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QU ES UNA POLTICA PBLICA?

DOMINGO RUIZ LPEZ[1] CARLOS EDUARDO CADNAS AYALA[2]

Sumario: 1.-Objetivo del Estudio; 2.-Objetivos de las Polticas Pblicas; 3.-Definicin de Poltica; 4.Definicin de lo Pblico; 5.- Qu son las Polticas Publicas?; 6.-Lo que se entiende comnmente por Poltica Pblica; 7.-Definiciones de Poltica Pblica; 8.Ventajas y Desventajas de las Polticas Pblicas; 9.Cmo se elaboran y analizan las Polticas Pblicas?; 10.- El anlisis de polticas pblicas est orientado a estos objetivos; 11.-Qu elementos deberan tener las polticas pblicas para ser implementadas?; 12.- Cmo Reacciona la Sociedad ante una Poltica Pblica?; 13.Actores que intervienen en una Poltica Pblica, 14.Tringulo de actores en una Poltica Pblica: situacin deseable;15.- Las Herramientas de una Poltica Pblica; 16.- Los 9 pasos para el anlisis de Polticas Pblicas.

1.- Objetivo del Estudio Ser una gua en la comprensin y anlisis de lo que lo significan las Polticas Pblicas, as como contribuir al entendimiento de los mecanismos de diseo y elaboracin de las mismas. Que se tenga una idea clara y sencilla de los que son las Polticas Pblicas en un contexto generalizado y los pasos que se debe llevar a cabo para implementarlas. Dada la importancia de las Polticas Pblicas para la transformacin social, el documento explica por qu y bajo qu circunstancias stas, constituyen un factor decisivo para promover o inhibir la transformacin social.

3.- Definicin de Poltica. Para seguir analizando este documento, consideramos necesario hacer un recordatorio de ciertos trminos, logrando as ir concretando una idea generalizada. Iniciando con el trmino de poltica. Entindase la poltica como ciencia y arte de gobernar que trata de la organizacin y administracin de un Estado en sus asuntos e intereses.[3]

Una poltica es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisin de alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios: es una accin con sentido. Es un proceso, un curso de accin que involucra todo un conjunto complejo de decisiones y operadores[4]. La poltica tambin es una actividad de comunicacin pblica. La poltica real, en tanto lucha por el poder en funcin de intereses y ventajas, se expresa y efecta en el proceso de elaboracin de polticas. Las polticas se clasificaran en regulatorias, distributivas y redistributivas. La poltica como finalmente lo seala Luis Aguilar Villanueva es entonces un resultado de enfrentamientos y compromisos, de competiciones y coaliciones de conflictos y transacciones convenientes. Para su estudio haremos la siguiente divisin: policy analisis (buscar la mejor Poltica Pblica en trminos de eficiencia y equidad) y el estudio de la elaboracin de polticas (policy-making study) orientando positivamente a describir, clasificar y explicar el patrn de decisin y operacin con el que procede un sistema poltico administrativo dado o un gobierno particular en las Polticas Pblicas. Cada uno de estas partes conlleva a un profundizar ms sobre este tema, generando as un mayor una idea complementaria. Componentes de la Poltica Despus de la Segunda Guerra Mundial fue espontneo y lgico llamar anlisis de polticas, a la actividad de mejorar las decisiones de poltica mediante la incorporacin sistemtica de teora y mtodo cientfico. Logrando as una nueva forma de ver y estudiar las polticas. Los tres componentes principales de cualquier poltica son: los principios que la orientan (la ideologa o argumentos que la sustentan); los instrumentos mediante los cuales se ejecuta (incluyendo aspectos de regulacin, de financiamiento, y de mecanismos de prestacin de las polticas) y los servicios o acciones principales que se llevan o deberan llevarse a cabo de acuerdo a los principios propuestos. El diseo de una estrategia no es tarea de una sola persona u organizacin. Tampoco se trata de una poltica que pueda promoverse en forma tecnocrtica, por un grupo de expertos o instituciones especializadas, es decir, tienen que ser un conjunto de actores los cuales interacten y negocien, obteniendo as una Poltica Pblica que logre beneficios convergentes a todos los involucrados. 4.- Definicin de lo Pblico.

Una vez que ya hemos definido brevemente el aspecto de la poltica, a continuacin trataremos el trmino de lo pblico, logrando as el complemento al tema de Polticas Pblicas. Entindase por pblico como un adjetivo notorio, patente, visto o salido por otros del comn de la sociedad. Relativo al pueblo. Comn del pueblo o sociedad [5]. Aquello referido a las polticas, decisiones y acciones de las autoridades estatales, en cualquier par de coordenadas espacio-temporales. Aunaremos el concepto de bienestar pblico como complemento, y decimos que puede ser precisado como el conjunto de bienes privados y pblicos, menos el conjunto de males privados y pblicos, que los miembros de una sociedad producen y consumen[6].

5.- QU SON LAS POLTICAS PBLICAS? Para dar contestacin a esta pregunta iremos profundizando poco a poco pasando desde una forma sencilla hasta una ms tcnica, para que el lector pueda ir tomando aquello que considere comprensible. Iremos formando ciertos criterios que a nuestra consideracin se deben tener para conocer y estudiar las Polticas Pblicas. Es por esto que nuestra decisin de hacer varios apartados es con la finalidad de tomar aquellos extractos de varios autores para que luego converjan en la idea generalizada.

6.- Lo que se entiende comnmente por Poltica Pblica. Generalmente por Polticas Pblicas se han entendido los programas que un gobierno, cualquiera que sea, desarrolla en funcin de un problema o situacin determinada

7.- Definiciones de Polticas Pblicas Las Polticas Pblicas son las acciones de gobierno, es la accin emitida por ste, que busca cmo dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como seala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratgico de recursos para aliviar los problemas nacionales. El estudio de las Polticas Pblicas como bien plantea Pallares (la cual es una visin anticuada para otros autores), debe realizarse, plantearse bajo tres cuestiones:Qu polticasdesarrolla el Estado en los diferentes mbitos de su actividad, cmo se elaboran y desarrollan y cmo se evalan y cambian. Analizar Qu hacen los gobiernos, Cmo y Por qulo hacen y

Qu Efecto produce. Estas sencillas preguntas nos pueden servir como una sencilla gua para ir analizando una Poltica Pblica, sin an entrar en terminologa econmica o poltica compleja. Definicin muy ligera pero comprensible de lo que son las Polticas Pblicas Las Polticas Pblicas se pueden entender como el mbito privilegiado de realizacin del pacto entre Estado y sociedad. Un nuevo papel del Estado, en el sentido de hacerlo ms gil y organizador. Aqu podemos rescatar el sentido participacin entre estos dos actores, pero el objetivo final de beneficio a la sociedad es como lo veremos ms adelante un punto que muchas veces queda olvidado, de aqu el fracaso de muchas Polticas Pblicas. Cabe resaltar que no todo es asunto pblico y de lo pblico no todo se convierte en poltica y, actualmente asuntos pblicos estn siendo atendidos solamente y nicamente por el gobierno. Las Polticas Pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Pallares seala: las Polticas Pblicas deben ser consideradas como un procesos decisional, un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Pallares, al mencionar esa persuasin sobre la poblacin no comenta si es de ndole positiva o negativa, pero podemos decir que en ocasiones el bienestar se ve cuestionado en una poltica restrictiva o de imposicin fiscal por ejemplo, logrando ciertamente esa modificacin conductual. Aunque la mayora de las Polticas Pblicas tienen un impacto directo en el bienestar de la poblacin. Lo que genera profundo inters en el estudio de la materia que estamos tratando es al generarse una propuesta, inmediatamente surgen los actores integrantes, donde unos apoyan y otros se oponen; de esta manera surge la necesidad de negociar y realizar acuerdos. Las Polticas Pblicas tienen que ver con el acceso de las personas a bienes y servicios. Consisten, precisamente, de reglas y acciones que tienen como objetivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas que integran una sociedad. Esto es lo que generalmente se conoce como agregar demandas, de forma tal que al final, las soluciones encontradas permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus diferencias. Generalmente se tienen instrumentos para plantear e impulsar las Polticas Pblicas, dependiendo del tipo de actores que intervienen stos pueden variar. Para el caso del gobierno a travs de sus instituciones al elaborar una propuesta se basan en los siguientes aspectos:

Las normas jurdicas. Es a travs de las normas jurdicas que los poderes pblicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las polticas, y tambin, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan. Es decir, basarse en todo tipo de norma y ley establecida. Los servicios de personal. Elaborar las polticas requiere infraestructura humana, organizativa y de material. Los recursos materiales. Destacan principalmente los financieros ya que son lo que suelen ser ms restringidos. La persuasin. Los ciudadanos consideran al gobierno como legtima expresin de la interpretacin mayoritaria de los intereses generales de la sociedad. Es por esto, que se debe responder correctamente a las demandas sociales, ya que el gobierno como ente debe velar por los intereses de los que estn bajo su tutela. 2.- Objetivos de las Polticas Pblicas Hay un gran conjunto de Polticas Pblicas que en cierto momento se vuelven objeto de incidencia de las organizaciones, dado que se constituyen en potencias aliadas o declaradas amenazas al cumplimiento de sus respectivas agendas. Con esto nos referimos a los intereses que predominan en cada grupo, los cuales lgicamente no quieren verse afectados. La participacin ciudadana en distintos momentos, es una de las maneras de contar con Polticas Pblicas socialmente relevantes. Ms adelante haremos nuevamente mencin sobre esto, a fin de que quede ms explicado este punto. La construccin de alianzas con organizaciones de los sectores pblico y privado, es decir que en una Poltica Pblica deben intervenir estos dos actores, a fin de que cada uno manifieste su postura y en momento dado puedan aportar a la propuesta. Recordemos que cuando se implemente la poltica, todos sern afectados de manera positiva o negativa. Palumbo sostiene que la Poltica Pblica casi siempre busca forzar o imposibilitar que la gente haga cosas que, de otro modo, no hara. Confirmando as, la influencia en el cambio de conducta de aquellos que le toca ajustarse a la poltica, de esta manera se marcan rumbos en la sociedad. Por qu Pensar en las Polticas Pblicas? Una vez que ya hemos analizado y conceptualizado a las Polticas Pblicas, quisimos hacer la anterior pregunta, con la finalidad de centrarnos nuevamente en el objetivo del manual y dar una respuesta ms clara y especfica de lo que realmente estamos buscando. Por lo que podremos decir, desde una perspectiva de la sociedad civil, las Polticas Pblicas son relevantes, ya que constituyen uno de los instrumentos socialmente disponibles para atender las necesidades de la

poblacin. La visin que se requiere enfatizar aqu es, una de tipo instrumental haciendo hincapi que son medio para, la resolucin de los problemas sociales. Si tenemos en mente que todo gobierno busca la solucin ante los inconvenientes de la ciudadana, de aqu traemos a colacin la importancia del tema central del manual.

8.- Ventajas y Desventajas de las Polticas Pblicas Hasta aqu se podra pensar que todo lo referente a las Polticas Pblicas son ventajas, sin embargo, queremos establecer una comparacin entre los aspectos positivos y negativos que vienen a la par con los trminos. De esta forma tomarlos en cuenta para ir concretando la idea que cada lector se vaya generando. Existen mltiples instrumentos posibles para atender al bienestar de las personas, la familia, el trabajo, la comunidad, las organizaciones sociales, y, por supuesto las Polticas Pblicas. Siendo ests ltimas un medio como ya lo hemos comentado para que el gobierno interacte (esa es la clave) con otros actores y as buscar soluciones a las necesidades existentes, inclusive planear a largo plazo.

Ventaja y Desventaja. Las Polticas Pblicas pueden revertir, potenciar o inhibir la capacidad de que otros mecanismos permitan alcanzar el bienestar individual y colectivo. Por ejemplo, una Poltica Pblica de empleo, de vivienda o de educacin, puede debilitar o fortalecer comunidades y familias, as como potenciar o inhibir la realizacin personal de los individuos mediante el trabajo o el estudio. Es decir, se tienen por un lado costos y por otro beneficios.

Ventaja. Las Polticas Pblicas tienen la potencialidad de resolver problemas concretos, de promover integracin social: es decir, permitir que la gente viaje en el mismo avin. Este ltimo trmino hace referencia tambin a la bsqueda de la equidad, ya que si bien es cierto que una propuesta de poltica puede beneficiar a unos y perjudicar a otros, se debe tener en mente a la mayora que es quien decide en una democracia, sin menospreciar claro est, a las minoras.

Desventaja. En la realidad de los pases, las Polticas Pblicas ni son siempre tan pblicas, ni siempre responden a las necesidades de las personas a quienes estn supuestamente dirigidas.

El prrafo anterior refiere a una realidad que no podemos ocultar, suele suceder que se hacen diseos en el escritorioy al momento de implementar surgen deficiencias. Como tambin cierto es, desde el diseo se tienen errores que se transmiten en la poltica final. Debido a que las Polticas Pblicas son una arena de contienda entre actores sociales con intereses y agendas particulares, el carcter ms o menos pblico depende de cun capaces sean de agregar demandas de los grupos en cuestin, y a la forma de dar respuestas satisfactorias a los respectivos intereses y agendas. No podemos negar la intervencin de las preferencias grupales y personales que en ocasiones predominan. Siendo esto algo que perjudica, obstaculiza y daa a la clara visin del concepto de lo pblico y a su vez en la traduccin del bienestar social. Si las Polticas Pblicas han de responder a las necesidades de las personas, es necesario que stas se lleven acabo en funcin de, al menos, los criterios de oportunidad, calidad y transparencia. Para lograr esto se necesita la participacin integra de todos los actores y a su vez la preocupacin final hacia la sociedad. Ms adelante veremos unas imgenes que nos muestran cual es la situacin que actualmente predomina en el diseo de las Polticas Pblicas y la que se podra sugerir como idnea, para que de esa manera se pueda comprender el mejor desempeo y no caer en este tipo de errores.

