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ARTIGO ARTICLE

O contexto global e nacional frente aos desafios do acesso adequado gua para consumo humano The global and national context regarding the challenges involved in ensuring adequate access to water for human consumption

Lia Giraldo da Silva Augusto 1 Id Gomes Dantas Gurgel 1 Henrique Fernandes Cmara Neto 1 Carlos Henrique de Melo 2 Andr Monteiro Costa 1

Departamento Centro de Pesquisas Aggeu Magalhes, Fiocruz (PE) Av. Moraes Rego s/n, Cidade Universitria. 50.670-420 Recife PE. giraldo@cpqam.fiocruz.br 2 Superintendncia Estadual de Minas Gerais, Funasa, Ministrio da Sade

Abstract The scope of this article is to analyze the challenges involved in ensuring access to water for human consumption taking the international and national context into consideration. Based on the UN declaration that access to safe and clean drinking water is a fundamental human right, vulnerabilities are identified that can consist in restrictions to access to adequate supplies. The distribution of water and the population across the planet, pollution, inadequate policies and management lead to environmental injustice. The iniquity of access to water constitutes the contemporary water crisis. From the 1980s onwards, the transnational water market emerged for private control that occurs at three main levels: surface and underground water sources; bottled water; and public water supply services. The conflicts of the multiple uses of water resources, the market and environmental problems have contributed to rendering the health of the population and ecosystems vulnerable. Adequate public policies are essential to ensure the basic human right to access to safe and clean drinking water. Key words Water, Access, Environmental justice, Human rights, Vulnerability, Protection of Water Sources

Resumo Este artigo tem como objetivo analisar os desafios do acesso gua para consumo humano, considerando-se o contexto internacional e nacional. A partir da deliberao da ONU de que o acesso gua limpa e segura um direito fundamental de todo ser humano so identificadas vulnerabilidades que podem se constituir em restries ao acesso. A distribuio da gua e das populaes no planeta, a poluio, as polticas e gestes inadequadas produzem injustia ambiental. A iniquidade de acesso a gua constitui-se na crise contempornea da gua. A partir da dcada de 1980, emerge o mercado transnacional de gua pelo controle privado que ocorre em trs nveis principais: de mananciais superficiais e subterrneos; de gua engarrafada; e dos servios pblicos de abastecimento. Os conflitos dos usos mltiplos dos recursos hdricos, do mercado e dos problemas ambientais tm contribudo para a vulnerabilizao da sade das populaes e dos ecossistemas. So necessrias polticas pblicas adequadas ao exerccio do direito humano fundamental de acesso a gua com qualidade. Palavras-chave gua, Acesso, Justia ambiental, Direitos humanos, Vulnerabilidade, Proteo de mananciais

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gua para a sade, as contradies e as perspectivas da poltica nacional Sobre a importncia da gua para a sade e para a vida no planeta se sabe muitssimo. Que um componente imprescindvel para os ecossistemas tambm no h dvidas. A sobreposio de mapas com diversos indicadores de desigualdades sociais em contraste com indicadores de acesso e de qualidade da gua revelam uma forte congruncia entre eles. Observao esta que no constitui em novidade, assim como o reconhecimento global do papel decisivo da gua no desencadeamento direto e indireto de uma grande quantidade de patologias; e no condicionamento da mortalidade geral e em especial a infantil, na grande maioria dos pases em desenvolvimento. No entanto, o despertar da gua como um direito humano fundamental e a preocupao com a edio de legislaes para salvaguardar a qualidade e o acesso a esse elemento natural, mediante polticas pblicas, so questes recentes. Uma grande diversidade de rgos legisla sobre a gua no Brasil, inclusive uma Agncia Nacional das guas foi criada no ano 2000. Na direo dos direitos humanos, Henrique Rattner1 nos coloca um quadro de crise da gua e apresenta algumas estimativas preocupantes: A proporo de pessoas vivendo em pases que sofrem cronicamente de escassez de gua, que chegava a 8% (500 milhes) na virada do sculo, dever subir para 45% (quatro bilhes) em 2050.(...) Mesmo atualmente, um bilho de pessoas se deita com fome por causa de falta de gua para cultivar seus alimentos. Os habitantes de regies de climas temperados, onde chuvas moderadas caem durante todo o ano, no conseguem perceber at que ponto a gua necessria para a agricultura. Na GrBretanha, por exemplo, a atividade agrcola requer somente 3% do consumo da gua. Nos Estados Unidos, ao contrrio, 41% de toda a gua so consumidas pela agricultura, principalmente na irrigao. Na China, a agricultura absorve 70% e na ndia, quase 70% de toda a gua. No mundo como um todo, o consumo pela agricultura chega a 70% do total. A demanda crescente por gua da agricultura causada no somente pelo maior nmero de pessoas a serem alimentadas, mas tambm pelo desejo destas de comer alimentos mais saborosos. necessrio o dobro de gua para produzir amendoim do que para a mesma quantidade de soja; quatro vezes mais para produzir carne bovina, em comparao com a mesma quantidade de frango e cinco vezes para produzir um copo de suco de laranja do que um de ch. Com dois bilhes de

