Aaunil Dag 2012-2013

Les actes administratifs unilatraux 2012- 2013 - www.lex-publica.com - M.
Coulibaly
UNIVERSIT
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TOULOUSE 1 CAPITOLE
ANNE UNIVERSITAIRE
2012-2013
LICENCE EN DROIT 2e NIVEAU

GROUPE DE COURS N II
DROIT ADMINISTRATIF
(Cours de M. Coulibaly, professeur)
Les
actes administratifs unilatraux
Anne 2012 2013
Version : vendredi 26 octobre 2012
www.lex-publica.com
Les actes administratifs unilatraux 2012- 2013 - www.lex-publica.com - M. Coulibaly
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Partie I
Titre I Chapitre I
Chapitre II
Section I
Les actes administratifs unilatraux

(Cours de M. Coulibaly, professeur)
www.lex-publica.com Version : vendredi 26 octobre 2012
Nota bene :
1. Ne
pas sattarder sur les rubriques intitules ***Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions*** . Elles ne feront lobjet ni dun cas pratique, ni dun commentaire darrt, encore moins dune question dpreuve orale. Ncessaires la formation, elles sont toutefois exclues des rvisions en vue des diffrents examens pour des raisons dopportunit. Elles sont faciles reconnatre : prsentes en caractres plus petits, elles dbutent par le sous-titre Dveloppements additionnels, etc. [DBUT] et se terminent par [/FIN] et des astrisques (***). illustrations ! Les arrts et les dfinitions retenir vous seront indiqus avant lexamen. ce texte sur le site de Legifrance ou sur www.lex-publica.com !
2. Ne pas chercher retenir par cur les exemples et les citations de jurisprudence. Il sagit de simples 3. En principe, un clic sur un arrt ou un texte vous permet daccder directement cet arrt ou
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Sommaire
(interactif lcran)
CHAPITRE II : Les actes administratifs..............................................................................................5 SECTION I : Les actes administratifs unilatraux.....................................................................9 I - Lidentification de lacte administratif unilatral............................................................10 A - Acte unilatral et acte plurilatral ....................................................................................11 B - Acte administratif unilatral et acte de droit priv...........................................................13 1 - Le critre organique ou formel .....................................................................................13 2 - Le critre fonctionnel ou matriel.................................................................................13 3 - Le critre organico-fonctionnel ....................................................................................14 a - Les actes des personnes publiques............................................................................14 b - Les actes des personnes prives................................................................................15 II - La typologie des actes administratifs unilatraux ..........................................................17 A - Les actes rglementaires et les actes non rglementaires ................................................18 1 - Le critre de la distinction ............................................................................................18 2 - Lintrt de la distinction..............................................................................................20 B - Les actes dcisoires et les actes non dcisoires................................................................24 1 - Les actes dcisoires.......................................................................................................24 a - Les critres du caractre dcisoire dun acte ............................................................25 b - Les dcisions excutoires et les dcisions non excutoires ......................................27 c - Les dcisions explicites et les dcisions implicites...................................................28 i - Dfinitions .............................................................................................................28 ii - Contexte normatif : les rgles relatives la rception des demandes ..................32 iii - Lintrt des dcisions implicites ........................................................................33 2 - Les actes non dcisoires................................................................................................35 a - Les circulaires ...........................................................................................................36 i - Circulaires purement interprtatives et circulaires rglementaires : une distinction pertinente pour lopposabilit, linvocabilit et la lgalit des circulaires ................37 ii - Circulaires impratives et circulaires non impratives : une distinction pertinente pour la recevabilit des recours contentieux contre les circulaires ............................40 b - Les directives ............................................................................................................45 i Dfinition, objet et but ..............................................................................................45 ii - Directives rglementaires et directives non rglementaires, directives impratives et directives non impratives .............................................................................................48 c - Les mesures individuelles dordre intrieur..............................................................50 ANNEXES..................................................................................................................................lii Dmarche suivre pour rpondre la question X : l'acte A est-il un acte administratif unilatral ?...............................................................................................................................lii Quel sort sera rserv au recours form contre une circulaire non imprative? (schma) ....liv
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Index
(interactif lcran)
A Acte administratif unilatral Acte collectif...................................................18 Acte individuel Dfinition ...................................................18 Acte mixte ......................................................12 Acte rglementaire Dfinition ...................................................18 Dfinition de lacte administratif unilatral.11 13 Acte matriel ........................................................7 Acte particulier...................................................19 Acte spcifique ...................................................19 Arrt..................................................................24 C Comptence Comptence discrtionnaire Contrle Opportunit.............................................2 Contreseing.........................................................28 D De minimis praetor non curat.............................50 Dcision administrative Dcision despce...........................................19 Voir aussi Acte particulier et Acte spcifique ...............................................................19 Dcision excutoire........................................27 Dcision explicite ...........................................28 Dcision implicite dacceptation ....................29 Dcision implicite de rejet..............................29 Dfinition de la dcision administrative ........25 Voir aussi Acte administratif unilatral..........25 Dcisions assimiles des mesures dordre intrieur..........................................................50 Dcret .................................................................24 Dlai de recours..................................................20 Calcul ..............................................................20 Dlai franc ......................................................20 Dispositif.............................................................28
E Exception d'illgalit.......................................... 21 F Faire grief........................................................... 25 Forclusion .......................................................... 20 Formule excutoire............................................ 28 I Institution .......................................................... 35 M Mise en demeure .............................................. 50 N Note de service .................................................. 36 Notification ....................................... Voir Publicit O Ordonnancement juridique ............................... 25 Ordre de service ................................................ 50 Ordre hirarchique ............................................ 50 P Permis de construire.......................................... 30 Publication ........................................ Voir Publicit Publicit ............................................................. 20 S Signature............................................................ 28 Silence................................................................ 29 V Visas ................................................................... 28
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CHAPITRE II : Les actes administratifs

Les missions principales de ladministration dfinies et analyses (service public et police administrative), il reste tudier les moyens par lesquels ladministration les accomplit. Ces moyens comprennent aussi bien des actes juridiques que des actes matriels. Lattention sera essentiellement sollicite par cette varit dactes juridiques que sont les actes administratifs (dune part, les actes administratifs unilatraux voir la Section I qui suit ce mot dintroduction et, dautre part, les contrats administratifs voir Section II venir).
Rsum et intrt de cette partie du cours Questions initiales :
1. Quel rapport y a-t-il entre le titre de la premire partie du cours, le titre I de la 2. 3.
premire partie du cours, le titre de ce chapitre et le titre du chapitre prcdent ? Que recouvre l'expression actes administratifs ? Quel rapport y a-t-il entre actes administratifs et actes de l'administration ?
Rponses soutenues :
premire partie du cours, le titre de ce chapitre et le titre du chapitre prcdent ? Si l'on vous demande d'indiquer le rapport qu'entretiennent des choses ou des concepts, vous vous garderez de fonder votre rponse sur des fantasmes ou sur des a priori. Vous ferez montre de rigueur scientifique. Vous devrez, avant tout, vous remmorer et crire sur un brouillon ce que vous savez au sujet de ces choses ou concepts. Vous examinerez ensuite minutieusement, du point de vue smantique (sens des mots) et logique, ce que vous aurez crit au sujet de ces choses ou concepts. C'est de cet examen que dcoulera votre rponse la question pose. Voil une dmarche qui vous donnera l'assurance de ne rien oublier d'essentiel. Dmarche naturelle, dira-t-on. Certes. Mais, premirement, peu de non scientifiques adoptent une telle dmarche ; deuximement, le fait que respirer, par exemple, soit un acte naturel n'empche point que l'on puisse apprendre mieux respirer (yoga). Pareillement, mme si raisonner semble naturel, on peut et l'on doit apprendre mieux conduire sa raison. Appliquons ces directives. On nous demande le rapport qu'il y a entre le titre de la premire partie du cours, le titre I de la premire partie du cours, le titre de ce chapitre et le titre du chapitre prcdent. Avant tout, que savons-nous au sujet de ces diffrents titres et sous-titres? Nous nous remmorons et nous crivons lesdits titres et leur signification : titre de la premire partie du cours : L'encadrement normatif de l'activit administrative ; titre I de la premire partie du cours : Les modalits de l'action administrative ; titre du chapitre prcdant celui-ci : Les fonctions sociales de l'administration ;
1. Quel rapport y a-t-il entre le titre de la premire partie du cours, le titre I de la
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titre de ce chapitre : Les actes administratifs. Interrogeons d'abord la smantique : y a-t-il un mot commun tous ces titres et sous-titres ? Il y a bien sr l'article dfini Les ou L', mais avouez que l'intrt juridique d'une telle trouvaille est presque nul. On peut aussi relever comme mot commun l'pithte administratif. L'intrt juridique de cette trouvaille est tout aussi limit que celui de la prcdente. En effet, l'pithte administratif prouve seulement que vous tes en prsence d'un cours de droit administratif, ce dont vous vous doutiez tout de mme un peu. Aprs avoir cart ces deux trouvailles , nous devons nous rendre l'vidence : il n'y a pas d'autres mots communs tous ces titres et sous-titres. Demandons-nous alors : peut-on relever dans ces titres et sous-titres des termes synonymes ou analogues ? La rponse est rsolument oui pour les trois premiers titres ou sous-titres : activit, action et fonctions. Il reste le titre du chapitre que nous nous apprtons tudier : acte n'a pas pour synonyme activit, action ou fonction. A ce stade, nous devons conjuguer linguistique et logique. Du point de vue linguistique, nous constatons que acte est de la mme famille que activit et action qui sont eux-mmes synonymes de fonction. Du point de vue logique, nous relevons que c'est au moyen d'actes que l'on exerce une activit, que l'on accomplit une action ou que l'on remplit une fonction. Ainsi donc, tous ces titres et sous-titres entretiennent un rapport linguistique et logique. Il nous reste maintenant expliciter ce rapport et rpondre par l mme la question initialement pose. Nous avons vu que tous ces titres et sous-titres se rattachaient les uns aux autres par les mots activit, action, fonction et acte. Et ces mots ont en commun l'ide de faire quelque chose. Par consquent, tous nos titres et sous-titres ont trait ce que fait quelqu'un. L'pithte administratif nous prcise qu'il s'agit de ce que fait l'administration : titre de la premire partie du cours : L'encadrement normatif de l'activit administrative. Autrement dit, les rgles qui rgissent ce que fait l'administration ; titre I de la premire partie du cours : Les modalits de l'action administrative, c'est-dire ce que fait l'administration et avec quoi elle le fait ; titre du chapitre prcdant celui-ci : Les fonctions sociales de l'administration. En d'autres termes, ce que fait l'administration ; titre de ce chapitre : Les actes administratifs, autrement dit avec quoi l'administration fait ce qu'elle fait. Vous aurez remarqu l'volution en entonnoir : chaque titre englobe la totalit du contenu de tous les titres qui le suivent. Intrt de toute cette dmarche : dmontrer ou confirmer que la logique est au cur de toute dmarche juridique, qu'il faut garder en mmoire le plan d'un cours si l'on souhaite rduire d'au moins 50% son temps de rvision.
2. Que recouvre l'expression actes administratifs ?

L'expression actes administratifs dsigne aussi bien les actes administratifs unilatraux que les contrats administratifs.
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rapport y a-t-il entre actes administratifs et actes de l'administration ? Pour rpondre la question de savoir quel rapport il y a entre actes administratifs et actes de l'administration, nous adopterons la mme dmarche que prcdemment. a. Nous notons sur un brouillon les deux expressions ainsi que leur signification : actes administratifs, autrement dit actes soumis au droit administratif et, en principe, la comptence du juge administratif, actes de l'administration, c'est--dire les actes que prend l'administration (au sens de personne publique). L'expression ne vise pas expressment des actes administratifs ou des actes de droit priv. Nous devons donc considrer qu'il s'agit de tous les actes que peut prendre l'administration. b. Nous relevons ce que les expressions actes administratifs et actes de l'administration ont en commun : en premier lieu, actes et, en deuxime lieu, l'ide d'administrer (administratif et administration).
Nous pouvons prsent indiquer le rapport qui existe entre actes administratifs et actes de l'administration : l'administration administre en prenant des actes ; ces actes sont dnomms actes de l'administration, nous savons que certains de ces actes sont des actes administratifs tandis que les autres sont des actes de droit priv, nous savons galement que certaines personnes prives peuvent prendre des actes administratifs, en consquence, nous pouvons affirmer que l'expression actes administratifs dsigne la fois une partie des actes de l'administration et une partie des actes de certaines personnes prives. Tous les actes administratifs ne sont pas des actes de l'administration et tous les actes de l'administration ne sont pas des actes administratifs. Disons cela plus positivement : la majeure partie des actes administratifs (pas tous !) sont des actes de l'administration, et la majeure partie des actes de l'administration (pas tous !) sont des actes administratifs. De mme, l'crasante majorit (pas tous !) des actes de droit priv sont des actes de personnes prives, et l'crasante majorit (pas tous !) des actes des personnes prives sont des actes de droit priv.
3. Quel
Dveloppement
Dfinition liminaire : les actes administratifs sont des actes juridiques non juridictionnels
soumis au droit administratif et, en principe, au contrle du juge administratif. Tchons de dtailler et danalyser cette dfinition liminaire : 1. Les actes administratifs sont des actes juridiques, cest--dire des manifestations de volont destins produire des effets de droit (dfinition des actes juridiques). Par l-mme, les actes administratifs diffrent des actes matriels. Certes, ces derniers manifestent aussi une certaine volont. Mais ils visent produire, non pas des effets de droit, mais des ralisations concrtes, voire tangibles - excution matrielle. Cependant, si tous les actes administratifs sont des actes juri-
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diques, tous les actes juridiques ne sont videmment pas des actes administratifs. Par exemple, les contrats de droit priv sont des actes juridiques, mais ce ne sont pas des actes administratifs ; 2. Les actes administratifs sont des actes juridiques non juridictionnels. Autrement dit, lobjet des actes administratifs nest pas de rgler des litiges avec force de vrit lgale (contrairement aux actes juridictionnels jugements, arrts, etc.). Les actes administratifs ne sont donc ni des arrts ni des jugements. Toutefois, si tous les actes administratifs sont des actes juridiques non juridictionnels, tous les actes juridiques non juridictionnels ne sont bien sr pas des actes administratifs. Par exemple, les contrats de droit priv sont des actes juridiques non juridictionnels, mais ce ne sont pas des actes administratifs ; 3. Conclusion logique : les actes administratifs sont des actes juridiques non juridictionnels soumis au droit administratif et, en principe, au contrle du juge administratif.
Interrogation lgitime dcoulant de cette conclusion : quelles conditions un acte juridique relve-t-il du droit administratif et du juge administratif ? En dautres termes, quelles conditions un acte apparat-il comme un acte administratif ? Illustration concrte de ce qui prcde : Jai sous les yeux le texte dun acte juridique. A quoi vais-je voir quil sagit dun acte administratif ?
La rponse varie selon la catgorie dactes envisage : la catgorie des actes administratifs unilatraux ou celle des contrats administratifs.
spcifiques. Autrement dit, les critres permettant de reconnatre un acte administratif unilatral ne sont pas les mmes que ceux qui aident identifier un contrat administratif. Illustration concrte de ce qui prcde : Jai nouveau sous les yeux le texte dun acte juridique. quoi vais-je voir quil sagit dun acte administratif ?
En effet, lidentification de chacune de ces deux catgories dactes relve de critres
La rponse dpend de la rponse que je donnerai une question pralable : sagit-il dun contrat ou dun acte unilatral ? 1. Sil sagit dun contrat, je le soumettrai certains critres pour savoir si cest un acte administratif, donc en lespce un contrat administratif (Ces critres seront tudis dans la Section II de ce chapitre, section intitule justement Les contrats administratifs). 2. Sil sagit dun acte unilatral, je le soumettrai dautres critres pour savoir si cest un acte administratif, donc en lespce un acte administratif unilatral (Ces critres seront tudis dans la Section I de ce chapitre, section intitule justement Les actes administratifs unilatraux). Autrement dit, les critres permettant dtablir quun acte unilatral est administratif ne sont pas les mmes que ceux qui permettent de dmontrer quun contrat est administratif.
Toute cette dmarche est rsume dans lannexe ce cours. Comme on le voit, on ne doit pas se borner poser la question suivante : quest-ce qui fait que cet acte est administratif ? On devrait affiner la question de la manire suivante : 1.1. dabord, quest-ce qui fait que cet acte est unilatral ? 1.2. ou quest-ce qui fait que cet acte est contractuel ou plurilatral (un contrat, pour faire simple) ? 2.1. ensuite, quest-ce qui fait que cet acte unilatral est un acte administratif ? 2.2. ou quest-ce qui fait que cet acte contractuel ou plurilatral (ce contrat) est administratif ?
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SECTION I : Les actes administratifs unilatraux