Desventaja Mientras las empresas privadas tienen una alta capacidad de incidencia, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) tienen una baja capacidad de incidir en las polticas pblicas. Las Polticas Pblicas que son producto de las decisiones de los gobiernos tienden a no representar a los intereses y puntos de vista de los distintos sectores de la sociedad. Reafirmando as lo que ya anteriormente hemos comentado, sobre el predominio de uno de los actores sobre otro, protegiendo siempre sus intereses, lo que lleva solamente a una alta probabilidad de fracaso en la implementacin de las mismas. Las Polticas Pblicas constituyen una herramienta de suma relevancia, no solo instrumental o prctica (por ejemplo, proveer servicios de salud para toda la poblacin), sino para promover ciertos principios ticos (por ejemplo, que toda la poblacin tenga los mismos derechos fundamentales al trabajo, la educacin o la salud, independientemente de sus ingresos). Con esto obtenemos una diferencia entre subsanar solamente las necesidades de la poblacin y el fomentar ciertos valores que se requieren para lograr una mayor integracin.

9.- Cmo se analizan y elaboran las Polticas Pblicas? Para lograr un anlisis imparcial se puede mencionar que Han existido dos modelos: el modelo racional, de H. Simon, que consiste en recoger informaciones e investigar de forma sistemtica con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. Definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada problema. Hacer un anlisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias. Criticas al modelo racional En la actualidad vemos cmo no existe prcticamente una poltica que parta de cero, casi todas en su inmensa mayora ya han sido planteadas con anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma. Sin embargo, cabe la posibilidad de generar alguna poltica innovadora o totalmente nueva. El modelo incremental. Planteado por Ch. Lindblom, el cual consiste en la elaboracin de las polticas y tiene como punto de partida la situacin existente anteriormente, esta plantea slo pequeos cambios o modificaciones de manera incremental. En ambos modelos podemos hacer mencin de que se requiere un pleno conocimiento de las fallas de mercado y las fallas de gobierno, que son aspectos econmicos que son fundamentales para que el analista pueda comprender, entre las cuales sobresalen, las externalidades, informacin asimtricas, etc. Para no lograr un documento demasiado tcnico, no vamos a definir cada una de stas, las que son del pleno dominio de los economistas. Por lo que solamente las quisimos mencionar para que sean tomadas muy en cuenta

El anlisis de la elaboracin de las polticas publicas. El punto de partida de este anlisis lo constituye la idea del esquema cclico. Que consiste en analizar los factores que inciden en el desarrollo de una poltica a travs de los diferentes estados. Es decir, que algunas se retoman, pidindolas actualizar algunos factores, no es raro ver ciertas polticas retro, que estamos seguro que el lector podr comparar la similitud que se tiene entre unas del pasado y otras del presente. Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. La Formulacin de las polticas, la implementacin o su proceso de aplicacin prctica y la evaluacin de su rendimiento.

Retomando lo anterior, a continuacin vamos a tratar lo que corresponde a la elaboracin de las Polticas Pblicas, con la visin de Pallares. Ms adelante haremos un anlisis ms especfico con el punto de vista de otro autor. Queremos dejar esta como una forma resumida y prctica la siguiente metodologa.

Cul es el papel de la ciudadana en vincular problemas a soluciones? A travs de Regmenes democrticos, es como los ciudadanos pueden participar y lograr el impulso de las Polticas Pblicas que beneficien a la mayora.

Principal Objetivo de la Sociedad Civil dentro de la creacin de las polticas pblicas. Uno de los desafos de las organizaciones sociales y no gubernamentales: contribuir a canalizar las necesidades de la poblacin, traduciendo organizacin en voz y soluciones.

1.

LA FORMULACION DE LAS POLTICAS.

La formulacin est compuesta a su vez de cinco etapas o pasos. A) Establecimiento de la agenda poltica. B) La definicin de los problemas. C) La previsin. D) Establecimiento de objetivos. E) La seleccin de la opcin. A) El Establecimiento de la Agenda Poltica: Las agendas polticas son ms el resultado de la movilizacin de demandas y presiones, que de un proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos. Aqu cada actor plantea su propia agenda dependiendo de sus prioridades e intereses, por lo que surge una interaccin de las mismas con otros que se encuentren involucrados. La importancia de poner un tema en la mesa para que sea analizado debe llevar a cabo una etapa de negociacin para poder generar acuerdos y as lograr el tema de estudio. B) La Definicin de los Problemas: Debemos definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado, sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos. Es decir, recopilar informacin, estudios, a fin de ir concretando a su vez el tema en especfico al cual nos vamos a enfocar. C) La Previsin: Es medir el impacto que podra tener la Poltica Pblica al momento de su implementacin, reacciones, grupos en contra y a favor, etc. Para lograr o intuir los posibles escenarios, se requiere una gran visin

poltica, por lo cual sugerimos el asesoramiento de personas que pudieran contar con esta poderosa herramienta. La previsin nos dar un mayor ndice de seguridad, as como el aumento en las probabilidades de xito de la poltica que se quiere impulsar. D) Establecimiento de Objetivos: Establecer caractersticas genricas del futuro deseado en un mbito determinado. Una vez que ya se ha hecho un anlisis conciso del tema que se quiere tratar y de la recopilacin de la informacin, se pasa a establecer aquellos objetivos los cuales sern resueltos en el transcurso de la Poltica Pblica, stos pueden ir acompaados del tiempo en el cual se quieran resultados a fin de ir revisando poco a poco si se van cumpliendo. E) Seleccin de Opcin: Se trata de seleccionar la opcin concreta, la que sea viable conforme a estudios realizados y a un previo anlisis plural. Esto va aunado a la identificacin de los objetivos, aunque tambin pudiera existir la posibilidad de la persona, institucin que solicita una Poltica Pblica en especfico ya tenga la situacin concreta bien definida.

2.

LA IMPLEMENTACIN.

El concepto de la implementacin es introducido por Wildavsky y Pressman (1973) con el fin de traducir la teora en prctica y de sta manera generar resultados. Barret y Fudge (1981) consideran la implementacin como un continum de elaboracin y accin en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la poltica a la prctica y aquellos de los que depende la accin. Pero bsicamente la implementacin se lleva a cabo una vez que ya se tiene todos los pasos anteriores hechos de manera correcta. Es aqu donde esperamos resultados de todo aquello planeado en el papel.

3.

LA EVALUACIN Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO.

Consiste la evaluacin en el proceso necesario para medir el grado que estn alcanzando las finalidades deseadas, y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la poltica ms en la lnea de espera. Este paso nos permite realmente ver desde el comienzo algunas fallas o las que se vayan dando en el transcurso de la implementacin. Debemos estar concientes de la importancia de hacer una evaluacin imparcial sobre lo que nosotros mismos hemos diseado, con la finalidad de tener un antecedente verdico.

10.- El anlisis de Polticas Pblicas est orientado a estos objetivos a) Descubrir y seleccionar los objetivos que son de inters pblico. b) Utilizar los mejores medios para disear y optar entre alternativas que permitan el logro de esos objetivos. c) Identificar mejores sistemas para comprobar que las alternativas seleccionadas se llevan a la prctica de forma eficaz y eficiente.

11.- Qu elementos deberan tener las Polticas Pblicas para ser implementadas? Como ya hemos mencionado al momento de implementar una Poltica Pblica, sta puede llegar a fracasar por no tener una vinculacin de tipo social o por un mal diseo. Es por esto, que queremos mencionar aquellos elementos que pueden mejorar la poltica antes de la implementacin y despus para sus correcciones: Oportunidad Que las personas accedan a los servicios que necesitan, cuando las necesitan (y no, por ejemplo, luego de meses de espera como ocurre en los sistemas de salud pblica; o a cambio de largos viajes, como ocurre muchas veces en la educacin rural; o a cambio de un voto, como en muchos programas de asistencia social). Se requiere una mayor agilidad en los resultados esperados en las Polticas Pblicas, la gente requiere ver que sus necesidades estn siendo satisfechas. Calidad Que adems de oportunos, las personas accedan a servicios que efectivamente atiendan sus necesidades en la manera ms adecuada, tcnica y humanamente. El hecho que una poltica sea implementada no quiere decir que sta conlleve calidad. Generar apaga fuegos como comnmente se les llama a aquellas formas de salir del paso, polticas del ahorita, etc. Solamente traen mayores problemas en el futuro, es por esto que se necesitan instrumentos que realmente contribuyan al desarrollo humano y social. Transparencia Que las Polticas Pblicas sean resultado de reglas de juego claras y aplicadas por igual, sin preferencias, a toda la poblacin a la que va dirigida.

Volvemos a tocar el tema de los actores, que ms adelante quedar mayormente clarificado. Donde uno de ellos por diversas circunstancias tiene mayor peso especfico que otros, predominando as sus intereses y agenda, logrando de esta manera una poltica hecha a la medida de ese grupo y con un perjuicio grande para los dems.

Apropiacin Social. Apropiacin social significa la resolucin de problemas concretos para la transformacin de la realidad. Requerimos de Polticas Pblicas congruentes a las necesidades, ya que en ocasiones se instrumentan aquellas de difcil acceso y sabiendo de antemano que no van a funcionar. Se llega a dar tambin que al querer resolver cierto problema, por intentar argumentarlo demasiado terminamos generando otros o no plantear ninguna solucin. La importancia del analista corresponde en darle el sentido actual y prctico a las polticas, traducirlas por as decirlo y sobre todo estar concientes que podrn ser implementadas para generar resultados.

12.- Cmo reacciona la sociedad ante una Poltica Pblica?

Hemos remarcado en mltiples ocasiones sobre la importancia que una Poltica Pblica sea enfocada a la sociedad. Empero, surge un fenmeno tambin por parte de sta, respecto a cuando su conducta se puede ver modificada o alterada (ya sea de manera positiva o negativa). El sistema democrtico invita a que la sociedad participe y se integre a los proyectos que de manera directa le benefician o perjudican (segn se vea). Es por esto que veremos este comportamiento y sus etapas. La participacin ciudadana puede dibujarse usando la imagen de una escalera, que va de menores a mayores grados de involucramiento de la ciudadana. A continuacin presentamos el esquema representativo de lo anteriormente expuesto: Escalera de participacin ciudadana

Fuente: Internet y Polticas Pblicas Socialmente Relevantes. Para que quede lo ms claro posible, nos permitiremos definir cada una de las etapas y a su vez explicarlas brevemente: Informacin: Se trata de un nivel bsico de participacin en el cual se aclaran dudas, se explican alcances, beneficios y consecuencias de las acciones, y se atienden temores. Es el escaln en el que actualmente los gobiernos ponen el nfasis cuando se plantean promover alguna poltica. Aqu la sociedad se encuentra un tanto incrdula, aptica o temerosa de lo que puede pasar si ellos apoyan la propuesta, es por esto que el gobierno (incluyendo

los dems actores) se da a la tarea de proveer la informacin necesaria, a fin de que poco a poco se despierte el sentido de integracin y participacin. Consulta: Se trata de un nivel limitado de participacin, pero que puede ser estratgico cuando es vinculante para los tomadores de decisiones a cargo de las Polticas Pblicas en cuestin. Los tomadores de decisiones ponen a consideracin de la poblacin la puesta en prctica de una determinada decisin poltica. Una vez que se gener la informacin correspondiente, se le transmite cierto poder a la sociedad para que esta decida lo ms conveniente a sus necesidades. De esta manera se pueden lograr mejores avances y con una mayor rapidez. Cabe sealar que no en todas la ocasiones se le otorga este importante poder a la ciudadana, mejor dicho an, es raro el caso que se presenta de esta forma. De aqu la importancia de hacer mencin de lo siguiente: el papel que juega la informacin que se le proporciona a la sociedad, ya que si est modificada segn a los intereses de cierto grupo pueden crearse incentivos perversos. Y segundo, aunque la ciudadana tenga el acceso a discernir una poltica, sta se muestra aptica e incrdula a la participacin. Control Ciudadano: Existe un traslado de competencias a la sociedad civil en relacin a la ejecucin de polticas ya formuladas, aunque siempre dentro del mbito de la Poltica Pblica la sociedad civil puede hacer un efectivo seguimiento de los compromisos seguidos por los gobiernos, y buscar que dicho seguimiento se traduzca en correcciones del rumbo y la toma de decisiones de las respectivas acciones de poltica pblica. Cuando se logra la participacin ciudadana, sta puede ser un ojo rector de que se estn cumpliendo cabalmente los planes establecidos por el gobierno. Se pueden hacer modificaciones y correcciones a los objetivos iniciales. Co-gestin: Se trata de una administracin compartida en la toma de decisiones, entre representantes de gobierno y sociedad civil. Aqu la poblacin ya se encuentra integrada y participa de manera activa. Se pueden hacer observaciones, inclusive se pueden rechazar ciertas propuestas del gobierno si no son consideradas como prioritarias por la sociedad. Es decir, existe una interrelacin pero al mismo tiempo lmites bien establecidos. Realmente mientras ms se sube por la escalera, se llega a un nivel ms integro entre gobierno y sociedad, pero al mismo tiempo ms separado, es decir, se lucha por el mismo bien comn pero cada quien hace aportaciones diferentes. Autogestin: Es el escaln mximo de participacin ciudadana mediante el cual la ciudadana disea programas, los administra y ejecuta.

Este podra ser el nivel ptimo al que la sociedad pudiera llegar, no obstante se ve una sociedad ms a la espera de mejores resultados, pero al mismo tiempo ms aptica en cierta medida a involucrarse con el gobierno. Dependiendo de la Poltica Pblica y del entorno institucional y poltico en cuestin, los escalones crticos de participacin ciudadana pueden ser unos u otros. Mientras que en algunas polticas puede ser crtico contar con una efectiva participacin ciudadana en el control de los servicios, es posible que en otros casos el escaln crtico sea, por ejemplo, la consulta.

13.- Actores que intervienen en una Poltica Pblica

Hemos venido haciendo mencin de la importancia que tienen cada uno de los actores participantes en una Poltica Pblica, para mostrarlos de una mejor forma, a continuacin mostraremos la siguiente imagen, la cual grficamente por s muestra a las partes integrantes. Tringulo de actores: situacin actual

Fuente: Internet y Polticas Pblicas Socialmente Relevantes En el esquema anterior podemos apreciar el porque en ocasiones las Polticas Pblicas no funcionan como deberan, ya que uno de los actores, en este caso la Sociedad Civil carece de menos poder de incidencia que las Empresas, por lo que ste ltimo sector ser mayormente beneficiado con la implementacin de la poltica. Por lo que podemos resaltar que en una Poltica Pblica debe existir equilibrio entre los actores que intervienen en ella. Y ahora se tiene una mejor visin de por qu en ocasiones desde el diseo hasta la implementacin no funcionan. El xito de una poltica pblica depende de: Que las Polticas Pblicas sean efectivamente pblicas, es decir, satisfactoriamente agreguen demandas e intereses de los distintos sectores de la sociedad. 14.- Tringulo de actores en una poltica pblica: situacin deseable Una vez que hemos visto las fallas que actualmente subsisten en el correcto desarrollo de las Polticas Pblicas, a continuacin se presenta la siguiente imagen la cual es una propuesta realizada por diversos autores, haciendo mencin de ser la situacin idnea para el buen desempeo de la poltica.