pessoas a ingressarem na classe mdia, a demanda da agricultura por gua ir subir, mesmo com a populao permanecendo estvel. Agrega-se a estas questes o fato do Brasil ser o maior depositrio natural de guas doces do planeta e ter por isto uma responsabilidade que maior do que sua prpria fronteira. Mas, onde quer que estejamos, no territrio nacional, nos deparamos com graves problemas sociais relacionados com a gua, que vai desde situaes de carncia absoluta at o desperdcio franco; passando por problemas de baixa qualidade por contaminao orgnica e qumica. Questes de ordem tica esto no cotidiano de grande parte das comunidades quando, em um mesmo territrio, vemos uns terem gua em quantidade e qualidade suficientes e para muitos ser esta inacessvel2. Inclui-se entre essas iniquidades, o privilgio da oferta de gua para empreendimentos de duvidoso interesse social. No agronegcio alguns exemplos so: os que usam a irrigao intensiva em regies semiridas; a monocultura de eucalipto; o avano da soja no cerrado e na floresta amaznica, desmatando e eliminando nascentes; e a utilizao de agrotxicos em reas prximas de mananciais. Na indstria, o exemplo da utilizao de gua para a produo de alumnio e de ao, que so processos energticos intensivos que exigem a construo de barragens para usinas hidroeltricas, como a de Belo Monte do Estado do Par, em detrimento dos povos tradicionais das florestas, bem como da biodiversidade e dos demais recursos naturais. Em geral, trata-se de empreendimentos subsidiados com recursos pblicos e que no internalizam os custos sociais e ambientais deles decorrentes. Como fazer cumprir o direito sade se a gua com qualidade est muito distante da maioria da populao? Uma profunda reforma no pensamento poltico do pas necessria, mediante construo de um pacto social que supere o utilitarismo e o pragmatismo vigentes. Para tal se requer: um pensamento ecossistmico que supere a enorme fragmentao existente nas aes governamentais relativas gua, assim como para o desenvolvimento; e um radical compromisso com a sustentabilidade, fazendo cumprir a Constituio Federal, a Agenda 21, bem como os demais acordos de direitos humanos, sociais, culturais e ambientais assinados. Em razo de sua capilaridade institucional e de suas mltiplas interfaces, a poltica de sade deve estar presente junto s demais que tratam do desenvolvimento do pas, com uma profunda reviso de suas prticas sanitrias dominan-

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tes que tambm sofrem do mal da fragmentao e da viso causalista linear. A vigilncia em sade ambiental poderia ser um lcus privilegiado para esse repensar a crise crnica da gua e do saneamento ambiental de modo geral, desde que se constitua em uma estratgia para um processo de mudanas, com ampla mobilizao social, com apoio institucional e mediante polticas integradas nos trs nveis de governo. Contexto poltico territorial da crise desigual da gua A gua em nosso planeta apresenta um volume praticamente constante. A gua doce, utilizada com maior facilidade para consumo humano, um bem natural renovvel, apresentando variaes de volume com as mudanas climticas, pois esta armazenada em reservatrios superficiais e subterrneos e nas reas glaciais ficou acumulada em grandes geleiras. Existem variaes sazonais que alteram a distribuio entre suas diversas formas ao longo do regime hdrico. Impactos ambientais, como desmatamentos tm alterado a disponibilidade de gua, dificultando o uso para consumo humano. Atualmente, a gua doce est distribuda de forma desigual no planeta, tanto entre os tipos de mananciais, como entre as regies e intraregionalmente. Apenas 0,3% da gua doce esto em mananciais superficiais e cerca de 30% no subsolo, e a maior parte, cerca de 70%, est em geleiras. A disponibilidade maior de gua pode no garantir a efetiva distribuio equnime para populaes humanas. A desigualdade da distribuio dos recursos hdricos contrasta com as diferenas populacionais. A sia, o continente mais populoso, concentra 59,8% dos habitantes e 31,6% da disponibilidade total de gua doce superficial do planeta. Por outro lado, as Amricas contam com 13,6% da populao mundial e 41% da gua disponvel (Tabela 1).

Mas h tambm desigualdades intracontinentais e num mesmo pas. Um exemplo o Brasil, que tem 2,8% da populao mundial e 12% da gua doce do planeta. No entanto, 70% dessa gua esto na Bacia Amaznica onde a densidade populacional a menor do pas (Tabela 2). Por outro lado, a regio mais rida e pobre do Brasil, o Nordeste, onde vive cerca de 30% da populao, possui somente 5% da gua doce. A alta densidade populacional, a poluio, a agricultura, a indstria energtico-intensiva e o desmatamento provocam o aumento na escassez de gua de qualidade. Nas regies Sul e Sudeste do pas, onde vive cerca de 60% da populao dispe de 12,5% de gua doce. Faz-se necessrio compreender melhor a relao entre a disponibilidade de gua doce e a sua distribuio para consumo humano. As crises geradas pela escassez de gua necessitam ser bem caracterizadas para no alimentar os interesses das grandes corporaes sustentadas por entidades e organismos que querem privatizar os recursos hdricos5. A gua o compartimento ambiental mais diretamente afetado pelas mudanas climticas, aumentando a vulnerabilidade de territrios e populaes, a exemplo do estresse hdrico de reas j degradadas6. Os impactos ambientais

Tabela 2. Distribuio dos recursos hdricos e populacionais no Brasil por Regio Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total
Fonte: Cmara4.

Percentual da Percentual da disponibilidade hdrica populao 68,5% 3,3% 6,0% 6,5% 15,7% 100,0% 6,8% 28,9% 42,7% 15,1% 6,4% 100,0%

Tabela 1. Distribuio percentual dos recursos hdricos e populacionais no Mundo por continentes. Continentes frica Amricas Asia Europa Oceania/Austrlia/Antrtida
Fonte: Silva3.

