CITY MANAGERUL AMERICAN: O ABORDARE COMPREHENSIV A UNUI POSIBIL MODEL DE URMAT

Dan Octavian BALICA

Asist. cercetare, Institutul de Cercetri Sociale, Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii, Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, Romania Tel.: 0040-0264-431.361 The American city manager: a comprehensive E-mail: danoctavian@yahoo.com
approach of a potential follow-up model Abstract The present article tries to highlight the main characteristics of the council manager form of government, as it presents itself in the American administrative system. This effort is made in the context in which the Romanian authorities have created an administrative function that is supposed to replicate the American city manager: the Public Administrator. Such an analogy is impossible to be made in the absence of a clear view of what city manager means and this insufciency is what the paper tries to remediate, given the scarcity of information regarding this problem that exists in the Romanian literature. Among the approached issues are: the political-administration dichotomy, the relationship between the city manager and the main local political actors, the efciency of the system and also the possible typologies of city managers. Key words: council manager, city manager, American administrative system, local government, politics administration dichotomy

Revista Transilvan de tiine Administrative 2 (24)/2009, pp. 5-32

Eficientizarea modului de funcionare a administraiei publice i reducerea dependenei acesteia fa de sfera politic reprezint dou dintre dezideratele fundamentale care apar n motivarea oricror noi propuneri de schimbare n sfera administraiei publice, indiferent de perioada istoric n care ne ncadrm. Este i cazul promovrii n sistemul administrativ american a formei de guvernmnt local Council Manager, o ncercare de replicare a modului de administrare din sistemul privat. Raison detre i evoluie istoric n S.U.A modelul a aprut la nceputul secolului al XX-lea, prima comunitate care a apelat la o astfel de instituie fiind cea din Stauton (Virginia), n 1908, urmat apoi de alte orae, cum ar fi Sumter (Carolina de Sud), Dayton (Ohio), ajungndu-se n prezent peste ca 3500 de comuniti locale s practice modelul Council Manager i aproximativ 90 milioane de americani s vieuiasc sub aceast form de guvernmnt (http://americancityandcounty.com/mag/government_councilmanager_system/). Modelul manifest ns i un efect indirect: numeroase comuniti cu primar puternic sau guvernate prin consiliu au angajat un manager generalist (Chief administrative officer sau city administrator, n cazul consiliilor) care are menirea de a mbunti performanele administraiei locale (Svara i Nelson, 2008, p. 1), n fapt o adaptare a city managerului n sistemul cu primar puternic. Aadar, un numr semnificativ de comuniti au adoptat planul Council Manager. Totui, ce a fcut ca planul s se bucure de un succes considerabil nc de la nceputurile sale? n primul rnd, sincronizarea naterii modelului cu consacrarea la nivel social a principiilor specializrii i expertizei, principii care prin natura lor stau la baza formei de guvernmnt Council Manager (Lockard, 1962, p. 226). Un al doilea factor care a ncurajat expansiunea rapid a planului este modul de structrurare a sistemului politic american i pentru care modelul Council Manager se prefigura, ntr-o oarecare msur, ca un antidot (planul Council Manager este vzut ca o reacie la corupia i ineficiena guvernmntului - Protasel, 1988, p. 809). La nceputul secolului al XX-lea, administraia local era condus practic de interesele politicienilor, posibilitatea de control a populaiei asupra aceastora fiind restrns nu prin limitarea numrului de funcii alese, ci din contr, prin supunerea la votul popular a aproape tuturor funciilor din administraia local (long ballot system). Astfel s-a diluat controlul ceteanului asupra politicianului, dar i relaia direct dintre cei doi. n lipsa controlului cetenesc, politicul a devenit dominant n gestiunea problemelor locale, determinnd ineficiena administraiei i dezamgirea populaiei1. n acest context, nu este surprinztor faptul
1 Relevant n acest sens este exemplul primului mare ora care a adoptat modelul council manager, Dayton, ora tipic american pentru nceputul secolului al XX-lea, caracterizat de un buget insuficient, monopolizarea posturilor i funciilor publice de politicieni locali i nu de experi, sntate public deficitar, suprataxarea populaiei precum i prezena unui electorat apatic care motiva c este prea ocupat pentru a supraveghea activitatea politicienilor (Hendrick, 1918, p. 107).

c n lucrrile sale, W. Wilson milita pentru separarea politicului de administraie i pentru desfiinarea long ballot system i introducerea unor liste scurte care s permit un control real i nu fictiv al ceteanului asupra politicului (Wilson, 1915). Tocmai acest aspect se dorea a fi remediat prin modelul de guvernmnt Council Manager. Printele modelului Council Manager (C.M.), Richars S. Child, a pornit n crearea acestuia de la forma de guvernmnt local prin consiliu, susinnd c pentru a funciona realmente dup modelul companiilor private, aa cum pretindea c funcioneaz modelul consiliului, este nevoie ca acest consiliu s desemneze o persoan, managerul, care s fie responsabil de implementarea deciziilor sale, s fie rspunztoare de desemnarea efilor de departamente, s prezinte rapoarte consiliului n mod regulat privitor la activitatea sa i s i prezinte acestuia spre aprobare doar problemele largi de politic, urmnd ca cele mai puin semnificative s se afle n totalitate n responsabilitatea sa (Price, 1941, p. 563)2. Noua form de guvernmnt, n viziunea lui Child, urmrea atingerea unui obiectiv mai larg, urmrit n fapt de micarea Short Ballot care era n ascensiune la acel moment n administraie i politica american, i anume eficientizarea opiniei publice (Price, 1941, p. 565), s fac guvernarea oraului mai democratic, s fac din fiecare cetean un politician (Price, 1941, pp. 570-571). Dou erau obstacolele n calea acestui deziderat, mportiva ambelor fiind ndreptat i modelul C.M.: faptul c cetenii alegeau un numr prea mare de oficiali publici, pe de-o parte, iar pe de alt parte faptul c guvernmntul municipal trebuia s lucreze sub presiunea unui sistem complex i defavorabil dominat de reguli menite a preveni orice fel de abuz din partea autoritilor, slbind ns prin aceste limitri conforme principiului checks and balances eficiena administraiei. Ca soluii la aceste dou piedici, Child a propus nlocuirea long ballot system cu short ballot system i nlocuirea tuturor regulamentelor de organizare i funcionare ale consiliului municipal cu o chart scurt care s dea unui consiliu unic i redus din punct de vedere numeric controlul total asupra guvernrii oraului i care s angajeze n vederea punerii n aplicare a hotrrilor sale un ef al administraiei (manager). Acesta considera c opinia public ar fi mai eficient dac electoratul ar fi delegat unui consiliu sarcina de a elabora politici publice i dac acest consiliu deleag unui administrator expert sarcina de a pune n aplicare aceste politici (Price, 1941, p. 565) ncurajndu-se astfel participarea ceteneasc la deciziile cu miz pentru comunitate i limitarea participrii la problemele de administrare cotidian, fr miza pentru aceasta, caz n care participarea nu era doar inutil, ci i ineficient. Ceea ce este important de menionat este c, pentru ca scopul propus s fie atins, planul trebuia adoptat de ct mai multe comuniti, iar pentru a fi adoptat de ct mai multe comuniti acesta trebuia condensat ntr-o propoziie captivant, chiar dac o astfel de simplificare presupune eliminarea multora din semnificaiile sale vitale i care l face fals n multe din aspectele sale naturale (Price, 1941, p. 564) adic promovarea
2 Modelul originar al council manage nu prevedea dihotomia clar ntre politic i administraie, aa cum vor susine promotorii si ulterior.

unor simboluri; iar cele dou simboluri care caracterizau modelul C.M i care au stat la baza promovrii acestuia au fost modelul corporaiei private i managerul nsui. Totui, ca o consecin a acestei sintetizri excesive a substanei modelului, dar i datorit modului de promovare care era mpotriva naturii nsi a modelului, multe comuniti au adoptat doar formal acest model, ajungndu-se pn acolo nct unor angajai din cadrul aparatului administrativ al primriei s le fie pur i simplu conferit acest titlu, fr vreo alt modificare n privina activitii i sarcinilor aferente. n pofida faptului c a fost conceput ca o component a unei politici mai largi, micarea Short Ballot, sistemul Counci Manager a devenit n timp o micare n sine, independent, cu propriile caracteristici, micare care s-a bucurat de un succes enorm n administraia american. Caracteristicile modelului i controversele generate de acestea nc de la nceput trebuie menionat c nu exist un model unitar de aplicare a planului C.M. n S.U.A., acesta fiind adaptat propriilor nevoi i caracteristici de fiecare comunitate care l adoptat. Poate tocmai acest lucru, aceast flexibilitate, a fcut modelul att de atractiv pentru administraia american. Totui, o serie de caracteristici generice ale modelului pot fi identificate. Printre acestea regsindu-se (adaptat dup ICMA, http://bookstore.icma.org/freedocs/10286.pdf): 1. existena unui consiliu local ales n mod democratic care se ocup de adoptarea bugetului i a celorlalte reglementri fiscale, de stabilirea obiectivelor i a strategiei de dezvoltare a comunitii pe termen lung, autoriznd politicile publice majore ce se deruleaz la nivelul comunitii; 2. existena unui manager desemnat de acest consiliu i care este responsabil de aplicarea hotrrilor consiliului, de elaborarea proiectului de buget al comunitii, gestionarea resursei umane din cadrul aparatului administrativ i ce consiliaz deliberativul local n problemele de politic public. Acesta rspunde n faa consiliului local; 3. existena unui primar sau preedinte al consiliului local care (de cele mai multe ori) se limiteaz la a prezida edintele cosiliului, la a aciona ca un purttor de cuvnt al comunitii i ca protector i promotor al acesteia; 4. existena unei distincii clare ntre atribuiile consiliului local i atribuiile managerului; 5. raporturile dintre ceteni - consiliu - manager sunt asemntoare cu raporturile dintre acionarii - consiliul de administraie - administratorul unei firme private; 6. concentrarea puterii de decizie la nivelul city managerului, city manger subordonat consiliului local (Protasel, 1941, p. 809); 7. dihotomia politic-administraie: a) managerul nu face politic (adic nici mcar nu susine politici publice, ci doar propune diferite alternative), iar politicienii nu se implic n administraie (nu au competene n managementul resursei umane, n modul de implementare a hotrrilor sale); i b) managerul este apolitic i nepartizan. 8

