Seccin: Relaciones Econmicas Internacionales

La relacin entre crecimiento y diversificacin de las exportaciones y desarrollo econmico: reflexiones y recomendaciones para incrementar las exportaciones

El proceso de internacionalizacin en trminos del desarrollo econmico tiene sentido si el pas logra dinamizar y diversificar las exportaciones. De no tener claro este objetivo y de no alcanzarlo el proceso habr fracasado. En consecuencia, en este artculo se efectan reflexiones y recomendaciones sobre acciones deseables y posibles del Estado colombiano en los prximos aos en torno a la diversificacin y mayor crecimiento de las exportaciones objetivo de la segunda fase del proceso de internacionalizacin1. Los temas que se abordarn en este documento parten de la verificacin de los trabajos de distintos autores2, en los cuales se constata cmo el patrn de especializacin de la economa colombiana no ha cambiado en lo fundamental, concentrndose excesivamente en productos de carcter extractivo, lo cual no ha afectado sensiblemente las tasas de crecimiento de la economa y por tanto el grado de transformacin estructural de la misma.

Este patrn de especializacin muestra el fracaso de la estrategia comercial de la sustitucin de importaciones tal y como se implemento en nuestro pas3, toda vez que separ la poltica industrial de la comercial, determinando que las exportaciones manufactureras no desempeen un papel considerable dentro de las ventas al exterior, y que adems la estructura de transables durables est concentrada en sectores de manufacturas livianas. Esto ltimo tiene consecuencias importantes desde la perspectiva del comercio internacional y desde el punto de vista dinmico toda vez que estos sectores se caracterizan por tener aprendizajes ya agotados. De otra parte, la permanencia de este patrn internacional de comercio tiene efectos para el futuro crecimiento de la economa colombiana por encima de las tasas aceptables registradas en los ltimos aos pero no suficientes para alcanzar el desarrollo en las prximas tres o cuatro dcadas, por dos razones: La primera, las economas no exportadoras de petrleo han respondido a los shocks petroleros reduciendo aceleradamente el consumo de energticos a travs de cambios tecnolgicos que han aumentado la eficiencia en la utilizacin de estos in-sumos en el sistema econmico

Jaime Acosta Puertas* Juan Pablo Arango** *

** 1

Prospectlogo y director Creset. Economista, investigador asociado del Creset y en el presente funcionario de la Unidad de Anlisis Macroeconmico del Departamento Nacional de Planeacin. Las opiniones expresadas en este artculo son de exclusiva responsabilidad del coautor y no comprometen al DNP. Este ejercicio se adelanta a partir del trabajo de Jaime Acosta, "Las exportaciones de Colombia y del mundo: tendencias y rupturas. Reflexiones para una estrategia exportadora de largo plazo", publicado en el libro Integracin, desarrollo econmico y competitividad: A. Puyana, A. Scott, A. Aguilar, R. Bouzas, M. Fairbanks, J. Sebastin y ]. Acosta, compilado por Jaime Acosta y editado por el Creset con el apoyo del Ministerio de Comercio Exterior, la CAF, el IFI, Colciencias y la Fundacin Santillana para Iberoamrica. El libro corresponde a las memorias del I Seminario de Prospectiva Internacional celebrado en Santaf de Bogot los das 4 y 5 de noviembre de 1993. J. A. Ocampo, L. J. Garay, E. Sarmiento, A. Puyana, G. Misas, E. Lora, R. Chica, R. Vesga, G. Bonilla, R. Bonilla y J. Acosta, entre otros investigadores. Para una extraordinaria defensa de la sustitucin de importaciones como estrategia de desarrollo econmico, i'asc H. Bruton, "Import substitution", en Handbook, of Development Econotnics, H. Chenery y Srinivasan (eds.), 1988, Vol. II.

en general; lo cual, sumado a las legislaciones de tipo ambiental que intentan encarecer el consumo de este tipo de insumos, determinan el lento crecimiento de la demanda, que hace imposible basar una estrategia de crecimiento econmico de mediano y largo plazo sobre este tipo de oferta. Adems, las posibilidades de acelerar el empleo y la productividad son bastante limitadas dada la alta intensidad de capital caracterstica de estos sectores, haciendo necesario disponer de una estrategia complementaria de inversin y de exportaciones que asigne con ms eficiencia el beneficio de las exportaciones petroleras y de otros ingresos4. Y la segunda razn es el bajo contenido tecnolgico de las exportaciones colombianas, los menores precios y sus efectos en los trminos de intercambio que muestran cada vez una mayor asimetra entre el valor de los productos que exporta y el precio de los que adquiere. Esta situacin hace a la economa colombiana ms vulnerable frente a aquellas que han transformado aceleradamente su estructura productiva. Por estar la economa colombiana expuesta a un modelo abierto, es necesario hacer un esfuerzo de cambios radicales en los enfoques estticos de la poltica econmica para que precisamente el modelo de internacionalizacin s logre lo que el anterior no obtuvo: el desarrollo econmico y social.