Percentual da populao mundial 15,0% 13,6% 59,8% 10,9% 0,5%

Percentual da quantidade de gua superficial disponvel 10,0% 41,0% 31,6% 7,0% 10,3%

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relacionados aos poluentes (dejetos humanos, lixo, venenos, efluentes agrcolas e industriais) e uso intensivo do solo para o modelo agrcola oriundo da Revoluo Verde (dependncia qumica e de biotecnologia, mecanizao, irrigao, monocultura e concentrao de terras) afetam negativamente a disponibilidade de gua para consumo humano. Esta situao se agrava pelos desmatamentos e pela desertificao derivada da degradao das terras em zonas ridas, semiridas e sub-hmidas secas7. A superexplorao de aquferos subterrneos acentua a escassez de gua. A capacidade de sua recarga fica comprometida por um grande perodo de tempo. Outras adversidades advindas dessa insustentabilidade podem ocorrer, tais como: a contaminao e a salinizao de guas subterrneas oriundas de aquferos superficiais degradados; drenagem de rios; subsidncia de terrenos; e o aumento dos custos de bombeamento. A gesto dos recursos hdricos assume grande importncia porque afeta quase todos os aspectos da economia, segundo Castro e Scariot8, em particular: a produo de alimentos, sade, segurana do abastecimento domstico de gua, esgotamento sanitrio, indstria, energia e sustentabilidade ambiental. As privatizaes dos recursos hdricos por grandes conglomerados econmicos e industriais, por exemplo, afetam o acesso aos mananciais de interesse para o consumo humano9. Restries de acesso podem advir da privatizao dos servios e tambm dos mananciais. A partir da dcada de 1980, este processo foi induzido pelo Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento e as agncias multilaterais. Esse mercado da gua crescente e em 2003 era estimado em um trilho de dlares pelo Banco Mundial9. Duas empresas francesas, a Veolia e a Suez, detm cerca de 70% do mercado, o que caracteriza um cartel da gua. Os objetos de privatizao, em geral, podem ser servios integrais de gua e esgotos ou plantas de tratamento de gua e esgotos. E o mecanismo de gesto mais adotado atualmente tem sido a Parceria Pblica Privada (PPP) que praticada na Europa h mais tempo e que o Banco Mundial difundiu para os pases em desenvolvimento. A PPP um tipo de privatizao em que os ativos no so vendidos, mas ocorre a concesso de servios por um determinado perodo, na qual definida e garantida a margem de lucro por contrato. A partir da dcada de 1990, grandes corporaes empresariais privadas tm ampliado sua dominao sobre mananciais de gua doce, vis-

lumbrando assim um mercado mundial de gua, quer utilizando navios, bolsas gigantes puxadas por rebocadores, canais ou aquedutos para grandes demandas e distncias, quer para o mercado de gua engarrafada. Para esta ltima, observase que gigantes da indstria alimentcia como a Nestl, Coca-Cola, PepsiCo., Procter & Gamble e Danone j operam nesse mercado da gua engarrafada. Mediante publicidade, induo de demanda de gua segurana, baixo valor agregado esto obtendo altssimos lucros. No Brasil, em resposta a presso empresarial foi legalizado para o comrcio um tipo de gua engarrafada, no mineral, de qualquer captao, adicionada de sais minerais, por meio da Resoluo 309/1999, da Anvisa10. A ONU estabelece que os direitos humanos sejam garantidos por normas internacionais, que asseguram as liberdades, os direitos fundamentais e a dignidade de indivduos e comunidades. O direito gua est assim estabelecido: os Estados devem respeitar (gozo do direito gua), proteger (impedindo que terceiros, como as corporaes, interfiram no gozo ao direito gua) e cumprir (adotando as medidas necessrias para alcanar a plena realizao do direito gua)11. Paradoxalmente, mais de 80 pases signatrios, foram representados por seus Ministros do Meio Ambiente no Frum Mundial da gua em maro de 2012, na Frana, e assinaram a Declarao Ministerial de Marselha, que apresenta outra orientao, est sobrepondo os interesses econmicos aqueles dos direitos humanos a gua, colando-a como commodities, ao possibilitar a integrao do comrcio de gua em mercados de futuros e criar derivados no sistema financeiro12. Dentro do novo conceito de economia verde esta tendncia vem camuflada. Trata-se da construo de uma nova agenda pela criao de um mercado especulativo para as corporaes e instituies econmicas indutoras dessa estratgia. Para Barlow e Clarke9 A falcia inerente a este modelo [de privatizao] que ele inevitavelmente no-sustentvel; ele exige consumo crescente enquanto contribui com muito pouco para a conservao dos recursos. A relatora especial das Naes Unidas para o direito gua e saneamento, Catarina de Albuquerque, critica o documento de Marselha, ao apontar o relativismo da linguagem e o enfraquecimento desse direito. Sua preocupao com a Rio+20 repetir, com a crise da gua, a especulao diante da crise alimentar global, que provocou lucros nas bolsas de valores para empresas alimentcias13.

