Modele de Implementarea a Politicilor Publice

Stoian Rzvan Drago, AP, ID, AN II

MODELE DE IMPLEMENTARE A POLITICILOR PUBLICE

Politicile publice reprezint un subiect de actualitate al realitii administraiei romneti. Politica public reprezint manifestrile i orientrile definite ale autoritilor statulu, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie lanivel naional, fie la niveluri teritorial-administrative ; altfel spus decizii politice n favoarea unei anumite stri dorite, inclusiv opiunilen favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate1 n sens larg, politica public este acea cale de aciune, adoptat de ctre un reprezentant al unei autoriti publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflect interesul unei comuniti sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady, 2004) Stricto sensu, politica public reprezint o cale de aciune n acord cu un interes public, un proces n care societatea (prin intermediul reprezentanilor alei) ia decizii privind alocarea resurselor n scopul realizrii unui scop. Politica public este o cale de aciune care nu se confunda cu inteniile ori cu declaraiile de intenie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic ( prin care se nelege procesul de organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse proprii). Categorii de politici publice pot fi : legi sau alte reglementari (msuri de schimbare instituional); msuri de schimbare organizaional ; msuri de ntrire a capacitii instituionale; programe i proiecte ;

Analiza secvenial analizeaz procesul de realizare a politicilor publice propunnd o mprire n secvene (pai) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secven este distinct din punct de vedere temporal i funcional, ea fiind analizat separat n cadrul acestui model. Unul dintre scopurile acestui efort de investigaie este de a releva modelele proceselor politice. n acest sens s-a ncercat o grupare a diverselor activiti n funcie de relaia lor cu politica public. Rezultatul const n configurarea unei secvene de procese specifice politicilor publice: Identificarea problemei - cererea expres de aciune guvernamental Stabilirea agendei - decizia asupra problemelor care se vor regsi pe agend Formularea de propuneri de politic public - dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva probleme specifice Legitimarea deciziilor de politic public - selectarea unei propuneri, construcia suportului politic pentru susinerea propunerii respective, adoptarea propunerii prin act legislativ Implementarea de politici publice - organizarea administraiei, stabilirea ofertei de servicii, stabilirea resurselor financiare prin taxe sau alte mijloace
1

L.G. Popescu, (2005), Politiic Publice, ed. Economic Bucureti

Identificarea problemei

Evaluare

Stabilirea agendei

Implementare

Formulare de propuneri

Legitimarea propunerilor

Implementarea unei politici publice face parte din procesul de realizare a unei politici publice si este un stadiu critic de realizare a unei politici publice, rolul administraiei fiind decisiv. Dup ce o problem a ajuns pe agenda instituional, i mai multe opiuni au fost propuse pentru a o rezolva, iar guvernul s-a decis asupra uneia, ceea ce mai rmne este punerea n practic a deciziei. Acesta este stadiul implementrii politicii din cadrul ciclului politicilor publice i este definit ca procesul n care programe sau politici sunt puse n practic; arat transpunerea planurilor n practic. Acest stadiu poate prea puin problematic, dar numeroase studii demonstreaz c de multe ori o politic public a euat nu pentru c nu ar fi avut mijloacele corecte, sau pentru c nu s-a ales calea cea mai bun, soluia cea mai bun, pentru a rezolva problema respectiv, ci pur i simplu pentru c nu a fost bine pus n practic. Exist o serie de factori care pot ngreuna transpunerea n practic a politicilor publice. Printre acetia putem s enumerm: natura propriu-zis a problemelor, condiiile sociale, condiiile economice, noile tehnologii care sunt sau nu la ndemna guvernanilor, cicumstanele politice, opoziia sau insuficiena (cantitativ sau calitativ) a aparatului administrativ care este nsrcinat cu implementarea politicii respective, resursele economice i politice ale grupurilor int, lipsa sprijinului opiniei publice Implementarea politicilor publice Exist n general cteva trsturi importante ce disting activitile de schimbare a politicilor publice de proiecte i programe. Aceste particulariti combin ceea ce determin un proces complex i dificil de implementare a politicilor publice, chiar i pentru cei mai experimentai manageri. Aceste trsturi distinctive sunt: Implementarea politicilor publice nu este un proces coerent i linear. Prin implementarea politicilor publice, schimbarea este cel mai adesea multi direcional, fragmentat, frecvent ntrerupt i impredictibil. Cum se stabilete succesiunea aciunilor i spre ce se ndreapt atenia poate fi extrem de dificil i poate varia n timpul procesului de schimbare a politicilor publice.

