El Camino Recorrido. 10 Años de Familias en Acción

A
lvaro Uribe Vlez

Presidente de la Repblica de Colombia
Diego Andrs Molano Aponte
Alto Consejero Presidencial para la A S
y la Cooperacin Internacional
Pablo Ariel Gmez Martnez
Director de programas presidenciales
A S

Rita Combariza Cruz
Directora Nacional
lernundo Snchez Prudu
Coordinador
Unidad de Fortalecimiento Institucional
y Gestin Territorial
Eernundo Snchez Custro
Coordinador
Unidad de Direccionamiento Estratgico
y Monitoreo
D N P
Lstebun Pledruhltu Urlbe
Director General
Juan Mauricio Ramrez
Subdlrector Cenerul
Lllzubeth Comez Snchez
Secreturlu Cenerul
Llego Lorudo Eernndez
Director de Evaluacin de Polticas Pblicas
L
D I A
Rita Combariza Cruz
Directora general
Elaboracin textos
Primera parte
Nohoru Susunu Curzon Murtu
Coordinacin general
Elaboracin textos
Primera parte
Luls Curlos Corrul Strussmun
Ana Gmez Rojas
DNP
Coordinacin general
Elaboracin textos
Segundu urte
1extos primera parte
Alexander Delgado
lernundo Snchez
Eernundo Snchez
Irma Luca Acevedo
Juanita Rodrguez
Margarita Montoya
Ricardo Gmez
P
Marcela Giraldo
Editora general
Fernando Carretero
Correccin de estilo
Murthu Ceclllu Surmlento
Diseo y diagramacin
Curgruhlcs SA
Impresin
Programa Familias en Accin
Culle u No oclnu
1elefonos Lxt
Departamento Nacional de Planeacin
Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas
Culle No Plso
1elefono Lxt
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
L
D I A
A S
DNP
lS8N
htt wwwucclonsoclulgovco
htt wwwdngovco
8ogot Colomblu
'ullo de
Agradecimientos 17
Presentacin
Siempre se puede cambiar el futuro! 21
Presentacin
Diez aos de evaluaciones de impacto 27
Introduccin 31

PRIMERA PARTE
Una dcada del programa 2000-2010 39
Captulo 1. Contexto social contra la pobreza 43
A. La pobreza en Colombia 46
1. Pobreza por nivel de ingresos. Periodo 2002-2009 47
2. Crecimiento econmico vs. pobreza 49
3. Otros indicadores de pobreza 52
B. Educacin, salud y nutricin: indicadores de desarrollo 54
1. Educacin: tendencia favorable 54
2. Salud: en la mira de la poltica estatal 58
3. Nutricin: an por alcanzar las metas del milenio 59

Captulo 2. Familias en Accin y las polticas pblicas 61
A. La dcada de los noventa: apertura y descentralizacin 63
B. Desde 2000: nuevo derrotero de la poltica social 69
Contenido
10
C. El contexto de la proteccin social 72
D. Interaccin con la Red Juntos 75
E. Las decisiones del Conpes 77
Entrevista Orazio Attanasio 80

Captulo 3. Familias en Accin: baluarte de la poltica social 85
A. Programa para el fortalecimiento del capital humano 87
1. Caractersticas generales 89
2. Fases del programa 91
3. Poblacin objeivo 92
3.1 Poblacin pobre 92
3.2 Poblacin en situacin de desplazamiento 94
3.3 Poblacin indgena 96
B. Modelo de gestin 98
1. Esquema institucional del programa 99
2. La organizacin territorial y la operatividad del modelo 101
2.1 El nivel local 102
2.2 El nivel departamental 104
2.3 El nivel municipal, unidad operadora del programa 106
C. Estrategia de promocin de la salud y la educacin 108
1. Primera fase: 2000-2006 108
1.1 Asambleas municipales 110
1.2 Comits de madres lderes 111
1.3 Encuentros de cuidado 111
1.4 Espacios familiares e infantiles 114
1.5 Jornadas de incentivo 114
1.6 Seguridad alimentaria 114
1.7 Encuentros regionales de madres lderes 114
11
1.8 La lectura y la escritura 115
1.9 Apropiacin del espacio para la poblacin en situacin de desplazamiento 117
2. Segunda fase: 2007-2010 118
2.1 Comits de madres lderes 122
2.2 Encuentros de cuidado 122
2.3 Grupos de conectividad 123
2.4 Desarrollo infantil temprano, primera infancia 124
3. Promocin de la educacin y la salud en las comunidades indgenas 128
3.1 La asamblea 130
3.2 Comits de madres, apoyo al programa 131
3.3 Las chagras: espacios para la promocin de la salud y la educacin 132
3.4 Encuentros regionales 135
D. Estrategia de comunicaciones 136

Captulo 4. Cmo se seleccionan las familias? 141
A. Focalizacin y seleccin de las familias 143
1. Focalizacin de familias en extrema pobreza 144
1.1 Primera fase 2000-2006: 920.000 familias seleccionadas 146
1.2 Segunda fase 2007-2010: la meta, tres millones de familias 147
1.3 Condiciones previas de operacin 153
2. Focalizacin familias en situacin de desplazamiento 157
3. Focalizacin familias indgenas 159
3.1 Concertacin con los entes territoriales 161
3.2 Listado censal 162
3.3 Elaboracin de listados de familias potenciales indgenas 162
3.4 Asambleas para la validacin de listados de familias potencialmente benefciarias 163
4. Cmo se inscriben las familias? 164

Captulo 5. Corresponsabilidad: un compromiso de doble va 169
A. Qu se verifca? 173
B. Modalidades de verifcacin de compromisos 174
12
1. Modalidad A: verifcacin masiva 176
2. Modalidad B: tarjeta de certifcacin 177
3. Modalidad C: vales 177
4. Modalidad mixta 178
5. Modalidad especial con tarjetas inteligentes 178

Captulo 6. Proceso de pagos y bancarizacin 183
A. Esquema inicial 2000-2008 185
1. Modalidades y caractersticas de pago 187
B. La bancarizacin: nueva forma de hacer los pagos 188
1. Avances en los modelos de pago: la bancarizacin 191
2. El proceso de contratacin de los servicios 193
3. Resultados del proceso licitatorio 194
4. Ventajas y oportunidades 196
Entrevista Tarcisio Castaeda 202

Captulo 7. Sistemas de informacin y seguimiento: 205
reportes e indicadores para la gestin
A. Sistema de informacin 207
1. Evolucin del sistema 208
2. Caractersticas del SIFA 209
2.1 Ambiente web - Red Global Mundial 209
2.2 Ambiente LAN Red de rea local 211
B. Sistema de seguimiento y monitoreo 214
1. Seguimiento interno 215
1.1 Instrumentos del seguimiento interno 216
1.2 Metodologa de evaluacin de los procesos operativos 219
2. Seguimiento externo muestral Spot Checks 220
2.1 Metodologa de los Spot Checks 221

13
Captulo 8. Financiamiento de Familias en Accin 225
A. Primera fase: 2000 a 2006 227
1. Financiacin de la banca multilateral 227
1.1 Las primeras operaciones de crdito 227
2. El periodo de transicin a la expansin 2007-2010 - Crdito BIRF 7433 230
B. Segunda fase: 2007-2010 231
1. La operacin SWAP BID-BIRF 231
1.1 Segunda fase del SWAP, primera del BID 233
1.2 Segundo crdito Banco Mundial 233
2. Cierre de las operaciones con la banca multilateral, segunda fase
y ltimo crdito con el BID 234
3. La participacin de Bienestar Familiar 234
C. Resumen de la fnanciacin 235

Captulo 9. Resultados del programa 239
A. Familias inscritas y benefciarias 241
1. Primera fase: 2000 a 2006 241
2. Segunda fase: 2007 a 2010 244
2.1 Fase de mayor expansin 245
B. Nios y jvenes benefciarios 249
1. Benefciarios subsidio de nutricin 250
2. Benefciarios subsidio educativo 252
C. Proceso de verifcacin de compromisos 258
D. Proceso de bancarizacin 259
E. Resultados fortalecimiento institucional 260
1. Estrategia de promocin de la educacin y la salud familiar 260
2. Estrategia de fortalecimiento sectorial 262
14
F. Ejecucin presupuestal 264
Entrevista Jorge Ivn Gonzlez 266
SEGUNDA PARTE 271
Diez aos de evaluaciones de impacto 273
Presentacin

Captulo 10. Familias en Accin: el papel de la evaluacin de impacto 277
A. El componente de evaluacin 279
B. El arreglo institucional 280
C. Evolucin del proceso evaluativo 285

Captulo 11. Familias en Accin en zonas rurales 291
A. Contexto y diseo del programa 293
B. Diseo tcnico de la evaluacin de impacto 295
1. Los tres momentos de la evaluacin 299
1.1 La lnea de base 299
1.2 El primer seguimiento 301
1.3 El segundo seguimiento 302
C. Impactos preliminares y sus efectos 303
1. Aumenta el consumo de protenas 304
2. Mejora la asistencia escolar de adolescentes 305
3. Nutricin: aumenta el peso de los menores de 6 aos 306
4. Comienza un nuevo gobierno 307
D. Mejoras en bienestar tras cuatro aos 308
1. Consumo: adems de protenas, ms ropa y calzado para los hijos 309
2. Consolidacin de mayor asistencia escolar en secundaria 311
15
3. Nutricin y salud: visin integral 312
3.1 Desnutricin crnica (talla para la edad) 314
3.2 Desnutricin global (peso para la edad) 315
3.3 Otros aspectos de salud 316
4. Un programa importante para la poltica social 317
Entrevista Jairo Nez 320
Captulo 12. Ampliacin de cobertura a otros grupos poblacionales 325
A. Poblacin en situacin de desplazamiento 327
1. Evaluacin del programa 328
1.1. Resultados 330
B. La entrada del programa a los centros urbanos 337
1. Ciudades piloto 337
2. Esquemas de intervencin 339
3. Las evaluaciones de los pilotos urbanos 344
3.1 El consumo de bienes y servicios para los hijos 345
3.2 Educacin: adolescentes y mujeres ms educados 346
3.3 Nutricin: cambio de hbitos alimenticios 347
C. Ampliacin de cobertura a comunidades indgenas y su evaluacin 349
1. Resultados de la evaluacin 350
D. Utilizacin de las evaluaciones en la expansin del programa 354

Captulo 13. Diez aos de evaluacin: aprendizajes y perspectivas 357
A. La continuidad de las evaluaciones 360
B. Investigaciones en torno a las evaluaciones 364

Anexos 367
Glosario de siglas 385
Bibliografa 393
Familias en Accin. Asesores y tcnicos 403
Tabla de contenido grfcos, cuadros y tablas 409
n esta publicacin se encuentran recogidas las experiencias
de un equipo de trabajo nacional y regional, que durante diez
aos continuos ha dedicado gran parte de su vida profesional
a la construccin y fortalecimiento de un programa de transferencias
condicionadas, el cual se ha constituido en uno de los ejes de la poltica
social en el pas. A todos ellos mis sentimientos de afecto y gratitud.
Los escritos tienen un alto contenido operacional, aqu estn consignados
los aciertos y desaciertos para la puesta en marcha de Familias en Accin,
aspectos que se han constituido en apoyo para los anlisis y discusiones
que llevaran a la elaboracin de metodologas y pedagogas, que se han
convertido en documentos gua.
La experiencia adquirida en el territorio colombiano compartiendo con
las instituciones gubernamentales, las madres, los padres, los nios y
lus nlnus congurun lu muterlu rlmu uru el enrlqueclmlento de lu vldu
profesional y personal de quienes participamos en esta expedicin. En
cada rincn de nuestra geografa nacional hemos encontrado tesoros
de afecto, solidaridad y compromiso, los que han dado como resultado
un programa que, sin duda, se constituir en un punto de apoyo esencial
en la construccin de las redes de proteccin social para la reduccin
de la pobreza.
,
Agradecimientos
18
Sea esta la oportunidad para expresar mi inmensa gratitud al Presidente
de lu Reubllcu Alvuro Urlbe velez or lu conunzu deosltudu en el
grupo humano y tcnico del programa Familias en Accin, honor que se
convirti en un reto permanente para el logro de las metas y llegar as a
los ms de 2,8 millones de familias del nivel 1 del Sisben, en el campo y
la ciudad, familias en situacin de desplazamiento e indgenas.
Expreso, asimismo, mis agradecimientos a los consejeros y consejeras,
Olga Isabel Echeverri Iregui, Sandra Surez Prez, Luis Alfonso Hoyos
Aristizbal y Diego Molano Aponte, que durante estos diez aos tuvie-
ron bajo su responsabilidad a A S, su permanente direccin
y conunzu que murcuron el quehu cer del rogrumu Sln su uoyo no
habra sido posible la toma de decisiones en los momentos difciles, los
que luego se transformaron en metas cumplidas y xitos compartidos
hacia el logro de los objetivos trazados en la formacin y fortalecimiento
del cultul humuno de lus fumlllus beneclurlus
Sera imposible no hacer mencin a todas y cada una de las personas de
la banca multilateral, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desa rro -
llo, asesores y consultores, as como a los profesionales y los tcnicos del
Departamento Nacional de Planeacin, y a los colegas de los diferentes
pases del mundo, quienes en estos aos se han convertido en una
fuente inagotable de conocimientos y por su decidida contribucin en
alimentar el diseo y operacin del programa.
Nuestro reconocimiento a todos los alcaldes y enlaces municipales del
pas por su dedicacin y compromiso con las familias y, en especial, con los
nios y las nias de nuestra querida Colombia; ya que sin su ayuda y esmero
incondicionales no habra sido posible el cumplimiento de los lineamientos
y estrategias trazadas por el programa. El continuo trasegar por los
municipios marc la ruta para que las familias asumieran los procesos y
construir as un programa slido que ha conducido al fortalecimiento de
las instituciones en las localidades y ha hecho posible que las familias sean
cada da ms visibles y reconocidas en las municipalidades.
A los millones de madres de familia que en forma decidida se han com-
prometido desde sus espacios individuales y colectivos a transformar
19
el programa en una estrategia de vida y de esperanza en el desarrollo
social y humano del pas, mi gratitud por siempre.
De igual manera, expreso mi reconocimiento a los profesionales y
tcnicos que participaron con informacin bsica para la elaboracin
de los textos de esta publicacin, en especial a Claudia Vargas, Ricardo
Polo Llanos, Melquisedec Sabogal, Ivn Castro, Carlos Ramos, Milady
Castaeda, Claudia Leonor Len, Camilo Flrez, Roger Sabogal, David
Buitrago, Diana Carolina Prez, Carolina Daza, Juan Miguel Villa, Fernando
Jos Arvalo y Nohora Riao.
Rita Combariza Cruz
Directora nacional
Programa Familias en Accin
l Estado comunitario planteado por el Gobierno de lvaro
Uribe Vlez se sostiene sobre los pilares de la seguridad
democrtica, la inversin con responsabilidad social y una
poltica social de resultados dirigida principalmente a la construccin de
la equi dad social. Para alcanzar una sociedad ms equitativa, el Gobier-
no Nacional se impuso como desafo la consolidacin de un sistema de
proteccin y apoyo social que contribuyera al fortalecimiento del capital
humano, a la proteccin de los activos y a la bsqueda de oportunidades
para los sectores ms vulnerables.
Segn Amartya Sen (1999), la pobreza adopta muchas formas, incluyendo
la incapacidad para desarrollar capacidades; los segmentos ms vulnera-
b les ven limitadas sus oportunidades y reducen drsticamente la inversin
en capital fsico y humano, refugindose por generaciones en trampas de
pobreza. La situacin se agrava tras las crisis econmicas, que generan
daos irreversibles y perpetan las brechas sociales. En consecuencia, la
cons truccin de la equidad social garantiza a todos los ciudadanos he rra-
mientas para la ampliacin de capacidades y oportunidades, de manera
participativa y sostenible, respondiendo al concepto de desarrollo humano.
Uno de los principales mecanismos de poltica pblica en dicha direccin,
y que ha tomado auge desde mediados de los aos 1990, son las
Presentacin
,
Siempre se puede cambiar
el futuro!
22
transferencias monetarias condicionadas (TMC). Hoy, casi todos los
pases latinoamericanos han puesto en marcha algn tipo de programa
condicionado como mecanismo para la acumulacin de capital humano,
de sarrollo de capacidades y disminucin de la desigualdad. Colombia no ha
sido ajena a este tipo de programas. An ms, se ha convertido en pionera
en su aplicacin en segmentos sociales no cobijados tradicionalmente, por
ejemplo, pueblos indgenas, poblacin en situacin de desplazamiento y
habitantes de escasos recursos de grandes centros urbanos.
Ha pasado una dcada desde la formulacin del programa Familias en
Accin, concebido justamente tras la crisis econmica de los aos 1990, en
el marco de la red de apoyo social (RAS); en aras de mantener el ingreso
de las familias ms vulnerables, y as proteger el capital humano de estos
hogares. As, podran orientarlos en el uso de mecanismos informales
para enfrentar choques, por ejemplo, la desercin escolar, la reduccin de
ingesta de alimentos, entre otros. Al mismo tiempo se busc de una ma-
nera gil aliviar los efectos coyunturales de la crisis econmica y proteger
la capacidad futura de generacin de ingresos.
En su momento, el programa tena un carcter transitorio y con inter ven-
cin en municipios con menos de 100.000 habitantes. No obstante, los
buenos resultados evidenciados a partir de evaluaciones de impacto y la
necesldud de extender los beneclos u ms sectores soclules hun lle vudo
a que Familias en Accin pase de ser un programa de gobierno a situar-
se como unu olltlcu de Lstudo Lllo se ve reejudo en el uel centrul
que ha mantenido el programa en los planes de desarrollo: Hacia un
Estado comunitario 2002-2006 y Estado comunitario: desarrollo para to dos
2006-2010, y en su ubicacin en el ejercicio prospectivo Vi sin Colombia
2019, que sienta las bases de la Colombia que queremos al cumplirse el
Bicentenario de nuestra Independencia.
Las calidades de un esquema condicionado como el de Familias en Accin han
hecho que sea el programa de mayor magnitud en la historia de la poltica
soclul del uls Lsto se hu dudo tunto en termlnos de coberturu geogrcu
como en el nmero de involucrados, al pasar de 320.000 familias en 2002 a 2,8
mlllones de hogures benecludos en con mlllones de nlnos y nlnus
quienes reciben los subsidios de nutricin y educacin en 1.099 municipios
del pas, y ha trazado la ruta para el cumplimiento de varias metas del milenio.
23
Lu exlbllldud en el modelo hu ermltldo udecuur el rogrumu u dlversus
reulldudes del uls y u dur resuestu u gruos obluclonules que requle
ren de sulldus dlferenclules Ls el cuso de lu ullcuclon de un esquemu
de subsldlos dlferencludos en grundes centros urbunos udutuclones
u necesldudes urtlculures de lu obluclon desluzudu el res eto or
lus trudlclones y uutorldudes lndlgenus y ufrocolomblunus usl como lu
lmlementuclon del ms umblcloso roceso de buncurlzuclon que huyu
tenldo notlclu el uls entre otros
Ln el ultlmo clclo se uguron subsldlos u fumlllus de lus cuules
son desluzudus ufrocolomblunus en eseclul del Pucl
co y constltuye el rlmer rogrumu de subsldlos condlclonudos que
logru vlnculur u fumlllus lndlgenus Comurudo con otrus lnlclutlvus
de Lutlnoumerlcu lumlllus en Acclon es llder en lu vlnculuclon de ms de
fumlllus de los burrlos y lus comunldudes murglnudus de nuestrus
grundes clududes Adems fumlllus yu tlenen cuentus de uhorro
en el 8unco Agrurlo lo que demuestru que lus fumlllus ms obres ueden
generur hbltos de uhorro
lumlllus en Acclon hu trunsformudo lu vldu de muchos colomblunos y
urufruseundo u Sen hu contrlbuldo u forjur cuucldudes hu lncremen
tudo los nlveles de consumo de los hogu res urtlcluntes hu lncentlvudo
lu demundu de servlclos de educuclon y sulud hu contrlbuldo uru que los
menores comleten los clclos de vucunuclon hu lncldldo en lu dlsmlnuclon
del trubujo lnfuntll hu uumentudo el oder de negocluclon de lus mujeres
en sus fumlllus y comunldudes y hu contrlbuldo u lu movllldud soclul Ln los
ultlmos tres unos ms de jovenes se hun gruduudo de secundurlu
gruclus u este rogrumu en se convertlrn en buchllleres y
se hu romovldo su vlnculuclon ul sector nunclero usl se hu contrlbuldo u
sembrur lu semlllu del uhorro en mlllones de hogures
1umblen unu de lus rlnclules cuucldudes romovldus hu sldo el ejerclclo
de corresonsubllldud en doble vlu Lstudo y fumlllus comrometldos or
forjur coheslon soclul entendldu como clududunos emoderudos que
cuentun con uroludos estndures de cultul humuno y soclul y que uor
tun ul desurrollo Le formu que lu corresonsubllldud hu ermltldo estu
blecer un nuevo contruto soclul entre Lstudo y clududunos que gestlonun
su blenestur
24
Esta publicacin constituye una pieza fundamental del esfuerzo que viene
realizando A S por gestionar el conocimiento de diez aos de
trabajo; por reescribir la historia del programa ms ambicioso y de mayo-
res resultados para la proteccin y formacin del capital humano en el pas;
por acreditar las acciones de trabajo, hechos y corazn del Gobierno Uribe.
Lo que se quiere es transmitir el conocimiento acumulado, experiencias,
ancdotas, aprendizajes y resultados, en aras de situar la importancia que
ha tenido el programa para la superacin de la pobreza y su funcin en el
fortalecimiento de una red de proteccin social.
En el ao 2008, en una de las peores crisis mundiales de la economa, la
incidencia de la pobreza en Amrica Latina alcanz un 33%, incluyendo
12,9% en condiciones de pobreza extrema, representado por 9,0 millones
de personas que entraron a la pobreza y 3,o millones a la indigencia.
Colombia prosigui por la ruta de la reduccin de los ndices de indigencia
y no aument la pobreza.
En el ao 2002, el pas tena el 53,7% de su poblacin en pobreza, en el
ao 2009, esta cifra se redujo al 45,5%; una reduccin de ms de 8 puntos.
Adems, Colombia logr disminuir los ndices de indigencia del 19,7 al
16,4%, una cada de 3,3 puntos.
Estos resultados demuestran el legado que deja el Gobierno Uribe en ma-
teria de poltica social; el desafo de consolidar un sistema de proteccin
social en el pas se viene materializando y Familias en Accin es uno de los
ejes principales de dicho sistema. Esto, en consecuencia, ha permitido la
integracin de diversos actores involucrados en el desarrollo social como
el sector educativo y de salud, agencias de pagos, gobiernos locales, banca
multilateral, entre otros; igualmente ha sido precursor en la generacin de
una cultura de evaluacin dentro de los programas sociales y ha facilitado
la actualizacin de los mapas de pobreza.
Para mantener y fortalecer estos resultados, los principales desafos tienen
que ver con la evolucin de las corresponsabilidades, para lo cual se debe
seguir trabajando en el mejoramiento de la calidad en la oferta de servi-
cios de educacin y salud, el empoderamiento de los gobiernos locales y la
mayor estimulacin de entornos saludables en las familias.
25
Lste texto no es un comendlo de clfrus slno es el muestru de lu otru
curu de lu olltlcu soclul de los rostros de los mlllones de hlstorlus de co-
lomblunos u los que lumlllus en Acclon les hu dudo nuevus oortunldudes
y les hu ermltldo uvunzur en el mejorumlento de sus condlclones de vldu
A lo lurgo de estos unos hemos vlsto u estus lumlllus en Acclon sufrlr
relr rogresur en esenclu lus hemos vlsto oner gunus y umor uru sullr
udelunte Ln A S tenemos fe en lo que son tenemos fe en lo
que re resentun ero sobre todo tenemos fe en lo que ueden hucer
Ade lunte slemre se uede cumblur el futuro
Diego Andrs Molano Aponte
Alto Consejero Presldenclul uru lu A S
y lu Cooeruclon lnternuclonul
A S
na de las funciones constitucionales del Departamento
Nacional de Planea cin es orientar el monitoreo y evalua cin
de los principales planes, programas y proyectos pblicos.
En el cumplimiento de esta tarea ha liderado el sistema nacional de evalua-
cin de resultados de la gestin pblica (Sinergia), que durante los ltimos
quince aos ha brindado un valioso apoyo a la gestin pblica colombiana.
Desde su creacin en 1994, el sistema ha afrontado con xito numerosos
retos y se ha posicionado como un referente latinoamericano de buenas
prcticas en monitoreo y evaluacin en el sector pblico. Cuando co-
menz a operar la red de apoyo social (RAS) de la Presidencia en el ao
2000, se cre el grupo de evaluaciones del Departamento Nacional de
Planeacin, que desde entonces viene liderando y coordinando todas las
evaluaciones de diferentes naturalezas que se le hacen a los programas
sociales del gobierno.
Al iniciarse la operacin de Familias en Accin en el ao 2001, se comenz a
disear de manera simultnea una evaluacin de impacto. Esto llev a que
el programa se retroalimentara permanentemente desde su formulacin
inicial, ya que los resultados de las evaluaciones de impacto fueron tenidos
en cuenta en el diseo de nuevos esquemas y en la ampliacin del programa
a otros grupos vulnerables.
Presentacin
Diez aos de evaluaciones
de impacto
<
28
Familias en Accin es hasta el momento el programa social en el que
Co lombia ha realizado el mayor esfuerzo evaluativo y en el que se han
utilizado tcnicas robustas de medicin de impactos reconocidas inter na-
cio nalmente. Esto ha sido posible, entre otras cosas, gracias al apoyo de
la banca multilateral que ha sido continuo durante estos aos, debido a
que la evaluacin de impacto ha permitido demostrar los cambios sociales
ge nerados por esta poltica y sobre todo, porque los resultados de la eva-
lua cin han permitido mejorar y ajustar en forma permanente el programa
para lograr su objetivo.
La segunda parte de esta publicacin recorre diez aos de evaluaciones
de Familias en Accin. Se presentan los principales resultados de cuatro
grandes evaluaciones realizadas al programa: la evaluacin de impacto de
Familias en Accin en zonas rurales; para poblacin en situacin de des-
plazamiento; de los pilotos urbanos en Medelln y Soacha, y la evaluacin
de operaciones del programa para poblacin indgena.
Los resultados ms destacables de estas evaluaciones son el incremento
en la asistencia escolar, sobre todo en grados de secundaria y en la zona
rural dispersa; el incremento en el control de crecimiento y desarrollo de
los nios menores de 6 aos, lo cual se tradujo en mejoras de peso y ta lla
para esta poblacin; la disminucin en la prevalencia de enfermedades, y
el incremento en la compra de alimentos y ropa para nios. Es de esperar
que en el futuro se modlquen fuctores estructurules de lu obrezu uso-
ciados con la educacin y la nutricin de los nios y las nias debido a la
mayor inversin en capital humano actual.
La toma de decisiones a partir de los resultados de las evaluaciones
demuestra el buen uso que se le ha dado a las mismas, a partir de la
interaccin entre el Departamento Nacional de Planeacin y A S
Adems, condujo a la elaboracin de nuevas evaluaciones y estudios sobre
capital humano en Colombia en centros de investigacin nacionales y en
la academia.
La efectividad de las evaluaciones de Familias en Accin son un claro
ejemplo del deber ser de la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del
De partamento Nacional de Planeacin. La evaluacin continua, sumada a
la dinmica tcnica y poltica de desarrollo del programa, ha permitido que
29
u lu fechu ms de mlllones de fumlllus se beneclen con lus trusferenclus
condlclonudus de lumlllus en Acclon 1ul como lo demuestru este llbro lus
evuluuclones que se lleven u cubo sobre los rogrumus de goblerno deben
contrlbulr exllcltumente en lu tomu de declslones y en lu reformuluclon
de lu olltlcu ubllcu en el uls or lo que estumos convencldos de que lu
exerlenclu de lumlllus en Acclon es un ejemlo u segulr
Esteban Piedrahita
Llrector Cenerul
Leurtumento Nuclonul de Pluneuclon
os retos, las alegras y las adversidades que hemos tenido
que afrontar para formular, ejecutar y consolidar Familias en
Accin como el mayor programa social en el pas son innu-
merables. Desde cubrir el territorio nacional, sus gentes y sus institu ciones,
hasta estructurar los procesos internos que permitieran la ejecucin de
lus metus con eclenclu urtlcluclon y concertuclon Eoy el rogrumu
cumple diez aos de operacin y es muy grato presentar en este libro los
pilares de creacin, procesos, ejecuciones y resultados para la poblacin
beneclurlu
Por principios de equidad y compromisos con los Objetivos de Desarrollo
del Milenio y las metas de la Visin Colombia 2019, el pas se ha propuesto
derrotar la pobreza y vincular a la poblacin ms vulnerable a la corriente
del desarrollo. Entre las dimensiones esenciales para salir del crculo de la
pobreza y alcanzar altos niveles de desarrollo humano, se cuenta con la
educacin que fortalece el capital humano presente y potencial, y con la
salud y la nutricin para lograr una vida larga y saludable.
Familias en Accin se ha conformado como un programa de transferencias
condicionadas orientado a contribuir a la formacin de capital humano en
las familias en extrema pobreza. Nace en el ao 2000 en el contexto de
la descentralizacin y el cambio de modelo pblico de oferta subsidiada
Introduccin
3
32
de servicios por uno de libre competencia regulada, con subsidios a la de-
manda como mecanismo de proteccin directa a la poblacin ms pobre,
bajo los conceptos de solidaridad y equidad.
En sus diez aos de existencia, el programa ha transitado por dos fases de
ejecucin. La primera, entre 2000 y 2006, se caracteriz por el apoyo a las
poblaciones pobre rural y en situacin de desplazamiento. Su cobertura
alcanz a 848 municipios y a 700.000 familias, 83% del nivel 1 del Sisben y
17% restante a poblacin en situacin de desplazamiento.
Al nul de estu fuse y dudos los buenos resultudos ulcunzudos or el
programa, el incremento presentado en la poblacin en extrema pobreza
y el fenmeno del desplazamiento, se conforma la segunda fase, con una
ampliacin considerable en la cobertura de las familias rurales, la incor-
poracin de la poblacin indgena y los pobres marginales de los centros
urbanos. A la fecha, se cuenta con una poblacin asistida de ms de 2,8
millones de familias, ubicadas el 62% en los municipios rurales
1
y el 38% en las
medianas y grandes ciudades.
Ln termlnos de coberturu totul el rogrumu hu benecludo uroxlmudu
men te al 25% de la poblacin del pas y al 55% de los pobres. Medida
por el Sisben, la cobertura se extiende alrededor del 70% de las familias
elegibles ubicadas en el nivel 1. Respecto a la poblacin en situacin de
desplazamiento, el programa cubre un poco menos de la mitad de estas
familias, y en indgenas se atiende al 25% de su poblacin.
Para alcanzar estos resultados, el programa estructur un sistema de
gestin, el cual incluye los diferentes niveles territoriales y la articulacin
de la demanda de la poblacin con la oferta institucional. En los muni-
cipios, bajo la coordinacin de los enlaces municipales y el apoyo directo
de los alcaldes, se llevan a cabo las asambleas de familias, los comits de
madres lderes, los conversatorios sectoriales en salud y educacin, y los
programas de difusin radial.
En el nivel departamental, las unidades coordinadoras regionales agluti-
nan el apoyo de las gobernaciones por medio de diversas secretaras.
1
Se entiende por municipio rural aquel que cuenta con una poblacin de menos de 100.000 habitantes.
33
Se realizan mesas temticas en donde se conforma la estrategia regional
del programa, se analizan los aspectos institucionales y se evala el de-
sempeo de los municipios.
En el nivel central, se cuenta con las mesas de trabajo en las que participan
los ministerios de la Proteccin Social y de Educacin. Estos son espacios
institucionales de coordinacin, que persiguen mejorar el desempeo de
los departamentos y municipios, mediante el anlisis de las barreras ins-
titucionales, el acuerdo de alternativas de solucin y la formulacin de
linea mientos que se imparten a los entes territoriales.
Un aspecto importante de la estructura de gestin, es la creacin de espa-
cios de participacin de las familias en el desarrollo del programa. Aparte
de los recursos en dinero que se entregan, se busca que las familias parti-
cipen en la toma de decisiones en espacios de encuentro, conformen redes
de madres para compartir experiencias, formulen proyectos productivos
y se capaciten en temas relacionados con el programa y con el desarrollo
local y regional.
De 2002 a 2009, se realizaron cerca de 7.000 asambleas municipales de
madres, ms de 194.000 encuentros de cuidado, se capacitaron a 35.000
madres lderes y a 3.000 enlaces municipales, as como se llevaron a cabo
foros regionales y departamentales de concertacin y cooperacin con los
alcaldes y gobernadores del pas.
La ejecucin de los procesos internos del programa y la obtencin de
resultados se sustentan a su vez en un robusto sistema de informacin
(SIFA), en el cual se condensa la informacin de cada una de las familias,
avances y resultados en los diferentes niveles territoriales. A este sistema
tlenen ucceso los enluces munlclules con el n de contur con unu muyor
informacin para el desarrollo de las acciones del programa.
A partir de esta informacin se conforman indicadores que dan vida al
sistema permanente de seguimiento interno, por medio del cual se analiza
y evala el desempeo de los equipos de trabajo, la obtencin de metas,
resultados y el grado de cumplimiento de compromisos por parte de las
familias, los entes territoriales y las instituciones de apoyo, en especial las
responsables de la prestacin de los servicios de salud y educacin.
34
Este proceso interno se acompaa con el seguimiento externo, en donde
se mide en forma peridica, por parte de entidades ajenas al programa, los
aciertos y limitaciones en los procesos y consecucin de los logros. Todo
este cmulo de informacin le permite al equipo de trabajo ajustar opor-
tunamente la ruta de accin y tomar decisiones sobre las correcciones que
deben realizarse para alcanzar la calidad y cobertura de las metas trazadas.
En materia de impactos y como complemento a los procesos de segui-
miento, se lleva a cabo, desde el Departamento Nacional de Planeacin y
el uoyo de los buncos nuncludores BID y Banco Mundial, evaluaciones
de impacto y de resultados que miden los cambios en las condiciones de
vldu de los beneclurlos
En sus varias aplicaciones, los logros alcanzados han sido satisfactorios en
los diferentes grupos de poblacin rural, urbana y desplazados: incre men-
to sustancial de protenas y vegetales por parte de las familias, mejora-
miento del peso y talla de los nios, disminucin de la morbilidad, mayor
asistencia escolar y oferta institucional en salud y educacin, sin que se
hayan presentado desviaciones en el uso de los subsidios por parte de las
familias. Son estos resultados positivos los que le han marcado la senda al
programa para su ampliacin en cobertura territorial y poblacional.
Una dcada de servicio
El contenido de este libro sintetiza los procesos y ejecuciones durante los
diez aos de existencia de Familias en Accin. Est compuesto de dos par-
tes, la primera referida al accionar interno del programa, las actividades
y productos alcanzados; y la segunda parte, escrita por dos consultores
de la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del DNP, dedicada a las
evaluaciones de impacto coordinadas por esta direccin y a resaltar el uso
de los resultados de las evaluaciones en la reformulacin del programa.
La primera parte del libro se compone de nueve captulos. En el captulo 1
se exponen las condiciones o el contexto social, en especial el anlisis so-
bre la pobreza y la indigencia rural y urbana, y la evolucin en educacin,
salud y nutricin presentada en los ltimos aos. En el captulo 2, se des-
criben, en forma general, los antecedentes de conformacin del programa
35
en el marco de la descentralizacin y la apertura econmica e institucional;
su creacin y consolidacin, como resultado de las polticas pblicas so-
ciales que dan nacimiento a la red de apoyo social (RAS, 2000), al sistema
social de riesgo y al sistema de proteccin social (2002); su integracin
ms adelante (2006) a la Red Juntos para luchar en forma integral contra
la pobreza extrema.
Ln los cultulos u se ldentlcun lus curucterlstlcus generules del ro-
grama, el modelo de gestin que le ha permitido desarrollar las acciones
y ulcunzur lus metus en formu trunsurente eclente y urtlclutlvu lus
estrategias de promocin y comunicacin diseadas y ejecutadas por el
programa. De igual modo se hace referencia a los procesos, metodologas
e lnstrumentos de focullzuclon uru selecclonur lus fumlllus ms vulneru-
bles, rurales y urbanas, merecedoras del apoyo y, el alto compromiso de
las familias con sus responsabilidades frente al programa, la correspon-
subllldud que du vldu ul emoderumlento or urte de los beneclurlos
En los captulos 6, 7 y 8, se detallan los mecanismos para el pago de los
subsldlos y lu urtlculuclon de lus fumlllus ul slstemu nunclero Ln lu uctuull
dad, cerca del 60% de las familias se encuentran bancarizadas. Se describe
el slstemu de lnformuclon y segulmlento lus vurlubles lnvestlgudus
los reportes generados y los indicadores peridicos para la toma de
declslones en los dlferentes nlveles terrltorlules Se unullzu uslmlsmo el
nunclumlento del rogrumu or urte de lu buncu multlluterul 8unco
Mundial y 8lL y la contrapartida nacional. En sus diez aos de existencia,
el rogrumu hu lnvertldo blllones de esos
En el captulo 9, se presentan los resultados del programa en trminos de
roceso y roducto en eseclul lu coberturu logrudu en los dlversos gru-
pos de poblacin, en los aspectos de nutricin, salud y educacin.
Las evaluaciones del programa
La segunda parte del libro se estructur en cuatro captulos. El captulo
descrlbe el uel de lu evuluuclon de lmucto en el rogrumu los dlse
os metodolgicos y tcnicos a partir de las experiencias nacionales
e internacionales y las pruebas piloto realizadas. En los captulos 11 y 12
36
se ldentlcun los rlnclules resultudos obtenldos en lus cuutro evuluuclones
resentudus uru los dlstlntos gruos obluclonules beneclurlos fumlllus
nlvel del Slsben en zonus rurules y urbunus obluclon en sltuuclon de
desluzumlento y obluclon lndlgenu Se resultu lu tomu de declslones so
bre lu exunslon de coberturu y los resectlvos ujustes del rogrumu u
urtlr de los resultudos obtenldos Ll cultulo concluye sobre lu efectl
vldud de lus evuluuclones en lu contlnuu reformuluclon del rogrumu y
resentu un llstudo de vurlos estudlos que se hun desurrolludo u urtlr de
lu lnformuclon recolectudu en lus evuluuclones de lmucto
Lu ubllcuclon tumblen lncluye cuutro entrevlstus u exertos en olltlcu
soclul con el n de conocer dlferentes urecluclones sobre el rogrumu
lus trunsfe renclus moneturlus condlclonudus los beneclos y llmltuclones
resentudos durunte su ejecuclon usl como sobre los retos futuros uru
el nuevo goblerno
Crundes hun sldo los retos que hu debldo sorteur el rogrumu ero ms
grundes e lmortuntes son los desuflos futuros que tendr que ufron tur
uru consolldurse como unu estruteglu de desurrollo desde los mbltos de
lu obrezu urtlculudo u unu red de rotecclon soclul lntegrudu ul slstemu
de rotecclon soclul SPS del uls
Sl blen el rogrumu se urmu en el lurgo luzo el uso de lus fumlllus or
este debe ser trunsltorlo Eustu el resente se cuentu con crlterlos de en
trudu ero no se tlenen crlterlos de sulldu con el n de que lus fumlllus
slgun cumllendo con los comromlsos udqulrldos y udems se lntegren
u los rocesos roductlvos generudores de lngreso unu vez se retlren del
rogrumu y no reclbun los subsldlos
Como urte del slstemu de romoclon soclul lumlllus en Acclon debe ser el
ul rlncllo de trunsltorledud de lu rotecclon mlentrus los beneclurlos recu
erun lus cuucldudes y oortunldudes uru su desurrollo Ls necesurlo or
ello denlr rlmero los termlnos de lu trunsltorledud y conformur unu estrute
glu de sulldu que hugu sostenlble los logros ulcunzudos hustu el resente
Le ucuerdo con el documento Cones de se recomlendu un uoyo
en nutrlclon y un ucomunumlento de lu Red 'untos mxlmo de clnco unos
Se odrlu ensur uru el rogrumu unu ermunenclu slmllur en nutrlclon
37
y un poco ms en educacin, que permita garantizar la terminacin de la
educacin media o por lo menos los diez aos promedio de escolaridad
judos como metu en los Cbjetlvos de Lesurrollo del Mllenlo Reduclr
los aos de permanencia en el programa en donde se fortalece el capital
humuno ero u su vez brlndur estlmulos u lu formuclon del cultul soclul
vlu redes de emrendlmlento colectlvo y roductlvo
Le estu formu el rogrumu en coordlnuclon con entldudes como el SENA,
rolclurlu lu cuucltuclon y lu urtlculuclon de lus fumlllus con el mercudo
y lus lnstltuclones de uoyo lortulecer lu demundu de lus fumlllus en el
mercudo luborul y urtlculurlus con lu ofertu lnstltuclonul uru generur
emleo e lngresos en lu obluclon vulneruble Lstu urtlculuclon tlene que
ver tumblen con lu vlnculuclon de lus fumlllus u rogrumus o cudenus
roductlvus que cuentun con el concurso de lu cooeruclon lnternuclonul
y los lncentlvos del Lstudo
Rita Combariza Cruz
Llrectoru nuclonul
Progrumu lumlllus en Acclon
Colombia: pas diverso, pluritnico y multicultural
Colombia es un pas de gran diversidad fsica, cultural y tnica. Est ubicado en el noroccidente
suramericano, sobre la lnea ecuatorial. Es el nico pas del continente con costas sobre dos
ocanos, Pacfco y Atlntico. Tiene una superfcie continental de 1.141.748 km
2
y 928.660 km
2
de
extensin martima. Es el cuarto pas ms extenso de Suramrica y el tercero con mayor poblacin
en Latinoamrica, despus de Mxico y Brasil. Comparte fronteras continentales con Venezuela,
Brasil, Per, Ecuador y Panam, y lmites martimos con Panam, Costa Rica, Nicaragua, Honduras,
Jamaica, Hait, Repblica Dominicana y Venezuela en el mar Caribe, y con Panam, Costa Rica y
Ecuador en el ocano Pacfco.
Su variedad topogrfca, determinada por la presencia de tres
cordilleras, la diversidad de climas y las mltiples clases de
suelos, defne las grandes regiones naturales de Colombia:
Caribe, Pacfco, Andina, Amaznica, Orinoquia e insular. La
regin Andina concentra el 80% del total de la poblacin,
la cual asciende a 44 millones de habitantes, 75% ubicada
en las reas urbanas. Para el manejo poltico administrativo,
el pas se encuentra dividido en 32 departamentos y 1.101
municipios, de los cuales 44,3% tienen menos de 10.000
habitantes; 46%, entre 10.000 y 50.000 habitantes; 4,7%,
entre 50.000 y 100.000. Esto demuestra que Colombia es
un pas conformado en su mayora (95%) por municipios
con menos de 100.000 habitantes. Cerca de 51 municipios
tienen una poblacin entre 100.000 y un milln de habi-
tantes, y cuatro ciudades tienen una poblacin mayor a esa
cifra: Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla.
El 10,6% de la poblacin es afrocolombiana; el 3,4%, ind-
gena, y el 0,001%, rom. La Constitucin Poltica de Colombia
de 1991 fue una de las primeras en Amrica Latina en reco-
nocer formalmente la plurietnia y la multiculturalidad como
elementos constitutivos de la nacin. En los ltimos aos,
el pas ha avanzado en la defnicin de polticas pblicas
que in cluyen las caractersticas particulares y culturales de
estas colectividades y reconoce las zonas territoriales inde-
pendientes que habitan. Para las comunidades indgenas se
crearon las entidades territoriales indgenas (ETIS), y para las
comunidades afrocolombianas, los consejos comunitarios,
en donde ejercen la mxima autoridad de administracin in-
terna dentro de las tierras asignadas.Cualquier proyecto que
coincida en las reas de los consejos comunitarios debe ser
objeto de consulta previa con sus respectivas comunidades. Q
Mar Caribe
Ocano
Pac f i co
Colombia
Venezuela
Brazil
P e r u
Ecuador
Panama
Puerto
Bolivar
Puerto
Inirida
Puerto Carreno
Arauca
Cucuta
Valledupar
Riohacha
Santa Marta
Barranquilla
Cartagena
Sincelejo
Monteria
Medellin
Manizales
Pereira
Armenia
Ibaque
Cali
Popayan
Neiva
Florencia
San Jose del
Guaviare
Mitu
Villavicencio
Tunja
Yopal
Mocoa Pasto
Quibdo
Bucaramanga
Leticia
Caracas
Quito
Panama
Bogota
Colombia en Suramrica
Colombia: lmites y territorios
43
1 Captulo
Contexto social:
combate contra la pobreza
45
n los ltimos aos, Amrica Latina vuelve a los terrenos de
la crisis, la cual se haba superado en los primeros aos de
la dcada, con las consecuencias directas sobre la pobreza
de sus habi tan tes. Durante los aos 1980, llamada dcada perdida, la
pobreza en el continente se increment de 41 a 48%. Para los aos 1990,
poca de grandes ajustes en la economa, la pobreza disminuy sola-
mente en 4% entre 1990 y 2002.
A partir de ese ao y dada la reactivacin de la economa, la pobreza se
reduce en forma drstica 11%, situndose en el 33%, como consecuencia
de la disminucin en las tasas de desempleo, el mayor ingreso de los
ocupados y el apoyo del Estado a la poblacin vulnerable: el gasto social
per cpita se increment de 468 dlares en 2001, a 819 dlares en 2008.
Esta tendencia de crecimiento se frena y se revierte en 2009, cuan do se
presenta una desaceleracin del PIB regional e incrementos de la pobreza
del 33 al 34,1%, y de la indigencia del 12,9 al 13,7% (Cepal, 2009). Se suman
de esta forma 9 millones ms de personas a la categora de pobres y 5
millones ms a la de indigentes.
En Colombia las cifras de pobreza no experimentan esta tendencia crecien-
te y, por el contrario, se reduce en medio punto al pasar de 46 a 45,5%
en los dos ltimos aos. No obstante esta disminucin, el pas contina
presentando indicadores de pobreza por encima del promedio de la regin
y un gasto social per cpita valorado en la mitad del promedio de los pases
de Amrica Latina.
,
46
A. La pobreza en Colombia
Colombia se ha comprometido con las Naciones Unidas mediante la
Declaracin del Milenio ao 2000, a derrotar la pobreza como uno de los
Obje tivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y de las metas trazadas en la
estrategia Visin Colombia 2019. Por principio de equidad, es necesario
que desde lo pblico se apoye a los individuos y familias a que accedan
a los servicios sociales que por Constitucin tienen derecho, entre ellos
salud, educacin y alimentacin, activos fundamentales para salir de la
pobreza. En lo econmico y frente a la globalizacin, el pas no puede
ser competitivo sino supera la pobreza de sus habitantes y se interna con
decisin en los terrenos de la productividad. De acuerdo con varios inves-
tigadores (Sarmiento, 2005), cada ao de educacin adicional alcanzado
por los grupos sociales, genera una externalidad econmica positiva sobre
los ingresos individuales cercana al 8,3%.
El concepto de pobreza es amplio y ambiguo, implica la determinacin
de las condiciones para satisfacer las necesidades, derechos, libertades
y cuucldudes de lus ersonus uru su cluslcuclon como obres o no
pobres, dentro de un contexto poltico, econmico, cultural y social. La
pobreza, en un sentido multidimensional, se reconoce como la carencia
de capacidades, condiciones o dotaciones iniciales de las personas para
ejercer sus derechos y satisfacer sus necesidades fsicas, intelectuales
y espirituales, que les permitan participar en forma autnoma, libre e
inclu yente en la sociedad.
Lu obluclon obre se cluslcu de ucuerdo con
a. Nivel de ingresos o medida de pobreza coyuntural
Se considera a una persona pobre cuando los ingresos percibidos son
inferiores al valor de una canasta bsica de consumo, incluyendo vestuario,
servicios de consumo bsico y otros bienes; con esta medida una persona
se encuentra en extrema pobreza o en indigencia cuando sus ingresos son
inferiores al valor de una canasta normativa de alimentos, que tiene en
cuenta los requerimientos mnimos de caloras y nutrien tes para una per-
sona de sexo y edad promedio.
Contexto social: combate contra la pobreza
47
b. Necesidades bsicas insatisfechas (NBI), mide la pobreza
estructural
El indicador incluye cinco variables: vivienda inadecuada, servicios
bslcos lnsuclentes huclnumlento lnuslstenclu escolur y deendenclu
eco no mlcu Segun este lndlcudor se conslderu obre u un hogur con
unu curenclu bslcu y en mlserlu o lndlgenclu u un hogur con dos o ms
curenclus bslcus
c. ndice de calidad de vida (ICV)
Conslderu los uctlvos flslcos vlvlendu ucceso u servlclos ubllcos el
cul tul humuno resente y otenclul unos de educuclon de jefes de
hogur y de los muyores de unos uslstenclu escolur y el tumuno y lu
comoslclon del hogur huclnumlento y roorclon de nlnos menores
de unos
d. ndice de desarrollo humano (IDH)
Medida del PNUD que comrende tres dlmenslones lngreso suclente
unu vldu lurgu y suluduble y un nlvel educutlvo
1. Pobreza por nivel de ingresos
Periodo 2002-2009
Ln el uls el orcentuje de ersonus obres medldus or el nlvel de ln-
greso hu dlsmlnuldo durunte los ultlmos unos
se uso de de o-
bluclon obre en u en
unu dlsmlnuclon de Lstu