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Cabe lembrar que o Frum Mundial da gua foi organizado pelo Conselho Mundial da gua, que presidido pela empresa Suez Environment, uma das maiores transnacionais do mundo no mercado da gua. A declarao de Marselha tem influenciado o Conselho de Direitos Humanos da ONU no contexto que antecede a Rio+20, causando impacto institucional, pelo processo de privatizao dos recursos hdricos e/ou dos servios de gua12. Esse contexto de iniquidade de poderes entre os governos locais, a sociedade e as corporaes privadas. O retrocesso do direito gua provocado pela privatizao desse setor tem acelerado a excluso social. Mais de um bilho de pessoas consome gua inadequada. Atualmente 20 pases vivem em escassez crnica de gua. O World Water Development Report de 2003, da UNESCO-WWAP, estima que em 2050 um quarto da populao do planeta viver em situao de escassez crnica de gua potvel14. No Brasil, somente um tero dos 40% mais pobres dispem de servios de gua e saneamento, enquanto que para os 10% mais ricos esse valor sobe para 80%. No Brasil, alm de baixa capacidade de reivindicao da sociedade, sobretudo em relao ao saneamento, as agncias de regulao desse setor so incipientes, com rarssimas excees, onde poucos municpios so efetivamente regulados. E esta regulao basicamente tarifria. A privatizao, alm do jogo de interesses econmicos e polticos, produzem uma assimetria de poder, comprometendo tambm, alm de o direito gua, o acesso informao de dados necessrios para a gesto pblica exercer o seu dever de estado para com a sociedade. gua como direito humano, justia ambiental e tica A crise da gua tem sido objeto de grandes debates, anlises, relatrios e resolues pelas agncias internacionais. No Quadro 1 apresenta-se uma sntese das principais consideraes apontadas no Relatrio de Desenvolvimento Humano (RDH - 2006)15, no documento Pr fim crise no sector da gua e do saneamento bsico, agregado de reflexes dos autores. Todas essas consideraes feitas pelo RDH 2006, que contrariam a racionalidade privativista da poltica de gua e do saneamento ambiental foram baseadas nas principais teses consensuais entre os pases membros da ONU, que firmaram compromissos com a declarao Universal de Direitos Humanos, com a Agenda 21 (para o

desenvolvimento sustentvel) e os Objetivos do Milnio, que deveriam ser retomadas nos compromissos a serem assumidos pela Rio+20. No entanto, constata-se uma renitente situao, quer social ou poltica, na maioria dos pases com baixo indicador de desenvolvimento humano (IDH), embora alguns, como o Brasil, apresentem, paradoxalmente, posio de vantagem econmica a nvel mundial, quando mensurado pelo Produto Interno Bruto (PIB). O Brasil considerado hoje uma potencia econmica (6 posio mundial), porm apresenta um IDH mdio de 0,718, conforme o Relatrio do Desenvolvimento Humano 2011, divulgado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD16. Ficou classificado na 84 posio entre os 187 pases avaliados pelo ndice, em 2011. O IDH usado como referncia da qualidade de vida e desenvolvimento, quanto mais prximo do valor 0, piores as condies sociais17. No Quadro 2 apresentamos diversas outras constataes feitas no RDH (2006). O relatrio torna evidente o conflito de interesses na crise da gua e do saneamento no nvel internacional e que se refletem negativamente nos pases com precrio IDH. Chama a ateno para o fato de que a excluso ao acesso gua e ao saneamento continua fora das prioridades que afetam mais as populaes pobres do planeta. Os pases que alcanaram elevada condio e desenvolvimento tm situao adequada de acesso gua e ao saneamento ambiental e, portanto, no incluindo mais estas questes em suas agendas, enfraquecem as redes de solidariedade frente aqueles ainda com carncias e precariedades nesses setores, o que um grave erro, uma vez que a globalizao faz fluir sem fronteiras tambm as misrias humanas e as doenas por elas carreadas. A proteo dos mananciais de gua potvel hoje requer como nunca a proteo contra os dejetos industriais e da agricultura qumico-dependente, uma contingncia dos tempos ps II Guerra Mundial, e que esto implicados com o padro de produo e de consumo que compe no s a crise das guas, mas a crise ambiental e a crise civilizatria de nossa contemporaneidade. Polticas de universalizao de acesso gua e suas contradies No Brasil, o valor universal de acesso gua um princpio da Lei 11.445/200718 (trata do Saneamento Bsico), que implica em uma responsabilizao do Estado, e dos operadores dos servios pelo atendimento adequado de gua a toda

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Quadro 1. Sntese das consideraes sobre o Relatrio de Desenvolvimento Humano (RDH) de 2006. Consideraes Apesar do desenvolvimento tecnolgico e da globalizao, hoje ainda morrem mais crianas devido falta de gua potvel e de instalaes sanitrias do que por qualquer outra causa. A excluso do acesso gua potvel e ao saneamento ambiental destri mais vidas humanas do que qualquer conflito ou violncia por armas de fogo e blicas. Essa excluso tambm acentua as profundas desigualdades em termos de oportunidades de vida que separam os pases e as suas populaes, em diversos tipos carncia que se refletem na sade, nas vulnerabilidades de gnero, geracional, tnicas, sociais, culturais e econmicas. A falta de acesso gua e ao saneamento ambiental a nvel mundial, alm de provocar perdas de vidas e sofrimentos humanos compromete o desenvolvimento de modo global e onera importantes recursos pblicos com agravos evitveis sade. Pontos de reflexo Paradoxo que evidencia que mortes evitveis de crianas mediante polticas de saneamento ambiental no esto sendo resolvidas pelo desenvolvimento tecnolgico e globalizao. A violncia decorrente de conflitos armados tem muito maior visibilidade miditica do que a quantidade de mortes de seres humanos pela falta de acesso a gua potvel e saneamento ambiental. Nenhuma poltica que pretenda atuar nos problemas de sade e nas vulnerabilidades econmicas, sociais, culturais, de gnero, geracional e tnicas, que evidenciam desigualdades sociais, poder ser efetiva se no enfrentar a excluso do acesso gua, mediante a aplicao do princpio da equidade e da precauo.