Los cinco temas escogidos para este artculo estn relacionados con elementos que se consideran fundamentales para que el incremento y diversificacin de las exportaciones sean el principal motor del desarrollo econmico. - No es posible copiar ningn modelo de desarrollo; - Es necesario disponer de un Estado fuerte y orientador y de polticas macro y microeconmicas coherentes con el modelo; - Se requiere renovar sistemticamente el patrn de industrializacin; - Nada de lo anterior ser posible si no se dispone de un sistema educativo correspondiente con la necesidad de hacer ms competitivos los sectores y ms productiva la sociedad. - Es importante orientar la estrategia de atraer inversin extranjera hacia actividades que contribuyan a incrementar y diversificar las exportaciones. Primero entregaremos un enfoque conceptual de cada tema que respaldar las recomendaciones que nos permitiremos hacer: 1. No es posible copiar ningn modelo de desarrollo. Del anlisis de experiencias de otras naciones sobre el desarrollo5 se desprenden tres grandes reflexiones al momen-

to de plantear una estrategia de cambio estructural basado en las exportaciones: - la especificidad de cada modelo de desarrollo, el momento en el que se suscitan las transformaciones estructurales (internas y externas) lo cual determina las estrategias de insercin de cada pas; - la particularidad de cada experiencia nacional en cuanto a su desarrollo y comercio internacional de acuerdo con la dotacin de recursos naturales que le permiten desarrollar ventajas comparativas y competitivas; - y la visin sobre el futuro (cuando sta existe) y la planeacin de largo plazo (cuando sta se considera como esquema de orientacin de las polticas y estrategias de corto plazo). En consecuencia, los paralelismos y las comparaciones no se pueden replicar en otros procesos, ya que en el campo del desarrollo desempean papel decisivo factores como: la conciencia poltica de cada nacin para asimilar y generar conocimiento, la mentalidad de cada cultura, la ubicacin geopoltica y geoestratgica del pas, la organizacin poltica, social e institucional, las relaciones y roles de los actores de poder y las particulares dotaciones de factores de las ventajas comparativas y competitivas. Se pueden tomar elementos de otras experiencias, mas no apropiar en su totalidad. No se trata de imitar cie-

4 Para una resea interesante sobre estos casos vase Stephen J. Lewis "Primary Exporting Countries", en Handbook of Development Economics, op. cit., Vol. II. 5 J. Acosta, Tendencias y rupturas del comercio y de la geopoltica mundial, Corpes de Occidente, Fundacin Santillana para Iberoamrica y Creset, Santaf de Bogot, Editorial Presencia, 1994.

gamente ni se puede pretender aprender nada por el hecho de que existen diferencias estructurales importantes. Como lo afirma Romer, el gran reto de los economistas preocupados por la teora del crecimiento en los prximos aos ser el de idear nuevos arreglos institucionales para lograr el rpido desarrollo de las economas menos desarrolladas. En los ltimos aos la ciencia econmica ha ganado mayor comprensin acerca de los determinantes del cambio tecnolgico, desde la contribucin histrica de Solow, segn la cual el crecimiento de las economas capitalistas no poda explicarse por la simple acumulacin de factores trabajo y capital, quedando siempre un residuo que era explicado por los avances tecnolgicos generados en la economa. Sin embargo, quedaba por responder cmo era posible que fueran los agentes econmicos quienes realizaran las cuantiosas inversiones necesarias para crear nueva tecnologa. Estas deficiencias han sido corregidas en los ltimos aos por la llamada teora del crecimiento endgeno6, en la cual, siguiendo los lineamientos de la teora neoclsica del crecimiento, el cambio cientfico y tecnolgico se ve como el principal motor de crecimiento de la economa. En consecuencia, en la dcada de los aos noventa y para los primeros decenios del nuevo milenio, el reto para Colombia ser acelerar el proceso de

"aprendizaje cientfico y tecnolgico" y adecuarlo a los movimientos de la economa mundial. Es as como surge el aspecto ms importante en la explicacin de la dinmica del comercio mundial: los gastos en investigacin y desarrollo I&D. La nueva teora del crecimiento endgeno ha considerado el aumento y el mejoramiento del conocimiento como la fuente endgena ms importante para el crecimiento de las distintas economas en el largo plazo y la convergencia de los niveles de vida entre los pases en desarrollo y los desarrollados7. Aunque el basamento terico sobre el cual se cimentan esas contribuciones es impecable desde el punto de vista de los pases desarrollados, deja dudas sobre su importancia dentro de los pases menos desarrollados. En efecto, cuando se revisa la literatura sobre el tema, stos se refieren a economas altamente diversificadas, lo que conduce a que sean los mismos agentes econmicos los que realicen las grandes inversiones en nuevos diseos y productos ya que tienen detrs el respaldo de un marco institucional que favorece la inversin en innovacin, lo que permite la conceptualizacin terica de las ideas como bienes econmicos y como bienes no rivales y parcialmente excluibles. Pero tal vez lo ms importante son los supuestos que se esconden detrs del hecho de reconocer en la tecnologa el nico motor de crecimiento en

el largo plazo. Cuando decimos que la inversin intensiva en el factor humano es la que genera nuevo valor econmico dentro de la sociedad, estamos suponiendo que el nivel de capacidades tecnolgicas es altamente desarrollado, abstrayndonos de las posibilidades que puede haber dentro de un mbito en proceso de aprendizaje. Es decir, este tipo de interpretaciones parte para su anlisis del estadio de un stock de conocimiento muy avanzado, donde el factor humano especializado desempea un papel preponderante para el crecimiento de la productividad. Es por esto que una teora como sta no estara en capacidad de explicar fenmenos de crecimiento econmico tales como los sucedidos en Amrica Latina y el Sudeste Asitico, donde la fuente principal de crecimiento fue el capital y no la tecnologa. En otras palabras, los pases en desarrollo no pueden tener como instrumento fundamental de anlisis de los fenmenos de crecimiento econmico de largo plazo una teora que parta del final de la evolucin de las capacidades tecnolgicas de una sociedad, que tenga como centro de su anlisis una sociedad que vive cerca del pleno empleo permanente, porque entonces no podremos explicar ni el crecimiento econmico del pasado y seguramente llegaremos a cometer errores fundamentales en el futuro. Debemos partir de una posicin terica que nos permita ver con claridad el carcter evolucionista del creci-