Fuente: Internet y Polticas Pblicas Socialmente Relevantes Se trata de promover, en suma, que las Polticas Pblicas logren, efectivamente, agregar intereses y agendas de los distintos sectores de la sociedad. La anterior figura muestra como debera ser un equilibrio para poder impulsar Polticas Pblicas que beneficien a todos los actores participantes, y sobre todo se

vean reflejadas en la sociedad, que a fin de cuentas es la que recibe el impacto final. El lector podra hacer un ejercicio interesante con la finalidad de comprender lo que hasta ahora se ha explicado. Puede tomar una Poltica Pblica que sea de actualidad y que se est impulsado y analizar sus actores principales, ver los intereses que predominan y sobre todo cul sera el beneficio que la sociedad tendra. Una vez hecho lo anterior, analizar si los actores se encuentran correctamente relacionados o alguno de ellos tiene mayor peso que los otros. De ah hacer una propuesta de equilibrio entre stos y as lograr la implementacin final de la poltica. Existen varios tipos de actores clave para dicho acceso, incluyendo pblicos, privados y pertenecientes al llamado tercer sector o sociedad civil organizada. La lgica que orienta el accionar de los gobiernos es la bsqueda de agregacin de demandas y su principal arena son las instituciones pblicas; la lgica que orienta el accionar de las organizaciones de la sociedad civil, es la bsqueda de mejorar el bienestar de dar respuestas a grupos especficos, siendo su arena la sociedad civil. Cules son actualmente los principales actores que buscan incidir en las polticas pblicas relativamente a las nuevas? A continuacin mostramos la siguiente imagen que es muy similar a la anterior, solamente que aqu podemos notar la diferenciacin en los actores gubernamentales, los cuales se enfocan de diferente manera en la sociedad. Pero la apreciacin general es la misma en cuanto a la relacin que cada uno de ellos tiene y el peso igualitario entre ellos.

Fuente: Transformacin de las Polticas Pblicas

Cmo modificar una Poltica Pblica?

Una Poltica Pblica se puede modificar cuando ya no responde a las necesidades de la sociedad, tambin cuando se requiere una actualizacin o reforma de la misma, cuando los actores predominantes consideran que ya no responde a sus intereses o la propia poblacin va impulsado aquellos cambios. Los acuerdos sociales respecto a las polticas no se alcanzan de una vez y para siempre. La incorporacin de nuevos temas en la agenda pblica es una de las razones para que este bienestar tenga que ser renegociado. Para modificar una Poltica Pblica, debe ser a travs de formas en las cuales el tema a proponer sea impulsado por uno de los actores y sea de sumo inters para ser puesto en la agenda pblica. Tambin se puede despertar el inters pblico o gubernamental a travs de estudios previos los cuales reflejen la problemtica existente y sta a su vez sea conocida por la sociedad.

Incidencia en las Polticas Pblicas: cmo avanzar? En ocasiones, debido a los mltiples intereses que cada uno de los actores tienen, se forma una parlisis ante la posible implementacin de la poltica o de su correcto funcionamiento. Es por esto, que a continuacin queremos hacer mencin de algunos aspectos que se pueden usar para agilizar el proceso de avance en las Polticas Pblicas. La sociedad civil organizada cuenta con suficiente experiencia y reflexin como para poder articular una estrategia con fundamentos ticos y polticos. Siendo esto, una situacin muy deseable, sin embargo, an en la actualidad no contamos con una esa cualidad como ciudadanos, por lo que siguen existiendo polticas que no son aterrizadas a la realidad. Esta falta de inters, genera apata ante cualquier iniciativa poltica o por el contrario una reaccin sin fundamentos. Volvemos a reafirmar la importancia de contar con informacin para tener una mayor participacin en la toma de decisiones. La manera como los gobiernos deciden y desarrollan sus Polticas Pblicas, su proceso, patrn y estilo de decisin y operacin, han quedado sin investigacin sistemtica. No es necesario enumerar algunos ejemplos ya que estamos seguros que el lector tendr mltiples de stos, por la sencilla razn que la poltica se ve orillada a situaciones del momento, sin fundamentos acadmicos, sin estudio, ms bien de manera intuitiva. El proceso de decisin y puesta en prctica de las polticas no ocup el lugar central, la estructura econmica, el conflicto de las clases, el interjuego de los grupos de inters, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema poltico, eran los factores ms socorridos para dar enteramente cuenta de por qu los gobiernos decidan de la manera en que lo hacan.

Un anlisis profundo no es cosa sencilla, y cierto es, que en ocasiones se requieren decisiones de ltimo momento, para lo cual no hay tiempo de llevar a cabo toda la metodologa de estudio, empero, en la mayora de las ocasiones tiende a prevalecer los intereses personales y grupales por sobre los evaluativos. Este manual, quiere rescatar el objetivo del estudio de las Polticas Pblicas como fundamento del impulso de propuestas que realmente vayan avaladas no por juicios de valor, sino por argumentos tericos y empricos.

15.- Herramientas de una Poltica Pblica. Toda Poltica Pblica debe tener una instrumentacin, en este momento nos enfocaremos a sus herramientas, las cuales sirven para poder primeramente plantearla, despus concretarla, agendarla, para finalmente traducirla a la poblacin.

Incentivos Construccin

De

Capacidades POLTICAS PBLICAS Herramientas Simblicas POBLACION

Aprendizaje

Lo que a continuacin sigue son la explicacin de los elementos que las componen: Los incentivos: son los pagos o retribuciones concretas que se realizan para provocar ciertas acciones. Se puede entender tambin como las motivaciones personales o de grupo que llevan a disear una Poltica Pblica, puede pensarse en el beneficio individual o colectivo. La construccin de capacidades: es una estrategia que involucra plazos ms largos pero logros ms duraderos. Acorde a ella, la funcin del Estado se concentrar en entregar herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores sociales para tareas especficas que satisfagan sus deseos y necesidades. Siendo la educacin uno de los principales pilares para que en un futuro las personas puedan alcanzar un mejor bienestar personal y social, asimismo la capacitacin en determinadas actividades que promuevan la integracin y el desarrollo. Las herramientas simblicas son estrategias no siempre fciles de percibir. Son las dirigidas a cambiar la concepcin que la sociedad tiene de algo, con el fin de que sta considere a los fines del Estado como deseables. El aprendizaje. Esto involucra simultneamente a las agencias gubernamentales interesadas y a la poblacin a la que est dirigida principalmente la Poltica Pblica (poblaciones objetivo). Se confa en un proceso de aprendizaje mutuo en el que las partes podrn ir construyendo sus metas, los procesos necesarios para lograrlas y aun las formas en que corresponde evaluar los cursos de accin escogidos.

16.- LOS 9 PASOS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Anteriormente ya habamos hecho un estudio previo al anlisis de Polticas Pblicas, ahora pretendemos dar una metodologa si bien ms extensa, pero al mismo tiempo ms fcil de entender y desarrollar. Este procedimiento se basa en simples pasos, los cuales van llevando poco a poco al lector en el anlisis de cualquier Poltica Pblica. Nosotros quisimos hacer una sntesis del libro que se cita al final en la bibliografa, viendo lo completo y concreto de esta informacin decidimos extraer aquellas partes que a nuestra consideracin son las ms importantes. PASO No.1

DEFINICIN DEL PROBLEMA. La primera definicin del problema es un paso crucial. sta le da al analista: 1. Una razn para hacer todo el trabajo necesario, a fin de terminar el proyecto. 2. Un sentido de direccin para obtener evidencia e informacin. El analista deber ir ms all de la retrica, a fin de definir el problema de tal manera que pueda ser manejable y tenga sentido a la luz de los recursos polticas e instituciones disponibles. Es decir, ver si el problema es factible a las condiciones con que se cuentan y al mismo tiempo saber traducirlo o plasmarlo en un documento, para que las dems personas adems de l, tambin comprendan esta problemtica. Hay que enfocarse en una sola dificultad. Es decir, no tener diferentes problemas en el mismo momento, ya que desviara totalmente de aquel central y terminara por complicar o resolver uno de otra ndole. Una sugerencia a fin de llamar la atencin sobre el problema que se est tratando es incluir la palabra demasiado en el escrito, en nuestra definicin del problema resulta til; por ejemplo, demasiado grande, demasiado pequeo, creciendo demasiado lento, creciendo demasiado rpido. Los problemas que merecen llamar nuestra relacin no necesariamente son un problema del presente, pero pueden serlo en un futuro cercano si no se hace algo, por que cabe resaltar que se debe tener una visin en lo que a esto respecta a fin de hacer proyecciones posteriores. La idea de un problema significa por lo general que la gente piensa que algo est mal en el mundo. Por lo que esto nos puede facilitar el ordenamiento de prioridades o inclusive la organizacin de la agenda, sin embargo, no tiene que ser exclusivamente el punto de vista que debemos tomar en cuenta, porque en ocasiones se tiende a exagerar al extremo las problemticas por la poca informacin disponible. Para tener mejores argumentos se deber incluir, en la medida de lo posible, una parte cuantitativa, es decir, se debern incluir aspectos de magnitud. cun grande es, demasiado grande? Cun pequeo es, demasiado pequeo Qu significa demasiado lento o demasiado rpido? Cuando hablamos de las personas sin hogar, a cuntas nos referimos?. Bsicamente poner cifras, datos que demuestren la magnitud del problema, a travs de comparaciones en situaciones similares o con nmeros estadsticos. Existen diversas instituciones ya sean gubernamentales o no, que peridicamente se encargar de arrojar valores respecto a diversos temas. Asimismo, podemos

comparar cifras con otros pases, etc, es decir, el sustentar de manera numrica o grfica independientemente de mostrarlo a los dems, para convencernos nosotros mismos de lo que estamos realizando.

Trampas Comunes de la Definicin del Problema. Definir la solucin dentro del problema, es decir, cuando lo enunciamos ste no debe incluir una solucin implcita que se nos escape por un descuido semntico. La dificultad debe ser el centro a resolver y la implementacin nos dar una respuesta afirmativa o negativa al respecto. Sea escptico al determinar causas implcitas (sobrentendidas). Ya que esas deben ser reales, no simplemente supuestas, por lo que nos veramos forzosamente a tener que demostrar, las suposiciones pueden confundir el objetivo de la Poltica Pblica desde un comienzo. Volvemos a insistir en el argumentar cifras o parmetros que nos den un punto de referencia. La definicin del problema es un paso crucial, hay que repetir este paso una y otra vez permitiendo que la enunciacin de ste vaya evolucionando. Hay que comenzar por desechar algunas alternativas en un intento de resolver o construir la definicin de ste.

PASO No. 2 OBTENCIN DE INFORMACIN. En el anlisis de polticas, el tiempo se emplea en dos actividades: pensar y obtener datos para convertirlos en informacin. Pensar es por mucho ms importante, pero obtener datos toma mucho ms tiempo: leer documentos, buscar en bibliotecas, revisar estudios y estadsticas, viajar para realizar entrevistas, concertar citas, etctera. La presin del tiempo en el anlisis de polticas es un enemigo tan peligroso, o incluso ms, que los sesgos provocados por un inters poltico particular. La clave: trate de obtener nicamente aquellos datos que puedan convertirse en conocimiento que pueda convertirse en informacin. El conocimiento son los datos que tienen significado. La informacin es el conocimiento que afecta a las creencias existentes de la gente, ya que es una aportacin y modifica por lo tanto el anterior concepto que se tena sobre algo. La informacin es necesaria para tres propsitos principales: 1. Evaluar la naturaleza y la extensin de los problemas. 2. Evaluar las caractersticas particulares de la situacin concreta de la poltica que se pretende estudiar.

3. Evaluar las polticas que por lo menos algunas personas han pensado que funcionaran bien en situaciones aparentemente similares a la suya. El valor de la informacin depende de: La posibilidad de que dicha informacin le permita sustituir con una decisin mejor cualquier otra decisin que haya usted tomado sin ella (y que podra haberse considerado aceptable). Que nos ayude a argumentar y no solamente a dejarse llevar por la intuicin. La posibilidad de que la nueva decisin produzca, directa o indirectamente, un mejor resultado de poltica, en comparacin con el que se hubiera dado con la decisin original. La magnitud de la diferencia entre el valor del resultado probablemente mejorado de la nueva decisin y el valor del resultado original. Es decir, qu hubiera pasado si no tomamos en cuanta esa informacin y cul es el resultado de si contemplarla.

La mejor prctica es buscar, queriendo decir con esto, en ocasiones la dificultad de obtener la informacin puede frustrar la propuesta de poltica, sin embargo, debemos ir teniendo las herramientas necesarias (poco a poco), con base en ir a las fuentes correctas y extraer la esencia que nos ayude a proseguir. Obtenga credibilidad, cree consenso. Es una buena estrategia incluir la opinin de crticos potenciales de un trabajo. Obtener retroalimentacin, consultar y profundizar aquellas situaciones con los expertos, adems del apoyo de otras instituciones que no puedan ayudar a complementar nuestra bsqueda. El estar respaldados por personalidades o instituciones con experiencia y prestigio en el tema de estudio, ayuda a sentirnos ms seguros los argumentos que estamos planteando.

PASO No. 3 CONSTRUCCIN DE ALTERNATIVAS. Una vez que hemos definido de manera clara y correcta nuestro problema a continuacin daremos paso a las alternativas, opciones de poltica, o cursos de accin, las diferentes estrategias de intervencin para solucionar o mitigar el problema.

Comience en lo general y termine en lo Particular. Revise las fuentes ms comunes de la Poltica Pblica. Para comenzar despus al anlisis de casos internacionales en que el tema sea similar o igual, casos a nivel nacional o en otros estados. Ir descendiendo Analice las causas del problema. Proyeccin de resultados. No es necesario conocer las causas de un problema para solucionarlo. Sin embargo, un buen esquema causal suele ser muy til para sugerir posibles puntos de intervencin.

