A participao social na atuao dos conselhos municipais de Bertioga - SP

Social participation in the Bertioga - SP municipal councils actions

Lucia Helena Presoto
Coordenadora pedaggica do Curso de Ps-Graduao Lato Sensu em Sade Pblica Instituto Nacional de Estudos em Sade INES/SP. Mestre em Sade Pblica pela Faculdade de Sade Pblica/USP E-mail: presoto@uol.com.br

Resumo
Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, os conselhos das reas sociais se evidenciaram como instrumentos habilitadores no processo de descentralizao das polticas sociais no mbito local, abrindo possibilidades de participao poltica e superando as modalidades tradicionais vigentes at ento. O objetivo deste trabalho foi o de identificar a composio dos Conselhos Setoriais do Municpio de Bertioga/SP, sua forma de atuao e analisar a participao da sociedade civil, utilizando-se a metodologia de estudo de caso na linha qualitativa. Os resultados mostraram que, embora o tempo transcorrido a partir das leis que os institucionalizaram seja curto para esperar resultados sedimentados, as conquistas e os obstculos, na prtica, sinalizam uma fragilidade, indicando a necessidade de capacitar seus membros e criar mecanismos para integr-los, a partir da ao coletiva, para exercer influncia sobre o sistema poltico. Palavras-chave: Conselhos municipais; Controle social formal; Participao social.

Mrcia Faria Westphal

Professora Titular do Departamento de Prtica de Sade Pblica da Faculdade de Sade Pblica/USP E-mail: marciafw@usp.br

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Abstract
After the establishment of the Federal Constitution of 1988 the councils on social areas were evidenced as enabling instruments in the process of decentralization of social policies at the local level, opening opportunities for the political participation and standing out in relation to the traditional modalities in force until then. The aim of this work was to identify the composition of Bertioga Sector Councils, their form of action and analyze the participation of the civil society, using the case study methodology in the qualitative line. The results showed that even though the time frame from their foundation up to the present is short to show concrete results, the achievements and the obstacles, in practice, point out a fragility, indicating the need of training on the part of their members as well as the creation of mechanisms to integrate them, based on collective action, if they are to have any influence over the political system. Keywords: Municipal Councils; Formal Controls; Social participation.

Introduo
A crescente complexidade da problemtica das questes sociais que afetam a sade humana, como desemprego, falta de moradia, excluso e violncia, exige a busca de solues mltiplas, porm integradas (Lalonde, 1996) . Para lidar com estas diversidades, uma das propostas da Promoo de Sade, a estratgia de Municpios/Cidades Saudveis, constitui um processo que tem como um dos objetivos a operacionalizao de nova forma de gesto municipal, envolvendo a formulao de polticas pblicas voltadas para a melhoria da qualidade de vida das pessoas. Pressupe-se que isso ocorra num territrio onde as autoridades locais se relacionem com a populao apoiadas nos princpios de participao social, intersetorialidade, eqidade e sustentabilidade. A participao, nesta estratgia, precisa ser vista como um encontro de categorias sociais, classes e grupos de interesse com a perspectiva de partilhar o processo decisrio, superando os conflitos atravs da negociao. Desta forma, cabe ao Estado buscar envolver, cada vez mais e de forma direta, os cidados na produo e/ou gerenciamento dos servios pblicos (PAHO 1999). Atendendo a esta nova ordem, no Brasil, depois da promulgao da Constituio de 1988 e das leis que regulamentaram suas determinaes, institucionalizaram-se novas instncias de participao dentro do aparelho do Estado os conselhos paritrios nos diferentes nveis de governo, principal objeto de anlise deste estudo.

A Participao Social: conceitos

Definir participao no tarefa fcil por se tratar de uma ao com diferentes interpretaes. De acordo com a poca e a conjuntura histrica, ela aparece associada a vrios termos como democracia, representao, organizao, conscientizao, cidadania, entre outros. Os diferentes olhares dos autores expressam diversos aspectos desse conceito rico e complexo. Ammann (1978) a define, de forma ampla, como o processo onde as diversas camadas sociais tomam parte na gesto, produo e usufruto dos bens de uma sociedade, focalizando-a na sua dimenso mais ampla.