I - Lidentification de lacte administratif unilatral
1. De
quelles qualifications la qualification d'acte administratif unilatral est-elle la rsultante ? de personne publique, de personne prive et de service public ?
2. Quelle relation y a-t-il entre les notions d'acte administratif unilatral,

Rponses soutenues :
quelles qualifications la qualification d'acte administratif unilatral est-elle la rsultante ? La qualification d'acte administratif unilatral est la rsultante de deux qualifications que refltent les deux pithtes : la qualification d'acte unilatral et la qualification d'acte administratif. Autrement dit, pour tablir qu'un acte est un acte administratif unilatral, vous devez dmontrer que cet acte est un acte unilatral et que cet acte est un acte administratif.
1. De
de personne publique, de personne prive et de service public ? On ne peut qualifier un acte d'acte administratif unilatral sans prendre en considration son auteur (une personne publique ou une personne prive) et l'activit dans le cadre de laquelle cet acte a t pris (service public).
2. Quelle relation y a-t-il entre les notions d'acte administratif unilatral,
Dveloppement
Illustration concrte (Rappel) : Jai sous les yeux le texte dun acte juridique. A quoi vais-je voir quil sagit dun acte administratif ? La rponse dpend de la rponse que je donnerai une question pralable : sagit-il dun contrat ou dun acte unilatral ? 1. Sil sagit dun contrat, je le soumettrai certains critres pour savoir si cest un acte administratif, donc en lespce un contrat administratif (Ces critres seront tudis dans la Section II de ce chapitre, section intitule justement Les contrats administratifs).
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2. Sil sagit dun acte unilatral, je le soumettrai dautres critres pour savoir si cest un acte administratif, donc en lespce un acte administratif unilatral (Ces critres seront tudis dans la Section I de ce chapitre, section intitule justement Les actes administratifs unilatraux). Encore une fois, toute cette dmarche est rsume dans lannexe ce cours. Les critres permettant dtablir quun acte unilatral est administratif ne sont pas les mmes que ceux qui permettent de dmontrer quun contrat est administratif.
En consquence, pour dire quoi lon reconnat un acte administratif unilatral, on doit
1. dabord, dire quoi lon reconnat le caractre unilatral de lacte 2. ensuite, dire quoi lon reconnat le caractre administratif de cet acte unilatral. Cette double dmarche est galement rsume dans lannexe ce cours.
Nous nous intresserons donc successivement lpithte unilatral (A) et lpithte administratif (B).
A - Acte unilatral et acte plurilatral

tymologie oblige, on prsente parfois
lacte unilatral comme manant dun seul ct, et lacte plurilatral (plus communment appel "contrat") comme manant de plusieurs cts dans "unilatral" et dans "plurilatral", on rencontre le latin latus qui signifie ct, et, par extension, auteur ou partie. Cette prsentation prte confusion. Ce nest pas le nombre de leurs auteurs qui distingue substantiellement lacte unilatral de lacte plurilatral - le critre de la distinction nest pas quantitatif. Bien entendu, un acte qui na quun seul auteur est ncessairement unilatral. Mais un acte qui a plusieurs auteurs nest pas ncessairement un acte plurilatral. En effet, comme lacte plurilatral, lacte unilatral peut fort bien avoir plusieurs auteurs. Exemples dactes administratifs unilatraux ayant plusieurs auteurs : un arrt interministriel ou un arrt pris conjointement par deux maires pour rglementer une rue dont laxe dlimite les territoires de leurs deux communes1.
Ce nest pas non plus labsence de consentement du destinataire qui distingue substantiellement lacte unilatral de lacte plurilatral. Certes, beaucoup dactes administratifs unilatraux sont pris sans le consentement de leurs destinataires. Mais il existe un grand nombre dactes administratifs unilatraux qui nont pu tre pris quavec le consentement de leurs destinataires. Exemples dactes administratifs unilatraux ne pouvant tre pris quavec le consentement de leurs destinataires :
une autorisation administrative peut rsulter dun acte administratif unilatral. Pourtant, le plus souvent, elle est bel et bien sollicite par son destinataire ; la nomination dun fonctionnaire prend la forme dun acte administratif unilatral. Cependant, de jurisprudence constante, elle ne produit des effets juridiques que si elle est accepte par le candidat. Rapport au nombre de fonctionnaires, cela fait plus de 5 298 373 actes administratifs unilatraux qui nont pu tre pris quavec le consentement de leurs destinataires !
1
CE, Sect., 9 mai 1980, Commune de Champagne de Blauzac, n 15533 (Voir Cours sur la police administrative).
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Ainsi, lacte administratif unilatral nest-il pas toujours un acte pris sans le consentement de son destinataire. On ne peut donc pas dfinir lacte administratif unilatral ni comme un acte pris sans le consentement de son destinataire, sinon on laisserait de ct les actes administratifs unilatraux pris avec le consentement de leurs destinataires ; ni comme un acte pris avec le consentement de son destinataire, sinon on ferait abstraction des actes administratifs unilatraux pris sans le consentement de leurs destinataires. Logiquement, on ne peut dfinir lacte administratif unilatral que sur la base de ce qui est commun la fois aux actes administratifs unilatraux pris sans le consentement de leurs destinataires et aux actes administratifs unilatraux pris avec le consentement de leurs destinataires. videmment, ce qui vient dtre dit vaut aussi pour le nombre dauteurs (voir plus haut). Le vritable critre de la distinction, cest la situation juridique du destinataire de lacte. En effet, un acte a toujours un destinataire : la personne dont il rgit le comportement. Cette personne est identifiable ou non. Mais, ce qui compte au regard de la distinction acte unilatral - acte plurilatral, cest la rponse la question suivante : est-ce que le destinataire est aussi, juridiquement, lauteur de lacte ? 1. Si oui, on est en prsence dun acte plurilatral, dun contrat, avec au moins deux parties, deux cts. 2. Sinon, il sagit dun acte unilatral. Dfinition de lacte unilatral en gnral : un acte unilatral est un acte juridique destin rgir le comportement dune ou plusieurs personnes qui, tantt trangres, tantt associes son diction, nen sont pas, juridiquement, les auteurs. Dfinition de lacte administratif unilatral : un acte administratif unilatral est un acte de droit public (non lgislatif et non juridictionnel) destin rgir le comportement dune ou plusieurs personnes qui, tantt trangres, tantt associes son diction, nen sont pas, juridiquement, les auteurs. Cette dfinition illustre toute la distance qui spare le droit du rel. Dans les faits, nombre dactes unilatraux sont ngocis par leurs destinataires. Mais, juridiquement, ceux-ci ne sont pas considrs comme les auteurs de ces actes, qui restent donc, toujours juridiquement, des actes administratifs unilatraux. Certains actes sont dits mixtes. Ils ont un caractre en partie unilatral et en partie contractuel. Cest le cas des contrats de concession de service public. Ont un caractre contractuel les clauses relatives la dure de la concession, aux avantages financiers du concessionnaire. Revtent, en revanche, un caractre unilatral (ou, ici, rglementaire), les clauses relatives aux conditions dexcution du service public1 -. Les tiers peuvent demander lautorit conc1
CE, 24 janvier 1990, Mme Martinetti, n 62781.
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dante dobliger le concessionnaire les respecter. Le refus de lautorit concdante encourt la censure du juge administratif1. Mais, nagure, le juge dclarait irrecevables les recours directs des usagers contre les clauses rglementaires (c'est--dire unilatrales) du contrat. Puis, un revirement de jurisprudence a eu lieu : CE, Ass., 10 juillet 1996, M. Cayzeele, n 1385362. Dsormais, le Conseil dtat considre que les usagers sont recevables demander, par la voie du recours pour excs de pouvoir, l'annulation des dispositions rglementaires contenues dans un contrat administratif. Ces clauses rglementaires sont divisibles (sparables) des autres stipulations du contrat (solution implicite dans larrt sur ce dernier point).
B - Acte administratif unilatral et acte de droit priv

Les indices du caractre unilatral de lacte tant dtermins, il reste prciser les conditions auxquelles est soumis son caractre administratif. quels indices voit-on quun acte unilatral est administratif ? Comment le distinguer de lacte de droit priv ? Certains auteurs prconisent un critre organique ou formel, dautres un critre matriel ou fonctionnel.
1 - Le critre organique ou formel

Ce qui compte pour les tenants de ce critre, cest le statut juridique de lorgane, de lauteur de lacte. la question A quels indices voit-on quun acte unilatral est administratif ? , ils rpondent : Les actes manant des personnes publiques (tat, communes, dpartements, rgions), des organes publics, sont des actes administratifs. Les actes pris par les personnes prives sont des actes de droit priv. Assurment, une telle rponse nest pas corrobore par la ralit : Les personnes publiques dictent aussi des actes de droit priv ; Inversement, certaines personnes prives prennent des actes administratifs. Lacte administratif nest pas lapanage des personnes publiques, et les personnes prives nont pas le monopole des actes de droit priv. Le statut juridique, public ou priv, de lorgane, de lauteur dun acte unilatral ne suffit donc pas pour qualifier cet acte dadministratif ou de priv.
On ne peut donc pas retenir le critre organique ou formel. 2 - Le critre fonctionnel ou matriel
Pour les tenants de ce critre, peu importe le statut juridique, priv ou public, de lorgane, de lauteur de lacte; ce qui compte, cest la fonction, lactivit de lorgane, de lauteur. la question A quels indices voit-on quun acte unilatral est administratif ? , ils rpondent : Si lactivit de lauteur de lacte a un caractre administratif, lacte est un acte administratif. Dans le cas contraire, lacte est un acte de droit priv.
1 2
CE, 21 dcembre 1906, Syndicat des propritaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, n 19167. Abandon de la jurisprudence issue de CE, 19 octobre 1934, Association des usagers de l'nergie lectrique de SaintOmer, Rec. p. 932.
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Cette rponse non plus nest pas confirme par la ralit. Elle ne permet pas de rsoudre un problme : quoi reconnat-on une activit administrative ? Quand une activit a-t-elle un caractre administratif ? Aucune rponse convaincante nest avance.
On ne peut donc pas retenir le critre fonctionnel ou matriel.

* En fait, la vrit est rpartie entre les deux critres ci-dessus (1) et (2). Une synthse simpose. Il convient de retenir un critre organico-fonctionnel.
3 - Le critre organico-fonctionnel
Le critre organique joue un rle prdominant. Le critre fonctionnel permet de le nuancer. Il y a lieu, en consquence, de sintresser, dune manire concrte, aux actes des deux catgories dorganes, de personnes (publiques et prives). Nous nous apercevons alors que le droit mme de prendre des actes administratifs unilatraux constitue ce que lon appelle une prrogative de puissance publique (Nota bene : il existe dautres prrogatives de puissance publique). Par prrogative de puissance publique, il convient dentendre : un privilge rserv en principe lautorit publique, ou, selon Raymond Odent, une prrogative rgalienne ou encore, un pouvoir d'autorit exorbitant du droit commun et qui s'exerce dans un but d'intrt gnral , daprs le commissaire du gouvernement Schmelck dans ses conclusions sur TC, 8 dcembre 1969, S.A.F.E.R. de Bourgogne et Arcival, n 01929.
a - Les actes des personnes publiques
On prsume quun acte unilatral pris par une personne publique est un acte administratif unilatral. Mais cest une prsomption simple ; elle admet donc la preuve contraire. Quelles personnes publiques ? Le Parlement dicte les lois. Les tribunaux et cours prennent des actes juridictionnels. Mais en principe seulement, car leur organisation et leur gestion interne donnent lieu, parfois, ldiction dactes administratifs1. Cependant, la grande masse des actes administratifs proviennent des autorits lies lexcutif (cest--dire une partie de ltat, personne publique) ou aux collectivits territoriales (personnes publiques). En principe, les actes de ces autorits sont des actes administratifs. Pourquoi ? parce que ces autorits sont les organes de personnes publiques : tat, collectivits territoriales. On retient donc, dabord, un critre organique. Par exception, certains de leurs actes sont des actes de droit priv. Pourquoi ? parce que ces actes sont lis des activits spcifiques ; on retient donc, accessoirement, un critre fonctionnel. Lorsque des personnes publiques prennent des actes de droit priv, on dit que les actes en question ne traduisent pas lexercice (ou la mise en uvre) dune prrogative de puissance publique (au sens indiqu plus haut, dans lintroduction ce 3 - Le critre organico-fonctionnel)
1
TC, 27 novembre 1952, Prfet de la Guyane, n 01420.
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Exemples d'actes de droit priv pris par des personnes publiques : 1. Les actes non rglementaires pris pour la gestion du domaine priv - des actes jugs non dtachables de la gestion du domaine priv CE, 23 juill. 1931,
Dame Grand d'Esnon, Rec. p. 837 ; TC, 24 octobre 1994, Duperray et SCI Les Rochettes, n 02922. Bien sr, les actes rglementaires pris pour la gestion du
domaine priv constituent, en revanche, des actes administratifs ; 2. Les actes non rglementaires pris pour la gestion des services publics caractre industriel et commercial - CE, 18 dc. 1957, Commune de Golbey, Rec.
p. 686.
Pour rsumer, les actes des personnes publiques lies lexcutif et aux collectivits locales sont prsums administratifs (il y a des exceptions ; voir ci-dessus).
b - Les actes des personnes prives
En principe, ces actes sont des actes de droit priv et non des actes administratifs. Pourquoi ? parce quils manent de personnes prives, dorganes de droit priv. On retient donc dabord un critre organique. Mais, par exception, certains des actes unilatraux manant de personnes prives sont des actes administratifs unilatraux. Pourquoi ? parce que ces actes sont lis des activits spcifiques. On retient donc accessoirement un critre fonctionnel. Lorsque des personnes prives ont le droit de prendre des actes administratifs unilatraux, on dit quelles sont dotes de prrogatives de puissance publique ou que leurs actes manifestent lexercice de prrogatives de puissance publique (au sens indiqu plus haut, dans lintroduction ce 3 Le critre organico-fonctionnel, p. 14) : CE, 1er juillet 2010, Socit Bioenerg, n 333275. Exemples d'actes administratifs unilatraux pris par des personnes prives : 1. Les actes - individuels ou rglementaires - pris par un organisme de droit priv relativement la gestion dun service public administratif - CE, Sect., 13 janvier 1961, Magnier, Rec. p. 32 ; 2. Les actes rglementaires pris par un organisme de droit priv relativement la gestion dun service public industriel et commercial - TC, 15 janvier 1968, Compagnie Air France c/ poux Barbier, n 019081 ; Pour rsumer, les actes des personnes prives sont prsums tre des actes de droit priv. Par exception, certains actes manant de personnes prives charges de grer un service public administratif ou un service public industriel et commercial sont des actes administratifs (voir distinctions faites ci-dessus). *
Cf. aussi TC, 17 avril 2000, Prfet du Val-de-Marne c/ Conseil des Prudhommes de Villeneuve-Saint Georges, n 03193.
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Synthse du I :
Dfinition de lacte administratif unilatral (Rappel) : un acte administratif unilatral est un acte de droit public (non lgislatif et non juridictionnel) destin rgir le comportement dune ou plusieurs personnes qui, tantt trangres, tantt associes son diction, nen sont pas, juridiquement, les auteurs. Lacte administratif unilatral mane en principe dune personne publique ou, par exception, dune personne prive charge de grer un service public caractre administratif ou un service public caractre industriel et commercial (il y a des nuances et des drogations garder lesprit ; voir ci-dessus). Encore une fois, toute la dmarche relative la qualification dacte administratif unilatrale est rsume dans lannexe ce cours.
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II - La typologie des actes administratifs unilatraux