Os custos com agravos sade decorrentes da escassez de gua e de saneamento ambiental deveriam ser internalizados e aplicados como indicadores negativos na avaliao do modelo de desenvolvimento. O retorno para a sociedade, economizando recursos financeiros necessrios ao desenvolvimento de polticas sociais e de infraestrutura deve ser valorizado, aqui tambm uma aplicao do princpio da precauo e da equidade social. As metas estabelecidas pela Agenda 21 e pelos objetivos do milnio (ODM) no pas s podero ser alcanadas mediante polticas pblicas que priorizem acesso gua e ao saneamento ambiental, uma aplicao do princpio de responsabilidade. A soluo local para enfrentar a excluso ao acesso gua e ao saneamento tem repercusses de ordem mais global tanto para a sociedade, como para os ecossistemas. Um exemplo da aplicao do princpio do pensar globalmente e agir localmente.

Por estas razes e do ponto de vista dos direitos humanos, da justia social e ambiental os danos infligidos pela excluso de acesso a gua e ao saneamento ambiental so insustentveis.

A soluo para a excluso ao acesso gua e ao saneamento ambiental, alm de uma questo moral e um ato de justia, traz benefcios para toda a Humanidade nas mais diversas dimenses de sua vida em sociedade e no equilbrio dos ecossistemas. Um melhor acesso gua e ao saneamento funciona como agente catalisador de um avano gigantesco em termos de desenvolvimento humano, proporcionando benefcios a sade pblica, educao e ao crescimento econmico. O que falta a vontade poltica e a viso necessrias para aplicar recursos em prol do bem comum. O progresso dos pases ricos foi possvel graas a um novo contrato social entre governos e populao um contrato baseado na ideia da cidadania comum e no reconhecimento das responsabilidades governamentais.

Um pacto social pela cidadania no pode ser figura de retrica, precisa de fato aes firmes de responsabilidade governamental com valores republicanos e democrticos que efetivem polticas pblicas de interesse social. Rever o Plano de Acelerao do Crescimento a luz de compromissos com a sustentabilidade do desenvolvimento humano.

Fonte: PNUD14, ajustada e complementada por reflexes dos autores.

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Quadro 2. Constataes do Relatrio de Desenvolvimento Humano-2006 sobre a crise da gua e do saneamento bsico. Constataes 1. Fraca tomada de conscincia da gravidade do problema; 2. Esforo insuficiente desenvolvido pelos governos nacionais e pela comunidade internacional para acabarem com a pobreza e as desigualdades que perpetuam a crise; 3. A crise da gua e do saneamento bsico , sobretudo, uma crise dos pobres em geral e das mulheres em particular, que so segmentos com baixa capacidade organizativa e reivindicatria na definio das prioridades nacionais; 4. A gua e o saneamento tambm so os parentes pobres da cooperao para o desenvolvimento internacional; 5. A mesma comunidade internacional que se mobilizou de forma impressionante, para preparar a resposta a uma potencial ameaa resultante da epidemia de gripe aviria, finge no ver a epidemia real que aflige todos os dias centenas de milhes de pessoas; 6.A crise da gua e do saneamento bsico com que se defrontam as famlias pobres no mundo em desenvolvimento encontra paralelo com os primrdios da histria dos pases ricos da atualidade; 7. No mundo industrial poucos so aqueles capazes de refletir acerca da enorme importncia que a gua potvel e o saneamento bsico tiveram na evoluo de seus prprios pases. Mas sabe-se que o que mais contribuiu para essa mudana foi a separao entre as guas para consumo e os dejetos humanos.
Fonte: PNUD14, ajustada pelos autores.

a populao do territrio sobre o qual tm responsabilidade. A promoo do acesso universal requer um conjunto de aes, desde a preservao dos mananciais, a prioridade de acesso destes para o consumo humano, bem como a produo de gua potvel e sua distribuio. A qualidade da gua do manancial, sua vazo e a densidade populacional so fatores que determinam condies de acesso. De modo geral, os servios se eximem dessa responsabilidade, restringindoa apenas aos consumidores de seu sistema. Populaes que vivem em reas de baixa densidade, como as rurais ou mesmo urbanas, mas com caractersticas rurais podem ter solues individuais de acesso gua como uma forma adequada de acesso. Para populaes em reas urbanas adensadas a soluo deve ser coletiva. Em ambas as situaes o acesso no est apenas relacionado ideia de se ter ou no o abastecimento de gua, mas sua adequao em termos de qualidade e quantidade. E esta adequao implica no apenas aspectos sanitrios, mas tambm de direito manuteno da vida com qualidade. O direito a todas as pessoas do acesso adequado gua est, portanto, relacionado s condies de obteno dessa gua, sua qualidade e quantidade, no percurso dos mananciais aos domiclios. Um olhar que se estende das bacias hidrogrficas s condies de habitabilidade, que requer preservao e recuperao dos recursos hdricos e reconhecimento das condies em que estas acessam a gua nos domiclios.

