Partidos e representao poltica

Carlos Augusto da Silva Souza1 Introduo O fenmeno partidrio permeia todas as nossas instituies poltico-governamentais, como o princpio da separao de poderes, o sistema eleitoral e a tcnica de representao partidria. que os partidos polticos exercem influncia decisiva no governo dos Estados contemporneos. Destinam-se a assegurar a autenticidade do sistema representativo. No nosso direito constitucional, no se admitem candidaturas avulsas, porque o art. 14, 3, V, da Constituio, exige a filiao partidria como uma das condies de elegibilidade. Conseqncia da funo representativa dos partidos que o exerccio do mandato poltico, que o povo outorga a seus representantes, faz-se no sentido de ser um instrumento por meio do qual o povo governa. como se o povo participasse do poder por meio dos partidos polticos. De acordo com o sistema constitucional vigente, os partidos polticos devero desenvolver atividades que ofeream vrias manifestaes, tais como: permitir aos cidados participar nas funes pblicas; atuar como representantes da vontade popular e da opinio pblica; instrumentar a educao poltica do povo; e facilitar a coordenao dos rgos polticos do Estado. Ainda simples miragem no Brasil, mera viso terica, sua funo primordial deveria apoiar-se em suas atividades eleitorais, tanto no momento de designar os candidatos como no de condicionar sua eleio e o exerccio do mandato. No obstante ser ainda uma iluso, eles tendem a transformar a natureza do mandato poltico, dando-lhe feio imperativa, vinculando o representante a cumprir programa e diretrizes de sua agremiao, tornando-se bem concreto em funo de vnculos partidrios que interligam mandante e mandatrio. Os dois mecanismos de expresso da vontade popular na escolha dos governantes so o sistema eleitoral e o sistema partidrio. Seu objetivo imediato a organizao da vontade popular. Essa circunstncia revela a influncia mtua entre eles. Para Maurice Duverger (Les partis politiques, p. 235 e 269), o sistema majoritrio de escrutnio a um s turno tende ao bipartidarismo, enquanto o sistema majoritrio de escrutnio a dois turnos e o de representao proporcional tendem ao multipartidarismo. Apesar de muito discutida essa tese, a doutrina considera aquela influncia como mais importante e at chega a lhe atribuir carter de condicionamento necessrio, em relao ao efeito multiplicador da representao proporcional. Foi esta que imputou o exagerado pluripartidarismo do perodo de 1946 a 1965. Nelson Sampaio (Os partidos polticos na IV Repblica, in: Paulo Bonavides et al. As tendncias do direito pblico: estudos em homenagem ao Prof. Afonso Arinos, p. 326) diz que a proliferao dos partidos decorreu de vrios fatores: a) a falta de tradio de partidos nacionais; b) o personalismo ainda vigoroso na poltica brasileira; c) o regionalismo; d) o sistema de representao proporcional. Lamentavelmente, o sistema de representao proporcional nada tivera com a multiplicao dos partidos. Nem com o fenmeno atual de liberdade partidria. O que consegue empolgar no so as eleies parlamentares, mas as eleies para a presidncia da Repblica, que atendem ao princpio majoritrio. Pois, se a representao proporcional pode influir na multiplicao dos partidos, isso s ocorre nos sistemas parlamentaristas de governo. A a polarizao de foras se concentra nas eleies de parlamentares, sem haver a atrao principal que se d nos sistemas presidencialistas. O mais importante de tudo isso, o que realmente interferia era a relao de foras oligrquicas, que sempre presidiram realidade poltica nacional. Enquanto puderam acomodar-se em partidos regionais, estaduais ou locais, como acontecia na Primeira Repblica, no havia necessidade de criar partidos prprios. Hoje, com a exigncia constitucional de haver partidos nacionais (art. 17, I), essas foras retrgradas utilizam o expediente de formao de partidos formalmente nacionais, mas regionalmente regionais. De 1965 a 1979 as foras regionais e locais foram constrangidas a agrupar-se em dois partidos. Elas no entanto no se acomodavam a um mando poltico unitrio em nvel nacional; levavam para cada partido os conflitos de interesse de sempre, razo da instituio do sistema das sublegendas, para repartir o partido em setores de dominao regional e local.

Texto elaborado para a Disciplina Sistemas Eleitorais e Sistemas Partidrios, ministrado no Curso de Especializao Partidos e Eleies na Democracia Contempornea, Departamento de Cincia poltica IFCH/UFPA. Realizado em 2007.

No regime de 1946, o que se deve entender por pluripartidarismo e por bipartidarismo? Maurice Duverger alertou para a dificuldade de estremar os dois conceitos, por causa da existncia de pequenos grupos ao lado dos grandes partidos. Nos Estados Unidos da Amrica, por exemplo, se encontram alguns pigmeus atrs dos dois gigantes democrata e republicano: Partido Trabalhista, Partido Socialista, Partido dos Fazendeiros, Partidos Proibicionistas, Partidos Progressistas (op. cit., p. 237). Se, no Brasil, fosse permitido criar partidos de mbito regional, certamente muitos daqueles partidos aparentemente nacionais, como PSP, PRT, PST, PL, seriam praticamente desconhecidos na maioria dos Estados. Nessa poca, de 1946, s havia trs partidos: a UDN, o PSD e o PTB, que dominavam cerca de 75% das cadeiras nas duas Casas do Congresso. Isso mostra que o efeito que se atribui ao sistema de representao proporcional no se verificou nem se verifica. E a estatstica eleitoral sugere que, medida que as foras populares compreenderam a importncia do voto universal no seu interesse, passaram a prestigiar os partidos populares, que cresceram. P.S.: Artigo publicado no peridico Jornal da Cidade (Caxias MA), em 14/11/2004 Representao poltica e sistemas partidrios Para Sampaio (2003) o sistema democrtico representativo, consiste, formal e substancialmente, numa organizao estatal fundada na existncia de partidos polticos, considerados como rgos de coordenao e manifestao da vontade popular, visto que todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido. Efetivamente, os partidos polticos so peas necessrias, seno mesmo as vigas mestras do travejamento poltico e jurdico do Estado democrtico. Alis, generalizado o conceito simplista de democracia representativa como Estado de Partidos, ilustrando-se a idia de que se no pode conceber esse sistema de governo sem a pluralidade de partidos polticos, isto , sem a tcnica do pluripartidarismo. Discute-se no campo doutrinrio a verdadeira natureza dos partidos polticos, dividindo-se as opinies em dois grupos principais: a) b) interno. A primeira corrente sintetiza-se no pensamento de Bluntschli, para quem "Os partidos no so instituies de direito pblico, nem membros do organismo do Estado, seno agremiaes sociais de fins polticos. Precisamente, corporaes poltico-sociais, de fundo eminentemente sociolgico. A segunda sustenta o entendimento de que partidos polticos so autnticas instituies de direito pblico interino. Revestem-se do aspecto jurdico formal e condicionam-se disciplina traada pelo Estado. Para o tecnicismo radical de Kelsen, "so rgos destinados formao da vontade estatal". O Professor Pinto Ferreira, analisando detidamente as diversas correntes do pensamento poltico no tocante natureza dos partidos polticos, chega mesma interpretao integral, dando-nos a seguinte noo genrica, que rene a dupla natureza social e jurdica. "O partido poltico uma associao de pessoas que, tendo a mesma concepo de vida sobre a forma ideal da sociedade e do Estado, se congrega para a conquista do poder poltico a fim de realizar um determinado programa. Talvez a melhor forma de resolver a questo seria discutirmos o regime jurdico do Partido Poltico que teria a origem e natureza privada, todavia o funcionamento tutelado pelo Estado face o objetivo final do Partido que a conquista do Governo que funo pblica supervisionada pelo Estado da a hibridez do regime adotado em geral aos partidos polticos. Difcil, seno impossvel, fixar-se uma definio genrica de partido poltico, visto que tal tarefa se prende sempre a uma determinada posio ideolgica ou doutrinria no campo vasto da Cincia Poltica. No obstante, certo que a interpretao integral, reunindo a dupla natureza social e jurdica, harmonizasse com a essncia e a forma do sistema democrtico. Origem e evoluo histrica No que tange origem o evoluo histrica dos partidos polticos, vistos na contextura como se apresentam no panorama do mundo moderno, pacfico que tiveram eles o seu bero na Inglaterra, nao precursora do constitucionalismo. dos que defendem a concepo puramente social; dos que sustentam a natureza jurdica dos partidos polticos como instrumentos de direito pblico

