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2012

PARCERIA PBLICOPRIVADA (PPP):


Anlise do Mrito de Projetos de PPP no Brasil

Leonardo M. Grilo Rubens T. Alves

Este Guia Prtico de Anlise do Value for Money em Projetos de PPP fruto de pesquisas e trabalhos realizados por Leonardo Melhorato Grilo e Rubens Teixeira Alves. dirigido a estudantes e profissionais de engenharia, finanas e direito, lderes polticos, servidores pblicos e investidores interessados na estruturao de projetos de PPP no Brasil. Este texto baseou-se na tese de Doutorado de ttulo Modelo de anlise da qualidade do investimento em projetos de parceria pblico-privada (PPP), de Leonardo Grilo, disponvel aos interessados na biblioteca do Departamento de Construo Civil e Urbana da Universidade de So Paulo, assim como na experincia prtica dos consultores da AGR Estruturadora de Projetos.

FICHA CATALOGRFICA

Grilo, Leonardo Melhorato; Alves, Rubens T. Guia Prtico de Anlise do Value for Money em Projetos de PPP. So Paulo, 2011. 90 p. 1. Investimentos 2. Servio pblico 3. Contratos pblicos 4. Setor privado

SUMRIO LISTA DE QUADROS ........................................................................................................................ iii LISTA DE TABELAS.......................................................................................................................... iv LISTA DE TABELAS.......................................................................................................................... iv LISTA DE FIGURAS........................................................................................................................... v LISTA DE FIGURAS........................................................................................................................... v 1 Introduo ...................................................................................................................... 6 1.1 Experincia internacional em Anlise do Mrito em Projetos de PPP ......................... 7 1.2 Base legal para a Anlise do Mrito do Projeto no Brasil............................................. 8 1.3 Base econmica para a Anlise do Mrito do Projeto .................................................. 9 1.4 Premissas da metodologia de Anlise do Mrito do Projeto...................................... 10 2 Consideraes Iniciais .................................................................................................. 11 2.1 Conceito de PPP no Brasil ............................................................................................. 11 2.2 Arranjos institucionais para obras e servios ............................................................. 13 2.3 Diferenas entre obras pblicas, concesses comuns e PPPs ................................... 14 2.4 Vantagens e desvantagens das parcerias pblico-privadas ........................................17 2.5 Anlise da convenincia e oportunidade da PPP........................................................ 19 3 Anlise Qualitativa ........................................................................................................21 3.1 Listas de verificao ......................................................................................................21 3.1.1 Anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP .......................21 3.1.2 Anlise da adequao da contratao em regime de PPP.......................................... 22 3.2 Estudo de casos ............................................................................................................ 26 3.3 Anlise da Competio pelo acesso ao mercado ........................................................ 27 4 Anlise Quantitativa ..................................................................................................... 30 4.1 Plano da Anlise Quantitativa ..................................................................................... 31 4.2 Escopo da Anlise Quantitativa ................................................................................... 32 4.3 Projeto Pblico de Comparao (PPC) ........................................................................ 32 4.3.1 Caractersticas do PPC ................................................................................................. 33 4.3.2 Componentes do PPC ................................................................................................... 34 4.3.2.1 Investimentos ............................................................................................................... 34 4.3.2.2 Receitas ......................................................................................................................... 35 4.3.2.3 Despesas ....................................................................................................................... 35 4.3.2.4 Premissas ...................................................................................................................... 36 4.3.2.5 Riscos ............................................................................................................................ 36 4.4 Projeto Privado de Referncia (PPR)........................................................................... 42 4.4.1 Caractersticas do PPR ................................................................................................. 43 4.4.2 Componentes do PPR ................................................................................................... 47 4.5 Anlise de sensibilidade .............................................................................................. 48 4.6 Garantia e controle da qualidade dos modelos financeiros ....................................... 48 5 Deciso sobre o Mrito da PPP .................................................................................... 50 Anexo I Estudo de Caso: PPP em Complexo Prisional no Brasil............................................... 51
Anlise do Mrito do Projeto de PPP no Brasil i

1 2 2.1 2.2 2.3

Estudo de Caso - Anlise do Mrito de PPP em Complexo Prisional ......................... 53 Anlise Qualitativa ....................................................................................................... 54 Anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP ...................... 54 Anlise da adequao da contratao em regime de PPP.......................................... 55 Gesto e operao de prises pelo setor privado - estudo de casos semelhantes ..................................................................................................................60 2.3.1 Modelo norte-americano ..............................................................................................60 2.3.2 Modelo francs ............................................................................................................. 61 2.3.3 Modelo chileno ............................................................................................................. 62 2.3.4 Modelo brasileiro.......................................................................................................... 63 3 Anlise Quantitativa ..................................................................................................... 65 3.1 Investimentos ............................................................................................................... 67 3.2 Custos............................................................................................................................ 68 3.3 Riscos ............................................................................................................................ 70 3.3.1 Riscos sistmicos.......................................................................................................... 70 3.3.2 Riscos no sistmicos ...................................................................................................71 3.4 Pressupostos para a construo do PPR ..................................................................... 73 3.4.1 Impostos ....................................................................................................................... 73 3.4.2 Capital de giro .............................................................................................................. 74 3.4.3 Depreciao .................................................................................................................. 74 3.4.4 Encargos financeiros .................................................................................................... 74 3.4.5 Ajustes ao PPC e ao PPR .............................................................................................. 75 3.5 Projeto Pblico de Comparao .................................................................................. 75 3.6 Projeto Privado de Referncia (PPR)........................................................................... 77 4 Resultados da Anlise do Mrito do Projeto ...............................................................80 Anexo II Levantamento das experincias internacionais na Anlise do Mrito do Projeto ........................................................................................................................... 83 Referncias bibliogrficas ............................................................................................................. 86

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ii

LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Princpios da partilha contratual de riscos em uma PPP...................................15 Quadro 2. Padres de qualidade dos servios e mensurao do desempenho em PPP .. 16 Quadro 3. Diferenas entre contratos de obras, servios, PPP e concesso comum ........ 17 Quadro 4. Exemplo de lista de verificao empregada na anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP. ...........................................................................22 Quadro 5. Adequao da contratao do projeto em regime de PPP. .............................. 24 Quadro 6. Adoo de PPP nos programas de telecomunicaes militares por satlite... 26 Quadro 7. Embasamento legal e caractersticas do PMI ................................................... 29 Quadro 8. Anlise Quantitativa de projetos de PPP ...........................................................31 Quadro 9. Componentes do PPC ......................................................................................... 34 Quadro 10. Tipos de riscos e suas implicaes para a Anlise financeira. ...................... 38 Quadro 11. Clculo do valor dos riscos do PPC ................................................................. 40 Quadro 12. Risco de sobrecustos na implantao de um Complexo Prisional (% dos custos de projeto e construo). ......................................................................................... 40 Quadro 13. Matriz de riscos de Complexo Prisional. ........................................................ 41 Quadro 14. Estrutura financeira do Projeto Privado de Referncia ................................. 44 Quadro 15. Componentes do PPR ....................................................................................... 47 Quadro 16. Anlises desenvolvidas durante o estudo de pr-viabilidade.........................51 Quadro 17. Referncias consideradas durante o levantamento. ....................................... 85

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iii

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Diferenas nas premissas do PPC e do PPR de um projeto hipottico. ............ 46 Tabela 2. Estimativa dos custos operacionais mensais do PPC e do PPR. ....................... 69 Tabela 3. Matriz de impacto e probabilidade dos riscos do PPC .......................................72 Tabela 4. Matriz de impacto e probabilidade dos riscos do PPR ...................................... 73 Tabela 5. Fluxo de caixa do PPC ......................................................................................... 76 Tabela 6. Resultados do PPC................................................................................................77 Tabela 7. Fluxo de caixa do PPR ......................................................................................... 78 Tabela 8. Fluxo de caixa do PPR (custos para o governo). ................................................ 79 Tabela 9. Resultados do PPR .............................................................................................. 80 Tabela 10. Premissas adotadas na Anlise. ....................................................................... 80 Tabela 11. Resultados da Anlise do Mrito do Projeto..................................................... 81 Tabela 12. Anlise Multicritrio dos arranjos institucionais considerados. ..................... 82

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iv

LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Fluxograma da Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil......................... 20 Figura 2. Estgios da Anlise de Riscos .............................................................................. 36

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1 Introduo
A Lei da PPP (Lei n 11.079/04) introduziu, no ordenamento jurdico brasileiro, o conceito das parcerias pblico-privadas, fazendo-as conviver com a Lei n 8.987/95 (Lei de Concesses) e a Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes e Contratos Pblicos). A Lei da PPP trouxe inovaes ao direito administrativo brasileiro ao permitir a alocao contratual dos riscos e a complementao das receitas, quando o investimento privado no puder ser recuperado exclusivamente por meio de tarifas ou receitas de usurio. Embora a Lei da PPP constitua um marco de suma relevncia, cabe ao governo disciplinar os procedimentos para a celebrao dos contratos, definir os setores adequados a esse formato de contratao, identificar os projetos prioritrios e estabelecer os critrios para a Anlise dos projetos, condio essencial para assegurar a eficincia e a transparncia no desenvolvimento das parcerias pblico-privadas no Brasil. Nos pases com programas consolidados de PPP, tais como Inglaterra e Austrlia, os governos tm disciplinado os procedimentos de Anlise do Mrito dos Projetos de PPP (tambm conhecidos como Anlise do Value for Money, na expresso em ingls) com a finalidade de assegurar a eficincia no uso dos recursos pblicos e a transparncia na celebrao dos contratos. Nesses pases a principal justificativa para a adoo do formato contratual de PPP reside na reduo dos custos e na melhoria da qualidade dos servios, que caracterizam o Mrito do Projeto. Alm disso, na maioria desses pases, a abertura da licitao est condicionada autorizao dos rgos competentes, fundamentada em estudos que comprovem a convenincia do fornecimento dos servios mediante PPP. Logo, as metodologias que sustentam tais estudos se tornaram instrumentos importantes para assegurar a transparncia das decises e a legitimidade das parcerias. O Art. 10 da Lei da PPP condiciona a abertura da licitao demonstrao da convenincia e oportunidade do fornecimento dos servios mediante PPP. Embora essa exigncia legal seja aproximadamente equivalente ao conceito de Anlise do Mrito do Projeto adotado no exterior, os governos brasileiros ainda carecem de metodologias de verificao do Mrito do Projeto em PPP, aplicveis ao contexto nacional. Tais metodologias podem contribuir para:

a alocao eficiente dos recursos pblicos; a adoo da PPP em projetos nos quais esse formato contratual possa proporcionar ganhos de eficincia ou qualidade no fornecimento dos servios; a transparncia, o controle e a prestao de contas na celebrao dos contratos de PPP.

Ao disciplinar os procedimentos para anlise da convenincia e oportunidade dos projetos de PPP, por meio da adoo da metodologia de Anlise do Mrito do Projeto aqui contida, as Autoridades Pblicas podem contribuir para a regulamentao do Art. 10 da Lei da PPP, com o objetivo de assegurar transparncia e eficincia na celebrao dos contratos de PPP, primordiais para a credibilidade e legitimidade dessa inovadora poltica de contratao pblica.

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1.1

Experincia internacional em Anlise do Mrito em Projetos de PPP

Um levantamento das experincias internacionais1 demonstra que cada governo desenvolveu uma metodologia prpria de Anlise do Mrito do Projeto, voltada s particularidades nacionais (Reino Unido, Irlanda, Holanda e frica do Sul) ou subnacionais (Vitria e Colmbia Britnica). O Anexo I apresenta um resumo dessas experincias. Uma Anlise pormenorizada dessas experincias pode ser encontrada no Boletim Tcnico BT/AGR/0002. O levantamento de experincias internacionais, por conseqncia, relativas Anlise do Mrito do Projeto, neste trabalho, limita-se ao que poderia ser apropriado por uma metodologia de Anlise do Mrito em Projetos de PPP aplicada ao caso brasileiro. Considerando as experincias relevantes, uma proposta de metodologia brasileira no poderia deixar de contemplar uma Anlise Qualitativa do Mrito. De um modo geral, tal Anlise se baseia em trs ferramentas bsicas, que poderiam ser adotadas no Brasil, observadas as limitaes legais:

Listas de verificao para Anlise da Elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP e da adequao da contratao nesse formato contratual; Anlise da Competio pelo mercado para obteno de informaes crticas sobre a capacidade tcnico-financeira dos potenciais parceiros privados e do seu interesse comercial especfico; Estudo de casos para subsdio concepo do projeto, definio do modelo de gesto e do escopo da PPP, estimativa do valor do contrato, anlise da repartio de riscos entre o setor pblico e privado, identificao de fatores crticos de sucesso, etc.

Quanto Anlise Quantitativa, as experincias internacionais sempre fazem referncia anlise de projetos por meio das projees de fluxo de caixa, trazidos a valor presente, para viabilizar a comparao entre os custos do fornecimento dos servios no mbito do governo e por meio da PPP no mbito privado. Essa Anlise Quantitativa, bastante tradicional em seus conceitos bsicos, implica a construo de um Projeto Pblico de Comparao (PPC), tambm conhecido internacionalmente como Public Sector Comparator (PSC), e de um Projeto Privado de Referncia (PPR), tambm mencionado em determinados documentos, em outros pases, como Shadow Bid, PPP Reference Model ou PFI Option2.

1 2

Vide Boletim Tcnico BT/AGR/0002. Private Finance Initiative (PFI) equivale, no Reino Unido, s concesses comuns, patrocinadas e administrativas no Brasil. PPP Reference Model trata do Modelo de Referncia da PPP; e Shadow Bid se refere a uma proposta terica que um interessado privado faria para a proviso dos servios requeridos por uma PPP.

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O PPC deve considerar todos os custos com investimentos, despesas operacionais, riscos, tributos e seguros de um projeto desenvolvido da forma tradicional, em face das especificidades e limitaes do setor pblico brasileiro, inclusive no tocante s restries da Lei n 8.666/93 e das demais leis que regem a matria. Por sua vez, o PPR, no Brasil, pressupe a constituio de uma Sociedade de Propsito Especfico (SPE), tal como exige a Lei n 11.079/04, para clculo da receita, incluindo a contraprestao pblica, que satisfaz todas as condies para cobertura da remunerao dos investimentos, despesas operacionais, tributrias, financeiras e demais riscos transferidos ao parceiro privado, no mbito do contrato de PPP. A metodologia brasileira tambm no pode eximir-se da discusso sobre a taxa utilizada para descontar os fluxos de caixa do PPC e do PPR, assim como do tratamento dispensado aos riscos do projeto, visto que a omisso desses pontos pode conduzir a decises de investimento equivocadas.

1.2

Base legal para a Anlise do Mrito do Projeto no Brasil

A Lei de PPP, em seu artigo 4, estabeleceu como diretrizes para a celebrao dos contratos de PPP: I. Eficincia no cumprimento das misses de Estado e no emprego dos recursos da sociedade; Respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes privados incumbidos da sua execuo; Indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado; Responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das parcerias; Transparncia dos procedimentos e das decises; Repartio objetiva de riscos entre as partes;

II.

III.

IV. V. VI.

VII. Sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de parceria. Alm dessas diretrizes, a Lei de PPP, no seu artigo 10, indica que a contratao de parceria pblico-privada ser precedida de licitao na modalidade de concorrncia, estando a abertura do processo licitatrio condicionada a: I. Autorizao do rgo contratante, fundamentada em estudo tcnico que demonstre:

a) a convenincia e a oportunidade da contratao, mediante identificao das razes que justifiquem a opo pela forma de parceria pblico-privada; b) (...). A combinao das exigncias grifadas do texto legal cria as bases legais para a Anlise do Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 8

Mrito do Projeto em PPP no Brasil. A Anlise do Mrito do Projeto constituir, portanto, uma referncia para a demonstrao, por meio de estudo tcnico fundamentado, previamente abertura da licitao, da convenincia e oportunidade da contratao mediante PPP, em observncia s diretrizes do artigo 10 da Lei n 11.079/04.

1.3

Base econmica para a Anlise do Mrito do Projeto

Um projeto apresenta Mrito quando sua implantao concorre para a soluo de problemas a um custo adequado, de modo que o governo, diante da alternativa de fornecer o servio da forma tradicional, tenha um custo menor (ou qualidade melhor) utilizando a PPP. Muitos pases adotaram a PPP atrados pela possibilidade de viabilizar investimentos que no poderiam ser financiados pelo setor pblico em funo de restries expanso do endividamento pblico. Porm, alguns deles, notadamente Colmbia3, Mxico4 e Portugal5, enfrentaram problemas para honrar, posteriormente, os compromissos resultantes desses contratos. Embora a PPP permita antecipar benefcios que seriam alcanados somente em longo prazo, ela implica um comprometimento das receitas futuras do rgo contratante6. Portanto, a PPP deve ser utilizada por razes de eficincia na prestao do servio e no emprego dos recursos pblicos (razes do Mrito). No como aparente soluo para restries ao financiamento dos investimentos no mbito governamental, ou mesmo em funo da forma de contabilizao das obrigaes assumidas pelo governo. Segundo o inciso I, do art. 4 da Lei n 11.079/04, a PPP deve proporcionar eficincia no uso dos recursos pblicos, ou melhor, reduo de custos, tanto na realizao das obras como no fornecimento dos servios, quando comparada proviso direta pelo setor pblico. Portanto, para fins da demonstrao da convenincia e da oportunidade do projeto, ou Anlise do Mrito do Projeto, o estudo tcnico mencionado no item I do art. 10 da Lei de PPP deve ser apresentado como uma anlise ex ante do custo provvel da execuo dos servios da forma tradicional vis--vis o custo provvel do fornecimento dos servios mediante PPP. Tal estudo , pois, elemento central para instruir a deciso de se fazer ou no a PPP. Com a finalidade de produzir as informaes necessrias instruo do rgo contratante, por conseguinte, deve-se adotar uma criteriosa metodologia, que leve em considerao a experincia internacional e brasileira nessa rea nos ltimos anos. Uma proposio feita a seguir.

3 4 5 6

Guasch et al. (2003). Fay e Morrison (2005). Costa e Silva (2003). Brito e Silveira (2005).

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1.4

Premissas da metodologia de Anlise do Mrito do Projeto

Dentre os pressupostos da metodologia de Anlise do Mrito em Projetos de PPP, salientam-se:

Demonstrao da convenincia e da oportunidade da contratao na forma de PPP por meio de Anlises Qualitativas e Quantitativas; Anlise Quantitativa mediante comparao entre o custo provvel do fornecimento dos servios da forma tradicional e o custo da sua proviso por meio da PPP (modelos financeiros); Ajuste nos modelos financeiros utilizados na Anlise Quantitativa com o intuito de refletir potenciais diferenas, no tocante a riscos, receitas, tributos e seguros, decorrentes do fornecimento dos servios da forma tradicional e por meio da PPP; Anlise Qualitativa por intermdio de listas de verificao, estudo de casos e Anlise da Competio pelo mercado; Documentao das premissas utilizadas nas Anlises Qualitativas e Quantitativas, a fim de possibilitar a prestao de contas, a auditoria dos estudos, a consolidao de bancos de dados e a fundamentao de futuras anlises.

Visto que o sucesso na execuo das Parcerias Pblico-Privadas depende de processos adequados de seleo e anlise dos projetos, os rgos contratantes do governo devem assegurar que:

a PPP seja utilizada quando ela for capaz de proporcionar ganhos de eficincia legtimos frente aos arranjos institucionais tradicionais, como a execuo direta, os contratos administrativos regidos pela Lei n 8.666/93 ou uma combinao de ambos7; os servios sejam fornecidos da forma tradicional quando as anlises no demonstrarem a convenincia e a oportunidade (Mrito) da adoo de uma PPP; as anlises considerem os objetivos estratgicos do governo, as polticas setoriais, os impactos oramentrios de longo prazo, as particularidades do projeto e as caractersticas dos servios prestados.

Por exemplo, as atividades de concepo e construo de unidades prisionais so tradicionalmente delegadas a pessoas jurdicas no vinculadas ao Estado (projetistas e construtoras) mediante a celebrao de contratos administrativos regidos pela Lei n 8.666/93. Os servios de administrao penitenciria, por sua vez, podem ser prestados de forma direta, por pessoas jurdicas vinculadas ao Estado ou por pessoas jurdicas no vinculadas ao Estado, por meio de contratos administrativos tambm regidos pela Lei n 8.666/93, como os contratos de cogesto.

