OZLAK, Oscar - La Formacion Del Estado Argentino

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0SCAR 0SZLAK
N o obstante, durante las dos dcadas siguientes tendra
la f?rmacin y consolidacin de un sistema de institu-
CIOnes nacionales, relativamel].te independiente de alianzas ac-
tuales o potenciales con poderes locales. Este sistema paulati-
nament: desplazara a la relacin entre provincias como eje
escenano del proceso poltico, para dar lugar a otros mecani:
de re?resentacin, y control, tales como el
.,reso nacwnal, los partidos de la oligarqua y el eJ' t
,
1
, erc1 o na-
\ cwna; Pero la consolidacin de este nuevo orden institucional
llenana otra conflictiva etapa histrica de la Argentina.
virtualmente en car d d d h . d d .
. d 1 a e uespe e las autondades provinciales As
1
-
m1smo urante los - 1 . .
r 'd a_nos as prmcpales obras pblicas fueron
?ea IZa as por el gobierno provmcal.
III
LA CONQUISTA DEL ORDEN
Y LA INSTITUCIONALIZACiN DEL ESTADO
Introduccwn
W ar made the Sta te, and the
State. made war.
CHARLES TILLY
"El estado ha muerto; viva el estado". Bien podan haber sido
stas las palabras del vencedor de Pavn, luego de que su triun-
fo produjera el derrumbe de la Confederacin Argentina y
despejara el camino pra la ,definitiva organizacin nacional
sobre las bases impuestas por Buenos Aires
1
La prqmesa cier-
ta de un futuro de abundancia y progreso haca auspicioso
1 Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encargado
del Poder Ejecutivo tenan este mismo significado: "En el instante en
que los poderes pblicos se disolvan y en que la manifestacin material
de la unidad argentina se borraba, por decirlo as, era necesario pensar
y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolucin aparente,
era una verdadera labor de regeneraci;n de la que la Repblica surgira
en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en l.s conquistas laboriosas
de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes
promesas de su porvenir." (Mensaje, 1862.)
1
1
1
1
i
!
OSZLAK, Oscar, La conquista del Orden y la Institucionalizacin del Estado,
en La formacin del Estado argentino, Ed. Emec, Bs. As., 2009, pp. 87-169
88 SCAR SZLAK
el comienzo de este nuevo experimento de construccin del es-
tado nacional. Un aveTnix-pareca renacer de las cenizas
de civil.
Sin embargo, la confirmacin de la hegemona portea
' sobre el resto del territorio nacional argentino, no signific la
' resolucin del viejo problema de la institucionalizacin del po-
der que el pas vena arrastrando prcticamente desde el mo-
. mento mismo de su independencia. Si los acontecimientos que
desembocaron en la nueva situacin institucional tenan una
lgica propia, inexorable, predeterminada, independiente de los
actores -como afirmaba el General Mitre en su primer men-
iOaje al Congreso-, esta lgica no poda asegurar la vigencia
continuada de una solucin impuesta a sangre y fuego. Man-
tener y extender el movimiento iniciado desde Buenos Aires
-la "revolucin libersJ"- requera la centralizacin e insti-
tucionalizaci(m_ del poder estatal en el nuevo gobierno nacional
surgiao:rspus de Pavn. Era preciso ordenarse para ordenar;
regularizar el funcionamiento de aquellos instrumentos de do-
minacin que haran posible el sometimiento de los diversos
planos de interaccin social a las exigencias de un sistema de
que se insinuaba con fuerza avasallante.
Por cierto, el triunfo de Pavn creaba una situacin sin
precedentes en la historia institucional del pas. A partir de
entonces, la lucha poltica se entabl desde posiciones diferen-
tes. De un conflicto "horizontal" entre pares (v.g. lucha entre
caudillos -como en la larga etapa de la anarqua- o entre
bloques formados por efmeras alianzas -como ocurriera du-
rante los enfrentamientos entre la Confederacin Argentina
y el .Estado de Buenos Aires-), se pas a una confrontacin
"vertical", entre desiguales. Toda mvilizacin de fuerzas con-
trarias al orden establecido por los vencedores sera calificada,
de ah en ms, como "levantamiento" o "rebelin interior".
Al carcter segmentario de la organizacin social se haba
superpuesto una dimensin jerrquica. Desde un estado que se
eriga como forma dominante de integracin social y poltica,
como instancia que abarcaba y coronaba esa organizacin seg-
mentara de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales
con aspiraciones hegemnicas preted. resolver definitiva-
mente un pleito de :inedia" siglo asumiendo por la fuerza el .
control poltico del pas.
1
1
LA CONQUISTA DEL ORDEN 89
Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regiones,\,
"partidos", clases, actividades y hasta familias, es una tarea
que socilogos e historiadores an tienen Conven-
"'amos al menos que el centro de la escena poltica fue ocupado
una coalicin de fracciones de una ,burgues_a.,
imDlantada fundamentalmente en las actvidades mercantiles
y ;gro-exportadoras la todava rstica aun-
que pujante economa a las, que se vincula?an 1)
por origen social, un nutndo y heterogeneo de_ mt_elec-
tuales y guerreros que por su control del aparato mstucwnal
-burocrtico y militar- de la provincia portea, constitua
una autntica clase poltica; y 2) por lazos comerciales, diver-
sas fracciones burguesas del litoral fluvial y el interior, cuyos
intereses resultaban crecientemente promovidos a travs de
esta asociacin.
Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
variados distaba mucho de ser una coalicin fuerte o estable.
Sus diferencias internas, que pronto comenzaran a
manifestarse no eran menos profundas que las que la enfren-
taba al confedera!. De aqu que el liderazgo. inicial de
Buenos Aires pronto se diluira en un complejo proceso de re-
composicin de la coalicin dominante, cuyos rasgos _esenciales
seran el descrdito y posterior crisis _ele su ncleo liberal na-
cionalista; y el ensanchamiento de. sus bases sociales a travs
2 La inadecuada caracterizacin de la clase dominante argentina
ha sido destacada en un reciente artculo de Etcheparebo;,da,
estructura socio-poltica argentina y la generac1on .del ochenta .'
American Research Review, vol. XIII, NQ 1, 1978 .. Entre. los trabaJOS
producidos en los ltimos aos, qu2 _intentan . cubrir parc.Ialmen:e
vaco se incluyen los de Tulio Halperm Donghi, Proyecto y const1ucc1o.t
de nacin (Argentina 1846-1880), Caracas, Ayacucho,
1980. J6rge Federico Sbato, "Notas sobre la formacwn de la clase do-
min;nte en la Argentina moderna (1880-1914) ", Buenos Aires, CISE.4,
1979; Mara del Carmen Angueira, "El .proyecto confedera! y _la for-
macin del estado nacional argentino 1852-1862", tesis de maestna Fun-
dacin Barilorhe, Segundo Curso de Posgrado del Departamen_t? de
Ciencias Sociales, 1978; y Waldo Ansaldi, "Notas sobre la forma.cwn
la burguesa argentina, 1780-1880", trabajo al V
de Historia Econmica de Amrica Latina, Lima, Peru, 5-8 abnl 19t8
(mi meo). . _
' Halperin explica este desplazamiento que el
mitrista "despeg" desde la pista formada por los mtereses portenos
para intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su
90 SCAR SZLAK
de la gradual incorporacin de las burguesas regionales.
Transcurriran todava dieciocho aos hasta que se consolidara
un "pacto de dominacin" relativamente estable. A lo largo de
este perodo, tambin se iran con1olidando los atributos ma-
teriales del estado, es decir, un sistema institucional con al-
cances nacionales. El presente captulo est dedicado a exami-
nar este proceso de imposicin, .. deL,orden y de institucio_naliza-
cin del estado nacional durante ese lapso histrico.
mbitos de actuacin y formas de penetracin del estado
Hemos visto en el captulo introductorio que la existencia y
desarrollo de las instituciones estatales puede observarse como
un verdadero proceso de "expropiacin" social, en el sentido de
que su creacin y expansin implica la
"comunes:' de_ la sociedad"ciyiL en_,.9bjeJo de inters general y,
por lo tanto, en objeto de accin de ese estado en formacin. A
medida que ello o-cttrre, sociedad va perdiendo, comp-etencias,
mbitos de actuacin, en los que hasta entonces haba resuelto
-a travs de diferentes instancias y mecanismos- las cuestio-
nes que requieren decisiones colectivas de la comunidad.
Al disolverse la Confederacin Argentina, se retorn de
hecho al arreglo vigefantes de Con
excepcin. d . relaciones, c,nfiadas .
provisional de Mitre,_ la resolucin de, los
sigui en manos de los gobiernos .provinciales. y de algunas
instituciones civiles como la Iglesia o ciertas vo-
luntarias. La del supona a, est.as_
instituciones parte de sus facultades, apropiando mbitos fun-
cionales que constituiran en el futuro su legtimo domiu-ium.
xito inicial (Mitre logr la presidencia), su fuerza dependa estricta-
mente del estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejrcito,
gobiernos provinciales), de modo que al carecer de races en el seno
. ile)!::_socied_ad,__estaba fatalmente destinado a perder predicanient"J)()c
ltico desaparecieran las circunstancias que le dieron vida.
Vase Halperin (1980), op. cit.
A su vez, esta apropiacin implicaba una profunda transforma-
cin del marco de referencia de la actividad social.
Aun cuando la constitucin nacional, vigente desde haca
una dcada, continuoproporciOnandoun esquema institucional
y normativo imprescindible para la organizacin del estado
nacional, su desagregacin e implementacin estaban todava
pendientes. Ello supona materializar en accin lo que hasta
entonces era una formal declaracin de intenciones. En parte,
se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas de inter-
venciri social reservadas, hasta ese momento, a la jurisdiccin
de las provincias, aun cuando sU ejercicio por stas contravi-
niera expresas disposiciones constitucionales. En parte, tam-
bin, de una invasin p()r el estado :q.aci9nal de mbitos de
accin propios de los "particulares", convirtiendo sus intereses
en objeto de atencin e inters "pblico". En parte, finalmente,
de la delimitacin de nueyos mbitos operativos que ningn
otro sector de la en condiciones de atender,, sea
por la naturaleza de la actividad o la magnitud de los recursos
involucrados. En otras palabras, la existencia del estado nacio-
nal exiga replantear los arreglos institucionales preexistentes,
desulazando el marco de referencia de la actividad social de un
mbito a mbito nacional-pblico. Pero al mis-
mo tiempo, es misma. del estado. implicaba una con-
centracin de recursos materiales y de poder a partir de )os
cuales. resultaba posible resolver -mediante noveposas formas
de intervencin- algunos de .. que.Pia:nteaqa,eUnci-
piente proceso de desarrollo capitalista que tena lugar
Jelamente.
Sin perjuicio de referirme ms adelante a las cristalizacio-
nes burocrticas a travs de las que se manifest la accin del
estado, quiero detenerme aqu en las diferentes formas que
asumi este proceso de apropiacin y 1 o creacin de los mbitos
de actuacin que constituiran su jurisdiccin funcional. Sin
duda, la transferencia -forzada o no-- de funciones ejercidas
de hecho por las provincias, concentr los mayores ,esfuerzos .
del gobierno nacional, que fueron dirigidos especialmente a la
formacin de un ejrcito y un aparaJo recaudador verdadera-
mente nacionales
4
En un mensaje al Congreso Mitre sealaba: "Despus de cin-

enta aos de lucha n interrumpida haba que organizar por la pri-
92 SCAR SZLAK
Disuelta)-_0onfederacin Argentina, las fuerzas militares
de Buens Aires -;;: en el-
al' la Gardia
Aires con efectivos de la Confederacin v transferirse al orden
nacional el Ministerio de Gqerra y Ma;ia_Y:_1a--fspecC1n y
Comandancia General de Armas de la Provincia de Buenos
Aires
5
Mjt:re o:r:ga_niz un ejrcito_ regular en
l
,... 1864, creando de lnea que __ se- distribuyeron estrategi-
camente por el interior del pas. Sin embargo, transcrriran
todava muchos ao.s hasta que la institucin militar consi-
guiera organizarse sobre bases ms o menos estables. A las
dificultades inherentes a la organizacin de sus cuadros, las
provincias, nunca resignadas a perder su poder de convocatoria
de milicias, sumaran nuevos obstculos manifestados en diver-
sas formas de enfrentamiento con el 'gobierno nacional
6
Como en el caso del ejrcito, aunque por razones mucho

ms obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y su apa-
rato recaudador se llev a cabo a p'artir de los recursos y orga-
nismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires. No
obstante, transformarlos en una institucin implic desplegar
diversas actividades, tales como adquirir el control .deJas adua-
nas interiores que an se hallann. en manos d las
deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas de la nacin
y 1as provincias, asegurar la viabilidad presupuestai-ia de los
gobiernos. provinciiiJe.s-;-org-aiiary.-u.iilfoliriar Jos organismos
d recaudacin y con:trol, y la bsqueda de rcursos
alternativos dada lajnsuficieneia de los ingresos'orrientes
1
N o menores fueron los obstculos que hall .la creacin de

otras instituciones destinadas a normativizar y jo ejercer con-
mera vez la nac10n Argentina en toda su integridad ( ... ) haba que
crear en cierto modo todos los recursos, regularizando la renta nacional
totalmente desquiciada, atendiendo desde luego a todas las exigencias
de una situacin normal, y al mismo tiempo ( ... ) haba que organizar
( ... ) la fuerza pblica." (Mensaje, 1863.)
Vase Hayde Gorostegui de Torres, A1gentina: la organizacin
nacional, Buenos Aires, Editorial Paids, 1972. .
6
Al referirme ms abajo a la penetracin represiva del estado,
me extender sobre el carcter de estos enfrentamientos.
7
Un mayor desarr9llo de estos puntos puede hallarse en el cap-
tulo IV.
trol sobre las dems reas que el gobierno nacional comenzaba
a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como en
el caso del ejrcito y la aduana, en algunas reas se _trataba de
que las provincias en txansferir. a la "i:"ci-n
nas de sus prerrogativas, tales como 1a o la
administracin de justicia de ltima instancia. La anarente
simplicidad de esto-s actos trans-ferencia se vio, sin
erizada de dificultades. El problema ya no se reduca a montar,
sobre la base de instituciones de Buenos Aires, organismos con
proyeccin nacional, sino de apropiar y concentrar atribuciones,
ejercindolas a travs de mecanismoS generalmente creados
ex-novo. Esto explica en parte el fracaso de los. proyectos ini-
ciales de nacionalizar la moneda y la ba;nca. Ganar la confianza
de un comercio descredo por anteriores fracasos, cuyas prc-
ticas seguan incorporando como premisa una total ap.arqua
monetaria; superar las. resistencias de Jos comerciantes y ha-
cendados porteos, que consentar"en eifireo- oU:trol
que ejercan sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires,
principal instrumento monetario y del pas; tales
algunos de fos desafos que recin pudieron vencerse _
das ms Otras veces, en cambio, la provincia cedera
la iniciativa, como en el caso de loilesfurzos por
extender la frntera con el indio. Luego de Pavn fue el ejr-
cito nacional el que asuin6'st. responsabildad, y aunque la
Guardia Nacional de las provincias -especialmente la de Bue-
nos Aires- colabor en este esfuerzo, fue la nacin la que llev
adelante la campaa y suministr el grueso de los recursos.
s La anarqua monetaria se manifestaba en la circulacin .. de .tres ....
o cuatro monedas diferentes en cada provincia. Una misma
---vtila En 1875 y 1879 se dictaron
leyes ordenadoras que resultaron frustradas en su aplicacin. Recin en
1881 se logr ordenar el sistema (ley 1130) y dos a;sdes:iues
a conver;i.;-;:e;: nueva"ffi(meda a la par. En cuanto al sis-
tema de bancos, tambin fueron reiterados los fracasos. Un proyecto de
bancos libres fue tempranamente frustrado por el monopolio de emisin
ejercido por el Banco de la Provincia de Buenos Aires. La primera
Oficina de Cambio, creada en 1867, se estableci como dependencia de
este mismo banco. Recin en 1872 se cre el Banco Nacional, con el apor-
te de capitales privads,- y la dcada del 80 se :furon estable-
ciendo otrs' 'Tstituciones oficiales y privadas. Cf. Rafael Olana Ji-
mnez, Evolucin moneta-ria argentina, Buenos Aires, Eudeba, 1968.
94 SCAR SZLAK
Pero conquistar el orden tambin supona para el gobierno
nacional apropiar ciertos instrumentos de regulacin social
hasta entonces impuestos por la tradicin, legados por la colo-
nia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centrali-
zacin en el estado permitira aumentar el grado de previsibi-
lidad en las transacciones, uniformar ciertas prcticas, acabar
con la improvisacin, crear nuevas pautas de interaccin social.
A diferencia de la apropiacin de reas funcionales bajo con-
trol provincial, no haba en estos casos una clara lgica de
sustitucin. La variedad de mbitos operativos en los que el
gobierno nacional comenz a reclamar jurisdiccin sealan ms
bien un alerta pragmatismo, muchos veces reido con la filoso-
fa ant.i-intervencionista del liberalismo que inspiraba su accin
en otros terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tuvo pro-
bablemente su ms importante manifestacin en la tarea de
codificacin de fondo.
Las heterogneas disposiciones, costumbres, instituciones y
prcticas socialmente aceptadas, que desde la colonia y a tra-
vs de la catica etapa de vida independiente del haban
conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsistente, fueron
lentamente sustituidos por modernos cdigos. Inspirados en la
tradicin jurdica europea, pero adecundose a la idiosincrasia
de la sociedad argentina y a los requerimientos que el nuevo
orden impona, estos cdigos anticiparon y regularon minucio-
samente los ms diversos aspectos de la vida civil y la actividad
econmica"
A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de
fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando aos ms tarde el es-
tado. tom a su cargo el registro de las personas, la celebra-
Como ocurriera en otras reas, la codificacin tambin recogi
iniciativas y proyectos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
Correspondi al propio Urquiza --eomo gobernador interino ante la re-
nuncia de Lpez y Planes- designar una comisin para redactar los
cdigos civil, penal y comercial. En 1858 la provincia puso en vigencia
el cdigo de comercio, redactado por Dalmacio Vlez Srsfield y Eduar-
do Acevedo. Mitre lo adoptara en el orden nacional en 1862, y se man-
tendra vigente hasta 1889, fecha en que sera sustituido por el actual.
Tambin en 1862 se encarg a Vlez Srsfield la redaccin del cdigo
civil Y en 1864, a Carlos Tejedor, el cdigo penal. El primero fue con-
cluido en 1869 y entr en vigencia en 1871. Recin en la dcada del 80
seran sancionados los cdigos penal y de minera, luego de varios aos
de revisin y discusin parlamentaria.
cwn del matrimonio civil o la administracin de cementerios,
funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia
10
Otras
veces, supuso la incursin en cierto:;> campos combinando su
accin con la de los gobiernos provinciales y la de los parti.cu-
lares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la edu-
cacin, rea en la que el gobierno nacional tendra una creciente
participacin y se reservara prerrogativas de superintendencia
y legislacin generaL El caso de los ferrocarriles tambin re-
presenta un tpico campo de incursin compartida con las pro-
vincias y el sector privado -incluso bajo la forma de joint
ventures. Mencionemos, adems, las reas de colonizacin, ne-
gocios bancarios y construccin de obras pblicas, como otros
tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno na-
cional utiliz la frmula de concesin -con o sin garanta-
para la ejecuc.in de las obras o la prestacin de los servicios,
contribuyendo a la formacin de una clase social de contratis-
tas y socios del estado frecuentemente implantada adems en
.otros sectores de la produccin y la
11
F1nalmente, el mismo desarrollo de las actividades produc-

tivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el rpido
adelanto tecnolgico, entre otros factores, fueron creando nue-
vas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el gobierno
nacional comenz a promover y tomar a su cargo. En esta ca-
tegora se inscriben actividades tan variadas como la organiza-
cin del servicio de correos y telgrafos, la promocin de la
10 En la dudad de Buenos Aires, la administracin de estas reas
quedara a cargo del gobierno municipal por delegacin del estado na-
cional. La institucin del matrimonio civil recin tendra vigencia bajo
la presidencia de Jurez Celman, coincidiendo con el movimiento laicista
iniciado en la dcada del 80.
11 Y a en tiempos de la Confederacin Argentina la empresa de
"Mensajeras Nacionales", servicio de diligencias bajo concesin estatal
organizado por Timoteo Gordillo (a la sazn Inspector de Postas Y Ca-
minos), contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos
ellos prominentes polticos y funcionarios en la misma poca. Tambin
Urquiza se asoci a Wheelwright, Thornton (ministro britnico en Bue-
nos Aires), Parish (vicecnsul), el gobierno nacional, el gobierno y el
Banco de la Provincia de Buenos Aires para la construccin del ferro-
carril Central Argentino. Para agregar un ejemplo ms, la sociedad an-
nima que dio origen en 1872 al Banco Nacional, fue constituida por
varios conocidos empresarios, polticos y gobernadores, suscribiendo ade-
ms el gobierno nacional un importante porcentaje del capital.
96 OseAR OszLAK
inmigracwn, la delimitacin y destino de las tierras pblicas,
la exploracin geolgica y minera, el control sanitario, la for-
macin de docentes y el registro estadstico del comercio y la
navegacin.
En general, las actividades hasta ahora mencionadas fue-
ron apropiadas por el estado sustituyendo en su ejecucin a
otros agentes sociales. Esta sustitucin, casi siempre impera-
tiva, implicaba una transferencia y concentracin de mbitos
funcionales cuyo control representara, a la vez, una fuente de
legitimacin y de poder. Asumiendo la responsabilidad de im-
poner un orden coherente con las necesidades de acumulacin,
el estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar
los atributos que lo definan como sistema de dominacin. Las
otras instancias articuladoras de la actividad social cedan te-
rreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relacin que
lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de los
mdividuos y a la rutina de las instituciones.
Pero si bien la apropiacin y creacin de mbitos opera-
tivos comenz a llenar de contenido la formal existencia del
estado, tambin dio vida a una nueva instancia que sacuda
n sus races formas tradicionales de organizacin social y
ejercicio del poder poltico. Por eso, luego de la instalacin del
gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron en
producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pronuncia-
mientos de jefes polticos dispuestos a cambiar situaciones
provinciales adictas o contrarias al nuevo rgimen, as como
en la continuidad de prcticas autnomas lesivas para el poder
centraL Antes de cumplir el primer ao de su perodo presi-
dencial, Mitre informaba al Congreso que si bien las provincias
haban adherido al nuevo orden, se haba hecho necesario pre-
ver cualquier reaccin distribuyendo estratgicamente las fuer-
zas militares bajo su mando. Al mismo tiempo, sealaba que
hallndose la sede del gobierno nacional en Buenos Aires y
siendo sta centro de todos los recursos, podan resolverse r-
pidamente las situaciones de desorden o rebelin.
En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue-
/nos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue la
( rpida el argumento ms contun-
dentepara ''ganar la adhesin" de las provincias.
'icindefPoder y los recursos-resultaban insuficientes. Para ser
efectiva, deba ir acompaada por una descentralizacin del
control es decir, por una "presencia" institucional permanente
que anticipando y disolviendo interiores, Y
afirmando la suprema autoridad del estado nac10nal.
Sin embargo, esta presencia no poda ser slo coactiva.
Los largos aos de guerra civil haban demostrado la inviabi-,
lidad de varios experimentos de creacin del estado, fundados
en la fuerza de las armas o en efmeros pactos que cambiantes
circunstancias se encargaban rpidamente de desvirtuar. Si
bien durante la guerra de independencia la organizacin del
estado nacional haba tenido un claro sentido poltico, las luchas
recientes haban puesto de relieve el inocultable contenido eco-
nmico que haba adquirido esa empresa. Por eso, la legiti-
midad del estado asuma ahora un carcter diferente. Si la
represin -su faz coercitiva- apareca como condicin nece- ""
S
aria para lograr el monopolio de la violencia y el control
Jo<{""'
territorial, la creacin de bases consensuales de dominacin /
apareca tambin como atributo esencial de la _E_Ho
supona no solamente la constitucin de una ahanza pohtica
estable, sino adems una presencia articuladora -material e
ideolgica- que soldara relaciones sociales y afianzara los
vnculos de la nacionalidad. De aqu el car-cter multifactico
que deba asumir la presencia estatal, y la variedad de formas
de penetracin que la haran posible.
A pesar de ser aspectos de un proceso nico, las diversas
modalidades con que se manifest esta penetracin ser
objeto de una categorizacin analtica. Una primera modalidad,
que llamar represiva, supuso la organizacin de una fue_rza
militar unificada y distribuida territorialmente, con el ObJeto
de prevenir y sofocar todo intento de alteracin del im:
puesto por el estado nacional. Una segunda, que denomu:are
cooptativa, incluy la captacin de apoyos entre los
dominantes y gobiernos del interior, a travs de la formacwn
de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y pr_estacio-
nes recprocas. Una tercera, que designar como matenal, pre-
supuso diversas formas de avance del estado nacional, a
de la localizacin en territorio provincial de obra::l, serv1c1os Y
regulaciones indispensables para su progreso econmico. Una
cuarta y ltima, que llamar ideolgica, consisti en ?re-
ciente capacidad de creacin y difusin de valores, conoc1m1en-
98 OseAR OszLAK
tos y smbolos reforzadores Je sentimientos de nacionalidad
que tendan a legitimar el sistema de dominacin establecido.
Las prximas secciones ilustrarn los mecanismos espec-
ficos a travs de los cuales se expresaron estas distintas formas
de penetracin". Es conveniente advertir, sin embargo, que
tratndose de categoras analticas excluyentes, su examen se-
parado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y com-
pleja imbricacin con que se manifestaron en la experiencia
histrica concreta.
Penetracin represiva
Esta modalidad implica la aplicacin de violencia fsica o ame-
naza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la volun-
tad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a
~ u autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave
empleado por el estado para imponer esta forma de control
coercitivo, fue la institucionalizacin de un ejrcito nacional.
Puede parecer extrao que medio siglo despus de iniciado
el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad de los
enfrentamientos armados y la guerra exterior, la organizacin
del ejrcito se planteara an como tarea pendiente. Hubo sin
duda ejrcitos: expedicionarios; libertadores; de lnea, custo-
dios de fronteras interiores. Hubo taJUbin intentos orgnicos
de establecer una institucin militar permanente, como ocurrie-
ra bajo las presidencias constitucionales de Rivadavia y Urqui-
za. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del extenso perodo de
guerras civiles, la conduccin del aparato represivo fue un
atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias
13
12
Con relacin al tema de la penetracin ideolgica, slo efectuar
algunos breves comentarios a lo largo del trabajo. Su anlisis detenido
demandara un esfuerzo de investigacin que trasciende los limitados
alcances del presente ensayo.
13
Estos ejrcitos provinciales, como es sabido, tuvieron su origen
en la desmovilizacin de tropas y la sublevacin de batallones de los
ejrcitos revolucionarios, coincidiendo con la culminacin de la guerra
de la independencia y el iracaso de los sucesivos proyectos de unidad
nacional. El caudillismo, la anarqua y el arraigo de la idea federal, son
Estas mantenan una guardia permanente sobre cuya base se
constituan ejrcitos locales, muchas veces coaligados c9;n los
de otras provincias para sostener enfrentamientos con el de
Buenos Aires o con otras precarias coaliciones de ejrcitos
provinciales.
Hacia 1861, la Confederacin contaba con un ejrcito (le
reserva estimado en 121.500 hombres, que clculos ms opti-
mistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria Gue-
rra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte de
la poblacin -una gran proporcin de la poblacin masculina
adulta- poda ser movilizada para el servicio activo. Claro
est que estas cifras eran puramente tericas, ya que las pro-
vincias tendan a ocultar informacin sobre sus efectivos y a
retacear su apoyo toda vez que se les requera el reclutamiento
de contingentes de guardias nacionales. Esta prctica, que con-
tinuara vigente luego de la definitiva organizacin nacional,
manifestaba la renuencia de las provincias a ceder el privilegio
de la conduccin de las fuerzas militares radicadas en su terri-
torio, base de la defensa de su autonoma pero a la vez escollo
para la formacin de un ejrcito nacional. Son elocuentes en
este sentido las palabras del ministro de guerra y marina en
1857, cuando refirindose a la necesidad de establecer un sis-
tema de relevos, basado en el principio de que todos los cuerpos
deban participar con igualdad en los diversos servicios mili-
tares, sealaba como su principal objetivo "desarraigar la lo-
calizacin de los cuerpos, que destruye toda idea de un Ejrcito
verdaderamente nacional" (Memoria Guerra y Marina, 1857).
Ya he sealado que correspondi a Mitre la organizacin
de un ejrcito regular, cuando transcurra el segundo ao de
su presidencia. Al comienzo, los problemas ms acuciantes a
resolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia de
los frentes de lucha, que obligaban a un permanente desplaza-
miento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de pro-
fesionalizacin, derivada de las dificultades de reclutamiento,
ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejrcito nacional, com-
puesto originariamente de 6.000 efectivos, debi afrontar de
inmediato la defensa de la lnea de frontera con el indio, al
fenmenos ntimamente vinculados a la constitucin de estas fuerzas
locales.
100 OseAR OszLAK
tiempo que acuda a sofocar los numerosos levantamientos pro-
ducidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas
as
14
Por esta misma razn, sus dimensiones debieron
ficarse reiteradamente para adecuarse a las alternativas, en
gran medida imprevisibles, de la institucionalizacin del poder
estatal
15
La falta de una ley de conscripcin obligatoria
blema arrastrado prcticamente desde las guerras de la inde-
pendencia- obligaba al gobierno nacional a destinar al servicio
activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de
cin y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del soldado
de lnea. El gobierno tambin debi afrontar el problema de la
homogeneizacin de los cuadros militares, ya que: 1) no se
contaba con una fuerza integrada con el aporte de todas las
provincias; y 2) no exista una adecuada distribucin jerr-
quica entre los diversos rangos
16
14
Esta permanente movilizacin del ejrcito pronto se convertira
en un fundamental instrumento de penetracin y control territorial, so-
bre. todo una vez que la experiencia de la larga y cruenta guerra con el
Paraguay le otorgara una mayor aptitud profesional.
1
s Por ejemplo, el primer cuerpo de ejrcito, al mando de W. Pau-
nero, que interviniera en las operaciones contra Pealoza, caudillo de
La Rioja, fue disuelto un ao despus de organizado el ejrcito; pero
a partir de 1864, la guerra con el Paraguay exigi armar y equipar
un ejrcito que lleg a contar con 25.000 hombres. Lo mismo ocurri
con la pequea fuerza de marina. Reducida en un comienzo a slo tres
buques en pie de guerra (los dems fueron arrendados a particulares),
pronto debi redimensionarse con motivo del conflicto blico.
16
Sobre el primer aspecto, recin en 1866 se expresara oficial-
mente que todas las provincias se hallaban "representadas" en el ejr-
cito nacional (con especial mencin de la eternamente rebelde provincia
de Corrientes), an cuando ello no significaba todavia una verdadera
integracin. En cuanto a la distribucin jerrquica, se trataba -como
en otros aspectos- de una situacin de arrastre. El otorgamiento de
grados militares durante la guerra contra Espaa y las disputas locales,
produjo una hipertrofia en el escalafn de jefes y oficiales. En 1822 se
intent "jubilar" (sin xito por falta de recursos) un "excedente" de
11 generales, 63 jefes y 180 oficiales. Tambin la Confederacin Ar-
gentina leg al nuevo gobierno nacional un crecido nmero de personal
militar que revistaba en posiciones aparentemente superiores a las que
indicaban sus reales mritos, situacin atribuida a "la prodigalidad de
la administracin caduca del Paran". Es as que en 1864 el escalafn
del personal con goce de sueldo inclua 25 generales y 60 coroneles
(Alvarez, 1910). Es razonable suponer, claro est, que adems de ata-
car estos excesos, la "racionalizacin" de los cuadros tambin persegua
:,
1
1
t
La creacwn de un ejrcito nacional no elimin automti-
camente a las guardias nacionales mantenidas por las provin-
cias. El gobierno nacional no contaba. por entonces con poder
suficiente para avasallar este caro atributo de la autonoma
provincial. Adems, la capacidad de convocatoria militar con-
tinuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependa
de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta capacidad
local tambin explica la relativa facilidad con que los caudillos
provinciales organizaron ejrcitos e intentaron recurrentemen-
te alzarse contra la autoridad nacional.
Durante ms de una dcada, que abarc prcticamente las
presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debi
enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por
poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas
rebeliones estuvieron inspiradas por una motivacin comn:
la defensa de las autonomas provinciales, amenazadas por la
creciente centralizacin del poder en un estado nacional que,
a ios ojos del interior, encarnaba el proyecto hegemnico. de
Buenos Aires. Un poder capaz no solamente de reprimir insu-
rrecciones sino tambin de desplegar una serie de
"preventivas", dirigidas a imponer o restituir un "orden" com-
patible con un esquema de dominacin en el que la autoridad
nacional resultara afianzada. :.
Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el
herosmo de las provincias -guiadas por Buenos Aires- en
su lucha "contra la barbarie, el despotismo y la montonera".
Controlada la situacin en las provincias litorales y liquidadas
las resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por las fuerzas
de Buenos Aires
17
la organizacin del ejrcito nacional se plan-
el propsito de depurarlos de aquellos elementos antagnicos a la causa
portea.
17 Reorganizadas las fuerzas de Buenos Aires despus de la batalla
de Pavn, Mitre ocup las ciudades de Rosario y Santa Fe, luego de
librar combate en Caada de Gmez. Urquiza se haba retirado a Entre
Ros y pese a las presiones para que invadiera esta provincia, .. Mitre
prefii evitar el desgaste de su ejrcito, destinndolo en su lugar a
cambiar las situaciones polticas de las provincias, de modo que el par-
tido gubernista de Buenos Aires contase con gobiernos afines en todas
ellas. Mitre y Urquiza llegaron a entenderse sobre la base de que: 1)
la Repblica sera gobernada con la Constitucin Federal de 1853, re-
102 QSCAR SZLAK
te en trminos de una disminucin de los efectivos moviliza-
dos en la campaa militar y una concentracin de esfuerzos en
custodiar las fronteras, especialmente las "internas", peligrosa-
mente acechadas y violadas por incursiones indgenas,
La presidencia de Mitre fue un perodo de dura prueba
para el nuevo ejrcito nacionaL Cuando recin empezaba la
organizacin de sus cuadros, debi enfrentar compromisos b-
licos que constituan una formidable experiencia inicitica. Slo
f entre 1862 y 1868 se produjeron -segn Nicasio Oroo-- 107
revoluciones y 90 combates en los que murieron 4.728 perso-
formada y jurada en 1860; 2) la provincia de Entre Ros no sera in-
vadida por las de Buenos Aires; 3) Urquiza, como gobernador
de Entre Ros, desconocera a las autoridades de la Confederacin, que de
hecho haba caducado, y la provincia reasumira su soberana dejando
sin efecto las disposiciones relativas a la fijacin de la capital y terri-
torio federalizado; 4) Urquiza desarmara las bateras construidas en el
Diamante y la escuadra de la Confederacin, e influira sobre Corrien-
tes _para que adoptara una actitud similar a la <le su provincia; 5) el
Gobierno de Buenos Aires invitara a las provincias a reasumir sU so-
local, retirando sus autoridades del Congreso y convo-
cara a un nuevo Congreso para reconstruir los poderes pblicos que ha-
bran de regir la Nacin. Posteriormente, las divisiones del ejrcito de
Buenos Aires ocuparon casi todas las provincias. En la primera Santa
Fe, el presidente de la Confederacin huy. y el gobernador fue
En Corrientes, no obstante la actitud pacfica que asumieron sus auto-
ridades, el gobierno fue derrocado por un movimiento armado. Mientras
un batalln mitrista iba a ocupar la provincia desde Buenos Aires se
enviaba dinero, armas y municiones. Cuando acercaba a Crdoba el
primer cuerpo de ejrcito de Buenos Aires al mando de Paunero un
grupo de diputados de la Legislatura provincial derroc al y
declar su adhesin a la poltica de Mitre. Desde Crdoba salieron en-
varias divisiones para operar sobre Cuyo, provincias en 'las que
los gobiernos fueron sustituidos por hombres adictos a la pol-
..tica Bue_nos Aires. El ataque se centr luego sobre La Rioja, foco
de resistencia del general Pealoza, quien se hallaba auxiliando en Ca-
tamarca al general Navarro. Las fuerzas combinadas de Taboada Pau-
nero y Rivas derrotaron a los caudillos que intentaron ia resistencia.
Por parte, restablecida la paz en las provincias del litoral, Mitr;;
regreso a Aires con parte de su ejrcito y reasumi el gobierno
de l_a provmcm. La legislatura de Buenos Aires lo autoriz a aceptar
Y eJercer facultades inherentes al Poder Ejecutivo Nacional que
en l las provincias de la Confederacin y a convocar a eiec-
cwn de un nuevo congreso, cuya apertura tuvo lugar el 25 de mayo de
1862. Cf. Adolfo Saldas, Un siglo de institucioHes, tomo II, La Plata,
Taller de Impresiones Oficiales, 1910.
1
nas
18
"No se os ocultan las dificultades con que ha debido lu-
char el Gobierno para poner al Ejrcito en pie de guerra",
expresaba el vicepresidente Marcos Paz dirigindose en 1866
al Congreso: "cuando ninguna preparacin exista y era nece-
sario crearlo todo con la premura exigida por las circunstan-
cias. Armar y equipar un ejrcito de 25.000 hombres, proveer
a su subsistencia y a sus comodidades . . . era una obra que a
ms de ser sobremanera costosa para el tesoro, requera toda
la actividad, la energa y el celo de la administracin". El si-
multneo o sucesivo empleo de efectivos en la frontera externa
en las provincias o en la frontera interior
1
", exigi el
gue de una creciente capacidad operativa, rapidez en la toma
de decisiones y cuantiosos recursos
20
Ello se evidenci en el
nmero de acciones militares, en la cantidad de tropas movi-
lizadas y en el volumen de gastos realizados.
La intercambiabilidad de las fuerzas (v.g. ejrcito de lnea 1
o guardias nacionales) y de los destinos militares se convirti 1
en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaracin de 1
guerra al Paraguay
21
Ello determin que, aun en medio de
18
Declaraciones del senador Nicasio Oroo el 28 de setiembre de
1868. Citado por J. L. Busaniche, Historia argentina, Buenos Aires,
Solar-Hachette, 1969.
19
A pesar de que en ciertas coyunturas el estado debi atender al
mismo tiempo estos tres frentes de conflicto, sus esfuerzos en cada uno
de ellos tendieron a concentrarse en perodos diferentes: la guerra r.on
el Paraguay, al promediar el perodo presidencial de Mitre; la sofocacin
de los levantamientos de caudillos (v.g., los Taboada, Lpez Jordn y
el propio Mitre), entre los ltimos aos del gobierno de Mitre y el final
de la presidencia de Sarmiento; y las campaas contra el indio, durante
la presidencia de Avellaneda. En parte, esto refleja la creciente capa-
cidad del estado nacional para afianzar su poder frente a las situaciones
provinciales, concentrando -una vez alcanzado este propsito- sus me-
dios de coercin sobre el ltimo escollo que se opona al pleno control
territorial: la lnea de frontera con el indio. Por eso, cuando estaba em-
peado en esta ltima campaa, poda afirmar Avellaneda en su men-
saje al Congreso de 1877: "Despus de estos dos ltimos aos, ha que-
dado como un hecho perfectamente demostrado que no existe ya entre
nosotros teatro para esas revoluciones que cambien con fuerza irre-
sistible la situacin de la Nacin o de una provincia."
20
Vase H. Gorostegui de Torres, op. cit.
21
En 1867, divisiones del ejrcito del Paraguay fueron distradas
de la contienda para sofocar rebeliones interiores. El ejrcito del Norte,
al mando de A. Taboada y compuesto de Guardias Nacionales de San-
tiago, Tucumn y algunas de Catamarca y La Rioja, combinado con una
104 OseAR OszLAK
intensas polmicas, el estado nacional continuara apelando a
contingentes de guardias nacionales -reclutados por las pro-
vincias- para cubrir los servicios de frontera con el indio.
Paralelamente, intentara sin mucho xito una suerte de cons-
cripcin obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provincia
contingentes de reclutas para remontar los cuerpos de lnea
22
Posteriormente, por ley del 21 de setiembre de 1872, dispondra

innovaciones en el sistema de reclutamiento que, en lneas ge-
nerales, se ajustaran al mismo principio aunque como en el
caso anterior, tampoco tendran vigencia efectiva.
Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvi -como hemos vis-
to- de importante refuerzo del ejrcito regular, ante con-
tingencias que colocaban a ste en situacin precaria. Al
divisin de otro ejrcito del interior, comandado por W. Paunero, fueron
destinados a combatir rebeliones en Cuyo y La Rioja. Parte de la Guar-
dia Nacional de esas provincias y algunos cuerpos de lnea permane-
cieron en dichas regiones en previsin de nuevos alzamientos. Tambin
el Ejrcito del Norte debi reprimir levantamientos en Salta y Jujuy.
Parte del ejrcito retorn luego a la lucha en el frente paraguayo. Ter-
minada la guerra, se libr la orden de licenciamiento del Ejrcito del
Norte .. Por su parte, el ejrcito de lnea destinado a cubrir el servicio
de fronteras a su regreso .del Paraguay, debi acudir. a conjurar la re-
belin iniciada por Lpez Jordn en Entre Ros, luego del asesinato de

22
Por decreto del 27 de enero de 1870, Alsina -vicepresidente de
la Repblica- ordenaba que las provincias contribuyeran proporcional-
mente, con un total de 2.560 hombres, a la remonta de los servicios de
lnea a fin de cubrir sus fronteras. Se consagraba allr un principio que
alteraba la base del servicio de fronteras, al disponerse que todas las
provincias, tuvieran o no fronteras que guardar, deban contribuir pro-
porcionalmente a defenderlas. Fundamentando la constitucionalidad de
este principio, la nota con la que el general Martn de Ganza, ministro
de Guerra, enviaba el decreto a los gobernadores, sealaba que se tra-
taba "de compartir el peso de una carga comn ... , porque en la vida
nacional no hay antagonismo de intereses, no puede haber indiferencia
tampoco, y la riqueza que encierra la provincia de Santa Fe, que es
fuente de renta nacional, tiene derecho a ser defendida por el esfuerzo
y sacrificio de todos, como riqueza argentina, como riqueza de todos''.
Es de hacer notar que ya en 1864, Emilio Castro -futuro gobernador
de Buenos Aires- haba sostenido en la legislacin bonaerense el ca-
rcter inconstitucional de este servicio. Y que hacia fines de esa dcada,
el sistema de contingentes de enganchados, peridicamente enviados a
las guarniciones de fronteras, daba origen a intensos debates parlamen-
tarios y a una influyente corriente de crtica social, recogida especial-
mente por la literatura y el periodismo.
1
105
constituirse prcticamente en una institucin permanente, su
existencia posibilit y aceler la capacidad de penetracin del
estado nacional en todo el mbito territorial. Cuando en 1866
el vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas las provincias
se hallaban "representadas" en el ejrcito nacional, pona de
manifiesto dos circunstancias: 1) que el .estado nacional haba
conseguido ganar o imponer el apoyo de .las provincias, pero
2) que an no haba podido establecer una fuerza diferenciada
de su provincial y continuaba dependiendo del apoyo de
gob1:rnos locales para el mantenimiento del aparato repre-
sivo naciOnal. Por eso, cuando culminaba la presidencia de Sar-
miento, el servicio de fronteras continuaba llevndose a cabo
con tropas regulares y guardias nacionales
23
Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuara

siendo movilizada, no slo para custodiar las fronteras .interio-
res sino adems, para sofocar nuevas rebeliones. A los reitera-
dos levantamientos de Lpez Jordn en Entre Ros sucedi la
insurreccin de Mitre, luego de las controvertidas elecciones
presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Este ltimo
episodio militar exigi convocar a 60.00 hombres, que se movi-
lizaron sobre una extensa regin del territorio nacional, li-
23
Saliendo al paso de las crticas que esta situacin ocasionaba,
Sarmiento encontraba en la experiencia histrica propia y ajena ade-
cuada justificacin para esta situacin: "Desde las plantaciones avan-
zadas adonde el Gobierno de un pas no alcanza, hasta el sistema militar
prusiano, el deber, la obligacin y la necesidad de defender la propiedad
y la vida, cuando son atacadas, o la integridad y el honor nacional, re-
posan sobre cada individuo de la sociedad, cualquiera que sea la forma
de gobierJlo. Las poblaciones nuevas en esta y la otra Amrica se ar-
maron desde el primer da de su existencia para defenderse, y slo cuan-
do se constituyeron en naciones, hicieron de esta defensa local un sis
tema de defensa comn, llamndole Guardia Nacional. El ejrcito regular
puede suplirla o exonerarla; pero toda vez que aqul no est en propor-
cin con la necesidad, la universalidad de los ciudadanos constituye el
ejrcito nacional, llmese milicia, Landwer o reserva. Toda limitacin
que ponga al poder nacional militar sobre el uso de la Guardia Nacional,
es suicidar la Nacin y hacer nacer por fuerza lo que con tantos sacri-
ficios destruimos o neutralizamos entre todos, a saber: las milicias que
con Ramrez y Quiroga sublevaron el pas y mantuvieron la guerra
constante en las provincias; las de Aires, comandadas por el
General D. Juan Manuel de Rosas durante veintisis aos y las veinte
mil lanzas de Entre Ros a las rdenes del Capitn Geheral Urquiza.
La guerra civil de cincuenta aos, fue slo la antigua milicia localizada
bajo un caudillo." (Sarmiento, Mensaje, 1872.)
106 OseAR OszLAK
brando batallas decisivas en las provincias de Buenos Aires y
Crdoba. Un ltimo y definitivo enfrentamiento, en 1880, ce-
rrara un ciclo histrico de siete dcadas de guerra civil: la
insurreccin del gobierno de Buenos Aires contra las autorida-
des nacionales, que origin una nueva e importante moviliza-
Pero para entonces el ejrcito nacional haba adquirido
'1m perfil institucional diferente.
Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los prime-
ros aos de la organizacin nacional. Desde 1876, al decretarse
el licend;;uniento de la asumido la ex-
clusiv.a responsabilidad de- la actividad militar, formando sus
cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su protag-
nica actuacin en los hechos decisivos que eslabonaban el nuevo
orden haba favorecido su profesionalismo e institucionaliza-
cin. Durante 18 aos las fuerzas armadas nacionales haban
salido airosas de sus diversos compromisos militares, ganando
(
en capacidad organizativa y operativa. Su estricta subordina-
cin al poder civil, destacada por Sanniento y Avellaneda
24
,
acentuaron su espritu de cuerpo, evitando la divisin interna
y el fraccionamiento partidario. Ya no tenan cabida en sus
filas (o se iban. extinguiendo) los enganchados involuntarios,
los mercenarios extranjeros o los "destinados" por crmenes.
La prspera situacin econmica del pas durante el gobierno
de Sarmiento haba permitido normalizar el aprovisionamiento,
vestuario, armamento y puesta al da de los sueldos
25
Nuevos
institutos militares apoyaban la formacin y perfeccionamiento
de los cuadros
26
Y el avance tecnolgico -:-Sobre todo el acceso
al ferrocarril, al telgrafo y al nuevo armamento adquirido en
la dcada del 70- multiplicaba la capacidad ofensiva del poder
militar nacional2T.
H V anse, por ejemplo, las declaraciones en tal sentido efectuadas
en los mensajes al Congreso de 1872 y 1875.
zs Est ltimo problema constitua casi una tradicin, al punto de
qU:e el pago de haberes de los 60.000 hombres convocados bajo armas
en 187 4 antes de ser licenciados, signific -segn lo expresara Ave-
llaneda_:_ un "acto administrativo que no tiene hasta hoy precedentes".
zs. ntre otros, fueron creados el Colegio Militar, la Escuela Na-
val, la Inspectora General del Ejrcito, etc.
21 Comentando . tres victorias obtenidas sobre fuerzas insurrectas
del interior Sarmiento sealaba que las mismas " ... confirmaban un
hecho pero olvidado por los re.beldes; y es que el vapor y el

l,
!,A CONQUISTA DEL ORDEN
107
. . Toc a .t:-vellaned. heredar el comando de una fuerza
htmda de la penetracin estatal y control coactivo
del terntono nacwnal. Una fuerza institucionalizada e'n la lu-
cha, . en la experimentacin organiza ti va, en la pre-
sencia .sus efectivos en apartadas guarniciones y en mltiples
escenariOs combate. Una fuerza que haba conseguido des-
hacer Umon del Norte, prevenir los intentos secesionistas
de. reprimir las rebeliones entrerrianas, los levanta-
mienc?s Cuyo, las montoneras riojanas, las resistencias y
conspiraciOnes cordobesas o santafecinas. Una fuerza, en fin,
que .Av;llaneda en la "solucin final" del proble-
m: mdigena, .lo eqmvala a ganar el definitivo control de
excensos territonos y su incorporacin al sistema prod t
Tod t , uc 1vo.
. ? es. o supoma mantener el nivel de actividad y la presencia
mst.Itucwnal aparato militar en gran parte del territorio
no so.lo porque la campaa del desierto 2s .se extenda
a .diversas regwnes del pas, sino tambin porque el afianza-
miento del control estatal sobre las situaciones provinciales
exigia forma: .Y distribuir cuerpos de ejrcitos en diversos
puntos desde los cuales pudiera ejercerse una efi-
caz preventiva y represiva. Ello explica que durante la
. de Avellaneda el presupuesto militar haya ma.nte-
n.Ido, el nivel de las dos presidencias ante-
Y da credito las crticas por entonces dirigidas al mi-
mstro de guerra Alsma, en el sentido de que habra malgastado
los escasos recursos del presupuesto nacional en milita 1
pas 20. nzar e
Como veremos enseguida, el pretendido apoliticismo de
y su estratgica distribucin y empleo l
Sigmflcaron un mvalorable recurso poltico. Sera
ms de carrera que los caballos en que voltejea el cau-
dillo. (Sarmiento, Mensaje, 1874.)
28
gen.ri;a de las campaas militares destinadas
las mcurs10nes md1genas y a ganar el control sobre
I1os ubicados fuera de las fronteras interiores E . t" 1
al conjunto de acciones militares desarrollad.as dis.e aphca
m d" d d 1 - . m o entre
e 1a os e os anos 70 y comienzos de ios SO qu 1
d f" T t 1 ' e cu minaron con el
e 1m 1vo con rp del territorio nacional segn su actual e f" ,
20 Cr'tica d 1 d" . L N . , on guracJOn
. 1 s e 1ano a atnon (Buenos Aires 14-1-76) . :
por Gmllermo H. Gasio y Mara C. San Romn La ' . t 'acJtadas
(11" o 1874 1880 B ' conquts a el pro-
. es , - , uenos Aues, Ed1cwnes La Bastilla, 1977.
108
OseAR OszLAK
la conciencia de este nuevo poder del estado, la tarda compro-
bacin de que con el auxilio de esa fuerza militar el gobierno
nacional haba diferenciado su base social de apoyo de la po-
derosa burguesa portea, lo que lanzara a Buenos Aires a
intentar detener el avance del vstago cuyo desarrollo siempre
crey controlar. Entonces ya sera tarde.
Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cifras
pueden servir para completar esta caracterizacin del aparato
represivo del estado nacional y destacar su peso en esta etapa
de penetracin institucional. Entre 1864 y 1879, el total del
personal civil y militar empleado por el estado se mantuvo
entre 12.000 y 13.000 personas. En ambos aos, slo el personal
de tropa constituy aproximadamente e1_50 o/o de! total_
3
":
los momentos de crisis, en que una rebehn o la mtensifiCac:on
de las operaciones militares requera el reclutamiento de nue-
vos efectivos, el total de tropas movilizadas poda alcanzar a
varias decenas de miles.
Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio
de Guerra y Marina insumieron, hasta 1880, la porc10n ms
significativa del presupuesto. Si se excluyen los de la
deuda pblica, en gran parte afectados a la obtenciOn de, :e-
cursos para sostener el aparato militar, el presupuesto ?ehco
super casi siempre la mitad de los del gobierno.
En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deuda
pblica y el presupuesto militar representaron las dos
partes de las ejecuciones totales
31
La guerra de la
Alianza consolid an ms esta estructura presupuestana, al
elevar tanto la significacin de las asignaciones a guerra y ma-
rina (que oscilaron entre el 55 o/o y el 65 o/o de! total del
gobierno nacional) como al pago de la deuda publica. Tal como
He desprende de los cuadros 1, 2 y 3, dos rubros
bieron prcticamente la totalidad de los mcrementos producidos
en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100 <fo.
El rrrado de exigencia que planteaba al estado nacional la
actividad del aparato represivo, puede tambin constatarse -y
hasta cierto punto medirse- a travs de la comparacin de
ao Alberto Martnez, El presupuesto nacional, Buenos Aires, 1890.
31 Ningn otro rubro -ni _el costo ?el aparato
lleg a constituir durante la presidencia de Mitre una proporc10n sig-
nificativa del gasto pblico.
._)
'LA -CONQUISTA DEL ORDEN
109
los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4
y grfico I se han dispuesto ambas series para el Ministerio
de Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta 1880,' el
estado no tena ninguna capacidad de prever el volumen de sus
gastos militares, los que a menudo superaban varias veces las
cifras presupuestadas. En cambio, a medida que se avanza en
dcada del 80, la discrepancia resulta cada vez ms insigni-
ficante.
Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador
peso que tuvo el componente represivo en la configuracin ini-
cial del aparato estatal. Su fue el incremento de los
recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crdito. En
parte, su obtencin fue posible merced a un celoso cumplimien-
to de los servicios de la deuda pblica. A su vez, el floreci-
miento de los negocios, al amparo de un "orden" que tenda a
desligar el mbito de la produccin y el comercio de la lucha
armada
3
", provocaba un continuo aumento- de las rentas esta-
tales
33
Este constante aumento, unido al hecho de que ahora
era el gobierno nacional quien monopolizaba la poderosa adua-
na de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumpla estricta-
mente sus compromisos financiers, empez a despertar el
inters y la confianza del capital extranjero, vido en ese en-
tonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De este
modo, se consigui activar un poderoso mecanismo de absorcin
de recursos con el que pudieron satisfacerse las exigencias del
hipertrofiado aparato militar.
32
Lucha que a la vez contribua en buena medida a aquel flore-
cimiento. No cabe duda de que el enorme poder de compra del aparato
militar afect al conjunto de la actividad econmica. La alimentacin
Y vestuario de la tropa, la adquisicin de armamentos y pertrechos, en-
tre otros rubros, contribuyeron a dinamizar la produccin y la interme-
diacin. Durante la poca de mayor gravitacin de los gastos militares
la asociacin entre intereses econmicos y actividades blicas
riz al Partido Liberal de Mitre como el "partido de los proveedores''.
33
Segn se desprende del cuadro 3, entre 1863 y 1868 los recursos
ordinarios -fundamentalmente rentas aduaneras- crecieron en un
92,9 o/o. El incremento resulta algo mayor si se consideran los recursos
derivados del uso del crdito.
Cuadro 1
EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS DEL GOBIERNO
NACIONAL*
(en pesos fuertes)
Relaciones
Just., Culto
Guerra y
Total
Hacienda**
e ]nst. Pb.
Ma,1ina *"*
Marina
Ao Interior Exteriores
3.353.962
223.826
3.342.347
7.925.702
1863 962.508 43.059
7.119.931
1864 973.34!) 70.255 2.812.948
280.151
2.983.228
12.517.146
1865 964.879 79.297
353.971
7.099.276
13.745.911
1866 1.003.191
81.669 4.017.112
335.718
8.308.221
14.110.077
1867 922.443 77.951 3.412.834 404.079
9.292.770
16.693.434
1868 2.380.911 83.106
3.296.637 . 488.019
10.444.733
14.953.431
1869 1.767.558 93.619
4.312.267 723.321
8.056.666
88.452 7.498.289 882.974
9.259.602
19.439.966
1870 1.710.649
21.166.230
1871 2.217.836
94,078 9.784.542 1.036.157
8.033.617
26.483.930
1872 2.480.299 97.029
16.027.640 1.087.421
6.770.398
99.728 14.423.613 1.304.794
11.004.051
31.025.071
1873 4.192.885
29.784.195
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1876 3.479.604 158.602 9.660.959 1.474.953 7.378.930 22.153.048
1877 2.149.007 113.185 9.021.198 1.288.515 7.353.055 19.924.960
1878 3.211.630 169.895 10.627.950 1.119.235 5.712.208 20.840.918
1879 2.371.566 126.010 11.066.795 1,336.597 7.622.190 22.523.158
1880 3.844.331 128.302 8.933.151 1.321.632 11.428.678 1.263.201 26.919.305
1881 6.216.386 296.420 10.292.107 1.440.712 8.955.701 2.079.836 28.381.152
1882 13.092.007 298.914 31.880.778 3.102.727 7.627.059 2.005.522 58.007.007
1883 16.464.861 345.270 13.096.881 3.862.414 8.118.074 2.943.877 44.831.376
1884 20.259.570 402.516 19.774.408 4.671.968 7.818.929 3.512.746 56.440.137
1885 20.674.665 464.662 17.744.310 4.902.279 7.734.089 3.985.654 50.505.659
1886 15.902.386 499.675 20.696.982 5.883.011 8.331.778 3.144.503 54.394.585
1887 16.305.919 1.322.584 29.536.992 6.515.421 8.328.103 3.132.969
1888 27.798.921 3.041.793 24.034.475 8.059.821 8.764.755 4.177.915 75.877.681 .
1889 50.309.448 3.246.589 26.754.086 10.161.009 9.478.050 7.301.948 107.251.130
1890 42.486.885 2.239.536 26.103.044 8.575.016 9.697.728 6.261.043 95.363.596
FUENTE: Elaborado en base a las Memorias del Ministerio de Hacienda.
* ncluyen las ejecuciones ordinarias y derivadas de leyes especiales y acuerdos de gobierno.
* ..,, Incluye el pago de servicios de la deuda pblica; cuya incidencia oscila entre un 50 y un 90 o/o del total ejecutado.
*** A partir de 1880 los gastos correspondientes a Marin!\ se consignan por separado.
Cuadro 2
GOBIERNO NACIONAL
EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS
1863-1890
1863 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
~ Deuda pblica
D Guerra y marina
Interior
Hacienda, JusUcia, Culto e Instruccin Pblica
J.
J

LA CoNQUISTA DEL ORDEN 113
1
Cuadro 3
RENTAS ORDINARIAS DEL GOBIERNO NACIONAL
PERODO 1863 - 1880
(en miles de pesos fuertes)
Derechos de Derechos de
Ao Total importacin exportacin Otros
1863 6.478,7 4.273,!! 1.821,7 383,6
1864 7.005,3 4.268,7 2.221,7 514,9
1865 8.295,1 5.321,8 2.380,9 592,4
1866 9.568,6 6.686,1 2.164,3 718,2
1867 12.040,3 8.713,1 2.533,6 793,6
1868 12.496,1 9,660.5 2.281,4. 554,2
1869 12.676,7 9.949,8 2.489,3 237,6
1870 14.833,9 12.092,1 1.860,1 881,7
1871 12.682,2 10.176,1 1.582,3 923,8
1872 18.172,4 14.464,9 2.621,4 1.086,1
1873 20.217,2 16.516,7 2.488,5 1.212,0
1874 16.526,9 1 2 . 5 ~ 2 , 9 2.303,0 1.711,0
1875 17.206,7 12.893,5 2.616,6 1.696,6
1876 13.583,6 9.577,7 2.591,8 1.414,1
1877 14.824,1 10.843,4 2.324,5 1.656,2
1878 18.451,9 12.033,0 2.299.6 4.119,3
1879 20.961,9 12.844,7 2.887,4 5.229,8
1880 19.594,3 12.055,8 3.520,4 4.018,1
FUENTE: Memorias. del Ministerio de Hacienda, Repblica Argentina.
Ao
1862
1863
1864
1865
1866
1867
1868
1869
1870
J87J
1872
1873
1874
1875
1876
1877
1878
1879
1880
1881
1882
1883
1884
':1.883
1886
1887
1888
1889
1890
Cuadro-4
GASTOS PRESUPUESTADOS, EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS E tNDICE DE IMPREVISION
1862- 1890 (en de pesos fuertes)
Interior
Guena y Matina
Mal'ina
Presu- Ejecu-
fndice Presupues- Ejecu- fndice Presu Ejecu- ndice
puestado tado Diferenc, imprev. tado tado Diferenc. imprev. tado tado Diferenc. imprev,
.1 2 1-2=3 3 :1.100=4
1 2 1-2=3 3:1.100=4 1 2 1-2=3 3 :1.100=4
526
1.297
962
3.342
1.106 973
+ 133
+ 1,2
1.012 965
+ 47
+ 4,8
1.097 1.003
+ 94
+ 9,3
1.091 922
+ 168 + 11,8
981 2.381 - 1.400 - 70,1
1.063 1.767 705 - 60,3
1.405 1.711 306 - 21,8
3.375 2.983
+ 391 + 11,6
'2.734
7.099 -4.365 -159,6
2.733 8.308 -5.575 -203,4
2.813 9.293 -6.480 -230,3
3.104 10.445 -7.341 -236,5
3.443 8.057 -4.613 -133,9
3.728 9.260 -5.531 -148,3
- -"------..; ...: -
1 .. 536 . 2.218 682 - 44 . .4 4.049 8.033 -3.984 - 98 .. 4
3.678 2.480 + 1.198 + 32,5 4.882 6.770 -1.888 - 38,6
2.307 4.192 - 1.885 - 81,7 5.741 11.004 -5.263 - 91,7
2.484 5.835 - 3.351 -134,8 5.732 9.417 -3.684 - 64,3
3.190 7.240 - 4.050 -126,9 5.939 10.181 -4.242 -71,4
2.486 3.480 994 - 40,0 5.649 7.379 -1.729 -30,6
1.877 2.149 - 272 - 14,5 5.016 7.353 -2.337 -46,6
2.056 3.212 - 1.156 - 56,2 5.218 5.712 - 494 - 9,4
2.015 2.371 357 - 17,7 5.110 7.622 -2.512 - 49,1
2.583 3.844 - 1.251 -48,4 4.438 11.429 -6.991 -157,5
3.262 6.216 - 2.954 -90,5 4.643 8.056 -3.412 - 73,5 641 1.263 - 622 - 97,1
4.886 13.092 - 8.206 '--167,9 4.841 7.627 -2.786 - 57,5 845 2.080 -1.235 -146,1
6.380 16.465 -10.084 -158,0 5.702 8.118 -2.416 - 42,4 1.743 2.006 262 - 15,0
6.951 20.259 -13.309 -191,4 6.151 7.819 -1.668 - 27,1 2.384 2.944 559 - 23,4
10.330 20.675 -10.344 -100,1 7.435 7.734 - 299 - 4,0 2.549 3.513 963 - 37,7
8.243 15.902 - 7.659 - 91,9 6.938 8.332 -1.393 - 16,7 3.514 3.986 472 - 13,4
9.878 16.306 :._ 6.428 - 65,0 8.121 8.328 - 206 - 2,5 2.753 3.144 380 - 13,8
12.814 27.799 -14.976 -116,8 7.100 8.764 .:_1,664 - 23,4 3.197 3.133 64 - 2,0
15.602 50.309 -34.707 -222,4 8.311 ' 9.478 -1.167 - 14,0 2.769 4.178 -1.409 - 50,8
16.237 42.487 -26.249 -161,6 9.507 9.697 - 190 - 2,0 2.908 7.302 -4.393 -151,0
FUENTE: Elaboracin propia en base a datos de las Memorias del Ministerio de Hacienda.
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NDICES DE IMPREVISIBILIDAD PRESUPUESTARIA
DEL ESTADO ARGENTINO *
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MINISTERIO
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INTERIOR
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1880
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MINISTERIO
DE
GUERRA
y
MARINA
1890
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l
Dif. Egresos Presup. (-) Ejec.
X 100
EgreSos i5resup.
118 OseAR OszLAK
Penet?acin cooptativa
Como he sealado, la penetracin cooptativa se refiere a la
captacin de apoyos entre los sectores dominantes locales y
gobiernos provinciales, a-travs de alianzas y coaliciones basa-
das en compromisos y prestaciones recprocas tendientes a
preservar y consolidar el sistema de dominacin impuesto en
el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las
reglas ms elementales del juego poltico: debilitar al adversa-
rio Y reforzar las propias bases sociales de apoyo. Sin embargo,
su aparente simplicidad no debe ocultar dos importantes con-
sideraciones: 1) la estrecha relacin entre cooptacin y otras
formas de penetracin estatal, que en experiencias histricas
eoncretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y 2) la
variedad de tcticas y recursos puestos. en juego, cuyo examen
puede iluminar algunos aspectos todava no suficieritemente
aclarados del proceso de constitucin de la dominacin estatal.
Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacin ya haban
sido ensayadas por Buenos Aires durante los aos de virtual
secesin de la Confederacin Argentina. Hemos visto que ni las
clases dominantes porteas constituan un bloque homogneo
ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra Buenos
Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre de 1852, origen
del separatismo porteo, el gobierno de Buenos Aires dict una
ley autorizando al Poder Ejecutivo a efectuar los gastos nece-
sarios para el envo y desempeo de una misin a las provin-
cias del interior -confiada al general Jos Mara Paz- "con
el objeto de promover los intereses comunes de todo gnero y
de fortificar las relaciones recprocas". Aunque el objetivo in-
mediato de la misin -desbaratar las tratativas de Urquiza de
reunir un congreso constituyente- result un fracaso, la ini-
ciativa marc el comienzo de una serie de acciones destinadas
a convertir a Buenos Aires en el ncleo de la organizacin na-
cional. A partir de entonces, el oro de su banco y los argumen-
tos de sus mejores hombres se convirtieron en el sutil comple-
mento poltico de la accin paralelamente desarrollada e:!l el
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J
1
terreno militar. Por eso pudo afirmar Mitre en 1869 que la
poltica seguida despus de la batalla de Cepeda, posibilit que
el Partido Liberal que diriga "se hiciera un poder nacional"
34
N o en vano Buenos Aires haba observado durante casi una

dcada la exueriencia de la Confederacin. Haba detectado sus
debilidades a fondo los pilares que sostenan ese pre-
cario y aquellos que podan desmoronarlo. Y no haba
desechado oportunidades para poner a prueba su fortaleza
35
A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial

fuerte, su poder efectivo rad.icaba en los recursos de la provin-
cia federalizada (su natal Entre Ros) y en relaciones -perso-
nales con caudillos locales, resabio de la tradicin rosista, cuyo
apoyo lejos de ser incondicional deba ser objeto de negocia-
cin permanente
36
Como fundamental factor de cohesin pol-
tica, Urquiza represent la continuidad de una prctica de do-
minacin personalista que al no contar con el sustento de una
alianza poltica estable ni haber impuesto la estructura formal
de la constitucin, fue incapaz de oponer una resistencia eficaz
a la accin disolvente de Buenos Aires. Su gobierno, as como
el de su sucesor, Derqui, demostraron la incapacidad de la
Confederacin para subsistir sin la provincia portea. Para ser
viable, el estado nacional deba contar con una clase social ca-
paz de articular la economa a nivel nacional y desequilibrar la
correlacin de fuerzas polticas a nivel regional
37
Buenos Aires
promovi toda posibilidad de disidencias entre Derqui y Ur-
quiza, tratando. de aliarse con el primero, a quien la tutela de
Urquiza pesaba demasiado. Aunque fracas en este propsito,
su accin no sera ajena a la actitud asumida por Urquiza en
3< Cf. Adolfo Saldas, Un siglo de instituciones, vol. 2, La Plata,
Impresiones oficiales, 1910.
zs En el mensaje ante el Congreso de la Confederacin Argentina
de 1859 el vicepresidente Del Garril atacaba al gobernador de Buenos
Aires, i:nputndole que al pronunciarse contra la "_ide.a atacaba
la soberana y existencia de cada una de las provmcJas mclmda Buenos
Aires conmova el orden establecido e iniciaba un estado de guerra,
inevitable de un propsito <le centralizacin administrativa
dirigido a destruir la autonoma y personalidad poltica de cada pro-
vincia.
36 James R. Scobie, La lucha por -la consolidacin de la nacionali-
dad argentina (1852-1862), Buenos Aires, Hachette, 1964.
37 Scobie, ib-dem.
120 SCAR SZLAK
Pavn. Por otra parte, no descuid ocasin para socavar la
adhesin de las provincias al gobierno del/Paran o para com-
prar la lealtad de jefes u oficiales confederales
38
Durante el interregno entre Pavn y la asuncin de Mitre