reducclon fue muyor en el reu urbunu en comuruclon con lu ru-
rul lo que slgnlcu un lncremento de lu brechu entre lu cludud y el
cumo en estu muterlu
El camino recorrido Diez aos Familias en Accin

Ln el LANL reullzo cumblos metodologlcos u lu Lncuestu Contlnuu de Eogures LCE lnformuclon
bslcu uru el clculo de los lndlcudores del mercudo luborul lu obrezu y lu deslguuldud Lu Crun Lncuestu
lntegrudu de Eogures CLlE reemluzo u lu LCE y mejoro lu culldud de lu lnformuclon ero se encontruron
llmltuntes uru lu comuruclon de lus dos metodologlus Ante estu sltuuclon el LANL y el LNP conformuron
lu Mlslon uru el emulme de lus serles de emleo obrezu y deslguuldud Mese con el n de desurrollur
los estudlos corresondlentes y hucer oslble lu comuruclon de los dutos Lste cotejo se udo reullzur uru
emleo ero en el cuso de obrezu y deslguuldud solumente u urtlr del uno lus clfrus son comurubles
es declr que no huy dutos uru los unos y

Puru segun lu Mese se consldero obre u lus ersonus con lngresos mensuules lnferlores u
esos
48
Mientras en 2002 la pobreza rural superaba la urbana en 21% (69,3% contra
48,3%), en 2009 la diferencia se incrementa en casi 25 puntos (64,3% frente a
Por gruos demogrcos lu obrezu resentu unu muyor lncldenclu
en las personas menores de 18 aos con el 59%, en comparacin con los otros
gruos de edud Lstu sltuuclon lmllcu unu muyor robubllldud de trunsmlslon
intergeneracional de la pobreza por carencia de ingresos (DNP, ODM, 2008).
Con respecto a la indigencia, el porcentaje de personas en esta situacin
3
dis-
mlnuyo durunte el erlodo u un rltmo menor que el de lu obrezu se
uso de u muntenlendose lu brechu entre cludud y cumo
Grfco 1.1 Pobreza e indigencia
53,7
51,2 51,0
50,3
46,0
45,5
19,7
17,0 17,0
15,7
17,8
16,4
0
10
20
30
40
50
60
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Pobreza Indigencia
Fuente: Mesep, DANE y DNP.
Grfco 1.1a Pobreza segn rea
48,3
46,3
45,2 44,7
39,8 39,6
69,3
65,5
68,2
67,0
65,2
64,3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Cabecera Resto
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
3
Segun lu Mese uru eru lndlgente qulen reclblu menos de de esos ul mes
49
Grfco 1.1b Indigencia segn rea
15,2
13,5
13,0
11,8
13,1
12,4
32,5
27,0
28,9
27,4
32,6
29,1
0
5
10
15
20
25
30
35
Cabecera Resto
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Estas cifras indican que en 2009 en Colombia haba casi 20 millones de
colombianos en pobreza, entre los cuales 7,2 millones se encontraban en
situacin de indigencia. Si se compara con las metas de los ODM a 2015, de
reducir la pobreza a 28,5% y la pobreza extrema a 8,8%, la pobreza en el
mbito nacional tendra que disminuir en 17% durante los prximos cinco
aos y la indigencia en ms de 7%, casi el doble de la disminucin presen-
tudu desde grcos u y b
2. Crecimiento econmico vs. pobreza
Lu economlu hu exerlmentudo un creclmlento slgnlcutlvo en romedlo
el PIB se ha incrementado 4,3% anual durante el periodo de 2002 a 2009,
con un punto mximo en 2007 cuando aument en 7,5%. Debido a la crisis
nuncleru y lu receslon mundlul que contrujo lu demundu lnternuclonul y
nacional, en 2008, el PIB empieza a caer hasta llegar a la cifra de 0,36% de
creclmlento en grco
El importante crecimiento de la economa durante el periodo ha contribui-
do u lu reducclon de los nlveles de obrezu y de lu lndlgenclu mus no en lu
proporcin esperada. Entre 2003 y 2005, periodo de auge de la economa,
el orcentuje de obres dlsmlnuyo menos de un unto orcentuul mun-
tenindose por encima del 50%. Entre los aos 2003 y 2004 la indigencia
permaneci igual, en 2005 decreci en 1,3% y en 2008 se incremento en 2,1%,
50
superando el porcentaje de indigentes de 2003. Los menores niveles de
pobreza se presentan durante los dos ltimos aos (aunque no hay datos
comparables de 2006 y 2007), cuando se da un menor crecimiento del PIB.
Si bien en trminos generales se ha presentado una correlacin directa en-
tre el crecimiento econmico y la disminucin de la pobreza, esta presenta
clclos ms lurgos de recueruclon grco
Grfco 1.2 Evolucin del PIB
2,46
4,61 4,66
5,72
6,90
7,50
2,43
0,36
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
PIB
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Banco de la Repblica.
Grfco 1.3 Crecimiento econmico, pobreza e indigencia
53,7
51,2 51,0
50,3
46,0 45,5
19,7
17,0 17,0
15,7
17,8
16,4
2,46
4,61
4,66
5,72
6,9
7,5
2,43
0,36
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
55,0
60,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
P
I
B
P
o
b
r
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z
a

e

i
n
d
i
g
e
n
c
i
a
Pobreza Indigencia PIB
Fuente: Mesep, DANE y DNP. Banco de la Repblica.
51
Uno de los preceptos para la disminucin de la pobreza es que no solamente
basta con el crecimiento de la economa, sino que este debe favorecer
ms que proporcionalmente a los pobres y mejorar la distribucin del
ingreso. La desigualdad social, medida por la concentracin de los ingresos
por medio del indicador Gini
4
, se situ en 0,578, en 2009. A pesar del
crecimiento constante de la economa durante el periodo, la disminucin
fue de untos grco
Grfco 1.4 Gini
0,594
0,573
0,579
0,580
0,589
0,578
0,570
0,575
0,580
0,585
0,590
0,595
0,600
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Con relacin al desempleo, el incremento del PIB se ve reejudo en su
disminucin, presentando una relacin contracclica de esta variable.
Sin embargo, al igual que la pobreza y la indigencia, el desempleo pre-
senta una reduccin proporcional inferior a la del crecimiento del PIB.
Mientras el PIB aument durante el periodo en 36,9%, la disminucin del
desempleo fue del 3,6%. Estos resultados deben ser considerados en las
estrategias adoptadas para el alcance de los ODM, teniendo en cuenta
que la reduccin del crecimiento del PIB presentado durante los dos lti-
mos aos, afecta negativamente las tasas de empleo, el incremento del
ingreso y la reduccin en el porcentaje de poblacin pobre e indigente
grco
4
Indicador que mide la distribucin de los ingresos en la poblacin. La medida es entre 0 y 1, cuanto ms
cerca est de cero mayor igualdad, y cuanto ms cerca a 1 mayor concentracin del ingreso.
52
Grfco 1.5 Crecimiento de la economa y desempleo
16,3
15,1
15,4
13,5
12,6
12,9
12,1
12,9
2,46
4,61
4,66
5,72
6,90
7,50
2,43
0,36
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
2001 2002 2033 2044 2005 2006 2007 2008 2009 2010
P
I
B
T
a
s
a

d
e

d
e
s
e
m
p
l
e
o
TD PIB
Fuente: Mesep, DANE y DNP. Banco de la Repblica.
3. Otros indicadores de pobreza
a. Necesidades bsicas insatisfechas (NBI)
Lu evoluclon del lndlcudor desde el uno hu sldo slgnlcutlvu con unu
dlsmlnuclon en ms de de lu obluclon en sltuuclon de obrezu y cercu
del en lu obluclon en mlserlu Sln emburgo y de ucuerdo con lus clfrus
de uun es ulto el orcentuje de obres y de lndlgentes con y
resectlvumente cuudro

Lu brechu entre lo rurul y lo urbuno es uun muyor con este lndlcudor que
el resentudo en lu obrezu or lngreso en lo rurul en NBI es de
frente ul en lo urbuno Como el lndlcudor mlde entre otros usectos
el ucceso u los servlclos bslcos estu brechu de obrezu se munlestu en
lus Lncuestus de Culldud de vldu LCv reullzudus en y Lo rurul
est muy lejos de ulcunzur lus coberturus nuclonules en ucueducto y en
eseclul en ulcunturllludo en el cuul se resento un retroceso en el ucceso
que solo es del cuudro
53
Cuadro 1.1 Pobreza por NBI
Ao Porcentaje de poblacin pobre por NBI Porcentaje de poblacin indigente por NBI
1985 43,2 21,4
1993 35,8 14,9
2005 27,7 10,6
2008 27,8 ND
Fuente: DANE.
Cuadro 1.2 Acceso a los servicios bsicos
Energa Acueducto Alcantarillado
2003 2008 2003 2008 2003 2008
Nacional 95,8 97,2 87,3 86,7 72,9 73,9
Rural 83,2 89,4 53,8 58,3 16,2 14,9
Urbano 99,7 99,4 97,6 94,8 90,5 90,6
Fuente DANE. ECV 2003-2008.
b. ndice de calidad de vida (ICV)
Este indicador mide de 0 a 1 el acceso a los activos fsicos, educativos y
la composicin del hogar, siendo mejor en la medida en que se acerca a
1. Se presenta un incremento continuo del indicador en todo el periodo,
pero menos acentuado entre 1993 y 2003, debido a la crisis econmica y al
uumento del desemleo de nules de los unos Ln lo rurul el mejoru-
miento del indicador es ms acentuado, lo cual reduce sustancialmente la
brecha con lo urbano, de 43,5% en 1985 a 24,7 en 2003 (cuadro 1.3).
Cuadro 1.3 ndice de calidad de vida
Ao Total Urbano Rural
1985 60,2 73,3 29,8
1993 70,8 79,0 46,6
2003 77,5 83,8 59,1
Fuente: DANE.
c. ndice de desarrollo humano (IDH)
Al igual que el ICV, el indicador se mide de 0 a 1 segn el acceso de la
obluclon u un lngreso suclente u lu educuclon y u unu vldu lurgu y sulu-
dable, y es positivo en la medida en que se acerca a 1. El IDH es una medida
de los 182 pases miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas
54
(ONU). A travs de los aos, el pas ha venido mejorando su indicador, en
especial por los alcances en materia educativa (0,88). En la ltima medida
de 2007 Colombia subi 5 puestos y se ubic en el puesto 77, sin embargo
an se encuentra por debajo de pases como Chile 44, Argentina 49, Uru-
guuy Cubu y venezuelu grco
Grfco 1.6 Indicador de desarrollo humano
0,73
0,76
0,79
0,81
0,68
0,7
0,72
0,74
0,76
0,78
0,8
0,82
1993 2000 2005 2007
Fuente: DNP.
B. Educacin, salud y nutricin:
indicadores de desarrollo
El programa Familias en Accin contribuye a la reduccin de la pobreza
por medio de tres activos de acumulacin colectiva, como son: el acceso a
la educacin, a la salud y a la alimentacin bsica. A continuacin se hace
una breve descripcin del desarrollo que han presentado estos activos en
los ltimos aos.
1. Educacin: tendencia favorable
Para el periodo de anlisis 2003-2008, la asistencia escolar de los menores
en todus lus edudes hu uumentudo eseclulmente en los jovenes de u
aos, poblacin en la que se evidencia un incremento de 7,3% en el mbito
55
nacional. Los menores de 12 a 15 aos han presentado una asistencia esco-
lar mayor en 4,2%, principalmente los de las reas rurales con un 9,4% adi-
cional. En menor proporcin se ha dado el incremento para los nios de 5 a
11 aos, con 1% en el total y 2,3% para los de las zonas rurales. Las diferencias
entre las reas urbanas y rurales ha disminuido, pero las brechas an son
slgnlcutlvus Ln los jovenes de y unos se ulcunzu unu dlferenclu entre
las zonas de 19,4%, para los menores de 12 a 15 aos la diferencia es de 13,4%
y uru los nlnos de u unos de grco
Grfco 1.7 Asistencia escolar
0
50
100
T
o
t
a
l
C
a
b
e
c
e
r
a
R
e
s
t
o
T
o
t
a
l
C
a
b
e
c
e
r
a
R
e
s
t
o
T
o
t
a
l
C
a
b
e
c
e
r
a
R
e
s
t
o
5 a 11 aos 12 a 15 aos 16 a17 aos
93,6 95,8 88,2 86,4 92,4 71,5 62,1 68,3 43,8
94,6 96,2 90,5 90,6 94,3 80,9 69,4 74,3 54,9
2008 2003
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e
s
Fuente: DANE- ECV, 2008.
Las causas de no asistencia escolar de los nios entre 5 a 11 aos estn
relu clo nudus en su muyorlu con roblemus de lu ofertu educutlvu
Lncuestu Nuclonul de Sulud or costos no exlstenclu de
centros educutlvos cercunos ul lugur de resldenclu necesltun edu cu
clon eseclul fultu de cuos Lus otrus cuusus son de tlo ersonul
entre lus cuules menclonun no les gustu o no les lnteresu tuvleron
que ubundonur el lugur de resldenclu hubltuul or enfermedud
Puru los jovenes entre y unos lus cuusus se reluclonun ms con ruzones
ersonules no les gustu o no les lnteresu tlenen resonsubllldudes
fumlllures necesltun trubujur
Con resecto u roblemus de ofertu el justlcu su lnuslstenclu or mo-
tlvo de costos educutlvos Lu resuestu de no les gustu o no les lnteresu
uede ser consecuenclu de lu culldud de lu ofertu educutlvu sl los menores
consideran que pierden su tiempo asistiendo a clases porque sienten que
56
no urenden o que su urendlzuje no es slgnlcutlvo uru su vldu futuru
reeren ubundonur el estudlo Lstus cuusus deben ser conslderudus en lu
formuluclon de nuevus estruteglus que mejoren lu culldud de lu ofertu edu-
cutlvu lncentlven lu uslstenclu escolur y dlsmlnuyun lu deserclon Ln
se tenlu unu tusu de deserclon de en los estudluntes de trunslclon ul
grudo es declr menos que lu resentudu en
Grfco 1.8 Tasa de analfabetismo
2003 2008
00
05
10
15
20
Total Cabecera Resto Total Cabecera Resto
15 aos y ms 15 a 24 aos
7,7
4,6
18,0
2,5
1,3
6,2
6,9
4,7
14,8
2,0
1,1
4,7
Fuentes: DANE- ECV, 2003- 2008; ECH, 2001-2005 y GEIH, 2006-2008, citada por DNP en ODM, 2008.
Con resecto u lu coberturu etnlcu lu dlferenclu de los nlnos de lus comunl
du des lndlgenus frente u los otros gruos es grunde lo cuul requlere
de olltlcus eseclcus de lncentlvo en donde se veun reejudus sus
reulldudes costumbres y exectutlvus de vldu Puru los menores entre y
unos lu uslstenclu escolur en los lndlgenus es solo de lu coberturu
uru los ufrocolomblunos es rulzul otrus etnlus y uru el
totul de los gruos etnlcos
Lurunte el erlodo de ul el unulfubetlsmo de lus ersonus
muyo res de unos dlsmlnuyo en como consecuenclu de los resultu-
dos ulcunzudos en el sector rurul en donde se resento unu dlsmlnuclon
del mlentrus en el urbuno se lncremento A esur de los resultu-
dos entre los sectores lus dlferenclus slguen slendo grundes ms de
cubecerus frente u uru el resto
Ln lu tusu de unulfubetlsmo uru lu obluclon de u unos es de
Sln emburgo el reu rurul resentu unu tusu de mlentrus que en el
57
rea urbana esta se encuentra en el 1,1%, cercana a la meta del ODM de 1%.
En el sector rural la diferencia de la tasa entre la meta del milenio y la de
es muy slgnlcutlvu grco
Los aos promedio de educacin en el grupo poblacional de 15 a 24 aos,
evldenclu un lncremento ero no roorclonul ul eserudo Sl se comuru
con los 10,6 aos promedio de educacin, meta de los ODM, an hay una
dlferenclu slgnlcutlvu uru lu obluclon ublcudu en el sector rurul lu cuul
presenta un promedio de aos de educacin de 7,2 aos, es decir, una dife-
renclu de unos grco
Grfco 1.9 Aos promedio de educacin poblacin de 15 a 24 aos
0
5
10
15
20
25
30
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
8,6 8,6 8,8 8,8 9,8 9,1 9,3
9,3 9,4 9,5 9,5 10,4 9,8 9,9
6,4 6,4 6,7 6,5
7,7
6,9 7,2
Resto Cabecera Total
Fuente: DANE- ECH, 2001-2005 y GEIH, 2006-2008, citada por DNP en ODM, 2008.
Otra de las metas de los ODM es la disminucin de la tasa de repitencia en
la educacin bsica y media, hasta alcanzar una tasa de 2,3%. Este indicador
mlde lu buju culldud del urendlzuje que uede convertlrse en unu cuusu
del abandono escolar. Los resultados del indicador pueden estar afectados
como consecuencia de la poltica adoptada por el Ministerio de Educacin,
que mediante el Decreto 230 de 2002 estableci que las instituciones
educutlvus no odlun sobreusur unu tusu de reltenclu del de lu mu
trcu la del ao. A partir de 2002, la tasa de repitencia que era del 5,5% se
redujo al 3,4% mantenindose ms o menos estable durante el periodo,
hustu ulcunzur el en Ln se derogo el decreto que dejo estu
cometenclu en munos de lus entldudes educutlvus Los resultudos de
en udelunte reejurn el eso de lu dlrectrlz lmurtldu or estu curteru
58
2. Salud: en la mira de la poltica estatal
Lus tusus de mortulldud lnfuntll y de lu nlnez se denen como lu robubllldud
que tlene un reclen nucldo de morlr entre el nuclmlento y untes de cumllr
un uno de edud lnfuntll o untes de cumllr los unos nlnez Son lndl
cu dores que mlden los nlveles de obrezu ul reejur el estudo de lus
condlclones socloeconomlcus de un uls su nlvel de desurrollo y de equldud
soclul Altus tusus de mortulldud son resultudo de dlversus vurlubles como
los roblemus tosunlturlos enfermedudes gustrolntestlnules desculdo
en el emburuzo desnutrlclon bujus coberturus en vucunuclon y fultu de
utenclon medlcu oortunu grco
Grfco 1.10 Mortalidad en menores de 5 aos
20,4
20,0
15,9
15,5
24,6
20,0
19,4
18,9
10
15
20
25
30
2000 2002 2005 2006
Menores de 1 ao Menores de 5 aos
Fuente: OPS-OMS, 2010. Tomado de EEVV-DANE.
Ln clfrus ms concretus reduclr lu mortulldud lnfuntll y de lu nlnez como
uno de los ODM contemlu dlsmlnulr lu tusu de mortulldud lnfuntll u cutor
ce nlnos menores de un uno muertos or mll nucldos vlvos y lu tusu de
mortulldud de lu nlnez u dleclslete menores de unos fullecldos or mll
nucldos vlvos Ln el orden nuclonul lus tusus de mortulldud hun dlsmlnuldo
en lus tusus de mortulldud lnfuntll y de lu nlnez ulcunzuron el y el
resectlvumente con unu vurluclon grunde desde entre clnco
y sels muertes menos or mll nucldos vlvos estus tendenclus lndlcun lu
robubllldud de ulcunzur lus metus rouestus
59
La cobertura de vacunacin infantil en menores de 5 aos se convierte
en una de las principales estrategias para combatir la mortalidad infantil
y de la niez, razn por la cual la meta es alcanzar el 95% de cobertura. En
2007 se lleg a la meta del milenio, pero en 2008 esta present una leve
reduccin, sin embargo, la opcin de mantener la cobertura propuesta es
vluble grco
Grfco 1.11 Cobertura de vacunacin. Menores de 5 aos
69,7
91,4
76,8
91,0
89,1
94,8
92,2
70,0
83,7
89,0
91,3 91,5
95,1
92,4
50
60
70
80
90
100
2000 2001 2002 2003 2004 2007 2008
DPT Triple viral
Fuente: OPS-OMS, 2010. Tomado de EEVV-DANE.
Puru lu obluclon ulludu ul slstemu generul de sulud resentubu unu
cobertura del 86%, de la cual el 48,5% pertenece al rgimen contributivo
y el ul subsldludo sln lnformuclon el Ll de lu obluclon
menor de 5 aos, asiste a los controles de crecimiento y desarrollo, en el
rea urbana este indicador es de 76,9% y en la rural de 74,5%.
3. Nutricin: an por alcanzar las metas
del milenio
Colombia se ha comprometido con los ODM a reducir en forma drstica
los orcentujes de lus ersonus que udecen humbre u reduclr u los nl-
os menores de 5 aos con desnutricin y a 7,5% las personas subnutridas.
Sobre este ltimo indicador, las cifras se han mantenido estables tanto
60
en Amrica Latina (9%), como para el pas (13%), entre 2000 y 2004. As, la
regin en general est ms cerca de la meta del milenio que el pas, que
an presenta una diferencia de 5,5%
5
.