6 7

Vase especialmente: Paul Romer: "What determines the rate of growth and technological change", en World Bank Working Paper No. WPS279,1989; y ...: "Endogeneous technological change", en Journal of Political Economy, 1988. Vase especialmente: Paul Romer, "What determines the rate of growth and technological change", en World Bank Working Paper No. WPS279,1989.

miento econmico y particularmente del cambio tecnolgico, para ubicarnos dentro de esta evolucin y en consecuencia atacar los frentes ms relevantes del cambio cientfico y tecnolgico8. Tradicionalmente, se ha identificado el problema tecnolgico de los pases en desarrollo como de Catching Up, sin que para la absorcin de nuevas tecnologas medie ms que la simple adquisicin de los equipos y alguna ayuda tcnica de parte del fabricante. Sin embargo, lo que han mostrado algunos proyectos heterodoxos de investigacin acerca del cambio tcnico en los pases en desarrollo es que en la incorporacin de nuevas tecnologas existen costos adicionales a los sealados por la teora ortodoxa; costos representados por el esfuerzo tecnolgico necesario para codificar y decodificar el conocimiento incorporado en la tecnologa, para adecuar la tecnologa a factores tan importantes como las diferencias en los insumos, en los gustos de los consumidores, en los mercados de factores, etctera. Este tipo de esfuerzo tecnolgico inicial debe llevarse a cabo por los agentes privados, costos que deben ser retribuidos en su totalidad por algn mecanismo de compensacin, toda vez que ese esfuerzo se traduce en nuevo conocimiento, es decir, es una adicin neta a la acumulacin del saber cientfico y tecnolgico de una sociedad. Sin embargo, lo que han documentado estos pro-

yectos de investigacin no termina aqu; han mostrado que los sectores de la economa ms dinmicos han sido aquellos que han continuado el mejoramiento de sus capacidades a travs de cambios importantes en las caractersticas de sus productos, de modificaciones sustanciales en los procesos productivos, etc.; en general cambios tcnicos que van incrementando el acervo de capital tecnolgico del que dispone la sociedad. Para dar el paso final la innovacin tecnolgica propia los pases en desarrollo se tardan bastante tiempo. El paso de una economa que use ideas a una que est en capacidad de producirlas es ms rpido cuanto ms intenso sea el esfuerzo tecnolgico llevado a cabo a su interior. Dado que este esfuerzo es costoso no puede esperarse que los agentes privados realicen este tipo de actividades con la intensidad necesaria en ausencia de unos incentivos claros que los induzcan a llevar a cabo esta clase de actividades. En este marco, es muy importante reconocer la importancia de fenmenos tan conocidos como el Learning by Doing, para economas que no han alcanzado la madurez de las economas hoy desarrolladas. Sobre esto debe decirse que los efectos del Learning by Doing no son de manera alguna de carcter esttico como se cree generalmente; por el contrario, los aprendizajes que se generan en un sector particular no necesariamente son especficos a ste, pueden ser transmitidos hacia otros secto-

res generando mayor cambio tecnolgico9. Debe advertirse que por el hecho de estar llamando la atencin hacia otros terrenos tericos no estamos sugiriendo el abandono de las contribuciones tericas de los pases avanzados como las del cambio tecnolgico endgeno. Por el contrario, debemos rescatar su importancia fundamental, para ir creando las bases que en el futuro en una etapa posterior del desarrollo haga posible la generacin de innovaciones cientficas y tecnolgicas en el sistema productivo y que en el presente complemente la estrategia de mediano plazo.

Recomendaciones: - Debe acelerarse la construccin de un marco institucional apropiado que busque la creacin de importantes centros de investigacin bsica. - Crear centros gubernamentales encargados de hacer fluir la informacin de carcter tecnolgico en la economa. - Crear un marco institucional adecuado para hacer posible que los agentes privados orienten importantes fondos de inversin hacia la investigacin. Este marco debe reducir los niveles de riesgo en cuanto al grado de apropiabilidad de los nuevos diseos y facilitar establecer alianzas estratgicas entre productores.

8 Vase al respecto de la teora evolucionista del crecimiento: R. Nelson y H. Winters, "An evolutionary theory of economic growth", en Harvard University Press, 1982. 9 Vase un interesante trabajo de Alwyn Young "Learning by doing and the dynamic effects of international trade", en Quarterly Journal of Economics, May, 1991.