On laura devin, il sagit de la classification des actes administratifs unilatraux.
1. Quelles sont les classifications auxquelles ont donn lieu les actes administratifs
unilatraux ?
2. Pourquoi faut-il tudier les diffrentes classifications auxquelles ont donn lieu les
actes administratifs unilatraux ?
Rponses soutenues :
unilatraux ? Les actes administratifs unilatraux ont donn lieu plusieurs classifications : a. dcisions (ou actes dcisoires) et actes non dcisoires (dcisions et non dcisions ), b. dcisions rglementaires et dcisions non rglementaires, c. dcisions explicites et dcisions implicites. En d'autres termes, a. tout acte administratif unilatral est soit un acte administratif dcisoire (cest--dire une dcision administrative) soit un acte administratif non dcisoire, b. tout acte administratif dcisoire (c'est--dire toute dcision administrative) est soit un acte rglementaire, soit un acte non rglementaire, c. tout acte administratif dcisoire (c'est--dire toute dcision administrative, quelle soit rglementaire ou non) est soit une dcision explicite, soit une dcision implicite. Vous aurez remarqu que si toute dcision administrative est un acte administratif unilatral, tout acte administratif unilatral n'est pas une dcision. Cela dit, quelques rares administrativistes soutiennent que seuls les actes administratifs dcisoires ont droit la qualification dactes administratifs unilatraux. Ces administrativistes sexposent une difficult logique dont il sera question plus loin. les actes administratifs unilatraux ? Il est ncessaire d'tudier les diffrentes classifications auxquelles ont donn lieu les actes administratifs unilatraux parce que ces classifications entranent d'importantes consquences juridiques. Celles-ci seront tudies ci-aprs.
1. Quelles sont les classifications auxquelles ont donn lieu les actes administratifs
2. Pourquoi faut-il tudier les diffrentes classifications auxquelles ont donn lieu
Dveloppement
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A - Les actes rglementaires et les actes non rglementaires 1 - Le critre de la distinction

Comme la distinction acte unilatral acte plurilatral, la distinction acte rglementaire acte non rglementaire ne repose pas substantiellement sur un critre quantitatif. nouveau, il faut prendre en considration le destinataire de lacte. Ce qui distingue lacte rglementaire et lacte individuel, cest la manire dont ils dsignent leurs destinataires. Dfinition de lacte individuel : cest un acte unilatral qui a pour destinataires une ou plusieurs personnes quil dsigne nommment ou nominativement.
Dfinition de lacte rglementaire est un acte unilatral qui a pour destinataires une ou plusieurs personnes quil dsigne abstraitement ou quil ne dsigne pas explicitement. Lacte rglementaire revt un caractre gnral et impersonnel (Ici, gnral ne se rapporte pas au nombre ! Il exprime le caractre abstrait de lobjet de lacte.) Un acte unilatral peut tre considre comme individuel mme sil a pour destinataires plusieurs personnes ; ce qui compte, cest le fait quil les dsigne nommment. On appelle acte collectif un acte individuel dont les destinataires se trouvent en que tels dans des situations juridiques interdpendantes. Exemple : lacte proclamant les rsultats dun concours (Songez au classement des laurats). Un acte unilatral peut tre tenu pour rglementaire mme sil a pour destinataire une seule personne - dcret sappliquant au Mdiateur de la Rpublique ; ce qui compte, cest le fait quil ne dsigne pas cette personne par son nom, mais par sa qualit.
1973, Richard, n 84601 : [L]es dcisions refusant de prendre un dcret rglementaire doivent ellesmmes tre regardes comme de nature rglementaire [] 1
Le refus de prendre un acte rglementaire constitue un acte rglementaire - CE, Ass., 8 juin
Les actes qui se rapportent lorganisation dun service public (qui organisent un service public) ont toujours un caractre rglementaire. L'agrment ministriel (acte unilatral) qui investit une fdration sportive d'une mission de service public et lui confre qualit pour exercer les pouvoirs y affrents a le caractre d'une dcision rglementaire d'un ministre - CE, 20 janvier 1989, Fdration franaise de karattaekwondo et arts martiaux affinitaires et Fdration franaise de judo et jiujitsu kendo, disciplines associes, n 739622.
Mme solution en ce qui concerne les actes portant dlgation de signature, lesquels touchent dailleurs lorganisation du service public.
1 2
Toutefois, le refus de prendre un dcret na pas tre pris par dcret - CE, 4 fvrier 2005, M. Oscar X, n 273727. Si lorganisme agr nest pas investi dune mission de service public, lagrment ministriel na pas le caractre dun acte rglementaire - CE, 8 mars 2012, Association Nice-volley-ball, n 352959.
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Exemple : CE, 27 juillet 2001, Association de droit allemand "Stiftung Jean Arp und Sophie Taeuber", n 224032 :
Considrant qu'en vertu de l'article 2 du dcret du gouvernement de la dfense nationale en date du 5 novembre 1870, les textes lgislatifs et rglementaires sont obligatoires Paris, un jour franc compter de leur "promulgation", laquelle doit s'entendre au vu de l'conomie gnrale du dcret, comme celle de la publication de ces actes au Journal officiel ; que ces rgles sont applicables l'arrt par lequel un ministre dlgue sa signature un fonctionnaire de l'administration centrale plac sous son autorit dans la mesure o un tel arrt, qui touche l'organisation du service public, a le caractre d'un acte rglementaire ; *
Un acte administratif a-t-il ncessairement un caractre rglementaire ou individuel ? Une troisime catgorie dactes a t mise au jour : celle des dcisions despce, appeles encore actes particuliers ou actes spcifiques. Ces actes relvent la fois du rgime de lacte rglementaire et de celui de lacte individuel. Ils se caractrisent par le fait quils se rapportent une situation, une opration particulire. Ils appliquent une espce particulire une rglementation prtablie. Exemple : Les dcisions portant reclassement dune route ou dune voie dans la voirie dune collectivit territoriale.
CE, 25 septembre 2009, Commune de Coulomby, n 310873 : Considrant quune dcision portant reclassement dans la voirie dune collectivit territoriale, intervenue sur le fondement de larticle L. 123-3 du code de la voirie routire et qui participe de la redfinition du rseau routier national mentionn larticle L. 121-1 du mme code, ne constitue pas une dcision rglementaire et ne prsente pas davantage le caractre dune dcision administrative individuelle []
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2 - Lintrt de la distinction
Lintrt juridique de la distinction acte rglementaire - acte non rglementaire se situe essentiellement deux niveaux : 1. Les modalits de la publicit : Pour tre opposable aux administrs, un acte rglementaire doit tre publi - publication par insertion dans un journal ou par affichage. Un acte individuel doit tre notifi son destinataire - par exemple, notification par lettre recommande.
2. Les possibilits de recours. Un recours tendant lannulation dun acte administratif unilatral - rglementaire ou non rglementaire - doit tre form dans les deux mois suivant la publication ou la notification de cet acte. Pass ce dlai, le recours est, en principe, tardif, donc irrecevable, et lintress forclos. cet gard, des diffrences sparent les actes rglementaires des actes individuels (Cf. plus bas). Le dlai de droit commun, le dlai normal - qui dure deux mois - est un dlai franc. Il se calcule de quantime quantime, quel que soit le nombre de jours que comportent les mois compris dans le dlai. Si le dlai expire normalement un samedi, un dimanche ou un jour fri ou chm, il est prorog jusqu' la fin du premier jour ouvrable suivant1.
1
Voir, par exemple, CE, 11 mai 2001, M. Paul Vaissire, n 211913 : [] l'instar de tout dlai de procdure et en l'absence de disposition contraire, [ce dlai] a le caractre d'un dlai franc ; que, dans les cas o il expire normalement un samedi, un dimanche ou un jour fri ou chm, il est prorog jusqu'au premier jour ouvrable suivant ; []
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De plus, on ne compte ni le jour o intervient lvnement (publication ou notification) qui dclenche le dlai, ni le jour o le dlai cesse de courir. On ajoute un jour au jour o se produit lvnement dclenchant le dlai (J + 1). Le calcul est donc relativement ais.
Exemple : Une dcision prise le 2 mars 2011 est notifie, dans le respect des rgles (cest--dire, notamment, avec la mention des dlais et voies de recours contre cette dcision), son destinataire Mme Alpha, le 3 mars 2011. Le dlai de recours contentieux commence courir le 4 mars 2011 zro heure dies a quo ou premier jour du dlai. Il expire normalement deux mois plus tard, cest--dire le 3 mai 2011 vingt-quatre heures - dies ad quem ou dernier jour du dlai. Mais, comme chacun le sait, les bureaux des administrations sont rarement ouverts jusqu vingt-quatre heures. Pour ne pas priver les administrs de quelques heures de dlai, on admet que leurs recours contentieux soient recevables le lendemain de ce dies ad quem. Donc, pour tre recevable, le recours de Mme Alpha doit tre enregistr au plus tard le 4 mai 2011. Et si le 4 mai 2011 tait un samedi, un dimanche ou un jour fri, le recours de Mme Alpha serait recevable jusqu la fin du premier jour ouvrable suivant.
retenir : on ajoute un jour au jour o se produit lvnement (en lespce, la notification, une des formes de la publicit) dclenchant le dlai (J + 1). Toutefois, sil sagit dun acte rglementaire, lexpiration du dlai de recours soppose uniquement une contestation directe, une demande dannulation dirige contre cet acte. Elle ne fait nullement obstacle une contestation indirecte par le biais de lexception dillgalit. Dfinition : lexception dillgalit est un moyen qui consiste contester la lgalit dun acte administratif en invoquant lillgalit dun autre acte sur la base duquel il a t pris.
Exemple : Le 1er janvier 1996, le Premier ministre prend, naturellement sous forme de dcret, un rglement de police R limitant la vitesse autorise en agglomration. Ce texte est publi au JO le 5 janvier 1996. Le 7 mars 1996 - soit plus de deux mois aprs sa publication - ladministr Alpha en demande lannulation au Conseil dtat par le biais dun recours pour excs de pouvoir. Ce recours est jug irrecevable pour tardivet, forclusion. Le rglement R du 1er janvier 1996 est devenu dfinitif. Le 3 janvier 2011, sur la base de ce rglement R du 1er janvier 1996, le prfet de la Haute-Garonne, suspend, par une dcision I, le permis de conduire de ladministr Alpha. Cette dcision I a pour destinataire nommment dsign ladministr Alpha ; donc il sagit dun acte individuel. La dcision I est notifie, dans le respect des rgles (cest--dire, notamment, avec la mention des dlais et voies de recours contre cette dcision), ladministr Alpha le 4 janvier 2011 - recours recevable jusquau lundi 7 mars 2011 inclus, puisque le 5 mars 2011 est un samedi ! Le 7 mars 2011, Alpha demande au tribunal administratif lannulation de la dcision I. Alpha peut invoquer comme moyen dannulation de la dcision individuelle I du 3 janvier 2011 lillgalit du rglement R du 1er janvier 1996. On dit quil excipe de lillgalit du rglement R du 1er janvier 1996.
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Lexception tire de lillgalit dun rglement devenu dfinitif peut tre prsente toute poque. On dit quelle est perptuelle. Toutefois, en matire durbanisme, elle est enferme dans un dlai de six mois si elle sappuie sur un vice de forme ou de procdure - loi du 9 fvrier 1994. Lexception tire de lillgalit dun acte non rglementaire nest recevable, en principe, que si elle est prsente avant lexpiration du dlai de recours contre cet acte non rglementaire1.
***Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions*** [DBUT]
Aprs lexpiration du dlai de recours, une exception ne peut tre valablement prsente contre un acte non rglementaire que dans deux hypothses : 1. On peut sen prvaloir, toute poque, pour obtenir rparation du prjudice que cet acte a caus. 2. On peut linvoquer, toute poque, si lacte est intervenu dans le cadre dune opration dite complexe. Une opration complexe est une procdure qui se clt par une dcision en vue de laquelle plusieurs autres dcisions ont t successivement dictes. l'appui d'un recours pour excs de pouvoirs dirig contre la dcision finale, on peut exciper de l'illgalit de l'une quelconque des dcisions qui l'ont prcde quelle soit rglementaire ou non. Exemple : Le concours dentre dans la fonction publique est une opration complexe. Il dbute par un avis de concours, se poursuit avec la nomination des membres du jury, ladmission des candidats concourir, la soumission des candidats aux preuves, la proclamation des rsultats, et il se clt par la nomination des laurats. Autant de dcisions administratives. A lappui dun recours dirig contre la nomination des laurats on peut invoquer lillgalit de lavis de concours, de la nomination des membres du jury etc., mme si le dlai de recours contre ces actes est arriv expiration.
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Voir, par exemple, CE, 4 fvrier 2008, M. Pascal A., n 292956 : Considrant, en premier lieu, que lacte dincorporation des lais et relais de mer au domaine public maritime nayant pas un caractre rglementaire, son illgalit ne peut tre invoque par la voie de lexception que dans le dlai du recours contentieux ;
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Explication du dlai de recours contre lacte B dans le tableau qui prcde : le 7 novembre 2010 tait un dimanche !
Les rgles relatives aux dlais de recours feront lobjet dun examen plus approfondi : Titre II, Chapitre I, Section I Les juges de laction administrative.
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B - Les actes dcisoires et les actes non dcisoires

On dit plus souvent dcisions quactes dcisoires. Cest juste pour une raison de symtrie esthtique et logique avec actes non dcisoires que nous employons ici lexpression actes dcisoires. Un acte administratif dcisoire, cest--dire donc une dcision administrative, porte le nom de dcret sil mane du Prsident de la Rpublique ou du Premier ministre (dcret rglementaire ou dcret individuel selon quil sagit dun acte rglementaire ou dun acte individuel) et le nom darrt sil mane dune autorit administrative autre que le Prsident de la Rpublique ou le Premier ministre (arrt rglementaire ou arrt individuel selon quil sagit dun acte rglementaire ou dun acte individuel). Par exception, les dcisions prises par le Prsident de la Rpublique ou par le Premier ministre pour organiser leur cabinet ou leur secrtariat sont galement dnommes arrts. Illustration concrte : Une dcision prise par le Prsident de lUniversit Toulouse I Capitole, par le maire de Toulouse ou par le Prfet de la Haute-Garonne sappelle un arrt. Comme il ny a videmment quun seul Prsident de la Rpublique et un seul Premier ministre, il est logique de dire quarrt est la dnomination de limmense majorit des dcisions administratives. Cela dit, le juge sintresse plus au contenu qu la forme. Peu lui importe au fond lintitul de lacte litigieux ; une simple lettre peut tre considre comme une dcision. Le ftichisme de la forme na pas cours en droit administratif. Toutes les dcisions administratives sont des actes administratifs unilatraux. Mais tous les actes administratifs unilatraux ne sont pas des dcisions administratives. Il y a donc lieu dindiquer les critres permettant de distinguer les actes dcisoires des actes non dcisoires.
1 - Les actes dcisoires

Par actes dcisoires, il faut entendre tout simplement dcisions. ***Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions*** [DBUT]
quoi servent les dcisions ? Rponse de Maurice Hauriou : Pralablement toute mesure d'excution par un agent d'excution, il doit tre pris par une autorit administrative une dcision excutoire par laquelle l'administration affirme la fois son intention et son droit de passer excution. Il y a de cette forme de procder deux raisons : - une raison de bonne administration : il est bon pour l'administration elle-mme de rflchir avant d'agir, d'tablir l'avance des programmes d'action, et surtout, d'isoler et de condenser dans un acte dtermin les questions de droit souleves par l'opration projete. - une raison juridique : la sparation de la dcision excutoire et des mesures d'excution rpond une ncessit de l'action juridique vis--vis des tiers. Par la dcision excutoire, l'administration affirme publiquement le droit tel qu'elle entend l'excuter. Or, cette affirmation du droit est un lment essentiel de la procdure excutive vis--vis des tiers. En effet, si cette procdure est extrajuridictionnelle, ce n'est pas une raison pour qu'elle soit dpourvue de garanties juridiques.
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a - Les critres du caractre dcisoire dun acte
quoi reconnat-on une dcision administrative ? Une dcision administrative se caractrise par sa relation lordonnancement juridique. Dfinition : lordonnancement juridique, cest l'ensemble des rgles de droit qui rgissent un milieu social et des situations juridiques dont sont titulaires les personnes. Illustration de cette dfinition : [] eu gard leffet rtroactif qui sattache lannulation pour excs de pouvoir dun acte administratif, cest sans erreur de droit que le tribunal administratif de Nice a estim que lannulation de cette dlibration avait fait disparatre rtroactivement celle-ci de lordonnancement juridique [] - CE, 15 juillet 2004, S.C.I. Les Lilas, n 260712.
qui affecte lordonnancement juridique. Au vu de cette dfinition, on comprend aisment que la plupart des dcisions administratives soient de nature faire grief. Faire grief, cest tre susceptible daffecter des droits et des obligations (ceux dun administr, par exemple), et donc de faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir. Cela dit, il existe des dcisions administratives qui ne font pas grief et qui, pour cette raison-l, ne peuvent pas faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir1. Une dcision administrative peut affecter lordonnancement juridique de deux manires :
Dfinition : une dcision administrative est un acte administratif unilatral
1e manire daffecter lordonnancement juridique : la dcision administrative modifie

le contenu de lordonnancement juridique. Plus prcisment, elle modifie un ou plusieurs lments de lordonnancement juridique. a. Cest dabord le cas dun acte crant une norme (ou rgle) nouvelle qui s'ajoute aux normes existantes; par exemple, un dcret rglementant une activit nouvelle. b. Cest aussi le cas dun acte supprimant une norme existante ; par exemple, un dcret abrogeant un autre dcret.
2e manire daffecter lordonnancement juridique : la dcision administrative raffirme le contenu de lordonnancement juridique.
a. Cest dabord le cas dun acte confirmant une dcision antrieure.