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2 Consideraes Iniciais
2.1 Conceito de PPP no Brasil

A Lei n 11.079/04 instituiu as normas gerais para licitao e contratao das parcerias pblico-privadas no Brasil. A Lei, ento, define a PPP como um contrato de prestao de servios e veda a celebrao de parcerias para a proviso exclusiva de mo-de-obra, equipamentos ou a execuo de obra pblica. A Lei de PPP complementou a Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes e Contratos) e a Lei n 8.987/95 (Lei de Concesses), alm de se harmonizar com a Lei Complementar Federal n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal). A Lei de PPP superou algumas limitaes da Lei de Concesses, ao permitir que os governos complementem a receita do operador quando o investimento no puder ser recuperado por meio de tarifas. Dessa forma, a Lei permite a licitao de projetos com um retorno socioeconmico adequado, mas com um retorno financeiro, sem complementaes tarifrias ou contraprestaes, incapaz de atrair o interesse dos investidores. Para definir o regime aplicvel s PPPs e diferenci-las das concesses comuns, todavia, a Lei conceituou PPP como um contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa. Na concesso patrocinada, o governo complementa a receita oriunda da cobrana da tarifa. Na concesso administrativa, em contrapartida, cabe ao governo, usurio direto ou indireto dos servios, o pagamento integral ao parceiro privado. A vantagem dessa estrutura conceitual a possibilidade de remeter alguns aspectos da Lei de PPP s Leis n 8.666/93 e 8.987/95. Dessa forma, nas concesses patrocinadas aplica-se subsidiariamente o disposto na Lei de Concesses. Nas concesses administrativas, por outro lado, o regime predominante o da Lei de PPP e se aplicam adicionalmente alguns dispositivos da Lei de Concesses. Cabe ressaltar que a Lei n 11.079/04 estabeleceu diferenas nas permisses legais para a adoo de cada tipo de PPP. Assim, servios pblicos em sentido estrito, tal como definidos em lei prpria, poderiam ser transferidos para operadores privados, desde que no exista limitao legal. Mais comum seria, todavia, a transferncia de servios de interesse pblico para operadores privados, pois nesse caso no haveria necessidade de lei autorizando tal transferncia, que poderia se dar por meio de concesso patrocinada. As concesses administrativas, por seu lado, no tratam de servios pblicos no sentido estrito, mas sim de servios de interesse pblico. Teriam como beneficirio primrio o prprio governo, beneficiando secundariamente a populao. A Lei n 11.079/04 estabeleceu, tambm, um limite mnimo no inferior a 5 (cinco) anos e no superior a 35 (trinta e cinco) anos para a vigncia dos contratos de PPP e definiu a partilha dos

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riscos entre as partes, de modo a possibilitar a alocao contratual dos riscos, uma inovao no direito administrativo brasileiro8. A Lei de PPP definiu um valor contratual mnimo de R$ 20 milhes para evitar que pequenos projetos sejam licitados como PPPs e instituiu incentivos gesto eficiente dos contratos ao vincular a liberao dos pagamentos disponibilidade do servio ou ao atendimento a metas de desempenho pelo parceiro privado. A fim de evitar que as obrigaes assumidas pelo governo coloquem em risco a disciplina fiscal e comprometa uma parcela substancial do oramento, a Lei de PPP estabeleceu um limite agregado de 1% da receita corrente lquida (RCL), do ente federativo, para as despesas anuais decorrentes desses contratos (contraprestaes pblicas). Posteriormente, o art. 10 da Lei n 12.024/09 alterou esse limite para 3% da RCL. Portanto, a concesso de garantias e transferncias voluntrias do Governo Federal para os governos estaduais ou municipais condicionada demonstrao do cumprimento desse limite. Destacam-se, ainda, na Lei das PPP, os seguintes pontos9:

Partilha com o governo dos ganhos eventuais de refinanciamento da dvida; Possibilidade de emisso de empenho, em nome dos financiadores, referente s obrigaes assumidas pelo governo; Proviso de garantias para as obrigaes assumidas pelo governo; Obrigao de autorizao legislativa para as concesses patrocinadas em que a contraprestao devida pelo governo superarem 70% da remunerao do parceiro privado; Autorizao para que o governo e as empresas pblicas participem do Fundo Garantidor das Parcerias (FGP), a fim de prover garantias ao pagamento das obrigaes assumidas10; Limitao das operaes de crdito efetuadas por empresas pblicas ou sociedades de economia mista a 70% dos recursos de terceiros captados pela Sociedade de Propsito Especfico (SPE); Limitao das operaes de crdito e das contribuies de capital das entidades fechadas de previdncia complementar e empresas pblicas a 80% dos recursos captados pela

As concessionrias tm recorrido com freqncia garantia constitucional de equilbrio econmicofinanceiro para limitar a transferncia contratual de riscos. Contudo, a Constituio estabelece que os termos do equilbrio econmico-financeiro sejam definidos em Lei. Logo, a Lei n 11.079/04 permite alterar o regime tradicional de alocao de riscos nos contratos de PPP (BRITO; SILVEIRA, 2005). Para uma discusso pormenorizada das mudanas introduzidas com a Lei de PPP, consultar: Brito e Silveira (2005) e Tribunal de Contas da Unio (2005). O Fundo Garantidor das Parcerias Pblico-Privadas dever ser absorvido pela Agncia Brasileira de Garantias (entidade a ser criada pelo Governo Federal).

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futura SPE;

Adoo da arbitragem como mecanismo de resoluo de controvrsias.

2.2

Arranjos institucionais para obras e servios

As polticas pblicas formuladas pelos governos podem ser atendidas por meio de aes, projetos e programas. Por projeto, entende-se uma ao, limitada no tempo, da qual resulta um bem ou servio que concorre para atender a essas polticas. O processo de desenvolvimento de um projeto governamental pode ser subdividido, genericamente, em quatro atividades principais:

Definio e concepo do projeto; Financiamento do projeto; Implantao do projeto; Operao e manuteno do projeto para fornecimento dos servios.

Uma das atribuies dos governos consiste em decidir sobre a alocao mais eficiente das atividades essenciais ao desenvolvimento dos projetos, do qual resultem bens ou servios que concorram para atender s polticas pblicas. Nesse sentido, os governos geralmente possuem as seguintes opes:

Execuo direta: o governo pode produzir o bem ou servio sem o envolvimento do setor privado. A execuo direta justificada quando:

o o

o governo legalmente obrigado a prestar o servio; a quantidade, qualidade ou distribuio dos resultados obtidos com a proviso privada dos servios inadequada ou insuficiente, do ponto de vista social; o governo decide exercer um papel mais ativo na execuo dos servios, em funo do interesse pblico.

Prestao de servios por terceiros: para realizar as suas funes, o governo pode recorrer colaborao de terceiros, valendo-se dos servios e dos bens de agentes pblicos ou privados para melhor cumprir suas atividades:

Pessoas jurdicas vinculadas ao Estado: o governo pode delegar a produo do bem ou servio a pessoas jurdicas de Direito Pblico, como autarquias ou fundaes pblicas, ou pessoas jurdicas de Direito Privado vinculadas ao Estado, como empresas pblicas e sociedades de economia mista11;

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Tais entidades podem, tambm, celebrar contratos de PPP com particulares.

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Pessoas jurdicas no vinculadas ao Estado: a interveno pblica pode ocorrer de diversas formas, diferindo na alocao de responsabilidades entre as partes. O recurso do governo prestao de servios por particulares se manifesta sob as seguintes modalidades bsicas, dentre outras, de contratos administrativos:

Contratos para execuo de obras ou servios (Lei n 8.666/93); Concesses comuns (Lei n 8.987/95); Parcerias pblico-privadas (Lei n 11.079/04).

2.3

Diferenas entre obras pblicas, concesses comuns e PPPs

Conforme discutido, o governo pode delegar a prestao dos servios a pessoas jurdicas no vinculadas ao Estado para melhor cumprir suas atividades. Antes da aprovao da Lei de PPP, a prestao desses servios era delegada, basicamente, por meio de duas modalidades de contratos administrativos: os contratos para execuo de obras pblicas ou servios (curto prazo), regidos pela Lei n 8.666/93, e a concesso comum (longo prazo), instituda pela Lei n 8.987/95. As concesses patrocinadas e administrativas, introduzidas pela Lei de PPP, somaram-se ento s modalidades de contratos administrativos vigentes. A PPP est fundamentalmente associada ao fornecimento de servios pelo parceiro privado, estando vedada a celebrao de contratos com objeto exclusivo de fornecimento de mo-deobra, fornecimento e instalao de equipamentos ou execuo de obras pblicas. Portanto, a simples execuo da obra pblica no pode ser caracterizada como uma PPP. necessrio tambm que o parceiro privado seja incumbido do fornecimento dos servios nas instalaes construdas ou reformadas. Dentre as caractersticas da PPP, cumpre destacar:

Transferncia, ao parceiro privado, de um grande nmero de servios e atividades, usualmente executados pelo governo ou por diversos fornecedores contratados de forma individual, mediante contratos administrativos de curto prazo12; Possibilidade da participao do autor do projeto (bsico ou executivo) na licitao;

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Por exemplo, as diversas atividades envolvidas na concesso administrativa dos servios de gesto de facilidades de um centro administrativo (portaria, segurana, limpeza, manuteno, iluminao, alimentao coletiva, ar condicionado, jardinagem, gesto de estacionamentos, etc.), usualmente terceirizados por meio de contratos administrativos regidos pela Lei n 8.666/93, podem ser delegadas a um nico parceiro privado mediante contrato de PPP, desde que seja, tambm, previsto investimento nas instalaes ou sistemas do centro administrativo.

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Obteno, pelo parceiro privado, dos recursos financeiros necessrios execuo do contrato no objeto da licitao; Previso, no edital, em concesses de servios precedidas da execuo de obra, dos dados relativos obra, dentre os quais os elementos do projeto bsico que permitam sua plena caracterizao13, assim entendidos o Caderno de Encargos da Concessionria e os seus componentes, tais como o Programa Funcional Mnimo ou o Programa de Necessidades e as Especificaes Tcnicas dos Servios; Alocao contratual dos riscos entre o setor pblico e o privado, de acordo com a capacidade de cada parte para suport-los (Quadro 1);

Quadro 1. Princpios da partilha contratual de riscos em uma PPP.


A partilha contratual dos riscos deve ser norteada pelo princpio de que os riscos devem ser alocados parte capaz de gerenci-los com maior eficincia. A Anlise e a alocao eficiente dos riscos contratuais podem contribuir para o sucesso na execuo dos contratos de PPP no Brasil. Contratos bem estruturados possibilitam a transferncia eficiente dos riscos relacionados com as fases de projeto, construo, manuteno, operao e fornecimento dos servios para o parceiro privado. Em contraste, a tentativa inadvertida de transferir riscos excessivos para o parceiro privado pode: (i) onerar a tarifa e o custo dos financiamentos, visto que os parceiros privados e os financiadores do projeto precificam os riscos e cobram um prmio no custo do capital para assumi-los, transferi-los a terceiros ou contratar seguros; (ii) em caso de sinistro de grande impacto, implicar a reverso completa do risco para o setor pblico, que deve zelar pela continuidade na prestao dos servios, mesmo em um imprevisto de grande magnitude. Em suma, no possvel transferir os riscos associados ao fornecimento de um determinado servio pblico integralmente ao parceiro privado. Portanto, a modelagem dos projetos de PPP deve buscar uma partilha equilibrada dos riscos contratuais, visto que o parceiro pblico ser capaz de gerenciar alguns riscos com maior eficincia. Uma partilha equilibrada tende a reduzir a percepo de riscos dos parceiros privados e dos financiadores, de modo a simplificar a obteno de recursos para a execuo do projeto e reduzir as contraprestaes pagas pelo governo.

Constituio de uma sociedade de propsito especfico (SPE), incumbida de implantar e gerir o objeto da PPP, antes da celebrao do contrato; Previso de remunerao varivel vinculada ao desempenho do parceiro privado, conforme metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato (Quadro 2).

13

Redao dada pelo inciso XV do art. 18 da Lei n 9.648/98.

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Quadro 2. Padres de qualidade dos servios e mensurao do desempenho em PPP


Em um contrato de PPP, o parceiro pblico deve estabelecer os padres e as metas de qualidade e disponibilidade dos servios a serem prestados pelo parceiro privado. A contratao com base em padres e metas de desempenho, em vez de projetos bsicos ou especificaes detalhadas de quantitativos de pessoal, possibilita que:

o parceiro privado introduza inovaes a fim de reduzir os custos de implantao, operao e manuteno do empreendimento; os riscos relacionados concepo do projeto, construo, operao e manuteno sejam transferidos ao parceiro privado; o desempenho do parceiro privado seja avaliado por meio de critrios objetivos (Sistema de Mensurao do Desempenho SMD); a remunerao seja vinculada ao desempenho do parceiro privado (Mecanismo de Pagamento).

Ao estabelecer os padres e as metas de qualidade dos servios a serem prestados pelo parceiro privado, as PPPs trazem o conceito da gesto por indicadores de desempenho (Key Performance Indicators) para a administrao pblica brasileira. Neste contexto, o Sistema de Mensurao do Desempenho deve definir os padres e metas de qualidade e disponibilidade dos servios, os critrios objetivos de avaliao e o Mecanismo de Pagamento, que vincula as contraprestaes pecunirias ao desempenho do parceiro privado. Portanto, a remunerao nos contratos de PPP, vinculada qualidade dos servios prestados e mensurada por meio de indicadores de desempenho, difere totalmente do conceito de obrigao financeira determinada que prevalece nos contratos administrativos tradicionais.

O Quadro 3 ilustra as principais diferenas entre os contratos para execuo de obras pblicas ou servios, concesso administrativa, concesso patrocinada e concesso comum.

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Quadro 3. Diferenas entre contratos de obras, servios, PPP e concesso comum


Contratos para execuo de obras pblicas ou servios Lei n 8666/93 No estabelecido 5 anos Concesso administrativa Lei n 11.079/04 Mnimo de R$ 20 milhes Entre 5 e 35 anos Concesso patrocinada Lei n 11.079/04 Mnimo de R$ 20 milhes Entre 5 e 35 anos

Item

Concesso comum

Diploma legal Valor Prazo Obteno de recursos financeiros para a execuo de obras Participao do autor do projeto na licitao Pagamentos pelo setor pblico Previso contratual de critrios de avaliao do desempenho Remunerao varivel vinculada ao desempenho Fundo garantidor Risco de demanda

Lei n 8.987/95 No estabelecido No estabelecido

Vedada14

Aplicvel

Aplicvel

Aplicvel

Vedada

Aplicvel

Aplicvel

Aplicvel Apenas em situaes excepcionais (art. 26 da Lei Complementar n 101/00) Aplicvel

Necessrios

Contraprestaes

Complementao tarifria

No estabelecida

Obrigatria

Obrigatria

No estabelecida No aplicvel No aplicvel

Obrigatria Aplicvel Assumido pelo setor pblico na maioria dos casos

Obrigatria Aplicvel Compartilhado entre o setor pblico e o parceiro privado

Aplicvel No aplicvel Assumido pelo concessionrio (art. 2 da Lei n 8.987/95)

2.4

Vantagens e desvantagens das parcerias pblico-privadas

A anlise da experincia internacional indica que as parcerias podem contribuir para a reduo de alguns aspectos negativos associados execuo de obras e ao fornecimento de servios no mbito governamental, como atrasos, sobrecustos, deteriorao prematura, superdimensionamento, subutilizao de infraestruturas, carncia de manuteno, custos de operao elevados, carncia de flexibilidade operacional, ausncia de estruturas de incentivos, baixa qualidade e descontinuidade dos servios15.

14

Conforme 3 do art. 7 da Lei n 8.666/93, vedado incluir no objeto da licitao a obteno de recursos financeiros para sua execuo, qualquer que seja a sua origem, exceto nos casos de empreendimentos executados e explorados sob o regime de concesso, nos termos da legislao especfica. Vide: Scottish Parliament Finance Committee (2002), HM Treasury (2003); National Audit Office (2003) e Cabral (2006).

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Contratos de PPP bem estruturados possibilitam uma transferncia eficiente dos riscos de projeto, construo, manuteno e operao para o parceiro privado, alm de criar incentivos financeiros gesto competente, reduo dos custos globais do empreendimento e ao alcance das metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos pelo governo. A PPP oferece a possibilidade de ganhos de eficincia em relao aos arranjos institucionais tradicionais devido a:

Pontualidade na execuo da obra, visto que os pagamentos ao parceiro privado so condicionados disponibilidade do servio, dentre outros incentivos; Reduo de custos de construo, uma vez que o parceiro privado responsvel pela obteno dos recursos necessrios para a realizao da obra; Anlise de riscos pelos financiadores, que cria incentivos para a mitigao dos riscos de construo pelo parceiro privado (por exemplo, mediante utilizao de tecnologias testadas); Qualidade na prestao dos servios, transferncia de riscos operacionais e retificao tempestiva de falhas, em funo da previso de remunerao varivel vinculada qualidade e disponibilidade dos servios; Contratao com base em padres e metas de desempenho, que induz a eficincia na gesto, a introduo de inovaes e a reduo dos custos globais do empreendimento por meio da integrao entre projeto e construo; Anlise de riscos rigorosa, a fim de assegurar estimativas de custos confiveis. A necessidade de garantir um preo fixo para os contratos de construo induz a tomada de decises com base em informaes mais fidedignas; Manuteno adequada das facilidades, visto que o contrato de PPP define padres e metas de qualidade dos servios de manuteno, e os recursos destinados a essa atividade no so afetados por restries oramentrias de curto prazo; Partilha das facilidades implementadas por meio da PPP com terceiros, de modo a possibilitar a explorao de receitas acessrias e, por conseguinte, a reduo do valor das contraprestaes para o governo; Eficincia na partilha de responsabilidades, visto que as partes se concentram nas suas atividades-fim: o parceiro pblico especifica os padres e metas de qualidade dos servios, e o parceiro privado projeto, implanta e opera o empreendimento para atingir essas especificaes.

No entanto, as PPPs podem apresentar algumas desvantagens 16:

16

Para uma anlise das desvantagens da PPP, consultar HM Treasury (2003).

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as PPPs exigem modelagens, editais de licitao e arranjos comerciais privados complexos, cuja implementao pode ser lenta e onerosa, de modo a inviabilizar a adoo desse formato contratual em projetos de pequeno porte; as necessidades do governo podem mudar ao longo do tempo. Logo, existe o risco de que o servio se torne obsoleto ou o contrato se torne inadequado devido s constantes mudanas nas demandas ao longo da sua vigncia; as mudanas nas necessidades do governo podem implicar alteraes no projeto, que podem requerer renegociaes e reequilbrios contratuais laboriosos; as inovaes nos mtodos de execuo das obras e dos servios (por exemplo, utilizao de tecnologias no testadas) podem trazer impactos negativos; as contraprestaes incorporam prmios para os riscos transferidos ao parceiro privado, como os riscos de construo, que podem no se materializar; o parceiro privado pode no ser capaz de gerenciar os riscos assumidos no contrato de PPP e os rgos contratantes podem acreditar que esses riscos foram efetivamente transferidos; as contraprestaes pblicas se baseiam no arranjo financeiro do parceiro privado, que em muitos casos toma emprstimos com custos superiores aos do governo.

2.5

Anlise da convenincia e oportunidade da PPP

A Anlise do Mrito tem como finalidade avaliar a elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP, identificar as razes que justificam a opo pela forma contratual de PPP e possibilitar a concluso quanto ao arranjo institucional mais eficiente para fornecimento dos servios buscados pelo governo. Tal Anlise equivalente Anlise da convenincia e oportunidade citada na Lei. A Figura 2 ilustra a estrutura da metodologia de Anlise do Mrito do Projeto em PPP, composta por Anlises Qualitativas e Quantitativas (modelo financeiro). A metodologia proposta se aplica Anlise de projetos elegveis contratao mediante PPP, devidamente inscritos no Plano Plurianual (PPA), cujos estudos de pr-viabilidade tenham sido apresentados conforme as diretrizes emanadas dos rgos pblicos competentes. As Anlises acima sero discutidas em maior detalhe nos itens seguintes.

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Figura 1. Fluxograma da Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil

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3 Anlise Qualitativa
Nem todos os fatores que influenciam a convenincia do fornecimento de um determinado servio mediante contrato de PPP podem ser capturados pelas Anlises Quantitativas, que se baseiam na comparao entre os custos provveis da execuo desses servios pelo governo e os custos provveis do seu fornecimento por um parceiro privado. Alm disso, as estimativas de investimentos e custos operacionais em contratos de longo prazo esto sujeitas a considervel incerteza, especialmente nas circunstncias em que os objetivos do governo so expressos por meio de metas e padres de qualidade dos servios, em vez de projetos bsicos ou executivos, que possibilitariam a elaborao de oramentos mais confiveis. Por esse motivo, a Anlise do Mrito do Projeto de PPP tambm deve utilizar Anlises Qualitativas, mediante listas de verificao, estudos de casos e Anlises da Competio pelo acesso ao mercado. A Anlise Qualitativa possibilita a concluso quanto elegibilidade do projeto contratao mediante PPP, ao xito na celebrao de parcerias no setor em questo e presena de grupos empresariais com interesse e capacidade tcnico-financeira para implantar o empreendimento e fornecer os servios a ele associados.

3.1

Listas de verificao

As listas de verificao podem ser ferramentas teis Anlise da elegibilidade e da adequao da contratao do projeto no formato de PPP. Os itens seguintes discorrem em detalhe sobre a aplicao das listas de verificao Anlise de convenincia e oportunidade.

3.1.1

Anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP

Uma anlise preliminar pode ser conduzida, nas fases iniciais do estudo, com o intuito de avaliar a elegibilidade do projeto contratao nos moldes da Lei n 11.079/04. O Quadro 4 apresenta questes que devem ser respondidas por meio de listas de verificao. Os projetos que atenderem a esses requisitos e estiverem devidamente inscritos no Plano Plurianual podero ser elegveis contratao em regime de PPP.

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Quadro 4. Exemplo de lista de verificao empregada na anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP.

o valor do investimento superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais)? o escopo do empreendimento no est restrito exclusivamente ao fornecimento de mo-de-obra ou ao fornecimento e instalao de equipamentos ou execuo de obra pblica? o prazo de vigncia do contrato superior a 5 (cinco) anos? o prazo de vigncia do contrato inferior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo eventual prorrogao? possvel repartir os riscos contratuais entre o parceiro pblico e o parceiro privado de forma objetiva? possvel estabelecer critrios objetivos de avaliao do desempenho do parceiro privado? possvel vincular a remunerao do parceiro privado ao alcance de metas e padres de desempenho e disponibilidade? as funes, os servios e as atividades a que refere o contrato de PPP podem ser delegados a particulares?

3.1.2

Anlise da adequao da contratao em regime de PPP

Quando as caractersticas apresentadas no item anterior esto presentes, a possibilidade de contratao do projeto na forma de PPP pode ser considerada. No entanto, embora essas caractersticas indiquem a elegibilidade do projeto para contratao em regime de PPP, elas no asseguram que o governo alcanar melhores resultados com essa alternativa. Portanto, o rgo contratante deve avaliar se as caractersticas do projeto indicam que a adoo de uma PPP poder proporcionar ganhos de eficincia, sem comprometer os resultados buscados pelo governo. A experincia internacional sugere que a PPP tende a proporcionar resultados satisfatrios nas situaes descritas no

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Quadro 517. A experincia internacional tem aconselhado a adoo dos contratos de PPP em projetos de rodovias, pontes, tneis, sistemas de produo, tratamento e distribuio de gua, sistemas de coleta e tratamento de esgoto, gesto de resduos slidos, gesto de facilidades em centros administrativos, escolas e hospitais, e administrao de complexos penitencirios18.

17

Para uma discusso detalhada sobre as situaes em que a contratao em regime de PPP pode proporcionar ganhos de eficincia, consultar: HM Treasury (2003), Bettignies; Ross (2004), Fitzgerald Report (2004), Riess (2005) e Vlila (2005). Trata-se apenas de uma listagem indicativa, no exaustiva.

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Quadro 5. Adequao da contratao do projeto em regime de PPP.