En materia de desnutricin global en menores de 5 aos, Colombia experi-
ment entre 1965 y 2000 una disminucin severa de 14%, tendencia que
se frena hacia adelante: entre 2000 y 2005 se presenta por el contrario
un leve retroceso, pasando del 6,7, al 7%. Retroceso dado por la situacin
de la poblacin rural en la que la desnutricin aument de 8,9 a 9,7% en el
periodo. Con respecto a la desnutricin crnica (baja talla para la edad), el
pas ha experimentado un leve avance en el largo plazo, pasando de 16,6%
en 1986 a 12,1% en 2005, solo 4,5 puntos de mejora en die cinueve aos. La
desnutricin aguda alcanza el 1,3% en el mbito nacional en 2005, despus
de presentar una tasa favorable de 0,8 en 2000
6
.
5
Encuesta Nacional de la Situacin Nutricional en Colombia (Ensin), realizada en 2005 e Informe de avance
sobre los ODM (DNP, 2008 Accin Social).
6
Ls convenlente unotur que estu sltuuclon oco fuvoruble en muterlu de nutrlclon no esturlu reejundo
la situacin actual, ni involucrando los resultados del programa, por falta de informacin actualizada de las
estadsticas nacionales.
Captulo
Familias en Accin
y las polticas pblicas
2
63
A. La dcada de los noventa:
apertura y descentralizacin
Durante la dcada de los noventa, se dieron importantes cambios
polticos, econmicos y sociales en Colombia. En 1991, fue elegida por voto
popular la Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Constitucin
Poltica de 1886. Esta asamblea cont con la representacin de diversos
sectores polticos y sociales del pas, partidos polticos, grupos guerrilleros
desmovilizados, movimientos religiosos, sindicalistas e indgenas, entre
otros. El proceso de apertura econmica y de globalizacin iniciado a
mediados de los aos 1980 se acentu y la prestacin de servicios sociales
se descentraliz.
Con la Constitucin Poltica de 1991, el pas profundiz el proceso de des-
centralizacin, tambin iniciado a mediados de los aos 1980. Varios de
los derechos civiles, econmicos y sociales se convirtieron en derechos
constitucionales, lo cual implic realizar diversas reformas sociales, en es-
pecial las relacionadas con la seguridad social, la educacin, los servicios
pblicos, la descentralizacin y las transferencias intergubernamentales.
Se impulsaron los subsidios a la demanda para la provisin de los servicios
sociales que buscaban focalizar a la poblacin ms pobre. Para responder
a esta nueva situacin, la Ley 60 de 1993 descentraliz las responsabi-
lidades en los sectores de educacin, salud, vivienda, desarrollo social y
servlclos ubllcos Con este n se lncrementuron lus trunsferenclus u los go-
biernos municipales y departamentales, que pasaron del 12% de los ingresos
64
corrientes de la nacin en 1992 al 22% en 2001 en transferencias municipales
y en sltuudo scul Rumlrez
En materia de salud, en 1993 se aprob la Ley 100 que cre el sistema ge-
ne rul de segurldud soclul en sulud SGSSS bujo los rlncllos de eclenclu
unlversulldud solldurldud lntegrulldud unldud y urtlcluclon Se curucterlzo
or reemluzur el modelo ubllco de ofertu subsldludu de servlclos or uno
de libre competencia regulada, con subsidios a la demanda como mecanismo
de rotecclon dlrectu u lu obluclon ms obre
Se trutu de un mercudo descentrullzudo de servlclos de sulud con
lnterucclon de tres uctores lus emresus romotorus de sulud EPS, ente
udmlnlstrudor e lntermedlurlo lus lnstltuclones restudorus de sulud
IPS ente roveedor de servlclos y los tlos de usuurlos que se orgunlzun
uru ucceder u los servlclos los ulludos contrlbuyentes que ugun su
cotlzuclon y los subsldludos cuyu cotlzuclon lu ugu el Lstudo or ser
obres Ll mercudo se estublece entre lus EPS que munejun y udmlnlstrun
los recursos de los ulludos or medlo del londo de Solldurldud y Curun
tlu losygu y lus IPS ubllcus y rlvudus Lstus dos lnstunclus ce lebrun
contrutos de servlclos que eseclcun un lun obllgutorlo de sulud POS
sujetos ul oder del mercudo y u lu cuucldud de negoclu clon de lus
urtes Ln este esquemu el Lstudo debe cumllr un uel de reguludor del
mercudo Lcheverrl
Ln educuclon medlunte lu Ley de se estubleclo el derecho
a la educacin de todas las personas y se determin que el Estado
debe guruntlzur lu restuclon del servlclo su culldud y mejorumlento
contlnuo or medlo de lu cuullcuclon y lu formuclon de los educudores
los recursos y mtodos educativos, la innovacin e investigacin, y la
lnsecclon y evuluuclon del roceso educutlvo Lu ley regulu el servlclo
ubllco de lu educuclon dene y desurrollu lu orgunlzuclon y lu restuclon
de la educacin formal en preescolar, bsica primaria, bsica secundaria
y medlu y lu educuclon no formul y lu lnformul usl como estublece lu
estructura del servicio educativo, las funciones y las responsabilidades de
lus dlferentes uutorldudes terrltorlules
Con lu nuevu Constltuclon Polltlcu el Lstudo udqulrlo lu resonsubllldud
de logrur unu muyor justlclu soclul busudu en los rlncllos de solldurldud
Familias en Accin y las polticas pblicas
65
equldud eclenclu y unlversulldud Ludus lus restrlcclones de recursos
resuuestules y lus necesldudes de lnverslon se hlzo necesurlo focullzur
el gusto ubllco soclul uru lu sutlsfucclon de lus necesldudes de lu
obluclon ms obre y vulneruble Lu Ley de fuculto ul Consejo
Nuclonul de Polltlcu Lconomlcu y Soclul Cones uru determlnur los
crlterlos de ldentlcuclon y selecclon de los beneclurlos del gusto Ln el
documento Cones de se decldlo utlllzur el slstemu de selecclon
e ldentlcuclon de beneclurlos de rogrumus soclules Slsben como el
lnstrumento tecnlco que ermlte u los munlcllos y rogrumus lu orlentu
clon del gusto soclul y lu udjudlcuclon de los subsldlos u lu demundu de lu
obluclon ms obre
Como comlemento de los cumblos en lus olltlcus economlcus y soclules
resultudo de lu uerturu economlcu y de lus nuevus dlrectrlces truzudus
or lu Constltuclon Polltlcu se dlo unu reformu lnstltuclonul orlentudu
u modlcur el uel del Lstudo como ejecutor dlrecto de lus olltlcus
ubllcus u un Lstudo orlentudo u lu formuluclon de olltlcus ul munejo de
lu lnformuclon y lu reguluclon de lu restuclon de los servlclos los cuules
serlun ejecutudos en grun medldu or el sector rlvudo
Lstu sltuuclon conllevo u lu rlvutlzuclon de ulgunus de lus entldudes
estutules y ubrlo nuevos esuclos u lu lnverslon rlvudu rofundlzo el
roceso de descentrullzuclon scul y udmlnlstrutlvu y udecuo lus entldudes
del Lstudo u lus exlgenclus del nuevo modelo
Ll roceso de descentrullzuclon y el lncremento de lus trunsferenclus
u los entes terrltorlules fuctores que sumudos u lu crlsls economlcu
de nules de los unos rodujo un grun desequlllbrlo scul en el
Coblerno Centrul Lstu sltuuclon condujo u unu reformu constltuclonul lu
cuul modlco el reglmen de trunsferenclus de tul formu que se estubleclo
su lncremento de ucuerdo con el lndlce de lnuclon y no como se huclu
untes or lu vlu del uumento de los lngresos corrlentes Acto Leglslutlvo
y Ley de
Medlunte estu ley se creu el slstemu generul de urtlcluclones SCP se
denen lus funclones de sulud y educuclon uru los entes terrltorlules y se
creun estlmulos uru mejorur lu culldud lu gestlon y lu eclenclu del gusto
de educuclon y sulud Rumlrez
66
Lstu ley modlcu los crlterlos de uslgnuclon de lus trunsferenclus u los en
tes terrltorlules Ln educuclon se usu de un slstemu busudo en lu ofertu
de los servlclos lnstltuclones y docentes u uno busudo en lu demundu
de ucuer do con el numero de nlnos utendldos Ln sulud los re cursos son
dls trlbuldos de ucuerdo con lus cometenclus y lus res onsubllldudes de
los de urtumentos y munlcllos Consejerlu Presldenclul uru lu Polltlcu
Soclul sf
Lstos cumblos lmllcuron modlcuclones estructurules en lus resonsubl
lldudes y restuclon de los servlclos soclules o derechos constltuclonules
Lu resonsubllldud del Lstudo Centrul se trusludo u los deurtumentos y
munlcllos y se rofundlzo el roceso de rlvutlzuclon uru lu restuclon
de los servlclos en eseclul los reluclonudos con los sectores de sulud y
educuclon Lus lnverslones soclules cumbluron su rlorldud y se uso de
unu lnverslon de lu ofertu de los servlclos con curcter unlversul u unu de
subsldlos u lu demundu con focullzuclon de lu obluclon obre y vulneru
ble bujo los concetos de solldurldud y equldud
Lstu sltuuclon suonlu muyores nlveles de efectlvldud y eclenclu uru me
jorur tunto lu coberturu como lu culldud de los servlclos en los que los mu
nlcllos y deurtumentos odrlun udecuur lu restuclon de estos servlclos
u sus contextos reglonules y locules y lu urtlcluclon del sector rlvudo
ejercerlu unu lmortunte cometenclu tunto en sl mlsmo como con el sec
tor ubllco lo que redundurlu en el mejorumlento de lu culldud de los ser
vlclos restudos
Lu receslon mundlul curucterlzudu or lu globullzuclon y el deslome de
lu economlu de los ulses usltlcos cuuso grundes lmuctos negutlvos en
Amerlcu Lutlnu y ufecto de muneru gruve u Colomblu uls que vlo cerrudo
su ucceso ul mercudo lnternuclonul el deterloro de los termlnos de lnter
cumblo y lu sulldu de cultules ul orlglnur su rlmer creclmlento negutlvo
desde los unos y romer el record de creclmlento sostenldo que hus
tu ese entonces hublu muntenldo Cubullero Argez
Lurunte lu rlmeru mltud de los unos el Pl8 en romedlo creclo
y en resento un comortumlento negutlvo de Los lndlces de
desemleo ulcunzuron tusus del lu erdldu de oder udqulsltlvo fue
del y u urtlr de lu obrezu uumento como consecuenclu de lu
67
re ceslon economlcu que se extendlo hustu nules de Ll nlvel de
obrezu medldo or lngresos uru el totul nuclonul
eru de en y
hublu dlsmlnuldo u en sln emburgo uumento hustu ul nu
llzur lu decudu Lste uumento de untos ufecto u cusl clnco mlllones de
hubltuntes Ln lus zonus urbunus se resento lu mlsmu tendenclu uun que
con un orcentuje lnferlor ul en romedlo mlentrus que en lus rurules
uu mento u lo lurgo de lu decudu rlnclulmente en lu segundu mltud en
lu cuul uso de u Nunez y Rumlrez
Lstu crlsls economlcu ufecto con muyor severldud u lu obluclon ms o
bre lncluso con tusus de desemleo suerlores ul en lu obluclon del
qulntll de ms bujos lngresos que lncldlo en lu reducclon de los lngresos
y se munlfesto en unu dlsmlnuclon del gusto de los hogures en es
eclul en ullmentos vlvlendu sulud y educuclon Los rlesgos ocuslonudos
or estu crlsls economlcu rlnclulmente en el cultul humuno de lu o
bluclon ms vulneruble determlnuron lu necesldud de udotur medldus
de rotecclon soclul LNP Locumento Cones de
Ln este contexto de descentrullzuclon de lu restuclon de los servlclos
soclules y de crlsls economlcu y soclul en el uno se creo lu red de
uoyo soclul RAS como urte de lu estruteglu de recueruclon economl
cu y soclul del Plun Colomblu
y como revenclon uru mltlgur los lm

uctos negutlvos que lu crlsls economlcu y soclul y el suneumlento scul
generubun sobre lu obluclon ms obre y vulneruble del uls
Lu RAS se uso en funclonumlento or solo tres unos con tres rogrumus
temorules de emergenclu uru utender u lu obluclon ms vulneruble
Munos u lu Cbru Lmleo en Acclon con el objetlvo de brlndur ocu
uclon trunsltorlu u lu obluclon ms obre Subsldlos Condlclonudos

Lu obrezu medldu or lngresos se busu en lu llneu de lndlgenclu Ll segun lu cuul un hogur cuyos
lngresos no ulcunzun uru comrur lu cunustu normutlvu de ullmentos uru todos sus mlembros se conslderu
que est en lndlgenclu o extremu obrezu Ll vulor de lu llneu de obrezu LP culculu el vulor de todu lu
cunustu de consumo de los obres 1enlendo en cuentu el eso de los ullmentos dentro del gusto totul
lu LP equlvule u un oco ms del doble del costo de lu Ll LNP Mlslon Soclul

Lntre los objetlvos del Plun Colomblu gurubun lu reducclon del nurcotrco y de los cultlvos lllcltos
el fortuleclmlento de lus lnstltuclones lu reconstrucclon de lu orgunlzuclon soclul y el cultul humuno
ufectudos or lu vlolenclu y lu busquedu de unu soluclon negocludu con lus orgunlzuclones urmudus Ll
lun estubu conformudo or cuutro comonentes u combute contru el nurcotrco b recueruclon
economlcu y soclul c fortuleclmlento lnstltuclonul y desurrollo soclul y d negocluclon olltlcu del
conlcto urmudo
68
(Familias en Accin), orientado a mejorar las condiciones de nutricin y
escolaridad de los nios de las familias ms necesitadas; y Capacitacin
Laboral (Jvenes en Accin), destinado a mejorar las condiciones de
acceso e insercin al mercado laboral de jvenes desempleados de bajos
recursos (DNP, Documento Conpes 3075 de 2000).
La RAS, en su calidad de ejecutora de programas sociales especiales,
fue adscrita al Fondo de Inversin para la Paz (FIP) creado por la Ley
487 de 1998 y reglamentado por el Decreto 149 de 2000, como un
fondo-cuenta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
Repblica (Dapre), sin personera jurdica y regido por el derecho privado
de contratacin. El objeto del FIP es nunclur los rogrumus y royectos
estructurados para la obtencin y consolidacin de la paz.
Con la creacin de la RAS se contubu con unos rogrumus exlbles
y oportunos que atendieran a la mayor cantidad de pobres afectados
por una crisis econmica temporal. La idea era dotar de instrumentos
a la poblacin para salir de la situacin de pobreza en el menor tiempo
posible. As la red podra contraerse cuando las condiciones de las
fumlllus mejorurun y exundlrse cuundo los lngresos de lu obluclon ms
pobre se vie ran afectados en forma masiva (Consejera Presidencial para
la Poltica Social, sf).
Con la RAS se modlco lu orlentuclon de los rogrumus soclules ejecutudos
por medio del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social (Foses) en la
dcada de los noventa. Aunque las dos modalidades se caracterizaban
or ser temorules y nuncludus con credlto externo se dlferenclubun
en que los rogrumus del loses estubun dlrlgldos u lu conuncluclon
de proyectos con los municipios ms pobres, en especial proyectos
de infraestructura para la oferta de los servicios sociales, mientras los
programas de la RAS precisaron su focalizacin en la poblacin ms
pobre (niveles 1 y 2 del Sisben) y se dirigieron a subsidiar la demanda de
los servicios sociales.
69
B. Desde 2000:
nuevo derrotero de la poltica social
En Colombia, al igual que en varios pases de Amrica Latina, la protec-
cin social se ha venido estructurando bajo el enfoque del manejo social
del riesgo
3
. De acuerdo con este enfoque, las intervenciones de la pro-
teccin social apuntan a dos objetivos: Asistir a personas, hogares y
comunidades para mejorar su manejo del riesgo y proporcionar apoyo a
quienes se encuentran en la extrema pobreza (Holzmann y Jorgensen,
2000). El documento Conpes 3144 de diciembre de 2001 crea en el pas,
el sistema social de riesgo (SSR), con el objetivo de:
Artlculur y exlblllzur lu ofertu de rogrumus soclules del Lstudo
y fortalecer su capacidad para prevenir, mitigar y contribuir a su-
perar los riesgos resultantes de las recesiones econmicas. El SSR
busca asistir a la poblacin ms vulnerable en la satisfaccin de
necesidades objetivas durante periodos recesivos de la economa,
de tal manera que no se comprometa su capital fsico y humano.
Se espera evitar y mitigar el deterioro del nivel de bienestar de la po-
blacin vulnerable, ocasionado por los riesgos
4
covariantes
5
, como la
cada de los ingresos, la prdida de empleo, la disminucin del consumo
de bienes y servicios bsicos, que en las familias ms pobres se tradu-
cen en la reduccin y la desacumulacin del capital humano, por medio
de mayores niveles de desercin escolar, mala nutricin de los nios y
menor atencin en salud, afectando la calidad de vida presente y futura
de las personas y el crecimiento econmico de largo plazo.
Con el enfoque del manejo social del riesgo, segn el Conpes 3144 de
2001, el objetivo de la poltica econmica y social se centra en el creci-
miento econmico redistributivo y equitativo para la disminucin de la
3
Poltica impulsada por el Banco Mundial en el ao 2000 y desarrollada por Robert Holzmann y Steen
Jorgensen (2000).
4
Lste conceto de rlesgo se reere u unu noclon umllu donde los elementos tunto lmredeclbles como
predecibles pueden generar prdidas en el bienestar social. Para las personas que carecen de instrumentos del
manejo del riesgo, los eventos predecibles tambin tienen efectos negativos sobre su bienestar (Holzmann
y Jorgensen, 2000).
5
Ll documento Cones de dene rlesgos covurluntes u uquellos que ufectun u lu mu yo rlu
de los hogares y los diferencia de los idiosincrsicos, los que afectan a los individuos, como el desempleo
estructural o las enfermedades no contagiosas.
70
pobreza, por medio de programas sociales. As, el sistema se compone
de dos estrategias:
a. Prevencin
Con el objetivo de reducir la probabilidad de que los riesgos de deterioro
del capital humano se hagan efectivos, por medio de programas en salud,
educacin, capacitacin y generacin de empleo.
b. Mitigacin
Orientada a disminuir los efectos de una recesin, por medio de progra-
mas de empleo de emergencia, capacitacin laboral para desempleados y
subsidios para nutricin y asistencia escolar, entre otros.
Estos programas deben concentrar sus acciones en la poblacin ms
pobre y vulnerable, focalizada en el Sisben. Para poder cumplir con estos
objetivos, se decide crear el Fondo de Proteccin Social, como principal
lnstrumento nunclero del SSR, que garantice los recursos requeridos para
los programas sociales en poca de crisis, que cumpla con una funcin
contracclica
6
y de complemento del gasto pblico. Es bajo este nuevo
enfoque que se enmarca a la red de apoyo social, como la primera iniciativa
del sistema social del riesgo, por varias razones:
Lstur dlsenudu uru mltlgur el lmucto de lu receslon economlcu en lu
poblacin ms vulnerable.
1ener un curcter de rotecclon soclul con rogrumus orlentudos
a complementar la poltica social, mediante empleos transitorios,
lngresos uru muntener lu lnverslon en sulud y educuclon de los nlnos
y capacitacin laboral para mejorar las opciones en el mercado laboral.
Presentur un esquemu exlble y gll or ser udscrltu ul FIP y tener un
dlseno temorul or tres unos
7
.
6
Es decir, que los recursos se utilicen en crisis econmicas, cuando el PIB cae, momento en el cual se
disminuyen los ingresos de la nacin y el gasto social, y se dejen de utilizar cuando sea superada la crisis.
7
El documento Conpes 3144 de 2001 dej abierta la posibilidad para que los programas de la RAS se
volvieran permanentes, dependiendo de los resultados de sus evaluaciones.
71
Como efecto de las evaluaciones de los programas de la RAS y de la
reestructuracin institucional del Departamento Administrativo de la Pre-
si den cia de la Repblica (Dapre), realizada en 2005, se crea la Agencia
Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin
Social)
8
y se decide trasladar Jvenes en Accin al Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), terminar con Empleo en Accin, y continuar y ampliar
Familias en Accin, como uno de los programas sociales del Plan Colombia
udscrlto y nuncludo or el londo de lnverslon uru lu Puz FIP). En este
esquema desaparece entonces la red de apoyo social (RAS).
Entre las principales funciones asignadas a la Accin Social se encuentran:
Coordlnur el desurrollo de lu olltlcu de ucclon soclul y de cooeruclon
judu or el Coblerno Nuclonul
Ljecutur los rogrumus de lu olltlcu de lnverslon soclul focullzudu que
denu el Presldente de lu Reubllcu contemludos en lu Ley del Plun
Nacional de Desarrollo, dirigidos a los sectores ms pobres y vulnerables
de la poblacin colombiana.
Lfectuur lu coordlnuclon lnterlnstltuclonul uru que lu ucclon soclul
llegue de manera ordenada y oportuna al territorio nacional.
Coordlnur el slstemu nuclonul de utenclon lntegrul u lu obluclon des
plazada por la violencia (SNAIPD) y ejecutar acciones de acompaamiento
para el retorno, la prevencin, la proteccin, la atencin humanitaria y
la reubicacin a favor de la poblacin en situacin y riesgo de despla za-
mlento Ley de y sus decretos reglumenturlos
Atender u lus vlctlmus de lu vlolenclu Ley de rorrogudu y
modlcudu or lu Ley de
8
Creudu medlunte el Lecreto de con el n de cunullzur los recursos nuclonules e lnternuclonules
para ejecutar todos los programas sociales que dependen de la Presidencia de la Repblica y que atienden a
obluclones vulnerubles ufectudus or lu obrezu el nurcotrco y lu vlolenclu Le estu muneru se lntegrun lu
Red de Solidaridad Social (RSS) y la Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional (ACCI). El nuevo ente
quedo udscrlto el londo de lnverslon uru lu Puz llP medlunte el cuul se nunclu el comonente soclul del
Plan Colombia.
72
C. El contexto de la proteccin social
El sistema de proteccin social (SPS) se cre por medio de la Ley 789 de
encurgudo de ejecutur lu olltlcu soclul y se denlo como el
Conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad
y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de
los ms desprotegidos. Para obtener como mnimo el derecho a: la
salud, la pensin y al trabajo (artculo 1, Ley 789 de 2002).
Clnco unos desues estu denlclon se umllo en lu Ley de
[...] con la inclusin de tres aspectos claves para su adecuado funcio-
namiento: (1) capacidad de articulacin de la oferta de servicios, (2)
necesidad de contar con mecanismos de focalizacin que prioricen las
intervenciones a los ms necesitados, y (3) posibilidad de integrarse
con otros segmentos del mercado (acceso a activos) (DNP, 2008).
El sistema de proteccin social est conformado por cinco componentes,
orientados a asistir a los hogares y comunidades en el manejo social del
riesgo y apoyar a quienes se encuentren en situacin de vulnerabilidad y
pobreza, como un mecanismo de inclusin social para acceder a las condi-
clones mlnlmus de rotecclon ofrecldus u todu lu obluclon grco
Grfco 2.1 Sistema de proteccin social
Seguridad social
integral
Salud Contributivo Subsidiado
Riesgos
profesionales
Empleados
Trabajadores
independientes
Proteccin al
cesante
Cesantas Pensiones Subsidios
Promocin
social
Pobreza
Compensacin
familiar
Bienestar
familiar
Subsidios
condicionados
Formacin
capital humano
Educacin
Superior
universitario
T&T
Bsica - Media Educacin inicial
Formacin para
el trabajo
Titulada Complementaria No formal
Manejo del
riesgo social
Riesgos
covariantes
Empleo de
emergencia
Seguridad-
SNAIPD
SNAED-Sivigila
Acceso a
activos
Fsicos
fnancieros
Vivienda
servicios pblicos
Servicios
fnancieros
Seguros
Fuente: DNP, 2008.
73
De acuerdo con el DNP, la poltica social tambin contempla las acciones
orientadas a crear las condiciones necesarias para que cualquier habitante,
sin importar su condicin, pueda generar y proteger los activos que posi-
bi liten su desarro llo personal y social. Se persigue que los colombianos
tengan acceso a la educacin de calidad, a una seguridad social equitativa
y solldurlu ul mercudo luborul romovlendo lu formullzuclon o uoyundo
el emrendlmlento u mecunlsmos de romoclon soclul efectlvos y ul
manejo social del riesgo.
El concepto de promocin social se entiende como
El resultado del reconocimiento por parte de la sociedad, de que no
toda la poblacin est en capacidad de acceder al aseguramiento
formul del mercudo lo que lmllcu contur con mecunlsmos re dls
tri butivos, de solidaridad y equidad, hacia la poblacin pobre y
vulnerable
9
.
Lus ucclones de romoclon se curucterlzun or estur dlrlgldus u lu guruntlu
de los derechos y a un grupo pobre o vulnerable; corresponder con una
trunsferenclu en efectlvo o en esecle tener un crlterlo redlstrlbutlvo y es-
tar orientadas al desarrollo de las capacidades, expansin de las libertades
y oportunidades de la poblacin objetivo, es decir, van ms all del solo
criterio redistributivo y tienen en cuenta a la poblacin para que cumpla un
uel uctlvo en su rolo desurrollo Le ucuerdo con este n lus ucclones
deben ser temporales con condiciones de salida explcitas, desde el mo-
mento revlo u su ejecuclon son ucclones lntegrules y dlrlgldus u fumlllus
obres y vulnerubles entendldo el conceto de fumlllu como unldud de
intervencin para combatir el carcter multidimensional
10
de lu obrezu
Las acciones de promocin social ejecutadas por el Estado, segn este
marco conceptual, se argumentan desde dos perspectivas: una desde
lu justlcuclon economlcu y otru desde el enfoque del munejo soclul del
9
Ln el documento Le lu uslstenclu u lu romoclon soclul Euclu un slstemu de romoclon soclul LNP
2007), se presentan los avances del marco conceptual del sistema de proteccin social, que la entidad ha
desurrolludo u urtlr de los estudlos reullzudos or lu Mlslon Soclul
10
Segun lu Mlslon uru el dlseno de unu estruteglu uru lu reducclon de lu obrezu y lu deslguuldud MLRPL
el curcter multldlmenslonul de lu obrezu tlene en cuentu no solo lu rlvuclon muterlul ullmentos vlvlendu
educacin y salud, entre otros), sino la inseguridad personal y de los bienes; la vulnerabilidad a la salud, a
los desustres y u lus crlsls economlcus lu excluslon soclul y olltlcu lu llbertud de reullzuclon de cuucldudes
MLRPL
74
rlesgo Lu justlcuclon economlcu urte de lu necesldud de correglr lus
fullus de un mercudo lmerfecto en el cuul se creun sltuuclones de rl vu
clon y vulnerubllldud soclulmente lndeseubles y de lu exlstenclu del crlterlo
de justlclu dlstrlbutlvu Ll munejo soclul del rlesgo como un ucuerdo de lu
socledud uru su rotecclon unte lus contlngenclus negutlvus que ufectun
su culldud de vldu requlere de ucclones de romoclon soclul que revengun
mltlguen o sueren dlchos efectos negutlvos Ln este enfoque el lun nu
clonul de desurrollo ldentlcu el slstemu de romoclon soclul
como uquel que comrende
u lus ucclones del Lstudo en sus dlferentes nlveles de goblerno lu
socledud lu fumlllu y los clududunos usl como lus lnstltuclones y los
recursos dlrlgldos u lu sueruclon de lu rlvuclon y u lu exunslon de
lus oortunldudes de los gruos obluclonules obres y vulnerubles
en un murco de corresonsubllldud urtlculo
Ll dlugnostlco reullzudo or el DNP sobre lu romoclon soclul en el uls
ldentlcu dos grundes conjuntos de roblemus el rlmero reluclonudo
con uquellos de lu demundu y lu ofertu de los servlclos de lu romoclon
soclul y lu uslmetrlu entre estos y el segundo lu urtlculuclon de lu lns
tltuclonulldud uctuul uru lu restuclon de los servlclos orlentudos u lu
contrlbuclon de lu reducclon de lu obrezu y lu deslguuldud y ul munejo
del rlesgo
Ln lu demundu lu obluclon de los nlveles ms bujos de lngresos y de
menores nlveles del Slsben no tlene unu noclon del rlesgo futuro y ul
no tener conclenclu de estu noclon no est reurudu uru usumlr los
rlesgos Ln lu ofertu los roblemus son uun ms comlejos multlllcldud
de rogrumus y cometenclus desurtlculudus y frugmentudus dlversldud
de obluclones objetlvo focullzudus or gruos demogrcos que no
ermlte unu resues tu lntegrul u lu multldlmenslonulldud de lu obrezu
e lnexlstenclu de un resonsuble dlrecto uru lu urtlculuclon de lu ofertu
Adems lu ofertu de servlclos no resonde u lus umenuzus y rlesgos de
lu obluclon en cuso de que seu unu ofertu coyunturul y no huy unu red
lnstltuclonul que lu urtlcule es declr cuundo no huy un slstemu de
romoclon soclul Sumudo u esto los recursos de lu ofertu son roclcllcos
dlsmlnuyen en lus eocus de crlsls cuundo ms se necesltun
75
En el anlisis de 2007, el DNP seal la necesidad de ajustar Familias en
Accin al criterio de integralidad del sistema de promocin social. En este
sentido, el DNP present la propuesta de considerarlo como un programa
de choque para enfrentar la crisis para, posteriormente, insertar a las
familias en los otros programas sociales de carcter permanente
11
.
D. Interaccin con la Red Juntos
Como resultado de los estudios y propuestas de la Misin para el diseo
de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad en Co-
lombia (MERPD)
12
u nules de se uruebu or urte del Cones lu
red de proteccin social contra la extrema pobreza (RED), posteriormente
llamada Red Juntos. Esta red forma parte del sistema de proteccin social
y se enmurcu en el comonente de romoclon soclul con el n de
promover la incorporacin efectiva de los hogares ms pobres a las
redes sociales del Estado y asegurar la superacin de su condicin
a travs de: i) integrar la oferta de servicios sociales para hacerlos
coincidir alrededor de la familia de manera simultnea, ii) brindar,
transitoriamente, acompaamiento familiar y acceso preferente
para asegurar que los recursos e intervenciones permitan superar
condiciones mnimas de calidad de vida que no estn cubiertas, y iii)
generar un marco de corresponsabilidad con los usuarios para que
las familias se comprometan con la superacin de su situacin (DNP,
Locumento Cones de