A partir da dcada de 1990 e, sobretudo na de 2000, na Europa, EUA, frica e Amrica Latina, tem ocorrido mobilizaes contrrias s privatizaes desses servios de gua, omo os de Grenoble, Paris, Munique, Stuttgard, Berlim, Cochabamba, Buenos Aires, Montevidu, Nairbi, Johanesburgo e outros, os quais foram reestatizados19. Prticas perversas de gesto das empresas prestadoras de servios privatizados, superdimensionam os custos operacionais para justificar o aumento de tarifas. E promovem reduo de custos, para maximizao de lucros, reduzem nmero de funcionrios, comprometendo a qualidade da manuteno, sobretudo a preventiva9. Os principais motivos para a reivindicao do carter pblico desses servios so: elevao das tarifas acima das taxas de lucro previstas; precarizao de sistemas, tornando-os mais vulnerveis; ampliao dos sistemas em reas de maior retorno econmico, excluindo populaes vulnerveis que trariam menor arrecadao tarifria, afetando a qualidade de vida e a sustentabilidade ambiental. A exemplo da empresa que operava em Buenos Aires, que demitiu 4.660 trabalhadores (52% do efetivo)9. As violaes ambientais decorrentes de vazamento de gua e o despejo clandestino de esgotos so recorrentes9 e do uso intensivo de cloro no tratamento so externalidades no incorporadas ao sistema de produo de gua para abastecimento. Um indicador de benefcio da re-estatizao dos servios de gua, como os exemplos de Mu-

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nique e Paris, a proteo ambiental de reas de recarga de aquferos. Nestes casos, esses servios promoveram o desenvolvimento de agricultura orgnica, inclusive subsidiando diretamente pequenos produtores, com a finalidade de reduo de nitratos nas guas19. Desafios para a gesto de recursos hdricos no contexto de conflitos dos usos mltiplos da gua A Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH foi instituda em 1997 pela Lei 9.433 que criou o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos20. Essa Lei substituiu o Cdigo de guas de 1934, que j era conceitualmente bastante avanado para a poca. No entanto, a despeito do arcabouo jurdico existente, persiste a falta de planejamento dos recursos hdricos no Brasil. O crescimento populacional, a industrializao e o processo de urbanizao intensivo das ltimas dcadas pressionaram a reformulao normativa do setor no pas. Vale destacar entre as mudanas a incorporao por parte da unio dos recursos hdricos, tornando-os pblicos, requerendo a outorga para explorao. A criao dos comits de bacia, descentralizando, e incorporando a sociedade civil na gesto dos recursos hdricos foi tambm um importante avano para a inteno de democratizao e de enfrentamento dos conflitos de interesses para os mltiplos usos das guas. A cobrana pelo uso da gua foi outro fator importante, agindo como um indutor na sua economia e na preveno de desperdcios. Outro aspecto da poltica de gerenciamento, ligado questo da qualidade da gua, foi o princpio do poluidor pagador, entendido como uma medida responsabilizadora pela contaminao de mananciais, podendo ser considerada uma medida indutora, principalmente do necessrio tratamento de efluentes oriundos de processos produtivos20. A baixa preocupao com a qualidade da gua uma questo crtica permanente, houve um retrocesso em relao ao velho Cdigo de guas, que era mais rigoroso do que a atual legislao. Ao admitir o uso mltiplo das guas dos mananciais atuou como um incentivador do aproveitamento ou explorao mxima das bacias hidrogrficas, o que incompatvel com a necessidade prioritria para o consumo humano. Da forma que est exposta, o uso para o consumo humano colocado no mesmo plano de igualdade dos demais usos, diferentemente do Cdigo de guas, que o definia como o mais nobre dos usos.

O crescimento populacional e a disponibilidade de gua so inversamente proporcionais, assim, o aproveitamento mximo da bacia pela diversidade dos usos pode ser um fator de elevado risco de perda da qualidade da gua para o consumo humano, que no conta com tecnologia factvel de tratamento para grandes sistemas, restringindo-se apenas aos aspectos fsicos, seguido de desinfeco e no eliminando os contaminantes qumicos a exemplo de metais, hormnios e agrotxicos20. O uso e a ocupao do solo, assim como tambm a proteo do manancial so elementos importantes para serem considerados na qualidade final da gua das bacias. A admisso do uso mltiplo das bacias hidrogrficas de mananciais importantes para o consumo humano se apresenta como indesejvel na garantia da qualidade das guas. Determinados tipos de assentamentos humanos ou atividades produtivas em reas de manancial pressionam negativamente a qualidade da gua para o consumo humano. As estaes de tratamento de gua disponveis no Brasil so dimensionadas para prevenir a transmisso de doenas infecto-parasitrias, ainda presas a situao epidemiolgica do comeo do sculo XX e no incorpora o crescente risco de intoxicaes qumicas (agudas e crnicas) iniciado aps a Segunda Guerra Mundial. A gravidade da situao levou a partir dcada de 1980, alguns Estados a tomarem iniciativas de proteo de mananciais para consumo humano, a exemplo de Pernambuco21. Esse Estado promulgou a Lei n 9.860, de 12 de agosto de 198621, e posteriormente veio a Lei 9.433 de 199720. Esse ordenamento jurdico do uso e da ocupao do solo nas bacias de contribuio dos mananciais de interesse para o consumo humano foi restrito a rea da Regio Metropolitana do Recife, onde se situam dois grandes aquferos: o de Beberibe e o de Barreiras. Supomos que a legislao restrita a esse territrio foi um reflexo da condio hdrica do estado e dos problemas de escassez. Pernambuco apresentava a pior situao do Brasil, com 2/3 do seu territrio situado no semi-rido. Essa legislao delimitou as reas dentro das bacias de contribuio dos mananciais em funo do risco e da proximidade do manancial e um ordenamento das atividades possveis de assentamento e aquelas no permitidas. Como exemplo, no permitido o uso de agrotxicos e de fertilizantes; o lanamento ou disposio de resduos slidos; e as construes residenciais