como presidente constitucional, Buenos Aires asumi de hecho
el gobierno nacional. A partir de all, como ocurriera despus
de la Revolucin de Mayo, como lo intentaran infructuosamente
Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional deba enfrentarse
una vez ms al mismo dilema: diferenciarse de su matriz por-
tea sin traicionar los intereses asociados al Puerto; pero a la
vez, lograrlo sin convertirse -en una mera excrecencia del auto-
nomismo provincial. En el camino se eriga la "idea federal"
como formidable obstculo a las posibilidades expansivas de un
estado nacional. Por ello, si bien la accin desarrollada por el
gobierno de Mitre fue racionalizada en el discurso poltico co-
mo "ganar la adhesin de las provincias", su intencin ltima
fue ms bien desplazarlas como eje de articulacin de .relacio-
nes sociales y sustituirlas por una instancia territorial y social-
mente ms abarcativa.
Sin embargo, las provincias no podan ser ignoradas en
su fundamental papel constitutivo de uno de los poderes del
estado. La constitucin de 1853, que cre el mec.anismo del Se-
nado, convirti a este rgano en "la verdadera llave maestra
del sistema poltico"
39
Formado por 20 senadores del interior
y 8 del litoral (ms dos que corresponderan a la capital federal
una vez instalada), con entera independencia de futuras fluc-
tuaciones de la poblacin, otorg al interior mayora perma-
nente, capaz de impedir con sus dos tercios la sancin de cual-
quier -ley. Por eso, ganar la "adhesin" provincial implicaba la
creacin de mecanismos que contrabalancearan esa importante
fuente de poder que haba quedado formalmente reservada a
las provincias, procurando un creciente control de sus situa-
ciones locales. Los intentos en tal sentido, que reflejaran ade-
38
Su intervencin en el conflicto entre el gobernador de Crdoba
De la Pea y el de San Luis Saa mediante el envo de armas y mil
onzas de oro; la proclamacin de Mitre de que deba apoyarse incon-
dicionalmente al partido liberal en el interior; y el ofrecimiento de ho-
nores y pagos de sueldos atrasados a militares (sobre todo extranjeros)
al. servicio de la Confederacin, son algunas ilustraciones de una con-
ducta reiterada a lo largo de esos aos.
H. Gorostegui de Torres, op. cit.
-
j
1
j
1
1
r
1
J
~ 1
1
J
ms la necesidad del estado nacional de diferenciarse institu-
cionalmente de las provincias, provocaran bajo nuevas formas
una reedicin del viejo conflicto entre federalismo y unitarismo.
La reivindicacin de la autonoma del estado nacional presupo-
na negar que la autoridad que investa emanaba de la sobera-
na y autonoma provinciales -posicin ardorosamente defen-
dida por Alsina y Tejedor. Para Mitre, como de hecho para
. Sarmiento ms tarde, su autoridad anteceda a la de las pro-
vincias y era constitutiva de sta
40
La historia de esos aos estara matizada por innumera-

bles episodios en los que este principio no siempre sera res-
petado por las provincias, y gran parte de los conflictos susci-
tados entre stas y el gobierno nacional girara alrededor de
sus respectivas autonomas". El mbito jurisdiccional y el poder
decisional de cada parte se pelearan palmo a palmo. Y no slo
a travs de una discusin terica, que desde ya fue intensa,
sino adems mediante la produccin de hechos que pondran a
prueba las fuerzas de cada contrincante. En este proceso se
cristalizaran nuevas reglas del juego que acabaran por rede-
finir las caractersticas del sistema poltico. La autonoma y
jurisdiccin funcional de las provincias se iran desdibujando
al ritmo de la mltiple accin penetradora del estado nacional.
Desde el punto de vista de la modalidad que aqu nos
preocupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantes
del interior, no tanto como representantes de intereses regio-
nales ~ locales sino ms bien como componentes de. un nuevo
pacto de dominacin a nivel nacional. En medio de gobiernos
locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la poderosa
4
Cf. Bartolom Galndez, Historia poltica argentina: la ?evolu-
cin del 80, Buenos Aires, Coni, 1945.
41
Los mensajes presidenciales no dejaban de sealar el estado
-cordial o inamistoso-- de las relaciones del gobierno nacional con las
provincias. Particularmente intensos fueron los conflictos suscitados con
el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, sobre todo alrededor de la
"cuestin Capital" -que en 1862 se resolvi con un rotundo triunfo del
:mtonomismo porteo-- y de la jurisdiccin sobre el municipio de Buenos
Aires. Pero en general, el gobierno nacional debi disputar todos aque-
llos poderes que alguna vez correspondieron a las provincias, desde la
exclusiva atribucin de establecer el estado de sitio (que, por ejemplo,
declararon algunos gobernadores ante la cercana de las montoneras de
Pealoza) hasta la de recaudar ciertos tributos o movilizar fuerzas
armadas.
122
OseAR OszLAK
provincia portea no resignada a perder sus privilegios, por
otro el estado nacional. jug sus cartas ados puntas:; a: veces,
la y los rcur.sos de Buenos ires para someter
a las provincias interiores; otras, valindose de pactos y coali-
ciones con las burguesas provinciales, para contrarrestar la
influencia ejercida sobre el gobierno nacional por la burguesa
portea.
Adems de la repres10n abierta, utilizada extensamente
sobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el
estado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a travs del
empleo relativamente discrecional de ciertos mecanismos de
cooptacin. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvenciones a
las provincias. Mientras en tiempos de la Confederacin stas
deban contribuir, magramente por cierto, al sostenimiento del
gobierno nacional, la situacin se invirti a partir del gobierno
de Mitre. Sobre todo durante los primeros aos de su presiden-
cia, en que el descalabro de las finanzas provinciales oca-
sionado por las guerras civiles, demand la contribucin del
gobierno nacional para la atencin de los gastos ms elemen-
tales.
Con el tiempo, sin embargo, la significacin de. sub-
sidios tendi a decrecer. Su monto e11 las presu-
puestadas se mantuvo prcticamente en el mismo nivel absoluto
durante casi tres dcadas. Ms un, disminuy .durante los go-
biernos de Avellaneda y Roca y slo haci el final del gobierno
de Jurez Celman recobr y super algo su nivel anterior. Las
cifras correspondientes se indican en el cuadro 5.
N o obstante, los valores absolutos no son totalmente ade-
cuados como indicador de la importancia de estos subsidios, ya
que de acuerdo con los criterios de asignacin empleados, los
mismos tuvieron un peso diferencial segn las provincias con-
sideradas. En principio, se estableci una distincin entre
"auxilios" y "subsidios", es decir, entre contribuciones extra-
ordinarias motivadas por acontecimientos que amenazaban la
Yiabilidad financiera de una provincia y aportes ordinarios
destinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862 se adopt
como norma de alcance general, acordar a cada provincia la
suma de 1.000 pesos fuertes mensuales, sin perjuicio de "auxi-
liar" adicionalmente a algunas de ellas. Se sealaba explcita-
mente que las provincias que tenan mayor poblacin, tambin
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1
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123
Cuadro ;
SUBSIDIOS DEL GOBIERNO NACIONAL A LAS PROVINCIAS
PERODO 1863-1890
(en miles de pesos fuertes)
Ao
Total
%de ejec. presup.
1863
229,0
2,89
1864
214,8
3,02
1865
216,9
1,72
1866
170,3
1,24
1867
153,5
1,09
1868
148,7
0,89
1869
228,0
1,52
1870
220,0
1,13
1871
216,7
1,02
1872
220,0 0,83
1873
225,0 0;73
1874
221,2 0,74
1875
225,0 0,79
1876
154,2
0,70
1877
52,5
0,26
1878
52,5
0,25
1879
52,5 0,23
1880
52,5
0,20
1881
52,5
0,18
1882
52,5
0,09
1883
97,2
0,22
1884 !)7,0
0,17
1885
.57,0
0,10
1886
57,0 0,10
1887
57,0
0,09
1888
340,2
0,45
1889
318,6
0,30
1890
154,9 0,16
Fm;.;n;: Memorias del de Hacienda, Repblica Argentina.
:
124
OseAR OsZLAK
obtenan generalmente mayores recursos, por lo que resultaba
equitativo fijar un subsidio uniforme
42
De aqu que el peso del
subsidio en los presupuestos provinciales resultara muy dispar.
En 1871, la proyincia de San Luis reciba un subsidio del Go-
bierno Nacional de 26.660 pesos fuertes, equivalente a sus
recursos totales propios (v.g. 26.691,68 pesos fuertes), en
tanto que el subsidio a La Rioja prcticamente doblaba la cifra
de sus recursos ( 45.150 y 27.600 pesos fuertes respectivamen-
te). Tambin en provincias como Catamarca, Tucumn y Men-
doza la proporcin era bastante significativa.
Por lo tanto, la sbita suspensin de las subvenciones a
provincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuerzo
de partidas a aquellas otras en que los sectores dominantes eran
adictos al gobierno nacional, constitua un instrumento de ac-
cin poltica que, hbilmente manejado, permita consolidar las
posiciones de sus aliados en el interior
43
Similares efectos produca la utilizacin de cargos pbli-

cos como mecanismo de cooptacin. La declinain de las eco-
nomas del interior, acentuada con escasas excepciones a partir
de la organizacin nacional, convirti al empleo ,pblico en un
'importante. factor compensador, per,9 a la vez en un preciado
instrumento para la captacin de apoys:
Romero destaca el uso del presupuesto nacional con este objeto
durante el perodo 1862-76, especialmente a travs de la crea-
cin de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y pro-
vinciales, de profesores y maestros --en colegios llamados
precisamente "nacionales" por ser pagados por el estado- de
miembros de las :fuerzas armadas, del poder judicial, etc.
44
Seala este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos 'Se
convirtieron en pilares de la estabilidad poltica de un interio1
donde los "dostores" desplazaban definitivamente a los milita-
'
2
Se exceptuaba a Buenos Aires, que t.ena garantida la integri-
dad de su presupuesto por pactos preexistentes incorporados a la Cons-
titucin.
'" Despus del 80, el gobierno nacional recurrira a mecanismos
ms sofisticados, tales como leyes especiales, lneas de crdito privile-
giadas, concesiones e inversiones directas para el desarrollo de ciertas
regiones o productos (v. g., la industria azucarera tucumana).
H Luis A. Romero, "Decadencia regional y declinacin urbana en
el Interior argentino ( l76-186) ", Revista Paraguaya de Sociologa,
42-43, ao 15, .1978.
'1
1
1
1
1
res y caudillos. De ah que las capitales de provincia fueran,
desde entonces, principalmente centros administrativos
45

El nepotismo y la institucin del spoils system, consecuen-
cia inevitable de negociaciones pre y pos-electorales, multipli-
caban el uso instrumental de los cargos pblicos, ya que la
eleccin de un gobernador o de un presidente aparejaba cam-
bios en la administracin pblica, desde los niveles ms bajos
de las municipalidades hasta los ms altos de los ministerios '".
Una idea aproximada de la importancia que fue adquirien-
do este mecanismo la da el veloz crecimiento del nmero de
empleados pblicos nacionales radicados en el interior. Hasta
1862, la presencia del estado nacional en las provincias se limi-
taba prcticamente a las aduanas y receptoras existentes en
diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que fun-
cionaban vinculadas al trfico aduanero. Slo 15 aos despus,
una elevadsima proporcin del personal civil y militar del go-
bierno nacional se hallaba radicado o se desempeaba en forma
itinerante en el interior del pas. De acuerdo con una estimacin
que he efectuado para el ao 1876, sobre una dotacin total
de 12.835 funcionarios, 10.956 se hallaban afectados de uno u
otro modo a funciones desarrolladas en las provincias. Si bien
gran parte de este personal era militar, tambin la dotacin
civil (y el clero, a cargo del gobierno central) era ampliamente
mayoritario respecto al radicado en Buenos Aires (vase cua-
dro 6). Se trataba, sin duda, de una situacin verdaderamente
excepcional, por cuanto la centralizacin de la dotacin y re-
cursos del estado en jurisdiccin federal sera posteriormente
la regla.
Un ltimo mecanismo, quizs el ms evidente y el que ms
atencin recibiera por parte de la literatura especializada, fue
(el de la intervencin federal
47
Acordado constitucionalmente
"' En igual sentido vase H. Gorostegui de Torres, op. cit.
46
Gasio y San Romn, op. cit.
47
Cabe aclarar que este mecanismo contiene elementos de coac-
cin que tambin permitiran caracterizarlo como un medio de penetra-
cwn represiva. Es bien sabido que por lo general, las intervenciones
federales eran auxiliadas por fuerzas militares del ejrcito nacional.
Pero ello no debe hacer perder de vista sus esenciales ingredientes de
conciliacin, neg::>ciacin y compromiso, y por ende su papel en la for-
macin de alianzas polticas. Entre los autores que han tratado exten-
samente el tema de la intervencin federal, cabe mencionar a Luis H.
r:-
~
126
OseAR OszLAK
Cuadro 6
ESTIMACiN DE FUNCIONARIOS PBLICOS
NACIONALES EN 1876
Ciudad de
Dependenc-ia
Total Bs.As. Interior
Presidencia de la Nacin 6 6
Congreso Nacional 162 162
Ministerio del Interior 913 244 654
Ministerio de Relac. Exteriores 34 12
Ministerio de Hacienda 1.304 575 729
Ministerio de Justicia, Culto
e Instruccin Pblica 1.454 125 1.329
Ministerio de Guerra y Marina 8.962 718 8.244
Totales 12.835 1.842 10.956
Exterior
15
22
37
FUENTE: Elaborado sobre la base de datos del Presupuesto Nacional
contenidos en la Memoria del Ministerio d.e Hacienda para el
ao 1876.
por las provincias al Poder Ejecutivo Nacional, este recurso le
permita intervenir en los asuntos provinciales a fin de "resta-
blecer la forma republicana de gobierno cuando sta se hallare
amenazada". La relativa vaguedad del texto constitucional so-
bre este asunto hizo posible que su aplicacin no tuviera una
modalidad precisa. Y no creo que haya sido casual que la espe-
cificacin legal y reglamentaria de este atributo del estado na-
Sommariva, Historia de las intervenciones federales en las provincias,
Buenos Aires, 1929, y Natalio Botana, El 01den conservador, Buenos
Aires, Sudamericana, 1978.
cional haya estado precedida de una larga prctica, a travs
de la cual se fueron experimentando mtodos ms o menos efi-
caces para convertirlo en un poderoso instrumento de control
sobre los poderes locales.
Los cmputos estadsticos que efectan S.ommariva y Bo-
tana, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitativo,
son insuficientes para categorizar instancias y modalidades
concretas de intervencin federal. Las __ circunstancias fueron
por lo general complejas y demandaron prolongadas y agitadas
negociaciones. La falta de legislacin sobre el tema, muchas
veces denunciada en las memorias del ministro del Interior al
Congreso, aumentaba a veces el poder discrecional de los comi-
sionados o interventores, pero limitaba otras su capacidad de
iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las personalidades
involucradas, instrucciones recibidas, reacciones provocadas o
fuerzas militares disponibles.
El empleo de la fuerza armada, la suspenswn de subven-
ciones a la provincia insurrecta, la retirada estratgica del
interventor para no legitimar con su presencia elecciones in-
deseables para el gobierno nacional, el pedido de a1,1xilio o de
no intervencin a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza
de sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrectos
operantes en otras que demandaban la intervencin, fueron
algunos de los medios de que se vali el gobierno nacional para
hacer ms efectiva la gestin de los comisionados federales 4S.
Como habitualmente los levantamientos o rebeliones tenan un
carcter y una base local, y slo ocasionalmente se extenda a
otras provincias, el principio divide et impera le permiti pre-
4S Se fue as delineando un importante papel legitimador del esta-
do nacional de los poderes locales, especialmente a travs de la utiliza-
cin diferencial de la fuerza. Por ejemplo, los interventores y comisio-
nados nacionales se valieron .de ella para imponer determinados can-
didatos, pero tambin quitaron apoyo militar al gobernador local, a ve-
ces vital para mantenerse en el poder (v. g., caso del gobernador de
Santa Fe en 1868). En otros casos, el gobierno nacional se abstuvo de
intervenir, aduciendo la ausencia de "tendencia reaccionaria" o guerra
civil que pusiese en peligro la tranquilidad general, aun cuando resulta-
ra obvio que sin este apoyo el gobernador local (en este caso, el de
Tucumn en 1868) no poda recuperar su cargo. Similar conducta ob-
serv Sarmiento en 1872 ante la revolucin de Corrientes, aun cuando
envi al entonces coronel Roca y al contador mayor de la nacin Cort-
nez con la misin de contribuir a la pacificacin.
128 OseAR OszLAK
venir coaliciones
49
y enfrentar a las provincias una a una con
notoria diferencia de fuerzas. En este proceso de continuo
B.prendizaje, el estado nacional pudo desarrollar y poner a pun-
to un instrumento invalorable,,que allanara el camino al rgi-
men oligrquico instaurado en el 80, arrasando con los residuos
federalistas que an se oponan a su pretensin de concentrar
y centralizar el poder poltico.
Antes de culminar el perodo presidencial de Mitre, este
mecanismo ya haba sido largamente ensayado. En slo un ao
-(entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de Cata-
marca, Mendoza, La Rija, Santa Fe, Crdoba y Tucumn su-
frieron disturbios y conmociones de diversa magnitud, moti-
vando en casi todos los casos la intervencin federal. La intensa
actividad desplegada por el estado nacional fue progresivamen-
te configurando una cierta filosofa sobre el significado y al-
cances de este atributo constitucional, aun antes de que su
ejercicio fuera reglamentado por la legislacin. En 1868, Raw-
son fijaba la doctrina que habra de regir en este aspecto, la
que extenda sobremanera la interpre:tacir: que un criterio ms_
ajustado podra otorgar al texto constitucional:
"Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misin de
la autoridad Nacional cuando es llamada intervenir, es
un mero instrumento de poder que va solo sostener
reponer al Gobierno que le llam en su auxilio, esta precio-
sa garanta con la que la constitucin ha entendido ase-
gurar la estabilidad de las instituciones republicanas, -se-
ra una garanta acordada los malos Gobiernos, la
opresin, al despotismo. Pretender limitar las facultades
del poder interventor, en previsin de peligros quimeras
en castigo de pretendidos abusos reducindole al rol de
simple espectador de los estravos del Gobierno que sos-
tiene, por grandes que ellos sean, -es convertirle en ver-
dugo del pueblo, cuyos sufrimientos es llamado presen-
ciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando en la
observancia de la ley la armona de todos los intereses y
de todos los derechos. El Gobierno de la Nacin jams
'" Como la Unin del Norte, liderada por Taboada, que Sarmiento
desbarat.
podra aceptar tan funesto y menguado rol." (Memoria
Ministerio del Interior, 1868).
Los .gobiernos posteriores continuaron empleando la in-
tervencin federal como un recurso habitual, pese a que la opi-
nin pblica consideraba este procedimiento como un reiterado
avasallamiento a la autonoma provincial. J urez Celman llega-
ra al extremo de afirmar que todas las intervenciones federa-
les constituan "actos de administracin" (Mensaje, 1887), con
lo cual pretenda legitimar la intromisin federal en las provin-
cias y la digitacin de gobernadores, por entonces practicadas
desembozadamente.
La intervencin federal no fue un mecanismo destinado
nicamente a restablecer el orden o "asegurar la forma repu-
blicana de gobierno", como lo quera la Constitucin. Su utili-
zacin selectiva apunt ms bien a la conformacin de un
sistema poltico en el que los "partidos" provinciales dominan-
tes se someteran a las orientaciones fijadas desde el gobierno
nacional. Por eso, un anlisis de la penetracin cooptativa no
.puede dejar de considerar el carcter y ei papel jugado por
los partidos en esta singular etapa.
Para ser estrictos, sera errneo calificar como partidos a
la inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamientos
escasamente orgnicos, a travs de los que se expres la acti-
vidad poltica desde la independencia hasta las ltimas dcadas
del siglo pasado. Durante ese extenso perodo, el trmino "par-
tido" se utiliz en el sentido de "parcialidad", de corriente
a()"lutinadora de intereses relativamente inmediatos y coyuntu-
r ~ l e s de un segmento de la sociedad, antes que en su moderno
sentido corporativo. Lideradas generalmente por caudillos que
les impriman un fuerte sello personalista, estas agrupaciones
se formaban en ocasin de elecciones, designacin de represen-
tantes, fijacin de posiciones frente a cuestiones en debate, o
cuestionamiento de autoridades constituidas, desapareciendo
tan pronto quedaba llenado su objeto o surgan en su seno dife-
rencias irreconciliables. Su accin se manifest mediante una
amplia gama de formas institucionales, incluyendo logias, gru-
pos acaudillados, sociedades patriticas, clubes polticos y hasta
salones literarios y peridicos de opinin.
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t
f
1
l
1
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f
1
130
SCAR SZLAK
La historiografa liberal nos propone sin embargo tajantes
antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante. escenario
de la poltica a partidos opuestos: unitarios y "chu-
pandinos" y ''pandilleros", nacionalistas y autonomistas: Por
cierto, ms all de las efmeras facciones que permanentemente
alteraban ese escenario, persistieron ciertas visiones doctrina-
rias (v.g. federalismo, liberalismo) que sirvieron como sm-
bolo de identificacin antes que como efectiva gua para la ac-
cin o base para la eonformacin de un mecanismo partidario.
No puede decirse, en tal sentido, que haya existido un partido
unitario de Rivadavia. Ni que el federalismo de Rosas haya
sido mucho ms que una bandera ideolgica, por lo dems fre-
cuentemente desconocida en los hechos por los propios federa-
les. Refirindose a estos primitivos "partidos" (federal y uni-
tario) surgidos durante el anrquico perodo posterior a las
luchas independentistas, D' A mico seala que:
" ... esas denominaciones que haban existido como califi-
cativos de partidos, despus se convirtieron en denomina-
ciones caprichosas, porque ni los unos queran la federacin
de los Estados Unidos, ni los otros el sistema unitario 9-e
gobierno. Esa divisin era enteramente personal: amigos
y enemigos de Rosas"
50
Cado Rosas, tanto en la Confederacin omo en Buenos