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Demo (1988) entende participao como uma conquista, diferente de concesso ou algo preexistente; focaliza a dimenso processual, chamando ateno para o fato da cidadania dever ser estudada sob a tica do conflito em funo de interesses diversos de diferentes grupos. Um outro conceito, apresentado por Valla (1993), defende a institucionalizao da participao popular nos rgos e servios do Estado. Para ele, a participao o instrumento de governo mais adequado para construir um regime democrtico e o Estado deve criar um conjunto de mecanismos participativos, visando a incorporao dos cidados aos programas de governo local. A participao em Conselhos Setoriais Municipais pode ser includa nesta abordagem conceitual de Valla, que no descarta a questo do conflito de interesses. Assim, o autor alerta para uma contradio nesta forma de participao, que, de um lado legitima a poltica do Estado diante da populao e, de outro, significa um canal para as entidades populares disputarem o controle e a destinao da verba pblica. Boschi (1987) chama ateno para o fato destes movimentos caracterizados pela ao coletiva deverem se desenvolver fora dos canais existentes (partidos polticos e sindicatos) de acesso ao Estado, para se tornarem sujeitos coletivos que forjam uma identidade ou pressionam por novas e mais amplas formas de participao. Entretanto, Telles (1994) acredita que mecanismos mais flexveis e menos formais, uma nova institucionalidade, tm sido criados pelas organizaes sociais com procedimentos e regras prprias, podendo ser revisadas e renovadas de forma democrtica a partir da reflexo sobre a ao. Tambm denominada participao cidad, esta nova forma utiliza no apenas mecanismos institucionais disponveis ou a serem criados, mas os articula com outros mecanismos e canais legitimados pelo processo social, cabendo ao Estado apenas estabelecer regras para lidar com o corporativismo e os particularismos, chamando ateno para a necessidade de se requalificar a participao popular nos termos da participao cidad que interfere, interage e influencia na construo de um senso de ordem pblica regida pelos critrios da eqidade e da justia.

Os movimentos sociais destacam a participao de um conjunto de atores distintos dando significado poltico s suas lutas e mobilizaes. Sua atuao revela a resistncia diante da tentativa de controle, historicamente exercida pelo Governo. Inicialmente, em sua maioria, estes movimentos eram de carter reivindicatrio, onde um grupo se unia para lutar por benefcios prprios ou do bairro. Para Touraine (1973) eram de carter defensivo e contestatrio, porm muitos deles tomaram outra dimenso ao incorporar o esprito da luta pela cidadania. Embora a relao do Estado com a sociedade civil, a princpio, ocorresse num espao de enfrentamento, o propsito e o caminho trilhado tiveram um sentido de interao, articulando o desenvolvimento com o bem-estar social.

A Participao em Conselhos Setoriais Governamentais: histrico e constituio

A essncia da participao reside na possibilidade dos usurios opinarem e participarem efetivamente na implantao e gesto dos servios pblicos dos quais so beneficiados. Em resposta a estas necessidades, a legislao brasileira prev, desde a Constituio de 1988, a criao de rgos colegiados os Conselhos Federais, Estaduais e Municipais das reas sociais. A participao da sociedade civil organizada em conselhos permite o exerccio do controle social sobre as polticas governamentais, a formulao e proposio de diretrizes, o estabelecimento de meios e prioridades de atuao voltadas para o atendimento das necessidades e interesses dos diversos segmentos sociais, a avaliao das aes e a negociao do direcionamento dos recursos financeiros existentes. O tema participao perpassa a histria da sociedade humana. A partir das sociedades familiares, a humanidade passou por vrias fases de organizao como as hordas e tribos, estados primitivos de organizao incipiente at a concepo moderna de Estado. Na Grcia, a participao era restrita a alguns grupos da sociedade, e as decises importantes, sujeitas apenas aos cidados. Consideravam-se cidados aqueles com plena liberdade de direitos civis, contrapondose aos escravos. Os romanos avanaram um pouco mais no concernente participao social, principalmente nas questes de direito e cidadania (CAMPOS 1988).