Conquanto alguns autores pretendam fixar como marco inicial o reinado liberal de Isabel (1558-1603 ), mais razovel e mais conforme com os dados histricos fixar-se o ano de 1680, quando, segundo a anlise substanciosa de Afonso Arinos de Melo Franco, apareceram em formaes mais definidamente polticas os dois grandes que, por tanto tempo, disputariam o poder: os Tories, representantes dos interesses remanescentes do feudalismo agrrio e defensores incondicionais das prerrogativas rgias, e os Whigs, expresso das novas foras urbanas e capitalistas, que, embora tambm monarquistas, esposavam os princpios mais liberais sem os quais no se poderiam desenvolver os interesses novos que representavam. Desses dois grupos adversrios, pitorescamente denominados Tories e Whigs, surgiram mais tarde, em lineamentos definidos, os dois grande e tradicionais partidos polticos, Conservador e Liberal. Na Frana, os primeiros partidos polticos formaram no decorrer da nova ordem liberal implantada pela Revoluo de 1789. Inicialmente, porm, em forma de associaes civis e clubes. A mais importante dessas agremiaes foi a Sociedade dos Amigos da Constituio, posteriormente transformada no famoso Clube dos Jacobinos, que reunia deputados e lderes monarquistas, que aderiram ao movimento republicano aps a execuo do Rei Luiz XVI. Com o consulado Napoleo Bonaparte eclipsaram-se os partidos nascentes, reaparecendo em 1814 sob a gide da Carta Constitucional outorgada por Luiz XVIII. Reuniram-se ento as vrias correntes dispersas na formao dos dois poderesos partidos, Conservador e Liberal. Na Alemanha, as primeiras formaes partidrias datam da Revoluo de 1848, tambm sob as denominaes Conservador e Liberal, nos moldes clssicos da poltica inglesa. Nos Estados Unidos da Amrica do Norte, o primeiro partido esboou-se logo no seio da Conveno da Filadlfia (1787), onde se estruturaram as bases da Unio das treze colnias libertadas do jugo ingls, sendo organizado por Jefferson, sob a denominao Partido Democrtico. Mais tarde, em 1854, surgiu definitivamente o Partido Republicano. Classificao Analisando essas trs concepes destoantes, Mendieta Y Nues, Professor da Universidade Nacional do Mxico, em sua excelente monografia Los partidos polticos, aps relacionar os diversos tipos de partidos polticos, classificou-os em trs modalidades principais: a) partidos direitistas; b) partidos esquerdistas; c) partidos centristas. Conquanto ressinta de bases cientficas, classificao mereceu o aplauso dos autores, especialmente do eminente Prof. Pinto Ferreira que a considera sugestiva o original, aduzindo o seguinte comentrio: A existncia dos partidos direitistas, esquerdistas e moderados indiscutvel, pois em todo tempo e em todos os pases, uma parte da sociedade conservadora, tradicionalista, enquanto a outro procura a renovao, a mudana, a transformao das instituies em favor das maiorias desvalidas e desamparadas. Dentro destas duas tendncias cabem diversas variantes, de tradio, que costumam aparecer como reaes no uso do poder pblico. Invoca o festejado mestre, para ilustrar a caracterizao tpica dessa diviso, o exemplo da Inglaterra, em que, o Partido Conservador representa o elemento tradicionalista da sociedade, enquanto o Partido Trabalhista arregimenta as tendncias ideolgicas esquerdistas, e o Partido Liberal simboliza as tendncias econmicas e culturais de centro. Sistemas partidrios Com referncia s diversas caractersticas de sistemas partidrios, definidas pelas relaes que se estabelecem entro o Estado e os partidos polticos, trs concepes se chocam: a) democrtica; b) marxista; e c) fascista. A tese marxista, desenvolvida por Lenin e Stalin, atribui aos partidos polticos uma existncia precria e transitria, necessria apenas na fase evolutiva da sociedade, at alcanar o estgio superior da ordem comunista ideal. Completada a evoluo, com o aniquilamento completo da ordem burguesa, a abolio da propriedade privada, a suspenso das desigualdades polticas e econmicas, o desaparecimento total da diviso social em classes antagnicas, ento, os partidos polticos, mantidos como mal necessrio, como elementos naturais das lutas

pela transformao social, tendem a desaparecer, como o prprio Estado, que se transformar em simples rgo de administrao do patrimnio comum. A terceira orientao exposta pelo fascimo, resumindo-se na tese do partido nico, entrosado com o prprio poder estatal. O Estado unipartidrio se imps com o fascismo italiano e o nazismo alemo, propagando-se com os chamados Estados-novos, e permanece como soluo indicada na doutrina neofascista. Os partidos polticos brasileiros Os Partidos Polticos Brasileiros, no tocante sua natureza jurdica, mantiveram-se desde o Imprio at a Repblica de 1946 como corporaes poltico-sociais, conservando a natureza jurdica de associao civil, sem uma regulamentao estatal prpria. Nessa condio, falharam em quase todas as pocas decisivas da nossa vida constitucional, notadamente em 1930, 1934, 1937, 1945, 1961 ... culminando com o seu desprestigio total em 1964. A Constituio de 1988 consagrou definitivamente o sistema democrtico do pluripartidarismo, assegurando a liberdade de criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos. Os limites dessa liberdade situam-se no resguardo da soberania nacional, do regime democrtico, do pluripartidarismo e dos direitos fundamentais da pessoa humana (art. 17 da CF). Os partidos polticos adquirem personalidade jurdica na forma da lei civil, e registraro seu estatutos no Tribunal Superior Eleitoral (art. 17, 2o, da CF). No Brasil, os dois primeiros partidos, tambm sob a denominao clssica de Conservador e Liberal, surgiram na fase final da Regncia Trina, durante a legislatura de 1838. Ainda durante o Imprio, foi constitudo o vigoroso Partido Republicano (1870), o qual, recebendo a influncia da chamada poltica dos governadores, desdobrou-se em agremiaes polticas provinciais, destacando-se as duas correntes de maior pujana, que foram os famosos Partido Republicano Paulista (PRP) e Partido Republicano Mineiro (PRM). Como se v, de modo geral, os primeiros partidos polticos, na histria do constitucionalismo, representaram as tendncias conservadoras e liberais da sociedade. O socialismo revolucionrio, nas diversas nuanas criou os extremismos partidrios, da esquerda e da direita, passando os partidos tradicionais democrticos a se definirem em posies centristas, com maior ou menor tendncia conservadora ou renovadora em relao aos extremos, procurando conciliar a ordem democrtica, com as verdades parciais das doutrinas coletivistas. Sistemas Partidrios: Um Suceder de Experincias Existe um fato extremamente significativo na vida poltica brasileira: ao mesmo tempo em que se aponta os partidos polticos como instituies fracas, porque incapazes de exercer minimamente as funes de representao e de governo, eles tm sido objeto de constantes intervenes. A cada crise, os partidos aparecem como responsveis pelas dificuldades enfrentadas pelo sistema, justificando-se, assim, uma nova alterao. O trao significativo neste suceder de intervenes que os partidos so vistos simultaneamente como fracos e fortes. So ditos fracos porque distantes de um ideal normativo sobre o que deveriam ser, e considerados fortes pelo menos o suficiente - para impedir a implementao de polticas. Este paradoxo, verdade, s pde se repetir porque, de fato, os partidos tm sido dbeis, incapazes de opor resistncia a to freqentes e repetidas modificaes. Apenas no perodo republicano, ou seja, em 103 anos, o Brasil experimentou nada menos do que oito (8) diferentes sistemas partidrios. A mera quantidade de alteraes indica que se est diante de uma parte vulnervel do sistema poltico institucional. No se trata de minimizar o fato de que a maior parte dessas modificaes resultou de medidas de fora, mas de salientar dois aspectos: de um lado, o baixo grau de cristalizao das estruturas partidrias e, de outro, que a violncia, por si s, no explicaria o grau de dificuldade enfrentado pelos partidos, uma vez que intervenes similares, em outros pases latino-americanos, como o Chile, a Argentina e o Uruguai, no obtiveram igual sucesso no intento de extinguir os partidos. O forte peso da estrutura estatal foi um fator altamente inibidor do desenvolvimento partidrio no Brasil. A experincia do Estado Novo (1937-1945) deixou marcas que no se desfizeram durante a redernocratizao iniciada em 1945. Ao contrrio, apesar da Constituio de 1946 ser liberal e por isso mesmo favorvel formao de partidos dinmicos, a institucionalizao do sistema partidrio foi dificultada pela prvia existncia de uma estrutura estatal burocratizada e centralizada, herdada do perodo autoritrio. A atrofia do Legislativo -arena por excelncia de expresso dos partidos- resultava do fato do Executivo centralizar em si as decises polticoeconmicas mais estratgicas. Nesta situao, os partidos, sem controlar recursos de poder, tiveram seu desenvolvimento bloqueado, sem condies reais de impor alternativas polticas que refletissem os interesses de suas bases sociais(1).