Aires flamantes federales se confundieron con exaltados uni-
tarios, crendose bandos con similares teoras de gobierno pero
con diferencias de personalidad en su conduccin. Eran parti-
dos personalistas, a punto tal que Mitre gobern con la misma
constitucin de la Confederacin.
Luego de Pavn, la divisin del partido liberal pareci
reactualizar la contradiccin federalismo-unitarismo, expresada
en la creacin de sus ramas Autonomista y Nacional lideradas
por Alsina y Mitre.
"Esas personalidades no queran confesar lo vaca de prin-
cipios que era la plataforma de cada una, y en artculos
sin nmero, hacan un galimatas, que ni ellas ni nadie
0
" Carlos D'Amico, B-uenos Aires, sus hombres, su poltica (1860-
1890), Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1977.
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1
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1
1
1
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131
comprenda, y del cual pareca deducirse: que los nacio-
nalistas (Mitre) queran la Nacin Argentina predomi-
nando sobre las Provincias, o sea un gobierno absorbente
y fuerte, y los autonomistas (Alsina), queran que las
provincias primaran sobre la N acin, o sea un gobierno
descentralizador y moderado. Pero luego se vio en la prc-
tica, que los que suban al poder cambiaban banderas con
los que bajaban y los alsinistas se hacan absorbentes y
fuertes con Sarmiento y Avellaneda; mientras que los
mitristas se convertan desde abajo en descentralizadores,
y enemigos de la fuerza en los gobiernos; ... " sl
Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creacin y
disolucin de clubes polticos y en la frecuencia con que los
integrantes de esa verdadera "clase poltica", cabeza visible del
nuevo rgimen, cambiaban de "partido"
52
Ello revelaba una
flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones ads-
criptivas e intereses cambiantes, antes que a principios ideol-
gicos contradictorios. Pero esta misma fluidez permita al pre-
sidente de turno combinar y manipular sus variados recursos
a fin de mantener y afianzar las situaciones provinciales que
le eran favorables y volcar en su favor las contrarias. Un go-
bierno nacionl al que pesaba enormemente la tutela de Buenos
Aires y que an no contaba con apoyos claros -y sobre todo
estables- en el interior, deba alentar un juego poltico abierto
en todos aquellos casos en que potenciales aliados podan llegar
a controlar la escena poltica provincial, acudiendo en su auxi-
lio -y cerrando el juego- cuando las circunstancias resulta-
ban desfavorables .. Despojada de retrica, la definicin inicial
del gobierno de Mitre sobre intervencin federal y papel de los
partidos resulta coherente con esta interpretacin:
" Carlos D' A mico, op. cit.
:;
2
Durante la dcada del sesenta, los cambios de afiliacin poltica
involucraron a algunas figuras conspicuas de esta "clase". Ma;riano
Saavedra, gobernador mitrista de la provincia de Buenos Aires, pas.
al autonomismo. Avellaneda, ministro de Mitre, lo fue. luego de Alsina
en el gobierno provincial; y Emilio Castro, otro gobernador autonomista,
se convirti al mitrismo. Cf. Romero Carranza y otros, Histo1ia
tica de la Argentina, Buenos Aires, Pannedille, 1975.
1
l
1
!
1
132
OseAR OszLAK
"Respetando el principio fundamental del sistema de go-
bierno establecido por la Constitucin, el Ejecutivo Nacio-
nal ha procurado ser muy sobrio en el empleo de su in.,
fluencia bajo cualquier forma, en los asuntos interiores de
las Provincias. Los intereses morales de las Provincias
exijen que los partidos internos cuya existencia tendr
siempre razn de ser en pueblos rejidos por instituiones
liberales se desenvuelvan con libertad sin sujeciones estra-
as infludos solamente por la disciplina que la misma
lucha pacfica impone. El Gobierno Nacional considera que
mientras las luchas de los partidos se mantengan circuns-
critas y aisladas en el terreno provincial, mientras no
produzcan una subversin en el rden interno y la consi-
guiente requisicin que la Constitucin prescribe, ninguna
injerencia le es dado tomar en asuntos locales sean cuales
fueran las vicisitudes de la contienda y las solicitaciones
que pudieran venir de uno otro de los partidos interesa-
dos naturalmente en tener el apoyo de la autoridad Na-
cional o de cualquier modo manifestada." (Memoria Mi-
nisterio del Interior, 1863).
A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicara
este principio, el gobierno nacional no siempre las tendra to-
das consigo. La incompleta decantaci6n de una frmula pol-
tica, en circunstancias contextuales particularmente desfavora-
bles, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer . su
sucesor
53
Correspondera a Avellaneda, mucho menos compro-
metido con las contiendas partidarias y mucho ms presionado
por la necesidad de crear una fuerza poltica propia, sentar las
bases de un nuevo pacto de dominacin. Su advenimiento al
poder, si bien cont con las simpatas de Sarmiento, no fue el
'' Las dificultades sumadas a la poltica seguida en
la guerra con el Paraguay y en las intervenciones a las provincias,
crearon una fuerte oposicin al gobierno de Mitre, tanto de parte de
los autonomistas porteos como de un interior que, acaudillado por la
provincia de Crdoba, desbarat sus propsitos continuistas. Tampoco
Sarmiento, que enfrentaba los comienzos de una dura crisis sin haber
conseguido sustraerse al juego de mitristas y alsinistas creando una
fuerza poltica propia, obtuvo los apoyos necesarios para mod!ficar la
relacin de fuerzas. No. obstante, fue quizs el primero de los p_::esiden-
(
tes constitucionales que logr afirmar la presencia del
estado nacional en la vida poltica del pas. e
resultado de la "verdad del sufragio" que este ltimo propicia-
ra
54
, ni de una aceitada maquinaria poltica
55
Pero una vez
e.n el gobierno, apel a todos los recursos para consolidar un
mecanismo poltico-partidario que, mediante el control de la
sucesin presidencial, permitiera al poder ejecutivo asegurar
la continuidad del rgimen sG.
Penetracin material
Bajo esta denominacin incluir aquellas formas de avance del
estado nacional sobre el interior, expresadas en obras, servi-
cios, regulaciones y recompensas destinados fundamentalmente
a incorporar las actividades productivas desarrolladas a lo lar-
go del territorio nacional al circuito dinmico de la economa
54
Sarmiento cifraba esperanzas en sustituir la influencia de los
caudillos por la de hombres dispuestos a colaborar con el Ejecutivo Na-
cional, lo que deba expresarse en los comicios. No obstante, las elec-
ciones se desenvolvieron en un clima de violencia y fraude. Sarmiento
mismo lo reconoci en el Mensaje al Congreso de ese ao: "Las fuerzas
nacionales suplieron en algunas partes la falta de autoridad de las
policas locales. Los partidos se han echado en cara fraudes recpro-
cos ... " (Mensaje, 1874.)
55
Avellaneda fue apoyado por sectores del interior, otrora perte-
necientes al Partido Liberal, que permanecieron fieles a Sarmiento al
producirse una escisin en 1868; por algunos grupos del viejo Partido
Federal; y por otros ncleos provinciales, todos los cuales constituyeron
el llamado Partido Nacional. Como en 1868, Adolfo Alsina fue el can-
didato del Partido Liberal Autonomista, pero su nominacin result
cuestionada tanto por ser vicepresidente en ejercicio como por identi-
ficrselo como cabal representante del porteismo. Mitre, candidato del
Partido Liberal Nacionalista, tuvo posibilidades de imponerse en Buenos
Aires, Corrientes, Santiago del Estero y San Juan. Perdidas las espe-
ranzas de triunfo luego de los comicios, Alsina se decidi a pactar con
Avellaneda una frmula mixta (nacional-autonomista) integrada con
Mariano Acosta como vicepresidente, la que triunf el 12 de abril de
1874 por amplia mayora de electores.
56
La llamada "conciliacin de los partidos" primero, y la "liga
de gobernadores". despus, apuntaron al control electoral de los gober-
nadores provinciales, pieza clave para allanar la negoCiacin anticipada
del sucesor presidencial.
134 OseAR OszLAK
pampeana
57
Esta incorporacin produca dos tipos de con::;e-
cuencias: 1) ampliaba el mercado nacional, multiplicando as
las oportunidades y el volumen de los negocios; y 2) extenda
la base social de la alianza que sustentaba al nuevo estado, al
suscitar el apoyo de los sectores econmicos del interior bene-
ficiados por dicha incorporacin. La penetracin del estado se
haca efectiva en la medida en que los recursos movilizados
permitan la articulacin de actividades e intereses, conforman-
do nuevas modalidades de relacin social. Pero en qu circuns-
tancias y a travs de qu mecanismos se manifestaba su pre-
sencia?
Plantear el tema de la presencia material del estado nacio-
nal en la sociedad, en un perodo histrico como el considerado,
exige incorporar al anlisis la dimensin fsica o geogrfica
que enmarcaba y constrea.Ia vida de esa comunidad. Desde
este punto de vista, el pas se reduca a un ramillete de viejas
ciudades coloniales, esparcidas sobre un vasto territorio. Poco
ms all de sus lmites, estos ncleos urbanos reunan la po-
blacin y la economa de un espacio geogrfico -la provin-
cia- cuyos contornos polticos, como hemos visto, eran ms
una reivindicacin originada en un localismo exacerbado por
el fracaso de los sucesivos intentos de organizacin nacional
que un territorio sobre el cual se ejerciese control efectivo
58
El "pas" o territorio heredado de la colonia luego de las luchas

independentistas, no coincida con el espacio de la soberana,
fuera sta nacional o provincial. Ni siquiera con el que quedara
conformado luego de las secesiones del Paraguay, el Alto Per
y la Banda Oriental.
Esa extensa geografa contena una gradacin de espacios
diferenciados segn lo que entonces se denominaba "la escala
del progreso en la ocupacin del suelo" (Memoria Ministerio
Gr Por circuito dinmico de la economa pampeana entiendo el con-
junto de actividades productivas, mercantiles y financieras que, basa-
das en el intercambio con el exterior, se desarrollaban en Buenos Aires
y su hinterland pampeano.
58
Aludiendo a la escasa poblacin de su provincia, el gobernador
de San Juan expresaba en 1863 en carta al ministro del Interior Raw-
son: "1:" Provincia de San Juan, puede decirse, est limitada a la ciudad,
suburbios y Departamentos rurales adyacentes" (Memoria Ministerio del
Interior, 1863).
del Interior, 1865). La provincia, reducida en su jurisdiccin
efectiva a la vida social organizada alrededor de sus escasas
poblaciones, y el Desierto, "inconmensurable, abierto y miste-
rioso" segn lo describiera el poema de Olegario Andrade, tie-
rra de indios y matreros, constituan en esencia dos pases. Su
frontera era objeto de constante lucha y negociacin, y los
lmites provinciales se expandan o estrechaban en funcin de
los resultados de esa lucha
59
Entre la Provincia y el Desierto
comenzaron a surgir, junto con su gradual poblamiento, esta-
dos intermedios que la Constitucin Nacional denomin "terri-
torios", y que por coincidir con espacios prcticamente 1nex-
]Jiorados e inhabitados, no sujetos al dominio de gobierno local
alguno, quedaron subordinados a la jurisdiccin nacional.
Esta particular conformacin del espacio haba tenido
hasta entonces profundas reperc1siones sobre la sociedad ar-
gentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aisla-
miento, haba debilitado el desarrollo de vnculos nacionales,
sentimientos de pertenencia y comunidad de destino, factores
no desdeables en la intensidad que adquirieron las guerras
interiores. Tambin haba impedido la formacin de un mer-
cado nacional. En el interior, las, producciones locales no con-
sumidas dentro del mbito geogrfico inmediato, eran dificul-
tosamente derivadas hacia los mercados a los que permitan
acceder las antiguas y precarias rutas coloniales
60
La circu-
lacin haba adquirido as un caracterstico sentido centrfugo,
orientada hacia mercados que luego de -la independencia pasa-
ran a estar localizados fuera del territorio nacional (especial-
mente en Chile y Bolivia). A su vez, la produccin del litoral
pampeano fue acentuando su orientacin hacia mercados ultra-
marinos, dada la privilegiada posicin de sus puertos, la fecun-
didad de sus tierras y la creciente demanda para sus productos
desde el exterior.
"" Sobre el tema de la frontera interior y sus movimientos 'existe
una extensa bibliografa. Algunos ttulos recientes incluyen a Roberto
Corts Conde, El prog1eso argentino y las colaboraciones de Nstor T.
Auza y Coln M. Lewis en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo, comps.,
La A 1gentina del ochenta al centenario, Buenos Aires Sudamericana
1080.
60
Para un reciente trabajo que presta especial atencin a este
punto, vase Roberto Corts Conde, El progreso argentino, Buenos Ai-
res, Sudamericana, 1979.
136 SCAR SZLAK
A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y
las derivadas de la explotacin pecuaria registraron importan-
tes progresos desde comienzos de siglo. Pero su escala no se
compadeca con las inmensas posibilidades que, a los ojos de esa
incipiente burguesa, abran la potencialidad del territorio y la
sostenida expansin de los mercados externos. Sobre todo, te-
niendo a la vista el ejemplo de los Estados Unidos, otro vasto
pas en el que aceleradamente se quemaban las etapas que le
permitiran alcanzar un lugar de privilegio en el "concierto de
las naciones"
61
Esa experiencia sealaba rumbos y pona de
manifiesto carencias. Por eso .la constitucin nacional dictada
en esos aos, no adjudic al estado nacional un rol abstracto
ni una misin utpica, sino un programa muy concreto, ava-
lado en situaciones comparables por resonantes xitos, cuya
realizacin no hara sino materializar un orden social prefi-
gurado en las mentes ms lcidas de la poca.
N o es un accidente histrico que el proceso de organizacin
nacional comenzara a transitar terrenos ms firmes recin al
promediar el siglo,. precisamente cuando la distancia entre el
pas posible y la cruda manifestacin de su atraso material se
hizo ms pattica. La organizacin nacional no poda. apelar
_nicamente a argumentos ideolgicos. Si bien la gesta indepen-
/ dentista arraig sentimientos de nacionalidad, al mismo. tiempo
'. exalt un frreo localismo que se constituy en importante
' escollo para el de un orden nacional
62
Tampoco
- era posible construir la unidad naci<mal mediante el solo re-
curso de las armas, como lo demostraban los largos aos de
guerras civiles. Los vnculos materiales sobre los que se asienta
61
Los testimonios que recoge la historiografa argentina acerca
de la influencia de la experiencia norteamericana sobre el pensamiento
y la accin de los estadistas argentinos, son tan numerosos como coin-
cidentes. Los documentos oficiales, incluso originados en niveles de auto-
ridad intermedios, as Jo ratifican. Escriba, por ejemplo, el presidente
de la Comisin de Inmigracin de la Provincia de Buenos Aires al minis-
tro del Interior Rawson: "Cul llegar ser... el desenvolvimiento de
nuestras industrias y la animacin producida por la planteacin de otras
nuevas, fcil es concebirlo, por tener el ejemplo de los Estados Unidos."
(Memoria Ministerio del Interior, 1863.)
62
La. "patria grande" y la "patria chica", smbolos de esta con
tradiccin, fueron tema recurrente de trabajos clsicos de la literatura
Argentina, como el "Facundo" de Sarmiento y el "Dogma socialista"
de Echeverria.
:..tna comunidad nacional eran todava dbiles, y esa debilidad
era en gran parte resultado de carencias notables.
Hemos visto que la formacin de un mercado nacional, o
ms genricamente, de una economa de mercado, exige como
condicin necesaria la convergencia y ensamble de los clsicos
factores de la produccin. Aunque el pas era prdigo en tie-
su ocupacin efectiva y puesta en produccin exiga tra-
bajo y capitales. No fue casual que -el verbo "poblar" se hiciera
sinnimo de "gobernar", en ms que un sentido simblico
6
".
De nada servan las tierras ociosas; nada poda hacerse con
ellas si no se contaba con fuerza de trabajo capaz de incorpo-
rarlas a la produccin. An contando con la poblacin necesa-
ria, difcilmente hubieran podido explotarse grandes extensio-
nes sin el auxilio de inversiones en capital fijo y tecnologa
que articularan la produccin y la circulacin. Y hasta tanto
los hombres y los capitales no afluyeran a explotar los campos,
poblar las ciudades y construir la infraestructura fsica que
ligara las distintas etapas del proceso econmico, la sociedad
argentina no rompera su cerrado localismo ni emergera de su
tradicional y mediocre nivel de existencia material. Esto lo
saban de sobra los saladeristas entrerrianos, los productores
laneros de la campaa bonaerense, los viateros de Cuyo y los
importadores porteos. Tambin lo conocan los intelectuales y
"hombres pblicos" que en la poca sealaron en sus discursos
Y escritos el programa de transformaciones que deba dar paso
a un nuevo orden social.
Pero cuando en el plano institucional parecan allanados
gran parte de los obstculos que se oponan -a la definitiva orga-
r nizacin nacional, las barreras de la naturaleza y la inmovilidad
\ o inexistencia de recursos, seguan erigiendo formidables esco-
lllos. Tomemos como ilustracin las comunicaciones, posiblemente
el eslabn ms dbil de los circuitos econmicos de entonces.
En 1863, el ministro dl Interior, Guillermo Rawson, informaba
al Congreso sobre el estado de los caminos de la repblica en
estos trminos:
63
Esta observacin alude a la famosa frase "gobernar es poblar"
acuada por Juan B. Alberdi, mximo inspirador de la constitucin
argentina.
138
SCAR SZLAK
"Puede decirse sin exageracin que en la Repblica Argen-
tina no hay caminos, si no se da .ese nmbre a las huellas
profundas y sinuosas formadas no por el arte, sino por el
ir y venir de las gentes al travs de vastas llanuras, por
en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y
montaas. En esta inmensa extensin de territorio se en-
cuentran catorce o diez y seis ciudades separadas unas de
otras por centenares de leguas, sin que jams la mano del
hombre se haya empleado en preparar las vas que deben
servir a la comunicacin entre esas escasas poblaciones.
Y si la civilizacin, la riqueza y la fraternidad de los pue-
blos estn en razn directa de la facilidad y rapidez con
que se comunican, mucho debe ser el atraso, la pobreza y
\
la mutua indiferencia de las Provincias Argentinas sepa-
radas entre s por largas distancias, y por obstculos natu-
rales que apenas se ha intentado superar." (Memoria Mi-
El dramtico tono de esta descripcin no alcanza sin em-
bargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad domi-
nante
64
La inexistencia de caminos se hallaba asociada a caren-
cias de muy diversa ndole, que se constituan a su vez en obs-
tculos para su construccin. Adems de importantes problemas
tcnicos y econmicos, la realizacin de un camino dependa de
que previa o simultneamente se resolvieran problemas de otra
ndole. Por ejemplo, la escasez de agua en ciertas travesas exi-
ga perforaciones en busca de aguas artesianas. Accidentes na-
turales como ros y montaas podan requerir la ereccin de
puentes. A su vez, las posibilidades de internarse en extensas
y desoladas comarcas deban considerar la existencia de postas
que ofrecieran albergue y facilidades para la continuacin de la
travesa. "Postas, correos y caminos eran necesidades que no
atenda el gobierno ... 65 Por otra parte, y aun los
6
' En sus Memorias de un viejo, Vicente G. Quesada (Vctor Gl-
vez, 1942) relata las duras alternativas de una travesa entre Rosario
y Crdoba, hacia mediados de la dcada del 50. Andando sin rumbo a
travs de una planicie ondulada, sin rboles ni accidentes, sobre una
tierra seca y polvorienta, la soledad era nicamente interrumpida por
las tropas de carretas o las arrias de mulas, expuestas a ser atacadas
y robadas por los indios.
ss Vctor Glvez, op. cit.
l
:;
aspectos tcnicos de un posible e . . ..
mica dependa en lti . t . ammo, su facbbihdad econ-
t
'f" ma ms ancla de un probabl 1
ra Ico que justificara la inversin. e vo umen de
Estos ejemplos ilustran una t i . . .
miento de la actividad social 1 p ca _modalidad de eslabona-
chman ss. Hacia "atr' " l ' en e sentido propuesto por Hirs-
1 as , a construccin d
.a necesidad de obras co .
1
. e un cammo creaba
mp ementanas tales
pozos artesianos y puentes H . " d
1
como apeaderos,
b
.l.d . . acia a e ante" ab ,
1 I ades para la ocu . , ' na nuevas posi-
cimiento de de tierras, el estable-
p
Y a ormacion de n bl .
ara tomar otro ejemplo la libre na :, nevas po acwnes.
naba necesidades de . , b vegacwn de los ros origi-
. zacwn o ras portua . d
miento, Y a su vez haca posible el nas Y e
correspondencia Y carga, fomentaba ?e pasa_Jeros,
(como el territorio del Chaco) . elxploracwn de tierras
b
e Impu saba la e , d
o ras que unan regiones P , t Jecucion e
Sera posible construir desvinculadas entre s.
darios a partir de cada un d 1 enfas rastrear efectos secun-
d p o e os enomenos rec, .
os. ero lo importante es reflexion Ien
profundo de estas transform . ar sobre el sentido ms
t
. acwnes ya que la utT . ,
lea de un concepto tan su t' , I IzaciOn acr-
tiene el riesgo de- transforr!:: "eslabonamiento"
Y contradicciones en un mecn Is orla ln:a en "accidentes"
inevitable proceso de evoluci, ICO: lacumu ahvo y, sobre todo,
on socia.
A mi juicio, ese prof d d .
radica en la peculiar asocia . , un o . e los cambios sociales
entre el surgimiento de caso se establece
inters Y la creacin de una a ' el desar7ollo de un
la presencia de una , .. SI a . U?-a oportumdad supone
desenvolvimiento de favorables pa_ra el
Esta conveniencia est determinad o erpresa. c_onvemente.
que _la actividad puede reportar a beneficiO probable
medlda en que stos perciben la En la
charla, desarrollan un inters es de . 1 Y aprove-
eventual obtencin de aquel be' f' . cir,_ a aspiracion a una
d d
ne ICIO. Sm embargo t
a e mters no son condiciones f" . t < ' opor uni-
d d
su Icien es para que 1 t" .
a sea encarada. Es preciso ade , . , a ac lVI-
mas que el mteres sea mate-
6G Albert o. Hirschman "A r k ,
Economic Developrnent and approach . to development"
econmico, 1977). angc (en espaol, El
140
SCAR SZLAK
rializable. Generalmente, obstculos o carencias dificultan su
concrecin por la sola accin de los actores interesados, y crean
la necesidad de superarlos. Para que "alguien" est dispuesto a
satisfacer esa necesidad, debe a su vez tener un inters, basado
quizs en la oportunidad que crea la necesidad de su contraparte,
de la que tambin pueda derivar algn beneficio. Y as suce-
sivamente. Los "multiplicadores", "eslabonamientos" o "crculos
virtuosos" no son otra cosa, entonces, que descriptores de estos
procesos de encadenamiento -y expansin- de la actividad
social.
Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusiva-
mente en la poca histrica que estamos considerando. Ms
genricamente, son propios de formaciones sociales capitalistas
basadas en la acumulacin, la propiedad privada Y el beneficio
individual. Si procuro desentraar su funcionamiento es debido
a que en ese perodo se estaban constituyendo los elementos
(intereses, sectores, relaciones, clases) que caracterizaran al
capitalismo argentino. Y es esta especifieidad lo que un anlisis
del papel cumplido por el estado en la articulacin de la acti-
vidad social, permitira esclarecer.
En qu sentido fue el estado argentino un factor de ar-
ticulacin social? Aunque la pregunta remite a la esencia, a la
definicin misma, del concepto de estado, lo que aqu interesa
es establecer las modalidades especficas de esa articulacin.
Es indudable que a partir de 1862, el estado nacional tuvo un
rol preponderante en la creacin de oportunidades, la generacin
de intereses y la satisfaccin de necesidades que beneficiaron
a regiones, sectores y grupos sociales cada vez ms amplios.
Pero el hecho saliente es que estas formas de intervencin pene-
traban efectivamente la sociedad, convirtiendo al estado en un
factor constituyente de la misma y a su accin en un prerrequi-
sito de su mutua reproduccin. Es decir, este aspecto de la
actividad estatal sirvi no solamente para unir las piezas suel-
tas de una sociedad nacional an en ciernes, sino adems para
1
establecer una vinculacin :ntre esa y _el
que la articulaba. Como en deflmtiVa consbtmrse en mstanc1a
de articulacin de relaciones sociales es la razn de ser del
estado, esta forma de intervencin tenda a afirmar su legiti-
macin y viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento
social de su indispensabilidad, y el suministro de los apoyos y
'