8. modelul este dominant la nivelul oraelor de dimensiuni medii; 9. managerii de carier i ncep, n general, activitatea la nivelul unor comuniti puin numeroase, n timp avansnd la orae din ce n ce mai mari; i 10. combin leadershipul politic puternic al aleilor locali cu experien managerial a unui manager numit. Aspecte controversate privitoare la caracteristicile modelului 1. Dihotomia politic administraie Sigur c fa de aceste caracteristici exist controverse i critici semnificative, studii de-a lungul timpului ncercnd s confirme sau s infirme veridicitatea acestora. Poate cea mai disputat trstur este cea referitoare la dihotomia politic-administraie3 care caracterizeaz modelul, cel puin la nivel teoretic, dup 1920. Important de menionat este c, la origini (Svara apud. Coleman Selden, Brewer i Brudney, 1999, p. 145, nota 1), aa cum am menionat mai sus, modelul de guvernare Council Manager nu propunea o astfel de dihotomie, din contr, enunnd n modul cel mai clar necesitatea city managerului de a se implica n probleme de politic public4. Principalul motiv, ns, care a determinat conturarea unei astfel de dihotomii n perioada anilor 1920, i care s-a consolidat n anii 30 i s-a meninut pn n anii 1960, a fost reprezentat de faptul c diveri teoreticieni i consilieri locali au nceput s manifeste ndoieli fa de largile atribuii ale city managerului n managementul municipalitilor, determinnd, ca rspuns, conturarea unor atribuii mai restrnse ale city managerului (Coleman Selden, Brewer i Brudney, 1999, p. 124), pe de-o parte, iar pe de alt parte, dihotomia a reprezentat o tehnic de marketing menit a asigura vnzarea planului n perioada de promovare a acestuia (Svara, 1991, p. 230). Dezbaterea i evoluia viziunii asupra modelului dihotomic este foarte bine reflectat de modul n care ICMA a ncorporat respectiva caracteristic n Codurile Etice ale city managerilor adoptatea de-a lungul timpului (Lockard, 1962, pp. 228-229). Astfel, n primul Cod Etic elaborat de ICMA s-a menionat clar c niciun manager nu trebuie s aib un rol activ n politic, pentru ca ulterior, odat cu evoluia problemei, s i
3 Sigur c atunci cnd ne referim la termenul de politic, n cazul de fa trebuie s avem n vedere ntelesul distinct pe care acesta l are n limba englez, de politics (politic n ansamblul ei) i de policy (politici publice); mai exact, potrivit modelului dihotomic politic-administraie, city managerul nu avea voie nici mcar s susin diverse alternative de politici publice, limitndu-se la a implementa deciziile de politic public adoptate de consiliul local. Relevant n acest sens fiind urmtoarea afirmaie, citat de Svara din A New Municipal Program (1919): Aadar, managerul trebuie s se dovedeasc a fi un lider n formularea politicilor i s grbeasc consiliul s le adopte. Reforma propus nu inteniona s adauge pur i simplu un tehnician administrativ care s se rezume la preluarea controlului asupra implementrii politicilor publice. Un observator de la acel moment remarca faptul c managerul este actor activ i influent n procesul de legiferare a crui judecat va fi de prea puine ori desconsiderat, (Svara apud. Coleman Selden, Brewer i Brudney, 1999 p. 142).

revizuiasc vehemena i s specifice c managerul trebuie s se abin de la aciuni partizane i de la a lua parte la campanii electorale, ncetnd a mai refuza posibilitatea managerului de a influena alegerea de politici publice i de a le influena activ conturarea. Cele spuse mai sus au fost cuprinse n Codul Etic din 1938, care meniona clar ns c managerul nu e un lider politic. O astfel de meniune explicit nu a mai fost regsit n codul din 1982, lucru ce dovedete scderea susinerii pentru modelul dihotomic n modul de funcionare al formei de guvernmnt Council Manager. Dar ce presupune mai exact aceast dihotomie politic-administraie? Svara (1998, pp. 51-52) ncearc conturarea a trei caracteristici fundamentale ale modelului dihotmomic n relaia city manager - consiliu local: 1. consiliul nu se implic n administraie; 2. managerul nu are vreo implicare n conturarea politicilor publice; i 3. managerul ocup rolul unui expert neutru care ndeplinete ntr-un mod eficient i efectiv politicile consiliului. Totui, realitatea contrazice o difereniere att de strict. Astfel, dup cum reiese dintr-un studiu realizat n 1999 (Coleman Selden, Brewer i Brudney, 1999, pp. 124148), n pofida faptului c n 47% din cazuri, consiliile locale nu au nici un fel de competene n desemnarea efilor de departamente (aspect fundamental administrativ ce poate fi inclus n prima caracteristic identificat de Svara), doar 35% dintre city managerii chestionai nu consult consiliul naintea desemnrii efilor de departamente. Acest procent dovedete o implicare, cel puin informal, a consiliului n problemele administrative, infirmnd deci prima trstur a modelului dihotomic. Pe de alt parte, nici managerul nu i respect restrngerea de a nu se implica n conturarea politicilor publice, acelai studiu relevnd faptul c managerul prezint alternative de soluionare a problemelor publice locale, avnd un rol semnificativ n iniierea de politici i o larg putere discreionar n interpretarea i implementarea politicilor publice, existnd opinii care susin, asemeni celor afirmate mai sus, c aceast larg putere discreionar a fost dobndit de manager pe baza generalizrii ideii de reform i profesionalizrii instituiei pe care o reprezint, n timp ce consiliul nu a inut pasul prin angajarea unui staff profesionist prin care s echilibreze influena dat de expertiza managerului i s i ntreasc autonomia de decizie fa de sfaturile acestuia (Teske i Schneider, 1994, p. 333). Cercetri (Svara, 1991, p. 232) au dovedit c existena unui staff propriu al oficialilor alei determin managerul s acorde mai mult importan politicilor publice i relaiei cu consiliul. Probabil c aceast situaie se datoreaz faptului c presiunea asupra managerului n elaborarea alternativelor de politici publice, n analiz i implementarea acestora este mai mare, controlul asupra managerului nemaifiind unul realizat de amatori (consilieri nespecializai), ci de profesioniti. n susinerea celor afirmate mai sus se plaseaz i studii realizate n 1975 i 1987, studii care au dovedit c ntotdeauna sau aproape ntotdeauna managerul particip la formularea de politici publice i fixeaz agenda consiliului (Huntley i McDonald, i Green apud. Svara, 1991, p. 230). n consecin, i cea de-a doua trstur a modelului dihotomic se infirm. 10

n fapt, dihotomia politic-administraia nu a fost niciodat o realitate, ci mai degrab un deziderat i asta tocmai datorit naturii sistemului Council Manager (Protasel, 1988, p. 810) n care comunitatea nu poate disocia city managerul de politicile pe care le implementeaz, dobndind caracterul, chiar i involuntar, de political leader pentru comunitate, el fiind celui cruia i se atribuie succesul sau insuccesul unei politici de ctre membrii comunitii, i nu consiliului. Faptul c dihotmomia nu a fost niciodat o realiate a dunat chiar imaginii planului, i asta pentru c planul promova un lucru, i anume separarea politicii de administraie, pentru c dup adoptarea acestuia s se constate exact contrariul. Constatarea acestei neconcordane teorie-practic a determinat scderea ascensiunii planului la nceputul anilor 1960. n plus, odat cu trecerea timpului, odat cu dispariia vechilor coaliii electorale, cu afirmarea unor noi forme de presiune politic (ex: organizaiile neguvernamentale) i cu creterea cererii de participare ceteneasc n viaa politic a comunitii, city managerul a trebuit s dedice din ce n ce mai mult timp aciunilor de ncurajare a cooperrii ntre actorii politici menionai mai sus, s joace rolul de policy making n comunitate, adic s i asume un rol fundamental politic: crearea consensului (Golembiewski i Gabris, 1994, p. 526). Aceast nou atribuie a managerului, de creare a consensului, se integreaz n scopul mai larg la city managerului, cel de community building, scop alturi de care se manifest i nelegerea faptului c att politicul ct i administraia sunt inseparabile i c trebuie s conlucreze, s fie n parteneriat i s nu se plaseze ntr-un raport de adversitate, dihotomic (Nalbandian, 1999, p. 189). i totui, ce a ncurajat ca aceast dihotomie, dei niciodat o realitate, s persiste deja aproape un secol ca trstur definitorie a modelului Council Manager? Un posibil rspuns ne este oferit n lucrarea Todays city managers: A legacy of success-becomingfailure, autorii acesteia susinnd c coexistena abordrii clasice dihotomice cu viziunea mai revizionist nedihotomic a fost ncurajat de o serie de factori precum: faptul c dihotomia clasic a lsat city managerilor o administraie vast i liber, faptul c politicul domin de jure, formal, dar de facto, administraia beneficia de semnificative competene ce i confereau un nivel nalt de autonomie, i nu n ultimul rnd, faptul c dihotomia clasic era foarte confortabil, conferind managerilor atributul de profesioniti i arbitri ai interesului public, argument consistent n vederea dobndirii unei largi puteri de decizie n sfera public (Golembiewski i Gabris, 1994, p. 526). Aadar, dup cum se poate constata, dezbaterea este destul de semnificativ pe marginea problemei dihotomiei politic-administraie ce caracterizeaz modelul. Totui, se poate argumenta c modelul nu a fcut dect s rspund unor realiti sociopolitice de la un moment dat. Este evident c modelului aprut ca reacie la corupia i incompetena sistemului i era foarte dificil s nu se disocieze tocmai de ceea ce era menit a combate: sistemul corupt i incompetent. i cum altfel se putea disocia mai clar dect promovnd o dihotomie formal ntre problemele administrative i cele politice, negnd dreptul politicului de a se amesteca n chestiunile administrative, ajungndu-se pn acolo nct, n unele situaii, conform chartei care sttea la baza modelului de guvernmnt n cauz, consilierii care nu respectau aceast dihotomie 11