Questo Os objetivos do governo podem ser definidos por meio de metas e padres de qualidade e disponibilidade? O atendimento aos padres de desempenho dos servios pode ser apurado por meio de critrios objetivos de avaliao? O parceiro privado capaz de estimar o custo para prover os servios com base nos padres de qualidade definidos no contrato de PPP? O projeto tem escala suficiente para uma contratao em regime de PPP? O projeto de PPP pode atrair um nmero suficiente de grupos empresariais interessados e com capacidade para executar os servios definidos pelo governo? O setor privado tem experincia na prestao dos servios? Existem razes para supor que a PPP promover ganhos em relao s alternativas? A integrao de diversas funes no contrato de PPP pode gerar oportunidades para ganhos de eficincia? possvel evitar que iniciativas para reduo dos custos afetem a qualidade dos servios prestados? Justificativa A contratao por meio de metas e padres de qualidade e disponibilidade possibilita inovaes que visam a economias, servios de qualidade e partilhas equilibradas de riscos. O atendimento aos padres de qualidade dos servios pode ser avaliado de forma objetiva por meio de Sistemas de Mensurao do Desempenho (SMDs). mais prudente utilizar a PPP em setores em que a iniciativa privada tem experincia em fornecer os servios e possa estimar os custos de implantao e operao do empreendimento com razovel preciso. A PPP deve ser utilizada em projetos suficientemente grandes para que os custos licitatrios empreendidos pelas partes no sejam desproporcionais. Os ganhos promovidos pelos contratos de PPP (Mrito) esto diretamente relacionados ao nvel de Competio pelo acesso ao mercado. O potencial para a obteno de ganhos maior nas situaes em que o fornecimento tradicional dos servios ineficiente, o setor privado tem experincia na execuo dos servios e os objetivos do governo so relativamente estveis. A integrao das funes de concepo do projeto, construo, operao e manuteno cria incentivos para que o parceiro privado desenvolva solues capazes de reduzir os custos globais do empreendimento. possvel evitar que iniciativas visando aumento de eficincia afetem a qualidade dos servios mediante medidas que promovam a simetria de informaes entre as partes contratadas (por exemplo, sistemas de mensurao do desempenho, estruturas hbridas de governana do projeto de PPP, etc.). Os riscos contratuais devem ser alocados para a parte capaz de gerenci-los a um menor custo. A tentativa de transferir riscos excessivos ao parceiro privado pode onerar o contrato e reduzir as vantagens da PPP. A PPP pode implicar a transferncia de servios para o parceiro privado. Portanto, o rgo contratante deve zelar para que sua capacidade de planejamento, fiscalizao e regulao dos contratos no seja comprometida. O potencial de sucesso da PPP maior quando os riscos relacionados a aprovaes, licenas e desapropriaes, que nem sempre podem ser mais bem gerenciados pelo parceiro privado, forem mitigados pelo rgo contratante

possvel estabelecer uma partilha equilibrada dos riscos contratuais?

A transferncia de recursos humanos para o parceiro privado pode comprometer a capacidade gerencial dos rgos contratantes? Existem restries ao desenvolvimento do projeto, tais como a obteno de aprovaes, licenas, desapropriaes e outras, que possam afetar a execuo do contrato de PPP?

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Questo Os servios a serem delegados ao parceiro privado esto sujeitos a mudanas frequentes? Os padres e as metas de desempenho podem se tornar obsoletos antes do trmino da vigncia do contrato?

Justificativa antes da publicao do edital. A PPP mais indicada quando os padres de qualidade dos servios so estveis e no h expectativa de que eles mudem com frequncia durante a vigncia do contrato. Alteraes nos padres dos servios podem requerer negociaes contratuais com um nico fornecedor (parceiro privado) e exigem maior sofisticao do rgo contratante na gesto de mudanas contratuais. Embora alguns desses riscos sejam segurveis, a adoo da PPP mais adequada em setores com marcos regulatrios estveis, agncias reguladoras independentes e servios menos sensveis do ponto de vista poltico.

Os servios a serem delegados ao parceiro privado so sensveis do ponto de vista poltico, por exemplo, em caso de falhas na sua execuo? Existem riscos substanciais de mudanas nos marcos regulatrios do setor no qual o projeto se insere?

A dificuldade na definio de metas e padres de qualidade torna a contratao em regime de PPP mais desafiadora em setores com interfaces considerveis entre o parceiro privado, o governo e os usurios, como o setor da sade (funo mdica na administrao hospitalar), ou em setores sujeitos a mudanas frequentes, como o setor de tecnologia da informao e da comunicao (TIC). Porm, muitos governos tm se comprometido com a expanso do uso da PPP e a explorao de novas reas onde esse instrumento possa gerar eficincias e melhorias de desempenho. Logo, razovel concluir que as experincias acumuladas possibilitem o estabelecimento seguro e eficiente da PPP nesses e em outros setores em um futuro prximo, conforme ilustrado pela experincia europeia na implementao de programas de telecomunicaes militares mediante PPP (Quadro 6).

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Quadro 6. Adoo de PPP nos programas de telecomunicaes militares por satlite


A introduo de novos modelos de contratao transformou os programas militares de telecomunicaes por satlite em um dos segmentos mais maduros e sofisticados do setor espacial. Pases da Unio Europeia como Inglaterra, Espanha e Alemanha, tm ocupado uma posio de destaque neste contexto, em virtude da diversidade de arranjos institucionais adotados nos seus programas espaciais. Recentemente, a celebrao de um contrato de PPP para fornecimento de servios de telecomunicaes militares seguras para as Foras Armadas do Reino Unido (SkyNet 5) tornou-se um vetor para a adoo de parcerias neste setor por outros governos19. Dentre os condicionantes para a adoo de PPPs em programas militares de telecomunicaes por satlite, destacam-se:

as foras armadas definem o padro de qualidade dos servios e delegam o fornecimento dos servios de telecomunicaes por satlite ao parceiro privado; o parceiro privado pode ofertar a capacidade excedente do satlite a governos e empresas, de modo a criar economias de escala para o projeto; como os requisitos das foras armadas so conhecidos, os fluxos de caixas do projeto tornam-se mais previsveis e os riscos de demanda so consideravelmente reduzidos.

3.2

Estudo de casos

O sucesso da PPP em casos semelhantes fornece, tambm, uma indicao de que a escolha desse formato contratual poder proporcionar ganhos de eficincia no fornecimento dos servios. Alm disso, a Anlise do Mrito do Projeto pode beneficiar-se das experincias acumuladas em parcerias celebradas anteriormente. Por esse motivo, projetos similares devem ser investigados e as perspectivas do setor privado devem ser analisadas, sempre que possvel, no que diz respeito:

ao escopo do projeto e aos servios delegados ao parceiro privado; relao entre investimentos, despesas operacionais, financeiras e tributrias; ao potencial de transferncia de riscos para o setor privado; ao prazo de vigncia do contrato; ao nvel de Competio pelo acesso ao mercado; capacidade tcnica e financeira dos potenciais candidatos; oportunidade para cobrana de tarifas, gerao de receitas acessrias e explorao comercial do empreendimento;

19

EUROPEAN SPACE POLICY INSTITUTE; EUROCONSULT SA; MILBANK, TWEED, HADLEY & MCCLOY LLP. Applicability of Public Private Partnerships in the next generation of satcom systems. Final Report to the European Space Agency. ESTEC Contract Number 21487. Paris: ESA, 197 p., 2010 (Unpublished).

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introduo de inovaes no projeto, na execuo da obra e no fornecimento dos servios; ao nvel de satisfao dos destinatrios dos servios; s vantagens e desvantagens no fornecimento dos servios por meio da PPP; aos critrios de avaliao do desempenho do parceiro privado; s metas e padres de qualidade e disponibilidade.

Documentos de outros projetos, tais como relatrios de licitaes e de auditorias, conduzidas no decorrer da implantao e operao de outros projetos de PPP, podem ser teis. As informaes Quantitativas devem ser registradas e podem incluir dados sobre:

Custos unitrios de implantao, operao, manuteno e execuo dos servios considerados nos modelos financeiros dos rgos contratantes e dos parceiros privados; Contraprestaes ou complementaes tarifrias pagas por rgos contratantes; Receitas operacionais da SPE, incluindo as receitas acessrias; Cronogramas de execuo fsica e financeira dos investimentos; Dedues nos pagamentos decorrentes do baixo desempenho na oferta dos servios; Desempenho na prestao dos servios e nvel de satisfao dos usurios.

Nos primeiros projetos, pode ser possvel obter informaes a partir de relatrios de projetos executados em outros contextos e por meio de contatos com outros rgos contratantes. Simultaneamente, devem-se estabelecer e manter bancos de dados sobre esses projetos, a fim de assegurar que a aprendizagem institucional seja aproveitada futuramente. O estudo de casos pode anteceder a Anlise da Competio pelo acesso ao mercado em setores cujos fornecedores no sejam devidamente capacitados. Esse estudo deve investigar as experincias de mercados locais e internacionais, com o intuito de prover informaes sobre o interesse dos fornecedores, a competncia das empresas, os principais riscos associados ao projeto e a disposio do setor privado para aceitar a alocao de riscos proposta pelo rgo contratante.

3.3

Anlise da Competio pelo acesso ao mercado20

Uma parte considervel dos benefcios oriundos do estabelecimento de uma PPP decorre da Competio pelo acesso ao mercado. mais provvel que a PPP promova ganhos legtimos de

20

O Governo deve estimular a disputa comercial pelos contratos, tambm conhecida como Competio pelo acesso ao mercado ou Competio pelo mercado, nos setores em que a Competio no mercado no pode ser introduzida.

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eficincia se houver um nmero suficiente de fornecedores tcnica e financeiramente capacitados e interessados em participar do processo licitatrio. Os rgos contratantes precisam de informaes confiveis para decidir sobre a execuo do servio da forma tradicional ou por PPP. Essa deciso, baseada em aspectos prticos, requer a Anlise do interesse e da capacidade dos fornecedores em desenvolver uma parceria de longo prazo com o governo. O interesse dos fornecedores em participar das licitaes de projetos de PPP pode ser avaliado por meio da:

Solicitao da Manifestao de Interesse21; Consulta Pblica.

Se julgar conveniente, o rgo contratante pode utilizar, antes da fase da Consulta Pblica, o instrumento legal da Solicitao da Manifestao de Interesse. Muito utilizada em outros pases, a Solicitao da Manifestao de Interesse tem como objetivo colher contribuies do setor privado e identificar, em um estgio inicial da Anlise do Mrito do Projeto, se o setor privado tem capacidade e interesse em desenvolver o projeto como uma PPP (Quadro 7).

21

Tambm conhecida como Chamamento Pblico para Manifestao de Interesse, ou PMI (Procedimento da Manifestao de Interesse)

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Quadro 7. Embasamento legal e caractersticas do PMI


Embasada no art. 31 da Lei n 9.074/95, no art. 21 da Lei n 8.987/95, mencionada no art. 3 da Lei n 11.079/04 e regulamentada, na esfera federal, pelo Decreto n 5.977/06, a Manifestao de Interesse consiste em um procedimento segundo o qual os interessados podem, formalmente, apresentar estudos, informaes tcnicas ou pareceres para embasar processos de concesso comum, administrativa, patrocinada e permisso. Assim, a Manifestao de Interesse possibilita uma participao direta do setor privado nas discusses sobre a elaborao do projeto de PPP, de forma a contribuir para a definio e o aperfeioamento da modelagem a ser adotada pelo Poder Pblico. facultado ao interessado privado encaminhar ao Poder Pblico uma proposio de estruturao do projeto, do ponto de vista tcnico, ambiental, econmico-financeiro ou jurdico, cabendo Autoridade a escolha entre proposies concorrentes, eventualmente apresentadas. Pode haver previso, no instrumento de Solicitao de Manifestao de Interesse, de possibilidade de ressarcimento das despesas da modelagem, pelo vencedor da licitao, caso a Autoridade venha a utilizar os dados da proposio escolhida. Podero utilizar esse procedimento os rgos da administrao pblica direta e indireta que tiverem interesse em obter informaes do mercado para projetos de sua competncia. Podero participar da Manifestao de Interesse, particulares, empresas ou grupos de empresas, sem necessidade de vnculo formal entre eles. O recebimento de Manifestaes de Interesse, no Brasil, no representa a abertura do procedimento licitatrio e a utilizao dos resultados obtidos no deve representar qualquer vantagem ou privilgio ao particular no posterior processo licitatrio que utilize os dados cedidos. No inibe, tambm, a participao de quaisquer partes que manifestem interesse no processo licitatrio subsequente. Se corretamente conduzido pelo rgo contratante, a Manifestao de Interesse pode trazer informaes relevantes para a compreenso dos interesses dos potenciais candidatos. Pode-se ainda prever rodadas sucessivas de manifestao, com exigncias e detalhamento cada vez mais definidos, at que se considere a colaborao dos fornecedores suficiente para os objetivos do governo. Deve-se iniciar e concluir a Manifestao de Interesse antes da Consulta Pblica, que obrigatria em PPP, para que o processo de Anlise da Competio pelo acesso ao mercado adquira certo grau de formalizao, com o registro das contribuies e interesses. Diante da impossibilidade, no mbito das licitaes brasileiras, de negociaes ou alteraes de qualquer natureza nas propostas aps a abertura das Propostas Comerciais, a Manifestao de Interesse cria uma oportunidade para se reconhecer o posicionamento de fornecedores sobre os elementos do projeto, a distribuio de riscos e o nvel de remunerao requerido, antes do incio do processo licitatrio.

O rgo pode utilizar, ainda, a fase da Consulta Pblica, obrigatria nas licitaes de PPP, para verificar o nvel de interesse despertado pelo contrato e aperfeioar a modelagem do projeto por meio das contribuies apresentadas pelos participantes.

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4 Anlise Quantitativa
Conduzida aps o exame da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP, a Anlise Quantitativa envolve a comparao entre o custo provvel do fornecimento do servio da forma tradicional (Projeto Pblico de Comparao ou PPC) e no formato de PPP (Projeto Privado de Referncia ou PPR). Sempre que possvel, os modelos empregados na Anlise Quantitativa devem considerar as vantagens ou desvantagens decorrentes da titularidade pblica da execuo dos servios no tocante a investimentos, despesas operacionais, riscos, tributos e seguros. Finalmente, a Anlise deve possibilitar a concluso dos rgos contratantes quanto ao arranjo institucional mais eficiente para o fornecimento do servio. A Anlise Quantitativa tem como objetivo demonstrar se a PPP capaz de promover ganhos de eficincia em relao aos arranjos institucionais tradicionais. A Anlise Quantitativa estima o custo provvel da prestao dos servios pelo setor pblico (PPC) e tambm o custo da execuo dos servios por meio de PPP (PPR). O PPC e o PPR so ento comparados e a confiabilidade dos resultados avaliada por meio de mudanas nas premissas adotadas nos modelos, para verificao da sensibilidade dos resultados frente a essas mudanas. Juntamente com as Anlises Qualitativas, a Anlise Quantitativa possibilita a concluso quanto ao arranjo institucional mais adequado para o fornecimento do servio e a convenincia e oportunidade da contratao do projeto no formato de PPP (Quadro 8).

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Quadro 8. Anlise Quantitativa de projetos de PPP


A equao abaixo representa o valor presente do custo provvel CG do fornecimento dos servios, no perodo t, pelo setor pblico, por meio da execuo direta dos servios ou de um contrato administrativo regido pela Lei n 8.666/93 (Projeto Pblico de Comparao ou PPC).
(CG) / (1+iG)t = Valor presente dos custos com o fornecimento pblico (PPC)

Em uma PPP, por outro lado, o governo poder ter o fornecimento dos servios, em certo nvel de qualidade, a um custo global CP mais adequado (Projeto Privado de Referncia ou PPR).
(CP) / (1+iP)t = Valor presente dos custos provveis do fornecimento por parceiro privado (PPR)

A convenincia e a oportunidade da contratao do projeto por meio de PPP (Mrito) so demonstradas se o valor presente dos custos esperados do fornecimento dos servios pelo parceiro privado (CP) for menor do que o valor presente dos custos esperados do fornecimento pelo setor pblico (CG), consideradas as diferenas em tributos, riscos e seguros D:
(CG) / (1+iG)t D/ (1+iG)t > (CP) / (1+iP)t

Conforme discutido nos itens 4.3.2.5 e 3.3.1 (Anexo II), admite-se a adoo de taxas comuns para a estimativa do valor presente dos custos com fornecimento pblico (PPC) e privado (PPR). Portanto, para fins da Anlise do Mrito, considera-se iG = iP.

As anlises financeiras devem basear-se nas informaes obtidas em Solicitaes de Manifestao de Interesse, Consultas Pblicas, Estudos de Casos e, particularmente, bancos de dados mantidos por rgos contratantes. Os bancos de dados dos rgos contratantes devem ser constantemente atualizados com informaes sobre os programas e os projetos em andamento, sejam eles executados da forma tradicional ou em regime de PPP. Se as informaes no forem suficientes, devem-se buscar informaes adicionais para justificar as premissas adotadas nos modelos.

4.1

Plano da Anlise Quantitativa

Um Plano deve detalhar o escopo da Anlise Quantitativa, a estruturao, os objetivos, as justificativas e a metodologia de preparao dos modelos financeiros. O Plano deve descrever as restries para a modelagem, tais como indefinies sobre o escopo do projeto, a falta de clareza relativa a metas e padres de qualidade e disponibilidade, e a insuficincia de informaes sobre o desempenho de projetos executados da forma tradicional e mediante PPP. Dentre os aspectos a serem includos no Plano, destacam-se:

os objetivos e as justificativas da Anlise Quantitativa; os participantes da Anlise:

primrios: servidores e especialistas responsveis pela Anlise;

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secundrios: administradores responsveis pelas decises acerca do mrito da contratao do projeto mediante PPP, com base nas informaes produzidas na Anlise;

os pressupostos, dados de entrada e os resultados da Anlise; os recursos fsicos, financeiros e humanos necessrios conduo da Anlise; o protocolo de mudanas nos pressupostos adotados; o plano de comunicao entre os participantes primrios e secundrios.

4.2 Escopo da Anlise Quantitativa


O escopo da Anlise Quantitativa depende de diversos fatores, como informaes sobre o fornecimento do servio no mbito do governo, a qualificao tcnica e financeira dos operadores privados, a capacidade de financiamento de instituies financeiras pblicas e privadas22, a aceitao social da cobrana de tarifas, a capacidade de pagamento dos usurios e a viabilidade financeira do projeto. Nas concesses patrocinadas e administrativas, a Anlise Quantitativa deve basear-se na comparao do custo provvel do fornecimento dos servios pelo setor pblico vis--vis ao custo provvel do fornecimento dos servios por um parceiro privado. Recomenda-se a preparao de um Projeto Pblico de Comparao (PPC)23 em todas as Anlises do Mrito do Projeto, salvo nas situaes em que:

o objeto do contrato no tenha sido fornecido previamente pelo setor pblico; o rgo contratante dispuser de dados, fundamentados em estudos comparativos entre programas implementados, simultaneamente, da forma tradicional e no formato de PPP, que comprovem as vantagens do fornecimento dos servios mediante contrato de PPP.

4.3 Projeto Pblico de Comparao (PPC)


O PPC estima o custo provvel do fornecimento dos servios objeto do contrato de PPP no mbito do governo. Idealmente, o PPC deve basear-se nas metas e nos padres de qualidade e disponibilidade dos servios a serem contratados sob a forma de PPP. Em projetos ou setores nos quais no h registro de licitaes ou cujos servios nunca foram providos diretamente pelo setor pblico, o custo da execuo pblica dos servios pode ser

22

BNDES, BNB, agncias multilaterais, FGTS, fundos de penso, bancos, fundos de mercado, fundos de private equity, etc. PPC conhecido, no Reino Unido e em outras jurisdies como PSC Public Sector Comparator. Em Portugal a expresso equivalente Projecto Comparvel do Setor Pblico.

23

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difcil de determinar ou sujeito a um alto nvel de incerteza, razo pela qual a preparao de um PPC, em situaes excepcionais, poder ser dispensada. Nessas circunstncias, o PPC deve basear-se na estimativa do custo da alternativa mais eficiente, talvez associada ao fornecimento do servio segundo padres de qualidade inferiores aos exigidos no contrato de PPP. essencial, no entanto, que os padres considerados na Anlise sejam adequadamente documentados. O PPC pode utilizar informaes de:

Projetos recentes, nos quais o mesmo tipo de infraestrutura foi executado; Projetos recentes, nos quais o mesmo tipo de servio foi prestado; Estimativas de especialistas, quando no existirem projetos pblicos que possam ser utilizados para fins de comparao; Experincias de outros estados, quando no houver projetos semelhantes no estado que deseja firmar a parceria; Experincias internacionais, quando no houver casos semelhantes em nvel nacional.

4.3.1

Caractersticas do PPC

O PPC baseado em tcnicas reconhecidas de anlise financeira. O nvel de detalhe e o esforo empreendido no modelo devem ser proporcionais escala do projeto e das obrigaes financeiras contradas pelo governo. A seguir algumas caractersticas bsicas do PPC:

Atendimento s metas e aos padres de qualidade e disponibilidade dos servios a serem contratados sob a forma de PPP; Considerao da partilha contratual de riscos proposta pelo governo; Seleo do arranjo mais eficiente de fornecimento do servio no mbito do governo (execuo direta, pessoa jurdica vinculada ao Estado ou contrato administrativo no regime da Lei n 8.666/93); Considerao dos custos incorridos durante o horizonte temporal do projeto na sua integralidade; Reviso das estimativas de investimentos, despesas operacionais e custos financeiros do estudo de pr-viabilidade apresentado pelo rgo contratante ao rgo responsvel pela elaborao e avaliao do PPA (caso aplicvel)24;

24

Levantamento de investimentos e custos operacionais de projetos recentemente executados no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na

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Estimativa do custo da captao de financiamentos pelo governo; Avaliao dos riscos incorridos pelo governo na execuo de contratos para a realizao de obras e a prestao dos servios (sobrecustos, atrasos, aditamentos, passivos trabalhistas, etc.); Clculo do valor presente lquido (VPL)25 da execuo dos servios no mbito do governo (execuo direta ou contrato administrativo nos moldes da Lei n 8.666/93), ao longo do horizonte temporal do projeto de PPP, mediante desconto dos fluxos de caixa projetados a uma taxa de desconto em valores constantes; Ajuste do fluxo de caixa do modelo a fim de considerar vantagens ou desvantagens da execuo direta ou contratao do servio sob a gide da Lei n 8.666/93, em relao PPP, no tocante a riscos, seguros, custos licitatrios, custos financeiros, tributos e outros itens relevantes.

4.3.2

Componentes do PPC

O PPC deve ser apresentado em um modelo de fluxo de caixa descontado. O nvel de detalhe do modelo depende inevitavelmente da escala do projeto. A equipe de projeto deve explicar o desenvolvimento do modelo de forma resumida e apresentar os principais resultados. O Quadro 9 lista os principais componentes do PPC. Quadro 9. Componentes do PPC (+) Investimentos (-) Receitas acessrias (+) Despesas (+) Riscos (+) Seguros (+) Tributos = PPC

4.3.2.1

Investimentos

Os investimentos compreendem os custos de implantao ou modernizao de uma determinada infraestrutura. Devem incluir os custos com projeto, aquisio de terrenos,

Internet, pela Caixa Econmica Federal e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias (SICRO), nas classificaes funcional-programticas pertinentes, assim como valores constantes no Sistema Integrado de Administrao de Materiais e Servios (SIAD).
25

Ou do custo presente lquido (CPL).

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desapropriaes, servides administrativas, insumos, construo, instalaes, equipamentos e reposio de ativos. Devem-se considerar, tambm, os custos com recursos humanos, como mo-de-obra, gesto e treinamento, e servios financeiros, legais, licitatrios, tcnicos e gerenciais, alm do custo do capital de giro.