 possvel sustentar que no perodo final, ou seja, nos anos que antecederam o golpe de 1964, os partidos caracterizavam-se por certa consolidao, embora tivessem se mostrado incapazes de superar a crise do incio dos anos 60. Independentemente da interpretao que se faa deste perodo, inquestionvel que este sistema partidrio no teve capacidade de dar respostas ao acirramento dos conflitos que ento se verificava. Deste ponto de vista sucumbiram, sem condies de opor resistncias ao regime ps-64. Saliente-se que o sistema pluripartidrio de 1946 no foi imediatamente extinto aps o golpe de 1964. Os 13 partidos at ento existentes continuaram em atividade. A ruptura se deu em outubro de 1965, com a edio do Ato Institucional n.2, que determinava a extino dos partidos e a criao, no seu lugar, de duas organizaes, que funcionariam provisoriamente como partidos -a ARENA, para dar sustentao ao governo e o MDB, como agremiao de oposio. Condies competitivas desiguais marcaram as eleies enfrentadas por este novo sistema partidrio, que vigiu de 1966 a 1978: fosse devido s sucessivas reformas poltico-institucionais, fosse devido s distintas condies de organizao das duas agremiaes. Entretanto o artificialismo de ambas, criadas para legitimar o regime autoritrio, sofreu alteraes no decorrer do perodo. O gradativo enraizamento social dos partidos acabou por definir suas respectivas fisionomias. Consequentemente, os embates eleitorais, de competies meramente simblicas, tornaram-se disputas mais substantivas. O MDB, sobretudo a partir de 1974, incorporou ao seu papel de "oposio consentida", a representao de setores populares urbanos, contrapondo-se ARENA, identificada com o governo e com os grupos dominantes. Os sucessivos casusmos das regras do jogo eleitoral no foram capazes de perverter a tendncia de progressivo fortalecimento do MDB e de desgaste da ARENA, uma tendncia nacional, porm mais acentuada nos grandes centros urbanos. Dessa forma, este sistema partidrio, apesar de seu artificialismo de origem, era o locus, por excelncia, onde se manifestava a crise de legitimidade do regime. Enfraquecer a fora oposicionista tornou-se um imperativo para o governo desde a derrota da ARENA em 1974. Naquelas eleies, em uma manifestao claramente plebiscitria, o MDB conseguiu eleger 16 dos 22 senadores fato extremamente relevante uma vez que as eleies para os executivos estaduais e das capitais estavam suspensas, sendo as eleies senatoriais as nicas majoritrias, o que fez com que a disputa para este cargo ganhasse uma importncia que extrapolava o seu significado tradicional. Parecia claro aos estrategistas do regime que a procura de legitimidade atravs das urnas no poderia ser satisfeita nas condies ento prevalecentes, que levara a uma bipolarizao a favor ou contra o governo. A legislao foi diversas vezes alterada com a finalidade de evitar o julgamento do regime a cada pleito e, tambm, para garantir a maioria governista nas duas casas do Congresso. Estas medidas, no entanto, no afastavam de todo o risco de derrota do governo nas eleies. Face a esta incerteza que se deve entender a srie de medidas impostas depois da derrota de 1974: a) a Lei Falco de 1976 que regulamentava o uso dos meios de comunicao nas campanhas eleitorais; b) o "pacote" de abril de 1977, suspendendo o retorno previsto das eleies diretas para os Executivos estaduais e criando a figura dos senadores indiretos (os chamados "senadores binicos"), eleitos pelas Assemblias legislativas estaduais; c) a Reforma Partidria de 1979, que extinguiu a ARENA e o MDB e reintroduziu o pluralismo partidrio. A reformulao do quadro partidrio perseguiu o objetivo de controle por parte do governo do processo de "abertura" poltica. No se tratava, nessa estratgia, de criar quaisquer partidos, mas sim agremiaes polticas que agilizassem os projetos governamentais e, de outro lado, descaracterizassem a bipolarizao plebiscitria que marcara as eleies anteriores. Apesar de resistncias, sobretudo no interior do MDB, o governo obteve a aprovao de seu projeto de reforma partidria em novembro de 1979, extinguindo-se, pois, a ARENA e o MDB. Consoante com tal estratgia foi aprovada Emenda Constitucional em setembro de 1980 adiando as eleies municipais previstas para novembro daquele ano e prorrogando os mandatos dos prefeitos e vereadores eleitos em 1976. Outra Emenda Constitucional, aprovada por unanimidade, em novembro de 1980, restabeleceu as eleies diretas para governador. O retorno ao pluripartidarismo foi acompanhado de exigncias estritas quanto ao surgimento e funcionamento dos partidos: uma clausula de excluso de 5% para alcanar representao no Congresso Nacional; implantao organizacional nos estados e municpios; e proibio de legalizao de partidos comunistas. Antes do pleito de 1982, contudo, novas alteraes foram feitas: o "pacote eleitoral" de novembro de 1981 imps a vinculao total do voto, obrigando os partidos a apresentarem candidatos para todos os cargos em disputa (vereador, prefeito, deputado estadual, deputado federal, senador e governador); proibiu-se coligaes e alianas partidrias. A estas modificaes seguiram-se outras, impostas s vsperas das eleies: a Lei 6.989 determinava que se considerasse nula a cdula eleitoral em que o eleitor escrevesse apenas a sigla partidria, no indicando o candidato de sua preferncia; foi alterado o sistema de sobras e o modelo da cdula eleitoral. Como se