riscau s i piard mandatul sau chiar s se confrunte cu un proces penal. i dup cum reiese indirect din cele menionate mai sus, trstura a contat ntr-un mod semnificativ n promovarea planului, pentru c altfel cum s-ar explica dezamgirea beneficiarilor sistemului la constatarea nendeplinirii practice a dihotomiei n cauz? Deci, chiar dac este mpotriva naturii modelului, aceast trstur a contat n ascensiunea rapid a formei de guvernmnt n sistemul adminsitrativ american. O analogie cu situaia politic din Romnia e chiar oportun n acest context, din moment ce ncrederea populaiei n politicieni este extrem de sczut, iar ataarea unei astfel de caracteristici modelului s-ar putea s aib efecte similare. 2. Relaia managerului cu deliberativul Un aspect interesant al modelului Council Manager se refer la relaia managerului cu deliberativul, sau consiliul local, care l desemneaz. Aa cum am spus i cu alte ocazii, relaia dintre cele dou organisme ar trebui s fie similar cu relaia dintre consiliul de administraie al unei companii i administratorul acesteia. Dac ar fi s facem o analogie direct ntre modul de funcionare al modelului council mananger i cel al unei firme private, aceasta ar arat n felul urmtor: cetenii/acionarii aleg nite reprezentani organizai ntr-un consiliu/board puin numeros care angajeaz un manager pe care l pltesc i care se ocup de atingerea obiectivelor comunitii/ firmei, obiective stabilite de consiliu/board. Acest manager are autoritate complet, n limitele stabilite de consiliu/board n administrarea treburilor oraului/firmei, fiind complet rspunztor pentru succesul sau insuccesul su. La rndul su, managerul are libertate de a angaja i destitui efii departamentelor. Detaliind relaia dintre consiliu i manager, se poate afirma c deliberativul stabilete liniile generale de aciune i de evoluie ale comuniti, urmnd ca managerul, desemnat de consiliul n cauz i care rspunde n faa acestuia, s se ocupe de ndeplinirea adecvat a scopurilor propuse i de gestionarea detaliilor administrative. Totodat, managerul acioneaz i ca un iniiator de politici publice, pe care ulterior le supune spre aprobarea consiliului, furniznd i consiliere i expertiz acestuia n vederea fundamentrii deciziei. n direcia celor afirmate mai sus se plaseaz i opinia unui city manager care susine c deliberativul are nevoie de manager pentru problemele complexe i mult prea dificile pentru a fi soluionate n arena politic fr o adecvat nelegere a implicaiilor administrative a diferitelor alternative de soluionare i pentru consilierea de specialitate, n timp ce managerul are nevoie de consiliu, deoarece multe probleme sunt mult prea sensibile din punct de vedere politic pentru a fi rezolvate de city manager fr o permanent i complet informare a consiliului local (Golembiewski i Gabris, 1995, p. 340). Aadar, dupa cum se poate remarca, relaia dintre cele dou instituii este una de interdependen, aa cum era i de ateptat, interdependen cauzat att de factori contextuali (complexitatea realitii de zi cu zi), dar i funcionali, corelai cu modul de funcionare al sistemului (managerul nu poate lua decizii care se plaseaz mpotriva voinei deliberativului pentru c astfel i pune n pericol postul). 12

n ceea ce priveste instrumentele de control reciproc dintre cele dou pri, de menionat este c, n primul rnd, city managerul fiind numit de consiliu, iar modelul imitnd modelul antreprenorial, acesta este subordonat consiliului, neputnd aciona, teoretic, n afara limitelor impuse de ctre acesta. Aadar, pe de-o parte deliberativul poate demite mangerul, poate stabili nivelul su de competene (n msura n care deliberativului i revine sarcina adoptrii chartei locale) poate evalua rezultatele profesionale ale acestuia i lund msurile ce se impun (diminuarea sau majorarea salariului5). De asemenea, consiliul poate apela la consultan extern ca mijloc de control asupra managerului. Totui, probabil cel mai bun instrument de control aflat la dispoziia deliberativului este chiar decizia de angajare (Coleman Selden, Brewer i Brudney, 1999, p. 134), n sensul n care cea mai eficient metod de a asigura congruena dintre consiliu i manager, i, deci, controlul asupra managerului, este de a angaja i reine acel manager care mprtete preferinele politice (n sensul de politici publice) i valorile consilierilor6. Invers, opiunile formale de control ale managerului asupra consiliului sunt mult mai limitate, ns cele informale sunt puternic accentuate. Astfel, managerul asigur expertiza i consultan consiliului, beneficind de un important i specializat aparat propriu, instrument prin care asigur oarecum o form de monopol informaional. n plus, acesta este principalul iniiator de politici publice, el poate limita marja de micare a deliberativului prin prezentarea unui numr limitat de alternative de politici, caz n care oricare ar fi opiunea consiliului, aceasta ar fi conform cu cea a managerului7. Nu n ultimul rnd, probabil, unul dintre cele mai puternice instrumente de control ale managerului asupra consiliului este nsi imaginea acestuia n comunitate, vizibilitatea lui i relaia acestuia cu ceilali lideri ai comunitii. Astfel, potrivit unor opinii, este puin probabil ca deliberativul s ia msuri mpotriva managerului fr a considera eventualele repercursiuni pe care ar trebui s le suporte, atacul putnd fi manipulat de susintorii managerului n sensul interpretrii acestuia ca un atac la adresa sistemului i a valorilor acestuia, i anume la adresa profesionalismului, obiectivitii, expertizei, eficienei etc. (Lockard, 1962 p. 227). Sigur c aceast ultim alternativ de control este mai degraba specific
5 Studiile au confirmat faptul c deliberativele prefer cu precdere ajustrile salariale ca mijloc de control asupra managerului (lucru dovedit i de faptul c n majoritatea oraelor au loc negocieri anuale privitoare la ajustarea salariilor) n detrimentul evalurilor, puin apreciate de deliberativ (Coleman Selden, Brewer, Brudney, 1999, p. 134). Angajarea de ctre consiliu a unui manager dup chipul i asemnarea lui asigur practic un control a priori asupra tuturor demersurilor managerului, n sensul n care e puin probabil ca aceasta s acioneze altfel dect n conformitate cu preferina consiliului, din moment ce au aceleai preferine. Sigur c aceast tactic poate fi slbit prin prezena unui corp de consilieri la nivelul deliberativului, consilierii care pot dezvolta i alte alternative dect cele propuse de manager. n absena unui astfel de corp, este puin probabil ca oficialii alei s poat genera noi alternative, mai ales n domenii de specialitate i cu att mai mult cu ct numrul lor este, n genere, unul redus.

13

managerilor longevivi, care au avut suficient timp la dispoziie pentru a-i crea o imagine n comunitate i pentru a dezvolta relaii cu ceilali lideri comunitari. n ceea ce privete efortul de colaborare dintre cele dou pri, se pune problema ce trebuie s fac acestea pentru a se asigura c relaia este una benefic i constructiv. Exist cteva soluii pe care prile le au la dispoziie (Golembiewski, Gabris, 1995, pp. 340-342). Prima dintre acestea presupune o permanent cunoatere a raporturilor i ateptrilor reciproce, fapt ce se poate realiza prin prezentri publice a unor imagini 3D att ale mangerului ct i ale consiliului, imagini construite prin rspunderea la 3 ntrebri: cum vezi consiliu local/managerul?, cum te vezi pe tine n relaie cu consiliul/ mangerul? i cum te vede consiliul/mangerul pe tine?. Astfel, prin interemediul acestui proces are loc o continu cunoatere a ateptrilor i preferinelor celeilalte pri, cunoatere care permite luarea acelor decizii conforme cu noua opinie a partenerului care s mpiedice ulterior blocajele instituionale majore i care, n ansamblul ei, favorizeaz o relaie productiv i funcional. Un alt posibil instrument ce se afl, de data aceasta, la dispoziia consiliului, n vederea asigurrii unei bune relaii cu mangerul este evaluarea regulat a performanelor acestuia care, la rndul ei, poate furniza informaii prilor despre ateptrile reciproce. Astfel, evalurile ncurajeaz comunicarea frecvent i deschis ntre cele dou entiti, fapt ce determin o mai bun anticipare a problemelor ce ar putea aprea n derularea unui program, crescnd astfel ansele de succes ale acestuia. Golembiewski i Gabris definesc evaluarea realizat de consiliu drept una dintre cele mai importante tehnici team-building menite a facilita o mai bun comunicare consiliu-manger (Golembiewski i Gabris, 1995, p. 341). Totui, menirea evalurii nu este ntotdeauna corect neleas de consiliu, aceasta constnd frecvent n simple scale de rating a activitaii managerului, nepresupunnd analiza n profunzime a cauzelor eventualelor probleme. De asemenea, aceasta este foarte rar aplicat la nivelul comunitailor mici i medii. Nu n ultimul rnd, Golembiewski i Gabris menioneaz ca instrument de mbuntire a relaiei dintre consiliu i manager planificarea strategic. Potrivit acestora, prin procesul de planificare pot fi stabilite cel puin prioritile majore ale comunitii fapt ce asigur un fundament pentru procesul decizional, dar i reduce viitoarele conflicte de roluri prin stabilirea clar a cine i ce face, limite asupra crora s-a convenit mutual. Aadar, dup cum se poate constata din cele menionate anterior, fundamental n relaia dintre manager i consiliu este, aa cum era i de ateptat, buna comunicare. ns, dup cum afirmau Sally Coleman Selden, Gene A. Brewer i Jeffrey L. Brudney, buna comunicare nu se ntmpl pur si simplu, ci ea poate fi ncurajat prin diverse instrumente, depinznd ns i de o serie de factori aflai mai mult sau mai puin n afara sferei de influen a deliberativului sau managerului. Astfel, potrivit autorilor menionai mai sus (Coleman Selden, Brewer i Brudney, 1999, pp. 139-140) comunicarea poate fi ncurajat de ctre consiliul local prin promovarea unor ntlniri frecvente ntre consilieri i manager pentru a discuta relaiile de lucru, precum i prin frecventa aplicare a evalurii performanelor, managerii evaluai de consiliu fiind mai determinai s 14

comunice mai frecvent cu deliberativul. De asemenea, aparent paradoxal, managerii care au o autonomie mare n coordonarea activitaii administrative e mai probabil s comunice cu consiliul mai mult, aspecte precum funcionarea sub supravegherea unor comitete ale consiliului neinfluennd gradul de comunicare cu consiliul. Ali factori care influeneaz comunicarea deliberativ/manager ar fi: gradul de profesionalism8 al managerului, n sensul c managerii profesioniti tind s comunice mai mult cu consiliul, mrimea oraului, n sensul n care cu ct oraul este mai mare, cu att crete i gradul de comunicare, situaie explicabil prin faptul c personalul este unul mai profesionist, iar problemele sunt mai complexe. Nu n ultimul rnd, comunicarea scade pe msur ce numrul consilierilor locali crete din cauza faptului c are loc o diluare a responsabilitii i a controlului exercitat de acetia. Una dintre cele mai importante surse de conflict sau de disensiune n relaia dintre consiliu i manager este delimitarea clar a ceea ce este treaba consiliului i a ceea ce este treaba managerului, delimitare care se nscrie oarecum n logica dihotomiei politic-administraie. Astfel, teoretic i tradiional, oficialii alei stabilesc obiectivele generale i adopt deciziile de politic public, supravegheaz realizarea programelor i performanele city managerului, neimplicndu-se direct n implementarea i furnizarea serviciilor publice sau n decizii specifice de management (ex: numirea efilor de departamente). n aceeai idee, city managerul consiliaz deliberativul privind direcia de dezvoltare a oraului, propune politici i se ocup de managementul de implementare i organizaional. Astfel, spre exemplu managerul elaboreaz proiectul de buget, n timp ce consiliul l voteaz; consiliul adopt ordonane locale, managerului revenindu-i sarcina s le implementeze, consiliul stabilete limitele salariale ale funcionarilor n timp ce managerul desemneaz persoanele care s ocupe respectivele funcii remunerate, consiliul stabilete dimensiunea i locaia locurilor de joac n timp ce managerul se ocup de amenajarea i ntreinerea acestora, i exemplele pot continua (Stone, Stone i Price, 1938, p. 53). Totui, conform unor opinii (Svara, 1999, p. 44), din ce n ce mai mult activitatea consiliului se interfereaz cu cea a managerului, consilierii devenind interesai de probleme specifice, operaionale i curente, nu doar de stabilirea unor obiective generale, fapt ce, potrivit lui J. Nalbadian (1999, p. 194) complic i mai mult activitatea city managerului ntruct, dac acestia eueaz n a accepta interesul i implicarea consilierilor, are loc o distanare ntre cele dou prti, distanare ce se concretizeaz n scepticism i nencredere din partea consilierilor fa de city manager. Aceast trecere de la o separare clar a atribuiilor managerului i consiliului, la o mprtire de atribuii ntre cele dou entiti, alturi de lrgirea responsabilitilor profesionale ale city managerului manifestat prin trecerea de la neutralitate politic i responsabilitate formal la sensibilitate politic i responsivitate la modul n care comunitatea l percepe (n sensul n care nu numai evaluarea consiliului conteaz, ci i a cetenilor)
8 Calificarea unui manager ca profesionist sau nu a fost fcut de ctre I.C.M.A. pornind de la criterii precum durata mandatului.