Red Juntos supera las limitaciones de los enfoques tradicionales de asis-
tencia social, caracterizados por su dimensin sectorial y su focalizacin
or gruos demogrcos Le lguul modo du unu resuestu lntegrul u lu
11
El programa desde sus inicios y dentro del esquema de la RAS, se seal como un programa de choque,
sin embargo su focalizacin se realiz sobre el Sisben, herramienta que mide la pobreza estructural. En
general, los ltimos estudios de los programas de TMC consideran que estos programas no se disearon bajo
el enfoque del manejo del riesgo, ni son los mejores instrumentos para enfrentar las crisis (Fiszbein y Schady,
2009).
12
A nules de se creo en el LNP lu MLRPL con el n de usegurur el cumllmlento de los Cbjetlvos de
Desarrollo del Milenio y las metas formuladas en la Visin Colombia 2019.
76
multidimensionalidad de la pobreza, al considerar a las familias como el
ncleo de atencin bsico para la prestacin de los servicios sociales, con
el n de uoyur el desurrollo de sus cuucldudes uru que les ermltu en
el largo plazo, romper con los mecanismos de transmisin intergeneracio-
nul de lu obrezu medlunte lu ucumuluclon de cultul humuno y flslco y el
incremento de la productividad.
Lus curucterlstlcus bslcus de este nuevo modelo de gestlon uru lu
proteccin social, se resumen en: la familia es la unidad de intervencin
con unu funclon uctlvu y de corresonsubllldud con ucceso referente
para su vinculacin a la oferta de los servicios sociales. Esta oferta est
udecuudu u lus demundus de lus fumlllus que reclben ucomunumlento
de gestores soclules con el n de construlr un lun de vldu y verlcur el
cumllmlento de lus condlclones ldentlcudus uru mejorur su culldud de
vldu Lste modelo requlere de lu urtlcluclon de los goblernos locules
tunto uru lu conuncluclon de lus ucclones como uru lu urtlculuclon de
lu ofertu de los servlclos soclules locules con los nuclonules y en generul
para la operatividad de la red
13
.
La meta de Red Juntos de 2007 a 2010, es de 1,5 millones de hogares en
extremu obrezu en este gruo de fumlllus se encuentrun uquellus en
situacin de desplazamiento forzado, a las cuales se les diferencia su
utenclon Ln desurrollo de este esquemu se rouso que el rogrumu
lumlllus en Acclon fueru el eje urtlculudor como medlo de lnserclon de lus
familias a la Red Juntos, las cuales tendrn una permanencia mxima en la
red or clnco unos ul nul de los cuules odrn segulr reclblendo ulgunos
servlclos ero sln ucceso referente Sobre este usecto se denlo que
los subsidios monetarios condicionados de nutricin, otorgados por
el rogrumu tendrn tumblen un luzo mxlmo de clnco unos y los de
educacin se podrn extender por un tiempo adicional.
La Red Juntos, por tanto, se convirti en una nueva estrategia mediante
lu cuul oeru el slstemu de romoclon soclul y de estu muneru se eseru
contrlbulr u su consollduclon en vlstu de que recoge los concetos b
sl cos denldos uru el slstemu rlmero lu lntegrulldud de lu ofertu y
13
Ln el dlseno del enfoque de Red 'untos se conto con lu exerlenclu del rogrumu PuenteChlle Solldurlo
desarrollado desde 2001.
77
su coordinacin intersectorial
14
; segundo, se avanza en la unidad de
intervencin de los diferentes programas, al cambiar la focalizacin de
individuos aislados por el de familia, como clula del manejo social del
riesgo, de la unidad de demanda de los servicios sociales y como garante
del principio de corresponsabilidad para su propio desarrollo; y tercero, se
establecen acciones temporales con condiciones explicitas de salida del
programa, mximo a los cinco aos del ingreso.
Familias en Accin, como eje articulador de la Red Juntos para la vinculacin
de las familias y de acuerdo con la experiencia y resultados de la evaluacin
de impacto, puede ser objeto de reestructuracin segn el do cumento
Conpes 102 de 2006, en varios aspectos como: encadenamiento a procesos
complementarios de formacin de capital humano y gene racin de
lngresos formuclon uru el trubujo mlcroemrendlmlentos nuncluclon
de planes de negocio, bancarizacin, fomento productivo, para la
coordinacin con los subsidios familiares de las cajas de compensacin
familiar y el diseo del incentivo de salida de la red, de conformidad con el
cumplimiento de las condiciones del plan de vida de la familia, tiempo que
no podr superar los cinco aos.
E. Las decisiones del Conpes
El Conpes, en su calidad de mxima autoridad nacional de planeacin
y organismo asesor del Gobierno en los aspectos relacionados con el
desa rrollo econmico y social del pas, es la instancia mediante la cual
se aprueban las polticas, las estrategias y los programas en las reas
econmicas y sociales del plan nacional de desarrollo. Como parte de
sus funciones, el Conpes en varios documentos, aprob la creacin del
programa Familias en Accin, sus objetivos y caractersticas generales, as
como lus fuentes de los recursos uru su nuncluclon
14
An falta la evaluacin de varios de los programas que integran la red, para determinar su continuidad
y ajustes, as como est en proceso la propia evaluacin de la red y de su modelo de gestin, resultados que
denlrn los ujustes necesurlos
78
a. Se reconoce la RAS como estrategia del Plan Colombia
Documento Conpes 3075 de marzo 15 de 2000
En este documento se reconoci al programa de Subsidios Condicionados
(Familias en Accin) como uno de los tres que conformaban la red de
apoyo social. A la RAS se lu ldentlco como urte de lu estruteglu de
recuperacin econmica y social del Plan Colombia. Su institucionalidad
se denlo como urte del FIP, que es un fondo-cuenta del Dapre. Para los
programas de la RAS se estableci un comit de asesora con participacin
de representantes del DNP, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) y el SENA. En este documento tambin se autoriz al Gobierno
Nuclonul u contrutur un credlto externo uru el nunclumlento del
programa Manos a la Obra (Empleo en Accin).
b. Se aprueba creacin de Familias en Accin y Jvenes en Accin
Documento Conpes 3081 de junio 28 de 2000
Mediante este documento se aprobaron los programas de Subsidios
Condicionados y Capacitacin Laboral (Jvenes en Accin), como parte de
la RAS Se denleron los objetlvos el esquemu de ejecuclon lus condlclones
de pago, la focalizacin, y el costo y las fuentes de recursos para los dos
programas. Se autoriz al Gobierno a contratar un crdito externo por
valor de 320 millones de dlares para la ejecucin de los programas, de
los cuales 230 millones eran para el programa de Subsidios Condicionados.
c. Se defnen metas, recursos y ampliacin del programa
Documento Conpes 3359 de junio 27 de 2005
El documento autoriz al Gobierno Nacional para la contratacin de un
crdito externo por 85 millones de dlares para consolidar y extender el
programa Familias en Accin como un mecanismo de proteccin social.
Los recursos se destlnuron u lu nuncluclon de los subsldlos de lus
fumlllus del rogrumu su umlluclon hustu llegur u unu metu de
fumlllus y guruntlzur su contlnuldud hustu el uno Lseclco su
amplia cin en zonas urbano-marginales, algunas capitales de los nuevos
deurtumentos y otros munlcllos de lus zonus rlorlturlus ldentlcudus
79
or el Coblerno Lenlo ul nuevo Slsben como lnstrumento uru lu
focullzuclon de lus fumlllus y determlno lu reullzuclon de un lloto en reus
de ultos nlveles de obrezu de lus zonus urbunomurglnules en el que se
lncluye ron lus zonus de Curtugenu y 8ogot y Souchu
d. Se autoriza la ampliacin de cobertura
Locumento Cones de de junlo de
Por medlo de este documento se uutorlzo lu umlluclon de coberturu uru
lnclulr zonus murglnudus de los munlcllos muyores u hubltuntes
se umllo lu metu de fumlllus u mlllones uroxlmudumente mlllones
de obluclon del nlvel del Slsben y fumlllus en sltuuclon de
desluzumlento Se denleron crlterlos de ujustes uru lncororur en el mu
nuul oerutlvo del rogrumu con el n de ser ullcudos en los munlcllos
muyores u hubltuntes Lntre los ujustes se determlno sustltulr el
subsldlo de educuclon rlmurlu or el de nutrlclon uru lus fumlllus con
hljos menores de unos y se estublecleron dos modulldudes uru el
subsldlo escolur orlentudus u lu ermunenclu y gruduuclon en secundurlu