no bastassem tantas alteraes, em junho de 1982, a Constituio teve alguns de seus artigos modificados. A nova redao do art. 39 determinou o nmero mximo de 479 deputados federais na composio da Cmara Federal. Estabeleceu-se ainda, no art. 74 que cada "Assemblia estadual ter seis delegados indicados pela bancada do respectivo partido majoritrio, dentre os seus membros" na composio do Colgio Eleitoral encarregado da escolha do prximo Presidente da Repblica. Todo esse conjunto de alteraes, cuja finalidade mais geral era, como dissemos, garantir aos grupos dirigentes o comando do processo poltico, reforando a representao governista nos municpios, nos estados, na Cmara Federal e principalmente no Colgio Eleitoral, nem sempre provocou os resultados esperados. Antes mesmo da realizao das eleies dois fatos escaparam por completo aos planos traados: a criao do Partido dos Trabalhadores (PT) -um partido de oposio nascido do movimento sindical mais ativo-, e a incorporao do Partido Popular (PP) ao PMDB (o partido que sucedeu o antigo NDB), em resposta impossibilidade legal de se fazer coligaes(2). A despeito de tantas intervenes nas regras do jogo eleitoral e partidrio, a anlise das eleies de 1982 demonstra que seus resultados no foram inteiramente favorveis ao governo. Alcanou-se, verdade, a maioria no Colgio Eleitoral, mas a margem de vitria foi bem mais estreita do que as medidas fariam supor. Com a municipalizao do pleito acreditava-se que o PDS conquistaria a maioria das cadeiras em disputa(3). Ainda que perdesse as eleies nos estados mais populosos, a criao de um novo estado (Rondnia) e a mesma representao por Assemblia Legislativa estadual, independentemente de seu tamanho, atenuariam as provveis vantagens da oposio. O PDS elegeu 15 dos 25 senadores, 235 dos 479 deputados federais e fez maioria em 12 Assemblias Legislativas de um total de 22. Como o partido do governo j contava com 31 senadores, segnifica que conseguiu 353 lugares no Colgio Eleitoral (formado por 686 eleitores), portanto a maioria. Examinando-se, contudo, o percentual de votos obtido pelo governo tomam-se evidentes osresultados da "alquimia" que levou sua sobrerepresentao. Considerando-se o total de votos para o Senado, o PDS obteve apenas 36% dos sufrgios enquanto a oposio em conjunto conquistou 50% da votao. Diferenas semelhantes a esta ocorreram na votao para a Cmara Federal e para as Assemblias Legislativas dos Estados. Assim, embora a oposio tivesse recebido a maior proporo de votos coube-lhe a minoria no Colgio Eleitoral, enquanto os 36% do partido governista garantiram-lhe a maioria. As eleies na quase totalidade dos estados foi disputada, de fato, pelossucedneos da ARENA e do MDB, o PDS e o PMDB, respectivamente. Excetuando-se os estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Minas Gerais, pode-se dizer que o pluripartidarismo praticamente inexistiu. As tendncias manifestas nos pleitos anteriores de 1974 e 1978 repetiram-se, reafirmando-se o padro de fora eleitoral da oposio nos estados mais populosos, industrializados e urbanizados. A oposio conquistou 10 executivos estaduais. Isto permite afirmar que a inteno de municipalizar as eleies no foi inteiramente concretizada, ainda que tenha freado o livre desenrolar das manifestaces de apoio oposico e de rejeico ao governo. O desenrolar do processo poltico, tanto no que se refere s mudanas polticas mais gerais como situao partidria, tem um ponto de impulso no quadro que surgiu das eleies de 1982. Pois, a garantia de uma maioria numrica no Colgio Eleitoral encarregado da escolha do novo Presidente da Repblica em janeiro de 1985 no significava que igual composio se verificava na Cmara dos Deputados e nem mesmo na chefia dos governos estaduais. Face a esta nova correlao de foras e crescente impopularidade do governo do General Figueiredo de um lado, e uma situao de crise econmica, de outro, que se verificou um movimento de massas sem precedentes, com o apoio, inclusive, de alguns governadores -o Movimento pelas Diretas-J. A presso popular sobre o Congresso para aprovar uma Emenda Constitucional reestabelecendo as eleies diretas para Presidente da Repblica encontrava duas situaes distintas: uma no Senado e outra na Cmara. No Senado, graas existncia dos "senadores binicos", o governo controlava mais de dois teros dos votos, o que significava um veto a qualquer alterao s regras sobre a sucesso presidencial. Na Cmara, embora o partido do governo, o PDS, no fosse majoritrio (controlava 49% das cadeiras), composies com outros partidos e, principalmente a exigncia de 2/3 dos votos para qualquer alterao de natureza constitucional indicavam ser bastante improvvel a vitria de uma demanda que encontrava nas ruas praticamente a unanimidade. De fato, a Emenda "Dante de Oliveira", que restabeleceria as eleies diretas para a Presidncia da Repblica, votada em 25 de abril de 1984, foi derrotada na Cmara Federal, no tendo, consequentemente, sido examinada pelo Senado (4). A diviso no interior do partido de sustentao do governo, o PDS, que se evidenciara na votao da Emenda "Dante de Oliveira" (55 de seus deputados apoiaram a emenda) foi substancialmente agravada por ocasio da escolha do candidato do partido sucesso do General Figueiredo. Apontando, o ex-governador Paulo Maluf, a

