NOTAS BIBLIOGRFICAS

CHARLES W. ANDERSON,

Cambio poltico y econmico en Amrica Latina, Fondo de Cultura Econmica, 1974, 413 pp. acumular y movilizar recursos hacia los canales que tengan mayor efecto en el desarrollo. El grado de interaccin entre Estado y economa en una sociedad, determina las caractersticas de sus sistemas poltico y econmico. La Amrica Latina adopt el modelo de Estado Nacional europeo, pero slo en su forma externa, sin hacer una adecuacin al moment histrico. El modelo europeo fue el resultado de la integracin del Estado y la Nacin despus de la poca mercantilista y surgi de un proceso de cambio que alcanz su culminacin en la Revolucin Industrial; fue concebido en una economa bajo una democracia constitucional, con participacin de los individuos en los sistemas econmicos y sociales. Las condiciones de Amrica Latina fueron diferentes: recin independizada tuvo una reducida participacin de los individuos; antes de su independcncia no se haban desenvuelto como una unidad anexada a la Madre Patria, sino como parte de esta misma. No exista conciencia de Nacin, sino que los grupos slo se integraban a una regin o se identificaban con el extranjero; la influencia del Estado en la economa, en estas condiciones, era dbil, sin embargo era atractivo para ciertos grupos por la posibilidad que ofreca de concentrar recursos y poder, poniendo en prctica el modelo nacionalista, pero sin una responsabilidad real, ya que el Estado era una institucin marginal. El auge del comercio internacional de la segunda mitad del siglo XIX benefici a las economas latinoamericanas, sin que stas tuvieran que estructurar una economa interna moderna. El Estado no slo se concret a proteger la propiedad

Los modelos tericos de desarrollo econmico generalmente slo consideran relaciones econmicas y, en mnima forma, los factores polticos. Sin embargo, la adopcin de un modelo de desarrollo debe efectuarse en un marco econmico y poltico. La obra estudia el aspecto poltico de las instituciones y procesos en que se hn tomado las medidas de crecimiento econmico; o sea, trata de la forma en que los cambios polticos han influido en la poltica de desarrollo econmico en la Amrica Latina, entendiendo la pH>ltica como "un proceso relacionado con la forma en que una comunidad utiliza la autoridad y el poder". El libro se divide en tres partes. En la primera, desarrolla una teora del estilo poltico y econmico en Amrica Latina y sostiene la tesis de que el estilo poltico seguido ha sido "pragmtico y prudencial". En la segunda, realiza un anlisis comparativo de una muestra de diez pases; la tercera es de conclusiones acerca de la forma de poltica a seguir en Amrica Latina. En el aspecto poltico, el autor tiene como antecedentes los conceptos expresados por: Gabriel Alraond, James Coleman, David Apter, Lucian Pye y Seymour Lipset. En el aspecto de desarrollo econmico, su enfoque se basa principalmente en los autores siguientes: Gunnar Myrdal, Hans Singer, Jan Tinbergen, A. O. Hirschman, Ral Prebisch y Arthur Lewis. Primera parte. En los pases con una gran poblacin, con dbiles instituciones econmicas y con falta de recursos, el Estado aparece como un ente que puede promover nue\'os comportamientos y