recursos necesarios, para reproducir el patrn de relaciones que
su propia intervencin conformaba.
No olvidemos, sin embargo, que la penetracin material
fue slo una de las formas en que el estado intent extender su
control sobre la sociedad. Por eso quizs convenga marcar
algunos d sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma
de penetracin sugiero una modalidad de control social basada
en la capacidad exclusiva -no compartida por ningn otro
agente social- de crear, atraer, transformar, promover y en
ltima instancia, ensamblar, los diferentes factores de la
duccin, regulando sus relaciones. En este sentido, la penetra-
cin material comparte con la cooptativa y la ideolgica un
comn fundamento consensual, aun cuando este consenso tiene
en cada caso referentes distintos: el inters material, el afn
de poder o la conviccin ideolgica. En cambio, la penetracin
represiva implica la aplicacin de violencia. fsica o amenaza
de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad
de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su
autoridad. El mantenimiento del orden social se sustenta aqu
en el control de la violencia, a diferencia de lo que ocurre con
las otras formas de penetracin, en que el orden se conforma
y reproduce a partir de "contraprestaciones" o beneficios que
crean vnculos de solidaridad entre las partes que concurren
a la relacin, consolidando intereses comunes y bases de posibles
alianzas. La penetracin cooptativa intenta ganar adeptos a
travs de la promesa o efectiva concesin de alguna suerte de
beneficio conducente a incorporar nuevos grupos o sectores a
la coalicin dominante. La penetracin ideolgica reviste la re-
presin desnuda o los intereses individuales de un barniz legi-
timante, tendiente a convertir la dominacin en hegemona,
el beneficio particular en inters general.
. Claro est que estos beneficios y contraprestaciones, ten
tanto estn dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, implican
a menudo privilegios que, por oposicin, condenan a otros sec-
tores indirectamente perjudicados a una existencia econmica,
cultural o polticamente marginal. Por eso la represin y las
formas ms consensuales de penetracin son procesos simult-
neos: ganar aliados da lugar muchas veces a ganar tambin
enemigos, y. el "progreso" en el que Se enrolan los unos exige
el "orden" que 'debe imponerse sobre los otros.
142 SCAR SZLAK
El revisionismo histrico argentino se ha preocupado a
menudo de reivindicar sectores, actividades o regiones que fue-
desplazados por el incesante desarrollo de las fuerzas pro-
ron "t r l
ductivas que acompa el avance del a Ismo, Y q?e. e
curso del estado contribuy a matenahzar. La nostalgica
del boyero, del rstico tejedor, del de la toldera,
del gaucho errante, en fin, de esa extensa galena humana
t . T ' en la conciencia de las "clases acomodadas" la barbane
lpl lCO . . . "bl ro
el atraso no pasa sin embargo de ser un e)erc1c1o sens1 e
Y en medida estril. No resulta til para _comprender la
del proceso que transform a esa creando
redes de relacin, homogeneizando intereses, nue-
vos sectores de actividad, relegando a otros, constituyendo,_ en
fin las bases materiales de una nacin, un sistema de doJ?ma-
y un nuevo modo de produccin. Este. _es, en esencia, el
.sentido que tuvieron las formas de penetra:_wn estatal de-
nomino materiales, y que junto a la represwn, la cooptac1on Y
la manipulacin ideolgica contribuyeron a crear un nuevo
orden.
No obstante, soy consciente que esta abstracta
dejar pendiente un anlisis ms minucioso del
de este mecanismo de penetracin. Por sm. pre-
tender ceirme a una historia rigurosa, mtentare una mter-
pretacin matizada con algunas ilustraciones.
Nada que la propia visin de los protagonistas para
expresar el sentido de la accin del estado en este terreno:
" ... la situacin de la Repblica exige un pronto y
remedio la miseria que la abruma. Todos los :Sp1r1tus
estn ajitados por la presin de necesidades _no_ satisfechas;
el rden el respeto las Autoridades constltmdas se man-
tienen solo por la virtud de los pueblos y por el pres-
tigio que el nuevo Gobierno Nacional debe
de su orjen y la sanidad probada de sus mtenc10nes:
empero hay fuerzas irresistibles que obran en el de
las sociedades y que las precipitan veces. en abismos
desconocidos, cuando la previsin de los Gob1ernos n_o se
anticipa preparar el remedio de los males, direc-
cin saludable esa vitalidad exuberante y peligrosa: Tal
es la situacin de la Repblica en mi concepto, Y p1enso
143
que es necesario ganar meses y das al tiempo para pre-
sentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los
conforte en su miseria, que moralice sus sentimientos Y
los encamine al bien y la prosperidad comn" (Memoria
Ministerio del Interior, 1863).
Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la orga-
nizacin nacional, tenan un evidente contenido programtico,
aun cuando las circunstancias que los motivaran fueran bas-
tante especficas
67
El desorden era tarnbin visto como pro-
ducto de la miseria, y si el progreso requera orden, tambin el
orden requera progreso. Es decir, el progreso era un factor
legitimante del orden por lo que la accin del estado deba
anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insa-
tisfechas que "agitaban los espritus" y amenazaban destruir
una unidad tan duramente conseguida.
Pero qu necesidades? Cuando "todo estaba por hacerse"
-como es frecuente leer en los escritos de la poca- cmo
fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conoca el
verdadero estado del pas? Lo primero, entonces, era tomar
conciencia sobre la real envergadura de los problemas enfren-
tados, de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiracio-
nes, necesidades e intereses que despertaban a partir de las
nuevas circunstancias que dominaban la escena poltico-institu-
J cional de la sociedad argentina. Un nuevo dilogo comenzara
as a entablarse entre representantes de un estado, convencidos
del inexorable destino de progreso del pas, y los agentes socia-
les que intuan los mecanismos que podan concretarlo. Por
eso no es extrao que una de las primeras medidas adoptadas
en todos los ramos de la actividad del gobierno fuera establecer
contacto con los gobernadores provinciales recabando informa-
cin sobre los aspectos ms elementales de la vida de una comu-
nidad: producciones predominantes, estado de los caminos, faci-
lidades acordadas a la inmigracin, situacin de la educacin,
67
El prrafo transcripto es parte de un memorandum dirigido por
el ministro del Interior al presidente Mitre, en el que al detallar las
negociaciones mantenidas con empresarios" britnicos y argentinos para
conceder la construccin del Ferrocarril del Rosario a Crdoba (o Cen-
tral Argentino), sealaba la imperiosa necesidad de emprender la obra,
incluso pasando por alto exigencias lesivas para el inters nacional
inmediato.
144
SCAR SZLAK
capacidad de convocatoria de milicias, y as sucesivamente. En
este sentido, los gobiernos provinciales asumieron inicialmente
un claro papel de voceros de los intereses econmicos 'de sus
respectivas localidades, dada la ausencia de otros mecanismos
de representacin, tales como partidos u organizaciones corpo-
rativas.
Si bien los informes de gobernadores y la nutrida corres-
pondencia y contactos mantenidos con representantes del go-
bierno nacional permitan, en general, contar con un elemental
cuadro de situacin, gran parte del papel articular cumplido
por el estado nacional se efectiviz a partir de una compleja
red de interacciones entre "empresarios" estatales e individuos
o sectores interesados. Resultara difcil establecer a qu parte
correspondi la mayor proporcin de iniciativas. Pero lo cierto
es que las condiciones creadas por el nuevo proceso institucio-
nalizador produjeron una intensa movilizacin de empresarios,
profesionales, intermediarios polticos (o "influyentes") y uni-
dades estatales, dispuestos a explorar y explotar las oportuni-
dades creadas por el propio proceso, poniendo en juego todos
sus recursos.
Desde el punto de vista de la accin estatal, esto supuso
echar mano a diversos mecanismos: i) la provisin de medios
financieros y tcnicos para la ejecucin de obras o el suministro
de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeran
regularidad y previsibilidad en las relaciones de producc,in e
intercambio; 3) la concesin de beneficios y privilegios para
el desarrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios
privados; y 4) el acuerdo de garantas -tanto a empresarios
como a usuarios- sobre la rentabilidad de los negocios empren-
didos con el patrocinio e.statal, la ejecucin de las obras y la
efectiva prestacin de los servicios. En la realidad, estos diver-
sos mecanismos se confundan muchas veces en un mismo caso,
tal como ocurriera por ejemplo con la construccin y explota-
cin de ferrocarriles. Pero la distincin analtica permite en
todo caso mostrar la variedad de manifestaciones de esta pre-
sencia articuladora del estado.
En general, y sobre todo antes de que comenzaran a afluir
los emprstitos directos al gobierno nacional, los recursos finan-
cieros movilizados por el estado se orientaron hacia la ejecucin
de pequeas obras de infraestructura y el establecimiento de
ciertos servicios regulares. Durante la presidencia de Mitre se
suscribieron numerosos contratos con empresarios privados para
la construccin de caminos, la ereccin de puentes, el trans-
porte de correspondencia, la mensura de tierras, etc.
68
Habi-
tualmente, las contrataciones eran precedidas por estudios tc-
nicos a cargo de ciertos funcionarios cuya misin encerraba, en
germen, funciones que seran ms tarde asumidas por unidades
burocrticas especializadas. Un Inspector de Postas y Caminos
o un Ingeniero Nacional (como los Visitadores de Aduana o
los Inspectores de Educacin, en otros ramos) eran verdaderos
empresarios estatales, hombres de gran versatilidad acostum-
brados a recorrer el pas y a enfrentar toda suerte de obstcu-
los. Su juicio era por lo general decisivo para poner en marcha
un proyecto o concluir una negociacin.
Tambin fue evidente la influencia de estos "Adelantados"
estatales en la confeccin de los diversos reglamentos que inten-
taron introducir orden en ciertas transacciones y actividades
sometidas, como tantos otros aspectos de la vida del pas, a la
anarqua y el abuso. Por ejemplo, mediante decreto del 30 de
octubre de 1862, el flamante gobierno reglament el servicio de
postas garantizando la regularidad de su prestacin y la pro-
piedad de los empresarios
69
De la misma manera, expidi una
serie de importantes disposiciones tendientes a organizar un
servicio de correos, reglamentando el funcionamiento de ofi-
cinas, la seguridad de Ja correspondencia y las responsabilidades
emergentes del desempeo de funciones vinculadas a este ramo.
Tambin se requirieron informes a los gobernadores sobre los
padrones de pesas, medidas lineales y de capacidad empleadas
en cada provincia, en previsin de que su falta de uniformidad
dificultara la delineacin de tierras pblicas, el establecimiento
5s Segn el caso, se utiliz la contratacin directa o la licitacin,
establecindose el pago de una suma global en el caso de obras y de
sumas mensuales o anuaies en el caso de servicios. En ciertos casos el
gobierno encargaba la realizacin de obrs concediendQ el beneficio' de
su explotacin (v.g., peajes). A menudo, "la inicitiva y propuesta de
obras y servicios correspondi a los propios empresarios que luego re-
sultaban adjudicatarios de las mismas.
69
Con ello se intentaba extirpar .prcticas abusivas inveteraaas,
sobre todo de parte de los propios funcionarios pblicos que no pagaban
el servicio de "postage", produciendo un recargo considerable a los
;::aaestros de posta, que a veces acababan por interrumpir el servicio.
146 SCAR SZLAK
de ferrocarriles o la rectificacin y mensura de caminos. Algu-
nos aos ms tarde se reglamentara un sistema uniforme de
pesas y medidas para todo el pas.
Cuando los recursos financieros y tcnicos de que poda
disponer el estado resultaban insuficientes para encarar ciertos
proyectos; o cuando la iniciativa privada descubra nuevas
reas de actividad econmica potencialmente lucrativas, se ape-
laba habitualmente al mecanismo de la concesin estatal para
la disposicin de bienes o la explotacin de servicios. El ejemplo
quiz ms difundido es. el de. concesin para la construccin
y explotacin de ferrocarriles. Sin embargo, vale la pena utilizar
precisamente este ejemplo para examinar con algn deteni-
miento ciertos aspectos del mecanismo de concesin poco cono-
cidos, aunque fundamentales para entender los patrones de
vinculacin que comenzaban a establecerse entre. estado y socie-
dad. Para ello recurrir al caso del Ferrocarril Central Argen-
tino, uno de los primeros grandes proyectos encarados por el
gobierno nacional bajo este sistema
70
Una ley de setiembre de 1862 autoriz al Poder Ejecutivo

a contratar la construccin de un ferrocarril de Rosario a Cr-
doba, estableciendo las bases y condiciones a las que deba ajus-
tarse el contrato. El proyecto ya vena siendo objeto de nego-
ciaciones desde haca ocho aos con el representante de un
consorcio de capitalistas ingleses, William Wheelwrght. Dictada
la ley, el Ministerio del Interior qued encargado de proseguir
las tratativas con este empresario, que en su afn de resultar
adjudicatario del proyecto, haba iniciado por su cuenta algunas
obras. Sin embargo, apartndose de las condiciones fijadas por
la ley, Wheelwright exiga para firmar el contrato un acuerdo
sobre cinco puntos: 1) hi. cesin de una legua de terreno a cada
lado y en toda la extensin de la lnea, con algunas excepciones;
2) la fijacin del capital garantido en 6.400 libras por milla
71
;
70
El anlisis se basar en cartas e informes oficiales. Un estudio
sobre los efectos econmicos de este ferrocarril puede hallarse en Paul
B. Goodwin Jr., "The. Central Argentine Railway and the economic de-
velopment of Argentina", Hispanic A.meTican Historical Review, vol. 57,
. N9 4, noviembre 1977. .
11
Suma que serva de base para el clculo de la rentabilidad
mnima a que tendra derecho la empresa.
LA <X>NQUISTA DEL OF.DEN 147
3) la fijacin de los gastos de explotacin en un 45 7o de los
ingresos brutos; 4) un mnimo de 15 7o de beneficio neto antes
de que el gobierno pudiera intervenir en las decisiones sobre
tarifas; y 5) la exencin de la garanta o caucin pecuniaria
a que el contratista estaba obligado por la ley.
Las propuestas, contrapropuestas y recursos argumentales
empleados por cada parte en el curso de las tratativas, fueron
mostrando la variedad de intereses representados, la capacidad
negociadora de cada una y, sobre todo, el poder relativo de los
recursos puestos en juego. Finalmente, apelando al decisivo ar-
gumento de que si no se cumplan sus condiciones no podra
levantar en Inglaterra los capitales necesarios para la empresa,
Wheelwright obtuvo satisfaccin a todas sus demandas. Claro
est que en el intern, el ministro Rawson haba mantenido
negociaciones paralelas sin resultado positivo. Otros dos empre-
sarios londinenses, Smith y Knight, presentaron al ministro
una oferta an ms leonina que la de Tambin
un conocido comerciante de Rosario, Aaron Castellanos, peti-
cion ante el ministro a nombre de varios empresarios y pro-
pietarios de esa ciudad, proponiendo encuadrarse en las
condiciones fijadas por la ley, pero no ofreciendo garantas
pecuniarias ni convenciendo demasiado a Rawson de que podra
emprender la obra levantando en el pas y en Europa los capi-
tales necesarios.
Si bien es cierto que la aceptacin de las condiciones de
Wheelwright se fundaba en gran parte en la ausencia de al-
ternativas, tambin es cierto que este ltimo utilizaba un ar-
gumento contundente: si no se cedan a la empresa las tierras
al costado de las vas (punto central de la controversia), la
especulacin la haran de todos .modos los particulares, sin exis-
tir ninguna garanta de que ello condujera a la colonizacin d2
esas tierras. La empresa, en cambio, colonizara planificada-
mente. Ello aumentara el trfico y las ganancias de la empresa,
lo cual disminuira el importe de las garantas por las que el
gobierno responda hasta cubrir la rentabilidad mnima acor-
dada
72
12 Cabe hacer notar que Wheelwright tambin propuso como op-

cin encarar la obra bajo su direccin, levantando capitales en el pas,
los particulares y el gobierno, y en el extranjero, a travs de la
provisin de equipo y material rodante. Que el gobierno optara por con-

1
l
1
1
148 OseAR OszLAK
Anunciando la firma del contrato a los gobernadores de
provincia, el ministro del Interior solicitaba su colaboracin pa-
ra que se suscribiera a la empresa el mayor nmero de perso-
nas, con capitales grandes o pequeos, sealando que este fe-
rrocarril era el primer paso, "la base de un plan de ferrocarriles
argentinos". Agregaba que la obra reportara ventajas a los
pueblos y a los individuos, "acreciendo la prosperidad del lito-
ral de la Repblica, y haciendo participar de ella al interior,
fomentando en las provincias mediterrneas, nuevos grmenes
de prosperidad y de riqueza" que aseguraran la paz y la haran
"fecunda y gloriosa en el sentido del progreso" (Memoria Mi-
Es evidente que los juicios contemporneos sobre el "en-
treguismo" y los "vendepatrias" -que ilin duda, tambin exis-
tieron- pasan por alto tanto los factores contextuales y cir-
cunstanciales que restringan la capacidad de accin de estos
agentes estatales, como la complejidad de los interes.es media-
tos e inmediatos que intervenan en sus decisiones. Sobre todo,
la urgencia de acelerar la formacin de un mercado nacional
y hacer sentir, en ese mismo proceso, la presencia articuladora
del estado
73
ceder la obra aceptando las condiciones de la empresa, y que sta pos-

teriormente obtuviera un enorme beneficio al constituir una compaa
de tierras subsidiaria, transferirle las tierras adjudicadas a uri valor
nfimo y reducir de este modo sus utilidades nominales a los efectos
de la garanta estatal, no modifica la razonabilidad de la decisin adop-
tada. A veces, los juicios retrospectivos no toman en cuenta cunto pesan
imperiosas circunstancias. "Aproximar a la capital de la Repblica las
relaciones que hoy existen a distancias remotas", sealaba, por esos
aos, Irineo Vega, inspector de Postas y Caminos del Oeste, "es una
medida poltica que por s sola se recomienda, pues as se hace efectiva
la accin del Gobierno." (Memoria Ministerio del Interior, 1865.)
73
No transcurriran muchos aos cuando refirindose a la conce-
sin del Ferrocarril Argentino, un observador afirmara que fue "la
empresa generadora de todas las dems de su gnero, sostenidas plan-
teadas en el pas con capitales extraos"; que Santa .Fe deba en gran
parte sus adelantos a esa concesin, "que pareci en su tiempo enorme
y fue tan combatida entonces como justificada lo ha sido en la actuali-
dad; que era un sebo necesario, y que perdiendo a los ojos de la rutina
miope, el pas ganaba en realidad intensamente". Vase Carlos E. Vi-
llanueva, El z.itoral y el interior, Buenos Aires, Colegio Po IX de Artes
y Oficios, 1887.
Un ltimo punto, que tambin requiere alguna reflexin,
es el que se refiere a la garanta estatal de que las relaciones
articuladas con su auspicio se perfeccionaran bajo cualquier
circunstancia. En este particular sentido, la nocin de "garan-
ta" asuma un significado mucho ms lato. La garanta del
estado estipulada en un contrato de concesin no se limitaba
a la asuncin de un compromiso terico ni a la eventual efecti-
vizacin de compensaciones monetarias. Muchas veces exiga
una participacin intensa y protagnica en el suministro de bie-
nes, servicios y regulaciones que formalmente poda o no co-
rresponderle efectuar, pero cuyo compromiso no poda rehuir.
Por ejemplo, en la concesin del Ferrocarril Central Argentino,
el gobierno nacional intervino activamente en el trmite de ex-
propiacin y transferencia de tierras provinciales a la compa-
a propietaria, en virtud del contrato de concesin. Ello su-
puso presionar a los gobernadores, urgir a los comisionados
nacionales encargados de las expropiaciones, tranquilizar al
director residente de la empresa, pasar por alto exigencias es-
peculativas de los propietarios de tierras o asumir costos
inesperados".
La garanta funcionaba no slo hacia los concesionarios,
sino tambin hacia los gobiernos provinciales y los particulares.
Por ejemplo, el estado nacional se responsabilizaba de que el
ferrocarril funcionara con regularidad, comodidad y seguridad.
Para ello enviaba inspectores nacionales a examinar las vas
y construcciones para determinar si se estaba en condiciones
de habilitar el servicio, sin perjuicio de los informes remitidos
por los tcnicos de la empresa. Recoga, por otra parte, las que-
jas de los gobiernos provinciales y daba traslado de las denun-
cias a la empresa, asumiendo de este modo otra forma de ga-
ranta
75
7< Es interesante como ilustracin el esfuerzo desplegado en _di-

ciembre de 1866 para lograr que el gobierno de la Provincia de Crdoba
cediera las tierras expropiadas al gobierno nacional (para que ste, a
su vez, pudiera transferirlas a la compaa del ferrocarril), en una ca-
rrera contra el tiempo para producir un impacto psicolgico en la reuni11
de accionistas que deba tener lugar en Londres dos meses ms tarde.
75 Por ejemplo, mediante nota del 9, de noviembre de 1866, el go-
bernador de Crdoba denunciaba al ministro del Interior que en los he-
chos, la introduccin del ferrocarril en nada haba modificado las con-
diciones en que se encontraba el Interior mediterrneo con relacin al
150 SCAR SZLAK
Tambin el estado se constitua en vocero de los accionis-
tas del pas (incluido el propio gobierno nacional) ante la em-
presa del ferrocarril, ejerciendo su representacin en las asam-
bleas, denunciando la paralizacin de obras, exigiendo su con-
tinuacin, planteando la reduccin de tarifas para hacer acce-
sible el trfico, o requiriendo el poblamiento de las tierras
entregadas como condicin contractual. Excediendo incluso sus
compromisos, lleg a darse el caso de que el estado acudiera
en auxilio de la empresa ante dificultades coyunturales de
financiamiento
76
Otro interesante ejemplo de garanta puede hallarse en la

actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut,
que establecieran inmigrantes galeses en la Patagonia. Ante las
graves dificultades iniciales enfrentadas por los colonos, deri-
vadas de la pobreza de las tierras, la falta de agua y la escasez
de todo elemento necesario para asegurar la subsistencia, el
gobierno asign en un comienzo la suma de 4.000 pesos fuertes.
Ms tarde, ante el riesgo de que los colonos no contaran con
provisiones rninimas (por subsistir las condiciones iniciales),
acord un subsidio mensual de 700 pesos fuertes para vveres.
En cierto momento, frente al riesgo de que se eternizara el
subsidio, comision a M. lvarez de Arenales a inspeccionar
el estado de la colonia y sus perspectivas
77
Finalmente, en
1867 Mitre resolvi continuar con una subvencin de 400 pesos
fuertes, a condicin de que los colonos permanecieran en el es-
tablecimiento.
Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compro-
misos asumidos por el estado. Se garantizaban los capitales en
Litoral, pues el trfico continuaba efectundose como antes, por medio
de carretas de bueyes. Ello se deba en apariencia a deficiencias del
servicio y de la administracin de la empresa.
76
En febrero de 1867, la Compaa del Ferrocarril Central Ar-
gentino solicit al gobierno argentino m1a ayuda de 300.000 libras es-
terlinas para proseguir las obras, dada la incertidumbre y el endureci-
miento del mercado financiero de Londres con motivo de la crisis de
1866/7. El gobierno argentino propuso emitir bonos del crdito pblico
y suscribirse a la suma requerida con el producido de aquella colocacin.
77
El informe de Arenales es un magnfico estudio antropolgico
en el que se desmenuza la vida de esa comunidad, caracterizando a los
vagos, los disconformes, las relaciones con indios vecinos, los esfuerzos
de exploracin de territorios contiguos y la viabilidad futura de la
colonia.