4.3.2.2

Receitas

As receitas podem ser geradas quando:

os usurios pagam pelos servios; a utilizao da infraestrutura do rgo contratante pode gerar receitas acessrias; a infraestrutura implantada supera as necessidades do rgo contratante; o rgo contratante permite que terceiros, que pagam, utilizem os servios.

A projeo dessas receitas pode ser difcil, especialmente nos casos em que h pouca informao histrica disponvel. Sempre que as receitas acessrias se tornarem um componente relevante do modelo, todavia, deve-se conduzir uma avaliao mais criteriosa desse item.

4.3.2.3

Despesas

A estimativa das despesas deve basear-se no custo de projetos pblicos recentes nos quais a mesma infraestrutura foi executada ou o mesmo tipo de servio foi prestado, ou ainda em estimativas de especialistas, quando no existir um projeto pblico comparvel. Quando no existirem exemplos nacionais, podem-se utilizar exemplos internacionais. As despesas devem ser classificadas em categorias, conforme as fases ou atividades do projeto:

Preparao: despesas incorridas antes da publicao do edital, que incluem estudos tcnicos, audincias pblicas e outras atividades de apoio; Licitao: despesas incorridas no processo licitatrio, que compreendem custos tcnicos, legais e financeiros, a preparao de contratos e editais, o julgamento das propostas e a formalizao do contrato; Manuteno: despesas incorridas na manuteno da infraestrutura segundo os padres de qualidade prescritos no contrato de PPP, durante o horizonte temporal do projeto; Operao: despesas incorridas no fornecimento dos servios, que envolvem salrios, benefcios, penses, contribuies, seguros, treinamento, frias, deslocamentos e demisses, alm de insumos e itens de consumo e seguros; Despesas indiretas: constituem uma parcela considervel das despesas administrativas do rgo contratante e podem incluir: horas tcnicas da gerncia alocada ao projeto, pessoal, contabilidade, cobrana, servios legais, aluguis, comunicaes e outros recursos institucionais utilizados no projeto.

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4.3.2.4

Premissas

As premissas financeiras e econmicas adotadas no modelo devem ser justificadas e documentadas:

Taxa de desconto: os riscos devem ser estimados e incorporados ao fluxo de caixa do projeto sempre que possvel. Nas circunstncias em que isso no possvel, os riscos devem ser refletidos como um prmio taxa de desconto utilizada para calcular o valor presente lquido do projeto; Fluxo de caixa: como o PPC calculado por meio de um fluxo de caixa descontado, todos os componentes usuais de um fluxo de caixa26 devem ser considerados.

4.3.2.5

Riscos

No mbito da Anlise Quantitativa, risco pode ser definido como qualquer fator ou evento capaz de afetar o fluxo de caixa esperado do projeto. Historicamente, os rgos contratantes tm falhado em identificar, quantificar e gerenciar os riscos dos projetos pblicos de forma adequada [1,2]. Os oramentos desses projetos raramente consideram os fatores de risco incorporados anlise de projetos no setor privado. Portanto, uma anlise de riscos abrangente deve ser conduzida durante a construo do PPC, para que o rgo contratante reconhea o custo provvel do desenvolvimento do projeto. Os itens seguintes descrevem as atividades que devem executadas durante a anlise de riscos do PPC (Figura 2).
Estimativa da Estimativa do probabilidadeda risco probabilidade do risco (tcnicas simples e (tcnicas simples e avanadas) avanadas) Avaliao dos riscos Avaliao dos riscos (matriz de probabilidade e (matrizimpacto, taxa de e de probabilidade impacto, taxa de desconto, WACC, desconto, WACC, benchmarking, etc. benchmarking, etc.

Identificao dos Identificao dos e riscos (sistmicos riscos (sistmicos e no sistmicos) no sistmicos)

Estimativa do Estimativa do impacto dos riscos impacto dos riscos

Alocao dos riscos Alocao dos riscos (transferidos e (transferidos e retidos) retidos)

Mitigao dos riscos Mitigao dos riscos (transferncia, reduo (transferncia,reduo da do impacto, reduo do impacto, reduo da probabilidade, seguros, probabilidade, seguros, etc.) etc.)

Matriz de riscos Matriz de riscos

Ajuste do Projeto Ajuste do Projeto Pblico de Pblico de Comparao Comparao

Figura 2. Estgios da Anlise de Riscos

26

Obtm-se o fluxo de caixa lquido a partir da DRE (Demonstrao de Resultados do Exerccio) e da DFC (Demonstrao de Fluxos de Caixa), nos termos da Lei n 6.404/76, alterada pela Lei n 11.638/07 e demais regulamentaes da Receita Federal e da Comisso de Valores Mobilirios (CVM). No setor pblico, aplica-se o Manual Tcnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (STN/MF, 2009).

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a. Identificao dos riscos A Anlise dos Riscos iniciada com a identificao e a documentao de todos os riscos do projeto. Em face das particularidades de cada projeto, uma Anlise individualizada precisa ser conduzida. Os riscos devem ser identificados por meio de levantamentos e contatos com um conjunto de especialistas, a saber:

Membros da equipe do projeto; Representantes do rgo contratante e da Unidade-PPP, se for o caso; Consultores tcnicos, legais e financeiros, se for o caso; Especialistas em arquitetura, engenharia, construo, operao, manuteno e seguros, se for o caso.

Por outro lado, as fontes de informaes sobre riscos podem incluir:

Relatrios e documentos de projetos recentes; Gerentes de projeto que participaram de projetos similares; Anlises de riscos elaboradas por consultores tcnicos, se for o caso (tcnicas como os grupos de foco e o mtodo Delphi podem auxiliar o processo); Informaes contidas em relatrios de licitaes, matrizes de riscos, relatrios de auditoria e modelos financeiros empregados em projetos recentes; Prmios de seguros, baseados em preos de mercado (determinados por especialistas em riscos), que podem fornecer uma avaliao completa e simplificar a Anlise; Informaes sobre projetos similares, publicados por agncias de classificao de riscos.

A preciso e o nvel de detalhe da informao coletada devem refletir o impacto dos riscos nos resultados da Anlise. Logo, no se deve despender um tempo excessivo para avaliar riscos pouco significativos. Sempre que possvel, os riscos do projeto devem ser identificados e quantificados. Mesmo que no seja possvel quantificar o risco, ele deve ser includo na matriz do projeto, visto que ele pode ser relevante para a confeco da minuta do contrato de PPP. Os riscos de um projeto de infraestrutura podem ser classificados em (Quadro 10):

Riscos sistmicos: riscos correlacionados com as variaes da atividade econmica, refletidos na taxa utilizada para descontar o fluxo de caixa do projeto. As taxas de desconto podem ser determinadas por meio de mtodos como Capital Asset Pricing Model (CAPM), Weighted Average Cost of Capital (WACC) e Benchmarking, entre outros. Riscos no sistmicos: riscos no correlacionados com as variaes da atividade econmica, mas correlacionados com as especificidades do projeto. Diferentemente dos

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riscos sistmicos, os riscos no sistmicos so refletidos diretamente no fluxo de caixa do projeto. O risco total do projeto equivale soma dos riscos sistmicos e no sistmicos. Os itens seguintes discorrem sobre a avaliao dos riscos no sistmicos. O estudo de caso do Anexo I exemplifica a determinao da taxa utilizada para descontar o fluxo de caixa do Projeto Pblico de Comparao e do Projeto Privado de Referncia. Quadro 10. Tipos de riscos e suas implicaes para a Anlise financeira.
Tipos de riscos Descrio Exemplos Implicaes para a anlise financeira Esses riscos so considerados diretamente no fluxo de caixa do projeto Determinao do risco Valor do risco corresponde ao produto entre a probabilidade e o impacto do risco

Risco no sistmico ou especfico

Riscos no correlacionados com as variaes na atividade econmica

Riscos de projeto, construo, operao e manuteno, etc. Risco de demanda relacionado com o nvel de atividade econmica, mudanas inesperadas na inflao, o efeito de mudanas inesperadas nas taxas de juros e nas taxas de cmbio, etc.

Risco sistmico

Riscos correlacionados com as variaes na atividade econmica

Esses riscos so refletidos na taxa utilizada para descontar o fluxo de caixa do projeto

Taxa de desconto obtida por meio de mtodos como o Capital Asset Pricing Method (CAPM), Weighted Average Cost of Capital (WACC) e o Benchmarking

b. Impacto dos riscos Aps a identificao dos riscos, deve-se estimar o impacto esperado de cada risco. Devem-se considerar os aspectos temporais do risco, mesmo que isso parea difcil inicialmente. Quando no houver informaes suficientes, podem-se utilizar premissas, que devem ser totalmente documentadas. A Anlise do impacto dos riscos pode ser influenciada por diferentes fatores:

Efeito do risco: efeito da materializao do risco, como o aumento dos custos ou a reduo das receitas do projeto; Momento da ocorrncia do risco: a consequncia do risco pode variar no decorrer do projeto e as estimativas perdem preciso com o tempo. Alm disso, o momento, no qual o risco considerado, afeta o fluxo de caixa e o valor presente lquido do projeto; Tipo de risco: alguns riscos podem ser mais facilmente estimados do que outros. O risco de manuteno de uma rodovia, por exemplo, mais fcil de estimar do que o risco de demanda;

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Severidade do risco: os riscos apresentam impactos de diferentes magnitudes. O colapso estrutural de uma ponte, por exemplo, tende a exercer um impacto maior do que a indisponibilidade temporria de uma das suas pistas de rolamento.

c. Probabilidade de ocorrncia A estimativa da probabilidade de ocorrncia dos riscos no uma cincia exata e, em alguns casos, premissas precisam ser feitas. Deve-se assegurar que as premissas sejam razoveis e totalmente documentadas, visto que elas podero ser questionadas antes ou depois das licitaes, durante as auditorias dos rgos de controle. Alguns riscos apresentam baixa probabilidade de ocorrncia, mas no podem ser ignorados, pois possuem impactos significativos. Nesses casos, pequenas mudanas em probabilidades podem gerar alteraes considerveis no seu valor esperado. Quando houver dvidas sobre a probabilidade de ocorrncia de um risco, pode-se adotar uma estimativa subjetiva, baseada em experincias recentes ou boas prticas, subsidiadas, sempre que possvel, por informaes confiveis. Deve-se, ainda, avaliar se a probabilidade pode mudar ao longo do horizonte temporal do projeto. Se o rgo contratante no dispe de informaes confiveis, premissas sobre os impactos esperados dos riscos precisaro ser formuladas. Diferentes tcnicas podem ser empregadas na avaliao dos riscos, a saber:

Tcnicas simples: consiste na avaliao subjetiva de cada risco. Essa abordagem facilita a Anlise e a interpretao dos resultados. Sempre que possvel, as avaliaes devem ser fundamentadas em experincias recentes, boas prticas ou expectativas de melhorias baseadas em informaes confiveis; Tcnicas avanadas: pode-se determinar a probabilidade de ocorrncia dos riscos por meio da construo de distribuies probabilsticas e da interpretao dos seus resultados. As distribuies devem basear-se em informaes histricas, premissas realistas de projetos recentes e na experincia de especialistas. Essas tcnicas se baseiam em princpios rigorosos e fornecem um espectro de resultados possveis. Em contrapartida, as Anlises podem ser complexas de calcular e interpretar, alm de requerer uma quantidade considervel de informaes para que as distribuies sejam determinadas.

A seleo da tcnica de avaliao dos riscos deve considerar diversos fatores, tais como o tamanho e a complexidade do projeto, a relao entre os custos da Anlise e a magnitude dos riscos, e a diferena entre os resultados do PPC e do PPR. d. Valor dos riscos Os riscos no sistmicos so individualmente calculados por meio da seguinte frmula (Quadro 11):

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Quadro 11. Clculo do valor dos riscos do PPC Valor do risco = impacto da ocorrncia do risco x probabilidade de ocorrncia do risco O Quadro 12 apresenta uma estimativa do risco de sobrecusto na construo de um Complexo Prisional. As premissas sobre impactos e probabilidades dos riscos de construo devem basear-se, sempre que possvel, em bancos de dados dos rgos da rea de administrao prisional. Todavia, se o rgo competente no dispuser de bancos de dados, as estimativas dos impactos e das probabilidades podem basear-se na opinio de especialistas na construo de unidades prisionais. No exemplo abaixo, os riscos de sobrecustos foram estimados em R$ 18 milhes. Quadro 12. Risco de sobrecustos na implantao de um Complexo Prisional (% dos custos de projeto e construo).
Risco de custos adicionais de construo Custo de construo Reduo Sem desvio Aumento Aumento Aumento Valor do risco Impacto (R$) 124.280.000,00 -6.214.000,00 0,00 6.214.000,00 18.642.000,00 37.284.000,00 10% 15% 35% 25% 15% 100% -621.400,00 0,00 2.174.900,00 4.660.500,00 5.592.600,00 11.806.600,00 Probabilidade (%) Valor (R$)

e. Mitigao dos riscos Deve-se avaliar a capacidade de o rgo contratante mitigar os riscos por ele assumidos no contrato de PPP. A mitigao de um risco envolve a reduo ou o controle das suas consequncias ou da sua probabilidade de ocorrncia. Os fatores que podem auxiliar a mitigao dos riscos retidos pelo rgo contratante incluem:

a habilidade de influenciar diretamente a probabilidade de ocorrncia do risco; a utilizao de tecnologias consolidadas na execuo da obra e no fornecimento dos servios; a contratao de construtores experientes (mitigao do risco de construo); a adoo de prticas eficientes de gesto e monitoramento de riscos; a contratao de seguros; a alocao dos riscos para outras entidades ou esferas de atuao.

O governo assume uma parcela substancial dos riscos tcnicos, financeiros e operacionais nas obras e nos servios executados de forma direta ou por contratos administrativos regidos pela Lei n 8.666/93. Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 40

Na PPP, em contrapartida, uma parte desses riscos pode ser transferida contratualmente ao setor privado. Portanto, necessrio que o rgo contratante defina uma estrutura de partilha de riscos com o parceiro privado caso o projeto seja executado no formato de PPP. f. Matriz de riscos

A matriz de riscos lista os impactos e os custos associados aos riscos identificados (Quadro 15). Ela deve incluir todos os riscos, tanto assumidos pelo rgo contratante como transferidos para o parceiro privado, utilizados no clculo do PPC. Quadro 13. Matriz de riscos de Complexo Prisional.
Risco Projeto Construo Reposio do ativo Operao Manuteno Mudanas em leis Movimentao interna de presos Movimentao externa de presos Atendimentos de baixa complexidade Atendimentos de alta complexidade Riscos trabalhistas Riscos tecnolgicos Vandalismo Demanda ou volume X X X X X X X X X Setor pblico Setor privado X X X X X

No contrato pblico tradicional, o governo usualmente assume a maior parcela dos riscos do projeto. Em uma PPP, todavia, o governo pode transferir riscos que o setor privado pode gerenciar a um custo menor. Os riscos que no podem ser gerenciados a um custo menor pelo setor privado devem ser retidos pelo governo, pois os parceiros privados podero exigir uma compensao demasiadamente alta pela sua assuno. A matriz de riscos deve proporcionar um resumo da Anlise de riscos e identificar a alocao de riscos definida pelo rgo contratante, para incorporao ao contrato de PPP. Deve-se observar que a matriz de riscos apenas um elemento de orientao, prvio elaborao do contrato, e no um anexo do contrato de PPP.

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A alocao de riscos em uma PPP feita por meio de uma complexa estrutura contratual, que, para o caso de uma concesso de servio pblico, pode envolver o rgo contratante, investidores, bancos, seguradores, fornecedores de insumos, construtoras, operadores, etc. Esse intrincado conjunto de contratos segmenta e compartilha o risco entre as diversas partes, possibilitando que cada agente fique responsvel pela parcela de risco que mais lhe convm e que pode melhor gerenciar. Uma das questes mais importantes nos projetos de parceria a alocao contratual dos riscos entre as partes. Neste contexto, a lei brasileira de PPP inova ao permitir a transferncia, ao particular, de riscos tipicamente assumidos pelo poder pblico nos contratos executados da forma tradicional. A Lei de PPP define a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria. Esse dispositivo altera o regime tradicional de partilha ou alocao de riscos entre o setor pblico e os entes privados. Nos contratos administrativos em geral, o setor pblico assume integralmente esses riscos, cabendo ao ente privado assumir apenas os riscos referentes lea econmica ordinria. A Lei de PPP permite, portanto, que a alocao de riscos seja feita contratualmente. i) Tributos

O parceiro privado dever recolher os tributos incidentes sobre o fornecimento dos servios, enquanto um rgo contratante poder ser dispensado dessa obrigao. Logo, o PPC dever refletir os tributos incidentes sobre o fornecimento dos servios pelo setor privado, com o intuito de tornar a comparao, entre os arranjos institucionais, equitativa, no discriminatria, e isonmica em relao aos tributos.

4.4 Projeto Privado de Referncia (PPR)


O PPR27 estima o custo provvel do fornecimento dos servios, conforme as metas e os padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato de PPP, pela perspectiva do parceiro privado, isto , por meio de uma SPE (Sociedade de Propsito Especfico). A comparao entre o valor presente lquido do PPC e o valor presente lquido do PPR fornece uma indicao sobre o arranjo contratual mais eficiente para o fornecimento de um determinado servio pela perspectiva do rgo contratante. Embora o PPC e o PPR se baseiem em metas e padres de qualidade e disponibilidade idnticos, eles diferem do ponto de vista tcnico e financeiro. Como o rgo contratante desconhece os custos adotados pelos fornecedores privados, esses custos devem ser estimados. Portanto, o governo deve servir-se de especialistas experientes para auxiliar na construo do PPR, que exige:

27

Em ingls, Shadow Bid, PPP Reference Model ou PFI Option.

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a seleo da modalidade de PPP (concesso administrativa ou patrocinada); a definio da estrutura financeira e das fontes de financiamento; a elaborao do Mecanismo de Pagamento28; a identificao dos custos e das receitas; a identificao e a avaliao dos riscos; a construo do PPR; a explicao das premissas e dos indicadores do modelo.

4.4.1 Caractersticas do PPR


O PPR baseado em tcnicas reconhecidas de anlise financeira. De uma forma geral, o esforo e o nvel de detalhe da anlise devem ser proporcionais escala e ao escopo do projeto. O PPR deve apresentar as seguintes caractersticas:

Atendimento s metas e aos padres de qualidade e disponibilidade definidas no contrato de PPP; Conformidade com a partilha contratual de riscos proposta pelo governo; Considerao dos investimentos, receitas, custos e riscos do projeto na sua integralidade; Utilizao dos custos de implantao, operao, financiamento, manuteno, seguros e execuo dos servios em contratos recentes de PPP, propostas entregues pelo setor privado, contraprestaes pagas por rgos contratantes em projetos semelhantes, etc.; Clculo do valor presente lquido (VPL) da execuo dos servios por parceiro privado, ao longo do horizonte temporal do projeto de PPP, mediante desconto dos fluxos de caixa projetados a uma taxa de desconto em valores constantes; Ajuste do fluxo de caixa do modelo a fim de considerar vantagens ou desvantagens do fornecimento do servio por meio da PPP, em relao execuo direta ou contratao sob a gide da Lei n 8.666/93, no tocante a riscos, seguros, custos licitatrios, custos financeiros, tributos e outros itens relevantes.

As categorias de investimentos, despesas, riscos e receitas includas no PPR devem ser as mesmas do PPC, em um perodo comparvel. A nica diferena que o PPR deve considerar as inovaes e eficincias realmente esperadas do parceiro privado. Essas eficincias devem ser identificadas e utilizadas como uma referncia s estimativas.

28

O Mecanismo de Pagamento vincula as contraprestaes pecunirias ao atendimento, pelo parceiro privado, s metas e aos padres de qualidade e disponibilidade dos servios, apurado por meio do Sistema de Mensurao do Desempenho (SMD).

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Uma particularidade do PPR o custo do capital, que deve ser formado pela estrutura de capital prprio e capital de terceiros em projetos recentes. No se deve assumir que o custo do capital, no PPR, seja vinculado ao custo de captao para o governo (por exemplo, custo de um ttulo pblico), mas que o projeto dependa do seu prprio crdito (Quadro 14). Logo, o custo do capital deve ser justificado por dados histricos ou pela Anlise dos Riscos do projeto, pela perspectiva dos financiadores. O tratamento do valor residual dos ativos tambm deve ser identificado na anlise financeira. Quadro 14. Estrutura financeira do Projeto Privado de Referncia
A estrutura financeira apresenta a relao entre o rgo contratante, o parceiro privado, os investidores, os financiadores, os subcontratados e as demais partes envolvidas. As fontes de financiamento devem ser identificadas na estrutura financeira proposta. As taxas de retorno sobre o capital prprio e o capital de terceiros, as condies dos contratos de financiamento e os ndices de cobertura do servio da dvida devem ser definidos. As premissas devem ser documentadas, pois os modelos sero auditados pelos rgos de controle. O financiamento do projeto pode envolver operaes de Project Finance, modalidade de operao de crdito constituda para segregar os fluxos de caixa do empreendimento do patrimnio dos controladores da sociedade de propsito especfico (SPE). Os fluxos de caixa do projeto de PPP devem ser suficientes para saldar os financiamentos e as receitas do projeto podem ser cedidas em favor dos financiadores. Operaes de Project Finance puro no requerem garantias dos controladores da SPE. No entanto, isso dificilmente ocorre na prtica. As premissas, dentre outras, adotadas na Anlise devem ser descritas:

a estrutura legal e financeira da sociedade de propsito especfico (SPE); os scios, os financiadores, os agentes fiducirios, os construtores e os operadores; o capital prprio de cada scio e sua participao na SPE; o grau de alavancagem da SPE; o ndice de cobertura do servio da dvida (ICSD) e a conta reserva; os custos relativos s garantias pr-operacionais e operacionais.

Sempre que possvel, o PPR deve utilizar premissas macroeconmicas similares s do PPC, a fim de permitir uma comparao adequada entre os dois arranjos institucionais. As taxas utilizadas para descontar o fluxo de caixa do PPC e do PPR podem diferir apenas em circunstncias particulares 29. As eficincias esperadas do setor privado devem ser identificadas e utilizadas nas estimativas. A fim de manter a coerncia da anlise, os custos adicionais da PPP, tais como custos financeiros, licitatrios, regulatrios ou de monitoramento, devem ser identificados e includos nas estimativas.

29

Partnerships Victoria (2003a, p. 17) discute a definio das taxas de desconto para projetos de infraestrutura de forma pormenorizada.

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44

Os fatores que podem propiciar diferenas nos investimentos, custos, receitas e riscos de uma PPP (PPR), em relao ao contrato pblico tradicional (PPC), incluem:

Fatores positivos para a PPP:


Gesto eficiente dos riscos; Economia de escala; Maior utilizao do empreendimento; Explorao de receitas complementares ou acessrias; Inovao; Gesto de custos ao longo da vigncia do contrato;

Fatores negativos para a PPP:


Custos financeiros (capital prprio e dvida) maiores; Custos licitatrios mais altos; Custos de monitoramento (custos regulatrios em alguns casos).