238

NOTAS BIBLIOGRFICAS privada y el mercado libre, sino que se encontr en una situacin tal que l mismo poda competir como ente econmico, allegndose recursos y asignndolos en muchas ocasiones a extranjeros. Se atrajeron empresas extranjeras mediante concesiones, construccin de infraestructura, ofrecimiento de estabilidad poltica, etctera. El auge del comercio internacional supli en cierta forma la falta de una integracin interna en el Estado nacionalista ; sin embargo, la disparidad del modelo europeo y las caractersticas latinoamericanas continu presente. El auge slo favoreci a un sector de la poblacin. La inconformidad de la poblacin con esta situacin llev a un cambio en el proceso poltico. Las nuevas ideas surgidas en otros pases como el anarcosindicalismo, el fascismo y el comunismo, parecieron atractivas. Sin embargo, no se tomaron en forma pura, sino amalgamadas con cierto nacionalismo y democracia social. De 1930 a 1950 se ampli enormemente la actividad del Estado en relacin a la economa. La depresin mundial caus que en la mayor parte de Latinoamrica se tomaran medidas de regulacin financiera y en general de control econmico para aislar o minimizar los efectos de una dependencia respecto al mercado mundial. Las nuevas funciones no sustituyeron a las anteriores, sino que se les sumaron, convirtindose el Estado latinoamericano en contradictorio y ambivalente, al tratar de conciliar las nuevas fuerzas con el viejo sistema de transacciones internacionales y de intereses creados. Histricamente las economas latinoamericanas no forman un sistema econmico constitviido, sino que son la ^aixtaposicin de una serie de "economas" que existen en un territorio nacional.

239

articuladas en forma imperfecta: agricultura de subsistencia cuya participacin en el mercado es ocasional; el latifundio clsico o hacienda, con productividad baja y donde priva el ausentismo de sus propietarios; el sistema de intercambio internacional, que prcticamente ha sido autnomo, sus ventas y compras son con el extranjero al igual que el capital en muchas ocasiones; y el sistema de intercambio nacional, cuyo alcance ha sido limitado por los sistemas de transaccin econmica de los otros sectores. En la actualidad, sin embargo, la mayor parte de los pases han logrado ya una mejor integracin de esas economas. El problema no es ya cmo iniciar el crecimiento econmico, sino cmo conservarlo e integrar al pas. El papel del Estado en estas condiciones es de afirmar la integracin de las diversas economas y hacer partcipes a los ciudadanos en el orden social y econmico, poniendo a su alcance los medios. En estas condiciones, la tesis del autor es que la poltica de desarrollo de la Amrica Latina se explica mejor como prudencial que como experimental: para lograr el objetivo de desarrollo econmico el Estado cuenta con una serie de recursos y facultades, pero sus acciones se han sujetado a las caractersticas de los sistemas polticos, administrativos y de informacin existentes. En la delincacin de la "prudencia poltica" es fundamental el problema de conquistar, consolidar y mantener el poder poltico. Aun cuando aparentemente el juego poltico en Amrica Latina es inestable e impredecible, se ajusta a ciertos patrones: los "contendientes" por el poder luchan por la "capacidad" de poder, pero sta no es individual, sino que se incluyen un gran nmero de grupos, el problema es reconciliarlos; para ratificar las relaciones de poder se usan tres re-

240

EL TRIMESTRE ECONMICO sociedad tradicional de la moderna. Para simplificar los problemas y enmarcarlos, el gobernante recurre a las estrategias de desarrollo, que en general se pueden agrupar en los siguientes rangos: "comunidad moderna", en la que el Estado impulsa ese sector y supone que el proceso atraer a otros sectores; "enfoque convencional de democracia constitucional", con funciones econmicas limitadas del estado y la estrategia es mantener el orden establecido; "criterio reformista democrtico" que plantea la necesidad de cambios estructurales y de beneficiar a todos los sectores; y "el sistema revolucionario" que considera que el sector moderno debe integrarse al resto de la economa y ve en ese sector a un explotador de la sociedad, no un generador de mayor productividad. Segunda parte. El autor hace en esta parte un anlisis comparativo acerca de lo que el Estado ha hecho para estimular el cambio econmico, a partir de la segunda Guerra Mundial, en las siguientes diez naciones: Bolivia, Colombia, Ecuador. Per. Venezuela, Costa Rica, El Salvador. Guatemala, Honduras, y Nicaragua. En estos captulos presenta los principales episodios de promulgacin y cambio poltico e innovacin que inteirran la historia poltica pblica de estos pases. Aunque en muchos pas^ el papel econmico ms activo del Estado se inici con anterioridad, se considera la depresin mundial de los aos 1930 como punto de referencia. Como respuesta a la crisis de la depresin, se siguieron dos patrones bsicos de poltica pblica: algunos pases siguieron procedimientos progresistas y abiertos, en otros se sigui un patrn ms rgido de control del proceso poltico, tratando de mantener el sistema establecido. En Colombia, Venezuela y Bo-