15

constituie dou din cele trei dimensiuni cu privire la care sistemul Council Manager a suferit schimbri de-a lungul timpului, potrivit aceluiai autor menionat mai sus (Nalbadian, 1999, p. 188). O abordare similar au i Loveridge (1971), Banovetz (1971) sau Stillman (1974) (Svara, 1991, p. 228) acetia susinnd c dihotomia politic administraie a fost o realitate pn n anii 1960, cnd factori extrinseci precum schimbarea contextului socio-economic au determinat o cerere mai mare de servicii din partea cetenilor, servicii a cror administrare revenea n mod natural managerului, precum i intrinseci, cum ar fi creterea gradului de profesionalism i a nivelului de educaie al city managerilor, surse ale unei atitudini mai agresive a managerului n sfera politicilor publice. Aadar, se poate vorbi chiar de o suprapunere de atribuii ntre cele dou entiti, suprapunere care depinde i de relaia acestora cu sistemul administrativ i cu actori externi (ex: societatea civil) (Stone, Stone i Price, 1938, p. 51). O abordare interesant a problematicii suprapunerii este fcut de Harold A. Stone, Kathryn Stone i Don K. Price n Appraisal of Council-Manager Cities (1938), una dintre primele lucrri orientate n sensul evalurii modelului Council Manager. Astfel, autorii consider c principalele aspecte cu privire la care este cel mai probabil s se suprapun atribuiile deliberativului cu cele ale managerului sunt cele privitoare la probleme de decizie care vizeaz nevoi, cereri i influen. Dac evitarea suprapunerii este imposibil de realizat, ns se pune problema msurii sau gradului n care atribuiile acestora se suprapun. Potrivit autorilor, aceasta depinde de doi factori: (1) modul n care fiecare persoan nelege sarcinile i responsabilitile consiliului i managerului i (2) puterea consiliului i managerului de a rezista presiunilor interne i externe9. n funcie de (1) si (2) exist patru tipuri de zone de contact sau de suprapunere: suprapunere minim, suprapunere semnificativ (unde friciunile sunt foarte frecvente), suprapunere n sfera consiliului, n situaiile n care managerul intervine n probleme considerate generic i de comun acord de competena consiliului i suprapunere n sfera managerului, n situaiile n care consiliul intervine n probleme considerate generic i de comun acord de competena managerului (Stone, Stone i Price, 1938, figurile 1-4, p. 52). ns se pot pun ntrebrile Este implicarea consilierilor n probleme operaionale, detalii administrative, un lucru att de absurd? i invers, Este implicarea managerului n problemele de politici publice inacceptabil?. Rspunsul la aceste ntrebri este nu, i asta pentru c membrii deliberativului dobndesc aceast calitate pe baza votului cetenilor, iar votul cetenilor se d n funcie de beneficiile resimite, nu n funcie

Ex: managerul hotrte ca lucrrile de ntreinere a asfaltului s se realizeze pe strzile X i Y pentru c acolo asfaltul este cel mai expus degradrii totale, dac nu se aplic tratamente imediate. Astfel sunt ignorate strzile A, B i C, locuitorii de pe aceste strzi devenind nemulumii i fcnd presini asupra consilierilor ca i strzile lor s fie mbuntite. Pentru a nu pierde voturi, consilierii fac presini asupra managerului s lanseze programe i pentru strzile ignorate. Astfel are loc o inferen a consiliului n aspectele administrative sub presinea unor factori externi, n acest caz cetenii.

16

de beneficiile ce vor fi resimite peste X ani; altfel spus votul depinde de beneficiile imediate i mai puin de cele resimite pe termen mediu i lung10, fapt ce determin consilierii s se focuseze n mod egal asupra problemelor cu miz scurt, de obicei apanajul managerului, i asupra celor cu miz lung, cum ar fi stabilirea direciei de dezvoltare a comunitii. n condiiile date, managerul este nevoit s preia o parte din sarcinile ignorate de consilieri privitoare la stabilirea direciei de evoluie a comunitii, adic de nsuire, cel puin parial, a unui rol specific consiliului, el elabornd politici generale pentru comunitate, iar consiliul ocupndu-se de ajustarea acestora n conformitate cu preferinele electoratului de la momentul respectiv. Cele menionate mai sus sunt confirmate de un studiu realizat n 1996 asupra tuturor celor 31 de mari orae americane (cu o populatie de peste 200.000 locuitori) care, la momentul respectiv, practicau forma de guvernmnt Council Manager. Autorul studiului, James H. Svara (1999, pp. 44-53), comparnd rezultatele acestuia cu rezultatele unor cercetri similare realizate n 1985 a constatat c din punct de vedere al perceptiei consilierilor chestionai privitor la implicarea consiliului i managerului n patru probleme, stabilirea direciei de dezvoltare a oraului, elaborarea de politici publice, administraie i management, aceasta a evoluat n felul urmtor: pe de-o parte a crescut rolul managerului n stabilirea direciei de dezvoltare a oraului i n elaborarea de politici publice i a sczut implicarea n administraie i management, iar pe de alt parte a crescut rolul consiliului n administraie i n elaborarea de politici publice i a sczut n management i stabilirea direciei de dezvolatre a oraului. Svara avanseaz i dou posibile explicaii la situaia descris mai sus. n primul rnd, persoanele care ocup demniti alese sunt mai degrab activiti electorali, interesate de ctigarea unui nou mandat (de unde interesul pentru vizibilitate public, acoperire media, toate acestea solicitnd implicarea n proiecte de impact i vizibile, dect proiecte care se prelungesc n timp). n al doilea rnd, membrii consiliului sunt ambivaleni, ei dorind att s stabileasc obiectivele generale ale comunitii, ct i s se implice mai mult, din raiuni electorale descrise mai sus, n problemele administrative. Totui, situaia nu poate fi interpretat ca o inversare a rolurilor, ci mai degrab ca o transformare a patternului acestora din propunere(manager)/ratificare(consiliu) n iniiator(manager)/ activist(consiliu), raporturile dintre cei doi actori fiind de complementaritate. Ceea ce este important de menionat este c, potrivit aceluiai studiu, managerii prefer implicarea consiliului n activiti conforme modelului dihotomic i pstrarea rolului sftuitor/evaluator n relaia manager/consiliu. Oarecum n acelai sens se ndreapt i opinia consilierilor, care cred c managerul ar trebui s i asume un rol mai important n administraie (explicabil dac avem n vedere interesul consilierilor pentru furnizarea unor servicii de calitate alegtorilor i fa de responsivitatea administraiei la solicitrile acestora).
10 Consider c este irelevant s dezvoltm discuia n sensul acestuia, creterea cheltuielilor publice n ani electoriali fiind o realitate cu care se confrunt majoritatea statelor democratice, tocmai din raiunile menionate mai sus.

17

nseamn aceast suprapunere de roluri, ns, o diluare a vechii paradigme care aproximeaz managerul din sistemul Council Manager cu managerul unei companii private? Rspunsul la aceast ntrebare este unul negativ i asta pentru c, n pofida faptului c deliberativul i-a diversificat sfera de intervenie, managerul nc mai depinde de autoritatea legitim a consliliului, iar deliberativul, la rndul lui, mai depinde de expertiza managerului i de participarea echipei sale n atingerea obiectivelor (Svara, 1999, p. 51). Relaia dintre city manager i consiliu este important i prin impactul pe care l prezint asupra longevitii carierei unui manager ntr-o anumit comunitate. Astfel, potrivit unei cercetri derulate de Douglas J. Watson i Wendy L. Hassett (2003, pp. 71-78) privitoare la city managerii longevivi (cu un mandat mai lung de 20 ani) principalul factor care conteaz pentru decizia city managerilor de a rmne ntr-o comunitate este satisfacia la locul de munc (ierarhizarea factorilor a fost fcut chiar de city managerii longevivi prin intermediul unor chestionare), aceasta fiind indisolubil legat de sprijinul sau suportul consiliului pentru city managerul respectiv. Unul dintre rezultatele studiului arat c managerii longevivi percep un sprijin mai ridicat din partea consiliului fa de managerii obinuii. Sigur c se poate pune problema dac este de dorit a promova i ncuraja managerii longevivi, ns pn n prezent nu a fost realizat vreun studiu care s compare eficiena relativ a city managerilor longevivi cu cea a city managerilor obinuii. Totui, la nivel de ipoteze se poate porni de la ideea c, deservind aceeai comunitate o perioad semnificativ de timp, managerul devine apropiat de interesele i cercurile de interese locale, pierzndu-i astfel obiectivitatea n activitate i denaturnd astfel nsi menirea funciei sale. Acest aspect a fost cel care a ncurajat promotorii modelului la nceputul secolului al XX-lea s ncurajeze ca managerul unei comuniti s nu provin din respectiva comunitate tocmai pentru a nu avea interese legate de diverse cercuri care vieuiesc n cadrul acesteia. 3. Relaia managerului cu primarul Tradiional, n sistemul Council Manager primarul este ales din rndul consilierilor de ctre acetia, nefiind ales deci direct de electorat, i ndeplinind mai degrab un rol onorific dect efectiv, avnd menirea de a concentra leadershipul politic la nivelul consiliului. n linii mari, activitatea acestuia se limiteaz la a prezida edinele cosiliului, la a aciona ca un purttor de cuvnt al comunitii i ca protector i promotor al acesteia, putnd aciona ns i ca un mediator ntre manager i consiliu, mbuntind astfel activitatea executivului. Aa cum am spus, aceasta este viziunea tradiional asupra primarului n sistemul Council Manager. Problema este c primarul astfel funcional a euat n a concentra leadershipul politic n cadrul consiliului, dar i n cadrul comunitii, determinnd existena unui vid din acest punct de vedere, vid pe care, prin fora lucrurilor, sau voit, a trebuit s-l reduc frecvent managerul. Totui, acesta nu poate s-i asume un asemenea rol ntruct nu este nzestrat cu legitimitate democratic, n caz contrar riscnd a fi caracterizat drept autocrat (Stillman, 1974, p. 28). Nu este de mirare c ntr-un astfel de context excepia, primarul ales direct 18