Lu focullzuclon terrltorlul uru lu exunslon del rogrumu determlno
nuevos crlterlos y lu obluclonul lncluyo u lus comunldudes lndlgenus como
sus beneclurlus segun este Cones Se ldentlco lumlllus en Acclon como
el eje urtlculudor de lu Red 'untos y se determlno que u su vez debe
estur coordlnudo u lu ofertu y u lu estruteglu de lntervenclon lntegrul con
un enfoque de romoclon soclul Se uutorlzo ul Coblerno Nuclonul uru
contrutur un credlto externo or vulor de mlllones de dolures uru el
nunclumlento del rogrumu hustu
80
Aciertos y desaciertos
de Familias en Accin
Orazio Attanasio
Profesor de Economa en la University College London. Invitado en el Instituto de
Investigacin para Estudios Fiscales (IFS). Investigador asociado en el Natio nal
Bureau of Economic Research (NBER). Invitado senior en la Ofcina del Centro de
Investigacin y Anlisis Econmico para el Desarrollo. Es miembro del Concejo de
Asociacin de Economa Europea, de la Sociedad Real de Economa y la Sociedad
de Econometra. Dirige el Centro de Evaluacin para Polticas de Desarrollo en el
IFS. Fue director de la evaluacin de Familias en Accin y trabaj en la de Jvenes
en Accin, Empleo en Accin y Oportunidades de Mxico.
Las transferencias monetarias condicionadas han sido una de las novedades
ms importantes en trminos de poltica social en Amrica Latina y en pases
en desarrollo. Hay muchas evaluaciones de impacto que indican que estos
programas de transferencias condicionadas han tenido xitos importantes,
sobre todo en dos dimensiones: mejoras en el estado nutricional y en el cre-
ci miento de los nios pequeos y, en los nios ms grandes se han alcanzado
xitos en trminos de asistencia y de cobertura escolar.
En cuanto a posibles limitaciones de estas iniciativas, hay dos cosas: pri-
mero, no existe un programa que pueda funcionar con los mismos parme-
tros en todas partes; los xitos o fracasos son diferentes en los pases. Unos
tienen xitos en educacin primaria, otros en secundaria. Unos en salud,
otros en nutricin y eso, obviamente, porque el programa necesita ajustarse
a las situaciones contingentes y a las particulares de cada pas. Inclusive en
el mismo pas, por ejemplo en Mxico, el xito se encontr en unos Estados
y en otros los efectos fueron mucho menores. Segundo, en ese pas los
efectos rurales fueron mucho ms altos que los urbanos; en este caso, al
igual que en Colombia, una de las limitaciones consiste en que se aplic el
mismo modelo rural en el medio urbano y eso puede crear problemas.
En trminos de resultados, la evaluacin de impacto de Familias en Accin,
en los municipios menores a 100.000 habitantes, indic que sobre el medio
Opinan los expertos
Entrevista
81
rural se alcanzaron efectos en nutricin, salud y crecimiento de los nios
pequeos y, por otra parte, la asistencia a la secundaria se increment. Los
efectos fueron ms bajos en educacin primaria, simplemente porque la
cobertura ya estaba bastante alta.
La expansin urbana se hizo muy rpido
La mayor crtica a Familias en Accin es que la expansin urbana se hizo muy
rpido, porque es claro que no se puede aplicar el mismo programa al medio
urbano que al rural. La crtica no es haber entrado al rea urbana, sino no haber
utilizado pilotos para ajustar los parmetros del programa. Las evaluaciones
de Soacha y Mede lln son mucho ms limitadas, es ms complicado tener una
idea precisa de lo que pasa en el medio urbano; sera interesante inclusive
ahora hacer cam bios, experimentos, modifcar la estructura de las becas pero,
sin duda, se tiene un programa que ha tenido unos efectos muy positivos en
el aumento del consumo y en el nivel de bienestar de las familias.
Esta crtica no es solo para Colombia, porque en Mxico todo el mundo habla
como si fuera una oportunidad nica; oportunidad en lo rural y en lo urbano,
pero estos son dos mbitos diferentes. En el programa de Oportunidades,
en el medio urbano solo el 50% de las familias elegibles son benefciarias,
no porque no se registren sino porque no les interesa, porque el medio
urbano es diferente al rural, en Mxico se demostr que en el medio rural al
95% de los elegibles les interesa el programa.
El programa debera complementarse en tres dimensiones, con el fn de
tener mayores impactos en la poltica social: primero, sera importante que
Familias en Accin desarrollara ajustes en cuanto a las becas. En Mxico se
est realizando un piloto en donde se ensayan unos cambios radicales en la
estructura de las becas. Por ejemplo, una de las tres versiones que se estn
ensayando es la de eliminar el otorgamiento de la beca de primaria y utilizar
esta plata para aumentar las becas de secundaria, lo que es especialmente
importante en las reas urbanas. Aunque an se desconocen los impactos,
sera necesario aplicar este piloto en Colombia. Pero si el objetivo del
programa es ampliar la cobertura escolar y si la cobertura de primaria es su-
pe rior al 95%, no tiene sentido.
La nica duda de eliminar las becas en primaria para el sector rural, es que
probablemente estas estn jugando un papel en los niveles de nutricin;
82
en efecto esta plata que sale est condicionada en la salud, eso tambin
se pue de ensayar con pilotos; pero en el medio urbano la plata sera mucho
ms efciente reduciendo o eliminando la beca de primaria, utilizando estos
recursos para secundaria. La otra cosa que se est ensayando en Mxico es
otorgar premio por buenas notas.
Segundo, hay unas dimensiones sobre todo en la primera infancia, en la cual
el programa podr por su propia estructura y logstica, que ha sido efciente y
que parece no tener corrupcin o por lo menos no mucha, armar un operativo
que sea efciente para hacer intervenciones de primera infancia que estn
relacionadas con el objetivo del programa. Se sabe que los primeros aos,
de 0 a 3 aos, son los ms importantes para el desarrollo de los nios y es
importante la nutricin, se podra explorar y el programa podra utilizar
mecanismos que hasta ahora no ha utilizado, como los complementos
nutricionales, como lo hacen en Mxico que les dan Nutrisan, y desarrollar a
la par otras formas de estimulacin temprana, otras acciones que se podran
trabajar con las madres lderes y con las madres benefciarias.
Tercero, aunque no es una responsabilidad directa de Familias en Accin,
pero seguramente es tarea de la poltica social del pas, es la calidad de
los servicios de educacin y salud; y, en trminos de educacin, se estn
mandando a los nios a una escuela y esto es muy positivo, pero nos
tenemos que preguntar, esos nios est aprendiendo algo? La tarea para
el prximo gobierno que viene trabajando estos programas es en primer
trmino hacer un diagnstico. Los mexicanos lo hicie ron el ao pasado,
evaluaron la calidad de la educacin y de la salud de todos los benefciarios;
la fotografa que sale all asusta, por que las escuelas a dnde van los nios
del programa Oportunidades son muy malas, los centros de salud son muy
malos, no tienen prcticas de salud, entonces se tiene que hacer: uno, el
diagnstico, y dos, mejorar la calidad de los servicios, pero obviamente esto
no es tarea de los programas, sino un reto de la poltica social interna.
Familias en Accin tiene como objetivo mejorar el capital humano, por lo
cual es de largo plazo. La salida del programa para las familias debera ser
cuando los jvenes cumplan con su escolaridad media y la familia no tenga
ms nios, es decir cuando las familias dejen de cumplir con los criterios
de ele gibilidad. Hay otras razones de establecer condiciones de salida y
estas estn relacionadas con las limitaciones de presupuesto, en este caso
se podra pensar en determinar las condiciones de salida cuando la familia
Opinan los expertos
Entrevista
83
supere su nivel de extrema pobreza, por ejemplo despus de unos aos, ya
no pertenezca al nivel 1 del Sisben sino que haya pasado al nivel 3.
Sobre las fuentes de fnanciacin
Con respecto a las fuentes de fnanciamiento del programa, en el largo
plazo sera bueno que se vuelva parte integrante del presupuesto nacional,
que tenga su independencia. Obviamente el papel que juegan los crditos
internacionales externos han sido importantes y seguirn sindolo, pero en
el largo plazo el objetivo debera ser el de integrarlo al presupuesto nacional
y que sea sostenible y esto realmente tiene incidencia para la limitacin
sobre las condiciones de salida; sera bueno que toda Colombia estuviera en
Familias en Accin pero se tiene que pensar sobre la sostenibilidad fnanciera.
Las evidencias muestran que las transferencias monetarias condicionadas
no han tenido efecto signifcativo sobre la oferta laboral de los adultos ni
las tasas de fecundidad. Eso se siente en Mxico y se siente en Colombia. En
evaluaciones de impacto tuvo efectos muy mnimos sobre la oferta laboral
de los adultos, a diferencia de la oferta de los nios, claro que es el objetivo
perseguido; pero de todos los resultados que se conocen, la reduccin de la
oferta laboral ha sido mnima. Los montos de las transferencias por familia
deberan tener topes mximos para que no se incentiven las tasas de
fertilidad.
El monto de las transferencias y los criterios para su defnicin deben
identifcarse en forma efectiva, a travs de pilotos se puede evaluar cul
sera el monto requerido, dnde debe establecerse el corte, esto es un
punto muy importante, porque puede ser que con un determinado monto
no se tiene ningn efecto y si se aumenta un poco ya se tiene un efecto
grande. Lo que se podra hacer seran unos laboratorios en unos pequeos
municipios, ensayando cambios pequeos, entiendo que son difciles por
poltica administrativa, pero es importante lo que se pueda obtener con
estas pruebas.
Otro aspecto a mencionar, es que el operativo de Familias en Accin es de
una calidad excelente, lo que se podra cambiar desde el punto de vista
gene ral, es alejarlo del Ejecutivo, darle una mayor independencia. Claro
est que son programas muy rentables en lo poltico, pero es verdad que el
programa puede ganar mucho siendo ms independiente. Q
Captulo
Familias en Accin:
baluarte de la poltica social
3
87
A. Programa para el fortalecimiento
del capital humano
La extrema pobreza por lo general se transmite de una generacin a otra.
Los nios de las familias pobres desde su nacimiento presentan problemas
de nutrlclon y sulud creclmlento y desurrollo lo cuul lnuye negutlvumente
en el rendlmlento escolur y en el desemeno de su vldu futuru Lu educuclon
lu sulud y lu nutrlclon se convlerten en uctlvos declslvos uru lu sueruclon de
la pobreza y bajo esta premisa se crea Familias en Accin, para contribuir a la
sueruclon del clrculo vlcloso de trunsmlslon lntergeneruclonul de lu obrezu
Es un programa de transferencias monetarias condicionadas
1
, orientado
a contribuir a la formacin de capital humano de las familias en extrema
obrezu medlunte lncentlvos uru lu uslstenclu y ermunenclu escolur
en los nlveles de educuclon bslcu rlmurlu bslcu secundurlu y medlu
vocuclonul 8uscu fortulecer el consumo de ullmentos ul lnculcur hbltos
nutricionales y acciones de cuidado de la salud, mediante un seguimiento
nutricional y de crecimiento de los menores de 7 aos.
El programa otorga dos tipos de subsidios: uno nutricional, para familias
con nios menores a 7 aos, y uno escolar para familias con nios entre
1
Puru el dlseno del rogrumu se revlsuron exerlenclus lnternuclonules eseclulmente el rogrumu
Progresu de Mexlco hoy denomlnudo Cortunldudes rogrumu lonero y el de 8olsu Lscolu hoy
8olsu lumlllu de 8rusll Ln lu uctuulldud ms de qulnce ulses de Amerlcu Lutlnu otros de Aslu y Afrlcu
vlenen ejecutundo rogrumus de trunsferenclu moneturlus condlclonudus Clududes como Nuevu York y
vushlngton LC tumblen se encuentrun ullcundo este tlo de lnlclutlvus
88
7 y 18 aos, que cursan educacin primaria y secundaria. El subsidio
nutrlclonul se entregu con el n de comlementur el lngreso del hogur
para mejorar la alimentacin de los nios durante la etapa crtica de su
crecimiento. Incluye actividades de vacunacin, control de crecimiento
y desarrollo para los nios, y actividades de promocin y educacin de
la salud familiar. Para recibir este subsidio, las familias se comprometen
a llevar a todos los nios menores de 7 aos a las citas de control de
creclmlento y desurrollo rogrumudus segun lu edud en los hosltules o
centros de salud de los municipios donde residen.
El subsidio escolar se entrega a familias con nios y nias que se encuentren
estudlundo desde el segundo grudo de rlmurlu hustu el grudo once con
el n de lncentlvur lu uslstenclu escolur uumentur los unos de es colurldud
y reducir la desercin de la educacin primaria y secundaria. Para obtener
este subsldlo lus fumlllus beneclurlus se comrometen u envlur u los
nlnos u cluses bujo el comromlso que estos no tengun ms de ocho fullus
lnjustlcudus or blmestre
Los compromisos requeridos a las familias para la entrega de los subsidios
tienen como objetivo garantizar que efectivamente las transferencias
se inviertan en mejorar los niveles de educacin y salud de los nios y
jvenes. Pero, principalmente, estn orientados a propiciar cambios en el
comportamiento de las familias, en busca de su toma de conciencia sobre la
lmortunclu de lu sulud y nutrlclon de sus hljos Se eseru que estos cumblos
de actitudes se mantengan incluso despus de su salida o retiro del programa
y que favorezcan la sostenibilidad de los objetivos en el largo plazo.
Estos compromisos asumidos por las familias o condiciones requeridas
por el programa para la entrega de los subsidios, se conoce como corres-
ponsabilidad, entendida como un contrato social entre el Estado y las
fumlllus beneclurlus el rlmero usume lu resonsubllldud de entregur
los recursos y garantizar la oferta de los servicios de educacin y salud
y, las familias, por su parte, responden con el compromiso de utilizar los
recursos en el desurrollo de sus hljos
Los recursos son entregados directamente a las madres, por considerar
que sus preferencias en el gasto se orientan al consumo de alimentos
y u lu sulud y educuclon de sus hljos Se conslderu que los resultudos
Familias en Accin: baluarte de la poltica social
89
pueden ser ms efectivos cuando los recursos se supeditan a los esfuer-
zos familiares, y son las familias las que disponen sobre el destino de los
recursos ues son ellus qulenes nulmente declden sobre lu formuclon
de sus hijos.
Ll monto del subsldlo de nutrlclon es de esos mensuules or
familia
2
y el subsldlo escolur de or cudu nlno que uslstu u los
gru dos de segundo u qulnto de rlmurlu y de or cudu nlno
que curse secundaria
3
. Para las grandes ciudades los montos de los
subsldlos escolures se modlcuron de ucuerdo con lus curucterlstlcus
soclodemogrcus y economlcus de estus zonus Se lunteuron dlferentes
esquemus de lntervenclon en educuclon con el n de dlsmlnulr el costo
de oortunldud de lu educuclon e lncentlvur lu ermunenclu lnterunuul y lu
gruduuclon en secundurlu estus dlferenclus se descrlben umllumente en
lu segundu urte del llbro cultulo
1. Caractersticas generales
lumlllus en Acclon cumle con los rlncllos y urtlculurldudes rolus
de los rogrumus de romoclon soclul uoyu u lus fumlllus obres y
vulnerubles en lu generuclon de lus condlclones necesurlus con el n de
incrementar y proteger los activos que posibiliten su desarrollo personal
y social.
a. La familia como unidad de intervencin
El programa reconoce a la familia como el ncleo bsico de la sociedad
y lu construcclon de lu nuclonulldud Promueve lu resonsubllldud de
lus mudres tltulures lu orgunlzuclon fumlllur y el conoclmlento sobre el
culdudo y lu utenclon en sulud Lus fumlllus beneclurlus son conslderudus
como sujetos activos con responsabilidades frente a la sociedad.
2
Ll vulor de este monto se culculo en el uno con buse en lu brechu de lu llneu de lndlgenclu er
cltu uru el uno y el romedlo de ersonus y menores de los hogures del rlmer decll del lCv
3
Ll vulor del subsldlo escolur se culculo u urtlr de los dutos de lu Lncuestu Nuclonul de Culldud de
vldu de Sobre estu lnformuclon se estlmuron los costos romedlos or ersonu segun nlvel de
educuclon formul con buse tunto en los gustos de ofertu como en los gustos dlrectos Con estos dutos
se determlnuron los costos romedlos de lu educuclon ubllcu rlmurlu y secundurlu uru el rlmer
quintil de ingresos.
90
b. Corresponsabilidad
El cumplimiento de las responsabilidades adquiridas por las familias visibi-
li za el compromiso con el desarrollo de sus condiciones de vida y con la
cons truccin y concrecin de los valores democrticos relacionados con
la justicia, la equidad, la inclusin y la participacin social, en la medida en
que lus fumlllus beneclurlus uunun sus esfuerzos uru mejorur lu condlclon
de salud y nutricin de los nios y jvenes, y su permanencia en las aulas
escolares.
c. Gestin institucional bajo el enfoque de proteccin social
El programa responde a este principio en la medida en que sus acciones
se orlentun eseclcumente u lus fumlllus en condlclon de vulnerubllldud y
riesgo que requieren proteccin por parte del Estado.
d. Integralidad
El programa responde a las polticas del Gobierno Nacional y se articula en
los distintos niveles territoriales, nacional, regionales, departamentales y
municipales con la red de proteccin social contra la extrema pobreza bajo
un esquema integral para asegurar la oferta de servicios sociales de salud
y educacin a familias pobres y vulnerables.
e. Transparencia
El programa aplica criterios tcnicos basados en modelos estadsticos para
su operacin adems de la estandarizacin de procedimientos en cada
una de las etapas del ciclo operativo.
f. Participacin y control social
El programa impulsa la creacin de espacios de encuentro de las fami-
llus beneclurlus que fortulecen el tejldo soclul y lu lntegruclon culturul
median te la promocin y priorizacin de las expresiones culturales de la
comunldud Asl mlsmo fucllltu lu lnterucclon cuullcudu y orgunlzudu con
las autoridades gubernamentales para fortalecer las mecanismos de par-
ticipacin ciudadana y control social de la institucionalidad colombiana.
91
g. Adaptabilidad institucional
El programa reconoce la diversidad del entorno y de las condiciones ins-
ti tu cionales regionales y municipales y dispone de mecanismos para
garantizar la operacin en los municipios del pas.
h. Cofnanciacin
El programa contempla la posibilidad que tanto departamentos como
munlcllos urtlclen como conuncludores de lu oeruclon en el terrl
torio, mediante el aporte directo para el aumento de cobertura de los
subsidios condicionados o mediante la inversin en infraestructura y
condiciones para la operacin.
2. Fases del programa
El programa fue diseado para una duracin de tres aos, junio 2001
a junio 2004
4
, con una meta inicial de 340.000 familias, ubicadas en
aproximadamente 300 municipios rurales de 26 departamentos del pas.
Esta cober tura se ira alcanzando gradualmente durante los aos de
operacin. Sin embargo, por los resultados alcanzados y las condiciones
de pobreza del pas, el Gobierno Nacional decidi extender su cobertura y
duracin.
Los son lus fuses que ldentlcun u lumlllus en Acclon Lu rlmeru se
ejecut de 2000 a 2006 y se caracteriz por su cobertura territorial
eminentemente rural, en esta fase se decidi incluir a la poblacin en
sltuu clon de desluzumlento A nules de el Coblerno Nuclonul uso
en marcha la Red Juntos, estrategia mediante la cual se aspira a cumplir
con los Cbjetlvos de Lesurrollo del Mllenlo Lu metu rouestu fue de
mi llones de familias en pobreza extrema. Para esta poca el programa
ya se haba consolidado como una de las principales estrategias de la
po ltica social del pas, por lo cual se consider como parte integrante
de la red y como mecanismo articulador para la seleccin y vinculacin
de las familias.
4
Con el n de usegurur lu vlubllldud de los crlterlos de selecclon de los beneclurlos y los rocedlmlentos
establecidos en el manual operativo del programa, se llev a cabo una prueba piloto en 22 municipios de
cuatro departamentos, durante los meses de noviembre de 2000 a abril de 2001.
92
Con el n de cumllr con lu metu y utender u lu obluclon en extremu
obrezu ublcudu tunto en los munlcllos rurules como en lus zonus mur
gl nules de lus reus urbunus en se lnlclo lu segundu fuse que ubrlo
los esuclos de lngreso u lus fumlllus de los medlunos y grundes centros
urbunos sltuuclon que lmllco lu modlcuclon de ulgunos rocesos y de
los montos de los lncentlvos educutlvos uru ujusturlos u lu nuevu sltuuclon
del contexto urbuno Ln ese uno se tomo lu determlnuclon de lnclulr u lus
fumlllus de lus comunldudes lndlgenus or su ultu vulnerubllldud y sus
condlclones de obrezu
Ln el creclmlento de lu economlu se redujo en ms de y lu o
blu clon en sltuuclon de lndlgenclu uumento en cusl con resecto u
sltuuclon que llevo ul Coblerno Nuclonul u lncrementur lu metu del
rogrumu u mlllones de fumlllus
Le estu muneru lumlllus en Acclon se hu convertldo en unu de lus rlnclules
estruteglus de lu olltlcu soclul con coberturu en todos los munlcllos del
uls y con lu lncluslon de dlferentes gruos obluclonules
3. Poblacin objetivo
lumlllus en Acclon utlende u dlferentes gruos obluclonules obluclon
con gruves roblemus de obrezu ublcudu en munlcllos rurules y en
medlunos y grundes centros urbunos obluclon en sltuuclon de deslu zu
mlento y comunldudes lndlgenus
3.1 Poblacin pobre
Ln Colomblu los obres condlclon dudu u urtlr de lu medlclon del nlvel
de lngreso reresentun el del totul de lu obluclon de estos
mlllones de ersonus se encuentrun en sltuuclon de obrezu extre
mu de lu obluclon rurul y de lu obluclon urbunu
A esur de los fuertes descensos de lu obluclon rurul fruto de lu lndustrlu
llzuclon y el desurrollo de lus grundes clududes el sector rurul contlnuu
ulbergundo grun cuntldud de obluclon mlllones de ersonus que re
resentun el de lu obluclon totul del uls cuudro
93
Cuadro 3.1 Poblacin rural
Ao Poblacin en millones Porcentaje del total
1938 6,0 69,1
1993 11,1 30,7
2005 11,0 25,6
2010 11,1 24,4
Fuente: DANE.
En general, la poblacin rural se ubica en los municipios con menos de
100.000 habitantes, que constituye el 95% del total de municipios del pas.
En el sector rural, si bien la pobreza se ha disminuido en 5% entre 2002
y 2009 al pasar del 69,3 al 64,3%, sigue siendo una cifra en extremo alta
frente a los retos del milenio. Cerca de una tercera parte de la poblacin
rural vive en extrema pobreza; y comparada con la pobreza extrema del
orden nacional, la brecha es de 12,7 y 16,7% frente a la urbana. Esta situacin
de lnequldud se ve reejudu en los lngresos urbunos romedlo los cuules
superan en tres veces a los rurales.
Tabla 3.1 Variables del Sisben
Vivienda Servicios
Material de las paredes
Material de los pisos
Material de los techos
Equipamiento de electrodomsticos
Grupos de personas que cocinan por separado
Servicio de acueducto
Servicio de alcantarillado
Servicio de electricidad
Disposicin fnal de basuras
Servicio de gas natural
Servicio de telfono
Educacin y seguridad social Ingreso y composicin familiar
Educacin promedio de las personas de la familia
de 12 y ms aos de edad
Asistencia a establecimiento educativo
Aos de educacin del jefe de familia
Afliacin a la seguridad social del jefe de familia
Actividad habitual
Ingreso per cpita de la familia
Nmero de cuartos por persona
Proporcin de nios de 0-6 aos de edad por
familia
Proporcin de personas ocupadas por familia
Fuente: DNP. Cartillas Sisben, 1994-2002.
La pobreza urbana ha disminuido de 48,3% en 2002 a 39,6% en 2009 y la
indigencia de 15,2 a 12,4%, respectivamente. Se caracteriza por los altos
lndlces de desemleo y emleo lnformul elevudos declts de vlvlendu
hacinamiento, tenencia insegura de la propiedad, y viviendas en zonas de
alto riesgo y con acceso inadecuado a los servicios de saneamiento y al-
cantarillado. Dados los agudos niveles de urbanizacin y pobreza en las
zonus urbunus se ucreclentun lus zonus tugurlules en donde se ulojun lu
mayora de los indigentes. Segn un estudio de la Cepal, en Colombia viven
94
ms de siete millones de personas en tugurios urbanos, lo que equivale a
la poblacin en indigencia.
El instrumento metodolgico utilizado por el programa para la seleccin
de los otenclules beneclurlos es el Slsben medlunte el cuul se mlden
cuatro grupos de variables como se observa en la tabla 3.1:
De acuerdo con estas variables se determinaron seis niveles para medir
lu lntensldud de lu obrezu lus fumlllus que se cluslcuron en el nlvel
denldus como en extremu obrezu corresonden u uquellus eleglbles
del rogrumu Segun medlclones de en el nlvel del Slsben se en
con trubun fumlllus con ersonus de lus cuules el
se ublcubun en el sector urbuno y el en el reu rurul Le este totul el
erun eleglbles or el rogrumu or tener hljos menores de unos
Ln el reu urbunu lus eleglbles erun y en lu rurul fumlllus
uru un totul de fumlllus
3.2 Poblacin en situacin de desplazamiento
A se tlene un reglstro ucumuludo de de ersonus en sltuu
clon de desluzumlento de lus cuules son menores de edud
menores de unos y el entre y unos RUPD
Segun lu Ley urtlculo de se conslderu desluzudo:
1odu ersonu que se hu vlsto forzudu u mlgrur dentro del terrltorlo
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades
economlcus hubltuules orque su vldu su lntegrldud flslcu su
segurldud o llbertud ersonules hun sldo vulnerudus o se encuen
tran directamente amenazadas, con ocasin de cualquiera de
lus slgulentes sltuuclones conlcto urmudo lnterno dlsturblos y
tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los derechos humunos lnfrucclones ul Lerecho lnternuclonul
Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden.
Con en el creclmlento del nurcotrco y el desurrollo de lu economlu llegul
lu tomu forzosu de terrltorlos uru lu slembru de cultlvos lllcltos se roduce
un lncremento en el numero de hogures en sltuuclon de desluzumlento
95
en especial en el periodo 1998- 2002, aos que registran ms de 400.000
desplazados. Para los siguientes aos se presenta un considerable des-
cen so, que se revierte en los aos 2007 y 2008 con ms de 300.000
desluzudos or uno y se reduce nulmente u en grco
Grfco 3.1 Poblacin desplazada por ao
67 469
92 318
261 733
384 543
436 875
246 665
229 213
265 950
283 603
328 264
301 817
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
350 000
400 000
450 000
500 000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
111 414
Fuente: RUPD, Accin Social, 2010.
En respuesta a la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, el
Gobierno Nacional decidi incorporar a la poblacin en situacin de
desplazamiento a Familias en Accin. En 2005 se inicia el programa para
esta poblacin objeto con una cobertura aproximada de 40.000 familias.
En la actualidad la cobertura asciende a 341.581 familias.
Segun lu evuluuclon de lmucto del rogrumu reullzudu en Cen tro
Nuclonul de Consultorlu lu obluclon en sltuuclon de desluzumlento
presenta caractersticas diferentes de acuerdo con las etapas de trnsito:
antes de su desplazamiento, es decir, en su municipio de origen o municipio
expulsor; despus de su desplazamiento, en el municipio receptor; y
despus de ser incluida en el sistema nacional de atencin integral a la
obluclon desluzudu SNAIPD ero untes de entrur u lumlllus en Acclon
Las condiciones de vida ya menguadas en su municipio de origen se
agravan en el municipio receptor en sus condiciones de vivienda, educacin
y empleo. Esta situacin se mejora cuando la poblacin se integra a este
sistema, excepto en lo relativo a la vivienda, que amerita soluciones a
medluno y lurgo luzos cuudro
96
Cuadro 3.2 Condiciones de vida de la poblacin desplazada
Indicador
Municipio
expulsor
(%)
Municipio
receptor
(%)
Luego
de su ingreso
al SNAIPD (%)
Tasa de asistencia escolar para los nios entre
7 y 17 aos
70,6 47,6 70,9
Tasa de afliacin al sistema general de seguridad
social en salud
49,4 47,1 68,0
Tasa de ocupacin de los mayores de 23 aos 67,9 39,8 53,1
Hogares con vivienda propia 60,0 10,0 10,0
Hogares en situacin de pobreza 92,6
Hogares en situacin de pobreza extrema 38,1
Fuente: Centro Nacional de Consultora, 2008.
Como se observa en los indicadores del cuadro 3.2, el 92,6% de la poblacin
en situacin de desplazamiento se encuentra en estado de pobreza.
El 7,4% restante es poblacin no pobre, pero que por su condicin de
desluzudu es declr de vulnerubllldud tlene el derecho de ser beneclurlu
de Familias en Accin.
3.3 Poblacin indgena
En Colombia, existen 87 pueblos indgenas reconocidos legalmente,
hablantes de 65 lenguas
5
, esparcidos en el territorio nacional. A pesar de
su gran diversidad sociocultural, mantienen caractersticas comunes como
son la conservacin de sus propias instituciones sociales, econmicas,
culturales y polticas. El fuerte arraigo a sus territorios ancestrales construye
su sentido de identidad, pertenencia y es fuente de su subsistencia fsica
y espiritual, base de su diferenciacin con el resto de la sociedad nacional.
Acorde con datos del censo 2005, en Colombia habitan 1.378.884 indgenas,
que constituyen el 3,3% del total de la poblacin nacional.
Los indgenas, en su mayora (78,4%), viven en el rea rural, en territorios
con escasas vas de comunicacin, marginales y retirados de los grandes
centros econmicos y de toma de decisiones del pas. De estos un 67,7%
5
Lenguas indgenas existentes en el pas de acuerdo con la investigacin que permiti la elaboracin
de la Ley de Lenguas Nativas, aprobada por el Congreso de la Repblica de Colombia el 9 de diciembre
de 2009.
97
vive en territorios de resguardo
6
legalmente constituidos, localizados
en 226 municipios y corregimientos departamentales (DANE, 2009). Los
restantes (32,3%) habitan en otro tipo de asentamientos rurales, muchos
de los cuales se denominan parcialidades, o en sectores urbanos como
producto de desplazamientos provocados por los actores armados,
reslones economlcus conlctos or lu tlerru exulslon de sus terrltorlos
o la bsqueda de oportunidades de trabajo, comercio y estudio.
La legislacin colombiana reconoce el derecho de los pueblos indgenas a
la autonoma, es decir, a gobernarse con autoridades propias, participar
de las rentas de la nacin, administrar sus propios recursos y prestar
servicios pblicos propios de los entes territoriales en salud, educacin,
saneamiento bsico e infraestructura comunitaria.
En Colombia los pueblos indgenas viven un proceso permanente de
interaccin con el resto de la sociedad nacional, dinmica que se constituye
en uno de los soortes de lu rouestu de extenslon de lumlllus en Acclon u
estas comunidades. Entre otros elementos de dicha interaccin, se destacan:
lu exlstenclu de un fuero eseclul de derechos en el murco jurldlco nuclonul
la vinculacin de la poblacin indgena a programas sociales impulsados
por el Estado, y las nuevas necesidades derivadas de la interaccin y la
ldentlcuclon de condlclones de obrezu y vulnerubllldud en estos gruos
Lxlste un murco legul eseclul que rlge uru los ueblos lndlgenus el Lstudo
y la institucionalidad con estas comunidades: establece el derecho de los
pueblos indgenas a la autonoma, es decir, a gobernarse con autoridades
propias (artculo 330, de la Constitucin Poltica); reconoce a los resguardos
como territorios indgenas con el carcter de propiedad especial (artculo
329) y les proporciona el carcter de entidades territoriales (artculo 286).
En cuanto a la vinculacin a las polticas sociales, si bien las comunidades
indgenas tienen prcticas tradicionales en salud y educacin relativas a
los procesos de socializacin propia, hoy son partcipes, en la mayora de
los casos, de los programas de salud y educacin desa rrollados desde la
dinmica estatal.
6
Lu tenenclu de lu tlerru de los ueblos lndlgenus es reconocldu or el Lstudo colombluno bujo lu guru
del resguardo, un territorio delimitado de propiedad colectiva de una comunidad indgena y administrado
por sus propias autoridades. La Constitucin de 1991 en su artculo 329 reconoce a los resguardos como
territorios indgenas con el carcter de propiedad especial y el artculo 286 les proporciona el carcter de
entidades territoriales.
98
El Convenio 169 de la OIT de rutlcudo or el Lstudo colombluno
7
,
estublece el derecho de los ueblos lndlgenus u lu consultu revlu llbre e
lnformudu y u lu concertuclon medlunte rocedlmlentos uroludos que
ermltu su urtlcluclon en todo lo relutlvo u sus comunldudes como lo
estublece el urtlculo de dlcho convenlo
los goblernos debern consultur u los ueblos lnteresudos me
dlunte rocedlmlentos uroludos y en urtlculur u truves de sus
lnstltuclones reresentutlvus cudu vez que se reveun medldus
leglslu tlvus o udmlnlstrutlvus suscetlbles de ufecturles dlrectumente
B. Modelo de gestin
Ll modelo de gestlon de lumlllus en Acclon es descentrullzudo con ln
tervenclon de entldudes ubllcus y rlvudus del nlvel nuclonul deurtu
mentul y munlclul y con lu urtlcluclon de lu obluclon beneclurlu
uru el cumllmlento de los rocesos oerutlvos Lste modelo requlere
de un esquemu lnstltuclonul y unu serle de esuclos de lnterucclon so
clul mecunlsmos e lnstrumentos uru guruntlzur que lu lunlcuclon el
segulmlento y lu evuluuclon de los dlferentes rocesos y uctlvldudes del
rogrumu se reullcen de muneru eclente y efectlvu
Ll modelo de gestlon hu sldo un urendlzuje uru los gruos soclules les hu
ermltldo lncldlr de muneru tungenclul en el dlseno de lus olltlcus ubllcus
Se hu requerldo de un lurgo roceso que durunte dlez unos se hu llevudo
u cubo con lus fumlllus beneclurlus y que hu tenldo como fortulezu un
uren dl zuje colectlvo contlnuo y ublerto uru el dlseno y lu ejecuclon de lus
ucclones emrendldus uru el cumllmlento de los objetlvos truzudos
Ll dllogo entre dlversos uctores como los gobernuntes lus lnstltuclones
lus orgunlzuclones clvlles es un roceso comlejo de ucclones y tomu de
declslones que lncluye desde el uborduje estudlo y comrenslon de los
roblemus de lu obrezu hustu el dlseno y lu uestu en rctlcu de ro
ues tus uru contrlbulr u su sueruclon
7
Lu Ley de uruebu el convenlo numero sobre ueblos lndlgenus y trlbules en ulses
lndeendlentes udotudo or lu reunlon de lu Conferenclu Cenerul de lu Cl1 Clnebru
99
El programa requiere realizar una coordinacin y articulacin permanentes
con las diferentes instancias territoriales de los sectores educativo y de
proteccin social para el desarrollo de las acciones integrales necesarias
que permitan cumplir con los objetivos propuestos. Esta coordinacin
es esenclul uru lu oerutlvldud del modelo con el n de estublecer lus
estrategias y metodologas de intervencin orientadas a gestionar el
ucceso efectlvo de los beneclurlos u los servlclos ujustur los lunes de
mejoramiento de la oferta pblica, adecuar los programas y servicios de la
ofertu con lu demundu y mejorur lu culldud de los servlclos u los beneclurlos
Se trutu en denltlvu de lu construcclon de esuclos de reluclon soclul y
vnculos institucionales y con la comunidad, logrados mediante un conjunto
de acciones, como los grupos de conectividad, creados como espacios de
encuentro para las madres, los cuales les permite vincular las demandas
sociales con la oferta institucional urbana para concertar y establecer
relaciones entre el programa y las redes de proteccin social existentes
en las grandes ciudades que forman parte de la poltica social. Es en este
mismo espacio donde tambin se diagnostica la oferta institucional y se
organiza la demanda, al mover y materializar los conceptos de atencin y
cuidado, promovidos por el programa.
De esta forma, la gestin social se ha constituido como un canal median te
el cual la comunidad acta para promover un cambio social. Para su xito
ha sido necesario reforzar los lazos comunitarios y trabajar por la recupe-
racin de la identidad cultural y de los valores colectivos de la sociedad en
cuestin, mediante estrategias diferenciales de acuerdo con las diversas
caractersticas regionales y poblacionales y segn el proceso a ejecutar. Es
usl como se hu romovldo lu urtlcluclon uctlvu de lus mudres beneclurlus
al fortalecer la corresponsabilidad, el conocimiento y la apropiacin de
sus derechos y deberes como ciudadanas colombianas, este enfoque
representa un cambio de visin en la poltica de superacin de la pobreza.
1. Esquema institucional del programa
Para la operacin del modelo de gestin se ha desarrollado un esquema
lnstltuclonul que ermltu unu efectlvu selecclon de lus fumlllus beneclurlus
el cumplimiento de los compromisos por parte de estas, el acceso a
100
los servlclos bslcos de educuclon y sulud lu verlcuclon del cumllmlento
de comromlsos los ugos oortunos y constuntes cudu dos meses de
los subsldlos u lus fumlllus y lu cuucltuclon u lu mudres tltulures orlentudu
tunto u los usectos oerutlvos como u los temus reluclonudos con el
culdudo de los nlnos sulud nutrlclon estlmuluclon temrunu y revenclon
de lu vlolenclu lntrufumlllur
Ln el mblto nuclonul se conformo lu Unldud Coordlnudoru Nuclonul
UCN encurgudu de lu orlentuclon concetuul lu formuluclon de oll
tl cus de ucclon lu lunlcuclon y el segulmlento u lu ejecuclon y udml
nls truclon tecnlcu oerutlvu y nuncleru del rogrumu Ln cudu uno
de los deurtumentos y con ublcuclon en lus cultules se creuron lus
unldudes coordlnudorus reglonules UCR encurgudus de lu ejecuclon de
los dlferentes rocesos oerutlvos del rogrumu dentro de su terrltorlo
y cunullzudorus de los rocesos entre los ordenes nuclonul y munlclules
Ln el munlcllo lu oeruclon del rogrumu recue dlrectumente en lus
res ectlvus ulculdlus Son vurlus e lmortuntes lus resonsubllldudes
usumldus or lus udmlnlstruclones munlclules resonder uru guruntlzur
lu ofertu lnstltuclonul de los sectores de educuclon y sulud nombrur un
funclonurlo como enluce munlclul resonsuble de lu ejecuclon y coor
dlnuclon del rogrumu en el terrltorlo contur con el Slsben uctuullzudo y
oclullzudo unte el LNP uru cudu uno de los rocesos de selecclon de lus
fumlllus uoyur los dlferentes rocesos oerutlvos uru lu vlnculuclon de
lus fumlllus beneclurlus el desurrollo de estruteglus de cuucltuclon uru
los funclonurlos de los sectores educutlvos y de sulud y de lus mudres be
neclurlus y en generul de los rocesos de verlcuclon de cumllmlento
de comromlsos ugos quejus reclumos y novedudes
Ll enluce munlclul como resonsuble de lu oeruclon del rogrumu en
el orden munlclul coordlnu y uoyu lu orgunlzuclon de lus fumlllus bene
clurlus or medlo de usumbleus de mudres tltulures en lus cuules se
ellgen u lus mudres llderes de lus veredus o burrlos y en generul uoyu
lu ejecuclon de lu estruteglu de romoclon y desurrollo dlsenudu or
la UCN Lstu resonsubllldud debe enmurcurse dentro de lu estructuru
orgnlcu munlclul y contur con el uoyo de dlferentes lnstunclus locules
udems de los sectores educutlvos y de sulud tumblen debe coordlnur
ucclones con lus resectlvus oclnus de luneuclon y en eseclul con lus
101
reas res ponsables del manejo del Sisben, con los rganos de control, las
regis traduras y notaras locales.
En los municipios es esencial la participacin de los establecimientos
educativos y de las entidades de salud, no solo como prestadoras de
los servlclos slno como coluborudorus en el roceso de verlcuclon del
cumllmlento de los comromlsos or urte de lus fumlllus beneclurlus
pues son estas entidades las que constituyen la instancia primaria para
su certlcuclon
Lus oclnus buncurlus se hun convertldo en lnstunclus necesurlus en
el municipio, mediante las cuales se pagan los subsidios a las familias.
Lus modulldudes de estos ugos hun resentudo grundes uvunces en
el orden nacional para la transferencia de los subsidios y se espera que
sirvan en un futuro como plataforma para vincular a las familias ms
obres ul ucceso de los dlferentes servlclos del slstemu nunclero
Otras instancias promovidas por el programa, creadas como parte
del esquema institucional, corresponden a diferentes mbitos de
ur tlcluclon soclul conformudos or lus fumlllus beneclurlus Lus
asambleas municipales de Familias en Accin sirven de espacios de
deliberacin, concerta cin y fortalecimiento de las relaciones sociales;
los encuentros de cuidado, en los cuales se desarrolla la estrategia de
promocin en salud y educacin; y los comits municipales de madres
lderes, estn conformados por las madres elegidas por las madres bene-
clurlus de lus veredus o los burrlos
2. La organizacin territorial y la operatividad
del modelo
La institucionalidad de los sistemas de salud y educacin del pas com-
prende los ministerios como organismos rectores que imparten linea mien-
tos y supervisan a los entes departamentales, que prestan su asistencia
tcnica en los mbitos municipales, en cuanto entes ejecutores, dada
la distribucin de competencias descentralizadas y atribuciones de los
distintos niveles de la administracin del Estado.
102
El nivel nacional, representado por el programa y los ministerios de la Pro-
teccin Social y Educacin, imparte los lineamientos bsicos para el acceso
de los benecluros u lu ofertu de los servlclos en los terrltorlos Ll nlvel
departamental adopta los lineamientos del nivel nacional, replicndolos
en los nlveles munlclules Por su urte en estos ultlmos se roducen
udecuu clones y denlclones conjuntus con lu comunldud uru lu oeruclon
locul de lu red de servlclos de sulud y educuclon
Puru el cumllmlento de los roosltos y objetlvos erseguldos or
el programa se requiere que estos tres niveles territoriales articulen
sus ucclones en buscu de lu conformuclon de mecunlsmos efectlvos
orientados a la provisin de los servicios bsicos para la poblacin excluida,
que or sus condlclones de obrezu y vulnerubllldud resentu dlcultudes
para acceder a los servicios que, como la salud y educacin, posibilitan su
desurrollo uru conformur sujetos rlorlturlos y con derechos efectlvos
en el gusto soclul
2.1 El nivel nacional
Se encurgu de estublecer lu mlslon y objetlvos del rogrumu denlr crl-
terios tcnicos, orientar procesos, asegurar recursos y establecer lneas
de ucclon con lnstunclus nuclonules y terrltorlules Lstu lubor est llderudu
por la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Interna-
clonul que muneju dlversos rogrumus soclules de uoyo u lu rotecclon
y la promocin social y los ministerios del ramo, responsables directos de
lus olltlcus ubllcus Ll rlnclul mecunlsmo dlsenudo en el nlvel nuclonul
uru el trubujo lnstltuclonul conjunto y lu urtlculuclon de ucclones son lus
mesus de trubujo con los mlnlsterlos de lu Protecclon Soclul y Lducuclon
a. Mesas de trabajo
Son espacios institucionales de coordinacin con los ministerios de la
Protecclon Soclul y Lducuclon que buscun mejorur el desemeno de los
departamentos y municipios, mediante el anlisis de las barreras institu-
cionales, el acuerdo de alternativas de solucin y los lineamientos que se
lmurten u los entes terrltorlules
Purte del estubleclmlento de cuusus estructurules y lu denlclon de es
trategias para combatir la desercin escolar y la inasistencia de los
103
menores a las aulas educativas, as como de los factores que afectan el
servicio de salud, que coadyuven en la superacin de las fallas, debilidades
e incumplimientos de la institucionalidad municipal o departamental,
relacionados con el control y crecimiento de los nios inscritos en el
programa. El espacio institucional que caracteriza las mesas de trabajo
permite abordar la problemtica que en la operacin y ejecucin del
programa presentan los sectores de la salud y educacin.
En las mesas de trabajo con el Ministerio de la Proteccin Social, donde
partici pa la Direccin de Vacunacin, se han concretado acuerdos para la
operacin del programa en el mbito local y la ampliacin de cobertura en
vacunacin: se realiz un diseo conjunto del carn de vacunacin del pro-
grama ampliado de inmunizaciones y se acord la entrega del mismo por
urte de lumlllus en Acclon u todos los nlnos benecluros del subsldlo de
nutricin y, por parte de esta cartera, a los nuevos nios del programa de
vacunacin. Se coordinaron estrategias de vacunacin para su ejecucin
en el mbito municipal.
Con la Direccin de Salud Pblica se plantearon acciones de inclusin
de estruteglus eseclcus uru lus fumlllus beneclurlus del rogrumu
como lus denldus en el texto de lu clrculur externu del mlnlsterlo lu cuul
establece los lineamientos para la formulacin y ejecucin de los planes
estratgicos y operativos del plan de atencin bsica (PAB) 2007-2010 y de
los recursos asignados para la salud pblica.
Se realiz asimismo la divulgacin de los servicios de salud a los cuales pue-
den ucceder los beneclurlos medlunte el PAB y el POS (plan obligatorio de
salud del rgimen subsidiado). Se elabor un folleto sobre la norma tcnica
de creclmlento y desurrollo uru su dlfuslon u lus fumlllus beneclurlus del
programa.
Con el Ministerio de Educacin, en las mesas donde participan delegados
de la Direccin de Cobertura y Permanencia Escolar y delegados del pro-
grama, se han desarrollado lineamientos tcnicos, mediante circulares
conjuntus envludus u los entes terrltorlules certlcudos en lus cuules se
imparten instrucciones sobre el nombramiento de un delegado en las res-
pectivas Secretaras de Educacin departamentales, y el establecimiento
de las mesas temticas regulares departamentales para la concertacin de
104
acciones con agentes gubernamentales que respondan a la problemtica
de deserclon y u lu buju escolurldud de lu obluclon beneclurlu
Otros acuerdos logrados se relacionan con las acciones para la coordina-
clon en los nlveles terrltorlules con el n de verlcur lu ofertu educutlvu
en los munlcllos en urtlculur en uquellos no certlcudos y ucordur
acciones de mejoramiento para elevar los ndices de cobertura y desercin
escolur lu urtlculuclon de slstemus de lnformuclon el envlo u los entes
territoriales de comunicacin sobre el reporte de matrcula, la recoleccin
de lnformuclon uru obluclon or fueru del slstemu escolur y el no cobro
de certlcuclones usl como lu ldentlcuclon de lu demundu de obluclon
unulfubetu en lus fumlllus lnscrltus uru vlnculurlus u los resectlvos
rogrumus y lu romoclon uru el lngreso de los jovenes que nullzun lu
educuclon bslcu u lu osecundurlu
2.2 El nivel departamental
En el mbito departamental, la instancia intermedia entre el enlace
municipal y la nacin es la UCR, que cuenta con un coordinador y un equi-
o de uoyo con el n de ucomunur los rocesos oerutlvos Rellcu
los lineamientos tcnicos de la UCN y cumle funclones de coordlnuclon
gestlon y cuucltuclon de los equlos munlclules de cudu deurtumento
Le corres ponde promover procesos de articulacin sectorial que com-
le mentun los esfuerzos de lus secreturlus de Lducuclon y Sulud deurtu
mentules Lstus secreturlus munejun los recursos de los munlcllos no
certlcudos tunto en educuclon como en sulud
Lus secreturlus deurtumentules munlclules y dlstrltules certlcudus
deben interactuar de manera permanente con los coordinadores depar-
ta mentales de las UCR y los enlaces municipales, en aras de buscar la
eclenclu del rogrumu y su udecuudu oeruclon en el nlvel locul
Lus entldudes certlcudus deurtumentules munejun los recursos de los
municipios de su jurisdiccin; el pago de nmina docente y administrativa;
las prestaciones sociales; y la contratacin de personal educativo, que
es el rubro ms slgnlcutlvo y u su vez en el que exlsten numerosus
quejas de los municipios, dado el nombramiento tardo de docentes en
vurlos deurtumentos Se surten recursos destlnudos u lnfruestructuru
105
transporte y alimentacin escolar, estrategias estrechamente ligadas
a contrarrestar la desercin y la desnutricin de los menores. Aqu el
programa prev jalonar acciones para orientar estos presupuestos,
ejecutados en forma fraccionada, de manera que exista una conjuncin
de las diversas ofertas pblicas que llegan por varios canales y niveles
institucionales a la poblacin objetivo.
Instancias como los Consejos de Poltica Social, mesas de trabajo sectorial
en lo local y departamental, son muy tiles para este cometido. Los
municipios tienen a su cargo las acciones de salud pblica de fomento,
promocin, prevencin y proteccin, coordinan el acceso, permanencia
y calidad. El departamento ejerce las funciones de controlador del
cumplimiento de los procesos y procedimientos legales por parte del mu-
ni cipio en el tema de aseguramiento.
a. Mesas temticas
Las mesas temticas o sectoriales son espacios institucionales desarro-
llados por el programa, para realizar anlisis, negociaciones y acuerdos
de alternativas de solucin para los municipios, que de manera reiterada
en los diferentes periodos del ao, persisten en la situacin crtica, que
lmlde el cumllmlento de lus metus y uctlvldudes denldus en los lunes
de accin del programa.
Estas mesas se convocan cuando acciones como los conversatorios y las
labores propias de la UCR no han tenido los efectos esperados. Entre sus
objetlvos estn el estubleclmlento de cuusus estructurules y lu denlclon
de estrategias para combatir la desercin escolar y la inasistencia de los
menores a las aulas educativas, as como factores que afectan el servicio
de salud, que coadyuven en la superacin de las fallas, debilidades e
incumplimientos de la institucionalidad municipal en cuanto al tema de la
verlcuclon de los comromlsos Lus convocu y ejecutu el nlvel nuclonul
con la participacin de las instituciones de los niveles municipales,
departamentales y nacional, segn sea el caso. Las mesas temticas son
de carcter sectorial, en los temas de salud y educacin.
En estos espacios por el departamento participan los secretarios de edu-
cacin o salud, segn sea el caso, los directores de las diferentes reas
tanto de educacin como de salud, los secretarios y el enlace municipal de
106
los municipios crticos. Las mesas nombran un delegado por parte de cada
uno de los sectores, ya sea de los niveles departamentales o municipales,
quien se encargue de la planeacin, gestin y realizacin de las acciones y
estrategias concertadas.
2.3 El nivel municipal, unidad operadora del programa
Familias en Accin realiza una coordinacin con las agencias estatales,
entendida, como una articulacin sistemtica de esfuerzos con las institu-
ciones de salud, educacin y las entidades territoriales, que vistas desde la
nacin, son ejecutoras complementarias.
Por su parte, el municipio tambin ejerce el seguimiento al programa y
certlcu los comromlsos de los beneclurlos verlcudos or urte de los
centros de salud y educacin; e impulsa el componente de promocin de
lu sulud y lu educuclon de los beneclurlos lo que lmllcu estrechur lus
relaciones del programa con los sistemas respectivos, en particular, con
las instituciones y entidades relacionadas con la operacin. Esta respon-
sabilidad es acorde con los preceptos constitucionales y legales que
denen ul munlcllo como lu unldud olltlcu udmlnlstrutlvu ms cercunu u
la ciudadana y responsable de ejecutar la poltica social. En consecuencia,
es el principal aliado del programa desde la institucionalidad.
Puru muntener y mejorur lu ofertu de utenclon y servlclos se hun desurro
lla do diversos mecanismos:
a. Foros de alcaldes
Para que los municipios puedan ingresar a Familias en Accin, los alcal-
des deben participar en los foros regionales o departamentales, con-
slderudos como esuclos olltlcos y de concertuclon donde se denen
las responsabilidades y se adquieren los compromisos que garanticen el
funcionamiento del programa, mediante la prestacin de los servicios de
sulud y educuclon que requlere lu obluclon otenclulmente beneclurlu
Una vez establecidas las responsabilidades con los respectivos alcaldes,
se rocede u lu eluboruclon y rmu del convenlo de cooeruclon entre
los municipios y Accin Social, documento que se cons tituye en el marco
legal de las acciones del programa.
107
A pesar de ser los respectivos convenios explcitos en cuanto a las obli ga cio-
nes y responsabilidades administrativas, tcnicas y polticas y el papel que
cumple la autoridad municipal para hacer efectivo los propsitos de salud y
educacin por medio del subsidio e insertar a las familias en sus programas,
se registran barreras institucionales que limitan las competencias, y desde
luego, las obligaciones de los respectivos convenios en estos dos campos,
or urte de los entes terrltorlules en urtlculur de uquellos cluslcudos
en categora 6, segn la Ley 617 de 2000
8
.
b. Conversatorios municipales
Son espacios de discusin institucional que desde diversas pticas abordan
temas relacionados con la salud y educacin, son herramientas que
estimulan el intercambio de experiencias. Para su realizacin se convoca
a los alcaldes municipales, personeros, secretarios de Salud y Educacin,
directores de IPS, jefes de ncleo educativo, rectores de establecimientos
escolares y madres lderes, adems de otros agentes institucionales, segn
la proble mtica a considerar.
En los conversatorios se indaga sobre los factores que originan indicadores
crticos, como el alto nmero de familias elegibles inscritas y de menores
en edad escolar no inscritos en instituciones educativas, as como el esta-
blecimiento de las soluciones, los acuerdos y las acciones registradas en
una ayuda de memoria para su seguimiento.
c. Medios masivos de comunicacin
Los medios masivos de comunicacin, como las emisoras radiales, cumplen
funciones de socializacin de informacin relevante sobre los procesos
del programa y de formacin sobre los contenidos del derecho a la salud
y a la educacin. En el proceso de informacin, se trasmiten emisiones
ra diales, con informacin sobre los programas de salud y educacin.
Den tro del propsito de formacin de opinin pblica, con intercambio
de lnformuclon entre ugentes lnstltuclonules y mudres beneclurlus se
ha cen entrevistas sobre el marco institucional de estos servicios, las es-
trategias ins titucionales previstas para el acceso y la permanencia de los
beneclurlos u los slstemus locules de sulud y educuclon
8
Ley tendiente a fortalecer la descentralizacin y racionalizacin del gasto pblico nacional, categoriza los
munlcllos de ucuerdo con su cuucldud udmlnlstrutlvu scul y tecnlcu
108
d. Formacin del equipo tcnico
Los talleres de capacitacin para equipos regionales y locales, buscan inducir
a los participantes sobre los diferentes aspectos de las mesas temticas:
agenda, contenidos, convocatoria. Se desarrollan en dos sesiones: en
la primera, se socializan metodologas, mecanismos e instrumentos de
las mesas temticas, y en la segunda, se refuerzan los conocimientos
acerca de la normatividad, los planes, estrategias y programas de salud y
educacin por parte de los equipos regionales del programa.
Las principales herramientas utilizadas en los espacios de coordinacin
tanto en el nivel departamental como municipal, son los planes de desa-
rro llo territoriales, los planes sectoriales de salud y educacin y los
diferentes informes de seguimiento cualitativos y cuantitativos emanados
del programa para la medicin de los avances de la gestin territorial.
Por medio de estos instrumentos, se realizan los anlisis sectoriales y se
establecen las acciones correctivas consignadas en las respectivas ayudas
de memoria para su posterior seguimiento y evaluacin.
C. Estrategia de promocin de la salud
y la educacin
1. Primera fase: 2000-2006
En este periodo el programa inscribi familias del nivel 1 del Sisben en los
municipios de menos de 100.000 habitantes, mapa que mostr un pano-
rama ms rural que urbano. Este escenario con caractersticas rurales, fa-
cilit probar y experimentar mediante la realizacin de proyectos pilotos
las estrategias de promocin de la salud y la educacin familiar que fueran
replicados en los otros municipios del pas, de iguales carac tersticas,
con mlrus u consolldur y denlr el eje concetuul lus estruteglus los
rocesos los objetlvos y lus uctlvldudes u segulr desde lu ers ectlvu de
la promocin.
Ln el rlmer munuul oerutlvo del rogrumu se denlo romoclon como
lus uctlvldudes que el rogrumu y lu udmlnlstruclon munlclul deben
109
desarrollar conjuntamente con las familias para mejorar las condiciones
de lu educuclon lu sulud y lu vldu de lus mlsmus Lstu denlclon no eru
su clente uru lu uestu en murchu de lu estruteglu de romoclon lo cuul
lm llco que el rogrumu dlsenuru lu oeruclon de lu rouestu
Al lnlclur lus uctlvldudes de romoclon en el rogrumu no contubu
an, con una conceptualizacin terica que facilitara el sustento de la
ues tu en murchu de lus resectlvus usumbleus lue usl como se udoto
lu metodologlu urender huclendo medlunte unu ruebu lloto que
estubleclo en lu estructuru orgunlzuclonul lu resenclu de lu mudre llder
y de muneru muy umblguu el rocedlmlento uru su elecclon lue go del
rlmer ugo y de ucuerdo con normus que decldlun lus mlsmus mudres
tltulures el enluce munlclul coordlnubu lu convocutorlu de lus mudres
tltulures y lu elecclon de lus mudres llderes
Lesues de lu ruebu lloto se hlcleron vurlus dlscuslones se exumlnuron
los resultudos y lu exerlenclu udqulrldu en lus que lus concluslones se
exresun en lu denlclon del eje concetuul que sustentu lu uestu en
murchu de lus ucclones de lu romoclon de lu sulud y lu educuclon fumlllur
mediante la articulacin de dos conceptos: cuidado y atencin.
Ll culdudo est relacionado con el desarrollo de las madres y de las fami-
llus beneclurlus en lu rouestu de construcclon de un nuevo sujeto uru
que lus mudres uctuen sobre sl mlsmus su cuero sus fumlllus y el medlo
umblente u urtlr de lu cuucldud creudoru y de sus suberes con mlrus u
tener un mejor vivir. La utenclon se denlo como lu uctlvldud del Lstudo
y de sus lnstltuclones uru resonder u lus demundus de lu obluclon or
parte de las administraciones territoriales, mediante la prestacin de los
servlclos de sulud educuclon y otros lumlllus en Acclon
Lstos dos concetos de utenclon y culdudo hucen que el rogrumu no
se llmlte solo u lu entregu de subsldlos de educuclon y nutrlclon uru lu
construcclon de cultul humuno slno que resentu unu rouestu de ucom
u nu mlento uoyo y cuucltuclon u lus mudres beneclurlus uru que
acten en la construccin del mejoramiento de las condiciones de vida.
Ln el segundo semestre de se lnlclo lu reullzuclon de lus usumbleus
en los munlcllos que conformubun lu ruebu lloto Unu vez reullzudu
110
la experiencia se institucionaliz la reunin plenaria de la asamblea
municipal de Familias en Accin, como espacio de encuentro de las madres
beneclurlus del rogrumu
1.1 Asambleas municipales
Son lu lnstunclu olltlcu del rogrumu donde lus mudres beneclurlus
ejercen el derecho u eleglr y ser elegldus es el lugur donde se exresun
libremente, se renen para compartir ideas, inquietudes, ser reconocidas,
hucer que sus voces tengun oder y defender lntereses comunes Asl
mlsmo se recreun lus culturus reglonules se reconocen lus ldentldudes
y lus dlferenclus se fortulecen lus reluclones soclules medlunte el juego y
con los oderes locules
Lus usumbleus conformun unu red en los munlcllos y se curucterlzun or
la horizontalidad de las relaciones entre las madres, en donde el vnculo
bslco es lu receclon del subsldlo de nutrlclon y educuclon uru sus
hljos Alll lus mudres ueden otenclullzur los luzos de veclndud del cul
dudo en lu educuclon y lu sulud fumlllur or medlo de uctlvldudes ludlcus
y festlvus
Por su urte lu mudre llder es unu mudre beneclurlu elegldu en el
cuer po poltico de las asambleas municipales, mediante deliberacin
colectlvu or burrlos y veredus uru que reresente u un mxlmo de
clncuentu mudres tltulures Aoyun u lus mudres tltulures en cuulquler
usecto reluclonudo con el funclonumlento oerutlvo del rogrumu y
urtlculun con los enluces munlclules y lu UCR los procesos de capacitacin
de lus mudres tltulures
Lntre los urendlzujes de lu ruebu lloto udems de denlr lus usumbleus
como un cuero olltlco y el rlmer esuclo de encuentro de lus mudres
tumblen se denlo el quehucer de lus mlsmus como unu ucclon volunturlu
solldurlu y no remunerudu usl como lu necesldud de tener en cuentu crlte
rlos terrltorlules uru su elecclon or burrlos veredus o correglmlentos
La accin de las madres lderes se ha convertido en el nodo articulador
uru fucllltur los ujos de lu lnformuclon de doble vlu de lus ulculdlus huclu
los colectlvos soclules y de estos u lus lnstunclus lnstltuclonules como lus
alcaldas, las UCR y lu UCN
111
Las madres lderes no ocupan un lugar de jerarqua con relacin a las
otras madres, su liderazgo se expresa en un contexto horizontal para
contribuir al funcionamiento de Familias en Accin y al buen desarrollo
de los encuentros entre lus mudres beneclurlus Ln este sentldo se trutu
de cuullcur lnlclutlvus fortulecer lu creuclon de sl mlsmus como sujetos
y los luzos de solldurldud y de convlvenclu de los colectlvos soclules
La institucionalizacin de las asambleas y la experiencia en el encuentro
colectlvo hu fucllltudo lu necesldud de otros esuclos de encuentro como
los comits de madres lderes, los encuentros de cuidado familiares e in-
funtlles lus jornudus de lncentlvo y de segurldud ullmenturlu y los encuen-
tros regionales de madres lderes e intercambios regionales de madres
uru enrlquecer exerlenclus de royectos roductlvos
1.2 Comits de madres lderes
Lst conformudo or todus lus mudres llderes elegldus en lus resectlvus
asambleas municipales, su tarea principal es animar y facilitar los encuen-
tros uctlvldudes e lnlclutlvus de lus fumlllus beneclurlus usl como uoyur
el funcionamiento del programa en el municipio, facilitar la actuacin
colec tlvu de lus mudres tltulures con uutonomlu frente u otros uctores
sociales y polticos del municipio, facilitar la consulta, el control social, la
deliberacin en la toma de decisiones y formular recomendaciones a las
mudres tltulures sobre lu gestlon uvunces y funclonumlento del rogrumu
en los munlcllos
1.3 Encuentros de cuidado
Son espacios de encuentro de las madres titulares de un conjunto de
veredus burrlos cercunos o de un sector de unu comunu o loculldud que
se reunen con el uoyo de lu mudre llder uru romover el culdudo de sl
mismas, de la salud y de la educacin de los menores de edad, as como
el mejorumlento de lus condlclones de vldu de lus fumlllus Lurunte estos
encuentros lus mudres revlsun su sltuuclon de sulud educuclon y otros
usectos de su vldu como lus condlclones umblentules y soclules uru
tomar decisiones y realizar tareas orientadas a ayudar a sus familias para
mejorur el nlvel de blenestur
112
La combinacin de la atencin y el cuidado en la promocin de la
salud y la educacin familiar, convoca a los actores a involucrarse en la
construccin del mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin
que recibe los subsidios y a las instituciones del Estado a prestar los
servicios y apoyar la gestin de las madres cuando ellas lo demanden, para
logrur usl un ucercumlento entre lu obluclon beneclurlu y el Lstudo
Los encuentros de cuidado
Los encuentros de cuidado tienen varios elementos: el rito, la
pregunta que da origen a los temas de conversacin, el juego y la
comida.
a. El rito de dar y recibir las manos
Para iniciar el encuentro las madres forman una circunferencia
indicando que todas estn al mismo nivel, que pertenecen a la mis-
ma red de mujeres con objetivos e intereses comunes: mejorar
las condiciones de vida de sus hijos y sus familias. Una vez en la
circunferencia las madres entrelazan las manos en posicin de dar
y recibir, expresando en este gesto el deseo de actuar de manera
conjunta y recproca, esto es, que lo que se da o se hace tiene una
respuesta similar; as se recupera un principio que ha acompaado a la
humanidad desde sus orgenes y permite la convivencia y la armona
con el medio ambiente y con los grupos humanos.
La realizacin del rito facilita que las madres tengan una actitud abierta,
se tranquilicen y adquieran confanza. Cuando escuchan la refexin de
quien en ese momento la hace, de manera voluntaria, sobre la igualdad
y el valor de las personas presentes, aparecen sonrisas, gestos de
distensin, tranquilidad, menor timidez y mayor expresividad. Unir las
manos y cerrar la circunferencia facilita la activacin de la energa; es
una manera poderosa y agradable de fortalecer las capacidades de un
co lectivo y hacer realidad los sueos y los deseos.
Las madres opinan que cuando hacen el rito surgen sentimientos de
seguridad y confanza entre ellas, no sin antes expresar que sintieron
extraeza la primera vez. Tomarse de las manos y estar en unidad por
unos minutos las hace sentir acogidas e incluidas como miembros de
113
un grupo social y all encuentran, de alguna manera, un sentido de
proteccin en el colectivo social.
b. La pregunta
Una manera de pensar y conversar se hace en los encuentros de
cuidado, la conversacin de las madres se desarrolla en torno a una
pregunta que formula la madre lder, el enlace municipal o cualquier
madre, acorde con las preocupaciones de las asistentes. De esta
forma las madres deliberan sobre sus necesidades y problemas. Se
procura ha cer la refexin desde lo positivo, por ejemplo: Cmo cuidar
a nuestros nios para que crezcan sanos, fuertes y felices? En el
desarrollo de la conversacin, no se busca dar solucin a un problema
especfco; este ejercicio lleva al aprendizaje colectivo y a vislumbrar
caminos que propicien el cambio en las situaciones planteadas.
En un estudio realizado por el programa sobre las preguntas formuladas
en los encuentros de cuidado, que daban origen a distintos temas se
encontr la recurrencia en algunas preguntas como: Cmo cuidarnos
como mujeres?, por qu el afecto es importante para la familia?,
cmo cuidar a nuestros nios para que crezcan sanos, fuertes y
felices?, cmo cuidar la educacin para que nuestros nios tengan
buen rendimiento escolar? Tambin se constat que las madres
se preocupaban por la operacin del programa: Cmo se usan los
subsidios?, cmo se verifcan los compromisos?, cmo se diligencian
formula rios de reclamos y novedades?
En estos encuentros, algunas veces, participaron madres que no
estaban vinculadas al programa, pero que eran invitadas por las ma-
dres bene fciarias, amplindose de esta manera el radio de accin de
estos procesos de promocin.
c. La comida, el juego y la msica
Estos aspectos son formas de expresar la amistad, la aceptacin y
la confanza entre las madres de la red municipal, de esta manera el
encuentro se hace placentero, se mantiene el deseo de regresar y se
facilita la consolidacin de una relacin perdurable entre las madres.
Entre los ele mentos que facilitan el juego est la pelota cometa, los
muecones, la culebra caimn y el caballo alado. Q
114
1.4 Espacios familiares e infantiles
En las asambleas de madres tambin se desarrollan estos dos tipos de
encuentro orientados a fortalecer los lazos familiares para la construccin
del capital humano, social y cultural frente a la dureza de las circunstancias
que vlve lu obluclon beneclurlu del rogrumu
A dlferenclu de los esuclos lnfuntlles dlrlgldos u fortulecer el juego los
esuclos fumlllures se constltuyen en un ucto muslvo semejunte u unu ferlu
en el cuul se convocu u todus lus fumlllus beneclurlus de un determlnudo
municipio, comuna o localidad, e incluso con presencia de municipios
vecinos a hacer actividades de ndole cultural, social, ldicas, de salud, y en
donde lus lnstltuclones resentun u lu obluclon lu ofertu de servlclos
1.5 Jornadas de incentivo
Lstn orlentudus u mejorur lu ofertu lnstltuclonul de servlclos u lus fumlllus
beneclurlus y u fuvorecer ucclones de tlo umblentul culturul y de sulud
como slembru de rboles conservuclon de lus cuencus de uguu llmlezu de
patios, promocin de la lectura y la escritura, y campaas de alfabetizacin,
vucunuclon o desurusltuclon romovldus or el rogrumu con el uoyo
de las instituciones municipales y con la participacin abierta para toda la
obluclon de los munlcllos seun o no beneclurlus de lumlllus en Acclon
1.6 Seguridad alimentaria
En el contexto de extrema pobreza, se considera necesario realizar
encuentros de culdudo uru fortulecer el lmucto del rogrumu en el mejo
ra miento del nivel de salud y nutricin infantil, mediante el tratamiento
del temu de segurldud ullmenturlu Lstos encuentros se constltuyeron en
ruebus lloto rellcudos osterlormente en otros munlcllos del uls Lu
realizacin de estos encuentros ha sido una oportunidad para que madres
beneclurlus obtengun ullmentos o recursos moneturlos udlclonules uru
complementar el subsidio de nutricin y construir mayores posibilidades
de ucclon sobre lu obrezu y lu nutrlclon lnfuntll
1.7 Encuentros regionales de madres lderes
Se reullzun entre lus mudres de unu mlsmu reglon uru fucllltur su urendlzuje
sobre los rocesos oerutlvos del rogrumu eseclulmente reluclonudos
115
con lu verlcuclon de comromlsos los ugos lu resentuclon de quejus
reclumos novedudes y los rocesos de romoclon y desurrollo soclul
Medlunte estos encuentros se fortulecen los rocesos de romoclon y los
en cuentros de culdudo u truves del lntercumblo de exerlenclus reglonules
y deurtumentules
1.8 La lectura y la escritura
Lu lecturu y lu escrlturu son lnstrumentos cluves en lu formuclon de todo
clududuno ues ermlte dlnumlzur los mecunlsmos de ensumlento
de reexlon de crltlcu y de olnlon Ln este sentldo el rogrumu truzo
unu estruteglu de roducclon de muterlules uru los dlferentes uctores
lnvolucrudos en los rocesos lue usl como edlto unu colecclon de curtl
llus dlrlgldus u lus mudres llderes que constu de dlez numeros en donde
se trutun temtlcus que refuerzun lus uctlvldudes de lus mudres en los
dlstlntos esuclos de encuentro Lstus curtlllus vun ucomunudus de
unu serle de vldeos uru reforzur los rocesos tecnlcos y oerutlvos del
rogrumu y lu romoclon de sulud y lu educuclon fumlllur usl como uru
lu comrenslon de lu dlversldud reglonul del uls
Lus curtlllus estn dlrlgldus u los enluces munlclules uru trubujur con los
funclonurlos de lus lnstltuclones locules y usl estos se uedun ucercur u lu
comrenslon de lu oeruclon y de los rocesos rouestos or lumlllus
en Acclon
Los muterlules dldctlcos estn dlrlgldos u todus lus mudres tltulures del
rogrumu entre otros el erlodlco Notifamilias y los juegos de curtus
con contenldos oerutlvos y de reexlon ersonul como lu buruju de lus
slete uertus
Me hun servldo uru urender u hucer los encuentros u munejur
el gruo u hublurle ul gruo hucer tulleres con esus curtlllus
Alexundru
Lntlendo blen los muterlules y como huy mumltus que no suben
rmur nl leer lu verdud yo los leo y les hublo Adems conozco
todus lus curtlllus del rogrumu unu sobre los derechos del nlno
roblemus lntrufumlllures como hucer unu tutelu los cuentos uru
los nlnos ulgunus leyendus y consejos uru lus mudres Adlelu
116
Es indudable que con las estrategias de promocin de la salud y la educacin
familiar activadas por el programa, se obtuvieron resultados culturales y
sociales que se evidencian en el comportamiento de las madres con sus
hijos, con sus familias y en los cambios de actitud ciudadana, en la medida
en que se hicieron visibles como mujeres en los municipios, como bien lo
expresan algunos testimonios:
Pienso que eso es algo que los paps aprenden, a decir verdad, mi
hija no estaba en crecimiento y desarrollo y debera haberlo estado;
a raz de las primeras citas a las que las llev, me di cuenta que ella
estaba baja de peso. Gracias al programa nutricional apren dimos
que hay muchos alimentos que tienen protenas como los granos,
las lentejas y las arvejas y aprendimos las formas para que los nios
se lus comun Myrlum unu mudre beneclurlu
Lu corresonsubllldud beneclu u lus mujeres en que urendun
a ser mejores mams, creo que es lo esencial, aprender a ser
responsables Ser mam es aprender a ser responsable desde
que el hljo nuce Cfellu
Esas cartillas son como las guas de nosotros. Ah est lo de la
violencia intrafamiliar, lo de la salud, la importancia de los derechos
de los nlnos y tumblen los deberes de los udres Murthu
Tambin las madres hemos aprendido a ser mejores ciudadanas y a
tener mejores relaciones en la convivencia: voto por la democracia,
para elegir a la persona que nosotros creemos que est ms capaci-
tudu uru reresenturnos Nohoru
Estuve en dos talleres que nos hizo la Presidencia, en encuentros
regionales de madres lderes. De esos talleres uno sale un profesor
completo para seguir trabajando por la comunidad (Alexandra
9
.
Los espacios generados por el programa facilitan la inclusin de la mujer
al tener nuevos roles de desempeo, de este modo, se distancian de la
cotidianidad para hacer presencia en otros escenarios de la vida municipal:
9
Estos testimonios fueron registrados para la publicacin Entre la memoria y el olvido. Voces de madres.
Familias en Accin, julio de 2010.
117
Haber logrado ser madre lder me abri las puertas, me dio ms pala-
bras que una lora, como que me enfoqu ms. Desde que estoy en el
programa he tenido cambios en mi vida personal y en mi proyeccin
de vida, me siento como ms importante, o sea, ya he dejado de ser
la seora que vive en el cambuche (Ofelia).
Como lder ya soy ms reconocida en el pueblo y me estoy dando a
conocer en el departamento (Clementina).
1.9 Apropiacin del espacio para la poblacin en situacin
de desplazamiento
En 2005 Familias en Accin ampli la cobertura para inscribir a las fami lias
en sltuuclon de desluzumlento Lstu estruteglu se lunteo eseclcumente
para la poblacin desplazada en 2006, en donde el eje principal se desa rroll
sobre el concepto de trayecto. Se propuso mirar y enunciar la situacin
del desplazamiento con las madres y las condiciones de marginalidad
presentes, mediante la danza para que el movimiento corporal artstico las
llevara a la valoracin de lo vivido en el trayecto del desplazamiento y
descubrieran otros senderos de vida a partir de la corporalidad.
Los ejercicios tienen como referencia bsica, el cuerpo, en la medida en
que este carga con la historia de la cotidianidad, pues es all donde quedan
registradas y tatuadas las marcas del desplazamiento, de la violencia
cotldlunu en n lus dlcultudes rolus de lu vldu Los recorrldos se hl cleron
parodiando el movimiento de la danza contempornea en un ir y venir sin
tener unto jo ulguno en lu cludud solo estubu ucomunudo con el dlsfrute
y el goce, igual al que se experimenta cuando se contempla la obra de arte,
en donde la exigencia del saber desaparece para potencializar la sensibilidad.
El reconocimiento de las marcas del desplazamiento se hizo a partir de
masajes corporales, para que las madres se reconocieran a s mismas y
descubrieran la necesidad del cuidado de s mismas y de los otros ante los
impactos dejados por esta situacin en el cuerpo, la mente y el espritu,
individual y colectivo.
Las madres a travs del movimiento o coreografa contaron con la
opor tunidad de dibujar, expresar y sacar, de manera sutil, emociones,
exerlenclus reexlones dolores ulegrlus y eserunzus que les ermltlo
118
re conocer las afecciones dejadas y apropiar desde el descubrimiento
de la corporalidad una nueva dimensin del espacio y la necesidad de la
apropiacin del mismo, lo que se le llam darse un territorio.
Ln el desurrollo de lu dunzu se hlcleron lus slgulentes reexlones
Ll cuero sus culdudos relujuclon reslruclon uutomusuje y musuje ul
otro.
Ll cuero terrltorlo lnvudldo uru slgnlcur lus dlstlntus vlolenclus
Ll cuero y el truyecto uru erclblr el desluzumlento y lu necesldud de
construir una nueva vida.
Ll cuero exreslvo el juego lu dunzu creutlvu el bulle colectlvo uru
reforzar el cuidado de s mismas y los lazos colectivos.
2. Segunda fase: 2007-2010
La ampliacin de la cobertura para atender a tres millones de familias,
slgnlco uru el rogrumu lncurslonur en el mundo urbuno escenurlo de
la modernidad; luego trajo consigo enfrentar cambios drsticos y retos
en cuanto al modus operandi en la parte tcnica y en las estrategias de
promocin de la salud y la educacin familiar.
El primer cambio que se introdujo en los procesos de promocin de la
sulud y lu educuclon est reluclonudo con lu necesldud de dlverslcur lus
estrategias, segn la poblacin y la ubicacin de las mismas. Los encuentros
de cuidado se adaptaron en su operacin a las condiciones de distancia,
ocupacin y movilidad de las madres y los contenidos deban estar acorde
con lus roblemtlcus urbunus Se modlcuron los comltes de mudres
lderes, teniendo en cuenta la divisin administrativa de las ciudades y se
agregaron otras funciones. Se crearon los grupos de conectividad para
propiciar procesos con las madres sobre la apropiacin de la ciudad. Con
la poblacin en situacin de desplazamiento se desarroll la estrategia
de uroluclon del esuclo que les ermltleru u lus mudres reslgnlcur lu
exerlenclu del desluzumlento
119
Con la poblacin afrodescendiente se conservaron los mismos espacios
de encuentro sulvo ulgunus modlcuclones en los comltes de mudres
lderes, los que deban conformarse de acuerdo con el asentamiento de
lus fumlllus beneclurlus cercu de los rlos
Ll comlte de mudres ufrodescendlentes se conformo con unu mudre llder
de cudu comlte de comunu y unu de cudu comlte rlbereno lnstunclu que
se reune ul menos unu vez ul mes en lu cubeceru munlclul con el uoyo
del enluce uru luneur sus uctlvldudes y revlsur el funclonumlento del
rogrumu en su resectlvo munlcllo Lste comlte tlene uutonomlu uru
denlr lus formus de cltuclon u lus reunlones los mecunlsmos uru lnformur
y consultur u lus mudres tltulures usl como lu muneru ms udecuudu uru
lu tomu de declslones
Los encuentros de culdudo se reullzun en lus mlsmus condlclones y con los
mlsmos elementos lunteudos uru lus reus rurules segun el conjunto
de burrlos cercunos o los usentumlentos rlberenos Los contenldos de
los encuentros uru estus zonus deben jur su utenclon en el medlo um
blente y los lugures de vldu or medlo de temtlcus como munejo del
uguu reslduos solldos y suneumlento bslco usl como en el fomento u lu
lecturu y lu escrlturu con lus mudres beneclurlus or medlo del estlmulo
u cumunus de ulfubetlzuclon uru unulfubetus muyores de unos y
romover lu lecturu en voz ultu
En el programa se analiz la viabilidad de conservar el sustento terico
desurrolludo en los clnco unos unterlores y ullcudos con lus fumlllus bene
clurlus en el sector rurul Ls vlldu lu urtlculuclon de utenclon y culdudo
uru lus zonus urbunus Que cumblos deben lntroduclrse u lus estruteglus
de romoclon ul ser ejecutudus en lus zonus urbunus Lesues de vurlus
consultus y conversuclones de gruo el rogrumu uroxlmo ulgunus
concluslones y ucuerdos
Con reluclon u lu rlmeru reguntu se ucordo conservur el eje teorlco que
comblnu los concetos de culdudo y utenclon Ll rlmero uuntu ul
desurrollo y construcclon de sujetos cuuces de hucer ruturus con su usudo
uru reslgnlcur lu ldentldud en el encuentro soclul de nuevus reulldudes
y en urtlculur de lu lurulldud culturul que concentrun lus clududes
colomblu nus Adems estubu demostrudo no solo or evuluuclones slno
120
tambin por testimonios de las madres, que el concepto de cuidado ha-
ba sido apropiado por ellas, gracias a los espacios de encuentro como las
asambleas y los encuentros de cuidado.
El concepto de atencin con mayor razn deba sostenerse, por cuanto
la modernizacin del pas se evidencia en el desarrollo de sus instituciones
y es en la ciudad en donde se concentra la mayor parte de la oferta
institucional y, por supuesto, la gobernabilidad.
En cuanto a la segunda pregunta, la respuesta se concentr en la necesidad
de innovar y adaptar la propuesta de promocin de la educacin y la salud
fumlllur en cuunto u su oeruclon se reere u lus nuevus clrcuns tunclus
de espacio y tiempo del escenario urbano: la ciudad concentra diferentes
modos de vida de las madres, nuevas formas de ocupacin, de movilidad,
de vivir la cotidianidad, de problemticas y necesidades.
Con relacin a la atencin, la mayor exigencia se concentr en la
necesidad de desarrollar procesos con nfasis en la coordinacin institu-
cio nal para llegar a acuerdos con los gobiernos locales de las grandes y
medianas ciudades. As como trabajar con procesos de georreferenciacin
para precisar la ubicacin de las familias; tener en cuenta la divisin
udmlnlstrutlvu reullzudu or lus oclnus de luneuclon de cudu cludud y
conocer los programas y proyectos contenidos en las redes de proteccin
social de las respectivas alcaldas.
Para la adaptacin de las estrategias de promocin se examinaron las formas
y los procesos de urbanizacin en Colombia desde los aos 1930, poca
que sltuu lu hlstorlu como el rlmer grun ujo obluclonul del cumo u lus
ciudades por circunstancias econmicas producidas por la gran depresin.
Luego vienen las migraciones masivas relacionadas directamente con los
fenmenos del periodo denominado La violencia en Colombia u nules de lu
dcada de 1940 y principios de 1950; a partir de los aos 1960, del mismo siglo
XX hasta nuestros das, se registran sucesivas migraciones y desplazamientos
del campo hacia la ciudad por otros tipos de violencia como la gue rrillera, el
nurcotrco el urumlllturlsmo y lu dellncuenclu comun
Estas condiciones marcaron la historia de las ciudades con la impronta
de convertirse en receptoras de grupos poblacionales desplazados
121
de distintas regiones del pas para conformar un espacio urbano
hibridizado, en donde los migrantes aparecen como extranjeros y,
paradjicamente, una de las formas de la poblacin migrante para in-
sertarse en el escenario moderno mediante el uso del espacio pblico
para manifes tar sus necesidades y desempearse econmicamente en
actividades propias del rebusque.
Con estas formas de sobrevivencia el actor social se la juega y el individuo
se vuelca sobre s mismo dentro de sus propias dinmicas e inventa nuevas
maneras de relacin social y de estar juntos, as como variadas formas
de informacin y comunicacin por medio del chisme, el rumor, el coti-
lleo los ujos lnformutlvos desurrolludus medlunte nuevus tecnologlu y
recursos de distintos tipos; lo urbano es el espacio de mltiples voces, en
el que el anuncio de lo que parece verdad une y separa, creando por eso
distancias entre los hombres que constituyen un mundo (Arend, 1996).
Las ciudades colombianas estn y son construidas con esta carga histrica
de una poblacin forzada a la migracin y al desplazamiento interno por
ruzones economlcus o de vlolenclu que conrmu lu tesls de Cornellus
Castoriadis que dice: La ciudad es lo que somos todos y lo que no es de
nadie, lo que jams est ausente y casi jams presente como tal, un no-ser
ms real que todo ser, aquello en lo cual estamos sumergidos, pero que
jams podemos aprehender en persona (Cornelius Castoriadis, 1996).
Asl lus cosus lu lrruclon del rogrumu u lus clududes conrmo lu necesldud
de repensar la gente en tanto que representan complejos procesos sociales
que se expresan y materializan en la obra esttica urbana, producto de
los sueos, la historia, las equivocaciones, la creacin de lenguajes, del
hublu los slgnos y slmbolos lnmersos en un unlverso de slgnlcuclones
que determinan el comportamiento sociocultural.
Las distancias urbanas, la movilidad, la ocupacin de las madres y los costos
de trunsorte lus formus orgunlzutlvus soclules en red los ujos urbunos
eco nmicos, informativos, de mercado y el tiempo fueron aspectos que
de cidieron la reformulacin de las estrategias de promocin de la salud y
la educacin familiar para las ciudades. Estos cambios se registran de ma-
nera especial en dos espacios de encuentro: las asambleas de Familias en
Accin y los encuentros de cuidado.
122
Para la convocatoria y realizacin de las asambleas se contempl la
georreferenciacin, la divisin poltica y administrativa de las ciudades y los
procesos de planeacin, para convocar a las madres por sectores, llmese
localidades, comunas o barrios y, en el caso de Bogot, por unidades de
planeacin zonal (UPZ).
La divisin poltica y administrativa de las ciudades impuso varios cambios
relacionados con los equipos de trabajo y las mltiples asambleas en
una misma ciudad convocada por sectores, de acuerdo con la georrefe-
renciacin. Tal vez el mayor cambio se introdujo en los comits de madres
lderes y los encuentros de cuidado, as como en la inclusin de los grupos
de conectividad.
2.1 Comits de madres lderes
Ln cuunto u estos comltes se rouso que lus mudres beneclurlus con lu
ayuda de las madres lderes hicieran acercamiento prctico a la conectividad
con la ciudad, con acompaamiento de los profesionales de promocin y
de los enlaces municipales, para levantar un diagnstico sobre la oferta de
servicios, programas y proyectos existentes en las instituciones locales.
Luego de esta actividad se renen los respectivos comits para hacer
retroalimentacin mutua madres lderes, enlaces municipales, asesores
de gestlon y romoclon uru uctlvur ujos lnformutlvos que lleven u lu
concertuclon de mudres llderes con mudres beneclurlus de muneru que
con conoclmlento e lnformuclon revlu se lunlque lu demundu y se
tenga acceso a la oferta institucional existente.
Esta actividad realizada por las madres lderes en los respectivos comits
introdujo y transform el espacio de los encuentros de cuidado que, sin
perder su naturaleza conceptual ni la composicin de sus elementos, se
trabaja en contenidos de acuerdo con la realidad urbana.
2.2 Encuentros de cuidado
Los encuentros de cuidado en las ciudades demandan una duracin
mxi ma de una hora y media, otros elementos como el rito, estn diri-
gi dos a dimensiones de la vida colectiva, se vincula la tica del cuidado
directamente con la alimentacin. El juego est relacionado con formas
123
estticas modernas y no exclusivamente folclricas, por ejemplo, ver
una pelcula, o una telenovela y despus realizar pequeos foros entre el
grupo. Los encuentros tambin facilitan la conexin, la apropiacin y el
manejo de la ciudad por medio de las temticas tratadas.
2.3 Grupos de conectividad
Estos grupos son procesos econmicos y rpidos para tener acceso a
dlstlntos ujos de informacin
10
y actualizacin de conocimientos, de tal
manera que se facilite el acercamiento y uso de los servicios y oportuni-
dades que ofrecen a la poblacin las instituciones pblicas y privadas, y
formales e informales. En otras palabras son los espacios de encuentro
que vinculan las demandas sociales con la oferta institucional urbana, para
concertar y establecer relaciones entre la red de Familias en Accin y las
redes de proteccin social en las grandes ciudades que forman parte de la
poltica social.
Estos grupos estn conformados por las madres lderes elegidas en las
asambleas, que no forman parte de los comits locales de madres lderes, su
mlslon rlnclul es coheslonur u lus mudres beneclurlus entre sl y fucllltur
ujos de lnformuclon medlunte unu red telefonlcu o el uso de otros medlos
electrnicos, sobre los procesos operativos del programa y la oferta de
servicios institucionales pblicos y privados en salud, educacin, cultura,
recreacin, deportes, proyectos productivos y de jvenes existentes en
cada localidad, comuna o unidad de planeacin.
Los grupos de conectividad estn conformados en cada localidad, comuna
o barrio por un mximo de diez madres lderes y un mnimo de cinco. Estn
ligados a los comits de madres lderes para su operacin, en donde se
diagnostica la oferta institucional y se organiza la demanda, al poner en
movimiento y materializar los conceptos de atencin y cuidado.
Puru lu uestu en murchu de estos gruos se hlzo un trubujo de reexlon
y capacitacin con las madres lderes de las grandes y medianas ciudades
con dos objetivos: organizar los grupos de conexin urbana y facilitar
10
Flujos informativos, segn Castells (1999) son las secuencias de intercambios e interaccin determinadas,
repetitivas y programables entre las posiciones fsicamente inconexas que mantienen los actores sociales en
las estructuras econmicas, polticas y simblicas de la sociedad.
124
los mecanismos de rplica de estos talleres a las madres lderes con las
mudres beneclurlus
En el cuidado se buscaba apoyar, de una parte, la planeacin de los
encuentros de cuidado, los comits locales de madres lderes para fortalecer
los procesos que contribuyen a su materializacin; y de otra parte, los
procesos de conectividad entre oferta, demanda y participacin en los
eventos culturules rogrumudos en lus grundes clududes Ln cuunto u lu
atencin, se consider desarrollar propuestas de coordinacin institucional
y gestlonur lu ofertu de servlclos
2.4 Desarrollo infantil temprano, primera infancia
En desarrollo de la poltica pblica de la ley de primera infancia 2006-
2019, la evaluacin de Familias en Accin en 2006 recomend que dentro
de las estrategias y proyectos se deba combinar la entrega de subsidios
con acciones de formacin para el fomento del desarrollo infantil, si se
tiene en cuenta que una fuerte inversin social en primera infancia tiene
el oder de romer el clclo lntergeneruclonul de lu obrezu Sen
Adems, la tasa de retorno de la inversin en programas y polticas
pblicas para los primeros seis aos de vida puede ser hasta de ocho
veces, retorno que disminuye en forma progresiva al aumentar la edad
Curnero y Eeckmun
Las investigaciones neurobiolgicas realizadas en los ltimos cin cuen-
ta aos han probado la existencia de periodos crticos o sensibles en
el desarrollo temprano visual y del lenguaje, que definen tiempos y
ven tanas de oportunidad en las que se imprimen en el desarrollo
ce rebral, las posibilidades para desplegar una funcin, con mltiples
efectos a corto y largo plazos en el desarrollo cognitivo, psicolgico
y social que impacta de forma permanente la salud y el desarrollo a lo
lu rgo de lu vldu
Recientemente la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), al reconocer el
desarrollo infantil temprano como un determinante de la salud y del desa-
rrollo humano, lo incorpor como una de las reas centrales a trabajar
en las redes de conocimiento generadas por la Comisin Mundial de
Letermlnuntes Soclules
125
Ll objetlvo de estu comlslon fue recubur dutos clentlcos sobre oslbles
medidas e intervenciones dirigidas a reducir las inequidades sanitarias
suscetlbles de soluclon dentro de cudu uls y entre los ulses Ll lnforme
nul de lu red de conoclmlentos sobre desurrollo lnfuntll temruno muestru
que lus lntervenclones en lu rlmeru lnfunclu ueden uctuur como un
oderoso ecuullzudor de lus lnequldudes en sulud y se hucen lmortuntes
recomenduclones uru los ulses