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A revoluo francesa e a industrial inglesa no sculo XVIII foram decisivas para a ascenso da burguesia, marcando o fim do feudalismo, dando, ao mesmo tempo, uma relevncia para a questo dos direitos e criando condies para um aprofundamento dos desnveis sociais. At a Igreja Catlica, durante longo tempo ligada ao poder monrquico, abriu os olhos para a nova ordem, culminando com a Encclica Rerum Novarum do Papa Leo XIII, editada no fim do sculo XIX, uma das sementes do Estado Subsidirio (CAMPOS 1988). No Brasil, os regimes polticos at a dcada de 1930 resultaram de uma aliana das oligarquias rurais apoiadas por setores do clero catlico tradicional. O clientelismo poltico desenvolveu-se neste perodo sob a forma de troca de favores e protees administrativas por polticos locais. A incipiente industrializao de algumas cidades se fez baseada na mo-deobra imigrante, antes destinada agricultura. Movimentos operrios, porta de entrada para a participao, comearam neste perodo sua organizao na defesa de seus direitos sociais e da regulamentao do trabalho assalariado. (Westphal, 1992). Embora o governo Getlio Vargas tenha sido um regime totalitrio somente superado pela ditadura militar, caracterizou-se por ter promovido avanos substanciais em termos de legislao trabalhista, garantindo direitos de cidadania regulada populao inserida no mercado de trabalho (Campos, 1988). A industrializao provocou o aguamento das contradies econmicas e sociais no meio rural; os camponeses intensificaram suas manifestaes a favor da reforma agrria avolumando conflitos entre latifundirios e posseiros. As conquistas sociais foram revestidas com o cunho de regulao e o Estado concedeu benefcios passveis de cobrana em vspera de eleies. Este tipo de atuao do Estado e das lideranas, ao abrir espaos para o controle dos movimentos operrios, marcaram as reivindicaes sociais da poca (Westphal, 1992). Entre a segunda guerra mundial e a dcada de 1960, o Pas foi palco dos regimes populistas baseados na poltica de negociaes entre lderes polticos e massas populares, acendendo a chama social pelo voto e sua existncia no meio urbano, eleito, agora, como espao fundamental dos projetos nacionaldesenvolvimentistas. Este perodo gerou reformas

constitucionais e administrativas, intensa disputa poltico-partidria entre dezenas de partidos, polticas sindicais atreladas aos governos e o surgimento dos movimentos de base em mbito dos bairros e do trabalho da Igreja. O Estado em crise, o desperdcio e a burocratizao do sistema partidrio no conseguiam dar resposta s demandas da sociedade. Isto somado ao agravamento dos conflitos sociais e crescente conscientizao de vrios segmentos sociais propiciaram o surgimento de novas alternativas de participao. Neste momento nasceram novos atores sociais e polticos, lutando no s pelos seus interesses, mas pela construo e efetivao de direitos e de uma cultura poltica de respeito s liberdades, eqidade social e transparncia das aes do Estado (Westphal. 1992). No inicio dos anos de 1980, o Brasil viveu a difcil transio de um perodo autoritrio. O Estado reconhece, sob presso da sociedade civil, a necessidade de um processo de abertura poltica. Acadmicos, cientistas e tecnocratas progressistas debatiam em seminrios e congressos as endemias e a degradao da qualidade de vida da populao. Esta discusso tomou fora com movimentos populares como associao de moradores, de mulheres, sindicatos, igrejas e partidos polticos, que exigiam solues para os problemas de sade criados por este regime (Luz, 1991). Na dcada de 1990, a participao foi ampliada e institucionalizada, no sentido explicitado por Valla (1993) e Boschi (1987), em diversos setores no mbito das democracias representativas. Ainda nos anos 90, o mundo intensificou o processo de globalizao, assumindo gradativamente caractersticas agrupadas em dois grandes conjuntos: a difuso social da produo, caracterizada pela descentralizao da produo atravs da transnacionalizao da produo (fbrica difusa), e a fragmentao geogrfica e social do processo de trabalho, que resultaram numa certa desindustrializao dos pases centrais e industrializao ou re-industrializao dos pases perifricos, obrigando a uma reestruturao das empresas e, conseqentemente, a um novo modelo de organizao social do trabalho que caracterizou o segundo grupo o isolamento poltico das classes trabalhadoras na produo, marcada pelo trabalho temporrio, subcontratao, feminilizao da fora de