- Estructurar programas de investigacin en ciencias sociales para que los nuevos modelos paradigmticos sobre el crecimiento y desarrollo endgeno se puedan adaptar a las caractersticas del pas y as crear las bases para que en el futuro sea posible el diseo de modelos alternativos de desarrollo a travs de dos acciones en el corto plazo: a) Formar con criterio selectivo investigadores en el exterior con el propsito de asimilar conocimiento y hacer posteriormente investigacin bsica en las universidades y en los centros de investigacin del pas. b) Crear unidades de estudios prospectivos en las siguientes instituciones para orientar decisiones en el presente en relacin con los objetivos de crecimiento y diversificacin de la produccin y de las exportaciones a largo plazo: Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de Comercio Exterior, Ministerio de Desarrollo, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Educacin y Colciencias y en el sector privado hacer que el Consejo Gremial disponga de una unidad de previsin del futuro. Es evidente que los pases de tradicional y de reciente industrializacin y las empresas transnacionales disponen permanentemente de equipos de investigacin que trabajan sistemticamente en la exploracin de escenarios futuros. No ser que investigar, prever a anticipar el futuro tambin es un derecho, una responsabilidad y un instrumento determinante para hacer viable el

proceso de internacionalizacin a largo plazo? 2. Se requiere de un Estado fuerte y orientador y de polticas macro econmicas coherentes con el modelo. En todos los pases exitosos en sus procesos de internacionalizacin sobresale el rol interventor y concertador del Estado, que a travs de polticas industriales y tecnolgicas y del manejo de los instrumentos crediticios, cambiarlos, fiscales y de inversin, logra favorecer determinados sectores que van a protagonizar la dinmica exportadora. Esta orientacin se debe dar bajo un planteamiento prospectivo que permita una mayor amplitud de la visin, mejorar las referencias respecto a deseables y posibles futuros, facilitar la identificacin de nuevos patrones de desarrollo y la seleccin de opciones. Aqu caben varias preguntas: qu papel corresponde al Estado dentro de cualquier esfuerzo de desarrollo?; debe mantener un papel pasivo dejando a las fuerzas del mercado la mayor responsabilidad en el xito del proceso de transformacin?; o, por el contrario, debe observar un rol activo, que dirija los esfuerzos econmicos de la sociedad hacia la consecucin de objetivos de desarrollo concretos?; y si este es el caso, cmo debe llevarse a cabo este tipo de intervencin?, desde una perspectiva no cooperativa, o buscando la concertacin entre los distintos agentes econmicos? Por otro lado, para mantener la consistencia con los objetivos que se quieren alcanzar mediante el proceso de inter-

nacionalizacin es necesario que la orientacin de la poltica macroeconmica no desvirte la competitividad y la capacidad productiva interna, y evite el extremo opuesto de inducir distorsiones en los precios en favor del resto del mundo. Es indispensable que el manejo de la poltica cambiara corresponda con la evolucin de los precios y la competitividad interna, y sirva para acompaar al proceso de ajuste de la produccin a patrones internacionales. Para evitar efectos negativos a la apertura, se debern obviar al mximo las fallas del mercado en la asignacin de recursos. La adecuada previsin sobre las ventajas comparativas estticas y dinmicas del pas debe conducir a la adopcin de polticas selectivas para mejorar la competitividad de los productos colombianos en los mercados internacionales. La consistencia de la poltica es una condicin para lograr consolidar la diversificacin y el desarrollo futuro de las exportaciones. Hasta aqu hemos mencionado algunos aspectos de largo plazo que deben acompaar cualquier estrategia que se fundamente en la competitividad tecnologa, selectividad, factor humano, etc., pero no podemos olvidar, parafraseando a Keynes, que en el largo plazo todos estaremos muertos y que por tanto el problema del futuro empieza ahora mismo. La poltica econmica en Colombia est enfrentando una encrucijada nunca antes vista: est empeada en un esfuerzo de estabilizacin macroeconmica que en nuestra opinin se ha llevado muy lejos afectando el xito de la apertura econmica; as, pues,

la pregunta compatibilizar objetivos?

ser: Cmo estos dos

La apertura no sigui ninguna secuencialidad preestablecida, a pesar de que era clara la necesidad de emprender un esfuerzo de estabilizacin en el corto plazo, sin embargo no ha sido posible armonizar estos dos objetivos en los ltimos aos. Tampoco es un secreto que los planes de inversin pblica estn retrasados no slo en reas como la infraestructura fsica, sino adems en la infraestructura social lo que no slo est afectando el xito de la poltica de apertura en el mediano plazo sino que adems puede incidir en el futuro de la estrategia de desarrollo, lo cual sera desastroso. Desde nuestro punto de vista, la organizacin institucional heredada de la nueva Constitucin tiene problemas serios que impiden la coordinacin de objetivos e instrumentos, conduciendo a enfrentamientos en la poltica econmica, debido a la simplificacin de las funciones del Banco Central y a la enorme discrecionalidad de esta institucin sobre herramientas macroeconmicas tan importantes como la tasa de cambio. Adicionalmente, el diagnstico del tipo de fenmeno inflacionario que enfrenta la economa est por lo menos desenfocado, subestimando el carcter o los componentes inerciales de la inflacin en Colombia. Adicionalmente la estrategia tal y como est planeada actualmente es una espada de doble filo, toda vez que al apoyarse en la revaluacin nominal de la tasa de cambio, se ha-