PASO No. 4 SELECCIN DE CRITERIOS Para el argumento de cualquier poltica es til imaginar que se tienen dos lneas discursivas interconectadas pero separables, la analtica y la evaluativa. La primera es todo lo referente a los hechos y proyecciones imparciales de las consecuencias, la segunda es todo lo relativo a los juicios de valor. Es el paso ms importante para que los valores y la filosofa entren en el anlisis de polticas, porque los criterios son normas evaluativas utilizadas para juzgar la bondad de los resultados de la poltica que han sido proyectados en cada una de las alternativas.

Aplique Criterios para Juzgar Resultados y no Alternativas. Los criterios no se utilizan para juzgar las alternativas, sino los resultados. El criterio ms importante es que el resultado proyectado resuelva el problema de poltica.

PASO No. 5 CRITERIOS EVALUATIVOS Eficiencia. Maximice el bienestar de las personas tal como la interpretan los propios ciudadanos. Este es el enfoque de anlisis de costo-efectividad y de costobeneficio. Equidad, igualdad, justicia.

El Anlisis Impone una Solucin. Una variante de este enfoque incluye la idea de un proceso educativo. Dependiendo de las circunstancias, el analista debe animar los actores polticos importantes, incluido tal vez su jefe o su cliente principal-, a reconsiderar sus criterios evaluativos a la luz de hechos o argumentos con los que el analista podra llamar su atencin. Legalidad. Una poltica viable no debe violar los derechos constitucionales, estatutarios o de la ley comn. A veces vale la pena arriesgarse con una poltica que podra ser juzgada como ilegal, en caso de llegar a un tribunal. Aceptabilidad Poltica. Una poltica viable debe ser polticamente aceptable, o al menos no inaceptable. La inaceptabilidad poltica es una combinacin de dos cosas: demasiada oposicin y/o muy poco apoyo. Solidez. Ideas de polticas que pueden parecer muy buenas en teora, fallan a menudo en el momento de su implementacin real. Una opcin de poltica, por lo tanto, debe ser lo suficientemente slida para que, aunque el proceso de implementacin no sea fcil, los resultados de la poltica sean satisfactorios. Perfectibilidad. Deben permitir que los implementadores de polticas perfeccionen el diseo original. Es bueno hacer una evaluacin muy cuidadosa de la situacin real actual: personajes, demandas e incentivos institucionales, vulnerabilidad poltica, etctera.

PASO No. 6 PROYECCIN DE LOS RESULTADOS. ste es el paso ms difcil del proceso de los nueve pasos.

Existen (al menos) tres grandes dificultades. Primero, la poltica tiene que ver con el futuro, no con el pasado o el presente. Segundo, la Proyeccin de los resultados es otra manera de decir sea realista. Hacer poltica, por consiguiente, impone una carga moral ms pesada que lo que mucha gente estara dispuesta a aceptar.

Modelos Causales. Un mercado.Los modelos de mercado se pueden aplicar a los bienes o servicios, aun si no tienen precio. Modelos de produccin Lo ms importante para entender los sistemas de produccin es identificar los parmetros cuyos valores, cuando se salen de cierto rango, tienen mayor capacidad para provocar fallas, fraudes y abusos, problemas econmicos extraordinarios y distorsionar el propsito original. Procesos evolutivos: variacin, seleccin y retencin aleatorias. Modelos organizacionales y polticos. Para la Proyeccin de resultados, muchas veces se requiere pensar tanto en la direccin general del resultado como en su magnitud.

El Problema del Optimismo. Formulacin de escenarios. Para no caer en el optimismo natural, estudie sistemticamente posibles escenarios adversos. La Heurstica desde la Perspectiva del Otro. Imagnese en el lugar de otra persona. Podr descubrir las esplndidas formas en que estos actores se adaptan a la situacin de la nueva poltica que est usted planteando. Efectos Secundarios no Deseados. Los analistas tambin deben preocuparse por las consecuencias no previstas. He aqu algunos efectos secundarios no deseables pero anticipables, que ocurren en programas pblicos.

El riesgo moral, que la gente se responsabilice por las consecuencias de sus acciones. En ocasiones la Poltica Pblica no llega a implementarse de manera correcta, debido a que las personas no comprometen de manera plena al desarrollo de la accin o actividad. La sobrerregulacin en los campos por mencionar algunos: salud y la seguridad. Lo cual impide poder plantear nuevos conceptos de Poltica Pblica debido a los enormes candados legales y jurdicos que se tienen Los buscadores de renta distorsionan el programa en su provecho. Lo que queremos decir con esto, es respecto a aquellos impulsores de la Poltica Pblica que olvidan la relacin de equilibrio que debe predominar entre los diferentes actores participantes. Ya que si uno de stos se quiere beneficiar particularmente, hay gran probabilidad que la poltica no cumpla su objetivo original.

PASO No. 7 CONFRONTACIN DE COSTOS Y BENEFICIOS. Sin la proyeccin de los resultados no es posible confrontar ni ponderar. Cmo se quiere comparar algo si no se tienen los resultados, no se puede hacer un anlisis costo beneficio sin tener este elemento tan importante. Aclarando que los resultados tienen que ser verdicos y con la mayor exactitud posible a fin de tener los efectos deseados Un error comn al comparar distintas ponderaciones es hacerlo en trminos de alternativas y no de resultados esperados.

PASO No. 8 DECIDA! Este paso del proceso sirve para verificar que tan bien se ha realizado su trabajo hasta este momento. Decida, entonces, qu hacer sobre las bases de su propio anlisis. Usted podra, limitar sencillamente su historia a explicar las confrontaciones pertinentes y dejarle la decisin por completo a su cliente.

PASO NO. 9

CUENTE SU HISTORIA. Debe usted ser capaz de explicar su historia a cualquiera en trminos lo suficientemente sencillos y realistas como para que ese cualquiera sea capaz de seguir adelante con la tarea de la educacin pblica y democrtica. Piense Quin cree usted que usar su anlisis y con qu propsito? Debe estar seguro de que puede responder y rebatir cualquier posible objecin que pudieran hacer distintos pblicos importantes. Su historia debe tener un estilo narrativo fluido y lgico.

FUENTES MARTNEZ, Juliana, en, Internet y Polticas Publicas Socialmente Relevantes, por qu, cmo y en qu incidir?

MARTNEZ Juliana. Visin social de la Internet y Polticas Pblicas Ideas Para debatir estrategias de incidencia desde la sociedad civil ANTN COSTAS, CHRISTIAN DURN, MONTSERRAT TERMES. anlisis y evaluacin de polticas pblicas AGUILAR VILLANUEVA, Luis. Estudio Introductorio a las Polticas Pblicas BAZA FERNANDO Y VALENTI GIOVANNA. Hacia un Enfoque Amplio de Poltica Pblica RODRGUEZ MEDINA, Leandro, Las polticas pblicas como intervencin en la realidad. BARDACH, Eugene. Los 8 pasos para el anlisis de Polticas Pblicas, Centro de Investigacin y Docencia Econmica. AGUILAR VILLANUEVA, Luis. El estudio de las polticas pblicas, Porra. AGUILAR VILLANUEVA, Luis. La hechura de las polticas pblicas, Porra Enciclopedia Encarta 2003

[1]

Licenciado en Derecho por la UNLA, Maestro en Fiscal por la Universidad de Guanajuato, Director General del Centro de Investigaciones y Estudios Legislativos del H. Congreso del Estado de Michoacn, profesor en las licenciaturas en Derecho y Ciencias de la Comunicacin de la Universidad Latina de Amrica as como profesor en la Facultad de Economa y en la Maestra en Fiscal de la Universidad Michoacana de San Nicols de hidalgo. [2] Maestro en Polticas Pblicas por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, Investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Legislativos del H. Congreso del Estado de Michoacn. [3] Enciclopedia Encarta 2003 [4] Aguilar Villanueva Luis , Estudio introductorio a las Polticas Pblicas. [5] Enciclopedia Encarta 2003. [6] Baza Fernando y Valenti Giovanna, Hacia un enfoque amplio de Poltica Pblica.

QU SON Y PARA QU SIRVEN LAS POLTICAS PBLICAS?

Carlos Marco eleonorigby@hotmail.com

Ricardo Antonio

Aguilar Lima

Astorga Facio

La poltica es un asunto demasiado serio para dejarlo en manos de los polticos. Charles de Gaulle, presidente de Francia (1890-1970)

Para citar este artculo puede utilizar el siguiente formato: Aguilar Astorga y Lima Facio: Qu son y para qu sirven las Polticas Pblicas?, en Contribuciones a las Ciencias Sociales, septiembre 2009, www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm

1.- Introduccin. Pese a la complejidad en el terreno terico, es en lo pragmtico donde podemos constatar que al menos en Mxico, la prctica de la poltica es asunto de corto plazo, donde resolver lo inmediato es lo imperativo, entenderla y practicarla, simplemente se malentendi como una relacin mandoobediencia, basada en el clientelismo, donde pocos administran, otros ms obedecen y muchos ms padecen. Nuestro Sistema Poltico Mexicano no fue nicamente herencia del rgimen post revolucionario, sino que desde el virreinato, fue tejindose una red de complejidades que solo favorecan a los feudos de poder, mientras la mayora se (mal) acostumbr a la perversa normalidad de lo desigual. Por eso las reglas actuales, no son suficientes para enfrentar la pluralidad poltica que cada da crece, nuestros lastres con el pasado son ocultados por una modernidad ficticia que no nos permite convivir, solo ocurre discursivamente y no en la realidad, la forma tradicional de hacer poltica, sirve para enfrentar la pluralidad actual? 2.- Justificacin:

Reconocer nuestros problemas es una tarea necesaria pero insuficiente cuando se habla de polticas pblicas: Las herramientas elegidas para solucionarlo fracasan, proponemos repensar esas herramientas para abordar los problemas. En el caso mexicano hemos recurrido principalmente a dos: gobernar por leyes y gobernar por Planes. La primera implica que ante la deteccin de un problema y sus consecuencias, stas pueden revertirse si se aplica un marco jurdico que lo regule. No obstante, generar leyes no es generar polticas, ello se complica cuando la reparticin de justicia es cuestionable. La segunda, gobernar por Planes, presupone que el diseo de un proyecto por si mismo soluciona el problema, pero tambin es un camisa de fuerza que obliga a los polticos a ser indiferentes a los cambios propios de la dinmica social. En Ciencias Sociales, los procesos no son estticos, un plan, por muy bien diseado que sea, implica desconocimiento de esa variabilidad. Evidentemente las leyes y los Planes tienen una trascendencia considerable, no queremos descalificarlos o anularlos, simplemente enfatizamos que como herramientas, no son las ms adecuadas. Nuestra propuesta est apegada a quienes defienden que se gobierne por polticas, por cursos de accin que pretendan solucionar un problema especfico en vez de solucionar un todo que de por si es inadministrable. Es comn asociar el concepto de polticas pblicas a las meras acciones de gobierno, de tal modo que cualquier accin de los actores gubernamentales es considerada errneamente como polticas pblicas. Los gobiernos no son ya los nicos actores en las fases del ciclo de las polticas, si bien toda poltica pblica es una accin de gobierno, no se reduce a este. El presente trabajo busca explicar qu son las polticas pblicas y para qu sirven, dentro de un contexto tan complejo como es el mexicano, de modo tal que tanto servidores pblicos como lectores interesados en entender el concepto, tengan una herramienta til y sencilla, comprendiendo que rescatar la naturaleza pblica de las polticas (Majone) es el punto clave. Abordar herramientas inadecuadas, puede ser peor que no abordar el problema. Todos estamos de acuerdo en reducir la pobreza, ampliar la base gravable, hacer mejor uso de los excedentes petroleros, generar empleos, etc, el problema no es el problema pblico, el problema es cmo lo hemos tratado de solucionar, al menos, en los ltimos 30 aos. 3.- Breve esbozo terico: 3.1.- Poltica no es lo mismo que polticas (politics / policies, policy) Para entender qu son las polticas pblicas, es necesario diferenciar dos conceptos que en nuestro idioma no tienen traduccin: Politics (poltica), policies (polticas). El primero es entendido como las relaciones de poder, los procesos electorales, las confrontaciones entre organizaciones sociales con el gobierno. El segundo tiene que ver ms con las acciones, decisiones y omisiones por parte de los distintos actores involucrados en los asuntos pblicos. A lo largo de este trabajo, hablaremos de poltica (en singular) politics- cuando nos refiramos a las relaciones de poder (objeto de estudio de la Ciencia Poltica); y polticas (plural) cuando nos refiramos a las polticas pblicas policies, policy-. Esta es la clave para diferenciar la Ciencia Poltica (Political Sciences), de las Ciencias de Polticas (Policy Sciences) No obstante existe la poltica de las polticas pblicas, que son las relaciones de poder en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad. Lo anterior es aplicable a los diferentes sectores: poltica educativa, polticas educativas; poltica cultural, polticas culturales, poltica social, polticas sociales; etc. tambin podemos hablar de las relaciones de poder de algn sector: la poltica de las polticas econmicas, la poltica de las polticas ambientales, etc.