Ln sus recomenduclones generules lu comlslon en urmu que los
ulses deben comrometerse con unu estruteglu lntegrul que uborde los
rlmeros unos de vldu y onerlu en murchu u urtlr de los rogrumus de
suervlvenclu lnfuntll exlstentes y umllur el ulcunce de lus lntervenclones
destlnudus u lu rlmeru lnfunclu uru que lncluyun el desurrollo socloemo
clonul y llngulstlcocognltlvo 1umblen se debe estublecer un mecunlsmo
lnterlnstltuclonul que guruntlce lu coherenclu de lus olltlcus uru el
desurrollo de lu rlmeru lnfunclu u n de que el conjunto de lus lnstltuclo
nes ullquen un enfoque lntegrul y or ultlmo velur orque todos los
nlnos mudres y otrus ersonus que tengun menores de edud u su curgo
se beneclen de un umllo conjunto de rogrumus y servlclos de culldud
uru el desurrollo de lu rlmeru lnfunclu lndeendlentes de su cuucldud
de ugo
Como unu nuevu estruteglu dentro del comonente de romoclon de lu
educuclon y sulud fumlllur el rogrumu uoyu tres exerlenclus lloto
orlen tudus u fortulecer los rocesos uru lncldlr de unu muneru ms ecuz
en el desurrollo lnfuntll temruno
a. Formacin en desarrollo infantil y educacin inicial a cuidadores
familiares, CuidArte
Lst en desurrollo un royecto lloto con el Mlnlsterlo de Lducuclon
Nuclonul que urte de lu necesldud de llegur con educuclon lnlclul u los
nlnos y nlnus que reclben subsldlos de nutrlclon y uslsten u los rogrumus
de creclmlento y desurrollo en el contexto de lumlllus en Acclon uru gu
run tlzur su derecho u unu utenclon lntegrul
Su objetlvo es lu romoclon del desurrollo de nlnos y nlnus de rlmeru ln
funclu medlunte el fortuleclmlento de lus rctlcus de culdudo crlunzu
y educuclon que tengun lus ersonus culdudorus en el mblto fumlllur
126
en el marco de la garanta integral de los derechos de la infancia, por
medio de la articulacin de metodologas de educacin a distancia y
participativas.
Puru logrur este n el Mlnlsterlo de Lducuclon contruto u lu unlon temorul
ClndeLduol Clnde es el Centro lnternuclonul de Lducuclon y Lesurrollo
Humano, cuyo eje central es la creacin de ambientes ade cuados, para el
sano desarrollo fsico y psicosocial de los nios, nias y jvenes a travs del
trubujo con lu fumlllu lu comunldud y lus lnstltuclones educutlvus Lduol
desarroll una metodologa de formacin dirigida a madres comunitarias
cuidadoras de nios en la primera infancia de sus comunidades.
Ll estudlo lloto est focullzudo en fumlllus beneclurlus de lumlllus en
Accin con nios y nias menores de 5 aos, que no reciben ningn tipo
de utenclon Asl mlsmo se rlorlzun fumlllus con nlnos entre y unos
fumlllus en sltuuclon de desluzumlento y que ertenezcun u lu Red 'untos
Los componentes de la formacin son el teleencuentro, los talleres, las
bibliotecas y ludotecas y el programa CuidArte en el hogar. La metodologa
uru el desurrollo de lu temtlcu es trubujur con lus fumlllus en torno u los
sucesos y acontecimientos cotidianos de la vida de los nios y nias, en
los cuales las personas cuidadoras se relacionan con ellas. Su uso tiene
sentido pedaggico en la medida en que favorece un abordaje cotidiano
e lntegrul del desurrollo lnfuntll y los rocesos de crlunzu lu comrenslon
de lus temtlcus el enrlqueclmlento de lus rctlcus y lu vuloruclon de lus
lnterucclones en lu crlunzu
La estrategia pretende fortalecer en las personas cuidadoras su capacidad
de crear elementos tangibles y simblicos que les ayuden a interactuar
con sus nlnos y nlnus u lu vez que se romueve su desurrollo
b. Cuidadores de infancia
La direccin del programa acat las recomendaciones de la evaluacin y
contrat un estudio de viabilidad en donde se proyectara el trabajo para
lu rlmeru lnfunclu Lste estudlo ubrlo lus uertus uru reullzur unu ruebu
piloto en cuatro municipios del pas, en donde se capacitaron a las madres
como cuidadoras de infancia y se constat la urgencia de sostener la
estrategia de trabajo con la primera infancia.
127
Ll exlto y lus bondudes de lu ruebu lloto conrmuron lu necesldud de
lmulsur lu exerlenclu en otros lugures del uls y fue usl como uru lu
vlgenclu se reullzuron tulleres Ln estos tulleres se cuuclturon
y gruduuron mudres como culdudorus de lnfunclu u qulenes se les
entrego el muterlul dldctlco uru fucllltur su multlllcuclon con lus otrus
mudres beneclurlus
Los tulleres se llumuron u Sunundo herldus b Ll umor es lu buse seguru
uru urender c Nutrlclon sulud y buen truto d 'uego juguetes y
relutos y d Cuucltndonos uru ensenur y multlllcur
Los objetlvos eseclcos de cudu uno de estos tulleres estn reluclonudos
con el reconoclmlento e lmortunclu or urte de lus mudres sobre lu
lnfunclu y lu necesldud de udqulrlr nuevus rctlcus de crlunzu humunlzudu
vlnculos de ufecto y comunlcuclon emoclonul con los nlnos ullmentuclon
flslcu y emoclonul con recursos del entorno en revenclon del multruto y
ubuso sexuul lnfuntll lu lmortunclu del juego y lu comunlcuclon ufectlvu
en el desurrollo lnfuntll y lu cuucltuclon u lus urtlcluntes en estruteglus
metodologlcus y u su vez multlllcudorus
Ll rogrumu conoclo en el munlcllo de 1otu 8oyuc lu uroluclon lu
creutlvldud y el lnteres de lus mudres ul rellcur y multlllcur el urendlzuje
udqulrldo en los tulleres de culdudores de lnfunclu conrmundo que lu
construcclon de cultul soclul no uede quedur solo en lu educuclon formul
sl lus mudres no llegun u lu comrenslon de lu grun resonsubllldud que
tlenen uru que sus hljos seun crludos en umblentes de umor y de ufecto
c. Desarrollo infantil: nios entre 12 y 24 meses
Lesde lu ersectlvu uru el desurrollo de lu rlmeru lnfunclu el lnstltuto
de Lstudlos llscules de Londres eluboru unu lnvestlguclon reluclonudu con
el desurrollo lnfuntll en nlnos y nlnus entre y meses beneclurlos de
lumlllus en Acclon Ll estudlo se fundumentu en lu lmortunclu que tlene
el creclmlento y desurrollo de los nlnos durunte lu lnfunclu temrunu y el
lmucto que tlene en su osterlor udutuclon escolur
Lurunte los clnco rlmeros unos de vldu se jun lus buses uru el desu rrollo
de todu lu vldu Sln emburgo durunte este erlodo muchos nlnos en los
ulses en vlu de desurrollo estn exuestos u lu obrezu lu desnutrlclon
128
las enfermedades y un entorno domstico poco estimulante. Estos facto-
res pueden tener un efecto perjudicial en el desarrollo cognitivo, motor,
emocional y social de los nios, as como en su salud, por tanto, impiden
que lleguen a su pleno potencial de desarrollo (Grantham-McGregor et l.,
2007). Los nios que crecen bajo estas circunstancias es probable que ten-
gan problemas de salud, menor rendimiento escolar y menor potencial de
ingresos.
Ll estudlo buscu ldentlcur lntervenclones costoefectlvus vlubles y
sostenibles para promover el desarrollo de la primera infancia. Hay un
inters especial en comprender si los recursos existentes y los vnculos de
la comunidad se pueden aprovechar como un medio de aplicacin de las
intervenciones que fomentan la primera infancia, por ejemplo, relacionado
con un rogrumu ermunente de culdudo lnfuntll Al nul de este roceso
se espera reportar informacin acerca del desarrollo mental y motor de
los nios, su lenguaje y nivel nutricional, as como del uso del tiempo de
los nios y sus madres, estimulacin en casa, conocimientos maternos y
prcticas de crianza.
3. Promocin de la educacin
y la salud en las comunidades indgenas
La estrategia de promocin de la educacin y la salud para los pueblos
indgenas agricultores
11
es producto de la consulta con las autoridades
indgenas y del trabajo conjunto del grupo de etnias del programa con los
enlaces indgenas en cuatro encuentros efectuados durante 2009. Estos
encuentros realizados en un ambiente de interculturalidad
12
tenan como
objetivo trabajar en torno a propuestas de promocin de la educacin y
la salud de acuerdo con usos y costumbres, y planes de vida, dirigidos a
solucionar los problemas ms apremiantes que afectan a los nios, los
jvenes y en general a las familias indgenas.
11
Los lineamientos de promocin la de educacin y la salud que se presentan, no son aplicables al pueblo
wuyuu ues requlere de unu rouestu eseclul que se ujuste u su entorno culturul y u lu eseclcldud de sus
prcticas productivas.
12
Se entiende como interculturalidad lo que sucede cuando los grupos entran en relaciones de
lntercumblo lo cuul lmllcu que los dlferentes son lo que son en reluclones de negocluclon conlcto y
prstamos recprocos (Garca Canclini, 2004: 15).
129
Se hizo nfasis en que la puesta en marcha del componente de
promocin de la educacin y la salud de Familias en Accin es tambin
una oportunidad de fortalecer la identidad indgena, los vnculos de
unidad, recuperar usos y costumbres y hbitos culturales que permitan
mejorar las condiciones de vida de los nios, jvenes y familias indgenas
con menores recursos econmicos.
Una vez realizados los encuentros, se llev a cabo un trabajo de con-
ceptualizacin y construccin de la propuesta de promocin de la salud
y la educacin para los pueblos indgenas, de acuerdo con los objetivos
del programa para contribuir a los procesos de fortalecimiento cultural,
la recuperacin de usos, costumbres y hbitos culturales que permitan
mejorar las condiciones de salud y educacin de los nios indgenas, con
una perspectiva de sostenibilidad.
Otros aspectos recogidos en la propuesta se relacionaron con la vin cu-
lacin de las madres indgenas a las actividades de los cabildos, y a las
dinmicas de la vida comunitaria; la visin integral que tienen los pue-
blos indgenas de la realidad como un todo, en la cual cada aspecto se
relaciona con los dems; los sistemas productivos propios de los pueblos
indgenas, as como sus instituciones colectivas y de reciprocidad como
la minga:
[...] mxima expresin de la identidad indgena. En la minga nos
juntumos u reexlonur y uctuur Lu mlngu es trubujo mutuo
intercambio recproco, sin recibir contraprestacin individual
sino social y comunitaria. Es la expresin de voluntad y
sentimiento compartido para lograr objetivos comunes (Dumer
Orlando Chvez Piamba, enlace indgena, pueblo Yanacona,
Sotar, Cauca).
Una de las caractersticas ms relevantes de los pueblos indgenas es el
sentido de comunidad, los fuertes vnculos sociales construidos en torno
a caractersticas e intereses comunes, as como su visin colectiva en
la solucin de los problemas. Este sentido comunitario se evidencia, de
manera precisa, en la asamblea, un espacio social que permite expresar el
sentimiento colectivo y en el cual es posible la consulta, la deliberacin, la
toma de decisiones y la construccin de acuerdos comunitarios.
130
3.1 La asamblea
Es el espacio en el cual se ejerce la autodeterminacin, es el escenario de la
dinmica social donde se plantean y discuten nuevas propuestas.
La asamblea es el alma de los pueblos. En una asamblea de pueblo
lndlgenu el eslrltu se unlmu Alll se dene el rumbo u segulr se du
cuenta o se pide cuenta de las responsabilidades que son ms co-
lectivas que individuales. Se planean las mingas
13
y las festividades,
se determinan y se aplican las sanciones a quienes han tenido un
comportamiento contrario a las costumbres establecidas por la
comunidad (Dumer Orlando Chvez Piamba, enlace indgena, pueblo
Yanacona, municipio de Sotar, Cauca).
Debido a la existencia e importancia de estos espacios comunitarios, el
programa los considera como la instancia fundamental y la autoridad
mxi ma para la consulta y toma de decisiones sobre numerosos aspectos
relativos a la operacin, como la presentacin a la comunidad del progra-
ma para la consulta sobre su pertinencia y aceptacin, la eleccin del
enlace indgena, el aval comunitario al listado de familias potenciales
de ingresar, la eleccin anual de las madres de apoyo al programa, la
rendlclon de cuentus unuul or urte del enluce lndlgenu y lu denlclon de
su permanencia o retiro del cargo de acuerdo con su informe de gestin,
la difusin de la promocin de la educacin y la salud, y la evaluacin del
programa.
La asamblea se realiza de acuerdo con usos y costumbres de las comuni-
dades, con la ritualidad propia de cada pueblo, en el territorio de cada
resguardo o cabildo, con la presencia de todas las madres titulares indge-
nas y presidida por las autoridades del respectivo resguardo o cabildo.
En algunos casos, si la situacin lo demanda, se considera pertinente la
asistencia de la administracin municipal.
La presencia del programa en la asamblea indgena considerada la ins-
tan cia fundamental y la autoridad mxima para la consulta y toma de
13
Minga es una tradicin de trabajo comunitario de origen precolombino, que subsiste en los pueblos
indgenas de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Per. Se utiliza en construcciones comunitarias o en trabajos
agrcolas, e implica una retribucin para quienes han participado. En Colombia ha trascendido hacia un
conceto ms olltlco de orgunlzurse soclulmente uru lu relvlndlcuclon de sus derechos y reexlon sobre
su situacin actual.
131
decisiones so bre los aspectos relativos a su operacin forma parte de
la adecua cin a las realidades locales y culturales de las comunidades
in dgenas, adems de ser una oportunidad de encuentro privilegiado
entre Familias en Accin, la comunidad indgena y las autoridades e
institucionalidad municipal, que per mite asumir compromisos, acuerdos
y responsabilidades en torno a la salud, nutricin y educacin de los
nios indgenas.
3.2 Comits de madres, apoyo al programa
En el contexto indgena las madres lderes se han denominado madres
de uoyo ul rogrumu uru no tener lnterferenclus nl conlctos con los
liderazgos tradicionales de las comunidades. Su eleccin y pertinencia es
consultada con las autoridades indgenas de cada resguardo y cabildo,
que han aceptado su eleccin en la gran mayora de los casos, con
excepciones como los resguardos de Guamba y Ambal del municipio
de Silvia, Cauca, en donde las funciones son cumplidas por los miembros
de los cabildos.
Lus mudres de uoyo ul rogrumu hun udotudo nombres slgnlcutlvos
de trascendencia e importancia para su entorno cultural, como madres
consejeras, nombre propuesto por las autoridades indgenas del res-
guardo de Males en el municipio de Crdoba, Nario, y aceptado por
numerosas comunidades del pas, madres forjadoras del pensamiento
kamentsa en Sibundoy, Putumayo; madres tejedoras (por estar tejiendo
para construir el bienestar de la comunidad) en Toribio, Cauca; mam que
comunica cosas buenas en San Francisco, Putumayo; madre linvitemaite
(nombre que simboliza las cinco fuentes de agua que cruzan el terri torio
lndlgenu y slgnlcun lu vldu en comunldud Yuguuru Chuurrul 1ollmu
madre dinamizadora, resguardo de Quizgo, Silvia, Cauca; y madre Nasa, en
el resguardo de Quinchay en Silvia, Cauca, entre otros.
La eleccin de las madres de apoyo al programa se realiza por territorio,
veredus o comunldudes uru uctuur or un uno y su erl debe cumllr
con clertos requlsltos ser beneclurlu del rogrumu uctuur bujo los llneu
mientos y autorizacin del cabildo, conocer usos, costumbres y hablar la
lengua propia de la comunidad respectiva. Los comits de madres de
apoyo al programa se conforman por resguardo o cabildo.
132
Ll erl de lu mudre de uoyo uru ueblos lndlgenus est muy blen
exresudo en los slgulentes termlnos Lebe vulorur su culturu conocer y
ructlcur usos y costumbres ser resonsuble decldldu y ulegre orque le
gustu trubujur or su comunldud Murthu Ceclllu Meru enluce lndlgenu
Pueblo Nusu 1orlblo Cuucu
3.3 Las chagras: espacios para la promocin de la salud
y la educacin
Sulud es el blenestur flslco y emoclonul de lus ersonus Ls lu urmonlu
con lu nuturulezu y con el cosmos volver u sembrur nuestrus chugrus
con luntus medlclnules hortullzus verdurus sln nlngun qulmlco
que ufecte lu sulud
Doris Yolanda Tutalcha
Lnluce lndlgenu
Pueblo Pustos munlcllo de Cuuchucul
Nurlno
Lu educuclon uru el ueblo Nusu es udqulrlr conoclmlentos u truves
de los muyores y en lus usumbleus comunlturlus que son un esuclo
de urendlzuje Lu educuclon nos uyudu u fortulecer el lun de vldu
comunlturlo
Lorenzo Velasco
Lnluce lndlgenu
Pueblo Nusu Cuucu
Lu formu trudlclonul de roducclon y segurldud ullmenturlu
14
de los ueblos
lndlgenus ugrlcultores de Colomblu se conguru en torno u lu chugru
lu huertu cuseru el 1ul o 'ujun segun lu denomlnuclon de cudu ueblo
que comblnu unu dlversldud de roductos trudlclonules verdurus frutus
legumlnosus tuberculos muderubles con luntus medlclnules y esecles
menores uru usegurur unu ullmentuclon rolu udecuudu y vurludu
Lu chugru o huertu cuseru trudlclonul est lntlmumente reluclonudu con lu
cosmovlslon lndlgenu sobre lu educuclon lu sulud y en generul sobre el
mundo soclul y nuturul Sl no se tlene tlerru y ullmentos rolos se rome
14
Se conslderu segurldud ullmenturlu cuundo todus lus ersonus durunte todo el tlemo tlenen
ucceso flslco soclul y economlco u lu ullmentuclon suclente seguru y nutrlclonulmente necesurlu
uru sutlsfucer lus necesldudes nutrltlvus y lus referenclus ullmentlclus que les ermltu llevur unu vldu
uctlvu y suluduble cltudo or lunnemunn Rolf Segurldud ullmenturlu evuslon del derecho u
ullmenturse Ln wwwunorg
133
el equilibrio y hay enfermedad. De la misma manera, la chagra o huerta
casera tradicional es un espacio educativo y de transmisin del mundo
simblico, de conocimientos, y cosmovisiones a las nuevas generaciones.
El componente de promocin de la educacin y la salud para pueblos
indgenas es integral, al considerar que en estas comunidades la salud y la
educacin tienen una estrecha relacin con la tierra, la naturaleza, la vida
social y la produccin agrcola.
El sistema de produccin agrcola tradicional ha sido amenazado por la
falta de tierras, el abandono y la prdida de semillas y plantas autctonas,
la introduccin de prcticas de monocultivo y el consumo de alimentos
procesados, provocando altos niveles de desnutricin en los nios
indgenas y la prdida cultural, por eso en los planes de vida y en las
estrategias de fortalecimiento cultural de estos pueblos, el concepto de
autonoma alimentaria ocupa un lugar fundamental.
La autonoma alimentaria se entiende como la posibilidad que tienen los
pueblos y comunidades de decidir sobre su produccin y alimentacin
de acuerdo a sus prcticas y hbitos culturales. As como de construir
los mecanismos que garanticen una produccin sostenible, redes de
comercio e intercambio justos y una seguridad alimentaria permanente
15
.
Se hace nfasis en las capacidades que tienen los pueblos y comunidades,
sin negar el apoyo estatal a travs de polticas pblicas para fortalecer
estos procesos.
Esta permite integrar el fortalecimiento y la recuperacin de la economa
tradicional con la seguridad alimentaria en torno al fomento de la chagra o
huerta casera, as como la recuperacin de productos agrcolas autctonos,
adems de ser eje para la conservacin y recuperacin de prcticas que
contribuyan a mejorar la salud y educacin de los menores.
En este sentido el informe de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU,
2010: 2) sobre los pueblos indgenas del mundo, reconoce que: la salud
general, el bienestar y la continuidad cultural de los pueblos indgenas estn
directamente relacionados con su capacidad de consumir sus alimentos
tradicionales y mantener sus prcticas alimentarias. Este reconocimiento
15
Mantilla Alejandro. Lo que va de la seguridad a la autonoma alimentaria. www.cedins.org
134
ha dado lugar a llamamientos a los gobiernos para incorporar la cultura
de los pueblos indgenas como elemento fundamental en la formulacin
de proyectos o programas de agricultura sostenible y en general en las
prcticas y polticas pblicas que involucren a esta poblacin.
La estrategia de promocin se realiza por medio del seguimiento a las
chagras, mediante dos encuentros al ao, uno en cada semestre, se
celebran en cada vereda o comunidad con la asistencia de todas las madres
titulares indgenas que viven en ese territorio y con la madre de apoyo al
programa.
Estos encuentros tienen como objetivos presentar las experiencias e
intercambiar saberes en torno al cultivo de las especies propias incluyendo
las plantas medicinales, de manera que all se comuniquen las experiencias
individuales o colectivas y se presenten propuestas e iniciativas para
fortalecer este proceso.
Cuentan con la presencia de autoridades del cabildo, de los sectores salud y
educacin, y con invitados como el mdico tradicional o personas mayores
de la comunidad, depositarios de los saberes ancestrales, para transmitir
a las madres titulares sus conocimientos medicinales y prcticas de cultivo
que permitan mejorar la produccin, la salud y la educacin de los nios y
jvenes. La transmisin de conocimientos debe ser en lo posible prctica,
teniendo como referente las plantas sembradas en la chagra y se puede
compartir un almuerzo o refrigerio elaborado con productos de la chagra
o huerta casera.
Se programan actividades, como mingas para trabajo colectivo en las
chagras individuales o en semilleros de plantas propias, intercambio de
semillas o trueques de alimentos en pocas de cosecha. Estos encuentros
se constituyen en la oportunidad para promover una adecuada alimen-
ta cin de los nios mediante el rescate de recetas tradicionales de alto
valor nutritivo, elaboradas con productos de la chagra y mejorar las
prcticas de cuidado de los nios mediante el rescate de juegos y cuentos
infantiles tradicionales. En otros casos, cuenta con la presencia de los
nios y maestros para realizar actividades educativas, relacionadas con la
enseanza de las formas tradicionales de produccin en la huerta casera
o chugru y su slgnlcudo
135
En estos espacios las madres titulares pueden cumplir sus compromisos
por medio de actividades concertadas con las autoridades indgenas,
como charlas y explicaciones sobre legislacin indgena, derecho mayor,
medicina o cosmovisin indgena, entre otros. Con las instituciones de
salud se programan actividades que mejoran las condiciones de salud de
las madres. Los cabildos indgenas, los maestros y las entidades de salud
verlcun su cumllmlento
3.4 Encuentros regionales
Para fortalecer la estrategia de promocin de educacin y salud familiar se
impulsan los encuentros regionales de autonoma alimentaria con madres de
apoyo al programa, que convocan a madres elegidas por cada resguardo o
cabildo, destacadas por su liderazgo comunitario. Estos encuentros cuentan
con la asistencia de madres de uno o varios departamentos. Permiten
fortalecer el conocimiento de actividades de promocin, y consolidar el
pa pel que ejercen para divulgar y facilitar la autonoma alimentaria y los
en cuentros de seguimiento a las chagras, favorecer el intercambio de ex-
pe riencias exitosas, realizar trueques de productos y semillas propias, y
comurtlr hlstorlus relutos cuentos colus o cunclones que reejen los usos
y costumbres de cada pueblo, relacionados con la tierra, los animales, los
cultivos, la naturaleza o las cosechas durante una actividad en torno al fuego.
La estrategia de promocin ha sido muy bien aceptada y acogida por las
autoridades indgenas, que ven en ella una oportunidad que contribuye
al proceso de fortalecimiento cultural que estn transitando los pueblos
indgenas del pas a partir de la Constitucin de 1991 y del reconocimiento
de su autonoma.
La propuesta de promocin de la educacin y la salud del programa
Familias en Accin se ajusta perfectamente a los lineamientos y
mandatos del Tercer Congreso del pueblo Kamkuamo. Somos un
pueblo agricultor y debemos recuperar y fortalecer los procesos
productivos propios en torno a las huertas caseras que permitan
construir una autonoma alimentaria. Tambin debemos fortalecer
los procesos colectivos en torno a la minga y al trueque (Jaime Arias.
Gobernador del Cabildo del Resguardo Kamkuamo, en reunin de
concertacin sobre el tema de promocin de Familias en Accin, en
Atanquez, 25 de marzo de 2010).
136
D. Estrategia de comunicaciones
Lu dlversldud etnlcu y culturul del uls y su vurledud toogrcu denen
grandes regiones que, como la Andina, concentra el 80% del total de la
obluclon de Colomblu Lus fumlllus beneclurlus estn locullzudus u lo
largo del territorio nacional, donde se ubican campesinos, colonos, in-
d genas y, en general, las familias pobres y vulnerables, objeto de las
acciones del programa y a quienes se debe informar sobre sus operaciones
y procedimientos que les permitan cumplir con las responsabilidades
uru guruntlzurles lu entregu de los recursos Ln su muyorlu el de los
municipios son menores a 100.000 habitantes, entre 100.000 y un milln
exlsten munlcllos y cuutro muyores de un mlllon que constltuyen lus
principales ciudades del pas.
La heterogeneidad del pas ha planteado serios desafos a Familias en
Accin para adecuar las estrategias que se presentan en sus diferentes
mbltos Ll rogrumu hu dlsenudo estruteglus que ul onerlus en murchu
no se adecuan a las condiciones que presenta el territorio, tanto en la ubi-
ca cin de las familias y menos an en los hbitos y costumbres de esta
o bluclon beneclurlu que no es ujenu u los uconteclmlentos de lu vldu
mo derna, pero que la desarticulacin con los centros urbanos o ms
po blados la llevan a estar incomunicados y ajenos muchas veces a los
acontecimientos de la vida nacional.
Familias en Accin ha desarrollado un plan estratgico de comunicaciones
que hu ermltldo lu lnterucclon con sus beneclurlos uru muntener ul
tanto a cada familia sobre los procesos operativos, los resultados y las
dlrectrlces que se truzun usl como uru estlmulur lu urtlcluclon or
medio de teleconferencias en televisin nacional, programas permanentes
de radio en cadena nacional y novedosos sistemas de informacin al hacer
uso de las nuevas tecnologas de telecomunicaciones, mensajes de texto a
los telfonos celulares y web sites, entre otros.
Ll conoclmlento de lus reglones y el trubujo con lus fumlllus le hu ermltldo
al programa, gracias a sus colaboradores, la recopilacin de estos apren di-
zujes uru udecuur y enrlquecer los rocesos y onerlos ul servlclo de lus
comunldudes Lsto fucllltu que los comromlsos udqulrldos seun de su
conoclmlento y uroluclon y que lus mudres los nlnos y lus nlnus y lu fumlllu
137
en general, accedan sin temor a algunos de los instrumentos que, como
los sistemas de informacin, la radio y la televisin, estn al alcance y a
su servicio.
El cambio propuesto por el esquema de trabajo convoca a las familias
beneclurlus y u lu clududunlu u no solo ser observudores slno rotu go
nlstus esto es u ser urtlcles u no eserur que les lleguen lus notlclus
sino a hacer las cosas con una visin menos cerrada. Esto se traduce en ser
urtlcles del desurrollo de un nuevo modelo que mejore sus condlclones
de vida. La visin de aldea que mira el paisaje invita a dibujarlo, en otras
palabras, se requiere conocer el mundo, sus debilidades y fortalezas, las
amenazas y las oportunidades en forma integral y para forjar un plan en el
cual se delimiten objetivos, recursos y se tengan en cuenta las personas.
Se exige la comunicacin para ponerse de acuerdo con el diseo de la
estrategia y de los compromisos adquiridos.
La informacin es la entrega de datos, de acontecimientos, es el relato
unecdotlco tecnlco o erlodlstlco de hechos sucedldos o de usectos
que puedan ser conocidos por otros. La comunicacin es un concepto
integral que involucra elementos de la informacin, pero que incorpora
construcciones a partir del pblico oyente o destinatario y se deben tener
en cuenta aspectos sicolgicos, semiolgicos, semnticos, culturales e
histricos, entre otros. La informacin es una accin, la comunicacin es
un proceso. Solo la comunicacin le permitir a una organizacin conocer
con antelacin el futuro y ser el protagonista de las transformaciones
que lo harn crecer.
Lu umlluclon de coberturu u todo el uls lmllco el cumblo de estruteglus
ul usur de los tulleres y cuucltuclones u lus mudres llderes y beneclurlus
y a los agentes de salud y educacin, y de cartillas, videos y boletines, a
una estrategia de comunicaciones amplia y masiva, para poder llegar a los
connes y grundes centros urbunos del uls
Adems de trunsmltlr el mensuje lus lnstrucclones y lus dlrectrlces del ro
grama desde el nivel central para los actores involucrados, se trataba de
creur cunules de dlvulguclon sectorlul de los beneclurlos de unus reglones
con otras, de los enlaces municipales, de los ministerios que participan
con el rogrumu en el desurrollo de sus olltlcus de los funclonurlos
138
responsables de actividades en el programa, de los coordinadores regio-
nu les y en n en el sentldo de creur cunules y ujos de comunlcuclon
desde y huclu el rogrumu Con el n de logrur estos objetlvos en se
udoturon los slgulentes medlos de comunlcuclon
a. Teleconferencias
Se trunsmlten u truves de lu senul nuclonul de televlslon con frecuenclu
blmestrul y clnco veces ul uno Ls este el momento en que se reullzun
lus cuucltuclones vlrtuules de los rocesos nuevos de buncurlzuclon y
verlcuclon con llneus telefonlcus grutultus que ermlten u los beneclurlos
lnteructuur con lu dlrecclon nuclonul del rogrumu y los resonsubles en el
nlvel centrul de cudu uno de los rocesos como lu verlcuclon lu utenclon
ul cllente lu buncurlzuclon y los ugos
b. Programa radial
Se emiten por RCN radio, sistema nacional de emisoras de la cadena bsica
uru todo el uls con frecuenclu semunul y unu duruclon de mlnutos
lo que hu ermltldo oner ul ulre lus voces de todos los uctores de
lumlllus en Acclon no solo desde lo lnstltuclonul slno desde lo comunlturlo
y lo soclul Lus seslones reluclonudus con los temus sectorlules de sulud y
educuclon se hun trunsmltldo medlunte lu modulldud de serles reluclonudus
con estos temas y con entrevistas a las personas responsables de ellos
en los resectlvos mlnlsterlos del rumo secreturlus deurtumentules y
munlclules medlcos enfermerus nutrlclonlstus muestros dlrectlvos
docentes y pedagogos.
Ln el esuclo rudlul Puls oslble con lumlllus en Acclon huy un trumo
dedlcudo u lus reglones donde se hucen cronlcus con lus mudres bene
clurlus que les slrve uru nurrur sus vlvenclus y exerlenclus sus erce
clones sobre su uel en lus trunsferenclus condlclonudus y los efectos
que les hu roducldo el rogrumu Lste esuclo rudlul se emlte u truves del
slstemu nuclonul de emlsorus Colomblu Lstereo del Ljerclto Nuclonul con
unu frecuenclu semunul Se emlten secclones con los ulculdes y los enluces
munlclules los coordlnudores de lus UCR y unu eseclul uru los jovenes
Lste medlo hu servldo como esuclo de comunlcuclon y dlvulguclon voz
de los beneclurlos y unto de encuentro y enluce entre todos los uctores
de este rogrumu de olltlcu soclul
139
c. Envo de mensajes de texto
Gracias a la utilizacin de modernas plataformas tecnolgicas de teleco-
mu nicaciones ha sido posible el envo a los telfonos mviles de las
beneclurlus
16
los mensajes de texto a los celulares, las cuales recibieron
4,5 millones de textos durante 2009 y 2010, con informacin relacionada
con fechus de rocesos de verlcuclon y ugos convocutorlus u
asambleas y reuniones con enlaces municipales o autoridades locales de
salud y educacin.
d. Creacin de sitios web
En algunas regiones como Santander, Cauca, Bucaramanga y Bogot DC
se han creado sitios web en los que las UCR han desarrollado sistemas
de comunlcuclon dlgltul con lus fumlllus beneclurlus Ln clududes como
Bucaramanga y la localidad de Engativ en Bogot DC, adicionalmente se
ha dado capacitacin a las madres para el manejo de correos electrnicos.
e. Grupos de conectividad
Se han conformado grupos de conectividad, complementarios a los de-
ms medlos de comunlcuclon menclonudos con el n de hucer unu umllu
difusin de los procesos de Familias en Accin mediante procesos de
comunicacin personalizada.
La conectividad es un proceso econmico y rpido para tener acceso a
dlstlntos ujos de lnformuclon y u lu uctuullzuclon de conoclmlentos y
facilitar el acceso a servicios y oportunidades que ofrecen las instituciones
pblicas y privadas, y formales e informales a la poblacin. Los soportes
de estos ujos lnformutlvos son de vurlos tlos electronlcos or lmulsos
redes de comunicacin y la organizacin social, en la que se experimenta
la vida, los arraigos de la cultura y la historia de los pueblos.
16
Puru envlurlos se rmo unu uutorlzuclon or urte de lus beneclurlus uru reclblr SMS en sus celulures
Hasta el momento Familias en Accin tiene 1,2 millones de autorizaciones.
Captulo
Cmo se seleccionan
las familias?
4
143
u selecclon de lus fumlllus otenclulmente beneclurlus es
el roceso lnlclul y ms lmortunte del rogrumu conocldo
como focullzuclon lumlllus en Acclon est dlrlgldo u lus
fumlllus obres y vulnerubles del uls y su ldentlcuclon y selecclon
requlere de lnstrumentos metodologlcos legulmente reconocldos me
dlun te los cuu les se guruntlce que lu utlllzuclon de los recursos ubllcos
orlentudos ul gusto soclul se reullzu de muneru efectlvu y eclente
Ll rogrumu reullzo lu focullzuclon en dos etuus unu terrltorlul y otru
obluclonul Ln lu focullzuclon terrltorlul udems de los crlterlos de
obrezu uru lu selecclon de los munlcllos o loculldudes eleglbles se
estublecle ron los requlsltos orlentudos u guruntlzur su oerutlvldud Lu
focullzuclon obluclonul lmllco lu ldentlcuclon de crlterlos de obrezu y
vulnerubllldud que corresondleron u lu selecclon de lus fumlllus obres
en sltuuclon de desluzumlento y u lus lndlgenus
A. Focalizacin y seleccin de las familias
Lu focullzuclon ruclonullzu el gusto ubllco uru logrur nlveles de eclen
clu en lu entregu de los recursos estutules u los ms necesltudos unte el
suuesto de que el gusto soclul llegu en menor roorclon u este gruo
3
144
obluclonul Ls unu olltlcu que ldentlcu de muneru selectlvu u los sec-
tores ms obres or medlo de lndlcudores que mlden y estublecen lus
rlorldudes de lu lnverslon estutul A su vez con este lnstrumento se
es eru logrur unu muyor eclenclu en el uso de los recursos medlunte lu
re ducclon de los costos de gestlon y ejecuclon dudo el uso ms reclso
de lu lnformuclon soclul
Lu focullzuclon es unu herrumlentu que ulgunus veces emleun los
goblernos uru que un rogrumu seu eclente y no constltuye un
n en sl mlsmo Que tuntu focullzuclon efectuur y como hucerlo
deende de lus resuestus eseclcus u cudu rogrumu en cuunto u
sl lus gununclus suerun los costos Crosh et l
1. Focalizacin de familias en extrema pobreza
Ln el uls el lnstrumento bslco uru lu ldentlcuclon y selecclon de lus
fumlllus objeto de los rogrumus soclules hu sldo el Slsben medlunte el
cuul se obtlene lnformuclon que ermlte cluslcur u los hogures y fumlllus
segun sus condlclones socloeconomlcus urtlculures medldus or un
lndlcudor resumen de culldud de vldu Lus vurlubles uru lu construcclon
de este lndlcudor se determlnun u urtlr de lu lnformuclon recogldu en lus
Lncuestus de Curucterlzuclon Socloeconomlcu dlsenudus or el Le ur
tu mento Nuclonul de Pluneuclon LNP y dlllgencludus or lus dlfe ren tes
udmlnlstruclones munlclules
Lu Ley de exresu en el urtlculo Leflnuse focullzuclon de
subsldlo ul roceso or el cuul se guruntlzu que el gusto soclul se uslgnu
u los gruos de obluclon ms obres y vulnerubles Ln cumllmlento
de estu ley el Cones Soclul en el documento de de enero de
roone ul Slsben como el lnstrumento u utlllzur uru lu focullzuclon del
gusto ubllco soclul y lu resoluclon de de murzo de del Cones
determlnu tomur el Slsben como herrumlentu tecnlcu u utlllzur desde el
uno uru lu ldentlcuclon de los otenclules beneclurlos del gusto
ubllco soclul Lstu herrumlentu de ldentlcuclon generu untujes en
unu esculu de u obtenldu medlunte lu tecnlcu de comonentes
rlnclules cutegorlcos Le este modo sl un hogur obtenlu el untuje
Cmo se seleccionan las familias?
145
0, era de esperarse que sus condiciones de vida fueran las ms precarias
en contraste a un hogar que obtuviera el puntaje 100.
El instrumento consta de un cuestionario que se aplica a los individuos
para obtener informacin de empleo, ingresos, caractersticas de la
vlvlendu y demogrcus educuclon y servlclos ubllcos entre lus vurlubles
ms importantes. Por medio de un proceso sistematizado se ordena a la
poblacin por pobreza de manera continua, asignndole a cada individuo
un puntaje entre 0 y 100. La poblacin as ordenada se divide en seis
nlveles los ms obres se ublcun en los rlmeros nlveles Lu ldentlcuclon
en el nlvel lndlvlduul de los otenclules hogures beneclurlos se reullzu
median te la prueba de aproximacin de medios, bajo responsabilidad
de lus udmlnlstruclones munlclules segun dlrectrlces de lu Llrecclon
de Lesurrollo Soclul LLS) del LNP, que centraliza las bases de datos
correspondientes a todos los municipios del pas.
A partir de 2003 la metodologa para la generacin de los puntajes y los
untos de corte del Slsben fueron modlcudos utendlendo u unu evuluu
clon reullzudu uru soluclonur ulgunos lnconvenlentes Cones Soclul
de 2001). Asl uru el nlvel del Slsben metodologlu el unto de
corte es de 0 a 36 puntos en las zonas urbanas, y de 0 a 18 en las rurales;
en 2003, los cortes para las zonas urbanas y rurales son de 0 a 11 puntos y
de 0 a 17,5 respectivamente.
La focalizacin de subsidios a la demanda abarca tres dimensiones: la
dentcacn de los benecaros, la seleccin y la asignacin. La primera
consiste en la recoleccin de la informacin necesaria para esclarecer las
condlclones que osee lu obluclon Ln el cuso del Slsben lu lnformuclon
se levuntu en lus chus dlsenudus que slrven de buse uru lu generuclon
de los untujes de los hogures y uru su cluslcuclon en los sels nlveles
socioeconmicos; este proceso se realiza de manera descentralizada en
cudu munlcllo Lu segundu se reere u lu seleccn de benecaros co
rresonde ul ejerclclo de estublecer untos de corte unu vez ldentlcudu
la poblacin objetivo del programa. En el caso de Familias en Accin,
la seleccin de las familias potenciales corresponde a las del nivel 1 del
Slsben con menores de unos Por su urte lu asgnacn es el proceso
de entregu u lu obluclon ldentlcudu y selecclonudu del blen o servlclo en
dinero o especie.
146
1.1 Primera fase 2000-2006: 920.000
familias seleccionadas
Durante esta fase el programa focaliz sus acciones en 848 municipios del
uls de los cuules erun menores u hubltuntes ldentlcudos
como municipios rurales y tres, Cartagena, Bogot y Soacha, grandes
centros urbanos, donde se realizaron los primeros pilotos urbanos para
incluir a la poblacin en situacin de desplazamiento.
La focalizacin territorial en los aos 2000 a 2004 determin como crite-
rios de seleccin a los municipios menores a 100.000 habitantes, que no
fueran capital de departamento, contaran con una entidad bancaria para
garantizar el pago de los subsidios a las familias y con la oferta de servicios
en los sectores de salud y educacin para responder a la demanda adicional
generada por el programa.
Otra condicin indispensable para la inclusin del municipio era la manifestacin
de inters escrita por parte del alcalde municipal, en la cual se comprometa
con el cumplimiento de las condiciones requeridas para la operacin del
rogrumu Ln estos rlmeros unos se excluyeron los munlcllos beneclurlos
de otros programas del nivel nacional, los pertenecientes al Fondo para la
Reconstruccin y Desarrollo Social del Eje Cafetero (Forec) y los conurbanos.
Aquellos que cumplieron con estos criterios de seleccin fueron 686.
Como lu metu lnlclul del rogrumu eru beneclur u fumlllus
ublcudus en uroxlmudumente munlcllos se denleron crlterlos de
prio rizacin para la seleccin de departamentos y municipios, segn los
llneumlentos denldos en el munuul oerutlvo Puru lu selecclon de los
departamentos se consideraron dos criterios: mayor poblacin del nivel
uno del Sisben y agilidad en el proceso de conformacin de la Unidad
Coordinadora Regional (UCR, adecuacin del espacio fsico, asignacin de
funcionarios, aspectos operativos y administrativos).
En el caso de los municipios, los criterios de priorizacin fueron:
Munlcllos que erteneclun u los centros zonules del ICBF con mayor
porcentaje de pobreza relativa (mayor nmero de poblacin del ni vel 1
del Sisben en el centro zonal-poblacin total de los municipios compren -
didos por la zonal).
147
Munlcllos con lnformuclon Slsben en el DNP o en lu Unldud Coordlnudoru
Nuclonul UCN en el momento de hucer lu selecclon
Munlcllos que cumllun con los crlterlos de evuluuclon ex ante reluclo
nudu con lu cuucldud de ofertu en sulud y educuclon
Lu ruebu lloto reullzudu durunte los meses de dlclembre de u
ubrll de evldenclo que los resultudos de lnscrlclon de lus fumlllus
erun ms bujos u los estlmudos con unterlorldud lo que lmllco lnclulr ms
munlcllos uru cumllr con lu metu de fumlllus lu que nulmente
se ulcunzo con unu coberturu de munlcllos y deurtumentos
corres ondlentes ul de los munlcllos menores u hubltuntes y
ul del totul de los munlcllos del uls
Ln or sollcltud del Coblerno Nuclonul y de ucuerdo con los resul
tu dos de lu evuluuclon de lmucto el rogrumu umllo lu coberturu en
fumlllus uru ulcunzur un totul de beneclurlus en el uls
umllundo el cubrlmlento u munlcllos de deurtumentos Puru dur
cumllmlento u estu umlluclon se levunturon lus restrlcclones u los untl
guos munlcllos lorec usl como u lus cultules de deurtumento menores
u hubltuntes en lus cuules se lnscrlblo u lu obluclon en sltuuclon
de desluzumlento
Ln luego de conslderuclones de tlo tecnlco con resecto u lu
oslbllldud de que los munlcllos que no contubun con unu oclnu buncu
rlu udlerun reclblr los ugos en un munlcllo cercuno se lncluyeron
munlcllos udlclonules y los tres grundes centros urbunos como llotos
hustu ulcunzur unu coberturu de munlcllos del uls y unu selecclon de
fumlllus del nlvel del Slsben otenclulmente eleglbles
1.2 Segunda fase 2007-2010: la meta, tres millones
de familias
Lstu fuse se curucterlzo or el lngreso ul rogrumu de los medlunos y
grundes centros urbunos ul ser levuntudus lus restrlcclones uru su lnclu
slon y or lu grun exunslon de coberturu con unu metu de mlllones
de fumlllus en de lus cuules mlllones erun del nlvel del Slsben
y fumlllus en sltuuclon de desluzumlento Ln lu metu se
148
ampli de nuevo, a 3 millones de familias. Esta cobertura y el ingreso a los
medianos y grandes centros urbanos llev al programa a desarrollar un
esquemu dlferente de focullzuclon de beneclurlos
En 2007, en los registros del grupo de Calidad de Vida del DNP gurubun
alrededor de 2,6 millones de familias o ncleos familiares del nivel 1 del Sisben,
con menores de 18 aos, de los cuales se deban seleccionar 1,2 millones
(46%) para alcanzar la meta. Esta situacin implic replanteamientos en
los criterios de focalizacin, especialmente para la seleccin de las familias
ubicadas en los grandes centros urbanos. Se revisaron experiencias
internacionales sobre evaluaciones de focalizacin realizadas por progra-
mas de transferencias monetarias condicionadas, en donde se encontr la
utilizacin del ndice de marginacin (IM).
En la nueva propuesta de focalizacin desarrollada se decidi asignar cupos
de familias por municipio y utilizar el IM en los grandes centros urbanos, en
donde se concentrun lus fumlllus en extremu obrezu Se denle ron dos
cri terios para la asignacin de los cupos por municipio:
Z Nmero de familias nivel 1 del Sisben
El primer criterio fue el cociente generado entre el nmero de familias
ldentlcudus en el nlvel del Slsben y el totul de fumlllus de cudu munlcllo
cluslcudus en el Slsben de tul formu que se udleru contur con un
lndlcudor que ldentlcuru lus condlclones de vldu de cudu obluclon y lu
concentruclon de los otenclules beneclurlos
Z Familias nivel 1 del Sisben ubicadas en zonas rurales
Se consldero el grudo de dlserslon de los otenclules beneclurlos en
reas rurales, as como la cercana de la poblacin para mantener las
redes de informacin y desarrollo operativo del programa. Esta variable
ermltlo reullzur unu ugruuclon de munlcllos donde los beneclurlos
serlun ublcudos en clerto sector y no en todu lu extenslon geogrcu del
municipio, lo cual propiciaba la creacin de capital social y la disminucin
de los costos sociales de focalizacin, al concentrar a la poblacin objetivo.
Se utlllzo lu tecnlcu estudlstlcu de cluslcuclon conocldu como Non-Hierar-
chical Clustering o conglomeruclon no jerrqulcu uru lu cluslcuclon de
149
grupos de municipios, de acuerdo con el promedio de las variables asocia-
dus u los dos crlterlos ldentlcudos de tul formu que los gruos de munl-
cllos fuerun lo ms lnterheterogeneos e lntruhomogeneos oslble Los
gruos de munlcllos se cluslcuron en tres tlos
Cruo tlo l munlcllos con un orcentuje de fumlllus en el nlvel del
Slsben suerlor ul y un orcentuje de fumlllus que vlvlun en lus
zonus rurules o centros urbunos dlsersos suerlor ul Ln este cuso
el rogrumu lnscrlblrlu ul totul de lu obluclon eleglble sln restrlcclones
en lu selecclon de beneclurlos uesto que el grudo de dlserslon de lu
obluclon en zonus rurules odrlu dlcultur lu uutofocullzuclon en el cuso
que se generurun llstudos uru lu selecclon de unu roorclon de fumlllus
Cruo tlo ll munlcllos con un orcentuje de fumlllus en el nlvel
del Slsben lnferlor o lguul ul y con un orcentuje de fumlllus en lus
zonus rurules suerlor o lguul ul Ln estos munlcllos se eleglrlun lus
fumlllus de ucuerdo con cuos uslgnudos en un rlmer nlvel geogrco
y lu uslgnuclon lndlvlduul se reullzurlu de ucuerdo con un unto de corte
en los untujes del Slsben usecto que rocururlu lu rlorldud en lus
zonus rurules y en los untujes ms bujos
Cruo tlo lll resto de munlcllos con un orcentuje de fumlllus en
lus zonus rurules lnferlor ul Ln los munlcllos de estos gruos se
ullcurlun los lndlces de murglnuclon generudos or el rogrumu y
se selecclonurlu ul totul de fumlllus ublcudus en los burrlos veredus
loculldudes o comunus ldentlcudus Lebldo u lu menor dlserslon de
lu obluclon no se dlculturlu lu ublcuclon de burrlos o conglomerudos
de obluclon de ucuerdo con los cuos uslgnudos uru cudu munlcllo
Ll resultudo rellmlnur de estu ugruuclon se observu en el cuudro
Cuadro 4.1. Clasifcacin de familias nivel 1 Sisben en zonas rurales
Grupo Municipios Familias potenciales % de cobertura
Grupo tipo I 273 586 483 100,0
Grupo tipo II 513 389 041 67,20
Grupo tipo III 309 1 614 190 57,90
Total 1 095 2 589 714
150
Puru los munlcllos cluslcudos en los gruos de tlo ll o lll se uslgnuron
cuotus tenlendo en cuentu dos crlterlos
Al numero de otenclules beneclurlos estublecldos como techo uru
lu ejecuclon del rogrumu se les resturlu el numero de fumlllus que se
lnscrlblerun en los munlcllos del gruo tlo l
Se onderurlu de ucuerdo con lu urtlcluclon de lus fumlllus de cudu
munlcllo en el nlvel del Slsben sobre el totul de fumlllus y de ucuerdo
con el lndlce de condlclones de vldu lCv generudo en el nlvel munlclul
or el DNP con el n de rocurur que munlcllos con mejores condlclones
de vldu y con unu grun obluclon obtuvlerun un onderudor grunde que
fuvoreclu u lus obluclones con eores condlclones unu vez reesculudo
el lCv en un rungo de u
Construldo el lndlcudor se selecclonuron los sectores con muyor brechu que
comletubun el numero de cuos uslgnudos ul munlcllo resectlvo Ln lu
rctlcu estu rouestu de focullzuclon fue ullcudu en los munlcllos de
los gruos l y lll Puru los munlcllos del gruo ll nulmente se convoco ul
de lus fumlllus eleglbles debldo u que los resultudos obtenldos uru el
cumllmlento de lu metu estublecldu fueron lnferlores u los royectudos
Ln los munlcllos del gruo lll se ullco lu uslgnuclon de cuotu y dlstrl
bu clon medlunte el lndlcudor de brechu de obrezu se resenturon dos
cusos urtlculures 8ogot cultul y muyor centro urbuno del uls donde
se convoco ul de lus fumlllus nlvel del Slsben y Medellln segundo
centro urbuno del uls donde se ullco el lndlce de murglnuclon que lncluye
lnformuclon udlclonul u lu de lu buse del Slsben y or tunto requlere unu
exllcuclon urtlculur
a. Identifcacin socioeconmica de las comunidades de Medelln
Lu entrudu del rogrumu de lumlllus en Acclon u los grundes centros urbu
nos ermltlo reullzur un rlmer nlvel de focullzuclon uru selecclonur el
lugur donde se llego u uslstlr u lu obluclon ms vulneruble Al udotur
unu metodologlu utlllzudu en Mexlco en el rogrumu Cortunldudes
medlunte lu cuul se ellgen lus loculldudes u utender se construyo uru
Mede llln un lM de cudu unu de lus comunus uru ldentlcur uquellus que
resentubun muyores nlveles de condlclon de obrezu
151
El ndice de marginacin de las comunas de Medelln (IMCM) consisti
en generur u urtlr de vurlubles que reejubun lus condlclones de vldu
untujes en lu esculu de u uru cuuntlcur el grudo de murglnuclon
de cada una de las comunas de la ciudad de Medelln con la informacin
obtenldu en lu Lncuestu de Culldud de vldu de Medellln reullzudu en
Cuunto ms cercuno u seu el IMCM peores las condiciones de vida de
los obludores de unu comunu determlnudu
A partir del anlisis de componentes principales, se encontraron combina-
cio nes lineales de las variables utilizadas para resumir en un solo nmero
(IMCM lu vurlunzu de cudu unu Le ucuerdo con lus curucterlstlcus urtl cu
lu res de cudu comunu se tomo el rlmer comonente que mejor descrlblu
lus condlclones de lus comunus Lus vurlubles tenldus en cuentu uru tul
efecto fueron:
Numero de ersonus or vlvlendu de lu comunu Ls un lndlcudor del
huclnumlento de los hogures
Porcentuje de vlvlendus de lus comunus cuyo muterlul redomlnunte de
uredes es de muterlul de desechos
Porcentuje de vlvlendus de lus comunus que oseen lso redomlnunte-
mente de tlerru
Porcentuje de vlvlendus de lus comunus que no oseen el servlclo de
energlu electrlcu
ucueducto
ulcunturllludo
Porcentuje de vlvlendus de lus comunus que no oseen hubltuclon
excluslvu uru dormlr
Porcentuje de ersonus muyo res de unos de lus comunus que no
suben leer o escrlblr
152
Como se puede observar, las variables incluidas se encuentran expresadas
en trminos globales, por lo que se quiere elegir alguna de las comunas en
un primer nivel de seleccin. Todas demostraron el grado de ingresos per-
manentes que posean los hogares, puesto que vivir en un barrio sin servicios
pblicos o poseer una vivienda con materiales inadecuados son sntomas
de pobreza estructural y no transitoria. Una vez aplicada la metodologa en
mencin, en una escala de 0 a 100, se pudo establecer el grado de pobre-
za concentrada, y se obtuvo el resultado para cada comuna, ordenada de
menor a mayor marginacin segn ndice como se recoge en el cuadro 4.2.
Cuadro 4.2 Comunas de Medelln: grado de pobreza segn IMCM
No Comuna IMCM Nivel
14 El Poblado 0,0 Muy bajo
10 La Candelaria 5,6 Muy bajo
11 Laureles Estadio 7,7 Muy bajo
16 Beln 17,8 Muy bajo
15 Guayabal 23,6 Muy bajo
12 La Amrica 23,7 Bajo
9 Buenos Aires 35,1 Bajo
8 Villa Hermosa 42,3 Bajo
7 Robledo 44,6 Bajo
20 San Antonio de Prado 45,1 Medio
13 San Javier 45,9 Medio
2 Santa Cruz 47,6 Medio
5 Castilla 49,0 Medio
18 San Cristbal 52,3 Alto
4 Aranjuez 54,6 Alto
6 Doce de Octubre 54,6 Alto
1 Popular 59,9 Muy alto
3 Manrique 60,0 Muy alto
19 Altavista 60,4 Muy alto
17 Palmitas 91,1 Muy alto
21 Santa Helena 100,0 Muy alto
Fuente: Clculos Planeacin y Seguimiento Programa Familias en Accin.
La comuna menos marginada segn el IMCM es El Poblado, mientras la ms
marginada es la vereda de Santa Helena. No obstante, dada la naturaleza
de la entrada del programa a los grandes centros urbanos y la densidad
demogrcu lus comunus en el nlvel muy ulto de murglnuclon son
153
Popular y Manrique. Las dos obtuvieron un puntaje prcticamente igual en
la escala de 0 a 100; no obstante, la comuna Manrique posee una densidad
demogrcu mucho ms ultu or lo que es ms robuble lu concurrenclu
de fumlllus en el nlvel del Slsben grco
Grfco 4.1 Comunas de Medelln: niveles de marginacin
Marginacin segn ndice
Nivel muy bajo
Nivel bajo
Nivel medio
Nivel alto
Nivel muy alto
ldentlcudus todus lus comunus or medlo del IMCM, se seleccion la que
ms puntaje obtuvo, que en este caso fue Manrique. De acuerdo con este
ejercicio se adelant en conjunto con la Direccin de Evaluacin de Polticas
Pblicas (DEPP del DNP, la evaluacin de impacto, teniendo como comunas-
tratamiento a La Popular y Manrique, y como comuna-control a Santa Helena.
1.3 Condiciones previas de operacin
Los municipios que cumplieron con los anteriores criterios de focalizacin
fueron seleccionados para realizar foros regionales de carcter informativo.
La actividad tuvo como propsito principal informar sobre las condiciones
previas de operacin requeridas para vincular al municipio y a la poblacin
otenclulmente beneclurlu ul rogrumu
Se entiende por condiciones previas de operacin el proceso mediante el
cuul se reullzu lu verlcuclon u los munlcllos focullzudos uru ldentlcur sl
son aptos o no para operar el programa en el municipio. En el primer caso,
154
el municipio es apto para la operacin del programa; en el segundo caso, el
municipio debe realizar los ajustes requeridos para su ingreso al programa.
Comprende la evaluacin de la capacidad de oferta en salud y educacin, el
unllsls de los lndlcudores de verlcuclon de cumllmlento de comromlsos
y pagos, y la evaluacin de la infraestructura bsica local. El modelo de
cullcuclon est sustentudo en unu regreslon loglstlcu en donde unu vurluble
resuestu Y de dos nlveles or ejemlo Sl y No lu robubllldud de lu
respuesta y puede modelarse por la siguiente ecuacin:
PYy lxb con y
Donde:
PYy es lu robubllldud de que ocurru lu resuestu y
l es lu funclon de dlstrlbuclon normul ucumuludu x es la matriz
respuesta de las variables independientes.
b es un vector de sl no cumle con lu curucterlstlcu y
sl cumle lu curucterlstlcu
Lu robubllldud u ocurrenclu estur entre y u muyor orcentuje
se aprobar o aceptar el cumplimiento de la o las condiciones establecidas.
a. Medicin de la oferta disponible en salud
Lu medlclon de lu cuucldud de lu ofertu dlsonlble en sulud ldentlcu
el potencial de consultas y controles con los mdicos y enfermeras que
dispone el municipio, para determinar si alcanza a cubrir la proyeccin
de consultas y controles. En el supuesto que cada mdico atiende cuatro
consultus or horu utlende en termlnos reules clnco horus ul dlu y trubuju
semunus ul uno su otenclul de consultus ul uno es de or lo que
el potencial de consultas de un municipio es igual a:
Numero de medlcos M
Lste suuesto es un lndlce bujo sl se tlene en cuentu que en condlclones
de exigencia, un mdico trabaja ms de ocho horas diarias y delega, en las
enfermeras auxiliares, las consultas de naturaleza menos complicada. En
consecuencia, se estima el potencial de controles de un municipio como:
Numero de enfermerus L
155
En caso de mdicos o enfermeras que trabajen medio tiempo se contabili-
zan 2.600 consultas o controles por ao, mientras que los casos de menos
de medio tiempo 1.300 consultas o controles al ao. Estos potenciales de
consultas y controles se comparan con las respectivas consultas y con-
troles que tendra cada municipio, teniendo en cuenta la poblacin y el
promedio de los municipios inscritos en el programa.
S:
M 5.200 > consultas, y
E 5.200 > controles
Estas frmulas, daran al municipio la probabilidad 1, es decir, que su
obluclon est en cuucldud de ser beneclurlu del rogrumu Ln cuso
contrario, el municipio con probabilidad 0 no puede ingresar. En este caso,
el programa advierte sobre la necesidad de la ampliacin de la capacidad
de oferta del municipio para atender a nuevas consultas y controles.
b. Medicin de la oferta disponible en educacin
La experiencia previa del programa ha demostrado que su ingreso en el
nlvel munlclul uede generur un lncremento slgnlcutlvo en lu demundu
por cupos escolares. Por esta razn, la evaluacin de la capacidad de
oferta del municipio en el nivel educativo cobra particular importancia.
La medicin de la oferta disponible en educacin evala la oferta de do-
centes y de nmero de aulas respecto al potencial de la demanda de
estudiantes.
El clculo se realiza mediante la suma del total de docentes y del nmero
de aulas de todas las jornadas escolares del municipio. El tope de estudian-
tes mximo que un municipio puede atender, dada su oferta de educacin,
est medido por las siguientes relaciones:
Alumno / Docente y Alumno / Aula
En ambos casos, debe ser menor a 40, para que el municipio se considere
en probabilidad 1, de lo contrario es probabilidad 0. Si alguna de las dos
relaciones es mayor o igual a 40, requiere realizacin de una evaluacin
detallada sobre la consistencia de la informacin del municipio.
156
La voluntad poltica y disponibilidad de la administracin municipal para el
cumplimiento de los requisitos de operacin son criterios fundamentales
para el xito del programa. Esta evaluacin requiere, por parte de los alcaldes
municipales, la manifestacin de su inters en el ingreso del programa en su
territorio y la suscripcin de un convenio interinstitucional con Accin Social
en el que comprometen su gestin, iniciativa y resultados en:
Nombrur un enluce munlclul con el erl requerldo uru oerur el ro-
grama en el mbito municipal.
Lestlnur un esuclo flslco udecuudo uru lu oeruclon del rogrumu que
servlr de lugur uru lu utenclon u lus fumlllus beneclurlus
Leslgnur ersonul de uoyo uru el enluce munlclul de ucuerdo con lo
establecido en el convenio de cooperacin.
Lestlnur rubro resuuestul en el que se lndlcun los recursos dlsuestos
para el funcionamiento del programa.
Asegurur un tlemo de dedlcuclon u lus lubores del rogrumu del enluce
municipal del 100%.
Curuntlzur lu contlnuldud en el curgo del enluce munlclul de ul menos
dos unos unu vez lnlcludus lus oeruclones en el munlcllo
Lstublecer lus guruntlus necesurlus y suclentes uru que en cuso de
cambio del enlace municipal, realice las labores de empalme por lo me-
nos con dos meses de anticipacin al relevo.
Muntener lndlcudores de verlcuclon de comromlsos or urte de lus fuml
llus beneclurlus suerlores ul del totul de lus fumlllus beneclurlus en el
mbito municipal y tomar las medidas necesarias y pertinentes para superar
los problemas asociados con el reporte de porcentajes inferiores al indicado.
Muntener lndlcudores de ugo suerlores ul del totul de lus fumlllus
beneclurlus en el nlvel munlclul y tomur lus medldus necesurlus y
pertinentes para superar los problemas asociados con el reporte de
porcentajes inferiores al indicado.
157
Atender de muneru lnmedlutu los requerlmlentos del rogrumu en
urtlculur el desurrollo de uudltorlus lnternus o de lu buncu multlluterul
usl como usumbleus o reunlones extruordlnurlus que de muneru
rogrumudu o lneserudu convoque Acclon Soclul
Unu vez evuluudus lus condlclones unterlores y suscrltos los ucuerdos o
convenlos lnterlnstltuclonules del cuso el rogrumu eluboru un lnforme
de los resultudos de lus condlclones revlus de oeruclon en el mblto mu-
nlclul Los munlcllos que cumlun con estos crlterlos se convlerten en
munlcllos eleglbles que conformun el unlverso en el que lumlllus en
Acclon uede ser ejecutudo
2. Focalizacin familias en situacin
de desplazamiento
Puru hucer frente ul fenomeno del desluzumlento lnterno y u lu ro
ble mtlcu que de este se derlvu el Lstudo colombluno romulgo lu Ley
de que ju lus dlrectrlces de lu olltlcu de uslstenclu lntegrul de
utenclon ul desluzumlento Lstu ley estublece un conjunto lmortunte de
llneumlentos en cuunto u lu ldentlcuclon de lu condlclon del desluzudo
lus obllguclones del Lstudo frente u los derechos de lu obluclon en sltuu
clon de desluzumlento y creu el slstemu nuclonul de ucclon lntegrul u
lu obluclon desluzudu or lu vlolenclu SNAlPL A esur de esto mu
chos clududunos hun ucudldo u lu ucclon de tutelu uru reclumur lu
utenclon del Lstudo frente u su sltuuclon de desluzumlento huclendo
necesurlu lu lntervenclon de lu Corte Constltuclonul lu cuul hu roferldo
un grun numero de fullos uru guruntlzur los derechos de estu obluclon
contru uctos de dlscrlmlnuclon roteger lu vldu e lntegrldud ersonul
y guruntlzur el ucceso efectlvo u los servlclos de sulud u los rogrumus
de restubleclmlento economlco el derecho u lu vlvlendu u lu llbertud
de locomoclon y el ucceso ul derecho u lu educuclon entre otros Por lo
unterlor lu Corte Cons tltuclonul reucclonu medlunte lu sentenclu 1
de declurundo el estudo de cosus lnconstltuclonul relutlvo u lus
condlclones de vldu de lu obluclon desluzudu
Ln resuestu ul fullo de lu Corte el Coblerno Nuclonul or medlo de
Acclon Soclul y unte lu necesldud de fortulecer lu lntervenclon ubllcu en
158
la fase de estabilizacin socioeconmica de la poblacin en situacin de
desplazamiento , tom la decisin de ampliar la cobertura del programa
lumlllus en Acclon u estu obluclon lnstltuyendo unu secclon eseclcumente
focullzudu uru estu nuevu cutegorlu de beneclurlos