..
151
su rendimiento, la fuerza de trabajo en su reproduccin y la
tierra en su posesin. Lucro, energa y propiedad. Tres fuerzas
de cuya debida articulacin dependa el progreso.
Quisiera destacar finalmente que una importante conse-
cuencia de estas modalidades de penetracin del estado fue el
papel -directo o indirecto- que comenz a cumplir como em-
pleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso sector
de contratistas e intermediarios. En el primer aspecto, no me
refiero solamente al personal directamente empleado por el
estado, sino adems al constituido por asalariados y trabajado-
res no permanentes indirectamente retribuidos mediante fondos
pblicos. Es decir, me refiero a la capacidad del estado para
generar socialmente nuevas oportunidades de trabajo asala-
riado, extendiendo as las relaciones de produccin capitalistas.
Aunque trasponga un par de aos el perodo examinado en
este trabajo, quisiera hilvanar algunas circunstancias y datos
sueltos observables a comienzos de la dcada del 80, que permi-
ten inferir la extraordinaria importancia que parece haber te-
nido este desconocido aspecto de la accin del estado. En el
mensaje de apertura de sesiones del Congreso de 1883, el pre-
sidente Roca indicaba que en la construccin de diez ferroca-
rriles nacionales, provinciales y particulares (en ltima ins-
tancia garantizados por el estado) se empleaban 14.500 obre-
ros. Este nmero proporciona una pauta importante para eva-
luar el considerable peso que tena, dentro de la fuerza de tra-
bajo total, el personal empleado por contratistas del estado en
las innumerables obras financiadas por los gobiernos nacional
y provinciales. Basta considerar la construccin y reparacin
de puentes y caminos; la construccin de telgrafos, puertos,
edificios pblicos ; la de ros ; la edificacin de es-
cuelas (a razn de unas 30 por ao) ; la conversin de fortines
en pueblos; la construccin de ciudades completas corno La Pla-
ta; la contratacin de agrimensores y tcnicos para el estudio
de la topografa, medicin y subdivisin de las nuevas tierras
conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las obras de de-
fensa de terrenos bajos; o la construccin de obras de infraes-
tructura en las cabezas de los nuevos territorios nacionales
78
78
A nivel provincial y municipal cabra mencionar adems la
construccin de hospitales, cementerios, asilos y obras de urbanizacin,
tales como pavimentos, redes cloacales y de electricidad.
1
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1
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152
OseAR OszLAK
Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias
reflejan al menos la enorme gravitacin que la presencia mate-
rial del estado comenz a tener en esta crucial etapa formativa
de la sociedad argentina.
Cristalizaciones institucionales
Como contrapartida de estos aviJ.ces sobre la sociedad civil, en
el mbito del propio estado nacional tambin comenzaban a
producirse' cambios notables. Su aparato burocrtico y norma-
tivo correlato manifiesto de la dominacin estatal, experimen-
permanentes transformaciones que no hacan sino marcar
el ritmo y el carcter que adquira su. intervencin . social. La
descentralizacin del control, condicin inseparable de la centra-
lizacin del poder, implicaba diferenciar organismos, especiali-
zar funciones, desagregar y operacionalizar definiciones nor-
mativas abstractas, sin perder de vista la necesidad de coordi-
nar e integrar la actividad desplegada por un sistema institu-
cional crecientemente complejo. Estas cristalizaciones de la
penetracin estatal no eran ms que momentos en el proceso de
adquisicin de uno de los atributos esenciales de la estatidad :
la emergencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de
instituciones pblicas relativamente autnomas respecto. de la
sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus
funcionarios y de control centralizado sobre sus actividades.
La precariedad de este aparato al comenzar el.g-obierno de
Mitre 79 contrasta con la relativa consolidacin alcnzada slo
dos dcadas ms tarde, cuando cuerpos de ejrcito se hallaban
distribuidos a todo lo largo del pas y efectivos de la armada
79 En la Memoria de 1863 presentada al Congreso Nacional, el
ministro Dalmacio Vlez Srsfield expresaba: "El G<lbierno Nacional
tal como lo ha creado la Constitucin, principi a mediados de octubre
del ao pasado en que se formaron los .ministerios. Nada exista, faltaban
primeros antecedentes indispensables a toda Administracin. Recin
entonces acababa de establecerse la residencia de las autoridades nacio-
r::des, y faltaba hasta el local para los empleados y para el gobierno
mismo o o N o haba Tesorera ni Contadura Nacional: todo era preciso
crearlo, aun para el servicio ms urgente."
Y prefectura patrullaban costas y ros interiores; colegios na-
cionales, escuelas normales y numerosas escuelas primarias es-
tatales funcionaban en capitales de provincia, territorios y co-
lonias; ms de 400 oficinas postales y ms de 100 de telgrafo
se haban instalado en todo el pas, adems de sucursales del
Banco Nacional, tribunales de la justicia federal, delegaciones
de la polica federal y mdicos nacionales de sanidad; vastos
territorios eran atravesados por ferrocarriles del estado, que
previsiblemente alcanzaban los puntos ms extremos del pas;
cuadrillas de obreros construan las obras pblicas ms diver-
sas (v.g. puentes, caminos, edificios diques, puertos,
balizamientos, tendido de rieles, de hilos y postes telegrficos) ;
colonias oficiales eran sostenidas por el gobierno en provincias
:v territorios, as como hoteles destinados a alojar a la creciente
ola inmigratoria; y el departamento de agricultura distribua
plantas y semillas en todo el territorio. El estado nacional se
haba convertido en el ncleo irradiador de medios de comuni-
cacin, regulacin y articulacin social, cuya difusin tentacu-
lar facilitaba las transacciones econmicas, la movilidad e ins-
talacin de la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuer-
zas represivas y la interna1izacin de una conciencia nacional.
Pero el simple contraste de dos momentos histricos puede
sugerir una evolucin lineal y una predeterminacin exitista
poco fieles a los hechos. Ya he sealado que en Jos primeros
aos de la organizacin nacional, la imposicin de un poder
territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un
pasado reciente -y una realidad todava vigente- de autono-
mas localistas, sino tambin por la precariedad de recursos
con que el gobierno nacional poda aspirar a articular n siste-
ma de dominacin alternativo.
El aparato institucional que surga en esos primeros aos
era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia
estaba constituida principalmente por los organismos castren-
ses, que empleaban alrededor de tres cuartas partes del total
de personal a cargo del estado nacional. Fuera de un reducido
conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires, el go-
bierno slo contaba con un ramillete de pequeas unidades ad-
ministrativas esparcidas a Jo largo de las fronteras y en las
principales poblaciones del Interior, heredades en su mayora
de la Confederacin. Todava a fines de los aos 60, el personal
\
l
154 SCAR SZLAK
1' civil se entre unos pocos, establecimientos de
J anza, las oflcmas de correos y telegrafos, la construccwn y
1 operacin de ferrocarriles nacionales, el departamento de in-
/
genieros, las oficinas de de de paten-
tes, de agricultura, y el conJunto de dependencias de rentas,
\. aduana, contabilidad y tesorera
80
En estas condiciones, el gobierno nacional no slo era

"husped" poco grato en la propia Buenos Aires, sino tambin
en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organis-
mos tena por objeto consolidar su capacidad de extraccin de
recursos y control social. La vastedad de los territorios a con-
trolar con personal y recursos nunca suficientes, as como las
enormes distancias y dificultades de comunicacin con la- ad-
ministracin central, determinaron que la insercin de esas uni-
dades en el medio local estuviera signada por lealtadas contra-
dictorias. Una integracin poco conflictiva exiga por' lo gene-
ral una alta dosis de "flexibilidad" en la aplicacin de las dis-
posiciones legales y reglamentarias establecidas por las autori-
dades centrales, lo cual poda significar desde la aceptacin
de alteraciones de hecho en la observancia de los procedimien-
tos administrativos, hasta la venalidad, el cohecho y otras for-
mas de corrupcin frecuentemente denunciadas por. la prensa
y los propios informes oficiales.
En el caso concreto de las aduanas y receptoras, la figu-
ra del contrabando -que desde la poca de la colonia conti-
nuaba siendo una arraigada prctica- aparece sealada per-
manentemente como mal casi inevitable, especialmente en aque-
llos puestos fronterizos ms alejados, con mayores dificultades
de control territorial y menor significacin C01J10 plaza de in-
tercambio comercial. A menudo, la falta de co'ntroLdesde Bue-
nos Aires conduca a la pronta desnaturalizacin de los proce-
dimientos- (v.g., mercaderas introducidas, depositadas en ca-
sn Los organismos que conformaban la administracin central te-
nan escasa incidencia dentro del total de las ejecuciones presupuesta-
rias. En 1870 -segn Memorias del Ministerio de Hacienda- la ins-
truccin pblica en las provincias cost al gobierno nacional casi un
50 o/o del total invertido en sueldos de funcionarios y gastos de oficina
de la administracin central. La garanta pagada al Ferrocarril Central
Argentino cost un 28,1 % de esta ltima suma, mientras que los gastos
para el sostenimiento del ejrcito y la "pequea marina", o los exigidos
por la guerra de Entre Ros, la superaron varias veces.
155
sas particulares y luego recin denunciadas; utilizacin de for-
mula_rios :w oficiales, fcilmente falsificables), a formas de
conmvenc1a con, o permeabilidad a la influencia de comercian-
tes locales, y al sometimiento o dependencia del apoyo de cau-
dillos locales
8
'. .
La incompleta institucionalizacin de las unidades admi-
nistrativas nacionales en el interior tambin se manifestaba
en su escasa especializacin y reducida legitimidad. Por ejem-
plo, si bien las aduanas y receptoras tenan como misin es-
pecfica controlar el comercio limtrofe y recaudar las rentas
por era frecuente la realizacin de "comisiones" para
el gobrerno central (v.g., el embargo de bienes del gobierno
paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o la eleccin
de un nuevo local para la estacin del ferrocarril Central Ar-
gentino por parte de la Aduana de Rosario), la convivencia
en una misma oficina con la Colectara de la provincia y el
Correo, la falta de privilegios como organismo estatal frente
a la posibilidad de eviccin y expropiacin por parte de loca-
dores privados o gobiernos provinciales, o la conversin de
oficinas nacionales en cuarteles de gobiernos provinciales.
En tales circunstancias, resulta destacable el carcter "ex-
plorador" Y "empresario" del funcionario destacado en el inte-
rior. En un perodo de profundos cambios en la organizacin
productiva y espacial, los funcionarios nacionales revelaban un
atento. de oportunidad frente a la apertura (o cierre)
de pos1b1hdades de expansin y mejoramiento de los servicios.
En este aspecto, asuman un claro papel intermediador en-
tre los intereses del gobierno nacional y los de la comunidad
de s. jurisdicCin, sin olvidar naturalmente la promocin de
sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para la
simplificacin de procedimientos, la concesin de ventajas a
comerciantes y productores, la realizacin de construcciones o
mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros
81
Los informes de unidades administrativas del gobierno elevados
durante esos a_os dan reiterada cuenta qe estas circunstancias. Con-
todava _e:a frescura e ingenuidad que emana del relato mc-
de lo _cotidtano, aunqu: sin renunciar al lenguaje obsecuente y
estos proporcwnan una curiosa pero bastante fidedig-
na Imagen del sgnfcado, alcances y dificultades de la accin de u
estado que pretenda hacer sentir su presencia institucional. n
1
1
1
1
1
1
156
SCAR SZLAK
en expansin, etc. Los informes de estos funcionarios tambin
manifestaban preocupacin por las consecuencias de las guerras
y rebeliones interiores sobre la percepcin de rentas, o por las
tendencias centralizantes de la administracin estatal en Bue-
nos Aires.
Estas observaciones ilustran una singular etapa de tran-
sicin entre la burocracia colonial y el modelo institucional que
comenzara a delinearse a partir de l dcada del 80. En ver-
dad, la herencia institucional de la Colonia influy en muy
escasa medida las caractersticas que desde un comienzo fue
adquiriendo el aparato burocrtico del estado argentino, a di-
ferencia de lo ocurrido en pases como Brasil, Per o Mxico.
Fue ms bien a nivel provincial donde esa herencia defini
con mayor fuerza el perfil institucional de sus gobiernos
82
La
observacin es vlida asimismo en el caso de gobiernos que asu-
mieron algunas de las prerrogativas de un estado nacional,
aunque sin lograr adquirir plenamente sus atributos.
las experiencias de la Confederacin rosista, la Confederac1n
Argentina y, en menor medida, el Estado de Buenos Aires.
Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional
debi afrontar una situacin indita: continuar atendiendo el -
funcionamiento de organismos -de la Confederacin y Buenos
Aires- cuya responsabilidad asuma, tratando de crear al mis-
mo tiempo un andamiaje institucional sin cuya existencia re-
sultaba poco menos que imposible asegurar su gestin. Cul
era el modelo institucional (si es que haba alguno) presente
en este proceso de construccin burocrtica? Se trataba de
una creacin original o se recurra a otras experiencias? Desde
el punto de vista de los determinantes sociales. del modelo ins-
titucional adoptado, qu organismos se creaban en respuesta
a (o en anticipacin de) cules problemas? Qu forma orga-
nizativa (en trminos de ubicacin jerrquica, delimitacin
funcional, estructura interna, mbito operativo) adquiran Y
por qu? Incluso, por qu se asuman ciertas funciones como
propias del estado nacional y no de otros mbitos de decisin
so En su segunda carta a Pedro de ngelis,
la razn fundamental por la cual el cabildo colomal pers1sbo en las
localidades como institucin: "tena la sancin del tiempo, radicada en
la costumbre. De ah emanaba su fuerza y vitalidad, sobre todo en la
poca de la anarqua." Echeverra, op. cit.
y accwn (v.g., los estados provinciales, la "iniciativa privada",
el capital nacional o extranjero) ?
Sobre la existencia o no de un modelo autctono es evi-
dente que la heterogeneidad congnita del aparato estatal -sus
coloniales, el arrastre de organismos provinciales, las
precipitadas creaciones ex-novo siguiendo no siempre bien asi-
miladas frmulas forneas- permite descartar, al menos toda
hiptesis acerca de una presunta concepcin global de la 'buro-
cracia ajustada a algn modelo ntidamente reconocible. N o
obstante, durante los aos 60 y 70 comenzara a manifestarse
cada vez ms crudamente, la influencia de modas y
extranjeros en la organizacin y procedimientos burocrticos.
Convendra efectuar, tal vez una breve disgresin sobre este
fenmeno, puesto que sus repercusiones trascendieron el plano
de la mera creacin institucional.
La imitacin, fruto de la dependencia cultural e ideolgica
que se fue estableciendo junto con la que se consolidaba en los
rdenes poltico y econmico, influy el pensamiento y la accin
de la poca. En un pas nuevo, sin tradicin cultural propia,
que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por una Espa-
a decadente
83
, la clase dirigente argentina mir hacia Europa
y los Estados Uriidos, adoptando sus modelos de organizacin
s?cial y institucional. Constitucin norteame- f
rrcana, practicas presupuestarias francesas, organizacin ad-
ministrativa y comercial inglesas, fueron slo algunas de las
mltiples manifestaciones de esta mmesis. Sin"duda. este fen-
meno no se dio exclusivamente en la 'distintos
grados se observa en la experiencia de la mayor parte de los
latecomers al proceso de desarrollo capitalista. Ideas, innova-
ciones, tcnicas e instituciones administrativas o polticas fue-
ron, o bien adoptadas del exterior con adaptaciones menores,
o bien desarrolladas con consciente referencia a cambios pro-
ducidos externamente.
Sin embargo, en el caso de pases que resolvieron exitosa-
mente las restricciones del capitalismo tardo (v.g., Rusia, Ja-
pn, Alemania) la adopcin y adaptacin tuvieron una contra-
83
"Verdad es cue en Espaa la cultura pblica raya a tan bajo
mvel, que parece una irona el que aquellos hombres creyeran en serio
q:re. estaban el continente americano." Juan lvarez, Histo-
'na .de la p1ovmc1a de Santa Fe (Buenos Aires, 1910).
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158 SCAR SZLAK
parte material -condiciones sociales de produccin, forma de
insercin en el mercado mundial- que hizo de la imitacin
una consideracin secundaria en la evaluacin de la eficacia
de los trasplantes. En cambio, en el caso argentino (y, en gene-
ral, en Amric:;. Latina) la adopcin de conceptos y modelos
forneos sobre los estndares apropiados del comportamiento
institucional no siempre se ajust a las reales necesidades de la
gestin estatal, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de las
fuerzas productivas en la sociedad argentina de la poca.
En cierto modo, el aparato burocrtico que se concibe e
intenta desarrollar en la primera etapa de la organizacin na-
cional definitiva, constituye un armazn formal que slo muy
gradualmente ir adquiriendo contenido. Si de entrada es re-
vestido de una apariencia solemne, racional y sofisticada, no
es ms que para ocultar las debilidades de un estado an em-
brionario dotado de recursos limitados y rudimentarios, ex-
puesto al' ensayo y el error, pero en el que existe conciencia de
que la recreacin de formas institucionales modernas, ya en-
sayadas en pases ms evolucionados, aumentara su legitimi-
dad. Ello le permitira no slo afianzar su autoridad sino tam-
bin mejorar su imagen como garante de un nuevo orden, pre-
cisamente en circunstancias en que. el pas come.nzaba a con-
vertirse en potencial plaza para la inversin extranjera
84
Desde el punto de vista deJa diferenciacin estructural y

funcional del aparato burocrtico, el gobierno de Mitre man-
tuvo el esquema previsto en la Constitucin.Nacional. El des-
pacho de los asuntos a eargo del Poder Ejecutivo continu sien-
do atendido a travs de cinco .. ministerios especializados. Re-
sulta difcil sustraerse a la tentacin de vincular ,la resultante
distribuCin de funciones con las modalidades de penetracin
institucional del estado y, en ltima instancia, con. el proceso
"' La imitacin no se restringi a la esfera organizacional del es-
tado sino que tambin caracteriz a sus polticas. Sorprende, por el
grado de actualizacin, la frecuentacin de autores de moda, de cuyo
juicio se valan por igual funcionarios y legisladores :ara avalar sus
respectivas posiciones frente a asuntos en debate. Son ilustrativas en
este sentido las frecuentes polmicas sobre temas econmicos, en las
que se apelaba a la autoridad externa o se aluda a exitosas (o fracasa-
dus) experiencias forneas. Basta citar los enfrentamientos entre pro-
teccionistas y librecambistas, conversionistas y anticonversionistas, par-
tidarios del presupuesto equilibrado y emisionistas.
159
de de los atributos de la "estatidad". Indudablemen-
te, es_tos atributos se fueron conformando a travs del involu-
. cramiento estado en procesos que implicaban una profu.nda
transformacion del marco de relaciones sociales Esto s
d J'd d upuso
mo a I a es de penetracin material e ideolgica del estad
la ,textura de una sociedad que su misma intervencin
a formar. J?e aqu la estrecha vinculacin entre estas mo-
dahdades y el tipo de instituciones especializadas requeridas.
ministerios se constituyeron en los instrumentos de
las distmtas formas de penetracin ya discutidas E
h O' 1 M' t d . n pnmer
l"ar, e mis eno e guerra ;y:... .l\ia.t.in.fl, organismo dentro del
cual se creando e_ integrando las diferentes unidades
que asumieron la del aparato represivo del estado.
el M1msterio del Interior, articulador de los
c11stmt?s de penetracin cooptativa, cuya misma
senala el carcter funcionalmente indiferenciado
pero crtico de su misin: establecer .. un mo-
entr_e e_l nacional y las provincias, delimita
1