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trabalho, entre outros. Estes fatores produziram fragmentao e heterogeneizao dos segmentos inseridos no processo produtivo, alm de terem facilitado a emergncia de novos sujeitos sociais e novas prticas de mobilizao intermediadas pelas organizaes no- governamentais as ONGs. As modificaes introduzidas pela descentralizao e municipalizao das polticas sociais nas reas de sade, educao e assistncia social, principalmente nos ltimos anos, tm provocado novos desafios nas gestes locais (Mendes, 2002). No setor sade, a Participao da Comunidade no concernente ao Estado passa a ser um dos princpios orientadores do Sistema nico de Sade SUS, constituindo para sua concretizao novos canais criados pela Constituio conselhos e conferncias. As Conferncias Nacionais subseqentes VIII Conferncia, marco da participao da sociedade civil, trouxeram tona questes relacionadas participao e suas dificuldades no controle social. A proposta de uma nova estratgia, Promoo da Sade, resgata a concepo de sade como produo social e busca desenvolver polticas pblicas e aes de mbito coletivo que extrapolem inclusive o enfoque do risco e sejam capazes de atuar sobre os determinantes da doena de uma forma mais abrangente. Suas estratgias objetivam incidir sobre as condies de vida da populao, supondo aes intersetoriais que envolvam educao, saneamento bsico, habitao, renda, trabalho, alimentao, meio ambiente, lazer, acesso a bens e a servios essenciais. Fundamenta-se em um conceito integral de sade, com base nos determinantes sociais, privilegiando a participao social como estratgia prioritria no processo de tomada de deciso (Sicoli, 2003). Reforadas pelas diretrizes da Promoo da Sade, que entendem a participao social como um dos pilares para a sustentabilidade e a eficincia de qualquer programa governamental, outras propostas tm sido desenvolvidas, como a dos Municpios/Cidades saudveis. Na Amrica Latina e particularmente no Brasil, por influncia da Organizao Pan-Americana de Sade OPAS e com apoio de universidades e outras instituies nacionais, constitui uma das alternativas para gesto participativa. Para a Organizao Mundial de Sade OMS, cidade saudvel aquela em que as autoridades polticas

e civis, as instituies pblicas e privadas, os empresrios, os trabalhadores e a sociedade dedicam esforos constantes para melhorar as condies de vida, trabalho e cultura da populao, estabelecem uma relao harmoniosa com o meio ambiente, alm de expandirem os recursos comunitrios para melhorar a convivncia, desenvolver a solidariedade, a co-gesto e a democracia (Ferraz 1993, citado por Pelicioni 2000). Neste cenrio, este estudo se prope a descrever e analisar a estrutura e funcionamento dos Conselhos Setoriais Municipais de Bertioga, por serem formas institucionalizadas de articulao popular e por representarem a possibilidade de unir as iniciativas que apiam a estratgia de Municpios/Cidades Saudveis. Pressupe-se que a participao da sociedade civil seja organizada em conselhos capazes de permitir, por meio do exerccio do controle social sobre as polticas governamentais, a formulao e a proposio de diretrizes e estratgias, alm do estabelecimento de formas e prioridades de atuao voltadas para o atendimento das necessidades e interesses dos diversos segmentos sociais, avaliando aes e o direcionamento dos recursos financeiros existentes.

Os Conselhos Setoriais Municipais

No Brasil, nas ltimas dcadas, destacaram-se algumas experincias colegiadas conselheiristas, como os Conselhos Comunitrios, criados para atuar junto administrao municipal ao final dos anos 70; os Conselhos Populares, tambm nos anos 70 e parte dos anos 80, e os Conselhos Gestores institucionalizados, principais objetos de anlise deste trabalho (Gohn, 1990). Os Conselhos Gestores Municipais so diferentes dos Conselhos Comunitrios, Populares ou dos fruns civis no-governamentais porque estes so compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na fora da mobilizao e da presso e no possuem assento institucional no Poder Pblico. Os Conselhos Gestores Municipais so diferentes, tambm, daqueles existentes nas esferas pblicas do passado, compostos exclusivamente por especialistas, com o objetivo de assessoria administrao pblica. A nova verso se apresenta como um canal paritrio de expresso, representao e participao, constitudo por gestores e representantes da sociedade civil. Em tese, so dotados de potencial de trans-