 Procesul implementrii politicilor publice nu poate fi sarcina unei singure agenii. n majoritatea cazurilor, politicile publice necesit aciunea comun a diverselor agenii sau grupuri. Chiar dac una dintre acestea este oficial agenia care ndrum, n realitate nu exist entitate individual rspunztoare de implementarea politicilor publice Autoritatea i responsabilitatea sunt mprite ntre actorii implicai, ceea ce presupune c managementul tradiional al comenzii i controlului nu este aplicabil. Procesul de implementare al politicilor publice genereaz ctigtori i nvini. Spre deosebire de proiecte i programe care distribuie selectiv beneficiile unor grupuri, politicile publice implic n general dezavantajarea unor grupuri prin aplicarea de impozite concomitent cu avantajarea altor grupuri. Acest lucru presupune faptul c reformele politicilor publice au adesea un caracter politic ridicat. Dificultatea obinerii resursele necesare implementrii politicilor publice. Proiectele i programele au bugete consacrate, spre deosebire de politicile publicen special la nceputul reformei-care nu dein fonduri pentru implementare. Realizarea progresului n ceea ce privete politicile publice presupune lobby pentru noi fonduri, identificarea surselor existente pentru implementare i susinere dar i negociere pentru redistribuirea resurselor. Toate aceste eforturi sunt supuse proceselor asociate formrii bugetelor naionale i curentelor politice schimbtoare. Problemele implementarii unei politici publice la nivelul societatii Autonomia dezvoltarii sociale vs eforturile de a influenta aceasta dezvoltare. Complexitatea crescanda a mediului in care traim, care face dificila identificarea conditiilor necesare pentru implementarea cu succes a politicii publice. Considerabila influenta exercitata de valori, atitudini si comportamentele oamenilor si institutiilor Nici o politica nu este realizata in izolare. Dificultatea in anticiparea dezvoltarea viitoare si posibilitatile limitate de a le pregati dinainte. Problema simularii politicii. Problema cauzata de consecintele nedorite ale politicii, care pot discredita implementarea ei.

Modelul de implementare top-down Aceasta considera politica publica ca pe o exercitare a autoritatii. Ea vede determinarea scopurilor autorizate ca fiind in centrul procesului si explica restul procesului organizational ca urmarire a acestor scopuri, culminand cu constatarea atingerii acestora. Explica rolul participantilor in cadrul actiunii in functie de relatia acestora cu autoritatea. Aceste figuri ale autoritatii sunt numiti factori de decizie si sunt cei care aleg obiectivele si modul de atingere a acestora. Politica publica traditionala asupra executiei cat si planificarea: - procesul decizional si cel de executie sunt clar delimitate - procesul de decizie se afla inaintea celui de executie - deciziile care se produc in procesul de implementare au o naturalete tehnica. 4