cen ms baratos los bienes transables frente en el cual los precios vienen descendiendo persistentemente, sin darse cuenta de que lo que realmente est imponiendo dificultades es la inflacin de no transables. Creemos que es el momento de compatibilizar los dos objetivos de la poltica econmica, bien mediante instrumentos que permitan la concesin al sector privado para la aceleracin definitiva de los planes de infraestructura fsica, bien acelerando el ritmo de privatizaciones, que facilitara la tarea de focalizacin del gasto pblico en reas neurlgicas para el largo plazo y, de otra parte, bien la inversin en la formacin del factor humano y en infraestructura de investigacin y desarrollo, lo cual reducira de manera importante los costos para la produccin de transables, que permitira acelerar el ritmo exportador de la economa, que es el punto clave para asegurar el xito de la internacionalizacin. Podra incluso pensarse en una alternativa an ms radical, como sera ensayar programas de estabilizacin que tengan en cuenta los factores hasta ahora ignorados de la inflacin colombiana poniendo ms nfasis en la concertacin y que releven de la responsabilidad estabilizadora a la tasa de cambio10. En sntesis, sostenemos que el nfasis excesivo en los aspectos macroeconmicos tradicionales de un plan de ajuste debe ser ponderado por su resultado hasta el momento, y darle cabida al anlisis microeconmico para te-

ner una visin ms integral y menos cortoplacista de la poltica macroeconmica si es que realmente se quiere hacer ms productiva la sociedad para hacer ms competitivos los sectores productivos. Particularmente, se ha olvidado la importancia que podra tener para la estabilidad de la economa en el mediano y largo plazos el crecimiento de la productividad, y el papel que en ste desempea la inversin pblica; esta variable debe entrar tambin en la funcin objetivo de los policy ma-kers, es decir, sacudirnos de la obsesin de la demanda que persigue a nuestra poltica econmica y dar un vistazo a la otra cara de la moneda: la oferta. Recomendacin: Los cambios estructurales que requiere la economa colombiana son de largo plazo. No obstante, se requiere de decisiones y de inversiones en el corto plazo que no se pueden posponer indefinidamente ante una poltica econmica orientada a controlar la inflacin y a no desbordar el manejo de las finanzas pblicas en detrimento del desarrollo estructural de la economa. Sin embargo, la mejor decisin para conciliar los objetivos de la poltica macroeconmica y microeconmica es la concertacin para adelantar acciones de corto y mediano plazos la cual sera deseable establecer, entre otros, entre los siguientes aspectos: a) Definir objetivos de largo alcance de acuerdo con el mandato de la Constitucin de 1991 y a partir de ah

10

V. Tanzi, Fiscal Policy Stabilizator and Growth in Developing Countries, Blejer Ed., 1991, C. 1.

priorizar acciones de corto y mediano plazos. b) Compromiso entre el Gobierno y el sector productivo para contribuir a mantener o reducir la tasa de inflacin. c) Compromiso del Gobierno de priorizar y dinamizar las inversiones en infraestructura fsica, educacin, crear las condiciones financieras a largo plazo para acelerar los procesos de concesin de obras al sector privado y revisar el sistema de estmulos tributarios para las empresas que adelanten procesos de I&D con destino a incrementar y diversificar las exportaciones. d) Compromiso del sector productivo para incrementar sobre todo las exportaciones manufactureras, hacer inversiones en la formacin del factor humano y adelantar procesos de I&D.

hecho estilizado de la transformacin estructural, y por tanto un ingrediente fundamental de cualquier economa que avance hacia el desarrollo econmico. A medida que se da este cambio ocurre una fuerte asociacin entre mayor productividad y mayor desarrollo. La existencia de ventajas comparativas en la exportacin de productos bsicos, dada una dotacin de recursos naturales, no implica de manera automtica mantener dicho patrn comercial en el tiempo, mucho menos la lentitud de la transformacin estructural de la economa. Se justifica la orientacin comercial de los productos bsicos, en la medida en que pueda ser instrumento efectivo para avanzar hacia fases superiores de desarrollo. En consecuencia, una estrategia exportadora debe acompaarse de una estrategia industrial que tenga como objetivo la creacin de actividades productivas de mayor complejidad tecnolgica, donde los conocimientos no estn agotados, generando importantes aumentos en productividad. La nica manera de crear y apoyar nuevos sectores es la proteccin, sta debe partir de un proceso de concerta-cin entre el Gobierno y el sector productivo, debe ser limitada en el tiempo, no reducirse al alza de aranceles y tener como objetivo el crecimiento y la diversificacin de las exportaciones. Este tipo de esfuerzos es necesario realizarlos puesto que

las ventajas comparativas y competitivas no se conservan indefinidamente. Ni las ramas de productos que hoy son dinmicas maana lo sern. Si bien la prioridad es consolidar la insercin de los sectores lderes de hoy, no se pueden posponer o dejar al arbitrio de las seales del mercado o de la libre iniciativa privada el desarrollo de nuevos sectores de servicios o manufacturas sin que exista una clara orientacin y estrategia de prospeccin del Estado. De esta manera, el objetivo de la poltica de reestructuracin no puede ser el simple quiebre del sesgo antiexportador, es decir, el aumento de las ventas al exterior. Este tipo de orientacin puede conducir a una fuerte reasignacin de recursos que se manifiesten en el aumento de las exportaciones primarias, desaprovechando las posibilidades de expansin del sector manufacturero. Esto es cierto cuando se ha creado alguna base industrial que ha cambiado de cierta manera el rumbo estructural de la economa. Pero, cmo se hara una poltica industrial? Es difcil contestar a priori esta pregunta, de aqu la importancia que tiene el estudio de procesos de desarrollo exitosos como los del Sudeste Asitico, particularmente Corea y Taiwn. Sin embargo, habr quien afirme que la experiencia de estos pases no puede replicarse completamente, lo cual es desde todo punto de vista cierto. Sin embargo, aunque las condiciones polticas, culturales y sociales son radicalmente distintas no