ciso no interior do partido tornou-se irreversvel, formando-se a Frente Liberal, liderada por anti-malufistas do PDS. O PMDB, por sua vez, indicou como candidato, o governador do Estado de Minas Gerais, Tacredo Neves, para concorrer s eleies presidenciais, validando, dessa forma, o Colgio Eleitoral. A ampla aceitao do nome do candidato peemedebista -tanto no interior do PMDB como junto s foras mais direita no espectro partidrio e, tambm, junto populaoe a profunda diviso no PDS levaram vitria de Tancredo Neves. importante marcar que esta vitria significou um rearranjo no sistema partidrio e, principalmente, que o regime autoritrio acabou por ser derrotado, respeitando-se as regras que ele mesmo instituira para ratificar o rodzio no poder. Encerrado o ciclo de governos militares em maro de 1985 e iniciada a Nova Repblica, novas e importantes modificaes foram feitas no quadro poltico-institucional do pas. A Emenda Constitucional n.25 extinguiu o Colgio Eleitoral; permitiu a eleio de prefeitos nas capitais dos estados, nos municpios considerados reas de segurana nacional e estncias hidro-minerais; e adotou outras medidas liberalizantes, como a extenso do voto aos analfabetos e a legalizao dos partidos comunistas, at ento na clandestinidade. Essas resolues tiveram reflexos nas eleies municipais de 1985, nas quais deveriam ser escolhidos os prefeitos dos municpios at ento impedidos de escolher diretamente o chefe do executivo: de um lado, houve um aumento do eleitorado potencial, com a incluso dos analfabetos, e uma ampliao do leque partidrio; de outro, aceleraram-se as cises no interior dos partidos mais consolidados e na prpria coalizo que se propunha a sustentar o novo governo A Aliana Democrtica (PMDB e PFL). No que se refere ao sistema partidrio, observou-se um quadro de acentuada diluio, marcado pela entrada em cena de novos partidos, em sua maior parte sem qualquer expresso, e pelos conflitos no interior da Aliana Democrtica e dentro de cada um dos partidos que sustentavam o governo. Para se ter uma idia da fragmentao partidria nestas eleies bastaria indicar que se inscreveram 28 legendas partidrias e que a coligao de sustentao do governo federal -PMDB/PFL- s se reproduziu em 4 das 25 capitais. O esfacelamento do dualismo bipartidrio ainda incipiente nas eleies de 1982 acentuou-se neste pleito, indicando que um novo sistema de partidos estava de fato em formao. A presena de vrios partidos tornou menos ntido para o eleitorado a imagem de cada um deles, dificultando, inclusive, a intelegibilidade do sistema. Novas medidas marcaram ainda o ano de 1985, com consequncias sobre o futuro institucional do pas. O Congresso aprovou a chamada Emenda Sarney, convocando para 1986 a eleio da Assemblia Nacional Constituinte. Tratava-se, conforme estipulava o texto apoiado pela maioria, de uma Constituinte Congressual e portanto no exclusiva, e que incluiria entre seus membros senadores eleitos em 1982. O formato da disputa de 1986 que elegeria os membros da constituinte foi objeto de acirradas polmicas, provocando dissensos nos partidos e descontentamentos em setores da sociedade civil, que defendiam uma constituinte exclusiva e at mesmo a adoo de candidaturas avulsas. Alm dos constituintes, sairiam das urnas de 1986, deputados estaduais e governadores de estado -cargo que normalmente polariza sobremaneira a ateno do eleitorado. Acrescentava-se ainda outro trao singular a esta eleio: o sucesso, at aquele momento, da poltica econmica implementada pelo governo federal, com suas promessas de retomada do crescimento e de inflao zero. Somente neste quadro se entende a estrondosa vitria do PMDB, partido que ento ocupava os postos centrais na administrao central, fazendo 22 dos 23 governadores e mais da metade dos constituintes: 38 senadores e 257 deputados federais. A segunda maior bancada foi conquistada pelo PFL, que elegeu 7 senadores e 118 deputados federais. A Aliana Democrtica passou, pois, a controlar 78.6% dos assentos no Congresso, somando-se aos eleitos em 1986 os senadores com mandato iniciado em 1982. O PDS, o maior partido do perodo anterior, ficou reduzido a 2 senadores e 33 deputados federais, aos quais se agregavam os 3 senadores eleitos em 1982. Os demais partidos obtiveram as seguintes representaes: PDT -1 senador e 24 deputados federais; PTB - 18 deputados federais; PT - 16 deputados federais; PCdoB - 6 deputados federais; PL - 6 deputados federais; PDC - 5 deputados federais; PCB - 3 deputados federais; PSB - 1 deputado federal; e PMB - 1 senador. Do ponto de vista do sistema partidrio, a principal preocupao depois de conhecidos os resultados das urnas dizia respeito a uma virtual "mexicanizao", haja visto a indiscutvel hipertrofia peemedebista. Ou seja, temia-se que o pas pudesse estar se encaminhando para uma situao de partido hegemnico. As eleies seguintes e o prprio desenrolar dos trabalhos da constituinte sepultaram em definitivo a possvel veracidade daquela interpretao. No apenas o PMDB no ocupou espaos correspondentes sua fora eleitoral no governo federal, unipartidarizando a burocracia, como as discusses durante o perodo de elaborao da Constituio provocaram constantes alteraes nas composies das diferentes bancadas e mesmo a criao de um novo partido, o PSDB,

nascido do seio do PMDB. O partido vitorioso em 1986 reduziu-se praticamente metade em um perodo de apenas dois anos. O pluripartidarismo foi ratificado pela Constituio promulgada em 1988. As primeiras eleies realizadas sob a nova ordem constitucional repetiram os parmetros legais de irrestrita liberdade partidria do pleito anterior. Desta feita, entretanto, diferentemente do que ocorrera em 1986, era muito baixo o prestgio do governo federal, o que abriu espao para os partidos de oposio, ainda que setratasse de eleio apenas de mbito municipal. A esquerda obteve um crescimento espetacular, tendo conseguido conquistar o executivo em cidades importantes e inclusive em vrias capitais. Somados, o PT e o PDT -partidos de discurso mais claramente oposicionista- saram dessas eleies bastante fortalecidos, passando a governar quase um quarto da populao brasileira na esfera local. Se as eleies de 1988 desenharam um quadro multi-partidrio, com um amplo leque de legendas, a eleio presidencial de 1989 reafirmou, de um lado, a tendncia proliferao de siglas -apresentaram-se 22 candidatos, a maioria dos quais pertencentes a partidos sem representao no Congresso Nacional- e, de outro, mostrou a fragilidade dos partidos com fora congressual. O sucesso dos diferentes candidatos, desde o incio da campanha, esteve sempre muito mais determinado pela capacidade de se apresentarem como de oposio ao governo federal do que ligado a bandeiras partidrias. Desta forma, Collor, filiado a um partido recm criado (PRN), pde despontar na liderana, desde o incio da campanha eleitoral, neutralizando tanto seu passado que se dera nas fileiras do partido que sustentou o governo militar, como superar candidatos com perfil partidrio. Apenas para se avaliar a distncia entre o desempenho dos principais candidatos e o que faria supor seus vnculos partidrios, bastaria mencionar que os dois maiores partidos nacionais (PMDB e PFL) somados fizeram pouco mais de 5 % do total de votos. Os resultados das primeiras eleies presidenciais depois de um intervalo de 29 anos levaram muitos analistas a apontar o fracasso e/ou a crise dos partidos no Brasil. Mesmo que se considere que se tratava de uma eleio "solteira", isto , com apenas um cargo em disputa, situao que minimiza o potencial de influncia dos partidos, indiscutvel que aquela eleio trouxe luz uma faceta do problema partidrio -sua importncia no processo eleitoral. Este angulo do problema, significativo, sem dvida, minimizado em eleies conjugadas. Tanto isto verdade que, os dois pleitos que se seguiram ao presidencial, em 1990, quando da escolha dos governadores dos estados e dos deputados federais e estaduais, e em 1992, quando da escolha dos executivos e dos legislativos municipais, o papel dos partidos e das mquinas de governo foi aprecivel. Nestas duas eleies, apelos personalistas e avessos s instituies partidrias foram menos significativos, tendo os partidos mais cristalizados apresentado maiores chances competitivas do que as chamadas "legendas de aluguel". Esta constatao nos leva diretamente segunda parte deste trabalho, onde discutiremos precisamente como os constrangimentos de ordem legal, tanto no que diz respeito aos partidos como s eleies respondem em grande parte por este quadro de constantes alteraes e de crnica debilidade da estrutura partidria. II. OS CONSTRANGIMENTOS DE ORDEM LEGAL O suceder de sistemas partidrios e o constante aparecimento de novas legendas descritos no item anterior permitem apontar a existncia de tres perodos distintos, tomando-se como ponto inicial o regime militar. No primeiro deles, estabeleceu-se regras rgidas para a criao e o funcionamento dos partidos polticos, e apenas dois tiveram condies de se organizar -a ARENA e o MDB. A este perodo sucedeu-se um perodo de liberalizao relativa, com a proibio de organizao dos partidos comunistas. O terceiro perodo inicia-se em 1985, com a Emenda Constitucional n.25 e regulado, em moldes bastante semelhantes, pela Constituio de 1988. Nesta ltima fase, de extrema flexibilidade, houve um estmulo legal ao aparecimento de partidos, tendo se registrado 40 agremiaes polticas, menos da metade das quais com representao no Congresso Nacional. O caminho na direo da desregulamentao tornou muito fcil a criao de partidos, podendo-se mesmo sustentar que se trata de uma legislao inteiramente permissiva. Diz a Constituio de 1988, em seu artigo 17: " livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana". Garante ainda a Lei Maior, no mesmo artigo, direito a recursos do fundo partidrio e acesso gratuito ao rdio e televiso aos partidos com registro na Justia Eleitoral. A facilidade para a criao de partidos torna os custos desta empreitada muito baixos, face aos benefcios garantidos por lei, o mais importante deles o acesso gratuito aos meios de comunicao. A rigor, no h nenhum impedimento de ordem legal, quer para a criao de partidos quer para a obteno de representao no legislativo. No existindo cifras mnimas para que uma legenda ou coligao possa ser representada no parlamento, tem-se uma exagerada fragmentao partidria.