cursos, las elecciones, la revolucin y la dictadura militar y en muchas ocasiones es ms importante el reconocimiento del poder que el uso del mismo. La primera parte del proceso poltico consiste en la lucha por ser reconocidos en el poder y la segunda son las negociaciones entre los contendientes. En ocasiones, una vez reconocidos los nuevos contendientes por el poder, stos aceptan los procesos establecidos con anterioridad (con frecuencia contendientes radicales sufren tui proceso de "educacin" en el poder y se ^^Jelven moderados), lo cual puede dar una falsa imagen de democracia. El cambio poltico en Amrica Latina es permitido pero en condiciones mnimas; se acepta un nuevo contendiente l>or el poder cuando ste demuestra tenerlo y cuando no obstaculiza los intereses de los dems contendientes, excepto en situaciones "revolucionarias". La caracterstica en Amrica Latina es que coexisten diversos contendientes por el poder, sin eliminar a los antiguos, en comparacin con la forma de Occidente donde el cambio secular va limitando diversas expresiones de capacidad de poder. El estadista, al afrontar la tarea de desarrollo, debe asegurar la estabilidad poltica y asegurar una asignacin eficiente de recursos econmicos. Sin embargo, est limitado por su propia capacidad de entender completamente el funcionamiento de su sistema debido a la imperfeccin de la forma en que llegan las seales de la economa; por la forma no organizada de los contendientes por el poder, por la cultura administrativa que difcilmente se supera, (generalmente cada nuevo rgimen debe heredar la tradicin administrativa) y por el pasivismo de los gobernados y la falta de conocimiento de la legislacin y en general la barrera cultural que separa la

NOTAS BIBLIOGRFICAS livia se sigui el impulso liberalizador, que ya se haba iniciado antes. La dictadura como respuesta a la depresin para suprimir las amenazas al orden establecido se implant en Guatemala y El Salvador, y en Honduras y Nicaragua la dictadura, ms que una respuesta a la depresin, fue consecuencia del tutelaj'e estadounidense. En una situacin un poco diferente se encontraron Per, Ecuador y Costa Rica, que observaron una continuidad poltica relativa en esa poca. El efecto poltico de la poca de guerra fue similar en todos los pases; en general, no se observ un cambio de los regmenes establecidos durante la depresin. Sin embargo, la adopcin de medidas, despus de iniciarse la guerra, con el fin de asegurar el abastecimiento de materiales crticos y suavizar el efecto de las presiones de guerra sobre Latinoamrica, increment el papel econmico del Estado. Gran parte de los pases establecieron controles de precios, salarios e importaciones; se foment la industrializacin interna y la produccin de alimentos y se llev a cabo la construccin de carreteras mediante colaboracin interamericana. Despus del cese de hostilidades se inici el cambio de gobiernos "congelados" en el poder con el propsito de mantener la tranquilidad de la regin. La prosperidad de la guerra haba creado nuevos grupos, adems de generaciones jvenes inspiradas en nuevos proyectos idealistas. El fin de los gobiernos que dominaron en la presin y en la poca blica se inici en 1944 en El Salvador, siguiendo en Guatemala, Honduras y Costa Rica. En Sudamrica el proceso de cambio se inici en Venezuela en 1945, continuando en el resto de los pases. En un grupo de pases predomin el criterio convencional y en otro apare-