3. Renovar sistemticamente el patrn de especializacin. El reto que enfrenta la economa colombiana es similar al que afrontaba cuatro dcadas atrs: afectar el patrn de especializacin para revertir la tendencia que sobre los niveles de vida de la sociedad pueda tener el movimiento de la economa mundial. Los estudios de transformacin estructural han mostrado que en el largo plazo las distintas economas van desplazando sus fuentes de crecimiento desde la acumulacin de factores hacia la mayor eficiencia productiva11, siendo este un
11

Hollis Chenery y Moshe Syrquin, "Typical patterns of transformation", en Industrialisation and Growtli: A Comparative Anlisis, C. 2, M. Syrquin, H. Chenery, S. Robinson (eds.), 1987.

podemos negarnos la posibilidad de aprender de estas experiencias. Por ejemplo, en el caso coreano, existen instituciones de planeacin estratgica que trabajan concertadamente con los empresarios sobre las metas de crecimiento de las exportaciones, sobre la creacin de nuevos sectores econmicos, sobre modalidades y perodos de proteccin para estas nuevas industrias, etc. En sntesis, la concertacin es su premisa fundamental, lo que les permiti en la mayora de los casos tener una gran flexibilidad y continuidad en el diseo y aplicacin de las polticas. Las caractersticas de las exportaciones colombianas son el resultado de la prdida de vigencia de la poltica comercial llevada a cabo en las ltimas dcadas en la economa colombiana y particularmente su falta de coherencia con una poltica industrial que nunca fue clara y transparente en cuanto a sus objetivos de mediano y largo plazos, deficiencia que tambin se percibe en estos primeros aos del proceso de internacionalizacin. Recomendaciones: a) En cuanto al sector agrcola: La composicin de los principales productos de exportacin del pas afronta crecimientos muy bajos en la demanda internacional. En consecuencia, una expansin de la economa y del empleo a partir de stos no es posible en magnitudes importantes. Sin embargo, es innegable la importancia econmica, poltica y social que entraan para el funcionamiento del Estado colombiano lo cual amerita adoptar decisiones estructura-

les para afrontar la competencia internacional de los prximos aos. En consecuencia, es necesario adelantar anlisis multifactoriales y prospectivos sobre las perspectivas de cada uno de los sectores agrcolas de exportacin para determinar una agenda de largo plazo que defina metas de inmediato y mediano alcance con el fin de determinar medidas, polticas o estrategias entre el sector pblico y privado que conduzcan a: defender los mercados alcanzados (banano, flores, azcar y caf); prever los riesgos por los avances de otros pases competidores (flores y caf); prever el ingreso de nuevos pases competidores (africanos y sobre todo del Sudeste Asitico en productos de origen vegetal y en manufacturas); redefinir estrategias de I&D para mantener e incrementar los niveles de competitividad por los avances en productividad de otros pases (caso del caf, frutas y flores); desarrollar cadenas productivas y comerciales donde el recurso primario lo permite (caf, frutas); desarrollar nuevas actividades sobre enfoques integrales cuyo objetivo sea el mercado internacional (nuevos sectores). b) En cuanto a los sectores de manufacturas livianas y piedras preciosas: Las posibilidades en los prximos cinco aos para incrementar las exportaciones no tradicionales y generar empleo formal estn dadas en los cuatro sectores de manufacturas livianas en los cuales el pas ha logrado niveles de especializacin: textiles, confecciones, manufacturas de cuero y artes grficas y ms recientemente con la legalizacin del comercio de las esmeraldas. Una estrategia

agresiva de insercin es posible puesto que el crecimiento del comercio mundial de esos sectores registra elevadas tasas y el valor de la factura es superior a la de cualquier sector primario (excepto petrleo) o agroindustrial alimentario. En consecuencia, la posibilidad de incrementar las exportaciones a tasas superiores al 20 o 25% anual sern posibles si una poltica macroeconmica ms coherente con el aumento de las exportaciones est acompaada de la definicin de los mercados a los cuales se pretende acceder en mayor volumen y al tipo de competidor que se piensa desplazar. Teniendo claridad sobre estos aspectos ser necesario: - Desatar un proceso de cambios en la mentalidad de los productores para obtener economas de escala y de encadenamientos. Los productos finales de los cuatro sectores de manufacturas obtienen sus principales materias primas de la produccin agropecuaria. Las crticas, observaciones y recomendaciones del estudio de Monitor, tomando como base el sector de manufacturas de cuero, es vlido para los otros sectores. Esto implica establecer objetivos claros y de largo propsito entre el Gobierno y los empresarios y entre stos, para hacer posible procesos productivos permanentes y de creciente productividad para ser ms competitivos. - La concertacin sobre problemas, necesidades y potencialidades intersectoriales la deben iniciar los Ministerios de Agricultura, de Comercio y de Desarrollo, por un lado, y, por otro, los productores de cada cadena