Dois fatores combinam-se, pois, para acentuar a fragmentao: a facilidade na criao de partidos e a ausncia de qualquer limite mnimo para a obteno de representao. Como resultado das ltimas eleies parlamentares, em 1990, 20 partidos tm, presentemente, assento na Cmara Federal. Possivelmente, a explicao do formato atual tem a ver com a reao provocada pelas regulamentaes coercitivas que imperaram durante o regime militar. Todas as tentativas de se colocar clausulas de excluso foram fadadas ao insucesso. Em 1982, por exemplo, muito embora a legislao determinasse um mnimo de 3% dos votos como condio para a obteno de representao, este dispositivo foi postergado para as eleies seguintes e nunca operou de fato. Saiu-se de um sistema altamente regulamentado para um em que domina a inteira liberdade. Assim, os partidos se proliferam, havendo estmulos legais para tal fragmentao. Quaisquer desacordos no interior de uma legenda ou mesmo interesses eleitoreiros, so motivos mais do que suficientes para a criao de uma nova sigla. A esta permissividade na legislao partidria se soma uma legislaoeleitoral(5) que tambm atua no sentido contrrio ao objetivo de estabilizar e sedimentar as estruturas partidrias. O aspecto central desta legislao diz respeito ao mtodo pelo qual so eleitos os membros da Cmara Federal. O Brasil adota um peculiar sistema proporcional, cujas caractersticas fundamentais so: 1) as circunscries eleitorais so os estados; 2) as candidaturas so apresentadas atravs de listas abertas, sem qualquer ordenao prvia por parte do partido; 3) a "frmula eleitoral" adotada combina o quociente eleitoral (Hare) e divisores d'Hondt (mtodo das maiores mdias para a distribuio das sobras). Este sistema tem apresentado efeitos que se manifestam em dois nveis diferentes: de um lado existe a questo de acentuadas deficincias no grau de proporcionalidade e, de outro, questes relativas ao grau em que dificulta a consolidao dos partidos. A distoro na proporcionalidade tem sua principal origem na maneira como se distribui as cadeiras da Cmara Federal pelas circunscries eleitorais os estados. No Brasil este sempre foi um tema polmico, tendo sido sempre regulado pela Constituio. A primeira Constituio republicana, de 1891, fixou em 4 o nmero mnimo de deputados por estado e distribuiu as cadeiras entre os estados na proporo de uma para cada 70 mil eleitores. A Constituio de 1934 no modificou o nmero mnimo de deputados por estado, mas determinou alteraes para distribuies alm do mnimo: a cada 150 mil eleitores era atribuda uma cadeira, at o limite de 20; a partir da uma cadeira para cada 250 mil eleitores. A Constituio de 1937 diminuiu a representao mnima para 3 e estimulou um teto mximo de 10 deputados por estado. A Constituio de 1946 aumentou o numero mnimo para 7 e manteve a relao de um deputado para cada 150 mil eleitores at 20 cadeiras e, a partir da, uma cadeira para cada 250 mil. A Constituio de 1969 estipulou a relao de um deputado para cada 300 mil habitantes (no mais eleitores) e, a partir da, um deputado para cada um milho. A Emenda Constitucional n.8, de 1977, fixou em 420 o nmero mximo de deputados para o pas, sendo 6 o nmero mnimo e 55 o mximo. A Emenda Constitucional n.22, de 1982, ampliou o nmero de deputados para 479, com um mnimo de 6 e um mximo de 60. Finalmente, a Constituio de 1988 fixou a representao mnima em 8 e a mxima em 70 deputados por estado. A principal consequncia deste critrio na distribuio das cadeiras por estado uma super-representao dos estados menos populosos e uma sub-representao dos estados maiores, particularmente So Paulo. Estas distores foram acentuadas com a criao de novos estados e com o no aumento da representao de S.Paulo de 60 para 70 deputados. Desta forma, a atual distribuio de cadeiras entre os estados bastante desproporcional, considerando-se a relao entre o percentual de cadeiras de cada estado e o percentual de sua populao. Para um exame desta desproporo foi construda a Tabela 1, onde salientamos o tamanho do eleitorado, o nmero de deputados na Cmara Federal, a representao que teriam caso a representao fosse de fato proporcional, e finalmente a diferena entre a estrita proporcional idade e o critrio em vigor. Como facilmente se depreende da Tabela 1 considervel o grau de desproporcionalidade na atribuio de cadeiras. Enquanto um deputado por Roraima se elege com 9 mil votos, um deputado por So Paulo necessita 34 vezes mais votos, ou seja, cerca de 308 mil. Isto significa que os eleitores tm peso diferente, de acordo com o estado em que residem, contrariando frontalmente a regra democrtica -"one man one vote". Do ponto de vista dos partidos a referida distoro tambm provoca graves consequncias, na medida que os partidos com maior votao nos estados mais populosos tm sua representao diminuda, enquanto acontece o inverso com os partidos de base menos urbana. Durante o regime militar os efeitos desta regra eram bastante visveis, garantindo uma sobrerepresentao do partido do governo, a ARENA e uma subrepresentao da oposio, o MDB. Atualmente este efeito pode ser igualmente assinalado, contrapondo-se os partidos com bancadas concentradas nos estados mais populosos do sul e do sudeste -PT, PDT, sobretudo- aos partidos que apresentam