de electorat, a devenit regula n oraele americane care practic sistemul Council Manager, n 1993 61% dintre orae avnd primar ales direct (Rener i DeSantis, 1993, p. 64). Acest fapt a generat existena unui leadership politic puternic la nivelul comunitii, managerul nemaifiind astfel nevoit s i asume sarcini care depesc cu mult menirea sa iniial11. Sigur c oferirea unei astfel de legitimiti primarului nu a adus dup sine doar lucruri bune, existnd riscul, dup cum va fi explicitat mai jos, apariiei unor friciuni ntre acesta i manager. Din punct de vedere teoretic, la nivelul sistemului administrativ american au fost identificate n literatura de specialitate patru posibile tipuri de relaii ntre manager i primar (Teske i Schneider, 1994, p. 334). Criteriul principal de structurare a relaiei este reprezentat de rolul jucat de cei doi n elaborarea de politici publice. Astfel, exist opiunea ca managerul s joace rolul principal n elaborarea de politici publice (1) sau c, din contr, primarul s nu joace rolul principal n domeniul respectiv (2). De asemenea, exist opiunea ca niciunul dintre ei s joace un rol semnificativ n elaborarea de politici publice (3) sau ca primarii alei s fie n competiie cu managerii din acest punct de vedere. Aceast ultim variant este susinut i de Whitaker i DeHong (1991, p. 162), potrivit crora e mai probabil ca primarii alei s se opun managerului (s-l vad ca lider rival), acetia putnd fi mai eficieni n a crea suport popular pentru susinerea opoziiei lor fa de manager. Aa cum s-a mai spus, diferena fundamental dintre manager i primar, i cu precdere cel ales direct, este c managerul nu este ales direct pe post de votanii oraului, putnd fi n consecin la fel de dedicat att normelor ce vizeaz performana, ct i presiunii politice venite din partea oficialilor alei (Gormley apud. Teske i Schneider, 1994, p. 334). Este, aadar, mai probabil ca oficialii alei s sacrifice performana pe altarul unor obiective pe termen scurt care s le asigure un nou mandat. Sigur c se poate pune problema i invers: managerul nu este expus riscului de a fi demis de pe post dac nu respect indicaiile consiliului, cu tot ce deriv din asta, inclusiv un interes semnificativ acordat pentru obiectivele pe termen scurt? Nu se transfer astfel presiunea electoratului asupra managerului? Sigur c dac s-ar porni de la aceast idee, dei logic, pertinent i uneori chiar real (dovad numeroasele cazuri n care managerul a fost numit doar formal, mai ales la nceputurile profesiei), atunci ntregul sistem i ntreaga misiune a acestuia ar fi compromise12. Practica a dovedit ns c nu este aa, c managerul se poate opune consiliului, i aa cum am afirmat anterioar, poate chair s-i controleze eful. n plus, totui nu poate fi fcut o comparaie total ntre cei doi, oficialul ales, n spe primarul, i managerul pentru c managerul exercit o profesie, plecarea dintr-un ora nsemnnd ansa de
11 Chestiunea poate fi interpretat corelativ cu problema leadershipului antreprenorial politic, n sensul n care s-a dovedit c cetenii se atept n primul rnd din partea politicienilor la un astfel de leadership i doar apoi din parte managerului. Pentru mai multe detalii, vezi seciunea Tipologii ale city managerului. 12 Pentru o mai detaliat prezentare a acestei ipoteze, a se vedea sectiunea Eficiena sistemului de guvernmnt Council Manager.

19

a manageria un alt ora, n timp ce nfrngerea politic a unui primar poate nsemna i sfritul carierei sale politice, miza i presiunea fiind deci mult mai mari pentru un primar dect pentru un manager. Mai sus a fost adus n discuie problema leadershipului politic exercitat de manager ntr-o comunitate. Fr a intra prea mult n amnunte i restrngnd problema la chestiunea city managerului, potrivit lui Wilson i Banfield (1963, p. 176), leadershipul politic al city managerului apare atunci cnd acesta i asum rspunderea pentru anumite sarcini sau atribuii care reveneau de drept consiliului local. ns ntrucat problema leadershipului politic este indisolubil legat de problema legitimitii, nu exist riscul ca asumarea n mod repetat de ctre manager a unor atribuii specifice consiliului i pe care acesta le exercit n baza mandatului primit de la ceteni, s pun managerul n faa unei crize de legitimitate, aciunile sale putnd fi catalogate ca nelegitime fiindc nu au fost exercitate de organul nzestrat cu acest atribut? Problema este cu att mai spinoas cu ct de multe ori managerul este pus n imposibilitatea de a alege dac vrea sau nu s exercite un astfel de leadership, putnd fi conturate dou situaii majore n care managerul exercit un asemenea leadership. Pe de-o parte, aa cum s-a precizat mai sus, nendeplinirea acestui rol de ctre primar, iar pe de alt parte eecul consiliului de a furniza un astfel de leadership comunitii (n acelai sens, a se vedea Lockard, 1962, p. 232), mai exact situaia clasic a managerului profesionist pus s lucreze cu deliberativul amator. Aadar, din nou, i problema leadershipului politic, asemeni celorlalte analizate anterior, este plasat cumva n continuarea problemei dihotomiei politic administraie. Totui, asumarea unui astfel de leadership poate ridica probleme de legitimitate pentru modelul Council Manager i s determine chiar abandonarea modelului. Pe scurt, riscul apariiei problemelor de legitimitate a aciunilor managerului este mai mare acolo unde asumarea rolului de lider politic este mai vizibil, adic tocmai acolo unde situaiile cer intervenii semnificative din partea managerului, cum ar fi problemele de resurse, situaii comune mai degrab oraelor mici i mijlocii. Astfel, probabilitatea ca abandonul sistemului s aib loc n oraele mici este mai mare dect n oraele mari unde aciunile managerului nu sunt att de vizibile, sau sunt eclipsate de activitatea politic (Protasel, 1988, p. 810). Pentru o opinie contrar a se revedea Lockard (1962, p. 234). n sustinerea celor afirmate mai sus vine un studiu realizat de Greg J. Protasel (1988, pp. 807-812) potivit cruia n doar 26% din oraele care au abandonat sistemul Council Manager n decursul timpului, primarul era ales direct la momentul abandonului. Concluziile respectivului studiu pot sugera c mai degrab relaia dintre primarul ales direct i manager este una de complementaritate dect de opoziie. 4. Tipologii ale city managerului Asemeni celorlalte aspecte anterior analizate, i rolul city managerului se plaseaz oarecum n continuarea doctrinei dihotomice politic administraie. O prim clasificare a tipurilor de city manager este realizat de Stillman (Stillman apud. Watson i Hassett, 2003, pp. 74-75.). Acesta a identificat trei tipuri posibile de manageri: 20

1. City manageri de carier. Astfel de city manageri sunt caracterizai n primul rnd nevoii de faptul c i petrec ntreaga carier pe o astfel de funcie, fiind probabil s se mute din ora n ora n cutarea unor oportuniti i avantaje mai mari (salariu, provocri, putere, respect n cadrul comunitii profesionale). 2. City managerul specialist administrativ. Spre deosebire de tipul anterior, acest city manager nu i petrece ntreaga activitate profesional pe o astfel de funcie, ci el este recrutat i selecionat de consiliu pentru o astfel de sarcin datorit experienei pe care acesta a acumulat-o n sfera privat sau n alte domenii de activitate. 3. City managerul localnic. Comparativ cu celelalte dou tipuri de city manager, acesta este cel care are cel mai redus nivel de educaie i de experien, care are cele mai puine legturi profesionale, fiind caracterizat de puternice rdcini locale. O caracteristic special a tipului prezent este nivelul redus de mobilitate geografic (l deosebete fundamental de 1) i profesional (l deosebete fundamental de 2). Legturile puternice cu comunitatea fac din acest tip de city manager unul mai puin dezirabil, datorit riscurilor compromiterii procesului local de reform pe care ar trebui s l susin. O alt clasificare interesant a tipurilor de citymanageri este realizat de George K. Floro (1955, p. 242) ns aceasta nu vizeaz totalitatea city managerilor, ci managerii proemineni n cadrul grupului profesional, modele de urmat pentru city managerii tineri. Exist dou astfel de tipuri de manageri proemineni: 1. tipul managerului avansare prin schimbare. Este acel tip de manager a crui surs de proeminen se gsete n mutarea, n exercitarea profesiei, succesiv n orae din ce n ce mai preioase. El i ncepe activitatea n comuniti reduse numeric, aproximativ 5000 locuitori, urmnd s avanseze n orae din ce n ce mai mari. Acesta se suprapune oarecum cu tipul managerului de carier din clasificarea lui Stillman i este cel mai frecvent ntlnit. 2. tipul managerului conservator13, caracterizat de un mandat lung (15-20 ani) n cadrul aceleiai comuniti. El este foarte bine vzut de ceilali manageri din jurul oraului su. Ceea ce este important de menionat este c nu orice manger care a administrat aceeai comunitate o perioad semnificativ de timp este considerat proeminent, ci este nevoie ca oraul, comunitatea administrat de el s fi cunoscut un progres semnificativ pe parcursul mandatului acestuia. Altfel, din contr, managerul va fi vzut ca unul mediocru, lipsit de ambiie i aptitudini pentru a avansa n alt comunitate sau pentru a face ceva sntos pentru comunitatea sa. Important de menionat este c cele dou tipuri de manageri proemineni sunt complementare. De asemenea, o meniune interesant privitoare la mobilitatea
13 Denumirea ca atare nu se regsete n tipoligia realizat de Floro, ns, ntruct autorul nu a menionat efectiv tipul managerului, ci doar sursa acestui tip, am considerat c termenul de conservator reflect cel mai bine trstura definitorie a acestui tip de city manager proeminent.