A Tabela 1 ilustra a estimativa das diferenas nos investimentos, despesas, receitas e riscos da PPP e do modelo tradicional em um projeto rodovirio hipottico. O estudo de casos semelhantes, a Solicitao da Manifestao de Interesse, a Consulta Pblica e, preferencialmente, os bancos de dados podem ser utilizados na identificao de potenciais diferenas nas estimativas de investimentos, despesas, receitas e riscos empregados nos fluxos de caixa do PPC e do PPR.

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Tabela 1. Diferenas nas premissas do PPC e do PPR de um projeto hipottico.


Custos, receitas e riscos Custos de preparao Risco geotcnico Atraso na fase de preparao Custos no visveis Falhas no planejamento Custos de contratao Custos de implantao (investimentos) Implantao da rodovia Implantao dos edifcios Custos de aquisio Risco de erros e omisses na concepo Custos adicionais durante a construo Atrasos na fase de implantao Risco de licitaes vazias Custos de manuteno e operao Custos adicionais durante a fase de operao 100% 100% 100% 200.000 4% 3 meses 2% 100% 2% 95% 90% 95% 50.000 2,5% 2% 90% 1% PPC 100% 500.000 1.500.000 200.000 100% PPR 120% 400.000 2 meses 2.000.000 150.000 180%

A etapa seguinte consiste na introduo dos ajustes de riscos no fluxo de caixa do PPR. necessria uma anlise independente, baseada no custo que o setor privado aplicaria para assumir os riscos. A anlise deve ser conduzida por especialistas e corroborada por consultores independentes quando apropriado. A matriz de riscos preparada para o PPC deve ser utilizada como uma referncia para o PPR. Embora as categorias de riscos sejam as mesmas, elas so tratadas de forma diferente nos dois modelos. No PPC, os riscos so avaliados por meio da anlise da probabilidade de ocorrncia, do custo do impacto e dos custos de mitigao. Os valores so ento adicionados ao PPC para criar um modelo com ajuste de risco. No PPR, os riscos so incorporados s estimativas de custos do projeto e so refletidos como:

Seguros e garantias; Custos de contratos com fornecedores; Prmios taxa de retorno sobre o capital prprio; Prmios taxa de retorno sobre o capital de terceiros.

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O PPR deve refletir, ainda, os riscos e os custos assumidos pelo governo no contrato de PPP, como custos relativos ao monitoramento e cesso de garantias, que devem ser estimados e includos ao modelo. O PPR uma estimativa abrangente dos custos, pela perspectiva do rgo contratante, do fornecimento do servio por meio de uma PPP. O PPR deve, pois, mostrar claramente as obrigaes pecunirias que sero assumidas pelo governo se o projeto for contratado dessa forma. As obrigaes assumidas pelo governo se o projeto for contratado na forma de PPP devem ser trazidas a valor presente e, posteriormente, comparadas com o custo do fornecimento dos servios, no mesmo padro de qualidade do contrato de parceria, no mbito do governo (PPC).

4.4.2 Componentes do PPR


Assim como o PPC, o PPR deve ser apresentado como um modelo de fluxo de caixa descontado. O nvel de detalhe do modelo depende da complexidade do projeto. O rgo contratante deve explicar o desenvolvimento do modelo, de forma resumida, e apresentar:

os principais resultados; a relao entre dvida e capital prprio; o ndice de cobertura do servio da dvida; a sensibilidade a mudanas nas premissas do modelo; os investimentos, despesas operacionais, riscos e receitas esperados; a durao do projeto; os tributos.

O Quadro 15 apresenta os principais componentes do PPR. Quadro 15. Componentes do PPR (-) Investimentos (+) Receitas (-) Despesas (-) Tributos (-) Riscos (-) Seguros = PPR

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4.5 Anlise de sensibilidade


A Anlise de sensibilidade avalia o impacto de variaes em premissas e cenrios referenciais nos resultados da comparao entre o custo do fornecimento dos servios no mbito do governo (Projeto Pblico de Comparao) e por parceiro privado (Projeto Privado de Referncia). Devese avaliar a sensibilidade dos resultados a mudanas nas seguintes premissas:

Durao do projeto; Taxas de desconto; Custos de implantao; Custos de operao: Custos financeiros; Demanda para o servio; Receitas acessrias relevantes; Riscos assumidos pelo governo; Riscos transferidos ao parceiro privado; Custos e condies do financiamento; Fatores positivos da PPP:

Investimentos e despesas operacionais; Explorao de receitas acessrias; Inovaes; Economia de escala.

Pode ser importante analisar a sensibilidade dos resultados do PPR utilizando taxas de desconto altas e baixas, referidas a um leque de ttulos pblicos com vencimento semelhante vigncia do contrato de PPP. Se todas as taxas confirmarem ou rejeitarem a vantagem financeira da PPP, o resultado claro. Se apenas uma taxa confirmar a vantagem da PPP, no entanto, o projeto deve ser reexaminado. Nessa Anlise, deve-se levar em conta a sensibilidade dos resultados a mudanas em outras premissas adotadas na construo dos modelos.

4.6 Garantia e controle da qualidade dos modelos financeiros


A Anlise de Projetos de PPP envolve uma grande quantidade de informaes. Os resultados das anlises so altamente dependentes da qualidade e preciso da informao na qual eles se baseiam. Os projetos de PPP so sujeitos a auditorias dos rgos de controle e os modelos financeiros podero ser consultados durante ou aps o processo licitatrio.

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Logo, necessrio documentar os pressupostos da modelagem e as suas justificativas, as concluses das Anlises, as metodologias adotadas na estimativa dos custos, riscos, receitas e taxas de desconto. Alm disso, os analistas devem endossar as informaes da Anlise como precisas e verificveis. Os seguintes itens devem ser revisados pelo rgo contratante:

Atendimento s metas e padres de qualidade e disponibilidade do servio; Considerao dos investimentos, despesas, receitas e riscos em sua integralidade; Identificao e avaliao dos riscos relevantes e quantificveis; Incluso dos impactos financeiros, das consequncias e das estratgias de mitigao dos riscos contidos na matriz de riscos; Cronograma fsico-financeiro do projeto; Premissas referentes remunerao do parceiro privado; Premissas utilizadas na estimativa da taxa de desconto; Premissas referentes a taxas de cmbio, contratao de seguros e investimentos para reposio dos ativos durante o horizonte temporal do projeto; Anlise da sensibilidade dos resultados em face de mudanas nas premissas adotadas.

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5 Deciso sobre o Mrito da PPP


A Anlise Qualitativa indica a elegibilidade de um projeto (que deveria estar regularmente inscrito no PPA) contratao em regime de PPP e fornece evidncias sobre a adequao desse formato contratual na execuo de um determinado servio, mediante identificao das razes (existncia do interesse do mercado e existncia da capacitao do rgo para contratar) que justificam a escolha da forma de PPP. A eficincia no emprego dos recursos da sociedade e a convenincia e oportunidade do projeto de PPP so demonstrados, ento, se o custo provvel do fornecimento do servio por parceiro privado CP, no perodo t, trazido a valor presente, for menor do que o custo provvel para tornar tal servio disponvel no mbito do governo CG, trazido a valor presente, contabilizado o ajuste A para diferenas em tributos, riscos, seguros e custos desses arranjos institucionais, tambm trazido a valor presente:

(CG) / (1+i G)t APPC / (1+iG)t > (CP) / (1+iP)t APPR / (1+iP)t
Em resumo: H Mrito no Projeto se [ (CG) / (1+i G)t APPC / (1+i G)t ] - [ (C P) / (1+i P)t APPP / (1+i P)t ] >0

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Anexo I Estudo de Caso: PPP em Complexo Prisional no Brasil


A Anlise do Mrito tem como finalidade avaliar a elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP, identificar as razes que justificam a opo pela forma de PPP e possibilitar a concluso quanto ao arranjo institucional mais eficiente para fornecimento dos servios buscados pelo governo. A Anlise do Mrito pode, tambm, ser conduzida durante ou aps o estudo de pr-viabilidade, que investiga a exequibilidade de um determinado projeto pela perspectiva tcnica, ambiental, financeiro-oramentria e socioeconmica. Geralmente, os estudos de pr-viabilidade envolvem as Anlises descritas no Quadro 16 e precedem a apresentao do projeto s autoridades competentes visando sua apreciao e inscrio nos respectivos instrumentos oramentrios, tais como os Planos Plurianuais. Quadro 16. Anlises desenvolvidas durante o estudo de pr-viabilidade.

Anlise preliminar: descrio da necessidade ou problema a ser solucionado (por exemplo, transposio de um curso dgua), Anlise dos parmetros de oferta e demanda, identificao da sinergia ou concorrncia com outras aes do governo; Anlise tcnica: Anlise das alternativas tcnicas disponveis para a soluo da necessidade ou do problema. A transposio de um curso dgua pode ser realizada por meio de diferentes opes (por exemplo, instalao de balsas ou construo de pontes ou tneis), cada qual com vantagens e desvantagens tcnicas, ambientais, financeiras e socioeconmicas que devem ser investigadas; Anlise financeira: Anlise dos custos de implantao, manuteno e operao das alternativas consideradas; Anlise ambiental: Anlise dos impactos ambientais das alternativas consideradas. Os custos ambientais e de mitigaes devem ser considerados durante a seleo da alternativa mais adequada do ponto de vista da sociedade; Anlise socioeconmica (Anlise custo-benefcio e Anlise custoefetividade): Anlise dos benefcios das alternativas consideradas ante os custos envolvidos na sua implantao, gesto e operao, por uma perspectiva socioeconmica, de modo a considerar as externalidades positivas (economias) e negativas (impactos ambientais), e desprezar as transferncias de renda (impostos e subsdios) entre agentes econmicos.

De um modo geral, o projeto deve ser executado se duas condies fundamentais forem atendidas: i. o projeto for capaz de gerar benefcios sociais lquidos, ou seja, se os benefcios decorrentes da implementao do projeto superarem os seus custos, considerados de modo amplo; ii. os benefcios lquidos do projeto superarem os benefcios lquidos de projetos que concorram para satisfazer s mesmas necessidades ou para solucionar os mesmos problemas.

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De acordo com o Quadro 16, portanto, o estudo de pr-viabilidade possibilita a concluso do governo quanto alternativa mais eficaz, do ponto de vista da sociedade (governo, empresas, destinatrios dos servios e demais partes afetadas pela ao ou projeto), para a soluo de uma determinada necessidade ou problema. A Anlise do Mrito, por sua vez, conduzida preferencialmente antes da inscrio do projeto no oramento, possibilita a concluso quanto alternativa contratual (PPP ou outra forma) mais adequada para a execuo do projeto pela perspectiva do governo, considerando tambm os interesses dos destinatrios finais do servio:

Governo: comparao entre os custos provveis do fornecimento dos servios por parceiro privado e os custos provveis do fornecimento dos servios no mbito do governo; Destinatrios dos servios: comparao entre a qualidade e a disponibilidade dos servios fornecidos pelo parceiro privado e no mbito do governo.

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1 Estudo de Caso - Anlise do Mrito de PPP em Complexo Prisional


Considere-se, para fins de exemplificao dos conceitos apresentados, a necessidade de reduo do dficit de vagas prisionais devido ao aumento do ndice de encarceramento e do recrudescimento das polticas de represso violncia e ao trfico de drogas em um determinado estado. Em busca de novas opes para enfrentar o problema carcerrio, o governo pode optar pela Anlise da possibilidade de adoo do formato contratual das PPPs para ampliar o nmero de vagas prisionais pela implantao de um novo Complexo Penal para 2.000 detentos. O rgo setorial deve avaliar a disponibilidade de recursos oramentrios para a implantao tradicional e a gesto de novas unidades prisionais, a viabilidade da realizao de concursos pblicos e do treinamento dos agentes penitencirios antes da concluso das obras, dentre outros aspectos relevantes. Caso a Anlise indique que o Estado dispe de recursos oramentrios para a implantao do projeto e a operao tradicional das unidades penais no ser interrompida devido falta de recursos, o rgo setorial, ou a Unidade PPP, pode conduzir uma outra Anlise, com a finalidade de avaliar o arranjo institucional (formato contratual) mais eficiente para o fornecimento dos servios, dentre trs alternativas comparadas entre si: Caso a Anlise indique que o Estado dispe de recursos oramentrios para a implantao do projeto e a operao das unidades penais no ser interrompida devido falta de recursos, o rgo setorial pode conduzir uma Anlise com a finalidade de avaliar o arranjo institucional mais adequado para o fornecimento dos servios (Anlise do Mrito):

Modelo tradicional: delegao da execuo de obras a terceiros (empreitada) e prestao direta dos servios por servidores pblicos; Cogesto: delegao da execuo de obras (empreitada) e da prestao de certos servios para terceiros (gesto compartilhada ou cogesto) por meio de contratos independentes (Lei n 8.666/93); PPP: delegao da execuo de obras e da prestao dos servios para terceiros por meio de um contrato de PPP (Lei n 11.079/04).

Portanto, a Anlise do Mrito pode ser conduzida em:

Projetos includos nos planos oramentrios: nesses projetos, provvel que estudos tcnicos, financeiros, oramentrios, ambientais e socioeconmicos tenham sido concludos. Nesse caso, a Anlise do Mrito pode complementar os estudos anteriores e avaliar se a PPP constitui, dentre os arranjos institucionais disponveis, a opo mais adequada para a execuo do projeto; Projetos em fase de estudo de viabilidade: uma Anlise do Mrito pode ser conduzida paralelamente anlise financeira ou socioeconmica, a fim de avaliar se a contratao em formato de PPP pode proporcionar aumento da eficincia, melhoria na qualidade ou ambos. A anlise financeira prov a maioria dos dados requeridos pela Anlise do Mrito, enquanto Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 53

a anlise socioeconmica permite investigar se os arranjos institucionais considerados pelo rgo contratante geram impactos diferentes para as partes interessadas no projeto (stakeholders). A Anlise do Mrito, ento, deve considerar:

Aspectos qualitativos (item 2): enquadramento do projeto na Lei de PPP, suficincia de marcos regulatrios, experincia dos entes privados com a execuo dos servios a serem delegados, interesse comercial do setor privado no projeto, possibilidade de manuteno da capacidade gerencial do Estado com a adoo da PPP, sucesso nos contratos de PPP celebrados em outros pases ou estados, qualidade e disponibilidade dos servios fornecidos mediante PPP, etc.; Aspectos quantitativos (item 3): comparao entre os custos provveis do fornecimento dos servios por parceiro privado com os custos provveis para fornecimento dos servios no mbito do governo. Se o rgo contratante dispuser de bancos de dados consolidados, o esforo envolvido nesta Anlise poder ser reduzido. Caso no existam dados confiveis, uma modelagem financeira detalhada dever ser conduzida.

2 Anlise Qualitativa
2.1 Anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP

Deve-se conduzir uma Anlise preliminar mediante preenchimento de uma matriz ou lista de verificao, com o intuito de avaliar se o projeto rene as caractersticas bsicas para uma contratao no formato de PPP. A inexistncia de limitaes de natureza tcnica (escopo), econmica (escala) ou legal (delegabilidade das funes) para a execuo da obra e o fornecimento dos servios mediante PPP fornece uma indicao preliminar sobre a adequao desse formato contratual, que deve ser corroborada por Anlises complementares.

A seguir uma lista, no exaustiva, das questes que podem ser discutidas durante a Anlise da elegibilidade do projeto do Complexo Prisional contratao em regime de PPP. Essa lista deve ser elaborada e preenchida pelos tcnicos do rgo contratante (Secretaria de Segurana Pblica, no exemplo em questo).

1) Atendimento ao valor mnimo legal: o valor do investimento superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais)?
R. Sim, estima-se um investimento de R$ 120 milhes, suficiente para atrair grupos empresariais capacitados e assegurar que os custos de transao incorridos pelas partes no sejam desproporcionais escala do projeto.

2) Escopo combinado de obras e servios: o escopo do empreendimento no est restrito exclusivamente ao fornecimento de mo-de-obra ou ao fornecimento e instalao de equipamentos ou execuo de obra pblica?
Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 54

R. Sim, ao envolver o fornecimento de servios precedido da execuo de obras e da instalao de equipamentos, o empreendimento se enquadra nas exigncias da Lei de PPP.

3) Atendimento aos prazos legais: o prazo de vigncia superior a 5 (cinco) anos e inferior a 35 (trinta e cinco) anos?
R. Sim, prev-se um contrato com prazo de vigncia de 22 (vinte e dois) anos, dos quais 2 anos para a execuo das obras e 20 anos para a gesto e a operao do empreendimento, portanto, condizente com as exigncias da Lei de PPP e suficiente para a amortizao dos investimentos incorridos pelo parceiro privado.

4) Capacidade legal de prestar os servios: os servios de que trata o projeto de PPP podem ser delegados a particulares?
R. Sim, os servios de projeto, construo, manuteno, monitoramento e assistncia ao sentenciado (assistncia social, jurdica, mdica, odontolgica, material, religiosa, laboral e educacional) podem ser delegados ao parceiro privado. Por outro lado, os servios e atividades de natureza jurisdicional (controle da execuo da pena) e administrativo-jurdica (uso da fora, aplicao de sanes disciplinares, classificao tcnica, guarda externa, etc.) so privativos do Estado e sero integralmente desempenhados por servidores pblicos. Cumpre ressaltar que, no tocante aos servios de assistncia jurdica aos presos, os advogados designados pelo parceiro privado tero atuao complementar aos defensores pblicos constitudos pelo Estado, para defesa dos detentos. A Anlise da elegibilidade da contratao do projeto em regime de PPP sugere a inexistncia de limitaes de natureza tcnica, econmica e legal para a execuo da obra das unidades penais e o fornecimento dos servios de monitoramento interno, manuteno da infraestrutura e assistncia ao sentenciado por parceiro privado. Contudo, a concluso quanto convenincia do fornecimento dos servios mediante PPP depende de Anlises complementares, tais como a Anlise da adequao da contratao em regime de PPP (item 2.2), estudo de casos semelhantes (item 2.3) e, finalmente, de Anlises financeiras (item 3).

2.2

Anlise da adequao da contratao em regime de PPP

Conduzida mediante preenchimento de matriz ou lista de verificao, a Anlise da adequao da contratao em regime de PPP avalia se o projeto rene caractersticas que indicam a convenincia do fornecimento dos servios no formato de PPP (Mrito). A Anlise de projetos executados por meio da PPP revela que essa alternativa tende a produzir resultados superiores ao fornecimento dos servios no mbito do governo quando:

os padres de qualidade e disponibilidade dos servios forem relativamente estveis e puderem ser definidos, contratados e monitorados ao longo do contrato de PPP; os riscos contratuais puderem ser partilhados de forma objetiva entre os parceiros; houver sinergias entre a realizao da obra e o fornecimento dos servios; no houver restries considerveis implantao do projeto, tais como a obteno de Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 55

licenas, aprovaes e desapropriaes;

a celebrao do contrato de PPP no comprometer a capacidade gerencial do parceiro pblico em longo prazo; a escala do projeto justificar os custos de transao incorridos pelas partes; a licitao puder atrair um nmero suficiente de fornecedores capacitados.

A seguir uma lista no exaustiva de questes referentes ao projeto do Complexo Prisional que podem ser discutidas durante a anlise da adequao da contratao em regime de PPP.

1) Repartio eficiente de riscos: possvel repartir os riscos contratuais, de forma objetiva, entre o parceiro pblico e o parceiro privado?
R. Sim, visto que o parceiro pblico assumir os riscos relacionados com a execuo das atividades jurisdicionais e administrativo-jurdicas, assim como os riscos de demanda (ocupao das unidades penais prisionais), enquanto o parceiro privado reter os riscos relacionados com as atividades de cunho operacional (manuteno, monitoramento interno e prestao dos servios assistenciais).

2) Definio de metas e padres de qualidade dos servios: possvel definir as metas e os padres de qualidade e disponibilidade dos servios de forma clara?
R. Sim, as metas e os padres de qualidade e disponibilidade dos servios, assim como as diretrizes construtivas podem ser definidos de forma objetiva nos seguintes componentes do edital: i. Programa de Necessidades de Arquitetura e Exigncias Tcnicas (Estruturas, Eltrica, Hidrulica, Sistema de Proteo contra Descargas Atmosfricas, Lgica, Comunicaes etc.); ii. Caderno de Encargos da Concessionria; iii. Sistema de Mensurao do Desempenho.

3) Mensurao objetiva do desempenho: possvel estabelecer critrios objetivos de avaliao do desempenho do parceiro privado?
R. Sim, por meio de um Sistema de Mensurao do Desempenho baseado em indicadores que avaliem as atividades de manuteno, monitoramento interno, assistncia ao sentenciado e ocorrncia de infraes disciplinares de forma objetiva.

4) Vinculao entre desempenho e pagamentos: possvel vincular a remunerao do parceiro privado ao alcance de metas e padres de desempenho e disponibilidade?
R. Sim, possvel relacionar a remunerao do parceiro privado com a qualidade dos servios, apurada por meio do Sistema de Mensurao do Desempenho.

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5) Ganhos de eficincia na prestao dos servios: o setor privado tem experincia na prestao dos servios a serem delegados? Existem razes para supor que a PPP promover ganhos de eficincia em relao s alternativas tradicionais?
R. Sim, o levantamento das experincias com a participao do setor privada no setor prisional no contexto nacional, mediante estruturas hbridas de governana (contratos de cogesto), indica a possibilidade de ganhos significativos, tanto de eficincia quanto de qualidade nos servios de assistncia aos presos. Catorze contratos de terceirizao dos servios de monitoramento interno, manuteno da infraestrutura e assistncia aos presos foram celebrados at 2006 em 5 Estados brasileiros (Amazonas, Bahia, Cear, Paran e Esprito Santo), atendendo ao todo 5.346 presos ou 1,5% da populao carcerria do pas. Estudos indicaram que as prises com estruturas hbridas de governana (cogesto) obtiveram resultados superiores a prises similares sob gesto pblica tradicional30. Esses resultados contrastam com concluses preliminares de estudos similares conduzidos em pases como Frana e Estados Unidos, discutidos no item 2.3.

6) Custos estimveis no longo prazo: os custos para prover os servios segundo as metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos pelo governo, durante o prazo de vigncia do contrato, podem ser estimados de forma confivel pelos interessados?
R. Sim, em vista das experincias anteriores na proviso dos servios prisionais em regime de cogesto. Alm disso, na PPP, o rgo contratante definir apenas as diretrizes construtivas e as metas e padres de qualidade e disponibilidade dos servios a serem observados, cabendo ao parceiro privado definir os meios (projetos de arquitetura e engenharia, mtodos construtivos, processos de compra, mtodos de execuo dos servios) para que tais resultados sejam alcanados da forma mais eficiente possvel.