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formao poltica e, se efetivamente representativos, podero imprimir um novo formato s polticas sociais, pois se relacionam com o processo de formao das polticas e de tomada de decises (Gohn, 2001). Os primeiros Conselhos Setoriais Municipais criados foram na rea da sade a partir de 1991, evidenciando a tendncia de vnculo com a Lei Orgnica da Sade 8.142/90 e a Norma Operacional Bsica NOB 91/93/96, que iniciaram a normatizao e operacionalizao do SUS e da participao como princpio bsico. Entretanto, a Norma Operacional de Assistncia Social - NOAS/2000 foi fundamental para a consolidao desta participao. A Lei Orgnica de Assistncia Social - LOAS 8.742/93 normatizou a participao em termos de assistncia social ao tornar obrigatria a criao dos Conselhos de Assistncia Social. Outras leis complementaram estas medidas: a Lei 8.069/ 90 Estatuto da Criana e Adolescente - ECA, que criou o Conselho Municipal da Criana e Adolescente CMDCA; e a Lei 9.394/96 Lei de Diretrizes e Bases LDB, que criou os Conselhos da Educao, entre outros (Moreira, 2002). A partir de 1996, a legislao brasileira vinculou o recebimento de recursos destinados s reas sociais dos municpios criao dos seus Conselhos, explicando porque a maioria surgiu aps esta data (Gohn, 2002). Este artigo apresenta parte de um estudo de caso realizado em Bertioga que teve como objetivo descrever as percepes dos conselheiros das reas sociais, institudos por leis municipais. A pesquisa buscou identificar a composio, organizao e a atuao dos conselhos deste municpio, a participao da sociedade civil e seu grau de envolvimento com os mesmos. Bertioga um municpio do litoral norte de So Paulo, com 30.619 habitantes, podendo chegar a 350.000 nos perodos de temporada de vero. A cidade chama ateno pelo patrimnio ambiental, com uma rea de 482 km2 , sendo 80% dele, territrio de preservao ambiental regional e nacional (IBGE, 2000). O Projeto Bertioga Municpio Saudvel tem procurado redirecionar as estratgias locais de desenvolvimento com a participao da populao tendo em vista a eqidade e a melhoria da qualidade de vida da populao local.

Metodologia
O reconhecimento da importncia para este estudo de dados objetivos sobre a legislao que legitima a existncia de conselhos, e a mediao por eles representada entre estas e a realidade para a qual deve apresentar solues, orientou o estudo para a metodologia de estudo de caso, que permite analisar e relacionar, seqencialmente, dois aspectos de uma mesma realidade (Ludke, 1986) Foram utilizados dois instrumentos de observao: a anlise documental da legislao municipal que normatiza e orienta a ao dos conselhos de Bertioga/ SP, e entrevista a vinte e oito conselheiros dos sete conselhos das reas sociais com roteiros semi-estruturados. A amostra foi proporcional e intencional, sendo escolhidos quatro representantes de cada conselho, de forma paritria (governo e a sociedade civil), atendendo aos pressupostos conceituais da pesquisa. Os dados obtidos pela anlise documental serviram como referencial para a anlise qualitativa e temtica das respostas das entrevistas. A percepo dos conselheiros sobre sua atividade foi analisada atravs do contedo do discurso por temas e frases representativas apresentadas a seguir, sempre comparativamente e com base no referencial legal e na participao, conforme conceitos citados.