Exemple : Par un acte A, un chef de service prend une sanction lencontre
dun fonctionnaire. Sur recours de lintress, le ministre confirme cette sanction par un nouvel acte B. Lacte A cre une norme nouvelle qui sajoute lordonnancement juridique. Lacte A est donc une dcision. Lacte B ne cre pas de normes nouvelles. Mais Il confirme la norme pose par lacte A ; il raffirme le contenu de lordonnancement juridique. Donc, lacte B est bien une dcision.
Voir, par exemple, CE, 29 novembre 1999, Fdration de la formation professionnelle, n 202685 : [] ni lappel projets, ni la dcision rejetant le recours gracieux de la fdration requrante ne constituent une mesure faisant grief susceptible dtre dfre au juge de lexcs de pouvoir ;
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b. Cest aussi le cas dun acte rejetant une demande dautorisation adresse
lautorit administrative. Exemple : Dans ltat actuel de lordonnancement juridique, ladministr Alpha ne peut exercer lactivit Z. Il sollicite une drogation, une autorisation. Ladministration la lui refuse. Ce refus raffirme lordonnancement juridique tel quil existait avant la demande. La situation de ladministr Alpha ne change pas; il ne peut toujours pas exercer lactivit Z. Donc, ce refus est bel et bien une dcision.
Dune manire gnrale, le refus de prendre une dcision est considr comme une dcision. Outre la classification, dj tudie, fonde sur le caractre rglementaire ou non rglementaire, les dcisions administratives donnent lieu une double classification :
1. les dcisions excutoires et les dcisions non excutoires ; 2. les dcisions explicites et les dcisions implicites.
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b - Les dcisions excutoires et les dcisions non excutoires
Lpithte excutoire a t popularise par le doyen de Toulouse, Maurice Hauriou. Mais son sens reste incertain.
Par dcision excutoire, certains auteurs entendent une dcision simplement entre en vigueur et applicable (Cf., par exemple, la loi du 2 mars 1982), dautres une dcision que lon peut excuter doffice, cest--dire par la force. Objection : La possibilit dexcuter une dcision par la force ne tient pas la dcision elle-mme, mais aux circonstances de son excution - Cf. infra lexcution de lacte administratif unilatral. Elle ne dfinit donc pas la dcision. En raison de ces apories, certains auteurs prconisent labandon de lpithte excutoire. Mais selon le Conseil dtat (CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo et autres, n 25288 25323), le caractre excutoire des dcisions administratives est la rgle fondamentale du droit public .
Ce caractre excutoire peut signifier privilge du pralable, cest--dire la possibilit pour une autorit administrative de prendre une dcision sans devoir sadresser pralablement au juge : Cf. infra. Autrement dit, une dcision excutoire est une dcision applicable sans lintervention, lautorisation pralable du juge.
te comme une dcision dont lexcution ncessite une action positive de la part de lautorit administrative. Il en est ainsi par exemple en matire de suspension (ex sursis excution). En ce sens, une dcision de rejet nest pas une dcision excutoire, comme lindique Raymond Odent dans son clbre Cours de contentieux administratif : La dcision litigieuse doit tre excutoire: on ne saurait interdire lexcution dune dcision qui, par sa nature, ne comporterait aucune excution possible; cest ce qui explique que normalement les dcisions ngatives et les dcisions de rejet ne peuvent pas faire lobjet dune demande de sursis excution... Voir aussi Francis Lamy, conclusions sur CE, Sect., 20 dcembre 2000, Ouatah, n 206745 ; RFDA n 17, mars-avril 2001, p. 371 et s. : Votre dcision Amoros reposait aussi sur un autre fondement : " Le juge administratif na pas qualit pour adresser des injonctions ladministration; ... les tribunaux administratifs et le Conseil dtat ne pouvaient donc, en principe, ordonner le sursis excution dune dcision qui leur tait ordonne que si cette dcision tait excutoire ; [...] en revanche, ils navaient pas le pouvoir dordonner quil serait sursis lexcution dune dcision de rejet."
Dans la jurisprudence du Conseil dtat, une dcision excutoire peut galement tre prsen-
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c - Les dcisions explicites et les dcisions implicites
1. Pourquoi a-t-on cr la catgorie des dcisions implicites ? 2. Les dcisions implicites existent-elles matriellement ?
Rponses soutenues :
1. Pourquoi a-t-on cr la catgorie des dcisions implicites ?

On a cr la catgorie des dcisions implicites pour obliger l'administration se dcider dans un sens ou dans un autre, et pour permettre aux citoyens concerns de saisir le juge lorsque l'administration ne prend pas une dcision explicite.
2. Les dcisions implicites existent-elles matriellement ?

Les dcisions implicites n'existent pas matriellement. Par exemple, vous ne rencontrerez jamais de documents intituls dcisions implicites. Les dcisions implicites n'existent que sur le plan juridique. On peut donc les qualifier de fictions juridiques .
Dveloppement
La distinction dcisions explicites dcisions implicites concerne la manire de dcider.
i - Dfinitions
Il est deux manires, pour ladministration, de dcider :
1e manire de dcider : Ladministration prend une dcision expresse (visible ou audible), et il y a alors dcision explicite. Une dcision explicite peut revtir les formes les plus varies : forme crite, verbale (orale), gestuelle, visuelle. Dfinition : Une dcision explicite est une dcision prise expressment (cest--dire en sexprimant) par ladministration.
Formellement, une dcision explicite, lorsquelle est crite, se prsente comme un texte comportant trois parties : 1. les visas par lesquels lauteur de la dcision fait rfrence aux motifs de droit (cest--dire les textes sur lesquels il se fonde pour prendre sa dcision) et aux motifs de fait qui lont conduit prendre sa dcision : vu la loi, vu le dcret, vu lavis, tant donn tel vnement, etc. ; 2. le dispositif, la partie proprement dcisionnelle, partie articule (compose darticles) ; 3. la formule excutoire suivie des signatures et, ventuellement, des contreseings.
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2e manire de dcider : Ladministration ne dcide pas expressment, elle ne

sexprime pas. Elle garde le silence . Mais son silence est interprt comme une dcision. Une telle dcision est appele dcision implicite. Elle nexiste pas matriellement ; elle nexiste que juridiquement. Il sagit dune fiction institue par diffrents textes lgislatifs ou rglementaires. Une dcision implicite nest jamais prise spontanment par ladministration. Une dcision implicite intervient toujours la suite dune demande adresse ladministration par un administr. Le silence de ladministration est alors interprt o soit comme un refus, un rejet de la demande - dcision implicite de rejet, o soit comme une acceptation - dcision implicite dacceptation. En fait de dcision implicite, la dcision implicite de rejet est la rgle, la dcision implicite dacceptation, naturellement, lexception. La loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose en son article 21 :
Sauf dans les cas o un rgime de dcision implicite d'acceptation est institu dans les conditions prvues l'article 22, le silence gard pendant plus de deux mois par l'autorit administrative sur une demande vaut dcision de rejet. Lorsque la complexit ou l'urgence de la procdure le justifie, des dcrets en Conseil d'tat prvoient un dlai diffrent. 1
Le principe est donc : qui ne dit mot pendant plus de deux mois refuse. compte les volutions sociales et technologiques qui permettent aux autorits administratives de se prononcer rapidement. Le citoyen introduira plus rapidement un recours contentieux face l'inertie de l'administration. Dfinition : Une dcision implicite est une dcision quun texte normatif dduit du silence gard, pendant un certain temps, par lautorit administrative saisie dune demande.
o Le raccourcissement du dlai gnral - qui est pass de quatre deux mois - prend en
une demande de titre de sjour, dix jours, en matire contractuelle, lorsque ladministration est saisie dune demande linvitant respecter ses obligations de publicit et de mise en concurrence2 - Cf. Section II Les contrats administratifs ; voir aussi, si on le souhaite, la liste des cas o le dlai est de quatre mois : dcret n 2002-814 du 3 mai 2002 pris pour l'application de l'article 21 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif aux dlais faisant natre une dcision implicite de rejet (cliquer). *
o Le dlai - non franc - de deux mois est le dlai de droit commun. o Il existe des dlais plus longs et des dlais plus courts : par exemple, quatre mois pour
Avant l'intervention de cette loi, le principe se trouvait pos dans le dcret du 11 janvier 1965 : Le silence gard pendant plus de quatre mois sur une rclamation par lautorit comptente vaut dcision de rejet. 2 Cf. aussi article R20-44-33 du code des postes et des communications lectroniques : Le silence gard par l'Autorit de rgulation des communications lectroniques et des postes pendant plus de trois semaines compter de la date de rception d'une demande d'attribution de ressources de numrotation relevant de l'article L. 44 vaut dcision de rejet.
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Nota bene : Il est au moins deux cas o le silence ne dbouche sur aucune dcision implicite : 1. le silence gard par lautorit administrative sur une demande qui ne peut avoir aucune suite juridique ne fait pas natre de dcision faisant grief - CE, 10 mars 1989, Fournier, n 53591 ; CE,
10 mars 1989, Mme Prodromides, n 53592 ;
2. Si
l'administration, saisie dune demande de dmission de lun de ses agents, ne s'est pas prononce dans le dlai de quatre mois qui lui est imparti, elle se trouve dessaisie de la demande de dmission, sans que puisse natre, l'intrieur de ce dlai, une dcision implicite de rejet [ou sacceptation] - CE, Sect., 27 avril 2011, M. Jenkins, n 335370.
*
Le silence gard par lautorit administrative ne vaut pas toujours dcision implicite de rejet. En effet, par exception, le silence quivaut parfois une dcision implicite dacceptation. Sur les quelque 4500 rgimes dautorisation actuellement en vigueur, prs de 450 obissent cette rgle daccord implicite.
Par exemple, le silence de lautorit administrative quivaut une dcision implicite dacceptation dans les cas suivants : permis de construire ; autorisation de cration, dextension ou de transformation dtablissements et services grs par une personne physique ou morale de droit priv accueillant des enfants de moins de six ans ; autorisation de procder un dfrichement ; habilitation dune entreprise accueillir des jeunes en stage pratique ; lautorisation de travaux damnagement pour des terrains de camping ou pour laccueil des handicaps ; divers agrments relatifs des obligations fiscales, la publicit de produits pharmaceutiques...
dacceptation, il ny a pas de dlai de droit commun ; les dlais sont variables : trois mois de silence pour les demandes dautorisation de cration, dextension ou de transformation dtablissements et services grs par une personne physique ou morale de droit priv accueillant des enfants de moins de six ans demandes adresses au prsident du conseil gnral (Article L2324-1 et article R2324-19 du code de la sant publique ) ; 2 mois (en principe) ou 6 mois (par exception) de silence, selon les cas, pour les demandes dautorisation de dfrichement adresses au prfet - Article R312-1 du code forestier ; 3 semaines de silence pour une demande dhabilitation dune entreprise accueillir des jeunes en stage pratique - dcision prise par le directeur dpartemental du travail et de l'emploi sur dlgation du prfet (Dcret n 79-578 du 10 juillet 1979) ;
o Dans les hypothses o, comme ci-dessus, le silence vaut dcision implicite
o Une solution originale a t retenue pour le permis de construire.

Illustration : Un administr adresse au maire de sa commune une demande de permis de construire portant sur une maison individuelle. Le maire enregistre la demande et remet ladministr un rcpiss par lequel il informe ce dernier de la date avant laquelle une dcision explicite de rejet ou dacceptation lui sera notifie le dlai dinstruction de la demande est variable : 2 mois ou plus.
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Si aucune dcision explicite ne lui est notifie avant cette date, ladministr acquiert un permis de construire tacite dont le rcpiss du maire est la preuve - Article R*424-1 du code de lurbanisme. En rsum, sagissant des dcisions implicites, il existe essentiellement trois
cas de figure : 1er cas, le principe : en principe, le silence gard jusqu lexpiration dune priode de
deux mois vaut dcision de rejet ;
2e cas, des exceptions au principe du point de vue du dlai : parfois, le silence gard
jusqu lexpiration dune priode infrieure ou suprieure deux mois vaut dcision de rejet. Le dlai varie selon les domaines considrs ;
3e cas, des exceptions au principe du point de vue du dlai et du sens de la dcision :