- Executantul primeste o sarcina de la decident. - Politica publica este comunicata si incredintata executantului sub forma de interactiuni specifice detaliate, programe de activitate - Executantul pune in aplicare instructiunile in conformitate cu obiectivele si indicatiile date de factorul de decizie Acest model si-a concentrat atentia asupra controlului si executiei, adica asupra subordonatilor si superiorilor, asupra relatiilor dintre admninistratie si grupurile tinta. Gradul de indeplinire a obiectivelor politicii depinde de modalitatea de implementare. Primele critici ale modelului considerau ca el poate rareori fi eficace, deoarece nu ia in considerare factorii care cauzeaza intarzierea, proasta coordonare, incoerenta obiectiv si conflictele. Anumiti autori considera ca aceasta politica publica de sus in jos asupra politicii ca fiind distorsionata deoarece reflecta interesele personale si o intelegere a managerilor si ofera o imagine inadecvata asupra procesului politic ca intreg. Implementarea politicilor rareori implica doar superiori si subordonati din aceeasi ierarhie organizationala, cel mai probabil fiind necesara si cooperarea altor persoane cu moduri diferite de a intelege chestiunea polticii si obiectivele acesteia. Modelele alternative de implementare Modelul bottom-up. Se bazeaza pe situatii concrete in care se gasesc cetatenii pentru a descrie un proces generat de punere in aplicare care sa fie implementat in special in cazul tarilor cu economie mixta. Porneste de la toti actorii publici si privati implicati in programele de implementare si analizeaza obiectivele personale si organizationale ale acestora, strategiile lor si relatiile de contacte pe care le-au construit. Atentia nu trebuie focalizata asupra unei singure organizatii ci asupra tuturor actorilor implicati de a caror seriozitate si capacitate depinde succesul sau esecul unui program. Avantajul acestei abordari este faptul ca ea isi indreapta atentia asupra relatiilor oficiale si neoficiale care alcatuiesc retelele administrative implicate in elaborarea si implementarea politicilor. Modelul de planificare inainte si inapoi. Aceasta incepe cu o tinta relativ precisa la nivelul inferior al sistemului si defineste capacitatile si resursele necesare pentru ca acestea sa fie atinse. Capacitatea de rezolvare a problemei nu depinde de controlul ierarhic ci de maximizarea discretiei in punctul in care problema este urgenta. Apoi este vorba de definirea solutiilor organizatiilor. Succesul planificarii inapoi impune o perceptie mai adanca a modului de utilizare a structurii si procesului in organizatii pentru a elabora, specifica si implementa politici. Cei de la nivelul cel mai inalt al elaborarii politicii fac alegeri in ceea ce priveste instrumentele pentru structura de implementare, luand insa in considerare motivatiile si nevoile celor aflati la nivelul de jos al implementarii. Modelul de abordare sistemica. Detecteaza efectele de retroactiune pe care le antreneaza continutul politicii publice. Determina punerea in aplicare drept o activitate a sistemului politic. Acest model este o declaratie de preferinte guvernametale mediatizat de un anumit numar de actori care creeaza un proces circular caracterizat prin relatii reciproce de putere si de negocieri. Orice participant la procesul de punere in aplicare poate sa intervina asupra oricarei alte parti a procesului chiar daca i-a trecut randul de actiune. Jocul este dominat de un imperativ legal (respectul pe care actorii il acorda legii), organizat (atasamentul actorilor de norme), consensual. Cauzele disfunctionalitatilor de implementare a politici publice

Numarul mare de participanti la proces. Fiecare are o politica publica diferita asupra problemei Diversificarea scopurilor. Cu cat o politica depinde mai mult de clarificari si explicatii cu atat obiectivele initiale nu pot fi atinse. Ambiguitatea scopului initial Obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar. Nu au existat suficiente resurse pentru al indeplini A existat un conflict cu alti paricipanti importanti Grupul vizat de politica a fost greu de implicat Lucrurile facute nu au avut impactul astepentruat In timp, circumstantele s-au schimbat si atentia a fost acaparata de alte probleme