melhor desempenho nos estados do norte e nordeste -PFL, PDS, principalmente-, exatamente os estados com menor populao e maior representao relativa. No que se refere s condies de consolidao dos partidos mais uma vez a legislao em vigor trabalha no sentido de dificultar a coeso interna. Seno vejamos: O candidato s pode concorrer s eleies mediante sua inscrio em um partido, j que no existem candidaturas avulsas ou independentes. Ao candidato individual, embora exista a extrema facilidade de se criar um partido, interessa competir por um partido mais sedimentado, uma vez que sua eleio depender, antes de mais nada, da obteno do quociente partidrio -a soma de votos dada a todos os candidatos inscritos no partido dividida pelo quociente eleitoral. Entretanto, uma vez conseguido o lugar na legenda -o que no difcil j que a legislao permite que cada partido apresente um nmero de candidatos igual a uma vez e meio o nmero de cargos a preencher-, o candidato no tem nenhum tipo de compromisso com os demais candidatos de sua legenda. A rigor, como os partidos apresentam listas abertas, sem qualquer hierarquia, sem qualquer necessidade de negociao, a competio passa a se dar muito mais entre os candidatos de uma mesma legenda do que entre candidatos de partidos diferentes. Este mecanismo no leva coeso, ao contrrio, estimula um alto componente de individualismo. Alm disso, a legislao tambm no interpe nenhum tipo de obstculo s coalizes eleitorais. Verificase at um estmulo para que isto se verifique, j que aumenta as chances de obteno do quociente eleitoral. Todos os partidos includos em uma determinada coalizo somam seus votos para a determinao de um mesmo quociente partidrio, que estipular o nmero de cadeiras obtido. O elevado nmero de candidatos, a competio no interior de uma mesma legenda partidria, a existncia de um variado nmero de coligaes, que podem inclusive variar de um estado para outro, provocam uma enorme dificuldade para o eleitor de intelegibilidade do processo. So excessivamente altos os custos de informao num sistema em que o perfil dos partidos mutvel, onde o nmero de candidatos pode chegar a vrias centenas, onde candidatos ostentando uma mesma legenda partidria colocam-se como adversrios. Apenas para ilustrar, nas ltimas eleies legislativas, apresentaram-se, em So Paulo 610 candidatos a deputado federal e 1.182 a deputado estadual. Alm disso, como as circunscries coincidem com os limites dos estados as eleies tendem a ser muito dispendiosas para os candidatos. Estes tm que buscar votos em vrios municpios, ensejando uma ao desenfreada do poder econmico e da corrupo. O tamanho da circunscrio eleitoral faz tambm com que sejam muito tnues os vnculos entre os eleitos e o eleitorado. No h mecanismos atravs dos quais o representado possa controlar seus representantes. A regra que o eleitor no saiba quem elegeu e que muitos municpios fiquem sem nenhuma representao, tendo seus votos praticamente esterilizados devido ao grande nmero de concorrentes no interior de suas fronteiras geogrficas. Dessa forma, no de se estranhar que decorridos poucos dias da data do pleito a maior parte dos eleitores no se recorde em quem votou, como atestam todas as pesquisas de opinio. Face ao quadro apresentado acima no deve surpreender que tantas anlises apontem o grau de volatilidade do eleitorado ou mesmo que sejam to acirradas as crticas aos partidos no Brasil. Pode-se, sustentar, ao contrrio, que diante de tantos constrangimentos atuando contra um sistema partidrio mais estvel e contra um jogo eleitoral mais intelgivel, o Brasil dificilmente poderia apresentar partidos menos frgeis ou com mais vitalidade. Afinal, estudos comparativos demonstram que instituies s se constrem quando conseguem chamar para si o monoppio de determinadas funes. No caso brasileiro, os partidos tm tateado na funo de representao e sequer so parceiros secundrios na funo governativa. Tudo indica, contudo, que hoje, tem-se tomado um imperativo a necessidade inescapvel de se alterar tanto a legislao partidria quanto a eleitoral. Dificilmente com regulamentaes to desfavorveis ao sistema partidrio o pas ter condies de consolidar e preservar a convivncia democrtica. As adversidades tm sido considerveis e entre elas no h porque excluir, como menores, as que decorrem do sistema eleitoral em vigor. Consideraes Sobre as Fragilidades dos Sistema Partidrio Brasileiro Estudos em Cincia Poltica mostram que partidos polticos continuam tendo importncia decisiva para a tomada de decises de governos, embora os primeiros tenham sofrido transformaes significativas ao longo do tempo, at mesmo em democracias consolidadas. Anlises sobre os partidos polticos brasileiros apresentam, contudo, uma viso mais ou menos difundida que sublinha a fragmentao (do sistema partidrio), instabilidade (das coligaes), fragilidade (das estruturas internas), fisiologismo (dos representantes) e baixa disciplina das bancadas ou ?incoerncia ideolgica? das agremiaes. Assim, o sistema partidrio no Brasil qualificado como subdesenvolvido (Mainwaring, 1993; 1997) e de baixa consolidao (Kinzo, 1999). A forte regionalizao das agremiaes partidrias torna-os extremamente sensveis s demandas locais e estaduais (Palermo, 2000). Entretanto, a influncia dos partidos na vida poltica deve ser avaliada de acordo com a arena onde ela se exerce. Esquematicamente, poderamos separar em trs dimenses complementares o alvo de atuao dos partidos

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polticos: a) junto ao eleitorado, b) junto elite poltica e c) junto ao executivo (Dalton & Wattenberg, 2000; Schmitter, 1999). Para o eleitorado, os partidos polticos so capazes (ou deveriam ser) de estruturar opes ideolgicas ou programticas, orientando e simplificando as escolhas dos eleitores; podem educar os cidados, mobilizando os indivduos para participar da vida poltica; e conseguem, freqentemente, generalizar smbolos de identificao e lealdade coletivas (a causa ambiental, por exemplo), embora no Brasil todas essas atividades no tenham sido muito desenvolvidas ao longo da histria republicana, por conta das (muitas) interrupes do regime democrtico. Os golpes de Estado (1889; 1930; 1937; 1964) ou as inmeras modificaes na legislao poltica criaram um ? sistema? partidrio cuja marca principal talvez seja a descontinuidade no s das siglas. Para a elite poltica, partidos so organizaes que promovem o recrutamento de lderes, recompensam polticos que buscam cargos no governo, treinam dirigentes para a vida poltica e articulam e agregam interesses diversos e dispersos. Por fim, partidos (ou coalizes de partidos, mais freqentemente) organizam o apoio ao governo, garantem maioria nas casas legislativas para a implementao de programas, estruturam o campo poltico em torno de dois plos, ?situao? e ?oposio?, permitem certo controle sobre a ao da burocracia, conferindo assim, por tudo isso, alguma estabilidade e previsibilidade ao sistema poltico como um todo (Figueiredo & Limongi, 1999). Anlises recentes tm mostrado, contudo, que a importncia dos partidos junto ao eleitorado tem diminudo crescentemente. Em sociedades de massa, com forte influncia de meios de comunicao (como a televiso, por exemplo), os eleitores so mais autnomos na busca de informaes a respeito da poltica e dos candidatos. Assim, os partidos tendem a perder fora como agentes de organizao da disputa eleitoral (Popkin, 1994; Bourdieu, 1997). Some-se a isso o fato de que, no Brasil, a ?independncia? dos meios de comunicao, que no tm vinculaes partidrias e ideolgicas explcitas e que atuam somente em funo das demandas do mercado (i.e., do melhor ?negcio?), favorece a formao de eleitores independentes ideologicamente (ou simplesmente desinformados), o que aumenta os ndices de volatilidade eleitoral dos partidos polticos. Isso no significa, no entanto, que os partidos no continuem sendo decisivos na arena poltica/parlamentar e na arena governamental. So eles que estruturam bancadas de sustentao a governantes. Eles ajudam, de muitas maneiras, na discusso, formatao e implementao de decises polticas. Tendencialmente eles se tornam plos de identificao de administraes, bem ou mal sucedidas, e fontes de decises polticas (como no caso de governos partidrios). Estudos mostram que durante o processo de ?consolidao democrtica? no Brasil houve um crescimento da importncia dos partidos polticos na arena governamental (Meneguello, 1998). Todas as presidncias foram ?de coalizo? (Abranches, 1988). Entre ns, o debate sobre a importncia, ou no, dos partidos polticos extenso e antigo. Os diagnsticos mais pessimistas sublinham o nmero excessivo de partidos nas disputas eleitorais (e no Parlamento), a ausncia de consistncia ideolgica das agremiaes, as altas taxas de migrao nos perodos ps-eleitorais e a infidelidade partidria nas votaes congressuais, alm do seu baixo enraizamento na sociedade. No que diz respeito s eleies, a literatura nacional segue o consenso mundial de que os meios de comunicao de massa tm substitudo as agremiaes partidrias no processo de difuso de informaes polticas (Manin, 1995). Mas esse no o nico indicador para se avaliar a questo da fora ou fraqueza dos partidos polticos. Na arena legislativa h evidncias importantes quanto ao perfil e papis dos partidos. Levantamentos empricos feitos por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (1999) sustentam que h um padro identificvel na atuao das bancadas na Cmara Federal. Eles constataram que, ?a despeito do que se passa na arena eleitoral, os partidos contam e atuam de maneira disciplinada no Congresso brasileiro?. O percentual de votao das bancadas de acordo com a recomendao do lder do partido (ndice de disciplina partidria) de cerca de 89%, e est nos mesmos patamares dos parlamentos de democracias consolidadas. Vale lembrar que a votao da emenda constitucional que ps fim verticalizao foi a primeira em muitos anos em que toda a bancada do PMDB na Cmara Federal votou unida. Com isso, alguns analistas concluem que os resultados das votaes congressuais so bastante previsveis, o que sugere a existncia de um elevado grau de, segundo os autores, ?coerncia ideolgica? e unidade partidria no Brasil. Exatamente o contrrio do que se imagina. Pesquisa de Lencio Martins Rodrigues (2002) sobre a composio social das bancadas dos seis principais partidos na Cmara dos Deputados (PPB, PFL, PMDB, PSDB, PDT e PT) durante a 51a Legislatura (1999-2003) demonstrou ?uma relao consistente e coerente entre os meios scio-ocupacionais de recrutamento partidrio e as orientaes poltico-programticas dos partidos na escala ideolgica direita-centro-esquerda?. Isto : empresrios nos partidos de direita; profissionais liberais nos partidos de centro; assalariados nos partidos de esquerda. A evidncia segundo a qual os partidos brasileiros possuiriam perfis ideolgicos mais definidos foi corroborada por anlises no to recentes. As correntes de opinio no Congresso Nacional, quando confrontadas