Las polticas son el diseo de una accin colectiva intencional; el curso que toma la accin como resultado de las decisiones e interacciones que comporta son los hechos reales que la accin produce. En este sentido, las polticas son el curso de accin que sigue un actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de inters. El concepto de polticas presta atencin a lo que de hecho se efecta y lleva a cabo, ms que a lo que se propone y quiere. Las polticas se conforma mediante un conjunto de decisin, y la eleccin entre alternativas (Aguilar, 2003a:25). Las polticas se entienden como una declaracin de intenciones, una declaracin de metas y objetivos. Para Pressman y Wildavsky: las polticas son una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si X, entonces Y (Pressman y Wildavsky citado en Aguilar, 2000:44). Es decir, las polticas pblicas son hiptesis, v.gr: si implementamos ste curso de accin (X), tendremos estas metas y objetivos cumplidos (Y) Las polticas son cursos de accin destinados a la solucin de problemas, donde inclusive el no hacer nada es una accin que se tiene que tomar en consideracin y poner en prctica o no. Para (Rose, 1967; Pressman y Wildavsky, 1973), las polticas denotan tambin las intenciones de las fuerzas polticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, las consecuencias de sus actos; tiende a significar intenciones ms que consecuencias. Las polticas se convierte en el resultado de una serie de decisiones y acciones de numerosos actores polticos y gubernamentales (Rose, Pressman y Wildavsky, citados en Aguilar, 2003a:25). 3.2.- Los inicios del concepto Harold Laswell, es el referente en la materia sobre ciencias de polticas, define en los aos cincuenta a la poltica pblica como: disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, con base cientfica, interdisciplinaria y al servicio de gobiernos democrticos, veinte aos despus en 1971 agregara un punto crucial en la definicin: el conocimiento del proceso de decisin y el conocimiento en el proceso de decisin. Lo primero referido a las habilidades profesionales necesarias para participar en la toma de decisiones pblicas (conocer el proceso de decisin de la poltica) y lo segundo referido a las habilidades cientficas requeridas para contribuir a la invencin de una teora y prctica confiables (incorporar datos y teoremas de las ciencias en el proceso de decisin de la poltica con el propsito de mejorar la decisin pblica). Es decir, haba una diferencia entre ciencia para comprender (conocimiento del proceso de decisin) y ciencia para decidir (conocimiento en el proceso de decisin). Esta diferencia desarroll dos tendencias de las polticas pblicas: el policy studies (estudios de polticas) y el policy analysis (anlisis de polticas). Cuando se habla de poltica pblica se hace alusin a los procesos, decisiones, resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de accin y entre diferentes perspectivas evaluadoras, estamos pues ante un panorama lleno de poderes en conflicto, enfrentndose y colaborando ante opiniones y cursos de accin especficos. Para los franceses Yves, Mny y Jean Claude Thoening, el estudio de las polticas pblicas, no es otra cosa que el estudio de la accin de las autoridades pblicas. Otro uso del trmino poltica distingue lo que los ingleses designan con la palabra policy, ya sea un marco de orientacin para la accin, un programa o una perspectiva de actividad. As se dice que un gobierno tiene una poltica econmica, o sea que realizan un conjunto de intervenciones, que elige hacer o no hacer ciertas cosas en un campo especfico, en este caso, la economa. Es en este ltimo sentido en el que cabe hablar claramente de poltica pblica; es decir, de los actos y de los "no actos comprometidos" de una autoridad pblica frente a un problema o sector relevante de su competencia.(Meny y Thoening, 1992: 89) La ciencia tradicional consideraba, en los aos cincuenta y sesenta, que las Polticas Pblicas (policies) eran variables dependientes de la actividad Poltica (politics) (Roth, 2006:13-14). Se

presupona que las polticas no eran ms que el resultado, el producto, la consecuencia, de los gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema mediante los partidos polticos. Es decir, las polticas eran las decisiones de los gobernantes para la solucin de un problema en particular, y que solo eran realizadas para legitimar su poder ante los gobernados. Una poltica pblica no es cualquier accin del gobierno, que puede ser singular y pasajera, en respuesta a particulares circunstancias polticas o demandas sociales. Dicho de otra manera, lo especfico y peculiar de la poltica pblica consiste en ser un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realizacin de un objetivo de inters / beneficio pblico, cuyos lineamientos de accin, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de manera constante y coherente (con las correcciones marginales necesarias), en correspondencia con el cumplimientos de funciones pblicas que son de naturaleza permanente o con la atencin de problemas pblicos cuya solucin implica una accin sostenida. La estructura estable de sus acciones, que se reproduce durante un cierto tiempo, es lo esencial y especfico de ese conjunto de acciones de gobierno que llamamos poltica pblica. 3.3.- El carcter pblico de la poltica: Si bien las diferencias entre pblico y privado han dependido del momento histrico, resulta curioso y hasta paradjico que lo pblico es asociado con lo gubernamental, como si los gobiernos tuvieran el monopolio de lo pblico. La poltica pblica es hasta cierto punto un pleonasmo, pues la poltica desde los griegos era una actividad que se realizaba en la polis y no poda ejercerse sino en pblico (la familia era un espacio pre-poltico y por ende privado, era el oikos). Pblico y poltica para los griegos era algo similar porque no haba concepcin de lo individual, la poltica era pblica y lo pblico era poltico. Con Maquiavelo comienza a manifestarse un realismo de la poltica distinto al mundo helnico, se pone de manifiesto que la poltica est en manos de algunas lites y que la cosa pblica, la res pblica, no pertenece a todo pblico. Una de las principales aportaciones de las polticas pblicas es precisamente rescatar el carcter pblico de las polticas, es decir, la intervencin de actores diferentes al gubernamental en las polticas (sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, empresas, iglesias, asambleas vecinales, etc). Este mbito pblico es el campo en el que los ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen poltica y hacen las polticas (Aguilar, indito). Ahora bien, Gobernanza o gobernacin es un concepto central para entender nuestra materia, implica el proceso de direccin de la sociedad o el proceso mediante el cual sociedad y gobierno definen su sentido de direccin, los valores y objetivos de la vida asociada que es importante realizar, y definen su capacidad de direccin, la manera como se organizarn, se dividirn el trabajo y disminuirn la autoridad para estar en condiciones de realizar los objetivos sociales deseados (Aguilar, 2005: 28-29). 3.4.- Concepto de poltica pblica: Las ltimas dcadas arrojan una generosa produccin acadmica de lo que son las polticas pblicas, por lo tanto hay un nmero de definiciones similar al de autores. En el siguiente cuadro describimos las definiciones de algunos, de ellos que consideramos ms importantes: Brum. Fenmeno social, administrativo y poltico especfico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posicin, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la respuesta preponderantemente del mismo frente a los problemas pblicos vividos

por la sociedad civil. (La evaluacin de polticas y programas pblicos. El caso de los programas de desarrollo social en Mxico, Mxico, M. A. Porra. 2006) Manuel Canto Chac. Cursos de accin tendentes a la solucin de problemas pblicos, definidos a partir de la interaccin de diversos sujetos sociales, en medio de una situacin de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera ms eficiente los recursos pblicos y tomar decisiones a travs de mecanismos democrticos, con la participacin de la sociedad, (Introduccin a las polticas pblicas, en: Canto, M. y O. Castro (coordinadores) Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas en el Municipio. MCD, Mxico. 2002) Eugenio Lahera Parada Cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado () incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados. (Lahera, E (2004), Introduccin a las polticas pblicas FCE. Chile) Luis Fernando Aguilar Villanueva Decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. (Aguilar, L. (1993). Antologas de Poltica Pblica, Mxico, Porra. Varias ediciones) Manuel Tamayo Senz Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. (El anlisis de las polticas pblicas, La nueva administracin pblica, Rafael Ban y Ernesto Castillo (comps.), Madrid, Alianza editorial 1997) Joan Subirats Es la la norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemtica as como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto. (Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin. Madrid. INAP. 1989) Charles Lindblom Nos estamos refiriendo a procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de accin, y entre diferentes perspectivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto, enfrentndose y colaborando ante opciones especficas. (Usable knowledge: Social science and social problem solving Yale University Press 1979) Andr Roth El concepto de poltica pblica tiene tres acepciones: la poltica, concebida como el mbito del gobierno de las sociedades humanas (polity). Segundo, la poltica como la actividad de organizacin y lucha por el control del poder (politics). Y, finalmente, la poltica como designacin de los propsitos y programas de las autoridades pblicas (policy) (Polticas Pblicas: Formulacin, Implementacin y Evaluacin, Bogot, Aurora. 2006) Heclo y Wildavsky Consideran a la poltica pblica como una accin gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma. ("The Private Government of Public Money", Macmillan, London) Mny y Thoenig. Accin de las autoridades pblicas en el seno de la sociedad y que sta se transforma en un programa de accin de una autoridad pblica. (Las polticas pblicas, Barcelona, Editorial Ariel 1992.)

Mara Gracas Rua Conjunto de decisiones que se traducen en acciones, estratgicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarqua de valores y preferencia de los interesados). Su dimensin es pblica por el tamao del agregado social sobre el cual coinciden, pero sobre todo por su carcter imperativo, siendo este revestido de la autoridad legtima y soberana del poder pblico. (BID 2006) Pedro Medelln La estructuracin de las polticas debe ser comprendida como el producto de un intenso proceso poltico a travs del cual emergen y toman forma los proyectos e intereses de agentes (individuos), agencias (instituciones) y discursos (sntesis de la interaccin entre agentes y agencias) en pugna por imponer un determinado proyecto de direccin poltica y de direccin ideolgica sobre la sociedad y el estado que son gobernados. (La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para el estudio de las polticas pblicas en pases de frgil institucionalidad. Chile. Serie: Polticas Sociales, nm. 93, CEPAL) Giandomenico Majone. Es una actividad de comunicacin pblica y no solo de una decisin orientada a la efectuacin de metas () es tambin todo el conjunto de actividades postdecisionales o retrospectivas que buscan aportar evidencias, argumentos y persuasin (Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas. Mxico, D. F.: Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A. C. y Fondo de Cultura Econmica. 1989.) Banco Interamericano de Desarrollo BID Intercambio complejos entre acores polticos a travs del tiempo (La Poltica de las Polticas Pblicas. Progreso econmico y social para Amrica Latina. Informe 2006) Harold Laswell: Anlisis del proceso de las polticas pblicas: cmo se definen los problemas y las agendas, cmo se formulan, cmo se toman las decisiones y cmo se evalan e implementan las polticas. Anlisis en y para el proceso de las polticas pblicas: comprende el uso de tcnicas de anlisis, investigacin y propugnacin en la definicin de los problemas, la toma de decisiones, la evaluacin y la implementacin. (La concepcin emergente de las ciencias de polticas, en Aguilar, El estudio de las polticas pblicas, Mxico, Porra.) Fuente: Elaboracin propia. Hay varios puntos que convergen a pesar de la diferencia de conceptos, destacamos a lo menos ocho elementos necesariamente constitutivos: 1.- Resolver problemas pblicos acotados. 2.- Las decisiones implican conflicto. 3.- Se discute el problema pero ms an, la manera de abordarlo. 4.- Participacin de mltiples actores. 5.- Es un proceso. 6.- No se desplaza al gobierno sino que se legitima. 7.- La poblacin afectada se involucra en la solucin.

8.- Es un ciclo y no una secuencia lineal. Lo anterior implica cuatro grandes retos para los hacedores de polticas (policy making): Flexibilidad para adoptar cambios que logren objetivos y metas de la alternativa que hemos seleccionado como polticas Involucrar los niveles de la participacin en los ciclos de poltica. En suma, lograr que el diseo de poltica sea una realidad aplicable (pasar de la formulacin a la implementacin), evaluable y consensuada social y polticamente. Revertir el problema no administrarlo. 4.- El mtodo de la poltica pblica (Su ciclo): Las fases, proceso o ciclo de las polticas, vara segn el autor. No debemos confundir fases con niveles; fases hace referencia a cada uno de los distintos estados sucesivos del proceso de las polticas, es pues una secuencia lgica; mientras que niveles hace alusin a jerarquas, es algo mayor o menor que lo precedente o antecedente. Es decir las fases del ciclo de polticas son pasos sin que importe si uno es mayor que otro. 4.1.-Modelo de Bardach. El modelo de Eugene Bardach, propone ocho pasos para el anlisis de las polticas pblicas. La necesidad de resumir este enfoque, se debe a su sencillez. Para los no iniciados en el anlisis de las polticas, resulta muy til y hasta pedaggico. Ello permitir entender la propuesta que los autores describimos ms adelante. 4.1.1.- Definicin del problema pblico. Definir el problema, es el elemento principal en este diseo (y otros diseos) de polticas pblicas, ya que, si no se delimita de forma correcta nos puede llevar a atender problemas que no sean pbicos. Entonces tendremos que dar respuesta a las siguientes dos preguntas Qu es un problema? y Cul puede considerarse como problema pblico? 4.1.1.1.- Un problema Cuando hablamos de problemas, vienen a nuestra mente todo tipo de situaciones que nos generan un dolor de cabeza, y tenemos entonces problemas personales (econmicos, familiares, religiosos, culturales, sentimentales, etc.) y problemas sociales o que afectan al bien comn, problemas qu si no afectan a toda la ciudadana, si a una buen parte de ella (desempleo, migracin, violencia, narcotrfico, epidemias, inflacin, desnutricin, etc.). Estos ltimos, son los que nos interesa tratar aqu. 4.1.1.2.- Un problema pblico? Bardach, menciona que en la definicin del problema, el analista debe contemplar una parte cuantitativa deber incluir aspectos de magnitud, es decir, se deben de considerar cuestiones tcnicas que nos ayuden a disear la solucin del problema para lo cual, ser conveniente hacernos algunas preguntas como: en qu consiste el problema? contamos con los elementos necesarios para resolverlo? quines estn involucrados en dicho problema?, como podemos resolverlo? el presupuesto con el que contamos es suficiente? qu podemos proponer que no se

haya propuesto ya? y cul es la cobertura que podemos atender? y finalmente cules son las metas esperadas? 4.1.1.3.- La construccin del problema pblico. La definicin del problema, no debe incluir una solucin implcita que escape por un descuido semntico, hay que limitar la definicin del problema a una mera descripcin y dejar abierta la bsqueda de soluciones (Bardach, 2001:22). Fuente: Elaboracin propia en base a Bardach Eugene, Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas. CIDE; Mxico, 1998 4.1.2.- Obtencin de la informacin. Como sabemos, la informacin es necesaria para tres propsitos principales; El primero es evaluar la naturaleza y la extensin de los problemas que se est tratando de definir. El segundo es evaluar las caractersticas particulares de la situacin concreta de la poltica que se pretende estudiar. El tercer propsito es evaluar las polticas que por lo menos algunas personas han pensado que funcionaran bien en situaciones aparentemente similares a la suya, ya sea en otras jurisdicciones o en otro momento (Bardach, 2001:26). 4.1.3.- Construccin de alternativas. Las alternativas son aquellas acciones, que toman el o los diseadores de la poltica pblica, para la solucin del problema pblico elegido, podemos decir que son los escenarios a seguir y mediante los cuales se diseara la poltica ms acorde, recordemos que no siempre ser la ms favorables o la mejor diseada, pero si debe ser, la que busque la solucin al problema, en donde estn involucrados todos los actores inmersos en dicha accin. Se recomienda hacer una lista de todas las alternativas que le gustara considerar en el curso de su anlisis, y reorganice algunas ms en una sola alternativa bsica con una o ms variantes (Bardach, 2001:31). La inaccin, es una manera de accin, decidir no decidir, es tambin una alternativa. Elegir una alternativa, significa que la eleccin de una implica descartar otra, y otras veces significa simplemente una accin ms de poltica que podra ayudar a resolver o mitigar algn problema, quiz en conjuncin con otras alternativas (Bardach, 2001:37). 4.1.4.- Seleccin de criterios. Una vez propuestas las alternativas, contina el proceso ms complicado, la seleccin de la alternativa adecuada. Debemos tener en cuenta el anlisis costo beneficio (gastar menos con mejores resultados) y por el otro, tenemos que los problemas sociales, no pueden ser abordados bajo sta lgica, y en l intervienen conceptos como la bondad, la justicia, la equidad, etc. Bardach, propone algunas herramientas, enfoques y varios criterios para la evaluacin de las alternativas: Cuadro 3 Herramientas, enfoques y criterios Herramien-ta:

Costo eficacia; considera a los recursos e intenta encontrar las mejores formas para utilizarlos, busca la maximizacin de los resultados y minimizar los costos. Costo beneficio; permite que los recursos y los resultados sean variables proporcionadas. Enfoque: Consiste simplemente en dejar que los procesos gubernamentales y polticos existentes efecten la ponderacin. El analista impone una solucin; el analista modifica por s mismo aunque no reemplazara- la ponderacin acordada por el empleador o cliente considerando una determinada concepcin filosfica o poltica. Criterios: Legalidad; Una poltica viable no debe violar los derechos constitucionales, estatuarios o de la ley comn. Aceptabilidad poltica; Una poltica viable debe ser una poltica aceptable. En este punto es cuando se valoran las fuerzas de cada uno de los actores involucrados, ya que mientras para unos puede ser una buena alternativa, para otros no, y ello determinar las acciones a seguir, segn sea el peso de las alianzas. Solidez; Una opcin de poltica, debe ser lo suficientemente slida para que, aunque el proceso de implementacin no sea fcil, los resultados de la poltica sean satisfactorios. Perfectibilidad; La mayora de las polticas fracasan en el momento de ser implementadas, ya que durante su diseo se pudieron omitir algunas cosas, sin embargo, la mejor de las polticas es aquella que se adapta ms rpido al entorno en el que se ejecuta y que adems pueda dar el mximo beneficio social. Programacin lineal; Es una tcnica matemtica que sirve para optimizar la eleccin cuando se tiene un objetivo principal o una funcin objetivo y pocos recursos que maximizar. Es decir, se busca maximizar los objetivos con recursos limitados. Fuente: Elaboracin propia. 4.1.5.- Proyeccin de los resultados. Para hacer una proyeccin es importante contar con cierto tipo de informacin, pero sta se obtiene nicamente de la experiencia con otras polticas similares o anlogas (Bardach, 2001:39). En tal sentido, es importante imaginarse todas las contrariedades posibles y por haber, en la implementacin de la poltica: ms gente que necesita del apoyo, menos presupuesto, cuestiones polticas, sociales, econmicas, e incluso culturales, problemas de gnero, de equidad, fiscales, etc. Entre ms escenarios elaboremos, mejor sern los resultados esperados. 4.1.6.- Confrontacin de costos. En el caso social, se tendra que tomar en consideracin a cuanta gente o cuanta cobertura podr tener la poltica implementada. El anlisis de costos ser buscando el mnimo aceptable en cada una de las alternativas evaluadas.

4.1.7.- Decida. Este paso sirve para verificar que tan bien realizado esta el trabajo hasta este momento, por lo tanto hay que decidir qu hacer. Se debe tener claro que es lo ms importante de la poltica que se pretende aprobar lo social o lo econmico y a partir de ello, tomar la decisin de la alternativa ms acorde al problema. 4.1.8.- Cuente su historia. Este punto es uno de los ms delicados, ya que de la forma de contar la historia depende si se acepta o no la poltica propuesta; si cubre con los objetivos, la metas, si los estudios sociales y econmicos son acordes a las necesidades de la poblacin, si las relaciones entre los involucrados son las aceptables y por ltimo si los efectos esperados son los que verdaderamente se desean. Bardach propone algunos aspectos importantes para contar la historia: Piense en un ambiente propicio para hablar; debe estar seguro de poder responder a cualquier pregunta y rebatir cualquier posible objecin. Puede contar su historia por escrito o oralmente; mantenga una comunicacin clara y sencilla. Su historia debe tener un estilo narrativo fluido; debe tomar en cuenta los intereses y habilidades de los lectores. Proyecte sus resultados; resuma los resultados de sus alternativas que le ayuden a comparar los costos y beneficios. Diga porque es la mejor alternativa de poltica pblica y porque debe ser implementada. 5.- Propuesta: Proponemos un modelo simbitico, basado en diferentes autores. En l se pueden ver cuatro grandes fases de la poltica (incluyendo sus componentes ms importantes), Gestacin Formulacin, Implementacin y Evaluacin . Advertencia: Esta descripcin grfica, permite ver una fotografa de este complejo proceso de decisiones. Desarrollamos el modelo de ciclo (fases o etapas), por considerarlo explicativo, pero de ninguna manera debe entenderse como algo esttico y que forzosamente tenga un solo orden. En la realidad, las fases de la poltica tienden a desdibujarse, superponerse y entremezclarse (Parsons), es ms, pensar en un modelo infalible y un concepto nico, sera algo cercano al fanatismo. La poltica pblica no es una simple sumatoria: Gestacin, Formulacin, Implementacin y Evaluacin = Poltica Pblica (G+F+I+E=PP). Se basa ms bien en el principio aristotlico de la suma es mayor a las partes, la poltica pblica va ms all de sumar G+F+I+E. 5.1.- Gestacin: Como podemos observar, la deteccin de un problema pblico, tiene que ver con uno privado (o varios) de trascendencia pblica, esto es, un problema pblico implica problemas individuales pero no aislados, sino que esta manifestacin de problemas individuales concentrados en un problema pblico es de implicacin gubernamental, y dado que el gobierno cuenta con recursos escasos (no solo monetarios sino temporales, de personal, etc), elegir qu problemas pblicos van a ser de

consideracin gubernamental implica necesariamente un conflicto que dejar a unos fuera. En esta fase, el gobierno tiene que responder a la pregunta qu es ms importante entre x, y, z etc?, es ms importante, generar empleos, ceder a los empresarios, ayudar a los indgenas, resolver el problema de escases de agua, ampliar la base grabable, pavimentar las calles, ()?, resolver lo inmediato o lo urgente? 5.2.- Formulacin: A esta eleccin del gobierno, lo llamamos agenda de gobierno y puede entenderse como el elemento que une la gestacin con la formulacin de la poltica. En este momento se da la discusin sobre la alternativa que se adoptar para corregir el problema, lo cual est acotado por las capacidades tcnicas, financieras, temporales y humanas, de los que discutan el problema."Se puede llamar propiamente formacin de la agenda gubernativa al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin y el gobierno, se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades pblicas (Aguilar, 1993: 25). Por lo regular es donde los diagnsticos tienen una fuerza determinante, pues de acuerdo a estos, la poltica tendr forma. O dicho de otro modo, un mal diagnstico (evaluacin ex ante) llevar a una mala implementacin. Tambin es claro que quien presente mejores diagnsticos es quien acapare las agendas de gobierno, pues es ms fcil formular una poltica si el diagnstico funciona como elemento disparador a una posible solucin. El proceso de formulacin de las polticas segn el Banco Interamericano de Desarrollo implica una sucesin de intercambios entre actores polticos que interactan en escenarios formales e informales (BID, 2006) 5.3.- Implementacin: La implementacin es la puesta en prctica del diseo que elegimos y construimos para abordar el problema. Cabe mencionarse que en los pases anglosajones se desarroll desde los setentas una amplia bibliografa, pues se dieron cuenta que un diseo bien hecho no necesariamente lleva a una puesta en prctica sin problemas . La pregunta clave aqu es: Por qu falla la implementacin si el diseo es eficiente?, como sealamos con anterioridad, la variabilidad en la poltica as como en la mayora de las ciencias sociales es irremediable, al tener escenarios, actores, intereses, cambiantes, la implementacin se desajusta del diseo. Incluso el taln de Aquiles de la poltica, precisamente por la dinmica implcita. Lo que ha desarrollado que los indicadores (en este caso de implementacin) tengan una relevancia significativa. Regularmente, aquellos actores que no pudieron influir en el proceso de decisin (formulacin), tratarn de recuperar ese poder en la fase de implementacin, hacindola ms compleja. Esta complejidad ha sido muy estudiada por diferentes disciplinas, sin que haya un consenso en las teoras (es interesante el debate entre economistas y socilogos). El punto clave de la Implementacin es lo que Pressman y Wildavsky llamaron La complejidad de la accin conjunta, pues en este juego poltico (Bardach), se manifiestan intereses que incomodan a los objetivos planteados en el diseo. El poltico (burcrata en trmino Weberiano) no puede prescindir de la persuasin (Majone, Subirats), intercambio poltico (Canto) y negociacin, de no recurrir a estos, no tendr manera de lograr que la mayora coopere. El implementador por lo regular es un buen poltico. Implementacin es un proceso, implica juegos de poder, y no puede desapegarse de las estrategias y tcnicas de los implementadores. Se habla de juego porque no hay un solo implementador, hay multiplicidad de actores (autnomos y semiautnomos) y todos quieren cierto control.

En esta fase, es comn encontrar prcticas como: desvo de dinero, distorsin de objetivos, resistencia de unos vs. control administrativo de otros y lo ms desgastante, la disipacin de energas. La clave de la implementacin es como enfrentarse a la incertidumbre. 5.4.- Evaluacin: La evaluacin consiste en la realizacin de una investigacin, de tendencia interdisciplinaria, cuyo objetivo es conocer, explicar y valorar, mediante la aplicacin de un mtodo sistemtico, el nivel de logros alcanzado (resultados e impactos) por las polticas y programas pblicos, as como aportar elementos al proceso de toma de decisiones para mejorar los efectos de la actividad evaluada (Cardozo, 2009: 10) Es la parte menos desarrollada, existe una amplia gama de estas. Cardozo (2006) desarrolla una tipologa de la evaluacin: Podemos decir que la reformulacin de la poltica pblica (y que por ello decimos que es un ciclo), va en funcin directa del tipo de evaluacin que hagamos. No es lo mismo reformular la poltica si se considera la evaluacin de metas que de impactos, ambas distan mucho en su explicacin. Analizaremos algunos puntos importantes de la evaluacin en el apartado siete de este texto. 6.- La participacin ciudadana en el proceso de las polticas. A mayor democracia, habr mayor participacin. El nivel de participacin actual en Mxico puede considerarse como un indicador de nuestra democracia, qu nivel de participacin tenemos en nuestras polticas? Veamos en qu consisten estos niveles: La participacin ciudadana recupera la parte pblica de la poltica, y permite que nuestra democracia (caso de Mxico) no sea solo una democracia electoral, sino una democracia participativa. No obstante, las polticas son escenarios donde el conflicto, la incertidumbre e intereses particulares, en todo momento. Tampoco todos los niveles de participacin pueden estar en todas las fases de la poltica. El principio de la democracia representativa, es que el nmero creciente de pobladores, no permiten la democracia directa, sin embargo, la democracia representativa mexicana no arroja los mejores resultados. Vincular participacin ciudadana en las fases de las polticas mejorara el desempeo de los representantes polticos y dara mejores soluciones a los problemas pblicos. En la siguiente matriz, podemos observar los niveles de la participacin con las fases de la implementacin. Entendemos que democracia es la mayor incidencia de los niveles participativos en las fases de las polticas: Qu personas deben participar en qu fases? Es un tema muy polmico, que implica un anlisis en cada fase y en cada nivel. 7.- Un caso prctico Se ha puesto demasiado nfasis a la gestin por resultados la entrega de productos que puedan hacer constatar que la poltica ha logrado objetivos. No obstante, tanto productos como resultados, son aspectos muy importantes pero sobra decir que son insuficientes, la razn para asegurarlo es simplemente que estos dos factores no siempre mejoran el nivel de bienestar de la poblacin objetivo. Desarrollemos un ejemplo para ilustrarlo: La cada de ventas de artesanas por parte de indgenas en el municipio de San Martn Texmelucan (SMT) Puebla; ha generado una disminucin del 40% de sus ingresos, ante tal hecho