Resultados e Discusso
Tomando-se por base as entrevistas dos conselheiros realizadas num mbito mais amplo, neste artigo foram priorizados os seguintes temas: identificao e papel dos conselhos, papel dos conselheiros, forma de ingresso nos conselhos, funo dos representantes da sociedade civil, relao estabelecida com o grupo que representa e dificuldades para participar no conselho. Quanto identificao, foram estudados os Conselhos Municipal de Habitao - CMH, Conselho Municipal de Meio Ambiente - CONDEMA, Conselho Municipal de Assistncia Social - CMAS, Conselho Municipal do Idoso - CMI, Conselho Municipal da Criana e do Adolescente CMDCA, Conselho Municipal da Educao CME e Conselho Municipal de Sade - CMS. Papel dos conselhos: embora as funes estejam explicitadas em lei e confirmadas nos Regimentos, na

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prtica, percebe-se que os papis consultivo, deliberativo e fiscalizador se confundem no entendimento de seus conselheiros. Porm, a nica funo cumprida, segundo os entrevistados, a fiscalizadora, com exceo dos CMH e CONDEMA, que possuem poder para deliberar ou interditar obras, atuando como rgo controlador na sua pasta. A maioria dos entrevistados entende ser funo do conselho fiscalizar, e no se sentem comprometidos com as solues, atribuindo esta responsabilidade ao governo local. Isto se explica, talvez, pelo fato dos movimentos sociais terem comeado com carter reivindicador, fiscalizador e pouco propositivo e, embora esse direcionamento tenha mudado nas ltimas dcadas, na prtica, foram encontradas respostas como: fiscalizao das verbas, o cumprimento das propostas, andamentos das aes, atuao da pasta correspondente quele conselho e da administrao pblica. Estas funes compem o papel do conselho concomitantemente, e no de forma isolada. Na literatura h autores, como Borja (2000) citado por Gohn (2002 p. 13), que entendem de duas maneiras o papel dos conselhos: o de articulao da sociedade civil na discusso de estratgias de gesto pblica, de uma forma geral, e, em particular, na formulao de polticas pblicas. Papel dos conselheiros: As respostas exemplificam o distanciamento da maioria dos conselheiros entrevistados da sua funo entendida como exerccio de cidadania. As distores encontradas esto entre aqueles que disseram exercer a funo de presidente. As seguintes falas exemplificam as respostas dadas neste sentido: minha funo ser presidente, no interfiro nas discusses, sou apenas um mediador; substituo o presidente nas suas ausncias. H, ainda, aqueles que acreditam ser sua funo apenas representar a Prefeitura. A maioria dos que pensam assim so conselheiros por determinao do chefe daquela pasta. Segundo eles, no estariam neste cargo se tivessem outra opo, e quando perguntados sobre seu papel, responderam: Fao relatrios das reunies prefeitura; informo sobre a funo ou assuntos da pasta para os conselheiros, esclareo o funcionamento ou forneo dados daquela pasta (secretaria) de interesse do conselho; no dou opinio, sou neutra, apenas represento a prefeitura.

Outro tipo de distoro foi expressa por aqueles que disseram no ter funo, assim expressando o significado da sua participao: Eu atrapalho o conselho porque no tenho tempo, j pedi para sair, mas eles no tm ningum para me substituir; o conselho no tem objetivo definido e sendo assim no tem como a gente contribuir. H, porm, aqueles que corporificam seu papel como contribuio para o cumprimento da funo no conselho. Os representantes desta categoria disseram: participo porque quero contribuir para o desenvolvimento sustentvel da cidade; contribuo esclarecendo as dvidas dos conselheiros sobre o funcionamento da secretaria que represento. Alguns entrevistados mostram uma percepo prxima do seu papel ao afirmar ser sua funo lutar pelos interesses da classe que representam. Aqueles que entendem o papel dos conselhos nesta perspectiva mais coletiva, como social, so minoria. Para Calderon (2000), cabe aos conselhos participar da formulao de polticas pblicas, da definio dos objetivos e prioridades do governo municipal, da estruturao de meios para atingi-los, do controle e avaliao do processo. Pelo que foi demonstrado at agora e mesmo pelo que tem sido comprovado por pesquisas, os conselheiros no conhecem suas funes definidas pela legislao e por isso as competncias estabelecidas nos regimentos no tm se efetivado na prtica. Forma de ingresso nos conselhos: os requisitos e critrios de escolha dos conselheiros variam de acordo com a lei especfica que define o campo de atuao dos conselhos e as peculiaridades locais e regionais (Moreira, 2002). Nesta questo pode ser observado que a maioria dos entrevistados ingressou no conselho por indicao das suas entidades de classe, no considerando a necessidade de eleio ou interesse pessoal em participar. Estes dados chamam a ateno para o risco de uma manipulao do governo local na indicao dos representantes nos conselhos de Bertioga. A eleio dos conselheiros ao invs de seguir um processo mais democrtico e transparente, acaba se transformando num instrumento de negociao poltica. Dificuldades para participar no conselho: as principais dificuldades apresentadas pelos conselheiros foram de natureza poltica. A primeira delas se refere