parfois, le silence gard jusqu lexpiration dune priode infrieure ou suprieure deux mois vaut dcision dacceptation. Le dlai varie selon les domaines considrs. Illustrations concrtes de ces trois cas de figure :
Le 6 janvier 2009, ladministration reoit une rclamation manant de M. Alpha. Par ngligence ou mauvaise volont, elle ne rpond pas. Si elle garde le silence pendant plus de deux mois, elle est rpute avoir rejet implicitement la rclamation de M. Alpha. Le dlai lexpiration duquel nat cette dcision implicite de rejet commence courir le 7 janvier 2009 zro heure dies a quo. La dcision implicite de rejet est considre comme acquise (cest--dire intervenue) le 6 mars 2009 vingt-quatre heures - dies ad quem ; le candidat un march public demande ladministration de respecter ses obligations de publicit et de mise en concurrence. Par ngligence ou mauvaise volont, ladministration ne rpond pas. Si elle garde le silence pendant plus de dix jours, elle est rpute avoir rejet implicitement la demande du candidat. Le dlai lexpiration duquel nat cette dcision implicite de rejet commence courir le 7 janvier 2009 zro heure - dies a quo. La dcision implicite de rejet est considre comme acquise (cest--dire intervenue) le 16 janvier 2009 vingt-quatre heures - dies ad quem ;
1. Exemple du 1er cas, le principe :
2. Exemple du 2e cas, une exception au principe du point de vue du dlai : Le 6 janvier 2009,
dcision : Le 6 janvier 2009, un particulier adresse ladministration une demande dautorisation de dfri-
3. Exemple du 3e cas, une exception au principe du point de vue du dlai et du sens de la
chement (supposons que ce soit un cas exceptionnel). Par ngligence ou mauvaise volont, ladministration ne rpond pas. Si elle garde le silence pendant plus de six mois (cas exceptionnel), elle est rpute avoir accept implicitement la demande du particulier. Le dlai lexpiration duquel nat cette dcision implicite dacceptation commence courir le 7 janvier 2009 zro heure - dies a quo. La dcision implicite dacceptation est considre comme acquise (cest--dire intervenue) le 6 juillet 2009 vingt-quatre heures - dies ad quem.
En dfinitive, pour savoir de quel cas relve une espce, il faut consulter les textes qui rgissent la matire laquelle se rattache cette espce1.- Cf. divers codes administratifs.
Exemple jurisprudentiel de calcul pour un dlai de 6 mois, CE, 6 octobre 2000, Socit Pernod-Ricard, n216645 : [] cette pice fait expressment mention de ce que le dossier tait complet le 14 juin 1999 ; qu'ainsi, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que le Conseil de la concurrence avait t saisi une date antrieure, le dlai imparti aux ministres pour statuer devait tre comput compter du 15 juin 1999 zro heure, et expirait le 14 dcembre 1999 24 heures ;[]
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ii - Contexte normatif : les rgles relatives la rception des demandes
Aux termes de larticle 19 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, toute demande (rclamation, recours gracieux ou hirarchique) adresse une autorit administrative fait l'objet d'un accus de rception, sauf exceptions1. Le dcret n 2001-492 du 6 juin 2001 prcise que laccus de rception comporte les mentions suivantes : 1 La date de rception de la demande et la date laquelle, dfaut dune dcision expresse, celle-ci sera rpute accepte ou rejete (implicitement) ; 2 La dsignation, ladresse postale et, le cas chant, lectronique, ainsi que le numro de tlphone du service charg du dossier. Laccus de rception indique si la demande est susceptible de donner lieu une dcision implicite de rejet ou une dcision implicite dacceptation. Dans le premier cas, laccus de rception mentionne les dlais et les voies de recours lencontre de la dcision. Dans le second cas, il mentionne la possibilit offerte au demandeur de se voir dlivrer une attestation de la naissance de la dcision implicite. Les dlais de recours ne sont pas opposables l'auteur d'une demande lorsque l'accus de rception ne lui a pas t transmis ou ne comporte pas les indications prvues par le dcret mentionn au premier alina. Le dfaut de dlivrance d'un accus de rception n'emporte pas l'inopposabilit des dlais de recours l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une dcision expresse lui a t rgulirement notifie avant l'expiration du dlai au terme duquel est susceptible de natre une dcision implicite.
Lorsque la demande est adresse une autorit administrative incomptente, cette dernire la transmet l'autorit administrative comptente et en avise l'intress. Le dlai au terme duquel est susceptible d'intervenir une dcision implicite de rejet court compter de la date de rception de la demande par l'autorit initialement saisie. Le dlai au terme duquel est susceptible d'intervenir une dcision implicite d'acceptation ne court qu' compter de la date de rception de la demande par l'autorit comptente. Dans tous les cas, l'accus de rception est dlivr par l'autorit comptente. Lorsque la demande est incomplte, lautorit administrative indique au demandeur les pices manquantes dont la production est indispensable linstruction de la demande et celles des pices rdiges dans une langue autre que le franais dont la traduction et, le cas chant, la lgalisation sont requises. Elle fixe un dlai pour la rception de ces pices. Le dlai au terme duquel, dfaut de dcision expresse, la demande est rpute accepte ne court qu compter de la rception des pices requises. Le dlai au terme duquel, dfaut de dcision expresse, la demande est rpute rejete est suspendu pendant le dlai imparti pour produire les pices requises. Toutefois, la production de ces pices avant lexpiration du dlai fix met fin cette suspension. [/FIN]
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L'autorit administrative n'est pas tenue d'accuser rception des demandes abusives, notamment par leur nombre, leur caractre rptitif ou systmatique - loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Laccus de rception nest pas non plus dlivr : 1 Lorsquune dcision implicite ou expresse est acquise en vertu des lois et rglements au profit du demandeur, au terme dun dlai infrieur ou gal quinze jours compter de la date de rception de la demande ; 2 Lorsque la demande tend la dlivrance dun document ou au service dune prestation prvus par les lois et rglements pour laquelle lautorit administrative ne dispose daucun autre pouvoir que celui de vrifier que le demandeur remplit les conditions lgales pour lobtenir - Dcret n 2001-492 du 6 juin 2001 pris pour lapplication du chapitre II du titre II de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif laccus de rception des demandes prsentes aux autorits administratives.
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iii - Lintrt des dcisions implicites
La rgle selon laquelle le silence gard pendant plus de deux mois sur une rclamation par lautorit comptente vaut dcision implicite de rejet a t pose partir dun raisonnement simple :
1. Le juge administratif ne peut tre saisi que dun recours dirig contre une dcision : cest la rgle de la dcision pralable, vestige de la thorie du ministre-juge - cf. infra ; 2. Or, parfois ladministration saisie dune demande ne prend pas une dcision explicite, elle garde le silence ; 3. Si on ninterprtait pas ce silence comme une dcision, le particulier demandeur ne pourrait pas saisir le juge administratif, et ladministration pourrait mconnatre impunment la lgalit.
***Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions*** [DBUT] Ainsi donc, un administr peut contester devant le juge une dcision implicite qui lui fait grief. Initialement, le recours restait indfiniment ouvert ; il ny avait aucun dlai pour attaquer une dcision
implicite. Cette situation prsentait linconvnient difficilement justifiable de laisser ternellement en suspens le sort des dcisions implicites.
Un dlai a donc t institu. Le dcret du 11 janvier 1965 est prcis :

Le silence gard pendant plus de deux [quatre] mois sur une rclamation par lautorit comptente vaut dcision de rejet. Les intresss disposent, pour se pourvoir contre cette dcision implicite, dun dlai de 2 mois, compter du jour de lexpiration de la priode de deux [quatre] mois susmentionne. ment ladministr avant que ce dernier ne saisisse le juge. Le dcret du 11 janvier 1965 envisage cette hypothse : [] lorsqu'une dcision explicite de rejet intervient dans ce dlai de deux mois, elle fait nouveau courir le dlai du pourvoi .
Mais il se peut que dans ce dlai de deux mois ladministration daigne enfin rpondre explicite-
En interprtant cette disposition, le Conseil dtat prcise : [] ce n'est qu'au cas o dans le dlai de deux mois ainsi dcompt, l'auteur de la rclamation adresse l'administration reoit notification d'une dcision expresse de rejet, qu'il dispose alors, compter de ladite notification, d'un nouveau dlai pour se pourvoir - CE, Sect., 1er mars 1996, M. Habib, n 117453. En effet, sans cette prcision, le recours risque de rester indfiniment ouvert puisque si une dcision individuelle na pas t notifie son destinataire, ce denier peut, le cas chant, attaquer indfiniment cette dcision, cest--dire sans condition de dlai le dlai de recours nest pas dclench si la mesure de publicit adquate na pas t accomplie.
Exemple 1 : Le 12 janvier 2009, ladministration reoit une rclamation manant de M. Alpha. Par ngligence ou mauvaise volont, elle ne rpond pas. Si elle garde le silence pendant plus de deux mois, elle est rpute avoir rejet implicitement la rclamation de M. Alpha. Le dlai lexpiration duquel nat cette dcision implicite de rejet commence courir le 13 janvier 2009 zro heure - dies a quo. La dcision implicite de rejet est considre comme acquise (cest--dire intervenue) le 12 mars 2009 vingt-quatre heures - dies ad quem. Le dlai de recours contre cette dcision implicite de rejet commence immdiatement courir, cest--dire le 13 mars 2009 zro heure - dies a quo. Il expire le 12 mai 2009 vingt-quatre heures - dies ad quem. Mais les bureaux des administrations sont rarement ouverts jusqu vingt-quatre heures. Pour ne pas priver les administrs de quelques heures de dlai, on admet que leurs recours soient recevables le lendemain de ce dies ad quem. Donc, pour tre recevable, le recours de M. Alpha doit tre enregistr au plus tard le 13 mai 2009. Il serait irrecevable le 14 mai 2009 - CE, 8 janvier 1954, Lalba, Rec. p.19.
certes, ladministration a bien gard le silence pendant plus de deux mois, elle est donc cense avoir pris une dcision implicite de rejet ;
Exemple 2 : Mmes faits prliminaires que dans lexemple prcdent, ceci prs :
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mais, dans le dlai de recours contre sa dcision implicite de rejet, elle a pris une dcision explicite de rejet. o Admettons que cette dcision explicite de rejet soit intervenue le 1er avril 2009. Deux hypothses sont envisageables : 1. Si ladministration ne notifie pas cette dcision explicite de rejet M. Alpha, ce dernier dispose toujours du mme dlai pour attaquer la dcision implicite ; son recours est toujours recevable au plus tard le 13 mai 2009 ; 2. Si ladministration notifie sa dcision explicite de rejet M. Alpha, par exemple, le 5 avril 2009, le dlai dont dispose ce dernier est prorog. Autrement dit, le dlai est interrompu, puis il court nouveau pour deux mois. Son recours est maintenant recevable au plus tard le 6 juin 2009.
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2 - Les actes non dcisoires
Rsum et intrt de cette partie du cours Question initiale : Pourquoi les actes administratifs unilatraux qui ne sont pas des dcisions
sont-ils galement dnomms mesures d'ordre intrieur ?
Rponse soutenue :
Les actes administratifs unilatraux qui ne sont pas des dcisions sont galement dnomms mesures d'ordre intrieur pour une raison toute simple : en principe, pour la plupart, ils s'appliquent l'intrieur et non l'extrieur des administrations ; ils sont destins directement aux agents et services des administrations. Mais bien sr, ils ont souvent des incidences l'extrieur des administrations. Dveloppement
Ladministration est une institution au sens ou lentendait le doyen Maurice Hauriou. Elle en a les trois traits principaux : 1. lexistence dune ide duvre ou dentreprise - dun projet dintrt gnral, 2. la prsence dorganes chargs de donner corps cette ide duvre, 3. des manifestations de communion autour de cette ide - ladhsion des administrs. Certes, ladministration agit sur le milieu social o elle est immerge. Elle le fait laide de dcisions, dactes affectant lordonnancement juridique de ce milieu social. Mais, comme toute institution, ladministration a une vie intrieure propre. La qute de lefficacit et de lhomognit lui impose dagir sur elle-mme. Elle le fait au moyen de mesures dordre intrieur. En dpit de leur diversit, celles-ci ont souvent en commun davoir pour destinataires directs les agents de ladministration et non les administrs, sauf exceptions, de ne pas tre des dcisions au sens juridique du mot - elles naffectent pas lordonnancement juridique extrieur, sauf exceptions, dtre insusceptibles de faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir, sauf exceptions. Le Conseil dtat a paru un moment admettre que les mesures dordre intrieur ouvraient droit rparation si elles taient fautives et dommageables : CE, Sect., 9 juin 1978, Spire, n 08397 ; mais cette dcision est reste sans lendemain. Le lecteur aura remarqu, dans ce qui prcde, le nombre lev des occurrences de lexpression sauf exceptions . Ce nombre lev suggre que la catgorie des mesures dordre intrieur est on ne peut plus htrogne et que certaines mesures mritent de moins en moins dtre rattaches exclusivement cette catgorie, car elles constituent tout la fois des outils de travail pour les services destinataires et des documents d'information pour les usagers.
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Lhtrognit des mesures dordre intrieur se manifeste, notamment, par le fait que les unes ont une porte gnrale (a et b) tandis que les autres prsentent un caractre individuel (c). Les premires (a et b), sous des appellations diverses (circulaires, directives, instructions, notes de service, etc.) permettent aux chefs de service dindiquer directement leurs agents et, indirectement, aux usagers le commentaire, linterprtation ou lapplication quappellent les lois et rglements, les rgles dorganisation et de fonctionnement des services, les principes dune politique que ladministration a la charge de mettre en uvre, etc. En consquence de cette diversit dappellations, nous nous proposons dtudier les circulaires et les directives en gardant lesprit les deux points suivants :
La dnomination de ces mesures dordre intrieur, comme du reste celle de la plupart des actes administratifs, na, par elle-mme, aucune incidence juridique. Explication : le juge peut tenir pour une directive ce que ladministration prsente comme ntant quune simple circulaire interprtative, tout comme il peut considrer comme une dcision ce que ladministration appelle une lettre, une note, une circulaire, etc. ; Si la dnomination ne revt pas dimportance au plan juridique, cest parce que le rgime
juridique de ces mesures dordre intrieur est principalement dtermin par leur contenu. Explication : un document dnomm circulaire par ladministration, mais qui a un contenu de directive sera considr et trait comme une directive par le juge. Mme dmarche rectificative du juge si une circulaire est faussement appele directive .
a - Les circulaires
Les circulaires sont galement dnommes instructions ou notes de service. Lato sensu, ce sont des actes de porte gnrale adresss par les chefs de service aux agents placs sous leur autorit leffet de leur indiquer la manire dinterprter et dappliquer les dispositions des lois et rglements. Toutefois, une circulaire n'est jamais une condition ncessaire l'entre en vigueur d'une loi ou d'un dcret. Au demeurant, l'administration n'est jamais tenue de prendre une circulaire - CE, 8 dcembre
2000, Syndicat Sud-PTT-Pays de Savoie, n 209287: irrecevabilit du recours dirig contre le refus de prendre une circulaire.
On peut donc sinterroger : pourquoi ladministration a si souvent recours des circulaires alors quelle ny est pas juridiquement tenue ? Dans son rapport public pour 2006 , intitul Scurit juridique et complexit du droit, le Conseil rpond :
Le droit devient [] complexe, et parfois difficilement comprhensible pour les fonctionnaires chargs de lappliquer quotidiennement et de le faire respecter. Les administrations centrales multiplient par consquent les circulaires et instructions, qui constituent la rf1 rence essentielle.
Scurit juridique et complexit du droit, p. 476.
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Avant le 1er mai 2009, la plupart des circulaires ntaient pas publies. Le danger qui en dcoule a t bien peru par le Conseil dtat :
Il en rsulte quelles chappent linformation du lgislateur comme du citoyen, et au contrle du juge de lexcs de pouvoir. 1 Se dveloppe ainsi un droit souterrain, clandestin, inaccessible, asymtrique.
Ce constat est sans doute lune des raisons qui ont conduit ldiction du dcret n 20081281 du 8 dcembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires (modifi par le dcret n 2009-471 du 28 avril 2009). Ce texte, entr en vigueur le 1er mai 2009, impose que soient publies, classes et rpertories sur le site Web, relevant du Premier ministre, www.circulaires.gouv.fr, toutes les circulaires et instructions adresses par les ministres aux services et tablissements de l'tat. En cas de non-respect de cette obligation, qui a dailleurs t dulcore par le dcret n 20121025 du 6 septembre 20122, la sanction est variable : si la circulaire (ou linstruction) a t adopte avant le 1er mai 2009, elle sera rpute abroge purement et simplement (abrogation automatique) ; qui plus est, son ventuelle mise en ligne sur le site www.circulaires.gouv.fr une date postrieure au 1er mai 2009 n'aurait pas pour effet de la remettre en vigueur - CE, 23 fvrier 2011, Association La Cimade et autres, n 334022 ; si la circulaire est intervenue aprs le 1er mai 2009, elle sera tenue pour inapplicable ; autrement dit, ladministration ne pourra en aucun cas s'en prvaloir l'gard des administrs . Cest ainsi que le Conseil a jug que devaient tre considres comme automatiquement abroges,
faute davoir t publies sur www.circulaires.gouv.fr, comme lexigeait le dcret prcit du 8 dcembre 2008 une instruction, dailleurs non crite, du ministre de lAgriculture et de la Pche, datant de 1996 - CE, 16 avril 2010, M. Azelvandre., n 279817 ; une circulaire en date du 24 juillet 2008 du ministre de l'immigration, de l'intgration, de l'identit nationale et du dveloppement solidaire relative aux missions des centres d'accueil pour demandeurs d'asile et aux modalits de pilotage du dispositif national d'accueil - CE, 23 fvrier 2011, Association La Cimade et autres, n 334022, dcision prcite.
Selon le Conseil, une circulaire abroge automatiquement pour les raisons exposes cidessus peut malgr tout tre conteste en excs de pouvoir si elle a reu application avant d'tre abroge - CE, 16 avril 2012, Comit Harkis et vrit, n 3351403.
i - Circulaires purement interprtatives et circulaires rglementaires : une distinction pertinente pour lopposabilit, linvocabilit et la lgalit des circulaires
Le critre de la distinction entre circulaires purement interprtatives et circulaires rglementaires a t nonc par la dcision CE, Ass., 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, n 07134. La solution donne par cette dcision reste dactualit en ce qui concerne lopposabilit, linvocabilit et la lgalit des circulaires (points qui nous occupent ici et que, naturellement nous dvelopperons dans un instant),
1 2
Ibid. er Dcret n 2012-1025 du 6 septembre 2012 relatif la publication des instructions et circulaires, article 1 : Un arrt du Premier ministre peut prvoir que, pour les circulaires et instructions intervenant dans certains domaines marqus par un besoin rgulier de mise jour portant sur un nombre important de donnes, la mise disposition sur un site internet autre que [www.circulaires.gouv.fr] produit les mmes effets que la mise disposition sur ce site 3 CE, 7 avril 2011, Association SOS racisme - Touche pas mon pote, n 343387 : recevabilit du recours pour excs de pouvoir contre une circulaire abroge par son auteur (auteur de ladite circulaire : ministre de lintrieur ; objet : vacuation des campements illicites de Roms ).
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mais est supplante, pour ce qui est de la recevabilit des recours pour excs de pouvoir dirigs contre les circulaires, par la nouvelle ligne jurisprudentielle CE, Sect., 18 dcembre 2002, Mme Duvignres, n 233618 (voir ci-dessous, p. 40, ii). Les circulaires qui ont pour objet de clarifier les textes normatifs, de les expliciter, de les interprter, sont des circulaires purement interprtatives. Elles ne crent pas de normes, de rgles nouvelles ; elles se bornent interprter correctement les normes, les rgles existantes. Les circulaires qui innovent (qui ont un caractre innovatoire ), qui ajoutent des rgles nouvelles lordonnancement juridique ou qui interprtent mal les normes existantes sont des circulaires dites rglementaires. Elles sont considres comme de fausses circulaires et de vritables dcisions rglementaires. Dfinition : Une circulaire purement interprtative est un acte de porte gnrale par lequel une autorit administrative se borne indiquer ses subordonns le sens exact de certaines dispositions normatives. Dfinition : Une circulaire rglementaire est un acte de porte gnrale qui soit fixe une rgle nouvelle absente des dispositions normatives quil entend interprter, soit mconnat le sens ou la porte de ces mmes dispositions normatives. Exemple purement acadmique : Une loi L relative la fonction publique a t publie
qui ne contient que les rgles X et Y. Ces rgles paraissent obscures. Le ministre de la Fonction publique adresse une circulaire C ses agents. Dans cette circulaire, le ministre indique que X signifie S1 et Y S2. Dans lesprit du ministre, C est une circulaire interprtative. Mais le dernier mot revient au juge. Si, loccasion dun recours, le juge estime que les significations de X et Y sont bien respectivement S1 et S2, il tiendra la circulaire C pour purement interprtative. Dans le cas contraire, il sagira dune circulaire rglementaire. C sera galement une circulaire rglementaire si le ministre prtend que la loi contient une rgle Z.
Illustration jurisprudentielle : CE, 28 mai 2001, M. Flicien X., n 206815 :