Diferentele dintre implementarea unui program sau proiect si cea a unei politici Implementarea politicii este rareori un proces linear si coerent. Programele si proiectele au termene bine stabilite, obiective clare iar planurile si actiunile sunt definite pentru a atinge aceste tinte. Desi statutele politicilor fixeaza scopuri si obiective, masura in care acestea sunt clar stabilite in termeni de cauza si efect pot variae, ele fiind vagi, de aceea implementarea polittica este impredictibila, fragmentata. Efortul de implementare a politicii nu poate fi condus doar de o singura organizatie (minister, departament, agentie). Proiectele au un manager de proiect sau un conducator de program. Dar implement politicii necesita actiuni ale mai multor ministere, etc. Implementarea politicii creeaza castigatori si perdanti. Proiectele si programele furnizeaza beneficii tuturor celor pe care ii afecteaza. Cand se schimba politicile, apar noi grupuri de beneficiari ceea ce complica implement politicii, cei care pierd se opun schimbarii. Noile politici nu sunt insotite de bugete. In lipsa bugetelor, programele nu ar putea exista. Politicile rareori sunt insotite de ceva mai mult decat o promisiune de resurse. Implementarea opiunii de politici publice Adoptarea actului normativ corespunztor opiunii de politici publice Const n transpunerea n terminologie legislativ a soluiei oferit de Actul normativ elaborat pe parcursul etapei formulrii opiunii de politici publice este discutat n cadrul Reuniunii Preliminare a edinei de Guvern. n urma acesteia, un act normativ poate fi: - retransmis ctre autoritile publice iniiatoare spre a fi reanalizat; - nscris pe agend pentru a fi adoptat n edina de Guvern; - discutat n edina de Guvern n cazul n care exist puncte divergente cu privire la coninut. n cazul n care actul normativ (sau setul de acte normative) este adoptat n edin de Guvern, urmeaz elaborarea, de ctre autoritatea public iniiatoare, a planului de aciune (stabilirea pailor implementrii) care constituie cea de-a doua activitate din cadrul etapei de implementare a opiunii de politici publice. Elaborarea planului de aciune Planul de aciune este dezvoltat n momentul n care soluiile propuse de actul normativ (ne referim aici la actele Executivului) sunt transformate n msuri administrative concrete.

Echipa tehnic (colectivele speciale din cadrul autoritilor publice iniiatoare) care elaboreaz acest document trebuie s integreze n structura lui urmtoarele componente: - Aciuni principale necesare implementrii; - Termene de realizare (ealonarea n timp a aciunilor); - Repartizarea sarcinilor n cadrul instituiei; - Rezultatele intermediare ale activitilor desfurate, precum i a datei pn la care acestea urmeaz a fi realizate; - Riscurile pe care le presupun respectivele activiti (posibile ntrzieri sau piedici ce ar putea aprea pe parcursul desfurrii activitilor); - Instrumentele de tehnic managerial care vor fi utilizate pentru obinerea rezultatelor; - Cheltuielile estimate ca necesare pentru desfurarea aciunilor; - Calendarul raportrilor ce vor fi fcute decidentului politic din cadrul autoritii publice iniiatoare. Prezentrile sunt similare unor rapoarte periodice i conin informaii cu privire la cursul aciunilor, precum i rezultatele intermediare obinute. Const n prezentarea pailor ce trebuie parcuri, a termenelor, instrumentelor manageriale i cheltuielilor necesare implementrii respectivei opiuni de politici publice. Desfurarea activitilor din cadrul planului de aciune Activitile din planul de aciune pot fi realizate n colaborare, sub forma unei contractri externe, cu organizaii din sectorul privat i nonprofit. Rezultatul final al etapei: - Act normativ adoptat n edina de Guvern; - Planul de aciune; - Rezolvarea problemei de politici publice; - Rapoarte periodice asupra stadiului i rezultatelor intermediare ale implementrii Responsabili: - Titularii de funcii publice de conducere din instituiile guvernamentale; - Decidenii politici. Msuri recomandate: - Introducerea unor metode de planificare managerial a activitilor de implementare (metodele GANTT, PERT). Acestea permit o mai bun coordonare i monitorizare a activitilor de implementare, precum i a termenelor de realizare. - Elaborarea unui plan de aciune prin care reglementrile unui act normativ sunt transformate n aciuni concrete.

Bibliografie: 1. Florin Ciotea, Politici publice si politici sociale, Universitatea Petru Maior, 2009 2. Mihaela Lambru, Politici publice si administratie- curs, Universitatea din Bucuresti, Facultatea de Sociologie si Asistenta Sociala 3. Secretariatul General al Guvernului Romniei, Ghid pentru Elaborarea, Implementarea i Evaluarea Politicilor Publice la Nivel Central, 2004, disponibil online la adresa http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/ghid_pp.pdf