:ms espechvas Junsdiccwnes, ganar aliados entre los sectores
locales. Pero algo ms: movilizar los recurson e
mstitucwnes .. disponibles para producir adelantos materi:les
que, a la par, de afianzar' la labor 'de' cooptacin, permitiera un
mayor control. s?bre_las situaciones locales. Por eso, en sus or-
genes, este illiDisterw asumi todas las actividades funcional-
no delegadas ,a otros ministerios: desqe)ll;,.administra-
cion _correos y telegrafos hasta la centralizacin del registro
desde_ l_a iinigrato-
IIas hasta la y admm1stracin de las obras pbli-
o _la de la agricultura. En lugar, el Mi-
msterw de J ushcia, Culto e Instruccin Pblica, rgano fun-
damental de penetracin ideolgica en sus diversas expresio-
nes : derecho, la religin y la cultura. Tres vehculos de
formacin de conciencias, de internalizacin de nuevos valores
de legitimacin de nuevos patrones de interaccin social. ,_,
Estos tres ministerios, y sus diversas unidades se vieron
por el de Relaciones y el de
_miswn _consista, respectivamente, en: 1) la
diplomatr:a tendiente a afirmar la soberana del estado 1
y consoh?ar los vnculos que permitieran la integra-
cwn de la econom1a argentina a los mercados mundiales ; y 2)
1
1
1
1
1
\
\
1
1
1
1
1
l
1
1
1
1
1
160
OseAR OszLAK
la organizacin y administracin de un eficaz aparato de ex-
traccin y captacin de recursos internos y externos, sobre cu-
ya base pudiera asegurarse la normal gestin del conjunto de
unidades estatales.
Nueva divisin social del trabajo
Verdaderos procesos de apropiacwn funcional, estos avances
del estado nacional daran lugar a que poco a poco se fuera
conformando un nuevo esquema de divisin .social _ _d,el. traba-
jo. Es decir, los mbitos de accin .individal y col:ctiva
redefiniran en funcin de la presencia de una .. Auev,a mstancia
de articulacin y control social que cuestionaba
competencias y prcticas establecidas,. o .creaba nuevos .espac_10s
funcionales. As los gobiernos provmciales pronto perdenan
a manos del est;do nacional el poder de reunir ejrcitos, emitir
moneda decretar el estado de sitio, administrar justicia en
ciertos fueros o instancias o recaudar determinados gravme-
nes. Su intervencin se concentrara en .. normal de-
senvolvimiento de las relaciones sociales e} mbito local de
la produccin y el intercambio, furtd:hi'nta:Imente. el
disciplinamiento de la fuerza de.
crceles) y la provisin de algunos serv1c10s. A vez,
tituciones civiles y los particulares se enfrentanan a situaciO-
nes dispares. En ciertos terrenos, c.oi?o la bene-
ficencia
0
el registro civil, sus actividades se cncuns-
criptas, invadidas o expropiadas p?r. el estado, que
en otros (v.g., ejecucin de obras civiles, prestac10n de ciertos
servicios pblicos) encontraran oportunidades
nuevas actividades bajo los auspicios y la garanha de ese mis-
mo estado.
Quedara reservado al gobierno nacional ancho abanico
de funciones : desde enfrentar al. indio extendiendo el control
territorial hasta atraer. la inmigracin Y asegurar empleo
productivo de la fuerza de trabajo, relaciOnes _ex-
teriores, atraer capitales y orientar su mversl.on productiva,
o regularizar las relaciones econmicas introduciendo reglas de
previsibilidad y sancin. Es decir, aquellos aspectos de la pro-
blemtica del "orden" y el "progreso" cuya resolucin difcil-
mente poda quedar librada a la inici:iva o los recursos de
algn sector de la sociedad civil. N o obstante, durante el pero-
do que estamos considerando la accin del estado tendi a con-
centrarse sobre todo en aquellas actividades que demandaban
ms su iniciativa y capacidad de gestin que sus recursos ma-
teriales, por entonces todava escasos. Caben dentro de esta
categora de actividades la promocin de la inmigracin, que
en los aos sesenta y setenta adquiri un auge considerable;
. la contratacin de emprstitos y otras formas de financiamien-
to extraordinario, destinados en gran parte a solventar los gas-
tos militares pero tambin a financiar la construccin y garan-
ta estatal de los primeros ferrocarriles e, indirectamente, la
concesin de crdito a empresarios privados; y, en general, las
obras de infraestructura ms urgentemente requeridas para
acelerar la integracin de los diferentes mercados regionales.
A pesar de todo, las vicisitudes de los conflictos armados, la
vulnerabilidad estructural de la economa a las coyunturas ex-
ternas y las peridicas crisis fiscales, contribuyeron a que la
accin del estado se desplazara errticamente de uno a otro ru-
bro, en funcin del surgimiento de demandas que los recursos
no siempre permitan satisfacer adecuadamente.
Cabe reiterar que esta nueva divisin social del trabajo
no slo tuvo caractersticas cambiantes durante los dieciocho
aos que estamos analizando, sino tambin manifestaciones
diferentes a nivel de las diversas instancias (nacin, provincias,
instituciones civiles) en que se distribua la actividad social.
As como durante la presidencia de Mitre se tendieron las l-
neas estratgicas de la penetracin estatal en el tejido de una
sociedad an desmembrada y convufsionada por las guerras ci-
viles, en la de Sarmiento se profundizaron los surcos abiertos
por su antecesor, dndoles contenido. Si el "orden" fue el lema
recurrente en el discurso y la accin de Mitre, el "progreso"
fue el leit rnotiv de la gestin sarmientina. sta se inaugur
bajo los mejores auspicios: una cruenta guerra internacionql
prcticamente terminada, una crisis lanera recin superada, un
generalizado repunte de la produccin y un clima de excelen-
tes relaciones con la provincia de Euenos Aires sa. Estas cir-
85
El hecho de que el lder del autonomismo, Adolfo Alsina, ejer-
ciera la vicepresidencia, contribuy sin duda a este mejoramiento de
162
OseAR OszLAK
cunstancias contribuyeron a producir un inusitado . despegue,
una primera ola expansiva, cuyos . efectos pronto se hicieron
sentir en el volumen del comercio exterior, los ingresos fiscales
y el gasto pblico. La abundancia de recursos, en gran medida
producto de la contratacin de emprstitos en Londres, cre
nuevas posibilidades para la promocin de los negocios y redu-
jo la incertidumbre del gobierno respecto a su propia viabili-
dad. Unos pocos indicadores pueden servir para apreciar la
magnitud de los cambios producidos:
1867 1873 Diferencia
millones $ oro millones $ oro o/o
Exportaciones 38,5 62,4 62,1
Ingresos ordinarios del
gobierno nacional 11,7 19,6 67,5
Egresos totales del
gobierno nacional 14,5 31,9 120,0
Si bien los ingresos ordinarios ede]; estado 'Siguieron apro-
ximadamente el movimiento del comercio exterior -resultado
lgico dado que la estructura tributaria estaba es.trechamente
ligada a ese mercadO-- los egresos presupuestrios efectivos,
en cambio, experimentaron un incremento como
consecuencia de la capacidad de gasto creada. por el flujo de
capitales externos ingresados en forma de emprstitos. Fueron
estos mayores recursos los que permitieron extender y garan-
tizar las obras y servicios pblicos, sofocar las rebeliones de
los ltimos caudillos e, incluso, facilitar el crdito a particula-
res a travs de bancos oficiales.
La expansin afect diferencialmente a las diversas regio-
nes del pas. Aquellas que consiguieron incorporarse a la eco-
noma agroexportadora vieron aumentada la capacidad contri-
butiva de su poblacin, dado que el incremento de los negocios
y la valorizacin de. la propiedad inmueble que acompaaron
las relaciones, sometidas a tantas fricciones y . enfrentamientos durante
la presidencia de Mitre.
esa incorporacin, constituan las fuentes de los principales re-
cursos que haban quedado reservados a la jurisdiccin pro-
vincial. Ello aument en consecuencia las posibilidades finan-
cieras de los gobiernos provinciales localizados en esas regiones.
En cambio, las provincias marginadas del proceso de expan-
sin "hacia afuera", o aquellas que no consiguieron generar un
mercado nacional para su produccin primaria --como lo hi-
cieron hacia el final del perodo Tucumn y Mendoza
86
- ha-
llaron mayores dificultades para recomponer sus ya dbiles fi-
nanzas y cayeron en una dependencia cada vez ms estrecha de
los subsidios y el empleo proporcionados por el gobierno na-
cional.
El cuadro resultante podra resumirse as: 1) un estado
nacional que creca espasmdicamente, invadiendo nuevos m-
bitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que comprome-
tan su viabilidad poltica y econmica, pero que al mismo
tiempo le exigan desarrollar una capacidad de extraccin y
asignacin de recursos que robusteca su presencia institucio-
nal y legitimacin social; 2) Buenos Aires y, en menor medida,
los dems estados provinciales de la pampa hmeda, prctica-
mente relevados de aquellas actividades altamente riesgosas
-como la guerra .o las grandes obras de infraestructura-,
pero con capacidad de generar ingresos tributarios (funda-
mentalmente patentes al comercio y contribucione!;! sobre la
propiedad) suficientes para asegurar la reproduccin del nue-
vo patrn de.relaciones sociales: servicios bsicos, capacitacin
de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden interno, etc.;
y 3) las restantes provincias, con economas declinantes debido -
a su desvinculacin de los mercados externos y al auge del co-
mercio importador de Buenos Aires que gradualmente sustitua
la produccin local, cuya precaria situacin financiera se vio
muchas veces agravada por alzamientos armados dirigidos
contra las autoridades nacionales o contra sus propios gobier-
56
La produccin de azcar en Tucumn y vino en Mendoza. ad-
quirieron creciente significacin para la economa de estas provincias
recin a partir de la dcada del 70, y sobre todo con la llegada del
ferrocarriL La situacin de las finanzs de estas provincias entre fines
del siglo pasado y comienzos del actual ha sido estudiada por Baln
y Lpez Nisnovich, "Burguesas y gobiernos provinciales en la Argen-
tina: la poltica impositiva de Tucumn y Mendoza entre 1870 y 1974",
Desarrollo Econmico, vol. 17, NQ 67, octubre-diciembre 1977.
164 OseAR OszLAK
nos
87
De esta forma se configur una situacin que tenda. a
reforzar la hegemona de las provincias pampeanas y sus clases
dominantes.
La distincin efectuada debe verse tambin desde otro n-
gulo. Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por d-
cadas haba sobrellevado Buenos Aires, sta -y ms tarde sus
socias menores ss_ se encontraron en ptimas condiciones pa-
ra reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862, mien-
tras el gobierno nacional intentaba dificultosamente delimitar
un mbito operativo en un medio hostil y con recursos harto
limitados, la ciudad y la provincia de Buenos Aires sufran una
expansin extraordinaria
89
En tanto Mitre se dedicaba a re-
primir levantamientos y malones, librar la guerra del Paraguay
y afrontar una pesada y creciente deuda pblica, Buenos Aires
prosperaba en sus escuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y
colonias agrcolas. Durante los gobiernos de Saavedra y Alsina
-como ms tarde los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor-
se producira una profunda transformacin institucional fsi-
ca, cultural y econmica de la provincia. En muchos
Buenos Aires se anticipara en sU: legislacin y en sus institu-
ciones a las que luego establecera el gobierno nacional""
La burguesa portea se cre, de este modo, una doble base
de sustentacin. A travs del' control de las instituCiones y
recursos provinciales asegur Jas condiciones __ contexhiales y
las garantas de coercin indispensables para y pro-
mover una actividad productiva y mercantil en rpida, .expan-
87
De este ltimo grupo corresponder excluir ms adelante a las
que, como ya indicara, consiguieron crear mercados nacio-
nales para su produccin agro-industrial.
88
Es el caso de Entre Ros hasta el asesinato de Urquiza y las
rebeliones de Lpez Jordn, y de Crdoba y Santa Fe en la dcada del
70, acompaando la efmera prosperidad que en el orden nacional ini-
ciara la presidencia de Sarmiento.
"'' Por entonces se produjo el comienzo de lo que se conoce como
segundo gran perodo de fl)ndacin urbana del pas. Decidida la erec-
cion de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de pobla-
cin, se fundaron en apenas dos aos (entre 1863 y 1865) nada menos
que 21, construyndose en todos ellos los edificios pblicos necesarios.
Saldas, op. cit.
00
Sobre todo, en la organizacin de los tribunales de justicia y
en el sistema de educacin comn.
1
1

1
1
l
sin y frecuente transformacin
01
A travs de su privilegiado
acceso a_l gobierno nacional, moviliz los recursos e institucio-
nes que suprimiran los diversos focos de cuestionamiento al
nuevo sistema de dominacin y acercaran al puerto unidades
productivas y mercados interiores creados a impulsos de una
vasta actividad de promocin, garanta de la inversin y cons-
truccin de grandes obras de infraestructura
92
Relacin naci-n-provincias
Hemos visto que las diferentes formas de penetracin estatal
produjeron sustanciales cambios en el carcter de las relaciones
estado-sociedad. Por una parte, la creciente apropiacin por el
estado de nuevos mbitos operativos y su activo involucra-
miento en la resolucin de las dos cuestiones centrales que do-
minaban la agenda de una sociedad que se constitua paralela-
mente, dieron lugar a una nueva divisin social del trabajo.
Por otra parte, el estado se fue haciendo- vsible a tra.-V'-s- d un
apari<?_ __y_!!_QD!l-tjvQ_ c_recientemente especializado,
en el que se condensaban y cristalizaban los atributos de la
"estatidad". Naturalmente, estos procesos tendieron a despla-
zar los_ ejes, 'de articulacin social e . integracin poltica, al al-
terrse' la' relaCin de poder entre el gobier:w ,nacional y las
provincias. En esta seccin efectuar algunas reflexiones sobre
91 Descontando los servicios de su deuda pblica (que exigan casi
el 50 o/o de los recursos ordinarios), el presupuesto de la provincia de
Buenos Aires para 1877 destinaba un 20 o/o del remanente a la educa-
cin secundaria y superior, un 30 o/o a la administracin de justicia y
crceles, ms del 20 o/o a la administracin de los poderes ejecutivo y
legislativo, y casi un 10 o/o a obras pblicas. En cambio, la seguridad
pblica -bsicamente el batalln y regimiento provinciales- deman-
daban menos del 10 o/o.
9
2
Con esta divisin funcional la actividad econmica de la pro-
vincia se desenvolvera sin mayores sobresaltos, justificando afirma-
ciones como esta: "El presupuesto de la provincia. . . no tiene puede
decirse partidas eventuales. Marca en todos sus captulos propsitos de-
cididos, para obtener resultados, previstos tambin." (Rufino Varela,
en la Memoria del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Buenos
Aires, 1877.) El contraste con la siempre incierta situacin de las fi-
nanzas nacionales resulta, en tal sentido, sumamente elocuente.
1
1
[i.
~
:
166 OseAR OszLAK
estos desplazamientos, sugiriendo que en menos de dos dcadas,
no slo cambi globalmente la correlacin de fuerzas entre el
estado (o "la N acin" en los trminos de entonces) y las pro-
vincias, sino tambin la situacin relativa de cada una de stas
respecto al primero.
En un cierto sentido, el proceso de formacin del estado
implic la gradual sustitucin del marco institucional provin-
cial como principal eje articulador de relaciones sociales. Parte
de este mismo proceso fue la transformacin de diversos sec-
tores dominantes del interior en integrantes de una coalicin
dominante a nivel nacionaL Sin embargo, a pesar de que esto
dio lugar a que las bases del poder poltico tendieran a perder
su estrecha asociacin con la dominacin local, la provincia
continu siendo -al menos hasta 1880- el otro trmino de la
c;ontradiccin que planteaba la existencia de un estado nacional.
Esta circunstancia justifica el empleo de categoras "ins-
titucionales" -como "la provincia"- en lugar- de categoras
que aluden a "fuerzas sociales". Ms que los partidos, que en el
limitado juego poltico de la poca cumplan muy parcialmen-
te el papel de mecanismo de representacin de las distintas
fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los que
continuaron siendo los interlocutores polticos del estado na-
cional y el mbito en el que se gestaron las alianzas, oposicio-
nes y conflictos en torno a la organiza.sin .,paci,q,n:tl. Por lo
tanto, el carter que asumi la relacin entre el estado y los
diversos sectores de la incipiente burguesa, no puede desco-
nocer el papel intermediador de la instancia provincial.
De todos modos, cabe aqu reiterar una distincin entre
Buenos Aires y las dems provincias, ya que sus respectivas
relaciones con el estado nacional se ajustaron a patrones dife-
rentes. Recordemos que este estado surgi de una solucin im-
puesta, del desenlace de un largo perodo de enfrentamientos.
Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que con-
tribuy a localizarlos en el propio mbito provincial, al consti-
tuirse en una fundamental base de apoyo institucional de frac-
ciones burguesas del. interior adictas a la poltica del gobierno
nacional. El proceso de legitimacin del estado implic central-
mente la cooptacin y continuado apoyo de estas fracciones,
a travs de una accin diversificada que tendi a promover sus
intereses. La alianza inicial se vio as crecientemente engros3.-
da por sectores dominantes del interior que descubran que a
travs de su participacin en las decisiones y la gestin estatal,
pod:an incorporarse ventajosamente al circuito dinmico de
L economa pampeana.
, La relacin nacin-provincias sufri as diversas vicisitu-
des en funcin de las resistencias y apoyos que el proyecto li-
beral, encarnado en el estado, hall tanto en las provincias
que haban pertenecido a la Confederacin como en la propia
Buenos Aires. Si bien el estado naci con el decidido auspicio
de los sectores dominantes porteos, tambin naci expuesto a
sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apoy -incluso
prestando sus propias instituciones- toda iniciativa dirigida
a penetrar el territorio nacional y afianzar la hegemona por-
tE:a. Pero resisti todo intento del gobierno nacional de coar-
tar su autonoma y atribuciones, en tanto su prdida supona
reducir o poner en peligro los recursos que sus sectores domi-
nantes podan manejar en su exclusivo beneficio desde el go-
bierno provincial. Por ms decisiva que fuera la influencia
que ejercieran en el gobierno nacio.nal, el suyo era un poder
que en esta instancia compartan con las butguesas del inte-
rior. Y aunque stas encontraban creciente terreno de conver-
gencia en sus intereses de largo plazo con los de los sectores
dominantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas .a aceptar
que el estado nacional se constituyera en un mero eptome ins-
titucional de la burguesa portea.
Por eso es importante sustraerse a la visin maniquea que
considera al sistema de dominacin surgido de Pavn como sim-
ple prolongacin de la burguesa portea en el estado. Sim-
tricamente, tampoco debe caerse en el otro extremo de atribuir-
le total autonoma. Cortado el cordn umbilical con Buenos
Aires, la viabilidad del estado nacibnal se vio condicionada no
slo por una relacin de fuerzas que fijaba lmites al manejo
discrecional de su aparato por parte de los sectores dominan-
tes de Buenos Aires
1
\ sino tambin por exigencias inherentes
0
' Aunque- no siempre eficaz para contrarrestar la influencia de
Buenos Aires, la frmula constit{_cional para la composicin del Senado
de la Nacin -que asignaba igual repr:_sentacin a todas las provin-
c i a ~ - impuso claras restricciones a la hegemona portea y a la dis-
c!ecionalidad del Poder Ejecutivo Nacional. Al menos, mientras este l-
timo no dispuso del aparato represivo y jurdico necesario para anular,
mediante el recurso de la intervencin federal a las provincias, el poder
1
1
1
1
\
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l
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1
1
1
'
\
!
1
1
l
1
168
OseAR OszLAK
a su reproduccin que resultaban a menudo contradictorias con
hts necesidades expansivas de estos sectores
94
Esta circunstancia podra explicar el diferente carcter

que asumieron los enfrentamientos entre. el nacional Y
las provincias a partir de 1862. Como vrmos, rmcralm_ente. se
produjo un arrollador avance del sobre el. mtenor
-con el respaldo explcito de Buenos Arres y sus ahados de
causa en las provincias-, basado fundamentalmente en re-
presin y el control coactivo de las situaciones provinciales.
Las resistencias a este avance se originaron en aquellos secto-
res no resignados a convertirse en vctimas de una . frmula
impuesta coercitivamente, que tenda a los
asociados principal o subordinadamente a la mternacronahza-
cin de la economa.
Sin embargo, el padrinazgo porteo muy pronto dio lugar
a enfrentamientos al interior de las clases dominantes de Bue-
ncs Aires, una de cuyas manifestaciones fue la divisin
partido liberal en sus fraccione::! "nacionalista" y
ta". Las relaciones del gobierno nacional con el de la provmcra
de Buenos Aires -controlados respectivamente por estas dos
fracciones- pas as de un deshonroso "concubinato"
95
a. una
inestable convivencia, para luego manifestarse en un
distanciamiento a medida que las concesiones Y
efectuadas a las provincias por un estado que buscaba afrrmar
su propia personalidad institucional, un re-
flujo del avance inicial y una paulatma msercwn en el estado
eouilibrador del Congreso. Pero cuando ello ocurri, ya la base social
estado se haba transformado; las burguesas "del interior" se esta-
ban convirtiendo aceleradamente en burguesa nacional y slo deban
definir con el sector "ultra-localista" de la burguesa portea los tr-
minos de un nuevo pacto de dominacin. .
" Por ejemplo, las resistencias de los ganaderos del litoral a .la
imposicin de derechos sobre las exportaciones,
ciones a la capacidad de generacin de recursos tr1butanos del
no nacional. Pese .a que la recaudacin de estos gravmenes fue
do importancia en el cuadro de recursos fiscales,. e! nac10n.l
pudo resistir la presin de este sector para su ehmmacwn.
o.; Ante el fracaso de la iniciativa de Mitre de declarar a Buenos
Aires capital de la Repblica, las autoridades a residir
en esta ciudad en el carcter de "huspedes". Esta s1tuac10n se prolon-
o- hasta 1880 en que luego de la derrota portea a "'manos del ejrcito
se definitivamente la llamada "cuestin capital".
169
de burguesas del interior. En este proceso," los sectores
dommantes de Buenos Aires comenzaron a tomar conciencia
de que si bien la "delegacin" de algunas atribuciones provin-
ciales constitua una condicin necesaria para viabilizar su
propia frmula poltica, tambin implicaba una efectiva prdi-
da de poder (v.g., el directo control de las relaciones con el
exterior y el interior del pas). Ello dio lugar a conductas re-
celosas Y agraviantes, fuente de no pocos conflictos
96
La elec-
cin de Avellaneda y el inmediato levantamiento de Mitre fue-
r?n la manifes_tacin elocuente de que se haba pro-
crdo un cambio de sentido en la relacin nacin-provincias y
la "cada de Buenos Aires", en 1880, su ms dramtica
presin. Por eso es posible afirmar que el estado nacional in-
terioriz en su seno el conflicto que durante dcadas haba di-
vi_dido a Aires y el interior. Esta mediatizacin del
fhct? convrrtlo al en una arena de negociacin y enfren-
tamrento, pero al mrsmo tiempo contribuy a constituirlo en
un actor diferenciado de las partes en pugna. Slo cuando este
"tercer personaje" entr en escena -como dira J. lvarez-,
el estado pudo definir su propia personalidad y con-
vertirse en rbitro de la situacin nacional, fue posible resol-
ver el secular conflicto definitivamente.
Desde esta ptica, podra afirmarse que el gobierno de
Buenos Aires, y la burguesa portea, fueron quiz los lti-
mos en reconocer que el estado haba desplazado definitiva-
mente a la provincia como centro de gravedad de la actividad
Esto pued: s?nar paradjico si se tiene en cuenta que
!ueron esa provmcra y esa. burguesa quienes gestaron el
nuevo estado. Pero por esta misma razn, les result ms dif-
cil aceptar que SU "retoo" haba cobrado entidad nacional e
institucional, que sus bases sociales (v por ende sus intereses
y orientaciones) se haban diversificad-o, y que y; no constitua,
como en un comienzo, una simp1e extensin en el orden nacio-
nal de la dominacin que ejercan en el orden provincial.
96
de los ejemplos indicados .previamente, pueden mencio-
los confhctos en torno a la jurisdiccin sobre los territorios con-
en la Campaa del Desierto y los suscitados entre el Banco
Nac10nal Y el Banco de la Provincia de Buenos. Estos ltimos han sido
en un trabajo de Susana Rato de Sambuccetti Avellaneda
Y nactn versus la provincia de Buenos Aires, Buenos Aires Ed. La
Pleyade, 1975. '

OZLAK, Oscar - La Formacion Del Estado Argentino

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