[Considrant que ] lauteur de la circulaire na pas fait une inexacte interprtation des dispositions en vigueur et na modifi en rien lordonnancement juridique en rsultant ; quil suit de l que la disposition conteste de la circulaire en cause est dpourvue de caractre rglementaire [] Nota bene : Une mme circulaire peut tre purement interprtative par certaines de
ses dispositions et rglementaire par les autres.
Quel intrt y a-t-il distinguer les circulaires purement interprtatives et les circulaires rglementaires ?
Les circulaires purement interprtatives et les circulaires rglementaires nont pas la mme porte juridique : 1. Au contraire des circulaires rglementaires (publies sur www.circulaires.gouv.fr), les circulaires purement interprtatives ne sont pas opposables aux administrs. Autrement dit, elles ne sont pas invocables par ladministration. Une autorit administrative ne peut pas fonder explicitement sa dcision sur une circulaire purement interprtative, elle doit le faire directement sur le texte que la circulaire interprte.
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Exemple acadmique : Le ministre de la Fonction publique adopte une circulaire
C pour interprter une loi L. Ultrieurement, un fonctionnaire de ce ministre prend une dcision D qui a pour destinataire un administr Alpha. Le fonctionnaire ne peut justifier officiellement cette dcision D en se fondant sur la circulaire interprtative C. Sil le faisait, la dcision D serait illgale, entache derreur de droit. Le fonctionnaire doit, officiellement, fonder sa dcision D sur la loi L que la circulaire C interprte. Il y a l une sorte dincitation sappuyer sur une circulaire interprtative sans le dire sinon quoi servirait une circulaire interprtative ?
Illustration jurisprudentielle : CE, 4 avril 2008, M. Hocine A., n 289650 :

[L]e prfet du Var [] ne peut utilement se prvaloir des dispositions de la circulaire ministrielle du 19 dcembre 2002 qui sont dpourvues de caractre rglementaire ;
2. Au contraire des circulaires rglementaires (publies sur www.circulaires.gouv.fr), les circulaires purement interprtatives ne sont pas non plus invocables par les administrs. Autrement dit, elles ne sont pas opposables ladministration. Les administrs ne peuvent se fonder sur une circulaire interprtative pour demander lannulation dune dcision administrative - sauf en matire fiscale. Ils doivent se prvaloir directement du texte que la circulaire interprte. Exemple acadmique : Un fonctionnaire du ministre de la Fonction publique
prend une dcision D sans se soucier de la circulaire interprtative C. Un administr ne peut demander au juge dannuler la dcision D en invoquant la circulaire interprtative C. Il ne saurait dire au juge : veuillez annuler la dcision D parce quelle na pas respect la circulaire interprtative C. Le requrant doit se prvaloir du texte interprt, en loccurrence la loi L. Il devrait donc dire au juge : veuillez annuler la dcision D parce quelle na pas respect la loi L.
Illustrations jurisprudentielles :
CE, 16 avril 2010, Association ALCALY (Alternatives au Contournement Autoroutier de Lyon), n 320667 : [] la circonstance que cette concertation aurait mconnu les dispositions de la circulaire du 15 dcembre 1992 relative la conduite des grands projets nationaux dinfrastructures ne saurait, en tout tat de cause, tre utilement invoque, cette circulaire tant dpourvue de tout caractre rglementaire ; CE, 30 mars 2005, Prfet de police c. Mme Monika X, n 255094 : Considrant que Mme X ne peut se prvaloir utilement de la circulaire du 1er mars 2000 qui est dpourvue de tout caractre rglementaire ;
3. Au contraire des circulaires rglementaires, dont la lgalit requiert un examen au cas par cas, les circulaires purement interprtatives sont en principe systmatiquement considres comme lgales par le juge. Deux prcisions simposent afin dviter toute quivoque : Un recours pour excs de pouvoir dirig contre une circulaire (que celle-ci soit rglementaire ou purement interprtative) est toujours recevable si la circulaire a un caractre impratif voir ci-aprs, p. 40, ii - Circulaires impratives et circulaires non impratives : une distinction pertinente pour la recevabilit des recours contentieux contre les circulaires ; dcision CE, Sect., 18 dcembre 2002, Mme Duvignres, n 233618 ; Une fois la recevabilit du recours admise, le juge traite diffremment les circulaires rglementaires et les circulaires purement interprtatives. Sagissant des circulaires rglementaires, le juge apprcie leur lgalit au cas par cas. En ce qui concerne les circulaires purement interprtatives, de rares exceptions prs, le juge les tient systmatiquement pour lgales.
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Illustration jurisprudentielle : CE, 7 mai 2008, Association Collectif pour la dfense des loisirs verts, n 298836 : Considrant quil rsulte de tout ce qui prcde que lassociation requrante nest pas fonde demander lannulation de la circulaire du 27 novembre 2006, qui est dpourvue de caractre rglementaire []
En rsum,
1. Une circulaire purement interprtative nest ni opposable ni invocable ; 2. Une circulaire rglementaire, lorsquelle est lgale et publie, notamment sur le site Web www.circulaires.gouv.fr, est opposable et invocable. ii - Circulaires impratives et circulaires non impratives : une distinction pertinente pour la recevabilit des recours contentieux contre les circulaires
A ct de la distinction circulaires purement interprtatives circulaires rglementaires , il existe une autre distinction : celle qui oppose les circulaires impratives et les circulaires non impratives.
Il convient de prciser demble quune circulaire donne peut tre

purement interprtative et imprative, purement interprtative et non imprative, rglementaire et imprative, ou encore rglementaire et non imprative.
On laura devin, la distinction (dj tudie) circulaires purement interprtatives circulaires rglementaires et la distinction (en cours dtude ici) circulaires impratives - circulaires non impratives ne prsentent pas le mme intrt. Nagure, le juge estimait
que les recours pour excs de pouvoir dirigs contre des circulaires rglementaires taient recevables1 et quau contraire les recours pour excs de pouvoir forms contre des circulaires purement interprtatives taient irrecevables2. Cette manire de voir ntait pas satisfaisante, car elle conduisait une impasse sur fond dinversion du raisonnement et de cercle vicieux. Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions :
[DEBUT] Pour mettre en lumire cette impasse de manire simple, un dtour pdagogique simpose. Recevabilit et bien-fond dun recours pour excs de pouvoir. Dire que lon forme un recours pour excs de pouvoir contre un acte X, cela revient dire que lon demande au juge dannuler cet acte X parce quon lestime illgal. Cest la dfinition mme du recours pour excs de pouvoir que nous venons de rappeler.
1 2
Cf., Voir, par exemple CE, 11 fvrier 2002, Communaut d'agglomration de Laval et autres, n 231873 : Considrant quil rsulte de ce qui prcde que les dispositions contestes des instructions attaques qui se bornent reproduire ou expliciter sans y ajouter la dcision de la Commission sont dpourvues de caractre rglementaire ; quil suit de l que les socits requrantes ne sont pas recevables en demander lannulation ;
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Une fois en prsence du recours pour excs de pouvoir que vous avez form contre lacte X, le juge se pose, dans lordre, deux questions : - votre recours est-il recevable ? - votre recours est-il bien fond ? La premire question peut recevoir lune des deux rponses suivantes : 1. Votre recours est irrecevable. Dans ce cas, moi, juge, je ne me poserai pas la seconde question, la procdure est termine et vous tes dbout ; 2. Votre recours est recevable. Moi, juge, je suis alors en droit de me poser la seconde question, celle du bien-fond de votre recours : est-ce que lacte X est illgal et doit tre annul comme vous laffirmez ? La question du bien-fond du recours correspond la question de la lgalit de lacte X ; elle diffre, on la vu, de la question de la recevabilit du recours. Application la distinction circulaire rglementaire circulaire purement interprtative. Saisi dun recours pour excs de pouvoir form contre une circulaire rglementaire, le juge rpondait toujours affirmativement la question de la recevabilit, ce qui lui donnait le droit de rpondre la seconde question, celle du bien-fond du recours. Il disait alors soit que la circulaire rglementaire tait lgale, soit quelle tait illgale. Saisi, en revanche, dun recours pour excs de pouvoir dirig contre une circulaire purement interprtative, le juge rpondait toujours ngativement la question de la recevabilit, ce qui lui retirait le droit de rpondre la seconde question, celle du bien-fond du recours. Il ne pouvait plus dire alors soit que la circulaire rglementaire tait lgale, soit quelle tait illgale. Le problme logique tait le suivant : le juge ne pouvait pas intellectuellement qualifier une circulaire de rglementaire ou de purement interprtative sans examiner sa lgalit ; donc il ne pouvait pas rpondre la premire question sans rpondre dabord la seconde. Bien entendu, la rponse la seconde question napparaissait jamais dans la dcision du juge sur un recours pour excs de pouvoir form contre une circulaire purement interprtative. Il y avait ainsi une inversion du raisonnement : la rponse la question n 2 (celle du bienfond) commandant la rponse la question n 1 (celle de la recevabilit). En dfinitive, si la distinction circulaire rglementaire circulaire purement interprtative tait et reste utile (voir i ci-dessus) pour ce qui est de lopposabilit, de linvocabilit et de la lgalit des circulaires. Elle tait toutefois devenue source de complications logiques sagissant de la question de la recevabilit des recours pour excs de pouvoir forms contre les circulaires. [/FIN] ********************************
Les paradoxes et difficults logiques ci-dessus exposs ont conduit le Conseil dtat retenir progressivement une autre distinction afin de rpondre de manire plus satisfaisante la question de la recevabilit des recours pour excs de pouvoir dirigs contre des circulaires - CE, Sect., 18 dcembre 2002, Mme Duvignres, n 233618 :
Considrant que linterprtation que par voie, notamment, de circulaires ou dinstructions lautorit administrative donne des lois et rglements quelle a pour mission de mettre en uvre nest pas susceptible dtre dfre au juge de lexcs de pouvoir lorsque, tant dnue de caractre impratif, elle ne saurait, quel quen soit le bien-fond, faire grief ; quen revanche, les dispositions impratives caractre gnral dune circulaire ou dune instruction doivent tre regardes comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ;
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Explication : Couronnant une volution amorce dix ans auparavant (CE, 18 juin 1993, Institut franais d'opinion publique (IFOP), n 137317) et marque par la coexistence de courants contradictoires, la dcision CE, Sect., 18 dcembre 2002, Mme Duvignres fixe un nouveau critre pour la recevabilit du recours pour excs de pouvoir form contre une circulaire. Ce critre rside exclusivement1 dans le caractre impratif ou non de la circulaire (ou seulement de ses dispositions contestes). En voici lintrt.
Intrt de la distinction entre les circulaires impratives et les circulaires non impratives :
un recours pour excs de pouvoir dirig contre une circulaire imprative (ou contre les dispositions impratives caractre gnral dune circulaire) est recevable, en revanche, un recours pour excs de pouvoir form contre une circulaire non imprative (ou seulement contre les dispositions non impratives dune circulaire) est irrecevable. Question : quoi voit-on quune circulaire revt ou non un caractre impratif ? La rponse se trouve dans les dfinitions pertinentes qui suivent. Dfinition de la circulaire imprative : une circulaire revt un caractre impratif lorsquen raison des termes employs par son auteur ses destinataires sont tenus dappliquer ses dispositions.
Prcision donne par le Conseil dtat : ne revt pas un caractre impratif une circulaire nadressant ses destinataires, qui ne sont pas chargs de lapplication du texte quelle interprte, aucune instruction dans la mise en uvre de leurs propres prrogatives - CE, 26 mai 2009, Syndicat national des personnels techniques et de travaux de l'quipement de la Confdration gnrale du travail, n 306757.
Dfinition (logique) de la circulaire non imprative : une circulaire ne revt pas un caractre impratif lorsquen raison des termes employs par son auteur ses destinataires ne sont pas tenus dappliquer ses dispositions. Nota bene : Une mme circulaire peut comporter des dispositions impratives et des dispositions non impratives. Dans cette hypothse, un recours pour excs de pouvoir est recevable contre ses dispositions impratives caractre gnral et irrecevable contre ses dispositions non impratives
Il convient galement de rappeler quune circulaire donne peut tre

purement interprtative (voir i ci-dessus, page 37) et imprative, purement interprtative et non imprative, rglementaire (voir i, ci-dessus, page 37) et imprative, ou encore rglementaire et non imprative. Ainsi donc, contrairement une circulaire non imprative, une circulaire imprative fait grief, ce qui entrane la recevabilit du recours pour excs de pouvoir form contre elle.
Une dcision dAssemble rendue peu de temps auparavant, CE, Ass., 28 juin 2002, M. Villemain, n 220361, prenait en compte ce critre sans lui confrer le caractre exclusif nettement retenu par la dcision Mme Duvignres.
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Mais cela ne signifie pas quune circulaire imprative est ncessairement illgale. Explication synthtique : Une circulaire imprative est illgale dans lune des quatre hypothses suivantes : 1. si, dans le silence des textes, elle fixe une rgle nouvelle entache dincomptence (cest--dire une rgle que lauteur de la circulaire navait pas le pouvoir ddicter) ; 2. si, tout en ne fixant pas une rgle nouvelle entache dincomptence, elle contrevient directement des prescriptions de la lgalit autres que les rgles relatives la comptence (motifs dillgalit autres que lincomptence) ; 3. si elle interprte mal les lois et rglements quelle se propose dinterprter (Mots du Conseil dtat : si linterprtation quelle prescrit dadopter mconnat le sens et la porte des dispositions lgislatives ou rglementaires quelle entend expliciter ) 4. si elle ritre (reprend) une rgle contraire une norme juridique suprieure (Mots du Conseil dtat : si linterprtation quelle prescrit dadopter ritre une rgle contraire une norme juridique suprieure ). * Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions :
[DEBUT]
Explication dveloppe :
Il convient de se rappeler la distinction tablie entre la recevabilit dun recours et le bien-fond dun recours (Cf. ci-dessus, page 40 et Annexe lIntroduction gnrale au cours). Former un recours pour excs de pouvoir contre un acte administratif, cest (on sen souvient) demander au juge dannuler cet acte parce quon lestime illgal. Dire que le recours pour excs de pouvoir que vous avez form contre une circulaire imprative est recevable, cest dire que le juge acceptera dexaminer votre recours pour savoir si cette circulaire est illgale ou non, si elle doit tre annule ou non. Dun autre ct, dire que le recours pour excs de pouvoir que vous avez form contre une circulaire imprative est fond (bien-fond), cest dire que le juge, aprs avoir considr que votre recours tait recevable, estime que la circulaire est illgale et quelle doit tre annule.
Ce quil faut savoir ce sujet, ce sont les deux points qui suivent :
1. Un recours pour excs de pouvoir correctement form contre une circulaire imprative est toujours recevable (au sens rappel ci-dessus) ; 2. En revanche, un recours pour excs de pouvoir form contre une circulaire imprative nest pas toujours bien fond (au sens rappel ci-dessus).
En dautres termes, si vous formez correctement un recours pour excs de pouvoir contre une circulaire imprative, 1. le juge acceptera toujours dexaminer votre recours, votre demande (sous la seule rserve que les conditions gnrales de recevabilit soient remplies), 2. mais il ne vous donnera pas forcment raison. Le juge ne pourrait vous donner toujours raison que si une circulaire imprative tait forcment illgale. Or tel nest pas le cas ; une circulaire imprative nest pas forcment illgale. Question : Quand une circulaire imprative est-elle illgale ?
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Rponse : CE, Sect., 18 dcembre 2002, Mme Duvignres (dcision prcite) :