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devero ter seus projetos de destino final de esgoto aprovados previamente; o assentamento na rea ficou mais restritivo, s permitindo atividade econmica para agricultura e aquicultura de pequena escala21. O fato da Lei n 9.860/8621 ter ficado restrita a Regio Metropolitana do Recife foi uma grande perda de oportunidade de o estado ter protegido os mananciais de outras reas, especialmente aquelas mais vulnerveis, considerando que 70% do seu territrio se encontram no semi-rido e que requerem maior ateno, frente a disponibilidade de gua ser bem menor do que a da Regio Metropolitana e da Zona da Mata deste Estado. Outra questo de grande importncia para a gesto a separao poltico-administrativa que trata a gua por diviso: gua natural ou bruta; gua potvel ou para consumo humano, e guas minerais. A gesto da gua separada administrativamente com sistemas de informaes separados para cada uma dessas tipologias. A gua natural ou bruta gerida e legislada pelos rgos ambientais e de recursos hdricos; a gua potvel gerida pelas concessionrias de abastecimento cuja concesso dada pelo municpio, e a qualidade da gua natural fica inserida no prprio setor que a gerencia, ou seja, de recursos hdricos. Na gua potvel a sua qualidade gerida pela concessionria e sua fiscalizao no setor sade. A gesto setorizada da gua realizada mediante fronteiras poltico-administrativa estanques sem uma perspectiva de gesto integrada22. A qualidade da gua comea na sua origem, no uso e ocupao do solo da bacia de contribuio e nas medidas de proteo dos mananciais. A estao de tratamento apenas um equipamento para turbidez, corrigir o pH e a cor e, quando necessrio, a desinfeco da gua a ser consumida pela populao, nada mais. Sabe-se que grandes acidentes com gua potvel tiveram sua origem no manancial e no no sistema de abastecimento, a exemplo da tragdia da hemodilise de Caruaru-PE. O relato deste caso ilustra como a gua tem sido mal gerida pela desarticulao entre os rgos gestores. Um caso emblemtico de dicotomia qualidade x quantidade e de insustentabilidade. Apesar de ter ocorrido no ano de 1996, e ter sido um enorme trauma para a populao, de l pra c pouca coisa mudou e os avanos ainda so poucos em termos de Brasil, ficando as melhores iniciativas restritas a regies sul e sudeste do pas8. Quando ocorreu a morte de 71 pessoas em Caruaru por conta de contaminao de gua uti-

lizada em tratamento hemodilico j havia uma legislao de diversos setores: de recursos hdricos, ambiental e de sade. O Quadro 3 apresenta a legislao em vigor no perodo dessa tragdia agregada segundo seus objetivo, por nvel de governo e setor: (1) ambiente (meio ambiente e recursos hdricos) e (2) sade8. Observa-se que das quatro legislaes estaduais, duas so para criao de empresas (Lei Estadual no 6.307 de 29/07/197123 e a Lei Estadual n.o 7.267 de 16/12/197624), a primeira na rea de saneamento e a segunda na de meio ambiente, delimitando o objetivo de cada uma e a forma de atuao. A primeira cria a Companhia Estadual de Saneamento Compesa, que passa a ser a executora da poltica de saneamento em Pernambuco e a concessionria estadual dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio sendo vinculada na poca Secretaria Estadual de Recursos Hdricos. A segunda cria a Companhia Estadual de Meio Ambiente - CPRH, com objetivos, de controlar a qualidade do meio ambiente, a administrao e o desenvolvimento dos recursos hdricos e o controle de qualidade de gua das bacias hidrogrficas dos rios estaduais, principalmente dos mananciais destinados ao abastecimento pblico de gua. O Decreto Estadual no. 18.251 de 21/12/199425 regula os servios de abastecimento de gua e coleta de esgoto da empresa estadual de saneamento23. Essa legislao apresenta obrigaes com a concesso, como, na operao dos sistemas, as obrigaes do usurio e da concessionria e apresenta a poltica tarifria da empresa. A Lei n. 9.860 de 12/08/198621, cuja publicao ocorreu dez anos antes tragdia de Caruaru, regula a proteo dos mananciais de interesse para o abastecimento de gua na Regio Metropolitana do Recife e a forma de ocupao do solo de suas bacias hidrogrficas. O grande mrito dessa legislao foi o ordenamento da ocupao do solo nas bacias hidrogrficas dos mananciais superficiais e subterrneos, de uso atual ou futuro para abastecimento na Regio Metropolitana do Recife e o seu demrito foi justamente a restritao de su aplicao, como j exposto. Das seis legislaes federais apresentadas no quadro, trs so do setor meio ambiente; uma de regulamentao de concesso de empresas pblicas; e duas do setor sade. Para o de meio ambiente, a mais antiga, Lei n.o 4.771 de 15/09/1965 ou tambm denominada como Cdigo Florestal26, trata das florestas na-