los afectados han negociado con los regidores de agricultura, turismo y desarrollo econmico. Se ha convocado a varias reuniones donde han participado -a parte de los afectados-, campesinos, empresarios, sociedad civil y gobierno. Entre las diferentes alternativas discutidas se opt por un proyecto o poltica pblica que tuvo como objetivo: Capacitar a los indgenas del municipio de SMT, en la elaboracin de artesanas bajo criterios de calidad total, de modo que sus ventas se enfoquen al mercado internacional, las metas son las siguientes: 1) Implementar diez talleres con personal capacitado en materia de calidad total en los procesos de elaboracin de artesanas, dirigido a los grupos organizados de indgenas texmeluquenses, en un tiempo aproximado de cinco meses. 2) Certificar en el plazo establecido al menos al 80% de los participantes. 3) Discutir al menos dos veces por mes en el cabildo los avances de la poltica, as como aplicarlo a criterios de transparencia. Todo ello se financiar con recursos del municipio, as como con aportaciones privadas, exigiendo un manejo de recursos eficiente, y piden que haya actividades transparentes, productos visibles y resultados comprobables (efectos visibles), los cuales son tres: 1) Actividades: la redaccin del proyecto en un documento base, donde especifique, todas las acciones a realizar; 2) Productos: Desarrollar y entregar 500 cuadernillos como material didctico para los participantes, as como un documento gua de los capacitadores; 3) Resultados: listas de asistencia de los 500 participantes, as como fotos, videos y monitoreo de supervisores en los talleres. Parece ser que la poltica pblica o el curso de accin tienen forma, y salvo algunos imprevistos menores es implementada sin mayor novedad. Tanto objetivos, metas, actividades, productos y resultados son entregados con eficiencia . Los patrocinadores del proyecto estn contentos de la experiencia exitosa que implic abordar el problema pblico en cuestin. Sin embargo productos y resultados no implicaron necesariamente una mejora en el nivel de ingresos de los indgenas en cuestin, no solo por la sencilla razn de que a nivel internacional no pueden competir contra artesanas chinas (que ya tienen un mercado consolidado), ni tampoco por la asociacin tan dismil entre labor artesanal indgena y criterios de calidad total, sino porque se supuso que capacitacin, era igual a mayores ingresos, por lo que el problema no es el problema de los indgenas, sino cmo se abord. No tuvo impacto porque no hubo mejoras en el nivel de bienestar de los indgenas, su capacitacin solo logr que un 5% de los capacitados pudieran exportar en el corto plazo. Si una poltica pblica no pone nfasis en cmo revertir el problema, que en este caso, es la cada de las ventas, pero sobre todo la disminucin del poder adquisitivo de los indgenas (y con ello disminucin en su nivel de bienestar), la poltica pblica quedar en buenas intenciones, reiterando una menor participacin en asuntos pblicos por parte de los beneficiarios, pues habr que decir, tanto gobierno como sociedad, quieren -la mayor de las veces- mejoras inmediatas. Pero el verdadero potencial de la poltica pblica lo podemos encontrar en la fase de la Evaluacin: redisear la poltica (por ejemplo, para el siguiente ao), de tal forma que no solo haya lo que hubo, sino que se generen indicadores no solo de gestin, sino tambin de impacto, esto es, mejorar el nivel de bienestar, revirtiendo la cada de las artesanas consolidando un mercado interno (y no solo externo) que considere los criterios de produccin indgena (y no solo de calidad total), as mejorando el poder adquisitivo de los indgenas. Ello hace ms compleja la poltica pblica, pues lejos de comprometerse con la correcta aplicacin de la capacitacin, ahora buscara mejorar los ingresos de los indgenas, lo cual era de por s el problema inicial y central. Es cierto, se ha enfatizado que la poltica pblica aborda problemas acotados, y la capacitacin puede entenderse como una solucin a un problema de esta ndole, siempre y cuando se haya considerado as en un objetivo ms general, del cual un objetivo parcial o meta fuera la capacitacin. As queda explcito, que la capacitacin era apenas un primer logro, un primer paso hacia objetivos ms acorde al bienestar. El problema, fue que no se consider el problema como

tal, que era la disminucin de un 40% de los ingresos de los indgenas debido a la falta de mercado para vender sus artesanas, sino que solo se logr administrar sin solucionar el problema. Lejos de discutir si hubo culpables y malas intenciones, este ejemplo pone de manifiesto que hubo un problema de diseo, tambin queda claro que pudo no haber intereses de por medio, sino que el diseo, esto es, la formulacin, no era acorde con el problema. Sin embargo existen problemas no solo de diseo, de formulacin (como se puso de manifiesto en este ejemplo), sino de implementacin, de evaluacin y de reformulacin de la poltica. El problema no es hacer polticas ineficientes, sino renunciar a reformularlas . 8.- Conclusiones: Los actores gubernamentales no son los nicos en las fases de las polticas pblicas, la construccin de la poltica no es una decisin aislada, es ms bien una decisin suboptima que busca reducir el nmero de perdedores y ampliar ganadores, dicho en otras palabras, una poltica pblica (dado los recursos escasos como tiempo, presupuesto, personal, acuerdos etc.) por s misma, trata de dar una solucin a un problema acotado. Un Estado o gobierno por ms democrtico que sea, no pueden solucionar todos los problemas, por eso la parte poltica (relaciones de poder) de las polticas (acciones de gobierno) se vuelve un asunto que no a todos gusta. Implica dejar asuntos de lado y elegir los que tengan una razonada participacin de gobierno y sociedad, es decir, abordar mediante la poltica pblica lo sensatamente tratable, por eso insistimos que es suboptima. Sin embargo la discusin de lo pblico permitir gradualmente abordar temas ms complejos. No hay nada ms errneo que considerar lo pblico como exclusivo de lo gubernamental o a lo privado como privativo de algunas empresas, en un proceso federalista tan joven como el del caso mexicano, hace necesario acotarlo. Nos enfrentamos a procesos polticos complejos con estrategias centralistas. Mxico es como una mquina destartalada que no por apretar un tornillo va a mejorar. Por lo que la poltica pblica se posiciona como una herramienta que no es omnipotente, sino que busca gradualmente arreglar esa mquina de manera conjunta abordando asuntos especficos, no de manera general (como lo hacen los Planes). Mucho se ha dicho que la poltica pblica es una ambulancia que va recogiendo heridos de una guerra. Esto es parte del excesivo abuso del trmino, y la falta de su estudio terico. Lo que hace la poltica pblica es dar un marco de anlisis y accin para revertir lo indeseable, de manera organizada, donde los actores no se reducen al gobierno, y sobre todo donde se rescata la parte pblica de la poltica, incorporando diferentes conocimientos cientficos. Hay en todo momento relaciones de poder implcitas en el proceso, que obliga a los tomadores de decisiones, a tratar la pluralidad poltica que hoy nos ha rebasado. Qu Estado queremos?, necesitamos un Estado que garantice derechos no solo polticos y civiles, sino econmicos, sociales, culturales, ambientales y culturales. Este nuevo arreglo entre Reforma del Estado y sociedad participativa en asuntos pblicos, es objeto de estudio del concepto de gobernanza. El problema radica que desde los aos ochenta, el Estado fue desmantelado para sustituirlo por el mercado, el mercado garantiza derechos? Queremos que el Estado nos garantice seguridad, empleo, derechos, salud, etc. pero llevamos 30 aos desmantelndolo. Bibliografa: Aguilar, C. (2009): Los subalternos como limitantes del poder. Hegemona, legitimidad y dominacin, en Contribuciones a las Ciencias Sociales. www.eumed.net/rev/cccss/04/craa.htm Aguilar, L. (1993). Antologas de Poltica Pblica, Mxico, Porra. Varias ediciones.

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uacin actual
El Gobierno de Mxico, junto a las agencias de Naciones Unidas en Mxico, ONGs, instituciones acadmicas y de investigacin, grupos organizados de mujeres, entre muchos otros, ha manifestado preocupacin porque no se ha avanzado con la velocidad necesaria para alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio de mejorar la salud materna, expresada en la reduccin de la mortalidad materna, a pesar del incremento en el presupuesto y de las iniciativas especficas que se han promovido desde el ao 1998. Las cifras muestran que en los primeros cuatro aos del siglo XXI, la razn de mortalidad materna (RMM)[1] se redujo en 4% anual, cuando se requerira al menos 5% de disminucin para llegar al 2015 con una RMM no mayor a 22/100.000 nacidos vivos.[2] De acuerdo con los datos del ltimo ao, ahora la exigencia es mayor, pues se requiere por lo menos un promedio de 7.5% anual para alcanzar la meta en 2015. La tendencia observada en los diferentes Estados del pas es que: La probabilidad de morir para una mujer por causas obsttricas es 5 veces mayor en un Estado del Sureste comparado con un Estado del Norte. Las mujeres en condiciones de pobreza alimentara fallecen tres veces ms que aquellas que no la padecen. En promedio, 25% de las fallecidas son beneficiarias del programa Oportunidades. 33.39% de las mujeres que fallecieron del 2004-2008 habitaban en localidades de menos de 2500 habitantes. El 67.28% de las mujeres fallecieron en localidad de ms de 50 mil habitantes, muy probablemente con servicios de hospitalizacin. Para el periodo 2003-2007, la TMM entre mujeres sin escolaridad es cinco veces mayor que aquella que se presenta en el grupo que ha cursado estudios superiores. Entre 2003 y 2008, la RMM ha oscilado en un rango de 66.7 en el 2003 a 57.2/100.000 NV en el ao 2008, llegando a 64.5 en 2009, segn datos de la Direccin General de Informacin en Salud (DGIS) de la Secretara de Salud. Aunque segn estadsticas oficiales del Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva (CNEGySR) el porcentaje de muertes maternas que ocurren en establecimientos de salud se ha incrementado de 86% en el 2004 a 88% en el 2008, sin embargo, estos datos no han podido ser corroborados por las estadsticas disponibles. De acuerdo al SINAIS (Sistema Nacional de Informacin en Salud), solamente 50 % de las muertes maternas ocurridas entre 2004 y 2007 fueron reportadas como egresos hospitalaria en la SSA. Por ello es posible que un nmero importante estn ocurriendo en el primer nivel de atencin y con los datos disponibles a travs de las bases de datos de mortalidad es posible sealar que el 75.48% de las mujeres durante 2004-2008 fallecieron en una localidad en donde se contaba con un hospital. El CNEGySR es el rgano rector de la Secretara de Salud en materia de atencin a la salud de las mujeres en su ciclo reproductivo, que ha dado impulso desde el ao

2001 al programa de Accin Arranque Parejo en la Vida (programa APV) y en el cual para el ao 2007-2012 se definen 3 objetivos generales: Fortalecer la capacidad de las mujeres y sus parejas para planificar la familia y participar activamente en el cuidado de la salud materna y perinatal.Reducir las brechas existentes en la salud materna e infantil en las entidades federativas y en los municipios de menor desarrollo.Mejorar el acceso y calidad de la atencin obsttrica por personal calificado e incrementar la capacidad resolutiva de los servicios de atencin de emergencia obsttrica y neonatal. Desde el ao 1998 se han registrado diversos esfuerzos que deberan impactar en la mejora de la salud materna: En 1998 se instaura el Programa Progresa hoy Oportunidades. Tres de cuatro de sus acciones se enfocan a la atencin materna: Paquete bsico de salud, Autocuidado de la salud a travs de la educacin para la salud, y Reforzamiento de la oferta de los servicios de salud. El funcionamiento del programa se basa en la corresponsabilidad, que en el caso de los apoyos de salud y nutricin consiste en que las familias beneficiarias deben registrarse en la clnica de salud ms cercana, cumplir con citas peridicas y asistir a las charlas de educacin para la salud. En el 2003 se reforma la Ley General de Salud y se crea el Sistema de Proteccin Social en Salud, que opera a travs del Seguro Popular y que contempla 266 intervenciones, 20 de las cuales corresponden a la atencin materno-infantil. El 26 de abril de 2006 se establece un acuerdo del H. Consejo Tcnico del IMSS para la atencin de mujeres sin derechohabiencia, referidas desde su programa de extensin IMSS Oportunidades. En mayo de 2008, se establece que toda mujer con diagnstico de embarazo deber ser afiliada al Seguro Popular El ms reciente esfuerzo lo representan la Estrategia Integral para Acelerar la Reduccin de la Mortalidad Materna en Mxico y el Convenio Interinstitucional entre SSA, ISSSTE e IMSS firmado en mayo de 2009, por el cual toda mujer que presente una emergencia obsttrica debe ser atendida en cualquier unidad mdica de las instituciones mencionadas, sin discriminacin por razn del estado de afiliacin. Adems de los hitos estratgicos citados, en el ao 2007 el CNEG-SR requiri que cada Secretara Estatal de Salud hiciese un plan de trabajo para la disminucin de la mortalidad materna. Como ya se ha mencionado, en mayo del 2009, el CNEGySR dio a conocer Estrategia Integral para Acelerar la Reduccin de la Mortalidad Materna en Mxico, la cual se postula que la mortalidad materna se puede abatir en un 40 % si superan los factores que condicionan las tres demoras, definidas en el estudio Deborah Maine[3]. la en se de

Entre 2007 y 2009 el CNEGySR ha promovido diversas iniciativas entre las que destacan: (i) promover la atencin de la mortalidad materna como asunto de prioridad en la agenda poltica de los gobernadores y secretarios estatales de salud,

(ii) dotar de recursos humanos, equipamiento y transporte a 9 estados del pas donde se concentra alrededor del 60% de la mortalidad materna para solucionar el problema de la baja capacidad resolutiva, (iii) promover el acompaamientos de las "madrinas obsttricas" en proyectos pilotos a fin de logara el acceso de manera oportuna, (iv) promover la inclusin de personal alternativo como de las parteras profesionales, (v) instalar un sistema georeferenciado de clnicas y hospitales en relacin con las muertes maternas a fin de tener un diagnstico de aquellos lugares con mayores problemas de acceso. Por estos antecedentes se manifiesta la necesidad de contar con un mecanismo intersectorial que cumpla funciones de observacin externa del comportamiento de los indicadores vinculados a la Estrategia Integral para Acelerar la Reduccin de la Mortalidad Materna en Mxico presentada en mayo 2009. Para tal fin, se solicit la colaboracin tcnica al Grupo de Trabajo sobre Mortalidad Materna del Sistema de Naciones Unidas, vinculado al Grupo Interagencial de Gnero, a efecto de coordinar las acciones para el diseo y puesta en marcha de un Observatorio sobre Mortalidad Materna, iniciativa que culminar con su lanzamiento por la Secretaria de Salud a travs el Centro Nacional de Equidad de Gnero en Salud Reproductiva, el INMUJERES, el Comit Promotor para una Maternidad Sin Riesgo y el Sistema de Naciones Unidas. Para el Secretario General de la ONU, la salud materna es "la madre de todos los desafos en salud [...]. Quizs no existe otro tema que vincule la seguridad, prosperidad y progreso como la salud de las mujeres... Hoy, la mortalidad materna es el ODM que muestra menor movimiento, y eso es un escndalo" (Asamblea Mundial de la Salud, Mayo 2009). En su opinin, la nica solucin para evitar las muertes maternas innecesarias es un sistema de salud organizado, competente y funcionando. El rol principal de la ONU es contribuir en cada pas al dialogo del gobierno quien debera siempre conducir y coordinar el proceso - con los distintos actores sociales, al servicio de las necesidades identificadas por el pas, apoyando los plan nacionales de salud y el liderazgo nacional, y promover la incorporacin de otros aliados claves. En este sentido, el reciente reporte de la OACNUDH sobre la mortalidad y morbilidad maternas prevenibles y su relacin con los derechos humanos, hace un llamado a integrar la perspectiva de derechos humanos en las intervenciones dirigidas a erradicar la mortalidad materna por medio de la transversalizacin de los principios de rendicin de cuentas, participacin, transparencia empoderamiento de las mujeres, sustentabilidad, cooperacin internacional y no discriminacin (prrafo 32). Asimismo, recomienda el establecimiento de mecanismos de monitoreo y rendicin de cuentas accesibles, transparentes y efectivos, y asegurar el derechos de las mujeres a participar en los procesos de toma de decisiones que afecten o impacten el embarazo y el parto. (prrafo 59)[4] Las principales agencias del Sistema de Naciones Unidas que han formado parte de este grupo de trabajo son: CEPAL, OACNUDH, OPS/OMS, PNUD, UNFPA, UNICEF, y UNIFEM, lo que asegura posibilidades de apoyo tcnico y financiero, y el intercambio de experiencias entre pases. Este Observatorio deber a la vez contribuir al fortalecimiento de las instituciones, instancias y agrupaciones existentes, as como aportar un valor agregado, al ser una plataforma de coordinacin slida, donde

puedan confluir iniciativas de gobierno, ciudadanas, acadmicas y de la ONU, con objetividad y credibilidad.