21

managerilor este c city managerul nu este o profesie liber, care permite posesorului su s se mute dintr-o comunitate n alt fr riscuri asupra carierei sale sau asupra poziiei n cadrul grupului profesional; o mobilitate prea mare poate sugera incompetena managerului respectiv, caz n care va fi evitat de comunitile care caut city manageri, pe de-o parte, fiind privit i cu desconsideraie de proprii colegi de breasl, pe de alt parte. n aceeai idee, o mobilitate ridicat a managerilor n cadrul aceleiai comuniti poate sugera breslei c respectiva comunitate este una dificil de manageriat (Floro, 1955, p. 241). Dac tipologiile mai sus descrise se axeaz ntr-o msur mai mare sau mai mic pe criteriul mobilitii managerului, o categorizare interesant a tipurilor de city manageri ar fi dup gradul de autonomie, pe de-o parte, i implicarea n politici publice, pe de alt parte. Spre o astfel de tipoligizare s-au ndreptat Sally Coleman Selden, Gene A. Brewer i Jeffrey L. Brudney n cadrul lucrrii The Role of City Managers: Are they Principals, Agents, or Both (1999, pp. 124-148) n care au verificat dac relaia dintre manager i consiliu se nscrie n orientarea teoriei principal/agent14 sau ef/ subaltern. Stabilirea nivelului de autonomie s-a realizat n funcie de nivelul nalt sau sczut de autonomie a managerului n: probleme de atribuii ale staffului, dezvoltarea proiectului de buget, implementarea politicilor consiliului i n coordonarea activitii administrative. Gradul de implicare n procesul de politici publice a fost stabilit pornind de la o serie de ntrebri15. n funcie de aceste dou criterii, autorii mai sus menionai au realizat patru tipuri sau categorii de city manager. Prima dintre acestea este agentul pasiv (4,38% dintre city managerii care au fcut obiectul studiului). Un astfel de city manager are un nivel scazut de autonomie i un nivel redus de implicare n procesul de politici publice. Astfel de manageri sunt mai puin pregtii din punct de vedere profesional dect ali mangeri din eantionul pe care s-a fundamentat studiul, e mai puin probabil s fie membrii ICMA i e probabil s lucreze n orae cu primar ales. Astfel de city manageri sunt consecveni cu teoria ef/subaltern. A doua categorie de city manageri, adminsitratorul tehnician (10,34% dintre manageri), este caracterizat de o autonomie mare de decizie, dar de implicare redus
14 Teoria ef/subaltern presupune, n contextul relaiei politic-administraie, c oficialii alei trebuie s menin un control strict asupra birocraiei, astfel nct aceasta s nu devieze de la voina oficialilor, i deci de la voina cetenilor care au ales oficialii respectivi. Rezultatele studiului au dovedit c teoria ef/subaltern nu reflect relaia dintre consiliu i manager, relaie bazat mai degrab pe conlucrare i cooperare dect pe control (fapt dovedit de evaluarile puine realizate de consiliu), dei consiliile locale pot s stabileasc o relaie conform cu teoria n cauz. 15 Joac managerul un rol semnificativ n iniierea de politici publice prin sfaturi i recomandri adresate consiliului?, Prezint consiliul alternative fezabile de implemenatre a politicilor publice?, Sprijin managerul consiliul prin identificarea nevoilor comunitii i prin iniierea de propuneri de politici publice?, Se ntlnete managerul cu membrii consiliului, individual, pentru a clarifica perspectivele i preferinele n materie de politici publice?

22

n procesul de politici publice (practic, acest tip de city manager este consecvent cu modelul dihotomic). La fel ca i agentul pasiv, i administratorul tehnician este probabil s fie ntlnit n orae mai mici cu primar ales. Al treilea tip de city manager, tehnicianul politic (15,01%), este caracterizat de autonomie redus, dar de implicare puternic n procesul de politici publice. Cauzele autonomiei reduse pot rezida, potrivit autorilor, n lips de experien a managerului, acesta bazndu-se pe un input din partea consiliului n luarea deciziilor importante. n plus, consiliul ar putea fi reticent s acorde o autonomie mai mare pn nu stabilete o relaie de lucru bun, de ncredere, cu managerul, ipotez confirmat oarecum de rezultatele cercetrii care dovedesc c durata mandatului unui tehnician politic este mai scurt dect a unui city manager conform cu a patra tipologie identificat de cei trei autori, managerul activ. Managerul activ este caracterizat de o implicare semnificativ n procesul de politici publice i de o autonomie ridicat. Este cel mai frecvent ntlnit tip de city manager (70,27% ) fiind consecvent cu modelul iniial al city manager-ului, nainte de afirmarea dihotomiei politic-administraie (dup 1920). Din punct de vedere profesional, acest tip de manager este foarte probabil s fie membru ICMA, s lucreze n orae mari i s aib un mandat mai lung16. Un alt criteriu de tipoligizare a city managerului ar putea fi, dup Paul Teske i Mark Schneider (1994, pp. 331-340), prezena sau absena caracteristicii de agent de schimbare mai mult dect incremental. Din acest punct de vedere, managerii pot fi grupai n city manageri obinuii i city manageri antreprenoriali17. Diferena fundamental ntre cele dou tipuri de manageri este c primul dintre acetia influeneaz cu precdere procesul de implementare al politicilor publice, n timp ce managerul antreprenor are un rol fundamental n crearea agendei publice i n formularea unor noi politici. Ce condiii sunt necesre pentru a se manifesta city managerul antreprenor i nu cel obinuit? Ipoteza de la care au pornit autorii mai sus citai este c un astfel de manager apare atunci cnd cetenii sau condiiile locale din comunitatea n care el activeaz cer schimbare, iar politicienii locali nu asigur politici inovative care s rspund acestei schimbri. Un prim factor care influeneaz manifestarea comportamentului antreprenorial din partea city managerului este prezena sau absena instituiei primarului. Studiul a artat c dac comunitatea are un primar (aa cum este cazul a 90% din comunitile ce au fcut obiectul studiului), ansele s apar un city manager antreprenor sunt
16 Asfel se poate explica autonomia mai mare, pe de-o parte experiena care i permite acestuia s-i ntreasc de facto autonomia, iar pe de alt parte, trecerea anilor genereaz relaii mai bune i de ncredere cu consiliul, fapt ce permite consiliului s-i lrgeasc autonomia de decizie 17 City managerii antreprenori fac parte din categoria mai larg a actorilor publici antreprenori. Leadershipul antreprenorial se manifest cel mai probabil la nivelul politicienilor alei (consilieri, primar), dar i la nivelul naltelor funcii din adminsitraie, la nivelul birocrailor (funcii numite), n aceast categorie intrnd i city managerul

23

semnificativ reduse. n acelai sens, antreprenorii politici apar mai ales atunci cnd comunitatea are funcia de primar, cnd competiia pentru aceast funcie este mai acerb i cnd mandatul primarului este mai scurt. Situaia este explicabil dac o corelm cu interesul electoral al aleilor locali dezvoltat anterior, n cadrul analizei relaiei manager/consiliu, ntruct pentru a fi reales, mandatul primarului trebuie s genereze lucruri vizibile, schimbri semnificative, care prin definiie sunt incompatibile cu schimbarea incremental. De asemenea, studiul a relevat c probabilitatea ca un antreprenor politic s apar nu este semnificativ afectat de prezena sau absena unui city manager. Acest fapt poate sugera c cetenii caut n primul rnd antreprenorul politic. Dac un astfel de antreprenor nu apare ns, ansele s apar un birocrat antreprenor cresc semnificativ, dei potrivit unor opinii (Wikstrom, 1979, p. 273), city managerul ar prefera s existe un astfel de politician antreprenor n comunitate. n consecin, comportamentul antreprenorial al city managerului apare ca o necesitate la cererea de schimbare la care nu exist rspuns din parte politicienilor. Un alt element de care depinde apariia city managerului antreprenor este salariul funcionarilor publici. Astfel, ansele de apariie ale managerului antreprenorial cresc semnificativ, dac funcionarii publici din aparatul propriu de specialitate sunt foarte bine pltii comparativ cu sectorul privat dominant din regiune. O posibil explicaie pentru aceast corelaie este c un salariu mai mare atrage persoane competente, fapt ce crete ansele de manifestare a comportamentului antreprenorial. Tot raportat la angajaii publici, existena unor grupuri sindicale puternice reduce probabilitatea de afirmare a unui manager antreprenorial, pentru c limiteaz alternativele de reform pe care acesta le are la dispoziie i care ar putea afecta locurile de munc ale membrilor sindicatelor18. Interesant este ns constatarea c prezena unor astfel de sindicate puternice nu afecteaz apariia unor antreprenori politici. 5. Aplicabilitatea sistemului Council Manager: orae mici, medii sau mari? n mod tradiional, sistemul Council Manager era perceput ca fiind aplicabil cu precdere la nivelul oraelor sau comunitilor de dimensiuni medii i mai puin la nivelul celor mici sau mari, unde era considerat mai potrivit sistemul cu primar puternic. Aceast percepie a fost confirmat i de realitatea administrativ, majoritatea oraelor care au adoptat sistemul de guvernmnt corespunznd descrierii19. Totui, discuiile pe aceast margine nu au ncetat s anime sfera academic. Cei care susin c forma de guvernmnt Council Manager nu este potrivit pentru oraele mari pornesc de la ideea c n astfel de orae, media este foarte implicat n activitatea administrativ (ceea ce face managerul foarte vizibil la nivelul comunitii, cu toate
18 Ex: privatizarea unor servicii; n genere, n cazul schimbrii unor anumite modele de furnizare a serviciilor, sindicatele se opun schimbrilor radicale, prefernd mai degrab schimbrile incrementale, incompatibile cu comportamentul antreprenorial. 19 63% dintre oraele cu o populaie mai mare de 25.000 locuitori, http://www.citymayors. com/government/council_managers.html.