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com grandes questes ? a ?poltica de privatizao?, por exemplo ? so congruentes com a diviso cannica: partidos de esquerda (PT e PDT) foram contra; partidos de direita (PFL, PPB, PTB) foram aberta ou moderadamente a favor. Outra evidncia, ligada melhor forma de governo (autoritarismo ou democracia) e ao grau de autonomia desejvel dos militares, registrou diferenas importantes entre ?partidos conservadores? e ? partidos no-conservadores? (Mainwaring; Meneguello & Power, 2000, p. 101-103). Se essas descobertas nos autorizam a desconfiar dos prognsticos mais cinzentos sobre o futuro do sistema partidrio brasileiro, a temtica da representao poltica merece, contudo, ser colocada numa perspectiva mais ampla. Ainda que os partidos contem de fato (na relao entre o executivo e o legislativo, nas votaes do Congresso Nacional, no processo de recrutamento da elite poltica etc.), eles no so instituies apartadas do sistema global de representao de interesses. Aqui vale um comentrio sobre o contedo da Proposta de Emenda Constitucional 548/02. Se os partidos mostraram unidade em torno de um tema to controverso como o da questo das alianas eleitorais, preciso lembrar que isso talvez ocorra justamente porque o fim da verticalizao beneficia, principalmente, as elites polticas regionais (que tem sido quem, em ltima instncia, controlam as mquinas partidrias) e seus interesses paroquiais e de curto prazo. Isso contraria a idia e o propsito de fortalecimento das organizaes em nvel nacional. Na direo inversa, estimula a segmentao a partir de interesses locais e refora a posio dos mandes de sempre (os ?caciques? partidrios). Uma das formas de se obter o fortalecimento de fato dos partidos polticos como agremiaes acima dos interesses mais imediatos das elites polticas que os dominam seria, justamente, atravs da verticalizao, e no o oposto. Como se percebe, a emenda constitucional pode enfraquecer ainda mais os partidos nacionais no que diz respeito arena eleitoral (ainda que os fortalea junto elite poltica). Em funo disso, precisamos considerar que h dois tipos de constrangimentos que concorrem para sabotar o processo de institucionalizao dos partidos polticos e que nada tem a ver com o seu nmero, se eles so muitos ou poucos. H os constrangimentos de tipo institucional e os constrangimentos de tipo societal. Parte dos estudos de Cincia Poltica enfatiza os efeitos inibidores da organizao nacional (o federalismo), do sistema de governo (o presidencialismo) e do sistema eleitoral (voto proporcional e listas abertas) sobre o sistema partidrio. O federalismo incentivaria a regionalizao excessiva dos partidos (ou das suas faces: o ?PFL baiano?; o ?PMDB paranaense?; o ?PT gacho?, e assim por diante) tornando-os refns dos governadores; o presidencialismo, ao concentrar excessivamente o poder, tornaria as agremiaes partidrias um apndice do Presidente/Governador ou mesmo dispensveis; e o sistema eleitoral concorreria para enfraquecer as organizaes medida que transferiria, sem muito critrio, para o eleitor a deciso final sobre o perfil de composio das bancadas. Uma outra parte das anlises de Cincia Poltica menciona, em graus variados, o personalismo das lideranas (em geral, ?populistas?), o clientelismo eleitoral e os recursos de patronagem mobilizados pelos ocupantes de cargos no executivo. O fim da verticalizao mais uma varivel a contar nessa difcil equao. Ela fragiliza os partidos nacionais na arena eleitoral de duas maneiras: sabota a identidade programtica das agremiaes que podem coligar-se esquerda e direita ao gosto do fregus. Ou em funo exclusivamente das pequenas (ou grandes) rivalidades regionais. Da que o voto do eleitor s possa ser ?incoerente?, j que no h uma sinalizao clara de quem defende o qu, por que e onde (em que nvel da administrao). No mesmo sentido, favorece o fortalecimento exagerado do poder e do controle das elites locais (na arena poltica, portanto) sobre as mquinas partidrias, seus recursos e aes. E talvez crie problemas na arena governamental, uma vez que a heterogeneidade das coalizes, resultado espervel da prevalncia de interesses regionais, estratgias pessoais e clculos puramente eleitorais, critrios nicos para definir as alianas e apoios a candidatos, cobrar seu preo logo em seguida, quando se tratar da formao de equipes de governos e definio de polticas estratgicas. Da o ?loteamento? do primeiro, segundo, terceiro escales... Da a dificuldade de um governo partidrio ou estvel etc. Ou seja, provvel que a deciso tomada pela Cmara em janeiro de 2006 no contribua em nada para a institucionalizao (ou fortalecimento) dos partidos polticos brasileiros e, por conseqncia, para o desenvolvimento de um modelo de democracia menos imprevisvel e sujeita a crises peridicas. NOTAS (1) Para uma discusso da herana do Estado Novo e sobre o sistema partidrio no perodo de 1945 a 1964, ver especialmente DE SOUZA, Maria do Carmo Campello: Estado e Partidos Polticos no Brasil. S. Paulo, Alfa-Omega, 1976 e LAVAREDA, Antonio: A Democracia nas Urnas. Rio de Janeiro, Rio Fundo, Ed/IUPERJ, 1991.

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(2) Como resultado da Reforma Partidria de 1979 foram criados 6 partidos: a) o PDS Partido Democrtico Social, sucessor da ARENA; b) o PMDB -Partido do Movimento Democrtico Brasileiro, sucessor do MDB; c) o PP -Partido Popular, uma tentativa de aglutinar o centro liberal; d) o PTB - Partido Trabalhista Brasileiro, que se proclamava herdeiro da tradio varguista, idealizado como oposio confivel, capaz de dividir os votos do MDB; e) o PDT Partido Democrtico Trabalhista, que nasce de uma disputa no interior do grupo que deveria formar o PTB, fundado sob a liderana de Leonel Brizola; f) o PT - Partido dos Trabalhadores, oriundo do novo sindicalismo. A incorporao do PP ao PMDB, como resposta impossibilidade de se formar alianas e coligaes na disputa eleitoral, reduziu este sistema partidrio a 5 partidos. (3) Como o voto era vinculado, o eleitor era obrigado a sufragar candidatos de um mesmo partido para todos os postos. O fato dos cargos de prefeito e de vereador estarem em disputa levava suposio de que os candidatos locais determinariam as demais escolhas do eleitor, de tal forma que as questes nacionais desempenhariam um papel secundrio. Da a crena na "municipalizao" das eleies. (4) A Emenda "Dante de Oliveira" que restabeleceria as eleies diretas para a Presidncia da Repblica no alcanou os 2/3 de votos necessrios sua aprovao. Ela obteve 298 votos a favor; 65 contra; 113 ausncias; e 3 abstenes. (5) Da independncia at hoje, o Brasil j adotou 11 diferentes mtodos eleitorais para a eleio dos parlamentares para a Cmara Baixa. O sistema eleitoral proporcional foi introduzido pelo Cdigo Eleitoral de 1932. O mtodo atualmente em vigor comeou a ser utilizado para as eleies de 1950.

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