Considrant que l'interprtation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions l'autorit administrative donne des lois et rglements qu'elle a pour mission de mettre en uvre n'est pas susceptible d'tre dfre au juge de l'excs de pouvoir lorsque, tant dnue de caractre impratif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fond, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impratives caractre gnral d'une circulaire ou d'une instruction doivent tre regardes comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger; [Le considrant qui prcde a trait la recevabilit du recours] ; que le recours form leur encontre doit tre accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une rgle nouvelle entache d'incomptence ou si, alors mme qu'elles ont t comptemment prises, il est soutenu bon droit qu'elles sont illgales pour d'autres motifs ; qu'il en va de mme s'il est soutenu bon droit que l'interprtation qu'elles prescrivent d'adopter, soit mconnat le sens et la porte des dispositions lgislatives ou rglementaires qu'elle entendait expliciter, soit ritre une rgle contraire une norme juridique suprieure ; [Ce dernier considrant a trait au bien-fond du recours ; illgalit de la circulaire]
Deux paragraphes dans la citation ci-dessus. Le premier paragraphe concerne la recevabilit du recours pour excs de pouvoir form contre
une circulaire imprative. Ayant dj tudi la question, nous ny reviendrons pas. Le second paragraphe retiendra notre attention car il a trait au bien-fond du recours pour excs de pouvoir form contre une circulaire imprative. o Il nous apprend quil arrive quune circulaire imprative vocation interprtative fixe une rgle nouvelle ou ritre (raffirme) une rgle existante. o Nous apprenons aussi quune circulaire imprative est illgale 1. si son auteur navait pas comptence pour fixer la rgle nouvelle quelle contient (incomptence de lauteur de cette circulaire la fois imprative et rglementaire) 2. si, dune manire gnrale, elle contrevient aux prescriptions de la lgalit (violation dune norme suprieure, autres motifs dillgalits), 3. si elle reproduit (ritre) une rgle contraire une norme suprieure, 4. ou encore si elle interprte mal les lois et rglements quelle se propose dinterprter. illgale : CE, 30 juillet 2003, Association Avenir de la Langue franaise, n 245076 : Considrant qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 4 aot 1994 relative l'emploi de la langue franaise : Dans la dsignation, l'offre, la prsentation, le mode d'emploi ou d'utilisation, la description de l'tendue ou des conditions de garantie d'un bien, d'un produit ou d'un service, ... l'emploi de la langue franaise est obligatoire ; que l'avantdernier alina de la circulaire attaque du 20 septembre 2001 signe par le ministre de la culture et de la communication, le secrtaire d'tat au budget et le secrtaire d'tat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, l'artisanat et la consommation indique que l'article 2 de la loi du 4 aot 1994 ne fait pas obstacle la possibilit d'utiliser d'autres moyens d'information, tels que dessins ou pictogrammes, pouvant tre accompagns de mentions en langue trangre non traduites en franais ;[] Considrant que par les dispositions critiques de la circulaire, le ministre de la culture et de la communication, le secrtaire d'tat au budget et le secrtaire d'tat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, l'artisanat et la consommation ne se sont pas borns interprter la loi du 4 aot 1994 ; qu'ils n'ont pas davantage donn instruction leurs services de ne pas faire application de l'article 2 de cette loi dans la mesure o il pouvait tre incompatible avec certaines directives communautaires ; qu'ils ont, en revanche, fix une rgle nouvelle, de caractre impratif, qu'ils n'avaient pas comptence pour dicter ; que les dispositions attaques doivent par suite tre annules pour incomptence ; [] [/FIN]
Exemple de circulaire imprative
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b - Les directives i Dfinition, objet et but
Comme les circulaires, les directives sont des actes de porte gnrale adresss par les chefs de service aux agents placs sous leur autorit. Leur objet diffre cependant de celui des circulaires : les directives indiquent aux agents, non pas la manire dont ils doivent dcider, mais ce quils doivent dcider en appliquant une rglementation - CE, Sect., 11 dcembre 1970, Crdit de Foncier de France c/ Delle Gaupillat et Dame Ader, n 78880. Cette dcision a t prcise, sur certains points, par CE, Sect., 29 juin 1973, Socit Gea, n 82870. N.B. : ne pas confondre ces directives avec les directives communautaires dont il sera question dans la problmatique des sources de la lgalit (voir Titre II, Chapitre I, Section I).
Dfinition : une directive est un acte de porte gnrale par lequel une
autorit disposant dun pouvoir dapprciation, en gnral dans un domaine o elle reoit des demandes de dcisions, se fixe elle-mme, ou indique ses subordonns une ligne de conduite dans lexercice de ce pouvoir. Quels sont lobjet, le but, lintrt et les conditions de la lgalit des direcNous donnerons successivement une rponse synthtique ( retenir) et une rponse dveloppe (pour ceux qui, sans y tre obligs, veulent aller plus loin) Rponse synthtique :
tives ?
Lobjet des directives : fixer des orientations gnrales en vue de lexercice dun pouvoir de dcision qui a t attribu ladministration avec une certaine marge dapprciation ;
Le but des directives : guider, rationaliser et rendre transparent (pour les administrs) le travail des services administratifs ; Lintrt des directives : rendre prvisibles les dcisions de ladministration en vitant les discriminations indsirables ; Les conditions de la lgalit des directives : les directives ne doivent
ni mconnatre le but vis par la rglementation quelles aident faire appliquer ni revtir un caractre impratif qui priverait ladministration de son pouvoir dapprciation ; en effet, ladministration doit o continuer, malgr lexistence dune directive, procder un examen particulier (individuel) de chacune des demandes ou situations dont elle est saisie ; o pouvoir scarter, saffranchir des dispositions dune directive soit en raison des particularits dune demande ou dune situation, soit pour des considrations dintrt gnral.
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Lorsque ces conditions sont runies, une directive publie est

o opposable aux administrs : ladministration peut justifier sa dcision en invoquant les dispositions dune directive, o invocable par les administrs : ces derniers peuvent se prvaloir des dispositions dune directive devant ladministration ou le juge.
Rponse dveloppe :
Lobjet, lintrt et le but des directives sont ne peut plus vidents lorsque lon a lesprit
lanalyse du contexte juridique dans lequel ladministration prend des directives : 1. Dans une matire donne, la loi ou le rglement attribuent ladministration un pouvoir de dcision lgard des administrs. Exemple : le pouvoir daccorder ou de refuser des autorisations ; 2. En mme temps, ni loi, ni le rglement nimposent pas de critres prcis ladministration ; ils lui laissent une marge certaine dapprciation, de libert, dans lexercice de ce pouvoir. On dit alors que ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire. Application notre exemple : ni la loi, ni le rglement nont dfini les critres que ladministration a le droit de retenir pour accorder ou refuser des autorisations ; 3. Cette libert dapprciation risque dengendrer de lincertitude chez les administrs, de la cacophonie dans les services administratifs et, au final, des discriminations indsirables dans le traitement des demandes ; 4. Ladministration adopte donc et publie une directive, cest--dire un document dans lequel elle porte la connaissance de tous les intresss les critres quelle entend mettre en uvre dans lexercice de son pouvoir de dcision. Selon les mots du Conseil dtat, ladministration fixe ainsi les orientations gnrales en vue de l'exercice de son pouvoir 1. Application notre exemple : la directive informera les administrs et les services administratifs des critres sur la base desquels seront, sauf exceptions voir ci-dessous, accordes ou refuses les autorisations ; 5. On le voit bien, lobjet dune directive est de dfinir des critres objectifs, son but et son intrt sont de rationaliser le travail administratif et dviter lincertitude, les contradictions et les discriminations indsirables.
Ldiction dune directive est rgulire, lgale, deux conditions : 1. La directive ne doit pas mconnatre le but vis par la rglementation quelle aide
faire appliquer ; 2. Elle ne doit pas revtir un caractre impratif en ce sens quelle ne saurait lgalement avoir pour objet ou pour effet de priver lautorit administrative de son pouvoir dapprciation. Explication : avant ladoption de sa directive, lautorit administrative disposait dune libert dapprciation dans le traitement des demandes qui lui taient adresses. Elle les traitait individuellement en prenant en considration les particularits de chaque cas. Aprs ladoption de la directive, ladministration conserve sa libert dapprciation. Est illgale toute directive qui aurait comme objet ou effet la renonciation de ladministration ce pouvoir dapprciation. Pour rsumer, une directive doit tre rdige de telle que ladministration soit la fois tenue, en principe, de lappliquer aux demandes qui lui sont adresses : la directive est opposable ladministration ; un administr peut exiger que sa demande soit traite conformment aux dispositions de la directive ; tenue, dans certains cas, de ne pas appliquer la directive, dy droger ; un administr peut exiger, dans certains cas, que sa demande ne soit pas traite conformment aux dispositions de la directive. Quels sont donc ces cas ? La ju1
CE, 16 Avril 2010, Mme Anne A, n 305649.
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risprudence a indiqu les cas dans lesquels ladministration doit scarter (saffranchir) de la directive quelle a adopte : o soit la situation de ladministr est suffisamment particulire (elle est diffrente de la grande masse des situations et demandes pour lesquelles la directive a t adopte), o soit des considrations dintrt gnral sopposent lapplication de la directive une situation ou demande donne.
Ds lors ces conditions sont runies et sous rserve des exceptions prsentes ci-dessus,
une directive est o opposable aux administrs : ladministration peut justifier sa dcision en invoquant les dispositions dune directive o invocable par les administrs : ces derniers peuvent se prvaloir des dispositions dune directive devant ladministration ou le juge.
Etude de cas (simple exemple)

Adoption dune directive : Pour accorder ou refuser des autorisations doccupation privative (autorisations doccupation temporaire) du domaine public routier, le maire dispose, dans certaines hypothses, dune comptence discrtionnaire - Article L113-2 du code la voirie routire. [Occupation privative : installation de kiosques ou de terrasses de caf sur la voie publique Comptence discrtionnaire : ni la loi ni le rglement nimposent de critres prcis au maire pour accorder ou refuser de telles autorisations. Les textes se bornent lui en donner la possibilit.] Le maire adopte une directive destine ses services. Objet : dfinition des critres retenir. Objectif : prvenir larbitraire, les discriminations, rationaliser le travail administratif, viter les incohrences, adopter une ligne de conduite, sa propre gouverne. Application de la directive : Ladministr Alpha sollicite une autorisation doccupation privative du domaine public : linstallation des tables de son caf sur le trottoir.
1. Lopposabilit de la directive M. Alpha.
Pour accorder ou refuser M. Alpha lautorisation quil a sollicite, les agents se rfrent normalement aux critres dfinis par la directive du maire. Selon que ladministr Alpha satisfait ou non ces critres, lautorisation lui sera ou non accorde. Mais les agents peuvent faire abstraction de ces critres soit parce que la situation de ladministr Alpha est suffisamment particulire (spciale), soit parce que des considrations dintrt gnral sopposent lapplication de la directive au cas de M. Alpha.
2. Linvocation de la directive par M. Alpha ou, au contraire, son opposition
lapplication de la directive. Ladministration refuse M. Alpha lautorisation que ce dernier a sollicite. Ce refus est une dcision. Par la voie du recours pour excs de pouvoir, M. Alpha demande au juge dannuler ce refus. Motifs possibles de la demande dannulation : a. Lautorisation ma t refuse par ladministration qui a invoqu et appliqu dautres critres que ceux qui ont t dfinis dans la directive. Donc, ladministration na pas respect la directive. Elle aurait d le faire. Pourquoi?
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parce que ma situation ntait pas suffisamment spciale, ou encore parce quaucune considration dintrt gnral ne sy opposait. b. Lautorisation ma t refuse par ladministration qui a appliqu scrupuleusement les critres dfinis dans la directive. Ladministration a respect la directive. Elle naurait pas d le faire. Pourquoi? parce que lintrt gnral ou les textes sopposaient lapplication de la directive, ou parce que ma situation tait suffisamment spciale.
ii - Directives rglementaires et directives non rglementaires, directives impratives et directives non impratives
Si lon sen tient une simple analyse statistique de la jurisprudence, on peut se contenter des observations suivantes : une directive nest normalement pas susceptible de faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir ; on peut seulement invoquer soit son illgalit, soit ses dispositions loccasion dun recours pour excs de pouvoir form contre une dcision prise conformment aux dispositions dune directive ou contrairement aux dispositions dune directive. Mais il faut aller plus loin en remarquant que la jurisprudence a procd deux distinctions qui ne sont pas sans rappeler celles quelle a retenues en ce qui concerne les circulaires : 1. la distinction entre les directives impratives et les directives non impratives, et 2. la distinction entre les directives rglementaires et les directives non rglementaires.
1. La distinction entre les directives impratives et les directives non impratives
Dfinition : une directive est considre comme imprative lorsque, en