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ao acesso ao poder pblico, definida pelos entrevistados como: falta de disponibilidade para ser atendido pelos representantes do governo; morosidade nos despachos das solicitaes; falta de interesse por parte do governo; interferncia poltica negativa. A segunda se refere indicao de conselheiros, funcionrios pblicos, como representantes da sociedade civil, pelo poder pblico, expressos como: represlia por ser funcionrio da Prefeitura; vinculo com a prefeitura Porm, mesmo com estas restries, a participao se efetiva e isto pode ser observado na fala daqueles que participam porque acreditam estar defendendo uma causa, segundo eles: o assunto diz respeito a minha rea de atuao ou formao acadmica; porque tenho vontade de participar; porque acho importante estar a par da legislao vigente sobre a rea que trabalho; inicialmente, me colocaram aqui, mas agora eu acredito na causa. Outro tipo de dificuldade reiterada por eles foram problemas de ordem pessoal como: Falta de tempo; e questes de baixa auto-estima e capacidade de participar em grupos de trabalho, expressas como: dificuldade em ser ouvida dentro do Conselho; h discriminao da elite com os demais. Uma outra dificuldade para funcionamento dos conselhos apresentada pelos entrevistados est atrelada falta de compromisso da populao. Para eles, a populao desconhece o papel do Conselho; no tem interesse em participar; descompromisso como cidado, entende que s o governo tem deveres; briga apenas por interesse pessoal; administro conflitos entre diferentes interesses. Outra barreira se relaciona com a infra-estrutura, organizao e outros recursos para funcionamento dos conselhos. Assim se expressaram os entrevistados: Falta de infra-estrutura local das reunies, material de escritrio, forma de divulgao; deficincia na comunicao interna e externa; forma de convocao inadequada; falta de estmulo porque as reunies no tm objetividade. As respostas dos entrevistados que alegaram no terem nenhum tipo de dificuldade foram as seguintes: No sinto cobrana por parte da prefeitura; no somos pressionados a fazer nada; cumprimos as datas marcadas para reunio e a pauta. A questo da infra-estrutura uma discusso repetida com freqncia nos trabalhos desta rea.

Martins (2000) reafirma a importncia da mobilizao de diferentes segmentos da sociedade civil para defender e promover os direitos da pessoa humana em suas mltiplas dimenses. No entanto, o Estado e o Governo podem e devem colaborar nessa tarefa, tendo agilidade e presteza no dilogo com todos os segmentos, e disponibilizando recursos humanos e materiais para atender s demandas legtimas decorrentes dessa mobilizao. Funo dos representantes da sociedade civil: a maioria dos entrevistados entende que seu papel trazer reivindicaes da populao e expressaram isto dizendo que sua funo nos conselhos : trabalhar em conjunto com a prefeitura para contribuir para uma sociedade melhor e um municpio melhor; dar melhor assistncia populao carente; buscar solues para as necessidades da populao carente. Um nmero significativo de pessoas entende que a populao no tem representatividade, ou melhor, no sabem o que ser representante de algum segmento social, conforme entendimento da teoria poltica (Benevides, 1991). Os entrevistados justificaram a falta de compromisso, explicando ser conselheiro somente para colaborar com o Governo na legitimao do mesmo para o recebimento das verbas, via Conselho, e assim se expressaram: apenas represento a instituio que me indicou, fao anotaes das reunies e presto conta quando me perguntam (seja governo ou sociedade civil); no troco nenhum tipo de informao com eles, apenas fao relatrios do que acontece nas reunies para a Prefeitura; forneo informaes sobre os assuntos da pasta que interessam ao conselho. Alguns conselheiros se manifestaram dizendo que a populao faz parte do conselho, mas na realidade no tem capacidade para isso, porque lhe falta conhecimento tcnico para discutir os assuntos da pauta, como sade, educao, oramento e outros. Segundo Westphal (1992), um dos grandes problemas da participao a representatividade. Muitos representantes de organizaes ou movimentos comparecem ao rgo colegiado sem consultar suas bases, falando em seu nome e no em nome do grupo e to pouco compartilham as decises tomadas nas reunies com eles. Estes representantes so alvos fceis da cooptao e tutela, o que compromete a legitimidade do seu papel.