A partir del ao 2005, las familias en situacin de desplazamiento y con
menores de unos son beneclurlus del rogrumu el cuul muntlene el
mismo enfoque tradicional, es decir, busca ayudar a remover los obs-
t culos estructurales y coyunturales que impiden a las familias ms
obres de Colomblu ucceder u nlveles suclentes de nutrlclon y culdudo
de la salud, as como garantizar asistencia a la educacin primaria y
secundurlu Lu urtlculurldud se dene en el lnstrumento de focullzuclon
de la poblacin objetivo utilizado, que en este caso es el registro nico de
poblacin desplazada (RUPD Ll unlco requlslto que tlene que cumllr unu
fumlllu desluzudu uru ser beneclurlu es estur reglstrudu en el RUPD y
reconocldu en estudo de lncluldo
Ll RUPD surglo or munduto de lu Ley de y fue creudo y reglu
men tudo or el Lecreto de Ln el RUPD se efecta la inscripcin
de la declaracin de los hechos que rinde la poblacin en situacin de
desplazamiento ante el Ministerio Pblico y se consignan los servicios que
Acclon Soclul y otrus entldudes del Lstudo hun ofrecldo con el n de hucer
segulmlento u lu utenclon brlndudu
Lste reglstro constltuye unu herrumlentu lndlsensuble en el contexto de
lu utenclon lntegrul orque ldentlcu y reconoce u lu obluclon vlctlmu del
desplazamiento y hace un seguimiento a la evolucin en sus diferentes
componentes de atencin mediante el sistema de informacin de poblacin
desluzudu Slod Asl mlsmo ermlte ldentlcur lus curucterlstlcus rolus
de la poblacin vctima del desplazamiento al tener en cuenta las condiciones
soclodemogrcus culturules etnlcus y geogrcus que ermlten el dlse
no eluboruclon y ejecuclon de olltlcus ubllcus lntegrules
Para la inscripcin en el RUPD, toda persona que haya sido desplazada debe
resentur decluruclon de los hechos de desluzumlento unte lus oclnus
del Ministerio Pblico, estos son: Defensora del Pueblo, Procuradura
Cenerul de lu Nuclon y ersonerlus Unu vez reullzudu lu decluruclon el
Ministerio Pblico debe orientar al desplazado para que, en los quince
159
das hbiles siguientes a la toma de la declaracin, se acerque a una de las
unidades de atencin y orientacin (UAO), o a las personeras municipales
en donde no existan UAO u n de obtener el resultudo de lu vuloruclon de
la declaracin. El formato nico de declaracin es la herramienta del RUPD,
en la que se consigna la declaracin de la persona que a nombre propio y
de su hogur munlestu ser desluzudu or lu vlolenclu y ermlte estublecer
su condicin.
3. Focalizacin familias indgenas
Ln lu uctuulldud lus comunldudes lndlgenus ldentlcudus en el uls vlven un
proceso permanente de interaccin con el resto de la sociedad nacional,
dinmica que se constituye en uno de los soportes de la propuesta de
extensin de Familias en Accin para estas comunidades. Entre otros
elementos de esta interaccin se destacan: (a) la existencia de un fuero
eseclul de derechos dentro del murco jurldlco nuclonul b lu vlnculuclon
de la poblacin indgena a programas de los sectores sociales impulsados
or el Lstudo y c lus nuevus necesldudes derlvudus de lu lnterucclon y lu
ldentlcuclon de condlclones de obrezu y vulnerubllldud en estos gruos
Prevlus conslderuclones del rogrumu y lus oslbllldudes en cuunto ul
desurrollo humuno lus oclones frente u lu obrezu y vulnerubllldud el
fortuleclmlento de lu orgunlzuclon soclul lu utenclon del rlesgo y rotecclon
social en el contexto indgena, se determin la pertinencia de abordar
inicialmente la extensin de cobertura a comunidades indgenas mediante
unu exerlenclu lloto en sels comunldudes lndlgenus que slrvleron de
lnsumo uru lu construcclon colectlvu de los crlterlos de focullzuclon y en
generul los rocesos oerutlvos del rogrumu
Le ucuerdo con el esquemu lnstltuclonul en lu orgunlzuclon terrltorlul
del pas, existen las entidades territoriales indgenas (ETIS guru
cons ti tu cional para territorios de comunidades indgenas que podran
funcionar de manera autnoma respecto al municipio o departamento
y recibir transferencias. Sin embargo, esta entidad territorial no ha sido
reguludu y lu ldeu se oerutlvlzu bujo lu guru del resguurdo que go
bierna el te rritorio indgena y recibe las transferencias por medio de las
administraciones municipales.
160
Para la operacin de Familias en Accin se requiere que la comunidad
indgena est organizada mediante resguardo, cabildo o territorios ances-
tra les legalmente constituidos, tenga consolidado su listado censal y lo
haya radicado en el Ministerio del Interior y de Justicia, en la respectiva
dlvlslon encurgudu de los usuntos etnlcos Lsto slgnlcu que el rogrumu
focaliza a las comunidades indgenas independientemente de que reciban
transferencias.
El reconocimiento de las particularidades anteriores da lugar a una ti-
po loga de estructuras orgnicas para la operacin del programa en
comunidades indgenas y de relaciones interjurisdiccionales que se
presentan entre las entidades territoriales no indgenas (municipios) y
entidades territoriales indgenas (resguardos). Aunque la gobernabilidad
indgena est muy consolidada y la prestacin de los servicios de salud y
educacin dependen mucho ms, en la prctica, de las organizaciones y
autoridades indgenas, no obstante debido a las competencias munici pa-
les establecidas en la normatividad (en especial, las derivadas de las leyes
100 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001), el municipio es siempre parte
fundamental y la prestacin de los servicios de salud y de educacin, que
son condicionantes para que las familias accedan al programa, son en
ltimo trmino su responsabilidad.
Las instituciones con las cuales se articulan acciones en la operacin de
Familias en Accin para pueblos indgenas son: las comunidades indgenas
organizadas, el Ministerio del Interior y de Justicia
1
, las autoridades
munlclules y uutorldudes lndlgenus oclules ulculde y gobernudores lndl
genus con qulenes se rmu un convenlo trlurtlto con Acclon Soclul y lu
asamblea indgena como institucin de toma de decisiones al interior de la
organizacin indgena.
Finalmente, es necesario tener en cuenta que a Familias en Accin pueden
ingresar en general la poblacin indgena que cumpla con los requisitos exi-
gidos por el programa, independientemente de la posesin o no de un te-
rritorio. Una de las consideraciones ms importantes para la orientacin del
programa es que las comunidades participantes deben tener incorporado
1
Es tarea del Ministerio del Interior y de Justicia reportar los listados censales al programa Familias en
Accin.
161
el dinero como medio para satisfacer las necesidades de subsistencia como:
ali mentos, herramientas, tiles escolares, medicamentos, recursos o medios
para el transporte.
3.1 Concertacin con los entes territoriales
La operacin de Familias en Accin con comunidades indgenas se realiza
or medlo de lus lnstunclus que se denen en un roceso de consultu y
concertuclon con lus uutorldudes y sus comunldudes con lu medluclon de
los representantes legalmente reconocidos, segn la estructura organi za-
tl vu de los ueblos lndlgenus y el ulculde y su udmlnlstruclon munlclul Ll
roceso de consultu y concertuclon conduce u lu urtlculuclon lnstltuclonul
y soclul uru lu correctu ejecuclon del rogrumu
Le ucuerdo con lus dlsoslclones legules lndlgenus se denlo el llstudo
censul lndlgenu como el lnstrumento de focullzuclon uru ldentlcur u lus
fumlllus otenclulmente beneclurlus de trunsferenclus condlclonudus
lumlllus en Acclon reullzu los rocesos de consultu y concertuclon con lus
uutorldudes y comunldudes lndlgenus que corresonden u los ucuerdos
exresudos en lu Ley de 1991
. La apertura de la consulta se lleva a cabo con