7) Escala do empreendimento: o empreendimento suficientemente grande para justificar os custos e prazos adicionais incorridos em uma eventual contratao no formato de PPP?
R. Sim, deduz-se que a contratao de 4 unidades penais de 500 detentos cada, com capacidade para abrigar 2000 presos, em uma nica licitao suficiente para justificar os custos de transao adicionais potencialmente incorridos, tanto pelo rgo contratante quanto pelos candidatos, na estruturao do projeto no formato de PPP.

8) Competio pelo acesso ao mercado: o processo licitatrio poder atrair um nmero suficiente de consrcios com capacidade tcnica e financeira para executar os servios conforme as metas e padres definidos no contrato de PPP?

30

CABRAL, S. Alm das Grades: Uma Anlise comparada das modalidades de gesto do sistema prisional. Universidade Federal da Bahia (Tese de Doutorado), 2006, 291 p.

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R. Sim, em virtude dos seguintes fatores: i. Escala do projeto, perspectiva de fluxos de caixa estveis e expectativa de amortizao dos investimentos durante a vigncia do contrato; ii. Atrao de um nmero suficiente de consrcios capacitados em licitaes recentes; iii. Inexistncia de processos licitatrios semelhantes em outros Estados; iv. Estabilidade econmica, garantias comprometimento poltico do governo; financeiras suficientes e

v. Possibilidade de obteno de financiamento de longo prazo para o projeto a um custo aceitvel.

9) Integrao de atividades e reduo de custos: a integrao de diversas atividades no contrato de PPP pode gerar oportunidades para a transferncia de riscos e a reduo de custos? Existem mecanismos suficientes para prevenir que esses ganhos no sejam obtidos a expensas de redues na qualidade dos servios?
R. Sim. A integrao das atividades cria incentivos para que o parceiro privado invista no projeto e na construo a fim de reduzir o custo global do empreendimento, ou seja, reduzir os custos das atividades de manuteno, monitoramento interno e assistncia aos presos durante a vigncia do contrato. O Sistema de Mensurao do Desempenho, por sua vez, capaz de detectar eventuais desvios na qualidade dos servios, enquanto a estrutura de governana hbrida (regime de cogesto) reduz potencialmente a assimetria de informaes entre o parceiro privado e o parceiro pblico.

10) Delegao e controle governamental: a delegao da execuo dos servios ao parceiro privado pode comprometer a capacidade gerencial dos rgos contratantes em longo prazo?
R. No, pois a estrutura hbrida de governana da PPP assegura que as atividades jurisdicionais e administrativo-jurdicas (controle da execuo da pena) sejam exercidas privativamente pelo Estado, cabendo ao parceiro privado apenas a execuo das atividades operacionais, que so executadas aps a definio jurisdicional.

11) Licenas e aprovaes administrativas: existem restries ao desenvolvimento do projeto, tais como a obteno de aprovaes, licenas, desapropriaes e outras, que possam afetar a sua contratao no formato de PPP?
R. Sim, caber ao parceiro privado obter todas as aprovaes e licenas necessrias execuo do projeto, incluindo as licenas de implantao e operao do empreendimento, embora no haja necessidade de remoes e desapropriaes.

12) Estabilidade e continuidade dos servios: os servios a serem delegados ao parceiro privado esto sujeitos a mudanas frequentes, decorrentes, por exemplo, de avanos tecnolgicos,

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que podem tornar as metas e padres de qualidade e disponibilidade obsoletas antes do trmino da vigncia do contrato? R. No, uma vez que os servios a serem delegados ao parceiro privado (assistncia aos sentenciados, monitoramento interno e manuteno) so relativamente estveis e pouco suscetveis a mudanas tecnolgicas capazes de influenciar demasiadamente a administrao do contrato de PPP.

13) Garantias do poder pblico: o rgo contratante pode aportar garantias reais com qualidade, volume e liquidez suficientes para que o parceiro privado possa obter recursos para a execuo do projeto junto a entidades financiadoras?
R. Sim, consultas dos tcnicos da Secretaria de Finanas aos agentes financiadores indicaram que as garantias ofertadas so suficientes para a obteno dos recursos necessrios execuo do projeto.

14) Delegao e aspectos polticos: os servios a serem delegados mediante contrato de PPP so sensveis, do ponto de vista poltico, por exemplo, em caso de falhas na sua execuo? Em outras palavras, eventuais falhas na execuo dos servios delegados podem ocasionar impactos sociais relevantes?
R. Sim, eventuais falhas na execuo dos servios, tais como falhas na estanqueidade das unidades penais (fugas, rebelies, motins, etc.), so muito sensveis do ponto de vista poltico e podem gerar impactos sociais relevantes, na medida em que coloca em risco a segurana dos cidados. No entanto, a Anlise de prises com estrutura hbrida de governana indica que a probabilidade de ocorrncia de tais riscos bastante reduzida, seja pela qualidade dos servios de custdia e segurana, seja pelo perfil crimingeno dos presos a elas encaminhados, com baixa ou mdia periculosidade e maior propenso reinsero social. Alm disso, tais riscos so partilhados com o parceiro pblico, uma vez que cabe Polcia Militar a guarda das muralhas e as intervenes em situaes crticas, visto que o uso da fora privativo do Estado. Por outro lado, as penalidades impostas o Sistema de Mensurao do Desempenho criam incentivos financeiros para que o parceiro privado zele pela manuteno da ordem e da disciplina nas dependncias das unidades penais.

15) Mudanas regulatrias e legais: existem riscos relevantes de mudanas em marcos regulatrios no setor em que o projeto se insere?
R. Sim, visto que as polticas setoriais so formuladas por rgos situados em diferentes esferas administrativas (ministrios, secretarias, conselhos, assembleias legislativas, etc.). Contudo, esse aspecto no tende a influenciar a atratividade do projeto, uma vez que os riscos de mudanas em polticas pblicas podero ser alocados ao parceiro pblico no contrato de PPP. A Anlise acima indica a adequao do modelo de PPP para a implantao das unidades penais e o fornecimento dos servios prisionais. Sempre que possvel, contudo, o rgo setorial deve levantar experincias da aplicao da PPP em projetos semelhantes, seja em nvel nacional ou internacional, a fim de corroborar os resultados das Anlises anteriores, identificar os impactos

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desse formato contratual na qualidade dos servios e coletar subsdios para a modelagem do projeto.

2.3

Gesto e operao de prises pelo setor privado - estudo de casos semelhantes

O estudo de outras PPPs, em casos semelhantes, fornece uma indicao de que a escolha desse formato contratual poder proporcionar redues de custos, melhorias na qualidade dos servios ou ambos em novos casos. Alm disso, a Anlise do Mrito pode beneficiar-se das experincias acumuladas em parcerias celebradas recentemente. Por esse motivo, experincias e projetos similares devem ser investigados e as expectativas do setor privado devem ser analisadas, sempre que possvel. Muitos governos tm recorrido a modelos alternativos de fornecimento dos servios no setor prisional frente a limitaes oramentrias ou administrativas que restringem a expanso do sistema carcerrio, a melhoria dos nveis de qualidade e a reduo dos custos operacionais. Dentre essas alternativas destacam-se as terceirizaes, as concesses e as privatizaes. Experincias com a participao do setor privado na construo, gesto e operao de unidades penais foram introduzidas em diversos pases, diferindo principalmente no nvel de envolvimento dos governos na execuo dos servios e na governana dos estabelecimentos. Basicamente, podem ser identificados dois modelos principais de participao do setor privado na gesto e operao de unidades penais: o modelo norte-americano e o modelo francs. Descritos nos itens seguintes, esses modelos apresentam diferenas acentuadas no que tange aos papis do governo e dos operadores privados na execuo dos servios 31.

2.3.1

Modelo norte-americano

No modelo norte-americano, o setor privado participa de todas as etapas, desde a concepo at o financiamento, construo, gesto e operao das unidades penais, incluindo a proviso dos servios de assistncia material (enxoval e alimentao), assistncia jurdica, mdica, social, odontolgica, psicolgica, laboral, educacional, custdia e monitoramento dos presos. Os operadores privados podem, ainda, assumir as atividades de direo geral da unidade. Dentre os pases que adotam arranjos, mediante PPP ou privatizao, nos quais a maior parte das atividades transferida para o setor privado, destacam-se Reino Unido, frica do Sul, Austrlia, Israel, Nova Zelndia e Canad. A partir do incio da dcada de 1980, a gesto privada de unidades penais para adultos voltou a ser utilizada nos Estados Unidos, embora a participao do setor privado no sistema prisional, especialmente em servios mdicos, educacionais e de alimentao coletiva, estivesse presente desde a dcada de 60. No entanto, a tendncia se intensificou nos governos Bush e Clinton, em

31

Para uma anlise detalhada dessas experincias, vide: CABRAL, S. Alm das Grades: Uma Anlise comparada das modalidades de gesto do sistema prisional. 2006, Tese (Doutorado em Administrao), Universidade Federal da Bahia, 291 p.

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decorrncia do aumento das taxas de aprisionamento, do crescimento dos gastos e da queda nas condies de alojamento. Mais de 30 estados norte-americanos possuem unidades penais operadas pelo setor privado. At 2003, existiam 264 estabelecimentos penais com gesto privada nos Estados Unidos, 101 no regime fechado e 163 no regime semiaberto. Dentre essas unidades, havia quatro unidades de segurana mxima, 65 de segurana mdia e as demais de segurana mnima, demonstrando a tendncia de as prises privadas operarem em unidades de segurana mdia e mnima. At 2006, 6,7% da populao carcerria do pas estava custodiada em prises privadas. Considerando os diferentes arranjos adotados, percebe-se, em geral, que a experincia privada nos Estados Unidos enfoca a reduo de custos e, embora os estudos disponveis no sejam conclusivos, existem evidncias de permutas entre custos e qualidade32. Contudo, novos estudos, mais detalhados, so necessrios para que resultados mais conclusivos sejam produzidos.

2.3.2

Modelo francs

O modelo francs adota uma estrutura hbrida de governana, baseada na terceirizao de servios e na execuo dos servios e atividades por servidores pblicos e operadores privados. De uma forma geral, as funes de direo e coordenao de segurana permanecem sob controle estatal, enquanto as demais atividades podem ser delegadas. O envolvimento privado reduz-se prestao dos servios de assistncia material (alimentao e enxoval), limpeza e ressocializao, incluindo os servios de assistncia laboral e educacional. Neste tipo de modelo, adotado na Frana, no Brasil e em algumas unidades da Inglaterra, o grau de envolvimento do parceiro privado nas atividades de controle varia de acordo com a legislao local. A participao do setor privado na operao de estabelecimentos penais na Frana ganhou fora com a aprovao da Lei n 87.432/1987, durante a gesto de Jacques Chirac frente do governo francs. As justificativas para essa medida incluam o aumento significativo da populao carcerria em um cenrio de restries oramentrias. Neste contexto, o governo props um modelo de participao privada nas prises a fim de viabilizar a rpida expanso do sistema e amenizar o dficit carcerrio. De acordo com a concepo do projeto, caberia ao governo francs somente as funes de direo e controle das informaes processuais dos presos, incluindo as decises sobre a alocao dos internos nas celas. Todas as demais funes seriam exercidas pelo operador privado, incluindo a concepo, construo, gesto, manuteno e a proviso de todos os servios necessrios reinsero social dos presos. Porm, o projeto original recebeu duras crticas, sendo adaptado posteriormente, de tal sorte que o governo financiaria a construo das novas unidades, construdas por empresas

32

Vide: Archoembeault; Deis (1996), Logan (1992), Bayer; Pozen (2005) e Luckemeyer; McCorkle (2006).

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contratadas por meio de licitaes, e assumiria as funes de direo, alocao dos internos nas celas e monitoramento dos internos, tanto interno quanto externo. Os demais servios ligados manuteno das novas unidades, sade, alimentao, ocupao com trabalho e educao poderiam ser delegados a entes privados, desde que habilitados pela administrao penitenciria. Apesar das complementaridades proporcionadas pela delegao da construo e operao das unidades a um mesmo grupo, o modelo francs baseou-se em dois contratos distintos: um para construo e outro para operao das unidades. No final da dcada de 80 foram construdas 25 prises com 12.836 vagas (Programa 13000), parcialmente operadas pelo setor privado. Dentre essas prises, quatro (uma em cada regio) foram assumidas integralmente pelo governo francs, com o intuito de possibilitar a comparao com as unidades privadas. Em 1996, o governo lanou o Programa 4.000, que envolvia apenas a concepo e construo das prises, sendo que as atividades de operao seriam licitadas juntamente com os contratos vincendos no ano de 2000. Em 2006, licitou-se um contrato para concepo, construo, financiamento, manuteno e limpeza de unidades penais em contratos de 30 anos, perodo no qual o governo se reservaria o direito de compra das unidades em regras preestabelecidas. As atividades de transporte, alimentao, formao profissional e ocupao com trabalho seriam licitadas posteriormente em contratos separados. Uma terceira modalidade em estudo envolvia uma PPP para construo e operao das unidades penais, que no foi publicada at 2006 devido a incertezas jurdicas. Apesar da carncia de estudos abrangentes comparando o desempenho das unidades com gesto pblica e privada, a Anlise da experincia francesa indica que, com exceo da ocupao com o trabalho33, os estabelecimentos penais sob gesto compartilhada apresentam resultados superiores em relao gesto pblica tradicional no tocante manuteno das unidades e aos servios assistenciais (alimentao, sade, etc.). Desta forma, em contraste com os Estados Unidos, no caso francs a participao do setor privado na proviso de servios prisionais conduziu a aumentos nos custos 34 e na qualidade35.

2.3.3

Modelo chileno

No ano 2000, aps vrios anos de discusses pblicas sobre a convenincia da utilizao de operadores privados na gesto penitenciria no Chile, o governo lanou diversas licitaes para a construo e operao privada de Complexos Penitencirios no pas.

33

Dentre as dificuldades relativas ocupao com o trabalho, destacam-se a baixa instruo dos presos, a carncia de reas destinadas ao estabelecimento de canteiros, as exigncias de segurana que limitam os processos de recebimento, armazenagem e entrega de produtos, e dinmica econmica da regio na qual a unidade ser instalada. Postula-se que tais aumentos se devam a trs fatores: i) investimentos e recolhimento de tributos; ii) maior qualidade dos servios prestados em face de exigncias contratuais mais rgidas; iii) margem de lucro da prestadora de servios. Vide: Cour des Comptes (2006).

34

35

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At ento, essa funo era atribuio de um departamento da Gendarmerie do Chile, o equivalente Polcia Militar nos Estados brasileiros. Havia uma forte reao corporativa da Gendarmerie contra a participao privada, apesar do dficit carcerrio e da baixa qualidade dos servios, levando o Chile a ser advertido por organismos multilaterais por abuso dos direitos humanos. A Gendarmerie conseguiu manter-se na gesto geral da segurana das penitencirias chilenas, controlando acessos e a disciplina interna com policiais armados, deixando ao operador privado os servios administrativos de suporte. O modelo de delegao integrado de construo (obra) e operao (a proviso de manuteno predial, alimentao e limpeza, apoio ao trabalho, suporte psicolgico e educacional ao detento) resultou na formao de consrcios entre empresas de construo locais e gerentes de facilidades internacionais com garantias de risco cambial ofertadas pelo governo do Chile. Assim, os 6 primeiros contratos foram adjudicados a tais consrcios, os mais expressivos liderados por uma empresa francesa e uma empresa inglesa, ambas com vastas operaes no segmento de gesto penitenciria e alimentao coletiva na Europa. A evoluo recente desses contratos mostrou um conflito latente entre as operadoras europeias e as construtoras locais, essas acusadas de construo de unidades penais com baixa qualidade de construo, gerando despesas de manuteno inesperadamente altas para instalaes relativamente novas. Do ponto de vista das operadoras internacionais, a responsabilidade pela baixa qualidade das obras seria do governo chileno, que condicionou a sua participao associao com construtoras locais sem experincia na execuo e gesto de empreendimentos prisionais. Posteriormente, o governo optou pela assuno do controle das definies arquitetnicas e da contratao da execuo das obras, acompanhada da transferncia da operao desses complexos para operadores especializados, sem a constituio de consrcios com construtoras. Os novos Complexos Penitencirios chilenos abrigam entre 2.000 e 3.500 detentos, com unidades prisionais de aproximadamente 600 detentos cada e unidades de servios (cozinha, lavanderia e bloco de sade) centrais por Complexo, gerando economias de escala em relao ao modelo anterior.

2.3.4

Modelo brasileiro

A participao de entes no estatais no sistema prisional brasileiro no recente. A partir da dcada de 50, organizaes como a Pastoral Carcerria passaram a prestar servios de assistncia educacional a presos e, desde 1984, a Associao de Proteo e Assistncia ao Condenado (APAC) administra estabelecimentos penais em So Paulo. Atualmente, a entidade est presente em mais de 100 unidades penais no pas, provendo servios de assistncia mdica, jurdica, ressocializao e, inclusive, vigilncia interna. Na dcada de 90, as discusses sobre a participao do setor privado na administrao prisional tiveram incio com o parecer favorvel da presidncia do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP) privatizao do sistema prisional no pas, apesar das crticas de entidades como a Ordem dos Advogados do Brasil e a Associao dos Magistrados Brasileiros.

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Alm dessas polmicas, argumentava-se que a execuo penal no seria passvel de delegao por se tratar de atividade jurisdicional. Contudo, esse argumento era refutado por outros especialistas, que distinguiam as atividades jurisdicionais das atividades administrativas. As atividades jurisdicionais, ligadas s normas de direito penal e direito processual penal, no poderiam ser delegadas. As atividades administrativas, por sua vez, poderiam ser classificadas em: i) atividades administrativo-judicirias, que envolveriam a aplicao de sanes disciplinares; ii) atividades administrativas, relacionadas com as atividades operacionais necessrias ao funcionamento dos estabelecimentos penais. Ao interferir na execuo da pena, as atividades administrativo-judicirias no poderiam ser delegadas, enquanto as atividades administrativas (assistncia material, mdica, odontolgica, social, etc.) poderiam ser delegadas a empresas privadas ou ligadas ao terceiro setor. Desta forma, no seria possvel reproduzir o modelo norte-americano no Brasil diante das limitaes de natureza legal. Contudo, a adoo de um arranjo similar ao modelo francs mediante terceirizao dos servios seria plenamente factvel do ponto de vista legal. A primeira licitao para terceirizao dos servios de gesto e operao prisional no pas foi conduzida apenas no fim da dcada de 90 (Penitenciria Industrial de Guarapuava). O governo paranaense contratou uma empresa para a construo da unidade, transferindo sua administrao para uma empresa privada, responsvel pelos servios de assistncia mdica, jurdica, social, laboral, educacional, material (alimentao) e de limpeza. As funes de direo e segurana do estabelecimento, incluindo a guarda de muralha, foram mantidas com o poder pblico por exigncia legal. Ainda no governo Lerner, outras cinco unidades penais foram construdas e licitadas para operao por operadores privados, totalizando seis estabelecimentos com gesto privada apenas no Estado do Paran. Em 2001, o Estado do Cear iniciou sua experincia de terceirizao da gesto prisional, acompanhado pelos estados da Bahia, Amazonas, Santa Catarina e Esprito Santo. Em 2006, estados como Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais consideravam a entrada de grupos privados na construo e operao de unidades prisionais por meio de Parcerias PblicoPrivadas. Minas Gerais assinou, com um consrcio de construtoras e operadora prisional, o primeiro contrato de PPP brasileiro para construo (concepo arquitetnica do operador privado) e operao de Complexo Prisional com 5 unidades penais masculinas, totalizando mais de 3.000 detentos, alm das unidades de servio centrais (cozinha, lavanderia, almoxarifado, administrao central), em junho de 2009. Trata-se, esse contrato, de uma combinao do formato PPP com o sistema de cogesto, pois a Direo Geral do Complexo, auxiliado por outros profissionais do quadro permanente, permanece com servidores especializados do Estado. Cabe ressaltar que, embora inspirada no modelo francs, a experincia brasileira se distingue por permitir a delegao de um nmero maior de atividades, notadamente vigilncia interna e assistncia jurdica, aos operadores privados. Desta forma, dentro de uma unidade com gesto privada no Brasil a maioria dos funcionrios pertence ao operador privado, em contraste com a experincia francesa, na qual esse percentual no ultrapassa 20%.

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Diferentemente das experincias norte-americana e francesa, estudos conduzidos no Brasil apontaram que, comparadas s formas de proviso tradicionais, os contratos de gesto compartilhada apresentam menores custos e maior qualidade, sobretudo no que diz respeito aos indicadores de desempenho ligados a fatores administrativo-financeiros, segurana e ordem no estabelecimento penal e aos servios assistenciais oferecidos aos internos. Em comparao com os estabelecimentos penais similares operados pelo poder pblico, as unidades operadas por empresas privadas apresentaram: menores custos, menor nmero de fugas, rebelies e agresses, maiores ndices de consultas mdicas e jurdicas. Dentre os fatores que podem explicar as diferenas acima, ressaltam-se:

Alocao mais eficaz das funes de controle e deciso, que afetam os incentivos das partes e proporcionam maior foco sobre questes operacionais; Interaes com o poder judicirio e aspectos ligados inteligncia e monitoramento dos arranjos internos dos internos; Menores nveis de controles administrativos, especialmente em processos de compras e contratao de pessoal; Incentivos para treinamento e monitoramento constante dos funcionrios, com menores ndices de absentesmo; Presena de servidores pblicos da rea no interior das unidades, contribuindo para a reduo da assimetria de informaes e a ocorrncia de condutas oportunistas por parte dos operadores privados; Aplicabilidade de penalidades em face do descumprimento de exigncias contratuais; Manuteno da reputao como forma de potencializar a obteno de novos contratos em um mercado com possibilidades de expanso.

Portanto, o estudo de casos internacionais e nacionais indica que a participao do setor privado no setor prisional pode promover ganhos de eficincia, aumento no nvel de qualidade dos servios e, em alguns casos, ambos. Tais evidncias devem, na fase seguinte da Anlise do Mrito, ser complementadas por Anlises Quantitativas, que comparam os custos provveis do fornecimento dos servios prisionais por parceiro privado e diretamente pelo Governo.

3 Anlise Quantitativa
Conduzida aps a Anlise Qualitativa, a Anlise Quantitativa envolve a comparao entre o custo provvel do fornecimento dos servios no mbito do governo (Projeto Pblico de Comparao ou PPC) e no formato de PPP (Projeto Privado de Referncia ou PPR).