raison des termes employs par son auteur, elle revt un caractre obligatoire qui prive ses destinataires de leur pouvoir dapprciation dans lapplication du texte qui justifie lintervention de cette directive. Il suffit reformuler ngativement cette dfinition pour avoir la dfinition de la directive non imprative.
directives non impratives ? Rponse :
Quel est lintrt de la distinction entre les directives impratives et les
Un recours pour excs de pouvoir form contre une directive imprative est recevable ; Un recours pour excs de pouvoir dirig contre une directive non imprative est irrecevable. Ainsi donc, la distinction entre les directives impratives et les directives non impratives prsente le mme intrt contentieux que la distinction entre les circulaires impratives et les circulaires non impratives. Illustration jurisprudentielle : CE, 20 dcembre 2000, Conseil des industries de dfense franaises, n 204847 :
Considrant que la directive du dlgu gnral pour larmement nonce des orientations qui rservent, au profit des fonctionnaires placs sous son autorit, un
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pouvoir dapprciation, leur permettant notamment de tenir compte, avant de conclure un march prix ferme, des alas conomiques mentionns larticle 1er du dcret du 23 novembre 1979, ou de recourir, si ncessaire, la formule du prix ajustable dans les hypothses o elle nest pas recommande par la directive ou bien encore la formule du prix rvisable alors mme que lexistence dune telle formule nest pas rappele expressment par la directive ; quen labsence de tout caractre impratif, la directive du 10 octobre 1997 ne constitue pas un acte susceptible de recours pour excs de pouvoir ; Cf. aussi CE, 3 mai 2004, Comit anti-amiante Jussieu et Association nationale de d1 fense des victimes de l'amiante, n 254961 2. La distinction entre les directives rglementaires et les directives non rglementaires
Dfinition : une directive est considre comme ayant un caractre rglementaire lorsquelle contient une rgle nouvelle ou une condition nouvelle absentes du texte que cette directive aide faire appliquer. L encore, il suffit reformuler ngativement cette dfinition pour avoir la dfinition de la directive non rglementaire. Quel est lintrt de la distinction entre les directives rglementaires et
les directives non rglementaires ? Rponse :
Cette distinction aide apprcier la lgalit dune directive : une directive rglementaire est illgale si son auteur na pas comptence pour fixer la rgle nouvelle ou la condition nouvelle contenues dans cette directive. Une directive peut tre imprative et rglementaire ; non imprative et rglementaire ; non imprative et non rglementaire.
Illustration jurisprudentielle : CE, 20 dcembre 2000, Conseil des industries de dfense franaises, n 193498 (espce diffrente de celle prcite) :
Considrant que, sous couvert de cette directive, le dlgu gnral pour larmement a en ralit pos des rgles pour lapplication desquelles les fonctionnaires placs sous son autorit ne disposent daucun pouvoir dapprciation ; quelles leur interdisent de recourir, dune part, aux formules de prix ajustable ou rvisable pour les marchs dtudes ou de prestation de service quelle que soit leur dure, ainsi que pour les marchs de production ou de fourniture dune dure globale infrieure trois ans et, dautre part, la formule du prix rvisable dans tous les
1
Voir aussi CE, 3 mai 2004, Comit anti-amiante Jussieu et Association nationale de dfense des victimes de l'amiante, n 254961 : Considrant que [] le conseil dadministration [] a, par dlibration du 21 janvier 2003, adopt un barme dindemnisation des prjudices lis lamiante et, par dlibration du 6 mai 2003, pris une position destine guider les autorits du fonds lorsquelles statuent sur les demandes [] ; que, conformment aux dispositions prcites du 1 de larticle 6 du dcret du 23 octobre 2001, ces dlibrations se bornent dfinir des orientations et ne font pas obstacle ce que, en fonction de la situation particulire de chaque demandeur, les autorits du fonds scartent des directives qui leur sont ainsi adresses ; que, ds lors, ces dlibrations, dont les termes, ainsi quil a t dit ci-dessus sont dnus de caractre impratif, ne sont pas susceptibles de faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir ;
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autres cas ; que, ces dispositions prsentent ainsi un caractre rglementaire ; quaucun texte ne donne au dlgu gnral pour larmement comptence pour dicter de telles rgles ;
c - Les mesures individuelles dordre intrieur

1. Les propositions et les avis. Ils visent prparer des dcisions venir. Lavis est sollicit
par lautorit qui prendra la dcision ; la proposition est spontane. Selon les cas, la porte est obligatoire ou non. Avis conforme ou non - Cf. infra.
2. Les ordres de service ou ordres hirarchiques. 3. Les dcisions assimiles aux mesures dordre intrieur : Comme les autres mesures
dordre intrieur, elles interviennent lintrieur des administrations. Contrairement aux autres mesures dordre intrieur, il sagit bien de dcisions. Mais contrairement aux autres dcisions et comme les autres mesures dordre intrieur, elles sont insusceptibles de recours pour excs de pouvoir. On ne saurait demander au juge de les annuler. Motif : elles sont trop insignifiantes pour quon admette un recours dirig contre elles. Cest ladage De minimis praetor non curat : le juge ne soccupe pas de causes insignifiantes.
Exemples :
Bricq ;
Laffectation dun tudiant dans un groupe de travaux dirigs : T.A. de Paris, 9 mars 1966,
Le refus daccorder un cadeau lenfant dun agent lors de lArbre de Nol organis par l'hpital public de Sospel : CE, 4 novembre 1992, Ghirardi, n 132962 ; Les sanctions scolaires : par exemple, la mise au piquet dun lve ; la dcision par laquelle un proviseur assigne un emploi du temps un professeur : CAA de Douai, 13 mars 2002, Mme Le Bleis Sanceau, n 99DA10809 ;
Les milieux militaire et pnitentiaire fourmillent dexemples :
Illustration : CE, 8 dcembre 2000, M. Frrot, n 162995 : Considrant que la dcision par laquelle le directeur de la maison d'arrt de Fleury-Mrogis a refus d'acheminer un courrier adress par M. Frrot un autre dtenu le 28 juin 1993 prsente, quel que soit le contenu de cette correspondance, le caractre d'une mesure d'ordre intrieur ; qu'ainsi, elle ne peut faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir ; que les conclusions susanalyses sont entaches d'une irrecevabilit manifeste non susceptible d'tre couverte en cours d'instance, et doivent, ds lors, tre rejetes ;
Cela dit, on constate un certain rtrcissement du domaine de ces mesures dordre intrieur, notamment dans les milieux pnitentiaire et militaire : CE, Ass., 17 fvrier 1995, Pascal Marie, n 97754 ; mme jour : Philippe Hardouin, n 107766 ; Linterdiction du port dinsignes vestimentaires nest plus une mesure dordre intrieur: CE, 2 novembre 1992, Kherouaa et autres, n 130394, mettant fin la ligne jurisprudentielle CE, 20 octobre 1954, Sieur Chapou, Rec. p. 541. * Les mises en demeure. Elles ont le caractre de dcisions administratives susceptibles de recours, sauf lorsqu'elles ne produisent pas par elles-mmes d'effets juridiques1 - CE, Sect., 25 jan1
Une mise en demeure ne produit pas par elle-mme deffets juridique dans deux cas. Premirement, lorsque la mise en demeure constitue une tape pralable dune procdure complexe car, dans cette hypothse, les personnes intresses doivent attendre la dcision susceptible dintervenir lissue de la procdure pour faire un recours. Deuximement, lorsque la mise en demeure se borne rappeler les obligations qui rsultent des textes en vigueur, les intresss tant de toute faon tenus de se conformer au dispositif lgislatif ou rglementaire existant.
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vier 1991, Confdration nationale des associations familiales catholiques, n 103143 107100 107101. ***** ***Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions*** [DBUT] Quelques (rares) administrativistes soutiennent que seuls les actes administratifs dcisoires ont
droit la qualification dactes administratifs unilatraux. Dduction logique : les actes non dcisoires dont il sera question dans cette partie du cours ne seraient donc pas des actes unilatraux. Observations : diques ;
nos
administrativistes ne contestent point que les actes non dcisoires soient des actes juri-
de son destinataire. Rappel : un acte administratif unilatral est un acte de droit public destin rgir le comportement dune ou plusieurs personnes qui, tantt trangres tantt associes son diction, nen sont pas, juridiquement, les auteurs ;
tout comme un acte dcisoire, un acte non dcisoire a bien un auteur et un destinataire ; on qualifie un acte dcisoire dacte unilatral en raison des positions respectives de son auteur et
dun strict point de vue logique, rien nempche de sintresser galement aux positions respectives de lauteur et du destinataire dun acte administratif non dcisoire ; toujours dun strict point de vue logique, rien ne soppose laffirmation suivante : un acte administratif non dcisoire est un acte de droit public destin rgir le comportement dune ou plusieurs personnes qui, tantt trangres tantt associes son diction, nen sont pas, juridiquement, les auteurs ;
ral.
en consquence, un acte administratif non dcisoire est bel et bien un acte administratif unilat Questions :
quel intrt juridique ou jurisprudentiel y a-t-il rellement sopposer la qualification dacte unilatral donne majoritairement par la doctrine lacte non dcisoire ? quel est le fondement juridique ou jurisprudentiel dune telle opposition ?
Ces questions nayant pas encore reu de rponses qui emportent ladhsion, force est de maintenir la qualification dactes unilatraux donns aux actes non dcisoires, lesquels, en bonne logique, ne peuvent de toute faon pas recevoir le label dactes plurilatraux.
[/FIN]
********************************
ANNEXES
A ce stade, vous devez savoir dfinir les termes et concepts suivants : acte administratif, acte administratif unilatral, acte mixte, acte rglementaire, acte individuel, acte ou dcision despce, exception dillgalit, dcision, dcision explicite, dcision implicite, circulaire et directive. Cf. cours et Lexique "Les mots du programme".
Dmarche suivre pour rpondre la question X : l'acte A est-il un acte administratif unilatral ? I Se rappeler et noter que la qualification d'acte administratif unilatral est la rsultante de deux qualifications : 1 - la qualification d'acte administratif 2 - et la qualification d'acte unilatral. II Comprendre et noter les circonstances de fait qui sont l'origine de la question X III Se poser deux questions :
1 - l'acte A est-il un acte administratif ? 2 - l'acte A est-il un acte unilatral ? Pour une raison dont l'vidence s'imposera vous lorsque nous tudierons les contrats administratifs, vous devez rpondre d'abord la question "l'acte A est-il un acte unilatral ?"
1 - L'acte A est-il un acte unilatral ?

La rponse cette question dpend de la rponse la question suivante : est-ce que le destinataire de l'acte A est aussi, juridiquement, lauteur de cet acte ? Si oui, vous tes en prsence dun contrat, avec au moins deux parties, deux cts. Sinon, il sagit dun acte unilatral. Si l'acte A est un contrat, vous n'irez pas plus loin; vous pouvez rpondre la question X : l'acte A n'est pas un acte administratif unilatral; il est peut-tre administratif mais il n'est pas unilatral (souvenez-vous que la qualification d'acte administratif unilatral est la rsultante de deux qualifications : unilatral et administratif ; si l'une de ces deux qualifications fait dfaut, l'acte ne peut tre qualifi d'acte administratif unilatral) Supposons que vous ayez tabli que l'acte A est un acte unilatral.
2 - L'acte A est-il un acte administratif ?

Rappelez-vous et notez les critres du caractre administratif d'un acte unilatral. Tchez ensuite de mettre en uvre ces critres en vous posant la question suivante: l'acte unilatral A at-il t pris par une personne publique ou par une personne prive?
1e ventualit : l'acte unilatral A a t pris par une personne publique, c'est--dire par
un organe public. Vous tes tent(e) de prsumer que l'acte A est un acte administratif (application du critre organique). Mais il ne s'agit que d'une prsomption simple. Afin de dissiper tous les doutes srieux, demandez-vous : l'acte unilatral A a-t-il t pris par une personne publique dans le cadre de la gestion d'un service public caractre administratif ou d'un service public caractre industriel et commercial (application du critre fonctionnel)?
1e hypothse : l'acte unilatral A a t pris par une personne publique dans le cadre de la gestion d'un service public caractre administratif. Vous pouvez rpondre la question X : l'acte A est un acte administratif, plus prcisment un acte administratif unilatral. 2e hypothse : l'acte unilatral A a t pris par une personne publique dans le cadre de la gestion d'un service public caractre industriel et commercial. Posez-vous la question : l'acte unilatral A a est-il un acte rglementaire ou un acte non rglementaire ? S'il s'agit d'un acte rglementaire, vous rpondrez la question X : l'acte A est un acte administratif, plus prcisment un acte administratif unilatral. S'il s'agit d'un acte non rglementaire, vous rpondrez la question X : l'acte A n'est pas un acte administratif unilatral - CE, 16 janvier 1991, Fdration nationale des associations dusagers des transports. Souvenez-vous : la gestion du domaine priv n'est pas une activit de service public.
2e ventualit : l'acte unilatral A a t pris par une personne prive, c'est--dire par un
organe priv. Vous tes tent(e) de prsumer que l'acte A n'est pas un acte administratif (application du critre organique). Mais il ne s'agit que d'une prsomption simple. Afin de dissiper tous les doutes srieux, demandez-vous : l'acte unilatral A a-t-il t pris par une personne prive dans le cadre de la gestion d'un service public (application du critre fonctionnel)? 1e hypothse : l'acte unilatral A n'a pas t pris par une personne prive dans le cadre de la gestion d'un service public. Vous pouvez rpondre la question X : l'acte A n'est pas un acte administratif unilatral. 2e hypothse : l'acte unilatral A a t pris par une personne prive dans le cadre de la gestion d'un service public. Posez-vous la question : s'agit-il d'un service public caractre administratif ou d'un service public caractre industriel et commercial ? S'il s'agit d'un service public caractre administratif et si l'acte A traduit la mise en uvre d'une prrogative de puissance publique, c'est--dire d'un pouvoir de dcision destin satisfaire aux besoins de ce service public, la rponse la question X sera : l'acte A est un acte administratif, plus prcisment un acte administratif unilatral CE, Sect., 13
janvier 1961, Magnier.
S'il s'agit d'un service public caractre industriel et commercial et si l'acte A d'une part est un acte rglementaire, d'autre part est relatif l'organisation de ce service public, la rponse la question X sera : l'acte A est un acte administratif, plus prcisment un acte administratif unilatral - TC, 15 janvier 1968, poux Barbier.
N.B. : Vous trouverez dautres exemples de raisonnement dans le lexique "Les mots du programme"
liv/v
Quel sort sera rserv au recours form contre une circulaire non imprative? (schma)
NON,
Recours toujours irrecevable. Rejet du recours et fin de la procdure.
Le requrant
RE-
Le juge
Etape unique : recevabilit

Le recours est-il recevable ?
Bien-fond
Le juge ne se posera jamais la question du bienfond du recours car le recours sera toujours jug irrecevable.
lv/v
Quel sort sera rserv au recours form contre une circulaire imprative ou une directive imprative ?
NON ?
Recours irrecevable car conditions gnrales des recours non runies. Rejet du recours et fin de la procdure.
Le requrant
RE-
Le juge
Etape 1 : recevabilit
Le recours est-il recevable ?
NON ?
Circulaire ou directive lgale
OUI ?
Recours recevable car conditions gnrales des recours runies. La procdure continue.
Etape 2 : bien-fond
Ce recours jug recevable est-il fond ? Circulaire ou directive illgale ?
Le requrant est dbout
OUI ?
Circulaire ou directive illgale.
Le requrant obtient ce qu'il demandait : lannulation.
lvi

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LICENCE EN DROIT 2e NIVEAU

(Cours de M. Coulibaly, professeur)

actes administratifs unilatraux

Anne 2012 2013

Version : vendredi 26 octobre 2012

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Les actes administratifs unilatraux

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CHAPITRE II : Les actes administratifs

Rsum et intrt de cette partie du cours Questions initiales :

1. Quel rapport y a-t-il entre le titre de la premire partie du cours, le titre I de la 2. 3.

1. Quel rapport y a-t-il entre le titre de la premire partie du cours, le titre I de la

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2. Que recouvre l'expression actes administratifs ?

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En effet, lidentification de chacune de ces deux catgories dactes relve de critres

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SECTION I : Les actes administratifs unilatraux

2. Quelle relation y a-t-il entre les notions d'acte administratif unilatral,

2. Quelle relation y a-t-il entre les notions d'acte administratif unilatral,

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A - Acte unilatral et acte plurilatral

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CE, 24 janvier 1990, Mme Martinetti, n 62781.

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B - Acte administratif unilatral et acte de droit priv

1 - Le critre organique ou formel

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On ne peut donc pas retenir le critre fonctionnel ou matriel.

TC, 27 novembre 1952, Prfet de la Guyane, n 01420.

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II - La typologie des actes administratifs unilatraux

Rsum et intrt de cette partie du cours Questions initiales :

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A - Les actes rglementaires et les actes non rglementaires 1 - Le critre de la distinction

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B - Les actes dcisoires et les actes non dcisoires

1 - Les actes dcisoires

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a - Les critres du caractre dcisoire dun acte

Dfinition : une dcision administrative est un acte administratif unilatral

1e manire daffecter lordonnancement juridique : la dcision administrative modifie

a. Cest dabord le cas dun acte confirmant une dcision antrieure.

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c - Les dcisions explicites et les dcisions implicites

Rsum et intrt de cette partie du cours Questions initiales :

1. Pourquoi a-t-on cr la catgorie des dcisions implicites ?

2. Les dcisions implicites existent-elles matriellement ?

Il est deux manires, pour ladministration, de dcider :