para llegar posteriormente a negociaciones y acuerdos Gobierno-sector productivo. Logrados los acuerdos bsicos de la concertacin ser posible planificar las necesidades de generar empleo estructural en los distintos niveles de capacitacin y formacin: obreros, tcnicos, profesionales e investigadores; nuevas unidades productivas en cuanto a nmero y localizacin; importaciones de materia prima y de bienes de capital; incrementar la capacidad de produccin ya instalada; creacin o fortalecimiento de centros de investigacin y desarrollo, centros de productividad (nmero, localizacin y caractersticas) e incubadoras de base tecnolgica (especializacin y ubicacin); infraestructura complementaria a los principales corredores de la apertura para evacuar las producciones locales; revisar los compromisos del Gobierno y del sector privado en la creacin de zonas francas industriales y tecnolgicas, preferiblemente especializadas; planificar de manera selectiva la formacin de recursos humanos de excelencia en el exterior en campos del conocimiento de acuerdo con las necesidades de expandir e incrementar las exportaciones; redefinir los programas curriculares de ciertas disciplinas; crear posgrados, entre otras acciones. De estas ideas anteriores es posible deducir que resultados de corto plazo slo sern viables en algunos casos
12 Vase Pack y Westphal, 1986.

y que ante todo son esfuerzos que fcilmente pueden demorar entre dos y cinco aos antes de consolidarse. Esta situacin debe conducir a revisar las prioridades del Gobierno en materia de inversin y de desarrollo social para los dos primeros aos de gobierno y as amortiguar las necesidades sociales y econmicas de generar empleo formal en el corto plazo acelerando la terminacin de los principales proyectos viales, de ferrocarril y de puertos que el gobierno del presidente Gaviria no alcanz a culminar. Adems, surge otra dificultad que deber sortear el nuevo gobierno: cmo compatibilizar el objetivo de acelerar la exportacin de manufacturas con las exportaciones mineras y cafeteras? Para que este importante flujo de divisas no interfiera con los objetivos fundamentales deben acelerarse las exportaciones no tradicionales para que exista una importante demanda por inversin que pueda ser suplida por las importantes fuentes de financiamiento que tendr la economa y evitando as los efectos adversos de una enfermedad holandesa, que ya tiene claros signos cuando se restringen las posibilidades de las exportaciones no estatales. De lograrse exitosamente esta parte del fenmeno, Cusiana traer una mejora sensible en los niveles de empleo, logrando desalojar mano de obra desde las actividades informales, elevando as la productividad12.

c) En cuanto a nuevos sectores manufactureros y de servicios: Ahora bien, retornando a la importancia de la generacin de aprendizajes en la produccin para garantizar la realizacin de las externalidades generadas por los aprendizajes tecnolgicos debe garantizarse la aparicin de nuevas y mayores posibilidades de aprender, es decir, fortalecer el sector metalmecnico, qumico y petroqumico y la creacin de nuevos sectores productivos que aceleren incrementos en productividad a travs de los medios disponibles. De aqu entonces se desprende la importancia vital que tiene una poltica industrial y una estrategia de exportaciones que permita acelerar la transformacin estructural y con ella la diversificacin de la estructura econmica. Para ello es necesario concertar entre el Gobierno y el sector productivo un proceso de largo plazo tendiente a diversificar las exportaciones en actividades de mayor contenido tecnolgico. Esto implica adelantar un proceso de investigaciones detalladas sobre el comercio y la produccin mundial en actividades donde se pueden adquirir ventajas competitivas o dinmicas, es decir, las manufacturas de mayor contenido tecnolgico y los servicios. Las unidades de prospectiva que se aconsejaron crear en las recomendaciones del primer tema tendran como una de sus tareas fundamentales realizar estos anlisis sobre el

futuro, que pueden durar entre uno y dos aos y posteriormente un tiempo similar para disear una estrategia de desarrollo estratgico-prospectivo y concertado. d) Y la petroqumica a partir de Cusiana, qu? La mejor oportunidad, por no decir la nica, que tiene el pas en un horizonte aproximado de 30 aos para desarrollar un sector de alta tecnologa sera con el desarrollo de una industria petroqumica y de plsticos de tamao proporcional a la dotacin de reservas para el suministro de materia prima y hacia unos segmentos del mercado internacional en los que debe especializarse. El desarrollo de este sector no slo se podr hacer por efectos de la sola iniciativa privada. No ha habido un solo caso en el mundo reciente donde un pas en proceso de industrializacin e inclusive pas desarrollado, hubiera consolidado un sector estratgico sin orientacin y proteccin, donde la diferencia en cada caso est dada por las modalidades y caractersticas de las condiciones y polticas de cada pas, del sector y del ambiente internacional. En sntesis, la relacin entre transformacin del patrn productivo y dinamizacin de las exportaciones debe tener los siguientes componentes principales: debe ser selectiva tomando en cuenta las caractersticas de la estructura industrial como actualmente se encuentra con el fin prioritario de acelerar el crecimiento de las exportaciones de estos sectores. De igual manera, debe establecer prioridades (no se pueden asignar recursos a todas las necesidades cuando stos son escasos) y ser selectiva (en aquellos