241

cieron estrategias de cambio reformistas o revolucionarias. En el periodo posblico fue creciente el inters en planes de desarrollo, en general todos los gobiernos estuvieron preocupados por fomentar la actividad productiva. Al hacer la evaluacin de los logros, el autor encuentra que en casi todos los pases se observ un aumento considerable de la capacidad de produccin bruta; sin embargo, los resultados fueron paradjicos ya que ese aumento no se reflej en un crecimiento igual del producto interno bruto. A pesar de importantes aumentos en las exportaciones, estos pases no recibieron todo el beneficio porque hubo un deterioro en la relacin de intercambio. El aumento en la tasa de crecimiento demogrfico, resultado del mejoramiento en las condiciones de salud, provoc que la tasa de aumento del ingreso real per capita fuera baja y en algtmos casos negativa. El aumento de la demanda agregada se reflej en mayores importaciones, generando problemas en la balanza de pagos. En general, no se observa correlarin entre estilo poltico y el crecimiento del producto nacional, aunque las tasas ms altas que el promedio pueden explicarse de acuerdo con el criterio de poltica pblica (tributacin, fomento o inversiones extranjeras, fomento a actividades productivas, etctera). En esta seccin el autor analiza varios indicadores de la participacin del Estado y sus efectos en la economa. Conclusiones. Es fundamental el papel que se le asigna al Estado en el desarrollo econmico; sin embargo, y a pesar de los esfuerzos realizados, ningn Estado nacional latinoamericano ha sido un instrumento que logre el cambio econmico. Esto se debe, en par-

242

EL TRIMESTRE ECONMICO El sistema de representacin democrtica permite al encargado de tomar las decisiones de poltica de desarrollo tener infomiacin completa del funcionamiento del sistema, las demandas pertinentes, los efectos de su poltica, la adecuacin de poltica pblica y actividad privada, da mayor flexibilidad, y en general facilita la integracin. Si bien la representacin democrtica es importante para que el Estado acte con mayores logros en las polticas de desarrollo, no debe entenderse como un prerrequisito para ste. Otras formas de representacin ocasionalmente han planteado sus demandas ante el Estado, aunque con menor efectividad. Alenlas, cuando la poblacin tiene una educacin o informacin limitada de su sociedad, sus demandas pueden ser poco ilustrativas, especialmente en las priineras etapas. Sin embargo, los agentes de representacin pueden ser, al mismo tiempo que informadores, instrumentos de motivacin para crear demandas responsables. Considera el autor que urge el cambio en la Amrica Latina, pero no debe acelerarse por procesos revolucionarios, debido a los grandes costos que implica. Si bien no se ha registrado un rgimen de representacin pluralista, existen ciertos antecedentes que permiten pensar en una consecucin paulatina de regmenes democrticos para impulsar el desarrollo, a pesar del arraigo que existe de formas personalistas. Pero considera que el proceso es largo, "la Amrica Latina tiende a ser un continente en crisis todava por mucho tiempo".
AJ7.,\

te, a la falta de representatividad y de apoyo de los ciudadanos. Es considerable la interdependencia entre desarrollo econmico y representatividad. Esta ltima tiende a observarse mientras el grado de desarrollo sea mayor, pero el propio desarrollo econmico puede depender de sistemas polticos ms representativos. Al tener problemas en conseguir ambos, representatividad y desarrollo, varias fuerzas polticas de pases en vas de desarrollo han pensado que una forma de lograrlo es la "revolucin". Sin embargo, efe proceso implica costos sociales, polticos y econmicos sumamente elevados y el cambio socioeconmico no se consigue inmediatamente que se logra la victoria poltica, sino que tiene que efectuar todo un proceso de reconstruccin. El autor opina que los recursos de organizacin, energa y tiempo necesarios para una revolucin, podran emplearse en partidos denixjrticos de base popular, a travs de los cuales se obtuviera una alta representatividad y de esa forma hicieran las demandas que genera el cambio econinico. Tambin podran dedicarse aquellos recursos a la organizacin democrtica de la fuerza de trabajo, capacitando a los trabajadores para afirmar sus intereses y llevar a cabo una constante relacin con patrones y organismos pblicos. En la actualidad, generalmente los programas de reforma agraria se efectan sin representacin ele los directamente afectados. Las asociaciones actuales resultan imperfectas como agentes de representacin y como fuentes de informacin para los formuladores de poltica.

Bon.TA Di:

GAT^A