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Quadro 3. Legislao em vigor no ano de 1996, para as reas de sade, meio ambiente, recursos hdricos e saneamento. Nvel de governo Objetivos Setor Legislao Lei n.o 4.771 de 15/09/1965 Lei no 6.307 de 29/7/1971. Meio Ambiente Saneamento Federal Estadual Cdigo Florestal Cria a Companhia Pernambucana de Saneamento Compesa Cria a Companhia Estadual de Meio Ambiente - CPRH Dispe sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente Classificao das guas, doces, salobras e salinas do Territrio Nacional Delimita as reas de proteo dos mananciais de interesse da Regio Metropolitana do Recife, e estabelece condies para a preservao dos recursos hdricos Qualidade de gua para o consumo humano Aprova o regulamento de fornecimento de gua e coleta de esgoto da Compesa Regulamenta as Concesses de servios pblicos

Lei n.o 7.267 de 16/12/1976

Meio Ambiente

Estadual

Lei n.o 6.938 de 31/08/1981

Meio Ambiente

Federal

Resoluo no 20 do Conama 18/06/1986

Meio Ambiente

Federal

Lei n 9.860 de 12/08/1986

Meio Ambiente

Estadual

Portaria GM no 36 de 19/01/1990 Decreto Estadual no 18.251 de 21/12/1994.

Sade

Federal

Saneamento

Estadual

Lei n.o 8.987 de 13/02/1995

Fonte: Castro e Scariot8

Saneamento

Federal

cionais e outros tipos de vegetao, define as reas de preservao permanente, dentre elas a proteo das matas ciliares. Definida como a vegetao em torno dos corpos hdricos, rios, nascentes, lagoas, lagos e reservatrios de guas artificiais (audes). Os reservatrios artificiais, nesta situao tm como obrigatria, a desapropriao ou aquisio pelo empreendedor das reas de preservao permanente do seu entorno. As outras duas legislaes federais que tratam do meu ambiente so a Lei n.o 6.938 de 31/ 08/198127 e a Resoluo no 20 de 18/06/198628 do Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente, que o rgo consultivo e deliberativo do Sistema Nacional de Meio Ambiente). A primeira trata da Poltica Nacional de Meio Ambiente27, promulgada logo aps a constituio de 1980. Essa legislao renova na medida que incorpora o conceito do desenvolvimento sustentvel, com

compartilhamento entre desenvolvimento e preservao ambiental, alm de incorporar novos principios como o do equilibrio ecolgico, uso racional do solo, gua e ar e proteo de ecossistemas e controle de atividades poluidoras. A segunda a Resoluo no 20 do Conama trata da qualidade da gua do ambiente natural, doces, salgadas e salobras28. Essa legislao importante pela classificao que ela atribui aos mananciais superficiais, em funo da qualidade de suas guas. Em funo dessa qualidade, so atribudos tipos de usos adequados para elas, que podem ser para o consumo humano, recreao, dessedentao de animais, gerao de energia e outros usos mais, como a irrigao e a navegao. Todo esse aparato legal no foi suficiente para evitar aquela tragdia. Ter a legislao no suficiente para a proteo dos mananciais. Se ela no cumprida e se os rgos pblicos no execu-

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tam seu papel, haver srios problemas de sade pblica. Na regio de Caruaru, nenhum plano de contingncia foi elaborado pelo poder pblico para fazer frente seca que estava em curso desde 1991 comprometendo profundamente o sistema de abastecimento de gua. Em 1996, a intermitncia ocorria com intervalos de dez dias sem gua. A empresa concessionria distribua gua a determinados setores da sade mediante caminho pipa, com o agravante de captar gua do decantador da estao de tratamento. Erro fatal. Mas a culpa ficou para a natureza, as algas Cianofceas, e nada mais foi investigado8. Esse triste caso, com tantas vtimas, retrata entre outras vulnerabilidades, a falta de intersetorialidade no que tange a gesto da gua e sua descontextualizao. Durante toda a investigao das mortes por intoxicao por algas Cianofceas os rgos ambientais permaneceram omissos, apenas o da sade tentou dar resposta e sofreu alguma responsabilizao29, embora no final das contas as vtimas e suas famlias ficaram sem os devidos reparos pelos danos sofridos. A lio desse caso aponta para a necessidade de um modelo de gesto intersetorial para a gua com a participao da sociedade civil organizada, das concessionrias de saneamento, com a participao do setor sade e com um sistema de in-

formao nico e aberto. S dessa forma poderemos encarar os novos desafios que esto por vir, a exemplo do aquecimento global, o crescimento populacional e econmico. A disponibilidade de gua e sua qualidade esto em nveis crticos como j demonstrado pelo relatrio RDH/PNUD15. Ultrapassar o modelo economicista de tratar a gua como uma commodity; adotar um modelo universal, pblico e integrado para garantia de acesso e de qualidade da gua; trazer para a gesto a responsabilidade de Estado, considerando a gua como um direito humano inalienvel so as perspectiva que apontamos para a superao da crise30.

Colaboradores
LGS Augusto e AM Costa trabalharam na concepo e na redao final; IGD Gurgel trabalhou na reviso crtica; e, HF Cmara Neto e CH Melo trabalharam na redao final.

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Artigo apresentado em 16/04/2012 Aprovado em 23/04/2012 Verso final apresentada em 01/05/2012