24

implicaiile de legitimitate ce deriv din asta), iar din punct de vedere demografic, oraele sunt foarte eterogene, consensul fiind astfel mai dificil de atins la nivel de comunitate (adic managerul este nevoit s deruleze mai degrab activiti politice de negiciere i atingere a consensului dect activiti administrative). n plus, problemele oraelor mari sunt mai complexe i interrelaionate, iar mediul politic este unul mai agitat i conflictual, dificil de gestionat de manager (Bamfield i Wilson apud. Svara, 1999, p. 45) motiv pentru care n astfel de situaii este preferabil un executiv puternic i ales direct (deci care s beneficieze de legitimitate democratic i s concentreze leadershipul politic la nivelul comunitii). Problema este n detaliu analizat n articolul Abandonments Of The CouncilManager Plan: A New Institutionalist Perspective de ctre Greg Protasel (1988, pp. 801-812). Astfel, potrivit modelului de dezvoltare politic, pe msur ce oraele mici devin orae medii se manifest din ce n ce mai stringent nevoia de resurse, nevoie care pentru a fi rezolvat prin prezena unui manager. Astfel se explic adoptarea Council Manager de ctre oraele medii. Pe de alt parte, pe msur ce oraele medii devin orae din ce n ce mai prospere i mai mari, acestea ncep s se confrunte cu probleme de management al conflictelor politice, manifestndu-se astfel nevoia prezenei unui leadership politic puternic, existnd astfel imboldul de a se reveni la sistemul de guvernmnt cu primar puternic. Teoria este oarecum confirmat de faptul c doar 36% din cele mai mari 50 orae americane sunt administrate de ctre un city manager, n timp ce 62% sunt gestionate de un primar puternic (http:// strongmayorcouncil.org/50largestcities.html, U.S. Census 2004 Population Estimates). Totui, autorul mai sus menionat nu se raliaz acesteia. El susine c dac ar fi s dm crezare teoriei de mai sus, atunci este de ateptat ca abandonul sistemului cu primar puternic s aib loc cu precdere la nivelul de tranzit dintre oraele mici i cele mijlocii, iar abandonul sistemului Council Manager s aib loc cu precdere la nivelul de tranzit dintre oraele medii i cele mari. Datele prelevate ns de ctre ICMA n anii 1981 i 1986 susin doar prima parte a ipotezei prezentate mai sus, i nu i cea de-a doua. Astfel, abandonul sistemului cu primar puternic este mai mare la nivelul superior al populaiei oraelor mici (deci aproape de 10.000 locuitori) n timp ce rata de abandon a sistemului Council Manager este maxim la nivelul minim al populaiei oraelor medii, ntre 10.000 i 75.000 locuitori. Mai mult, contrar teoriei de mai sus, comunitile cu o populaie care variaz ntre 5000 i 10.000 prezint cea mai nalt rata de abandon a sistemului Council Manager, i nu la nivelul comunitilor cu o populaie ntre 75.000 i 250.000, aa cum este de ateptat conform modelului mai sus descris. n plus, conform rezultatelor ICMA, niciun ora cu o populaie mai mare de 250.000 locuitori ce a adoptat sistemul de guvernmnt cu city manager nu a abandonat pn n 1986 sistemul. Autorul avanseaz i o posibil explicaie, i anume faptul c n cazul oraelor mari, cel mai frecvent primarul este ales direct de electorat i nu este ales de ctre consiliu din rndul membrilor acestuia, acesta exercitnd i concentrnd leadershipul politic n cadrul comunitii, scutind n consecin managerul de un rol vizibil n acest sens i de riscul considerrii activitii acestuia 25

ca nelegitime (asemeni situaiei n care el ar fi cel care ar exercita leadershipul politic n comunitate). n plus, relaia de colaborare sau munc n echip dintre primar i manager n activitatea de elaborare a politicilor publice reprezint cel mai frecvent pattern de leadership ntre cei doi. Semnificativ de menionat i cu totul interesant sunt rezultatele unui studiu realizat la sfitul anilor 1980 i care viza compararea gradului de eficien administrativ (tradus n termeni de cheltuieli publice i nivel de impozitare) dintre oraele cu sistem de guvernmnt Council Manager i oraele cu sistem de guvernmnt cu primar puternic (Hayes i Chang, 1990 p. 173). Potrivit acestuia, raportat la populaie, nu s-a constatat vreo diferen ntre eficiena sistemului Council Manager, adic managerul din oraele mici nu este mai mult sau mai puin eficient dect managerul din oraele mari. n schimb, rezultatele sunt distincte la nivelul sistemului cu primar puternic, datele artnd ca oraele mari cu primar puternic sunt mai puin eficiente dect cele mai mici. Aadar, din cele prezentate mai sus se poate concluziona c modelul Council Manager este adecvat i pentru oraele considerate mari, dac se aduc ajustrile instituionale necesare (cum ar fi alegerea direct a primarului). Mai mult, s-ar putea ca un city manager pentru un ora mare s fie mai eficient dect un primar puternic pentru acelai ora. Totui, statistica ne arat c dac oraele mari nu se feresc de sistemul Council Manager, cel puin au o atitudine rezervat fa de acesta i asta probabil tocmai datorit diversitii culturale pe care o prezint, diversitate care le fac mai conflictuale i, aa cum s-a mai spus, mai dificil de administrat. 6. Eficiena sistemului de guvernmnt Council Manager Dup cum reiese din cele menionate anterior n cuprisul lucrrii, forma de guvernmnt Council Manager este una care a suscitat un deosebit interes mai ales prin prisma ideii de eficien care definea sistemul. Sigur c au existat exemple de bun practic, chiar de succes, inclusiv n zorii promovrii instituiei (vezi cazul primului mare ora american care a adoptat planul, Dayton20) ns o permanent ntrebare a rmas: este sistemul Council Manager mai bun (n termeni de eficien i performan) dect sistemul de guvernmnt cu primar puternic (principala alternativ)? O teorie interesant i care ncearc s rspund la aceast ntrebare este cea privitoare la alegtorul median, teorie testat la sfaritul anilor 1980 de ctre K. T. Deno i S.L. Mehay (1987, pp. 627-641). Potrivit acesteia, ntre sistemul de guvernmnt Council Manager i cel cu primar puternic nu ar trebui s existe vreo diferen semnificativ pentru c n ambele cazuri decidenii cu privire la bugetul municipal, consilierii, sunt sensibili la cererile cetenilor ntruct altfel nu ar fi realei. Aceai regul este valabil i n cazul primarului (executivul, cel care elaboreaz proiectul de buget i implementeaz politicile publice) n sistemul cu primar puternic,
20 Penru mai multe detalii privitoare la cazul Dayton, a se vedea Hendrick i Burton (1918, p. 106 i urm.).

26

i indirect i privitor la city manager ntruct acesta este numit n funcie de consiliu, consiliu sensibil la cererile alegtorilor; nendeplinirea de ctre manager a ateptrilor consilierilor formulate pe baza cererilor cetenilor (chiar i din dorina de a reduce cheltuielile) ar putea periclita poziia ocupat de acesta, fiind n consecin, la fel de constrns de preferinele alegtorului median ca i primarul ales. Testarea teoriei s-a fcut prin compararea cheltuielilor cu serviciul de pompieri, poliia local, canalizare, infrastructur rutier, cheltuieli cu administrarea general i cu datoria local (local debt), acestea reprezentnd cheltuielile principale, pe lng care au mai fost luate n considerare i dezvoltarea parcurilor sau a spaiilor verzi din 73 (36 cu primar puternic i 37 cu city manager) de municipii din Ohio i Michigan21. Concluziile studiului au fost congruente cu teoria alegtorului median, neexistnd diferene semnificative de cheltuieli ntre sistemele cu primar puternic i cele cu city manager nici la nivelul cheltuielilor de referin i nici la nivelul celorlalte. n plus, contrar ateptrilor conform crora city managerii ar trebui s fie mai eficieni n negocierile cu salariaii i deci s asigure un nivel mai redus de cretere al salariilor i beneficiilor personalului dect primarii, rezultatele studiului au dovedit c oraele cu primar puternic sunt mai eficiente n a menine la un nivel redus salariile personalului dect oraele cu city manager22. Totui, ntruct, per ansamblu (adic avnd n vedere i alte forme de compensaii) cheltuielile cu personalul sunt asemntoare indiferent de forma de guvernmnt, din nou nu exist vreun indiciu care s sugereze sau s confirme ipoteza mult apreciat a eficienei superioare a sistemului Council Manager n faa celui cu primar puternic23. De asemenea, n continuarea concluziilor de mai sus i ntrindu-le, rezultatele studiului au artat c nu exist diferene notabile ntre nivelul de impozitare n cadrul oraelor cu city manager i oraelor cu primar puternic, demontnd astfel ipoteza conform creia presiunea spre eficien, i deci spre reducerea cheltuielilor i astfel a presiunii fiscale, este mai mare n oraele cu city manager dect n celelalte. La concluzii similare cu cele ale lui K.T. Deno i S.L. Mehay au ajuns i Kathy Hayes i Semoon Chang pe baza unui studiu prezentat n lucrarea The Relative Efficiency of City Manager and Mayor-Council Forms of Government (1990, pp. 167177). Spre deosebire de cercetarea mai sus menionat, Hayes i Chang s-au limitat la a compara eficiena oraelor pe baza cheltuielilor ocazionate de seviciul de poliie,
21 Ulterior, s-a ncercat replicarea studiului pe un eantion reprezentativ la nivel naional, rezultatele fiind aceleai. 22 Este vorba de concluziile studiului realizat la nivel naional. 23 Dup cum reiese din lucrarea autorilor mai sus mentionai, concluziile n sensul demonstrrii eficienei superioare a sistemului council manager sunt relativ contradictori, balana nclinnd totui mai degrab n sensul nesusinerii presupunerii mai sus menionate, mai ales privitoare la controlul salariilor angajailor. Cel mai notabil studiu care confirm eficiena superioar a sistemului council manager n faa celui cu primat puternic este cel realizat de Boom (1966), datele care au stat la baza acestuia fiind aceleai cu cele care au stat la baza studiului de fa.

27

pompieri i de colectare a deeurilor. n vederea realizrii studiului, ei au modelat cele trei servicii publice furnizate asemeni serviciilor furnizate de o firm privat. De asemenea, au pornit de la presupunerea c toi primarii i toti managerii au acces la aceeai tehnologie, genernd n consecin aceleai produse. Din punct de vedere teoretic, acetia au construit trei posibile alternative. n primul rnd, oraele cu council manager sunt mai eficiente n implementarea de politici publice dect cele cu primar puternic i asta pentru c managerii sunt bine pregtii profesional, acest criteriu fiind chiar unul de selecie, nu indispensabil ns pentru primar; pentru c salariul managerului poate fi corelat cu indici de performan i eficie, putnd fi majorat sau diminuat n funcie de rezultatele activitii acestuia n acest sens, constituind deci un stimul n vederea eficienei, posibilitate inexistent n cazul primarului, i deci fiind abseni astfel de stimuli24. n plus, consiliul exercit un control mai eficient asupra managerului pentru atingerea parametrilor de eficien dect cetenii exercit asupra primarului (unde controlul este diluat, mai puin profesionist i mai subiectiv), presiunea fiind deci mai mare asupra managerului dect asupra primarului n acest sens. n al doilea rnd, este posibil ca oraele cu primar puternic s fie mai eficiente dect cele cu Council Manager i asta pentru c posibilitatea consiliilor de a demite managerii ineficieni depinde de alternativele avute (adic ce ali manageri pot angaja) i de costurile presupuse de schimbare. n consecin, o competiie redus pe piaa city managerilor reduce numrul de alternative ale deliberativului i deci presiunea exercitat asupra managerului spre eficien. n al treielea rnd, este probabil ca s nu existe diferene semnificative ntre eficiena implementrii politicilor publice n cele dou sisteme de guvernmnt, un posibil argument n acest sens fiind tocmai teoria alegtorului median, mai sus descris, dar nu numai, la aceasta adugndu-se i argumente precum c niciunul dintre cei doi de fapt nu va fi interesat de reducerea cheltuielilor, managerul pentru a dovedi c a fcut ceva, iar primarul pentru a angaja mai mult personal i a-i lrgi baza electoral, de susintori. n urma analizelor rezultatelor cercetrii, autorii au constatat c o form de guvernmnt nu pare a fi mai eficient dect cealalt, confirmdu-se astfel cea de-a doua ipotez din cele trei menionate anterior. Constatrile sunt n concordan cu rezultatele altor studii realizate n acest sens, cum ar fi cel a lui Morgan i Pelissero (Morgan i Pelissero apud. Hayes i Chang, 1990, p. 173). Acetia din urm au studiat 22 orae pe o perioad de 11 ani; din cele 22, 11 i-au schimbat forma de guvernmnt, iar 11 nu. Ei au constat c schimbarea formei de guvernmnt nu a avut aproape niciun impact asupra nivelului de impozitare i al cheltuielilor publice. Care ar fi cauzele care determin absena vreunei diferene semnificative din punct de vedere al eficienei ntre cele dou forme de guvernmnt? Potrivit autorilor i
24 Totui, se poate argumenta c acesta va ncerc s fie eficient dac nu s i creasc salariul, atunci pentru a catiga un nou mandat.