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O custo provvel do fornecimento dos servios estimado por meio de modelos financeiros. Sempre que possvel, os modelos devem considerar as diferenas no custo do fornecimento dos servios no mbito do governo e no formato de PPP, no que diz respeito a:

Eficincias na construo, manuteno e operao: o contrato de PPP cria incentivos para que o parceiro privado, envolvido no empreendimento desde a fase de projeto, desenvolva solues que potencializem a reduo dos custos de implantao, assim como dos custos de manuteno e operao das facilidades, incluindo gua, energia, materiais de limpeza e mo-de-obra envolvida nos servios e atividades de gerenciamento das facilidades, vigilncia, custdia, movimentao e assistncia aos presos; Incidncia de tributos: a Anlise deve considerar os tributos que incidem sobre as receitas e os lucros do parceiro privado e que no esto presentes no fornecimento dos servios no mbito do governo; Transferncia de riscos: a Anlise deve considerar, ainda, o valor dos riscos transferidos para o parceiro privado na PPP (projeto, construo, operao, manuteno, etc.), usualmente assumidos pelo rgo contratante quando os servios so fornecidos da forma tradicional. Cabe ressaltar que os seguros contratados pelo parceiro privado e as provveis dedues nas suas contraprestaes devido a desvios na qualidade dos servios tambm devem ser considerados nessa Anlise.

A convenincia da contratao do projeto por meio de PPP (Mrito) demonstrada se os custos esperados do fornecimento dos servios pelo parceiro privado (CP), trazidos a valor presente pela taxa iP, forem menores do que os custos esperados do fornecimento desses mesmos servios no mbito do governo (CG), tambm trazidos a valor presente pela taxa i G, consideradas as vantagens ou desvantagens da proviso pblica dos servios no tocante a tributos, riscos e seguros A:

(CG) / (1+i G)t D/ (1+i G)t > (C P) / (1+i P)t


Cabe ressaltar que os custos esperados do fornecimento dos servios no mbito do governo so calculados com base nos valores empenhados e liquidados nas classificaes funcionalprogramticas referentes a unidades penais semelhantes, consideradas na Anlise36. Os custos esperados do fornecimento dos servios pelo parceiro privado, por sua vez, equivalem s despesas de carter continuado derivadas do contrato de PPP, calculadas com base nas contraprestaes pecunirias a serem pagas ao parceiro privado e sujeitas aos impactos do Sistema de Mensurao do Desempenho. A estimativa desses pagamentos requer a construo de um demonstrativo de resultados e de um fluxo de caixa, que possibilite a apurao da tarifa que remunera os investimentos do

36

Observa-se que, na Anlise do Mrito de projetos cujos servios sejam fornecidos por entidades vinculadas ao Estado, como autarquias, fundaes e, especialmente, sociedades de economia mista, o Projeto Pblico de Comparao deve ser adaptado para refletir as personalidades jurdicas dessas entidades, com as consequncias tributrias da sua condio.

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parceiro privado, considerando os custos operacionais, os encargos financeiros e o recolhimento de tributos. Os bancos de dados dos rgos contratantes devem ser constantemente atualizados com informaes sobre os custos dos projetos em andamento, sejam eles executados da forma tradicional ou em regime de PPP. Se as informaes disponveis no forem suficientes, a equipe de projeto deve buscar informaes adicionais para justificar as premissas adotadas nos modelos financeiras. Tais informaes podem ser obtidas em solicitaes da manifestao de interesse, estudos de casos, licitaes recentes e reunies com especialistas em engenharia, gerenciamento de facilidades e finanas. Os itens seguintes discorrem sobre as principais informaes necessrias preparao dos modelos financeiros.

3.1

Investimentos

O Complexo Prisional em questo ser composto por:

4 unidades do regime fechado masculino, com 500 vagas cada; 1 unidade do corpo da guarda (guarda de muralha); 1 unidade do grupo de operaes tticas (interveno armada de choque); 1 unidade central de servios para abrigar a cozinha, a lavanderia, o almoxarifado e as instalaes da administrao central; 1 unidade central de sade.

Os modelos consideraram o cronograma de obras a seguir, com base em empreendimentos semelhantes, executados recentemente no Estado:

Ano 1 (40% dos investimentos): elaborao do projeto executivo e obteno das licenas e aprovaes para o incio da execuo das obras, instalao do canteiro de obras e incio da execuo da infraestrutura bsica do empreendimento (energia, gua, esgoto e pavimentao); Ano 2 (60% dos investimentos): implantao de 4 Unidades do Regime Fechado Masculino e das Unidades de Servios, desmobilizao do canteiro.

A equipe de projeto considerou a execuo da obra pblica mediante contrato de empreitada global entre o poder concedente e uma empresa de pequeno porte com experincia na construo de empreendimentos prisionais, selecionada por meio de licitao na modalidade de menor preo. O contrato de construo foi estimado em R$ 124,28 milhes e as despesas quinquenais com reinvestimentos em equipamentos (cozinha, lavanderia, segurana, etc.) da ordem de R$ 6,21 milhes. A equipe de projeto estimou um custo de implantao de R$ 109,29 milhes37 para a PPP, com a execuo da obra mediante contrato do tipo turnkey firmado entre o parceiro privado e uma construtora de mdio porte, com larga experincia na execuo de empreendimentos prisionais, selecionada com base no melhor preo. Consideraram-se despesas quinquenais com

37

Idem.

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reinvestimentos em equipamentos (cozinha, lavanderia, segurana, etc.) da ordem de R$ 3,28 milhes.

3.2

Custos

A tabela a seguir apresenta a estimativa dos custos operacionais mensais nas unidades administradas pelo governo (PPC) e pelo parceiro privado (PPR). As despesas operacionais do PPC foram estimadas com base em despesas empenhadas e liquidadas nas classificaes funcional-programticas das unidades penais existentes no mbito do Estado e consideradas no levantamento. Os custos de manuteno foram estimados por especialistas em gerenciamento de facilidades consultados pela equipe de projeto. Calculados a partir do nmero mdio de profissionais em exerccio nas unidades administradas pelo Estado, as despesas de pessoal consideraram todos os funcionrios concursados.

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Tabela 2. Estimativa dos custos operacionais mensais do PPC e do PPR.


Item Projeto Pblico de Comparao (R$/ms) 2.083,40 1.485,75 298,72 41,08 93,10 66,70 54,31 43,74 0,00 Projeto Privado de Referncia (R$/ms) 1.575,34 1.151,11 201,50 33,19 55,86 41,69 44,35 43,74 3,89

Custos de operao Recursos Humanos Alimentao Enxoval Manuteno Utilidades Demais Transporte Seguros

Estimou-se, para o PPC, um custo operacional mdio mensal de R$ 2.103,96 por preso, visando ao atendimento nos padres de qualidade e disponibilidade exigidos no contrato de PPP. Os custos de operao incluem os seguintes itens:

Salrios dos servidores envolvidos nas atividades de manuteno, vigilncia e assistncia aos presos, considerando adicionais, gratificaes e demais vantagens, uniformes, refeies, equipamentos de segurana e treinamento; Alimentao dos internos; Medicamentos; Manuteno; gua, energia e telefonia; Enxoval; Itens de consumo para os internos.

Estimou-se, para o PPR, um custo de operao mdio mensal de R$ 1.531,60 por preso, que inclui os seguintes itens:

Salrios dos funcionrios envolvidos nas atividades de manuteno, vigilncia e assistncia aos presos, considerando adicionais, encargos, uniformes, refeies, vale-alimentao, seguro de vida e acidentes pessoais, treinamento, exames admissionais e demissionais, equipamentos de segurana; Alimentao dos internos; Medicamentos; Manuteno; gua, energia e telefonia; Enxoval; Itens de consumo para os internos.

As despesas operacionais do PPR (enxoval, itens de consumo e medicamentos) foram estimadas Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 69

com base em custos apresentados por licitantes em contratos de gesto compartilhada. Os custos de manuteno foram estimados por especialistas consultados pela equipe de projeto. As despesas de pessoal foram calculadas a partir do nmero mdio de profissionais em exerccio nas unidades administradas em regime de cogesto, levando em conta economias de escopo (sinergia entre atividades) e escala (porte do projeto) que podem ser auferidas pelo parceiro privado.

3.3

Riscos

No mbito da Anlise do Mrito do Projeto, risco pode ser definido como qualquer fator ou evento capaz de afetar o fluxo de caixa esperado do projeto. Tradicionalmente, os governos tm falhado em identificar, quantificar e gerenciar os riscos dos projetos de forma adequada e raramente os oramentos consideram os fatores de riscos incorporados s Anlises de projetos no setor privado. Portanto, o rgo contratante deve, com o suporte de especialistas, identificar e quantificar os riscos do projeto durante a Anlise do Mrito, de modo que a comparao entre o custo provvel do fornecimento dos servios na forma tradicional e no formato de PPP seja fidedigna. Os riscos dos projetos podem subdivididos em sistmicos e no sistmicos ou especficos. Os riscos sistmicos so correlacionados com as variaes na atividade econmica (variaes no Produto Interno Bruto, inflao, cmbio e outras) e devem ser refletidos na taxa utilizada para descontar o fluxo de caixa dos projetos. Os riscos no sistmicos, por sua vez, so especficos do projeto (erros de concepo, atrasos, sobrecustos e outros), devendo ser calculados de forma individual e incorporados diretamente ao fluxo de caixa dos projetos.

3.3.1

Riscos sistmicos

Para estimativa da taxa de desconto do fluxo de caixa do PPC e do PPR, adotou-se o Modelo de Precificao de Ativos de Capital (Capital Asset Pricing Model ou CAPM)38, onde: RP = RF + x (RM) Considerou-se:

RF adotou-se a taxa de retorno no mercado (yield) de um ttulo da dvida brasileira denominado em Reais (Notas do Tesouro Nacional) com vencimento semelhante vigncia do contrato de PPP (20 anos) como referncia para a taxa livre de riscos de ativos de longo prazo, de 10,7% aa (valores nominais);

estimou-se um beta alavancado de 0,84, no Brasil, baseado em empresas de capital aberto (nos Estados Unidos, Reino Unido e Frana), com perfil de riscos, porte, endividamento e tributao semelhante ao projeto de PPP em Anlise;

38

As taxas de desconto podem ser determinadas por diferentes mtodos, tais como o Modelo de Precificao de Ativos de Capital (Capital Asset Pricing Model ou CAPM), o Custo Mdio Ponderado do Capital (Weighted Average Cost of Capital ou WACC), o Benchmarking e outros.

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RM adotou-se um prmio de risco para o mercado brasileiro de aes nos ltimos 5 anos de 5,95% aa (moeda constante).

Para o clculo do custo do capital de terceiros, consideraram-se as seguintes premissas:

Taxa de juros de longo prazo (TJLP) de 6,00% aa (valores nominais); Adicionais taxa de juros bsica spread de risco de crdito de 3,00%, taxa de comissionamento do emprstimo de 0,50% (flat) e taxa de garantia de financiamento de 0,10% (flat); Taxa de juros de emprstimo-ponte (curto prazo) de 13,5% aa (valores nominais), que incide sobre 28% (40% de 70%) do investimento total no primeiro ano. Projeo de inflao brasileira de 4,5% aa.

Obteve-se, dessa forma, um custo do capital de terceiros de 6,38%, um custo do capital prprio aps impostos de 10,93% a.a. e um custo mdio ponderado do capital (WACC) de 7,75%, em valores constantes, considerando uma alavancagem39 de 30/70 e a utilizao do emprstimoponte. A taxa de desconto, para clculo do valor presente dos fluxos de caixa (projetados em moeda constante)40 do PPC e do PPR, a adotar, neste projeto, o custo real mdio ponderado do capital (7,75% aa).

3.3.2

Riscos no sistmicos

A Anlise foi iniciada com a identificao dos riscos especficos do Complexo Prisional:

Riscos de erros e omisses de projeto; Riscos de custos adicionais durante a construo; Riscos de custos adicionais durante a operao.

Em seguida, os riscos do PPC e do PPR foram estimados pelos membros da equipe de projeto por meio de matrizes de impacto e probabilidade (Tabela 3 e Tabela 4), elaboradas a partir de informaes obtidas em relatrios de projetos recentes e experincias de especialistas em administrao prisional, ressocializao, segurana, tecnologia da construo e gerenciamento de facilidades. O valor dos riscos segurveis no mercado pode ser estimado pela contratao de seguros pelo parceiro privado (riscos de engenharia, seguro-garantia, danos patrimoniais, responsabilidade civil, equipamentos, automveis e seguro de vida em grupo). Tais riscos correspondem ao valor

39 40

Relao entre capital prprio e capital de terceiros (dvida). As projees de fluxo de caixa podem ser feitas em moeda constante ou nominal, cabendo os devidos ajustes em cada caso, de modo que os resultados (valor presente), em ambos os casos, sejam compatveis. Caso os custos operacionais tenham indexadores diferentes para diversas categorias de custo, ou o indexador de receita seja diferente dos indexadores de custo, recomenda-se a projeo em termos nominais, para maior preciso da Anlise.

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do prmio das aplices, estimados por consultores em seguros contatados pela equipe de projeto. Usualmente, os governos no contratam seguros no mercado, optando pelo autosseguro. Essa opo, porm, no mitiga ou reduz o impacto da ocorrncia dos riscos (por exemplo, acidentes de trnsito ou defeitos em automveis), que geram custos difceis de serem discriminados nas classificaes funcional-programticas e devidamente estimados pela equipe de projeto. Por esse motivo, os custos dos seguros contratados pelo parceiro privado devem ser incorporados ao fluxo de caixa do PPR como uma estimativa aproximada do valor da assuno desses riscos pelo governo. A fim de promover uma comparao equitativa e no discriminatria entre o fornecimento dos servios por meio da PPP e da forma tradicional, os custos dos seguros a serem contratados pelo parceiro privado devem ser includos no fluxo de caixa do PPC. Tabela 3. Matriz de impacto e probabilidade dos riscos do PPC
PROJETO PBLICO DE COMPARAO Erro de concepo Custo de construo Reduo Sem desvio Aumento + Aumento ++ Aumento +++ Valor do risco Risco de custos adicionais de construo Impacto (R$) Custo de construo Reduo Sem desvio Aumento + Aumento ++ Aumento +++ Valor do risco Risco de custos adicionais de operao Impacto (R$) Custo de operao Reduo Sem desvio Aumento + Aumento ++ Aumento +++ Valor do risco 2.083,40 -208,34 0,00 104,17 208,34 312,51 5% 25% 45% 20% 5% 100% -10,42 0,00 46,88 41,67 15,63 93,75 124.280.000,00 -6.214.000,00 0,00 6.214.000,00 18.642.000,00 37.284.000,00 10% 15% 35% 25% 15% 100% -621.400,00 0,00 2.174.900,00 4.660.500,00 5.592.600,00 11.806.600,00 Impacto (R$) 124.280.000,00 -2.485.600,00 0,00 2.485.600,00 3.728.400,00 4.971.200,00 5% 10% 45% 30% 10% 100% -124.280,00 0,00 1.118.520,00 1.118.520,00 497.120,00 2.609.880,00 Probabilidade (%) Valor (R$)

Probabilidade (%) Valor (R$)

Probabilidade (%) Valor (R$)

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Tabela 4. Matriz de impacto e probabilidade dos riscos do PPR


PROJETO PRIVADO DE COMPARAO Erro de concepo Custo de construo Reduo Sem desvio Aumento + Aumento ++ Aumento +++ Valor do risco Risco de custos adicionais de construo Impacto (R$) Custo de construo Reduo Sem desvio Aumento + Aumento ++ Aumento +++ Valor do risco Risco de custos adicionais de operao Impacto (R$) Custo de operao Reduo Sem desvio Aumento + Aumento ++ Aumento +++ Valor do risco 1.575,34 -208,34 0,00 104,17 208,34 312,51 15% 40% 30% 10% 5% 100% -31,25 0,00 31,25 20,83 15,63 36,46 109.290.000,00 -6.214.000,00 0,00 6.214.000,00 18.642.000,00 31.070.000,00 15% 40% 30% 10% 5% 100% -932.100,00 0,00 1.864.200,00 1.864.200,00 1.553.500,00 4.349.800,00 Impacto (R$) 109.290.000,00 -2.185.800,00 0,00 2.485.600,00 3.728.400,00 4.971.200,00 5% 50% 30% 10% 5% 100% -109.290,00 0,00 745.680,00 372.840,00 248.560,00 1.257.790,00 Probabilidade (%) Valor (R$)

Probabilidade (%) Valor (R$)

Probabilidade (%) Valor (R$)

3.4 Pressupostos para a construo do PPR


Para fins da Anlise do Mrito do Projeto, a estimativa do custo provvel do fornecimento dos servios por parceiro privado demanda o clculo da contraprestao a ser paga pelo governo no contrato de PPP. O clculo da contraprestao requer, por sua vez, a construo do fluxo de caixa do Projeto Privado de Referncia e a estimativa da tarifa que remunera o investimento e suporta a captao de financiamento, levando em conta os custos operacionais (pessoal, enxoval, manuteno, gua, energia e utilidades), financeiros (juros e amortizao) e tributrios (impostos sobre as receitas e os lucros) ao longo da vigncia do contrato de PPP.

3.4.1

Impostos

Adotaram-se as seguintes alquotas para os impostos incidentes sobre o parceiro privado:

Impostos incidentes sobre a receita bruta:

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil

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o o

PIS: 1,20%; COFINS: 5,30%;

[Consideram-se, nas projees, as alquotas marginais efetivas, em funo de possveis crditos de compensao].

Impostos incidentes sobre o lucro:

o o o

Imposto de renda: 15%; Adicional do imposto de renda: 10%; Contribuio social sobre lucro lquido: 9%.

3.4.2

Capital de giro

Considerou-se, no PPR, capital de giro inicial de R$ 7,00 milhes.

3.4.3 Depreciao
Em conformidade com a legislao pertinente, adotou-se uma depreciao linear das edificaes durante o perodo da concesso (5% a.a.), das instalaes em 10 anos (10% a.a.) e dos equipamentos em 5 anos (20% a.a.). [A fim de simplificar a Anlise, nas projees de fluxo de caixa em moeda constante, considerouse que os valores a serem depreciados permaneceriam constantes ao longo do tempo, desprezando-se os efeitos da inflao sobre os montantes invariveis da depreciao. Nas projees de fluxo de caixa em valores nominais tais montantes de depreciao devem permanecer constantes, pois so invariveis no tempo, portanto expostos s perdas inflacionrias].

3.4.4 Encargos financeiros


Adotou-se uma relao entre capital prprio e capital de terceiros de 30/70, nvel de endividamento verificado comumente em estruturas de Project Finance nesse segmento no Brasil. Para o financiamento foram consideradas as condies indicativas dos bancos de desenvolvimento nacionais:

Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP (6,00%); Spread de 3,00% a.a. Taxa de comissionamento do emprstimo de 0,50%; Taxa de garantia de financiamento de 0,10%.

Considerou-se um financiamento com prazo de amortizao total de 12 anos, com carncia para incio da amortizao de 12 meses e exigncia de garantia do ndice de cobertura do servio da dvida mnimo (relao entre recursos disponveis para pagamento do servio da dvida e o servio da dvida) de 1,3, tipicamente requerido em operaes financeiras dos bancos de desenvolvimento nacionais.

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3.4.5 Ajustes ao PPC e ao PPR


A fim de assegurar uma comparao isonmica e no discriminatria entre as opes de fornecimento dos servios, os seguintes ajustes devem ser realizados no PPC e no PPR:

PPC: os seguros contratados pelo parceiro privado e os tributos recolhidos ao longo do contrato de PPP devem ser considerados no fluxo de caixa do PPC. Conforme discutido no item 0, o valor dos seguros contratados pelo parceiro privado constitui uma estimativa dos custos incorridos pelo governo com o autosseguro desses riscos. Os tributos recolhidos pelo parceiro privado devem tambm ser considerados no PPC, por razes de isonomia; PPR: os custos com transporte externo de presos considerados nas despesas operacionais do PPC devem ser incorporados ao fluxo de caixa do PPR.

A convenincia do fornecimento dos servios mediante PPP (Mrito) demonstrado (i) se o custo do fornecimento dos servios no mbito do governo (ii), ajustado a riscos, seguros e tributos (iii), e trazido a valor presente pela taxa de desconto iG, for maior do que o custo do fornecimento dos servios pelo parceiro privado (iv), acrescido dos custos incorridos pelo governo (v), e trazidos a valor presente pela taxa iP. (i) (CG) / (1+iG)t APPC/(1+iG)t > (CP) / (1+i P)t APPR/(1+i P)t, onde: (ii) (CG) / (1+iG)t - custo do fornecimento dos servios no mbito do governo, trazido a valor presente pela taxa de desconto i G (i) APPC/(1+iG)t ajuste a riscos (erros de projeto, sobrecustos na construo e operao), seguros e tributos incidentes sobre o parceiro privado, trazido a valor presente pela taxa de desconto iG (ii) (CP) / (1+iP)t = (RP) / (1+iP)t - custo do fornecimento dos servios mediante PPP, que equivale receita do parceiro privado, trazido a valor presente pela taxa de desconto iP (iii) APPR/(1+iP)t - custos incorridos pelo governo (por exemplo, transporte externo de presos), trazidos a valor presente pela taxa de desconto iP

3.5

Projeto Pblico de Comparao

Preparou-se um fluxo de caixa (Tabela 5), em valores constantes, que considera os custos incorridos pelo governo em um horizonte de 22 anos (similar vigncia do contrato de PPP), tanto na realizao da obra quanto na operao e manuteno do Complexo Prisional, levando em conta o valor dos riscos e dos seguros (item 3.3.2), assim como os tributos recolhidos pelo parceiro privado, calculados a partir do Projeto Privado de Referncia. Aps a construo do fluxo de caixa, os valores encontrados foram trazidos a valor presente por meio da taxa calculada no item 3.3.1, com o intuito de possibilitar a comparao entre os custos provveis do fornecimento dos servios no mbito do governo (custo ajustado ao risco) com os custos provveis do fornecimento dos servios na forma de PPP (custo ajustado ao risco).