sectores actuales y potenciales que en el futuro harn posible una mayor insercin) y prospectiva (con metas intermedias para el logro de unos objetivos de largo plazo). 4. Ms y mejor educacin es igual a ms y mejor investigacin que es igual a mayor desarrollo. Un desarrollo como el descrito requiere crear condiciones endgenas que lo hagan posible. Se hace referencia a la calidad y cobertura de la educacin. Este factor hace posible que la rpida reasignacin de recursos no tenga como resultado una cada en la productividad marginal de los factores gracias al amplio nmero de habilidades tcnicas y de organizacin que confiere la educacin. De tal modo, lo crtico no es el aumento de las unidades de trabajo, sino el nivel educativo, puesto que es lo que permite erradicar los rendimientos decrecientes de los factores en el sector manufacturero, mediante las mayores capacidades de las firmas individuales para adaptarse, y la mejor capacidad de coordinacin en la economa. Mantener altos niveles de educacin a travs de la inversin en la formacin del factor humano tiene importantes consecuencias sobre los niveles de productividad gracias a sus efectos positivos sobre la mejor asignacin de recursos. Factores como la posibilidad de adaptacin en un ambiente de cambio constante y la mayor o menor capacidad de innovacin de una economa para comportarse como el lder en la economa mundial son tambin fundamentales. La adquisicin de estas capacidades depende de la for-

macin del factor humano y de la investigacin bsica y experimental, para acercarse a puntos en los cuales los procesos de produccin estn cerca de la frontera del conocimiento, que es precisamente lo que caracteriza los procesos de produccin de las economas lderes. De no existir una estrategia para mejorar el sistema de formacin, la economa generar cuellos de botella poco tiempo despus de iniciado el proceso, lo cual podra dar al traste con el nuevo modelo. La Misin de Ciencia, Desarrollo y Educacin tiene la palabra en este campo; en consecuencia, nos abstenemos de hacer recomendaciones al respecto. Sin embargo, no podemos dejar de comentar que es aceptada la crisis por la cual atraviesa el sistema de educacin nacional y son muchas las dudas sobre la pertinencia y visin de futuro de la ley general de educacin. As mismo, por primera vez el alto Gobierno y el sector privado son conscientes de las deficiencias de la educacin para responder a las necesidades del proceso de internacionalizacin y de modernizacin del Estado, lo cual har que en el futuro este sector sea prioritario en la gestin del Gobierno y al frente del mismo estn especialistas del ms alto nivel, entre otras razones, porque hay que saber conducir las reformas y contrarreformas como lo seala la experiencia de otros pases, que con responsabilidad han encarado procesos de cambio en el sistema con un horizonte no menor a tres, cuatro o ms dcadas. Adicionalmente, el debate sobre privatizacin de la edu-

cacin debe quedar relegado hasta tanto no se definan con claridad las nuevas caractersticas del sistema para de ah determinar quin debe ser y por qu el propietario del mismo. Al menos en trminos de la educacin superior en relacin con la investigacin, nada demuestra que la universidad privada sea mejor que la universidad pblica, ms bien el mejor performance lo muestran estas ltimas. En el otro extremo, las llamadas universidades de garaje son tan deficientes y nocivas para el desarrollo del factor humano como las ms ineficientes, burocratizadas y mal manejadas universidades estatales o regionales. 5. El papel de la inversin extranjera directa en la diversificacin y crecimiento de las exportaciones. Cabe una pregunta adicional en todo esto: cul sera el papel a desempear por parte de la inversin extranjera?, o, expuesto de otra manera: no habr una forma menos costosa de acumular conocimiento tecnolgico? Sobre esto se ha debatido muchsimo en los ltimos aos, debate del cual han salido triunfadores los planteamientos ortodoxos, que ven en los flujos de inversin extranjera una fuente de difusin tecnolgica. Sin embargo, la experiencia internacional muestra que este tipo de afirmaciones no son del todo

ciertas. En efecto, aunque la inversin extranjera ha sido un factor fundamental en el acelerado crecimiento econmico y en la reduccin de los niveles de desempleo, cuando se intenta profundizar sobre el origen de estas altas tasas de crecimiento se encuentra que todo se debe al crecimiento del capital y del trabajo, siendo despreciable la contribucin que se obtiene del crecimiento de la productividad total de los factores residuo de So-low; lo cual alimenta el pesimismo acerca del papel de la inversin extranjera como transferente de tecnologa dentro de un marco institucional que pretenda nicamente ampliar las facilidades financieras y cambiaras de los inversionistas extranjeros. Casos como el de Taiwn y Corea, donde el gobierno intervino directamente en las negociaciones con los inversionistas extranjeros, impusieron la modalidad del joint ven ture, en la cual la inversin extranjera se comprometa a entrenar personal de estos pases en todos los eslabones de la produccin, haciendo que los conocimientos tecnolgicos se difundieran en la economa nacional. Es en este tipo de arreglos institucionales donde es posible el paso de la simple utilizacin de ideas a la produccin de las mismas, que es precisamente lo que pretende todo pas en desarrollo.

En sntesis, s cabe un papel importante a la inversin extranjera, siempre y cuando se garantice la transmisin de conocimientos tecnolgicos para pasar a la produccin de ideas y no quedarnos estacionados en la simple utilizacin de stas. Adicionalmente, la estrategia debe contribuir a incrementar y diversificar las exportaciones, entre otras razones, porque solo en esta situacin es posible irrigar el conocimiento por cuanto la tecnologa que utilizan tiene que ser la ms avanzada para poder competir en los mercados internacionales.

Recomendaciones: a) Determinar las causalidades por las cuales importantes flujos de inversin extranjera se dirigen a ciertas economas en desarrollo y no a Colombia, excepto el sector petrolero. b) Determinar si en los sectores estratgicos de las exportaciones colombianas se registran en los ltimos aos importantes flujos de IED. c) Si es posible atraer IED para el fomento de nuevos sectores productivos que en el futuro sern los que dinamizarn el crecimiento y el desarrollo y que sustituirn a aquellos donde se perdern ventajas.