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A maioria dos entrevistados disse no perceber legitimidade no desempenho da funo dos representantes, alegando: fui jogada naquele conselho, no entendo deste assunto; fui indicada para participar; apenas repasso relatrios para prefeitura; no discutimos isso na nossa entidade, ningum pergunta o que est acontecendo no conselho; eu represento uma classe que no existe. Todavia, h aqueles que acreditam haver algum tipo de representatividade. Algumas formas de captao dessas demandas foram expressas pelos entrevistados da forma a seguir: discutimos com a classe os assuntos a serem levados para o conselho; atravs de relatrios de tudo que acontece no conselho; nas reunies da nossa entidade recolho as queixas. Autores como Boschi (1987) e Jacobi (1989) chamam ateno para avaliaes realizadas at o momento sobre estes organismos de participao diante do Estado. Segundo eles, importante ter conscincia do poder e das limitaes destes movimentos, pois, embora tenham conseguido impor mudanas de atitude mesmo a administradores distantes dos interesses populares, a abrangncia de suas aes tem se limitado a questes conjunturais, consideradas por muitos estudiosos impotentes para impor modificaes gerais s polticas sociais, no tirando seu mrito como conquista de espao pblico, embora necessite ser melhor avaliado e explorado como canal de participao. Relao estabelecida com a entidade que representa: Pela primeira vez na histria existe uma legislao para garantir a participao efetiva da sociedade. Porm, nos conselhos setoriais de Bertioga se percebe um envolvimento e comprometimento da populao nas decises de forma incipiente, porque as reivindicaes so elaboradas de modo genrico, mostrando que os conselheiros no entendem claramente o papel do conselho nem a sua funo nele. Martins (2000) aponta a informao e a articulao entre seus membros e entidades como a principal ferramenta para atingir o objetivo, sobretudo, daqueles que representam o Governo, de modo que as aes superem a fragmentao. Os conselhos, ao nascerem setorizados para atenderem s necessidades de cada rea ficam ainda mais frgeis, pois no constituem um todo capaz de aes coletivas.

Consideraes Finais
Embora sejam consideradas prticas e objetivas as idias dos autores citados, no que se refere eficcia dos conselhos necessria uma reflexo para reestruturao interna e a conscientizao da sua real proposta e as possibilidades de articulao. Nos municpios sem tradio organizativa-associativa, os conselhos tm sido apenas uma realidade jurdico-formal e, muitas vezes, um instrumento a mais nas mos dos prefeitos e das elites falando em nome da comunidade, como seus representantes oficiais, no atendendo minimamente aos objetivos de controle e fiscalizao dos negcios polticos (Gohn, 2002). Deve-se pensar na articulao dos conselhos para se fortalecerem mutuamente para negociao com a esfera poltica de Bertioga. Para isso umas das principais tarefas o investimento na formao de seus integrantes de forma participativa e crtica. Entre os aspectos apresentados pela pesquisa se destacaram pontos como a necessidade de melhor compreender a relao entre o Estado e a sociedade civil, conhecer o papel dos conselhos e de seus conselheiros e a desburocratizao do aparelho pblico para, a partir disso, desenvolver um trabalho interdisciplinar e intersetorial, no qual a qualidade de vida deve ser considerada um critrio fundamental para a formulao das polticas pblicas. S assim poder-se- caminhar para a construo de uma nova realidade na transformao da sociedade.

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Recebido em: 29/06/2004 Aprovado em: 14/08/2004

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