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Tabela 5. Fluxo de caixa do PPC


PROJETO PBLICO DE COMPARAO Recursos Humanos Alimentao Enxoval Manuteno Utilidades Demais Transporte Seguros Custos de construo Reinvestimentos Erros de projeto Custos de construo adicionais Custos de operao adicionais Total custos Total riscos Total Total seguros Total tributos 1 49.712.000,00 1.043.952,00 4.722.640,00 49.712.000,00 5.766.592,00 55.478.592,00 604.258,49 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 74.568.000,00 6.214.000,00 1.565.928,00 7.083.960,00 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 74.568.000,00 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 56.215.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 8.649.888,00 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 83.217.888,00 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 58.465.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 604.258,49 1.730.456,16 1.700.243,24 1.670.030,31 1.639.817,39 1.609.604,46 1.579.391,54 1.549.178,61 1.518.965,69 1.488.752,76 5.073.590,26 5.151.532,84 5.229.475,42 5.307.418,00 5.385.360,57 5.783.237,03 6.674.662,15 6.811.454,46 6.922.801,00

PROJETO PBLICO DE COMPARAO 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Recursos Humanos 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 Alimentao 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 Enxoval 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 Manuteno 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 Utilidades 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 Demais 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 Transporte 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 Seguros Custos de construo Reinvestimentos 6.214.000,00 6.214.000,00 Erros de projeto Custos de construo adicionais Custos de operao adicionais .250.076,14 2 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 Total custos 50.001.692,05 56.215.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 56.215.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 Total riscos 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 Total 52.251.768,19 58.465.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 58.465.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 Total seguros 1.458.539,84 1.428.326,92 1.398.113,99 1.367.901,07 1.337.688,14 1.307.475,22 1.277.262,29 1.247.049,37 1.216.836,44 1.186.623,52 1.156.410,59 Total tributos 7.034.147,54 7.655.494,08 7.766.840,62 7.878.187,16 7.888.459,56 7.898.731,95 7.909.004,35 7.919.276,74 7.929.549,14 7.939.821,53 7.950.093,92

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A Tabela 6 apresenta o custo presente lquido do fornecimento dos servios no mbito do governo para fins da Anlise do Mrito. Tabela 6. Resultados do PPC
Valor presente lquido Custos Riscos Custos + Riscos Seguros Tributos Total Reais (R$) 548.780.428,30 32.198.456,13 580.978.884,43 14.146.767,25 55.599.938,44 650.725.590,12

3.6 Projeto Privado de Referncia (PPR)


O Projeto Privado de Referncia (PPR) estima os custos de uma proposta do setor privado ou, em outras palavras, o custo provvel da realizao da obra e do fornecimento dos servios por parceiro privado segundo os padres de qualidade definidos no edital de licitao. Foi desenvolvido um modelo econmico-financeiro em valores constantes com o objetivo de determinar a tarifa que viabiliza o projeto para os investidores e suporta a captao de financiamentos (Tabela 7). Portanto, ela deve considerar os investimentos e a demanda projetada, os impactos da mensurao do desempenho, os custos operacionais e financeiros, e os encargos tributrios ao longo da vigncia do contrato de PPP. O modelo para clculo da tarifa prisional diria deve conter os seguintes itens:

Receita bruta: produto entre o nmero de vagas prisionais disponibilizadas no complexo durante o ano e o valor da tarifa diria; Impostos sobre a venda (PIS e COFINS); Receita lquida: receita bruta deduzida dos impostos sobre a venda; Despesas operacionais: custos operacionais, despesas de manuteno, seguros e encargos financeiros; Depreciao; Lucro antes do Imposto de Renda: receita lquida deduzida das despesas operacionais e da depreciao; Impostos sobre a renda (IR e CSLL); Lucro lquido aps IR: lucro antes do IR deduzido dos impostos sobre a renda; Fluxo de caixa do projeto: lucro lquido aps IR, considerando os investimentos e a variao do capital de giro, acrescido da depreciao e da recuperao do capital de giro.

A partir da tarifa que viabiliza o projeto de PPP, deve-se calcular a contraprestao pecuniria a ser paga pelo governo em cada exerccio oramentrio (Tabela 8). Esse valor essencial para a Anlise do Mrito, uma vez que possibilita a comparao com os custos do fornecimento dos servios, com um mesmo padro de qualidade, pelo governo, obtido com base no PPC.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico

Tabela 7. Fluxo de caixa do PPR


PROJETO PRIVADO DE REFERNCIA Receita Bruta ( - ) Impostos sobre venda Receita Lquida Recursos Humanos Al imentao Enxoval Transporte Manuteno Utilidades Demai s Seguros Encargos do financi amento Depreciao Lucro Antes do IR Prejui zos a compensar IR CSSL Adicional Lucro Lqui do aps IR ( + ) Depreciao ( - ) Amorti zao ( - ) Investi mentos ( + ) Fi nanciamento ( - ) Variao do capital de giro ( + ) Recuperao do capital de gi ro Fl uxo de caixa do acioni sta Fl uxo a Val or Presente Fl uxo a Val or Presente Acumulado 1 604.258,49 3.253.306,02 (3.857.564,51) (3.857.564,51) 45.959.036,00 32.171.325,20 (17.645.275,31) (17.645.275,31) (17.645.275,31) 2 604.258,49 6.338.058,92 (6.942.317,42) (6.942.317,42) 32.171.325,20 68.938.554,00 80.428.313,00 7.000.000,00 (34.623.883,62) (31.213.224,48) (48.858.499,79) 3 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.730.456,16 3.567.322,78 8.744.879,50 4.915.588,45 (1.474.676,54) 516.136,79 309.682,07 320.091,19 3.769.678,40 8.744.879,50 6.702.359,42 5.812.198,49 4.723.524,26 (44.134.975,54) 4 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.700.243,24 3.270.045,88 8.744.879,50 5.243.078,28 (1.572.923,48) 550.523,22 330.313,93 343.015,48 4.019.225,65 8.744.879,50 6.702.359,42 6.061.745,73 4.441.056,36 (39.693.919,18) 5 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.670.030,31 2.972.768,99 8.744.879,50 5.570.568,10 (1.671.170,43) 584.909,65 350.945,79 365.939,77 4.268.772,89 8.744.879,50 6.702.359,42 6.311.292,98 4.168.403,64 (35.525.515,53) 6 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.639.817,39 2.675.492,09 8.744.879,50 5.898.057,92 (1.769.417,38) 619.296,08 371.577,65 388.864,05 4.518.320,14 8.744.879,50 6.702.359,42 6.560.840,22 3.906.373,31 (31.619.142,23) 7 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.609.604,46 2.378.215,19 8.744.879,50 6.225.547,75 (1.867.664,32) 653.682,51 392.209,51 411.788,34 4.767.867,38 8.744.879,50 6.702.359,42 6.810.387,47 3.655.518,28 (27.963.623,95) 8 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.579.391,54 2.080.938,29 7.400.619,50 7.897.297,57 (2.369.189,27) 829.216,24 497.529,75 528.810,83 6.041.740,75 7.400.619,50 6.702.359,42 3.278.700,00 3.461.300,83 1.674.863,21 (26.288.760,74) 9 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.549.178,61 1.783.661,39 7.400.619,50 8.224.787,39 (74.840,51) 1.222.492,03 733.495,22 790.994,69 5.477.805,45 7.400.619,50 6.702.359,42 6.176.065,54 2.694.106,42 (23.594.654,32) 10 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.518.965,69 1.486.384,49 7.400.619,50 8.552.277,22 1.282.841,58 769.704,95 831.227,72 5.668.502,96 7.400.619,50 6.702.359,42 6.366.763,05 2.503.712,14 (21.090.942,18) 11 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.488.752,76 1.189.107,59 7.400.619,50 8.879.767,04 1.331.965,06 799.179,03 863.976,70 5.884.646,25 7.400.619,50 6.702.359,42 6.582.906,33 2.333.706,52 (18.757.235,66)

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico

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Tabela 7. Fluxo de caixa do PPR (continuao)


PROJETO PRIVADO DE REFERNCIA Receita Bruta ( - ) Impostos sobre venda Receita Lquida Recursos Humanos Al imentao Enxoval Transporte Manuteno Utilidades Demai s Seguros Encargos do financi amento Depreciao Lucro Antes do IR Prejui zos a compensar IR CSSL Adicional Lucro Lqui do aps IR ( + ) Depreciao ( - ) Amorti zao ( - ) Investi mentos ( + ) Fi nanciamento ( - ) Variao do capital de giro ( + ) Recuperao do capital de gi ro Fl uxo de caixa do acioni sta Fl uxo a Val or Presente Fl uxo a Val or Presente Acumulado 12 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.458.539,84 891.830,70 7.400.619,50 9.207.256,86 1.381.088,53 828.653,12 896.725,69 6.100.789,53 7.400.619,50 6.702.359,42 6.799.049,61 2.172.899,46 (16.584.336,20) 13 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.428.326,92 594.553,80 5.900.619,50 11.034.746,69 1.655.212,00 993.127,20 1.079.474,67 7.306.932,81 5.900.619,50 6.702.359,42 3.278.700,00 3.226.492,90 929.576,19 (15.654.760,01) 14 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.398.113,99 297.276,90 5.900.619,50 11.362.236,51 1.704.335,48 1.022.601,29 1.112.223,65 7.523.076,10 5.900.619,50 6.702.359,42 6.721.336,18 1.745.712,62 (13.909.047,39) 15 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.367.901,07 5.900.619,50 11.689.726,33 1.753.458,95 1.052.075,37 1.144.972,63 7.739.219,38 5.900.619,50 13.639.838,88 3.193.664,06 (10.715.383,34) 16 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.337.688,14 5.900.619,50 11.719.939,26 1.757.990,89 1.054.794,53 1.147.993,93 7.759.159,91 5.900.619,50 13.659.779,41 2.883.278,10 (7.832.105,24) 17 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.307.475,22 5.900.619,50 11.750.152,18 1.762.522,83 1.057.513,70 1.151.015,22 7.779.100,44 5.900.619,50 13.679.719,94 2.603.052,39 (5.229.052,85) 18 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.277.262,29 5.900.619,50 11.780.365,11 1.767.054,77 1.060.232,86 1.154.036,51 7.799.040,97 5.900.619,50 3.278.700,00 10.420.960,47 1.787.624,54 (3.441.428,30) 19 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.247.049,37 5.900.619,50 11.810.578,03 1.771.586,70 1.062.952,02 1.157.057,80 7.818.981,50 5.900.619,50 13.719.601,00 2.121.645,88 (1.319.782,43) 20 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.216.836,44 5.900.619,50 11.840.790,96 1.776.118,64 1.065.671,19 1.160.079,10 7.838.922,03 5.900.619,50 13.739.541,53 1.915.431,01 595.648,58 21 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.186.623,52 5.900.619,50 11.871.003,88 1.780.650,58 1.068.390,35 1.163.100,39 7.858.862,56 5.900.619,50 13.759.482,06 1.729.255,70 2.324.904,28 22 60.425.849,38 3.927.680,21 56.498.169,17 28.501.733,61 4.836.000,00 796.576,00 1.340.640,00 1.000.457,46 1.064.515,20 1.156.410,59 5.900.619,50 11.901.216,81 1.785.182,52 1.071.109,51 1.166.121,68 7.878.803,09 5.900.619,50 7.000.000,00 20.779.422,59 2.354.254,78 4.679.159,06

Tabela 8. Fluxo de caixa do PPR (custos para o governo).


PROJETO PRIVADO DE REFERNCIA 1 Contraprestaes Transportes Contraprestaes + Transportes
PROJETO PRIVADO DE REFERNCIA Contraprestaes Transportes Contraprestaes + Transportes 12 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38 13 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38 14 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38 15 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38 16 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38 17 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38 18 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38 19 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38 20 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38 21 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38 22 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38

2 -

3 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38

4 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38

5 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38

6 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38

7 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38

8 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38

9 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38

10 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38

11 60.425.849,38 2.234.400,00 62.660.249,38

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Tabela 9. Resultados do PPR


Valor presente lquido Contraprestaes Transportes Total Reais (R$) 520.865.143,62 19.260.318,04 540.125.461,66

4 Resultados da Anlise do Mrito do Projeto


A partir do fluxo de caixa do Projeto Pblico de Comparao (Tabela 5) e do Projeto Privado de Referncia (Tabela 7) possvel calcular o valor presente dos custos do fornecimento dos servios no mbito do governo e no formato de PPP. O custo do fornecimento dos servios mediante PPP equivale receita do parceiro privado (Tabela 8). O clculo da receita do parceiro privado exige a construo de um fluxo de caixa que considere a incidncia de impostos, os custos operacionais, os encargos financeiros e as margens de lucro da Sociedade de Propsito Especfico constituda para fornecer os servios. O custo provvel da realizao da obra e fornecimento dos servios mediante PPP, estimado com base nos pressupostos constantes na Tabela 10, revelaram-se inferiores aos custos do fornecimento dos servios no mbito do governo, conforme ilustrado na Tabela 11 e no Grfico 1. Logo, conclui-se que o custo do fornecimento dos servios no formato de PPP inferior ao custo do fornecimento desses mesmos servios no mbito do governo e, dessa forma, demonstra-se a convenincia da contratao dos servios em regime de PPP (Mrito). Tabela 10. Premissas adotadas na Anlise.
Item Custos de operao Recursos Humanos Alimentao Enxoval Manuteno Utilidades Demais Transporte Seguros Custos de construo Reinvestimentos Erros de projeto Custos de construo adicionais Custos de operao adicionais Projeto Pblico de Comparao 2.083,40 1.485,75 298,72 41,08 93,10 66,70 54,31 43,74 0,00 124.280.000,00 6.214.000,00 2.609.880,00 11.806.600,00 93,75 Projeto Privado de Referncia 1.575,34 1.151,11 201,50 33,19 55,86 41,69 44,35 43,74 3,89 109.290.000,00 3.278.700,00 1.257.790,00 4.349.800,00 36,46

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Tabela 11. Resultados da Anlise do Mrito do Projeto


Custos Riscos Seguros Tributos Transportes Mrito Total PSC (R$ milhes) PPR (R$ milhes) 548,78 520,87 32,20 0,00 14,15 0,00 55,60 0,00 0,00 9,05 0,00 120,81 650,73 529,91

Grfico 1. Resultados da Anlise do Mrito do Projeto

A Anlise Quantitativa foi, ainda, complementada por uma Anlise Multicritrio (Qualitativa). A equipe de projeto listou fatores crticos de sucesso para o projeto do Complexo Prisional e atribuiu importncias relativas de 1 a 9 (pouco importante a muito importante) a cada desses fatores. Aps a listagem dos fatores, a equipe atribuiu pontuaes de 1 a 4 (ruim a muito bom) para o fornecimento dos servios no formato tradicional e mediante PPP em cada um desses fatores. O produto entre os pesos e a pontuao atribuda gerou uma pontuao relativa para o Projeto Pblico de Comparao e o Projeto Privado de Referncia. Aps o somatrio das pontuaes obtidas, calculou-se a pontuao atribuda a cada modelo institucional conforme os critrios estabelecidos pela equipe de projeto. A Tabela 12 ilustra os resultados da Anlise Multicritrio utilizada na Anlise do Mrito. Conforme indicado na matriz, a PPP tende a proporcionar um desempenho superior ou equivalente ao modelo tradicional na maior parte dos critrios considerados, com exceo da flexibilidade para mudanas no escopo dos servios e na forma segundo a qual os servios so prestados. O contrato de PPP tende a superar o modelo tradicional no tocante prestao de contas, uma vez que a remunerao do parceiro privado vinculada qualidade na execuo dos servios, apurada por meio de critrios objetivos de avaliao (Sistema de Mensurao do Desempenho).

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Portanto, tanto as Anlises Qualitativas quanto Quantitativas demonstraram a convenincia da realizao da obra e do fornecimento dos servios mediante PPP (Mrito).

Tabela 12. Anlise Multicritrio dos arranjos institucionais considerados.


Critrio Peso Custo Inovao Qualidade Prazo (obra) Manuteno Flexibilidade (mudanas) Flexibilidade (gesto) Prestao de contas Total Pontuao relativa 9 3 9 3 3 3 3 3 Projeto Pblico de Comparao Projeto Privado de Referncia

Pontuao Pontuao Pontuao Pontuao ponderada ponderada 2 18 3 27 2 6 3 9 4 36 4 36 2 6 3 9 3 9 3 9 3 9 2 6 2 2 6 6 96 84 3 3 9 9 114 100

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Anexo II Levantamento das experincias internacionais na Anlise do Mrito do Projeto


O Quadro 17 ilustra alguns dos documentos de referncia consultados ao longo do levantamento de experincias internacionais41 que fundamentou a elaborao deste Boletim Tcnico. Seis experincias relevantes foram analisadas: Reino Unido, Vitria (Austrlia), frica do Sul, Holanda, Irlanda e Columbia Britnica (Canad). O levantamento da experincia do Reino Unido relevante por diferentes motivos. Em primeiro lugar, devido influncia das polticas pblicas relacionadas com o PFI para o desenvolvimento da PPP em outros pases, especialmente Austrlia, Esccia, Canad e frica do Sul. Em segundo lugar, devido ao amadurecimento das polticas pblicas, consubstanciado nos relatrios Meeting the Investment Challenge (HM TREASURY, 2003a) e Strengthening Long Term Partnerships (HM TREASURY, 2006b), que culminaram em reformas na metodologia de Anlise de projetos de PFI (HM TREASURY, 2004; HM TREASURY, 2006). A Irlanda publicou, em 2000, a Nota Tcnica n 4 (Guidance Note n 4), que trata da Anlise do Mrito do Projeto em PPP. Uma primeira particularidade da PPP irlandesa a incluso, nessa definio, alm dos contratos de concesso, dos contratos integrados42. Uma segunda particularidade diz respeito possibilidade de utilizao de diferentes tipos de Anlise financeira (Financial Comparators, indicadores de custos, Shadow Bids, etc.), conforme o contexto e as especificidades do projeto, apesar da predominncia do PPC. O Estado de Vitria possui o programa de PPP mais avanado da Austrlia. Embora outros estados tenham formulado polticas pblicas e processos de Anlise prprios, a metodologia de Vitria foi adotada pelo governo Central (Commonwealth), em 2006, com o intuito de harmonizar prticas e reduzir o custo de transao dos projetos de PPP (bidding costs). A carncia de uma abordagem nacional era apontada por comentaristas como uma barreira para a difuso da PPP na Austrlia (FITZGERALD, 2004; CURNOW ET AL., 2005).

41

Para uma Anlise detalhada das metodologias internacionais de Anlise do Mrito, vide: AGR ESTRUTURADORA DE PROJETOS. Levantamento das Experincias Internacionais na Anlise da Convenincia e Oportunidade de Projetos de PPP (Mrito). AGR Estruturadora de Projetos (Boletim Tcnico 04.2010), 2010, 109 p. Disponvel em: <http://www.agrppp.com..br> Na Irlanda, as parcerias pblico-privadas englobam as concesses comuns, patrocinadas e administrativas (na acepo utilizada no Brasil), com investimentos financiados tanto pelo governo quanto pela iniciativa privada, e os contratos integrados (design-build). Nos contratos integrados, o fornecedor se incumbe do projeto e da construo do empreendimento. Contratos integrados, conhecidos no Brasil como turnkey ou EPC (engineering, procurement and construction), tm sido adotados na implantao de supermercados e empreendimentos industriais, notadamente da Petrobras e no setor eltrico. No setor pblico, por outro lado, a sua aplicao tem sido vedada pela Lei n. 8.666/1993 (BRASIL, 1993).

42

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A frica do Sul publicou, em 2004, o seu Manual de PPP. O Mdulo 4 do Manual discorre sobre a apresentao de estudos de pr-viabilidade. Segundo a Regulation 16 to the Public Finance Management Act (GOVERNMENT OF SOUTH AFRICA, 2002), a celebrao de contratos de PPP deve ser precedida da demonstrao da viabilidade oramentria, do Mrito e da transferncia de riscos tcnicos, financeiros e operacionais para o setor privado. Em 2002, a Holanda publicou dois manuais de Anlise de projetos de PPP. O primeiro manual trata do Public Private Comparator (PPCo). O PPCo compara, por meio de modelos financeiros, o custo provvel do fornecimento do servio pelo setor pblico e por um parceiro privado. Se as vantagens da opo privada forem demonstradas, um Public Sector Comparator convencional ento preparado e comparado com as propostas entregues durante o processo licitatrio. A Partnerships British Columbia43 publicou, em 2009, uma primeira verso do seu modelo de Anlise Quantitativa de opes contratuais. O modelo discorre sobre a preparao, durante a compilao do Plano de Negcios, de estimativas dos custos provveis do fornecimento dos servios pelo setor pblico (Public Sector Comparator) e mediante uma PPP (Shadow Bid). O PPC e a Shadow Bid so utilizados, durante a licitao, para a avaliao das propostas dos licitantes.

43

A Partnerships British Columbia uma empresa controlada pela provncia de British Columbia (BC). A Partnerships BC se reporta ao Ministrio das Finanas e responde pelo desenvolvimento de projetos de PPP na Colmbia Britnica.

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Quadro 17. Referncias consideradas durante o levantamento.


Pas Reino Unido Manual Technical Note n. 5: how to construct a Public Sector Comparator The Green Book: Appraisal and evaluation in central government Mrito assessment guidance Quantitative Assessment User Guide PFI Mrito Quantitative Assessment Mrito assessment guidance Quantitative Assessment User Guide PFI Mrito Quantitative Assessment frica do Sul Austrlia (Vitria) National Treasury PPP Manual: Module 4: PPP Feasibility Study Practioners Guide Public Sector Comparator technical note Use of discount rates in the PARTNERSHIPS VICTORIA Process Public Sector Comparator supplementary technical note Holanda Public Private Comparator (PPC) Public Sector Comparator Canad (Colmbia Britnica) Methodology for Quantitative Procurement Options Analysis: Discussion Draft Public-private partnership assessment (Public private partnership Guidance Note 4) Responsvel Treasury Taskforce Descrio Manual de avaliao Quantitativa de projetos de PPP Manual de avaliao de projetos pblicos Manual de avaliao Qualitativa de projetos de PPP Manual do modelo de avaliao Quantitativa de projetos de PPP Modelo de avaliao Quantitativa de projetos de PPP Manual de avaliao Qualitativa de projetos de PPP Manual do modelo de avaliao Quantitativa de projetos de PPP Modelo de avaliao Quantitativa de projetos de PPP Manual de avaliao Qualitativa e Quantitativa de projetos de PPP Manual de avaliao Qualitativa e Quantitativa de projetos de PPP Manual de avaliao Quantitativa de projetos de PPP Complemento do manual de avaliao Quantitativa de projetos de PPP Complemento do manual de avaliao Quantitativa de projetos de PPP Manual de avaliao Qualitativa e Quantitativa de projetos de PPP Manual de avaliao Quantitativa de projetos de PPP Manual de avaliao Quantitativa de projetos de PPP 1 (hospital) 1 (hospital) 2001 1 (hospital) 1 (grupo de escolas) 1 (grupo de escolas) Aplicaes 1 (edifcio pblico) Data 1999

HM Treasury HM Treasury HM Treasury HM Treasury

2003 2004 2004 2004

HM Treasury

2006

HM Treasury HM Treasury

2006 2006

National Treasury PARTNERSHIPS VICTORIA PARTNERSHIPS VICTORIA PARTNERSHIPS VICTORIA PARTNERSHIPS VICTORIA Ministry of Finance Ministry of Finance

2002

2003

2003

1 (tnel) 1 (tnel)

2003 2002

Partnerships British Columbia Department of the Enviroment and Local Government

1 (projeto genrico)

2009

Irlanda

Manual de avaliao Qualitativa e Quantitativa de projetos de PPP

2000

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