28

fcnd apel la alte opinii Svara (1987) i Deno i Mehay (1987) - diferena dintre sistemul Council Manager i cel cu primar puternic nu este att de semnificativ datorit leadershipului politic puternic pe care l exercit acesta din urm. De asemenea, city managerul nu este obligatoriu s fie mai bine pregatit dect C.A.O. numit de primar (Hayes i Chang, 1990, p. 176). Un alt factor care ar putea fi responsabil de rezultatele obinute ar fi i c compensaiile managerului (salariul i alte beneficii) nu sunt corelate cu perfomanele acestuia, acesta nefiind deci motivat s fie mai eficient, din moment ce nu obine oricum nimic n schimb. Nu n ultimul rnd, important de notat ar fi concluziile unui studiu (Bartle i Korosec, 1996, pp. 89-102) privitor la procesul de externalizare al serviciilor publice n cadrul oraelor americane, n funcie de forma de guvernmnt, concluzii care sunt n aceeai not cu cele prezentate mai sus: diferenele sunt aproape nesemnificative, de 1, 2% n favoarea sistemului Council Manager. Interpretarea datelor a artat c city managerii, n procesul de decizie asupra externalizrii, sunt mai sensibili la factori economici precum costurile externalizrii, monitorizarea externalizrii sau competiia pe piaa exetrnalizrii, dect decidenii din celelalte forme de guvernmnt, care se dovedesc n schimb mai receptivi la voina cetenilor n acest sens. n concluzie, problema eficienei economice superioare a sistemului de guvernmnt Council Manager asupra celorlalte este nc disputat. Chiar dac evaluarea acestora nu indic o astfel de superioritate, cel puin se poate remarca existena unui trend n sensul primrii criteriilor economice n procesul decizional al managerilor n faa criteriilor electorale, comparativ cu criteriile de decizie la celorlali decideni din cadrul celorlalte sisteme de guvernmnt. Concluzii Aadar, acestea ar fi cteva dintre principalele aspecte care definesc sistemul de guvernmnt Council Manager. Utilitatea acestora pentru cazul Romaniei este ridicat din mai multe motive. n primul rnd, pot reprezenta pentru autoritile romne un punct de raportare n vederea managementului viitor a funciei administratorului public, cum ar fi, spre exemplu, referitor la configuraia legal pe care s o prezinte aceasta (o importan ridicat din acest punct de vedere ar trebui acordat relaiei sau raporturilor stabilite ntre principalii factori de decizie de la nivel local - a consiliul local i a primarului - i administratorului public). nelegerea contextului istoric precum i a evoluiei modelului de administrare local bazat pe city manager este fundamental pentru Romnia n vederea, pe de-o parte, evitrii unor erori de design i management a funciei, iar pe de alt parte n vederea valorificrii experienei americane n acest domeniu. n al doilea rnd, acestea pot constitui un punct de pornire n vederea nelegerii succesului/insuccesului unei astfel de funcii n Romnia (mai ales raportat la performanele ateptate fa de administrator). Mai mult, analiza strii de fapt a city managerului poate descuraja crearea unei imagini idilice n raport cu administratorul 29

public (tehnicianul apolitic ce asigur continuitatea indiferent de decidentul politic) i dezvoltarea unor expectane ireale, care n timp pot duna chiar imaginii funciei (aa cum a fost cazul city managerului n SUA), cum ar fi ideea de eficien superioar fa de alte forme de guvernare local. n al treilea rnd, aspectele prezentate pot reprezenta o surs de idei inclusiv pentru factorii de decizie locali, n responsabilitatea crora se afl, ntr-un final, crearea sau nu a unei asemenea funcii. Astfel, nelegerea importanei msurrii performanelor administratorului i a stabilirii unor canale permanente de comunicare ntre primar/ consiliu local, pe de-o parte, i administrator public, pe de alt parte, spre exemplu, pot reprezenta un mijloc de asigurare a unei mai eficiente implementri a funciei. Nu n ultimul rnd, aspectele conturate n cuprinsul acestui articol pot reprezenta un punct de pornire n vederea designului unor studii empirice asupra funciei n cauz n Romnia, cu att mai mult cu ct oportunitatea oferit este una imens i destul de rar: de a urmri evoluia unei funcii sau a unui model de administrare local de la origini. Bibliografie: 1. Banfield, E.C. i Wilson, J.Q., City politics, Cambridge: Harvard University Press, 1963. 2. Bartle, J.R. i Korosec, R.L., Are city managers greedy bureaucrates?, 1996, Public Administration Quarterly, Vol. 20, No. 1, pp. 89-102. 3. Booms, B., City Government Form and Public Expenditures, 1966, National Tax Journal, Vol. 19, No. 2, pp. 187-199. 4. Coleman Selden, S., Brewer, G.A. i Brudney, J.L., The Role of City Managers: Are they Principals, Agents, or Both?, 1999, The American Review of Public Administration, Vol. 29, No. 2, pp. 124-148. 5. Deno, K.T. i Mehay, S.L., Municipal Management Structure and Fiscal Performance: Do City Managers Make a Difference?, 1987, Southern Economic Journal, Vol. 53, No. 3, pp. 627- 641. 6. DeSantis, V. i Renner, T., Contemporary Patterns and Trends in Municipal Government Structures, 1993, The Municipal Yearbook 1993, ICMA: Washington, pp. 57-69. 7. Floro, G.K., Continuity in City-Manager Careers, 1955, The American Journal of Sociology, Vol. 61, No. 3, pp. 240-246. 8. Golembiewski, R.T i Gabris, G.T., Tomorrows city management: Guides for avoiding success-becoming-failure, 1995, Public Administration Review, Vol. 55, No. 3, pp. 240-246. 9. Golembiewski, R.T. i Gabris, G.T., Todays city managers: A legacy of successbecoming-failure, 1994, Public Administration Review, Vol. 54, No. 6, pp. 525-530. 10. Hayes, K. i Chang, S., The Relative Efficiency of City Manager and MayorCouncil Forms of Government, 1990, Southern Economic Journal, Vol. 57, No. 1, pp. 167-177. 30

11. Hendrick, K. i Burton, J., Taking the American City Out of Politics, 1918, Harpers Monthly Magazine, 137:817, pp. 106-113. 12. International City/County Management Association (ICMA): Frequent Asked Questions, [Online] disponibil la adresa http://bookstore.icma.org/freedocs/10286. pdf, accesat la data de 22 noiembrie 2009. 13. Lockard, D., The City Manager, Administrative Theory and Political Power, 1962, Political Science Quarterly, Vol. 77, No. 2, pp. 224-236. 14. Nalbandian, J., Facilitating community, enabling democracy: New roles for local government managers, 1999, Public Administration Review, Vol. 59, No. 3, pp. 187-197. 15. Price, D.K., The Promotion of the City Manager Plan, 1941, The Public Opinion Quarterly, Vol. 5, No. 4, pp. 563-578. 16. Protasel, G.J., Abandonments of the Council-Manager Plan: A new institutionalist perspective, 1988, Public Administration Review, Vol. 48, No. 4, pp. 807-812. 17. Stillman, R.J., The Rise of the City Manager: A Public. Professional in Local Government, Albuquerque: University of New Mexico Press, 1974. 18. Stone, H.A., Stone, K. i Price, D.K., Appraisal of Council-Manager Cities, 1938, The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 199, No. 1, pp. 50-56. 19, Svara, J.H., Council and Administrator Perspectives on the City Managers Role: Conflict, Divergence, or Congruence?, 1991, Administration & Society, Vol. 23, No. 2, pp. 227-247. 20. Svara, J.H., Mayoral Leadership in Council-Manager Cities: Preconditions versus Preconceptions, 1987, The Journal of Politics, pp. 207-227. 21. Svara, J.H., The politics-administration dichotomy model as aberration, 1998, Public Administration Review, Vol. 58, No.1, pp. 51-58. 22. Svara, J.H., The shifting boundary between elected officials and city managers in large Council Manager cities, 1999, Public Administration Review, Vol. 59, No. 1, pp. 44-53. 23. Svara, J.H. i Nelson, K.L., Taking stock of the Council Manager form at 100 years, 2008, Public Management, No. 7, pp. 6-15. 24. Teasley, C.E., Does professionalism really matter? A look at the changing roles of local government executives, 1993, Public Administration Quarterly, Vol. 16, No. 4, pp. 478-491. 25. Teske, P. i Schneider, M., The bureaucratic entrepreneur: The case of city managers, 1994, Public Administration Review, Vol. 54, No. 4, pp. 331-340. 26. Watson D.J. i Hassett, W.L, Long-serving city managers: Why do they stay?, 2003, Public Administration Review, Vol. 63, No.1, pp.71-78. 27. Whitaker, G.P. i DeHoog, R.H., City Managers under Fire: How Conflict Leads to Turnover, 1991, Public Administration Review, Vol 51, No. 2, pp. 156-165. 28. Wikstrom, N., The Mayor As a Policy Leader in the Council-Manager Form of Government: A View from the Field, 1979, Public Administration Review, Vol. 39, No. 3, pp. 270-76. 31

29. Wilson, W., THE SHORT BALLOT. A Movement to simplify Politics, New York, 1915 [Online] diponibil la http://debs.indstate.edu/n2777s5_1915.pdf, accesat la data de 16 martie 2008. 30. http://americancityandcounty.com/mag/government_councilmanager_system/, accesat la data de 22 noiembrie 2009. 31. http://www.citymayors.com/government/council_managers.html, accesat la data de 25 noiembrie 2009. 32. http://strongmayorcouncil.org/50largestcities.html, accesat la data de 18 noiembrie 2009.

32