Mantiene Oaxaca altos ndices de mortalidad materna

Por: Soledad Jarqun Edgar cimac | Oaxaca.- 12/03/2003


El estado de Oaxaca registra altos ndices de mortalidad materna, 5.4 decesos de mujeres por cada 10 mil nacidos vivos, cifra que lo ubica por encima de la media nacional a ocho aos de la instalacin del Comit Estatal por una Maternidad sin Riesgos (CEMSR). La jefa del departamento de Salud Reproductiva de los Servicios de Salud en Oaxaca (SSO), Rosa Lilia Garca Kavanagh, inform que 70 mujeres fallecieron en Oaxaca el ao pasado por complicaciones asociadas al embarazo, parto o puerperio (muerte materna). La cifra de 2002 indica una disminucin de apenas una dcima respecto 2001, cuando murieron 76 mujeres, lo que represent 5.5 decesos por cada 10 mil nacidos vivos, se inform la vspera durante la presentacin del programa 2003 del CEMSR. En 1995, cuando fue instalado el CEMSR, el estado registraba 8.9 muertes maternas por cada 10 mil nacidos vivos, mientras en 1991 moran 14 madres por cada 10 mil nacidos vivos. Garca Kavanagh explic que por jurisdicciones sanitarias el mayor nmero de muertes se present en Valles Centrales, la Costa y la Mixteca. Por rea de responsabilidad la incidencia de muerte materna se concentr entre las derechohabientes de los SSO, con 39 fallecimientos; IMSS Oportuniades con 27 y en tercer lugar el ISSSTE con dos, esa institucin no present ningn caso en el 2001. Por grupos de edad, la muerte materna sigue concentrndose en mayor medida entre las mujeres de 20 a 29 aos de edad (30 decesos), 12 en el grupo de 30 a 34; 11 ms entre mujeres de 35 a 39 aos; nueve muertes de adolescentes entre los 16 y 19 aos y ocho fallecimientos en el grupo de edad de mayores de 40 aos. Ante la coordinadora nacional del CEMSR, Mara del Carmen El, y el secretario de Salud de Oaxaca, Rafael Aragn Kuri, Garca Kavanagh dijo que la presencia del esposo y/o compaero no garantizan el cuidado de las salud de las mujeres embarazadas. MAS MUERTES ENTRE LAS MUJERES POBRES La incidencia de muerte materna es mayor entre la poblacin de bajos recursos econmicos porque limita su acceso a medicinas y educacin bsica, hecho que les impide tomar decisiones

con informacin certera sobre la maternidad, salud y nutricin, y aumenta las cifras de decesos en el hogar (41). Precis que en el 2002, las hemorragias post parto causaron el 39 por ciento de los decesos; hipertensin 16 por ciento; sepsis puerperal, ocho por ciento y el aborto represent apenas uno por ciento de los casos. Los retos para este ao incluyen la incorporacin de la deteccin, registro y prevencin de la violencia familiar entre las mujeres embarazadas; la dictaminacin del 100 por ciento de las muertes maternas y reuniones con autoridades municipales y personal de salud de los lugares donde ocurran los decesos. La coordinadora nacional del CPMSR, Mara del Carmen El, destac a su vez los avances logrados desde la instalacin del comit a nivel nacional, hace 10 aos, mientras el secretario estatal de Salud, Rafael Aragn Kuri, admiti que en Oaxaca los resultados son an poco satisfactorios. SJ/MEL

Definiciones
Mortalidad materna
La Organizacin Mundial de la Salud define a la mortalidad materna como la causa de defuncin de la mujer durante el embarazo, parto o dentro de los 42 das siguientes a la terminacin del embarazo, debida a cualquier causa relacionada con o agravada por el embarazo o su atencin, pero no por causas accidentales o incidentales (OPS/OMS, 1995:139).

Razn y tasa
Para la sistematizacin de la mayor parte de la informacin se utilizaron las dos principales formas de medicin de la mortalidad materna: la razn de muerte materna (RMM) (Pate y colabs., 2001), y la tasa de mortalidad materna (TMM). La RMM relaciona el nmero de defunciones debidas a complicaciones del embarazo, parto o puerperio durante un ao con el nmero total de nacidos vivos para el ao o periodo de estudio. En el pasado este indicador era conocido como tasa de mortalidad materna; sin embargo su construccin corresponde a una razn al relacionar dos fenmenos independientes: el nmero de defunciones maternas que ocurren en un ao o un periodo, respecto de los nacidos vivos durante el mismo ao o periodo.

El nmero de nacidos vivos ha sido utilizado como una aproximacin al nmero de embarazos que ocurren en el ao; aun cuando los nacidos vivos corresponden slo a una fraccin del total de embarazos -ya que no es posible conocerlo con exactitud debido a los abortos espontneos que se presentan antes del diagnstico de gestacin-, mundialmente se ha considerado como una buena aproximacin. No obstante la inexactitud del indicador, la RMM proporciona informacin sobre el panorama de este problema de salud pblica, particularmente cuando se comparan varias observaciones en el tiempo (Crdenas, 2009). La RMM representa el riesgo obsttrico asociado con cada embarazo y se obtiene al dividir el nmero de defunciones por complicaciones del embarazo, parto o puerperio durante un ao o un periodo determinado por el nmero total de nacidos vivos para el mismo ao o periodo determinado, por cien mil nacidos vivos durante el mismo periodo. La TMM mide el riesgo obsttrico y la frecuencia con la cual las mujeres estn expuestas al riesgo y se calcula con el nmero de muertes maternas por cien mil mujeres en edad reproductiva, usualmente de 15-49 aos, durante un periodo estipulado. Segn Crdenas (2009) su ventaja radica en que el resultado enfatiza que las defunciones maternas ocurren en poblacin femenina, lo que no se obtiene con la RMM, cuyo resultado es expresado en trminos de nacidos vivos. Para la construccin de la razn y la tasa de muerte materna se utilizaron varias fuentes de informacin disponibles a travs de cifras oficiales. Del Sistema Nacional de Informacin en Salud (SINAIS) se obtuvieron las bases de mortalidad para los aos 2003-2007[1]; para la construccin de las RMM se utilizaron los nacidos vivos esperados[2] y los nacidos vivos atendidos reportados[3] por el Sector Salud. Para estimar las desigualdades entre mujeres y entre mujeres indgenas y no indgenas se recurri al Censo de 2005, a partir del cual se pueden obtener las distribuciones del nmero de mujeres de acuerdo con la informacin disponible en las bases de mortalidad y las estimaciones de mujeres por edad, disponibles tambin en el SINAIS[4]. Para las estimaciones de MM en relacin con el rezago y pobreza se utilizaron las bases de datos por municipio del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL)[5] en las que se incluyen los indicadores de pobreza por municipios y por rezago social. [1] http://www.sinais.salud.gob.mx/basesdedatos/index.html#estatica (consultada el 4 de junio del 2009) [2] http://www.sinais.salud.gob.mx/descargas/xls/ (consultada el 12 de junio de 2009) [3] http://www.sinais.salud.gob.mx/serviciosotorgados/index.html (consultada el 17 de junio de 2009) [4] http://www.sinais.salud.gob.mx/descargas/xls/ (consultada el 12 de junio de 2009) [5] http://www.coneval.gob.mx/coneval2/htmls/medicion_pobreza/HomeMedicionPob reza.jsp? categorias=MED_POBREZA,MED_POBREZA-ind_rez_soc, (consultada el 1 de junio de 2009) http://www.coneval.gob.mx/coneval2/htmls/medicion_pobreza/HomeMedicionPobrez a.jsp?categorias=MED_POBREZA,MED_POBREZA-mapas_2005 (consultada el 12 de junio de 2009)

Bibliografa: Crdenas, R. (2009). Indicadores selectos para la evaluacin de las condiciones de salud Mxico: Comit Promotor por una Maternidad sin Riesgos en Mxico. Freyermuth Graciela, 2009. Mortalidad materna en Mxico. Inequidad institucional y desigualdad entre mujeres. Mxico, D.F., CNDH, CIESAS, CONEVAL. Organizacin Panamericana de la Salud/OMS (1995). "Clasificacin estadstica internacional de enfermedades y problemas relacionados con la salud". Washington, D. C: Edicin 2003, 10 revisin, pp. 139. Pate, E., et al. (2001). "Health Equity and Maternal Mortality", Pan American Health Organization. Equity and Health: Views from the Pan American Sanitary Bureau. Washington, D.C: pp. 85-98.

Muertes evitables y en exceso


El estudio de las "muertes evitables" consiste en identificar aquellas defunciones que por la tecnologa mdica existente no debieron suceder o pudieron ser prevenidas. Bajo este criterio normativo, la seleccin de causas es relativamente sencilla, pues existen en la literatura internacional listas de causas evitables reconocidas y consensuadas. Habra que aadir, que slo se consideran evitables las defunciones que suceden antes de los 75 aos o para algunas causas antes de los 50 aos y se deben a las causas seleccionadas como se explicar con detalle en la seccin de material y mtodos. Una muerte evitable en exceso es aqulla que es necesario evitar para eliminar las desigualdades en la mortalidad por una causa evitable, observadas entre las diferentes regiones de Mxico.

Cuantificacin de muertes evitables


Para estimar las muertes evitables que ocurren en cada regin sanitaria, por entidad federativa y a nivel nacional, no se incluyen todas las defunciones que se relacionan con las causas que aparecen en la lista de muertes evitables seleccionadas, sino que slo se consideraron aqullas que ocurren en exceso en cada regin sanitaria. El exceso se establece al comparar cada regin sanitaria con la de menor tasa de mortalidad observada para cada causa. Bibliografa: Franco-Marina, Francisco, Lozano, R., Villa, B., Soliz, P., 2006, La Mortalidad en Mxico, 2000-2004 "Muertes evitables: magnitud, distribucin y tendencias". Mxico, D. F., Direccin General de Informacin en Salud, Secretara de Salud.

Programas en marcha

Mxico se ha comprometido, como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes entre 1990 y 2015, lo que significa que para 2015 se haya disminuido la Razn de Mortalidad Materna (RMM) a 22 muertes maternas por 100,000 nacidos vivos estimados. Este gobierno se ha comprometido a disminuir la mortalidad materna en 40% en su poblacin general y en 50% en los municipios de alta marginacin. La respuesta del sistema de salud ante el reto de la muerte materna se ha plasmado en diversas acciones, que si bien han contribuido a su disminucin, no han logrado los resultados esperados para asegurar que las metas comprometidas puedan ser alcanzadas. Es importante sealar que Mxico tienen una RMM 17 veces mayor que pases como Suecia o tres veces mayor que pases similares como es el caso de Chile. En el pas hay diferencias importantes, as, los municipios con poblacin indgena (70% y ms) tienen RMM hasta tres veces mayores que aquellos municipios sin poblacin indgena, o RMM siete veces mayores entre mujeres que fallecieron en el IMSScon respecto a las que no cuentan con seguridad social Entre los esfuerzos ms importantes en los ltimos aos para mejorar la salud materna se encuentran: 1. Programa de Accin Especfico Arranque Parejo en la Vida (APV): es de carcter normativo para todo el pas y particularmente para los Servicios Estatales de Salud (SESA), en el que se definen tres objetivos generales: 1.1 Fortalecer la capacidad de las mujeres y sus parejas para planificar la familia y participar activamente en el cuidado de la salud materna y perinatal. 1.2 Reducir las brechas existentes en la salud materna e infantil en las entidades federativas y en los municipios de menor desarrollo, y 1.3 Mejorar el acceso y calidad de la atencin obsttrica por personal calificado e incrementar la capacidad resolutiva de los servicios de atencin de emergencia obsttrica y neonatal (2007 2012). 2. Programa de Planificacin Familiar y Anticoncepcin (2007-2012): la planificacin familiar y la anticoncepcin es una de las intervenciones ms costo-efectivas para reducir la mortalidad materna e infantil; ante el rezago observado en este tema, la actual administracin ha definido este Programa como estratgico y prioritario (Plan Nacional de Desarrollo y Programa Sectorial de Salud-PROSESA 3. Acuerdo del H. Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social para la atencin de mujeres sin derechohabiencia, referidas por complicaciones obsttricas desde su programa de extensinIMSS Oportunidades (desde 2006). 4. Embarazo Saludable: establece que toda mujer con diagnstico de embarazo deber ser afiliada al Seguro Popular disminuyendo los costos de bolsillo (desde 2008). 5. Estrategia Integral para Acelerar la Reduccin de la Mortalidad Materna en Mxico, en la que se postula que la mortalidad materna puede ser reducida en 40% a 2012 (partiendo de cifras de 2006) si se superan los factores que condicionan las tres demoras de acuerdo con el modelo adoptado por la Organizacin Mundial de la Salud:

5.1Demora en buscar atencin mdica. 5.2Demora en tener acceso a los servicios de salud, y 5.3Demora en recibir un tratamiento adecuado (desde mayo de 2009). 6. Convenio Interinstitucional entre SSA, ISSSTE e IMSS por el cual toda mujer que presente una emergencia obsttrica debe ser atendida en cualquier unidad mdica de las instituciones mencionadas, sin discriminacin por razn del estado de afiliacin (desde mayo 2009). 7. Acuerdos para el Fortalecimiento de las Acciones de Salud Pblica en los Estados (AFASPE) desde 2007. Desde la Secretara de Salud Federal se establece este documento como un mecanismo presupuestario, que se firma anualmente entre las Secretaras de Salud Federal y estatales. Contiene asignacin presupuestaria a los 31 programas bajo la rectora de la Subsecretara de Prevencin y Promocin de Salud, de la SSA, por ende, todos los relacionados con la atencin en salud sexual y reproductiva.