la realizacin de foros con las autoridades indgenas, citados en cada regin
o munlcllo selecclonudo de ucuerdo con lus condlclones Lstos ermlten
convocur u lus uutorldudes lndlgenus legulmente constltuldus y reconocldus
de los cublldos y resguurdos de los munlcllos de lu reglon o de un munlcllo
determlnudo uru resentur lumlllus en Acclon sus objetlvos tlos de
subsldlos comromlsos de lus fumlllus y los rocesos que deben cumllr lus
uutorldudes lndlgenus uru su lnscrlclon Al nullzur el foro lus uutorldudes
lndlgenus rmun lu Carta de compromiso, sl conslderun convenlente y
ertlnente el lngreso del rogrumu u sus comunldudes Ln ese documento
se comprometen, entre otros aspectos, a presentar a la comunidad en una
usumbleu el rogrumu uru dlscutlr su ertlnenclu y ucetuclon
Lu concertuclon lnstltuclonul con lus uutorldudes munlclules y uutorldudes
lndlgenus de los resguurdos y cublldos exlstentes en los munlcllos

Ley de Por lu cuul se uruebu en Convenlo Numero sobre ueblos lndlgenus y trlbules
en ulses lndeendlentes udotudo or lu Reunlon de lu Conferenclu Cenerul de lu Cl1 Clnebru
1989.
162
est orlentudu u lnformur concertur y denlr los comromlsos uru lu oe
ru clon del rogrumu con lu obluclon lndlgenu Lene lus resonsubllldudes
de los cublldos de lus udmlnlstruclones munlclules y oclullzu sus
comromlsos medlunte un Acta de compromisos y un Convenio tripartito
rmudo entre el gobernudor lndlgenu el ulculde y Acclon Soclul
3.2 Listado censal
Puru lu obluclon lndlgenu el lnstrumento de focullzuclon obluclonul es en
rlmeru lnstunclu el llstudo censul lndlgenu de cudu resguurdo o cublldo Lus
uutorldudes de cudu comunldud deben uctuullzur hucer entregu y rudlcur
este llstudo totul de lu obluclon de su resguurdo o cublldo en formuto
dlgltul en el Mlnlsterlo del lnterlor y de 'ustlclu en lu dlvlslon encurgudu de los
usuntos etnlcos Lste usecto se justlcu en lu Ley de que estu bleclo
el slstemu generul de segurldud soclul SCSS el cuul lncluyo el derecho de lu
obluclon lndlgenu u urtlclur del reglmen subsldludo en sulud urtlculo
Asocludos u estu normu exlsten dlferentes decretos resoluclones y ucuer
dos que desurrollun los ulcunces de lu ley vule cltur los ucuerdos de
y de del Consejo Nuclonul de Segurldud Soclul en Sulud CNSSS que
exlmleron u lus comunldudes lndlgenus de ullcur el Slsben y se uceturon los
llstudos censules resentudos or los resectlvos cublldos
Ll llstudo censul oclul es el que rudlcu lu comunldud lndlgenu en su resec
tlvu ulculdlu munlclul cudu uno como soorte uru lu oseslon de lu
uutorldud lndlgenu segun lo estublecldo en el urtlculo de lu Ley de
y en el urtlculo de lu Ley de

Lurunte el desurrollo del rogrumu en los ueblos lndlgenus hun sldo
entregudos y rudlcudos en el Mlnlsterlo del lnterlor y de 'ustlclu
censos uctuullzudos y dlgltullzudos corresondlentes u comunldudes de
once deurtumentos
3.3 Elaboracin de listados de familias potenciales
indgenas
Lesues de rmudos los convenlos y uctuullzudo el llstudo censul se
rocede u lu construcclon de llstudos de fumlllus otenclulmente bene
clurlus de ucuerdo con crlterlos de eleglbllldud lus fumlllus otenclules
163
beneclurlus deben estur reglstrudus en el censo de lu comunldud resldlr
en el munlcllo o resguurdo y tener nlnos menores de unos Lu mudre
y los beneclurlos deben contur con ulgun tlo de documento de ldentl-
dud cedulu turjetu de ldentldud o reglstro clvll
Unu vez eluborudo el llstudo de otenclules fumlllus lus uutorldudes
lndlgenus ucuerdun con el gruo de etnlus de lumlllus en Acclon un crono
grumu uru reullzur lus usumbleus comunlturlus donde su urobuclon se
constltuye en el uvul uru lus fumlllus otenclulmente beneclurlus
3.4 Asambleas para la validacin de listados de familias
potencialmente benefciarias
Lus usumbleus se reullzun de ucuerdo con los usos y costumbres de cudu
ueblo con umllu convocutorlu u lu comunldud y en eseclul u lus mudres
de fumlllu Son resldldus or lus uutorldudes lndlgenus con lu uslstenclu
del ulculde o reresentuntes de lu udmlnlstruclon munlclul y funclonurlos
del gruo de etnlus de lumlllus en Acclon
Lu ugendu de lu usumbleu es concertudu con lus uutorldudes lndlgenus e
lncluye lu resentuclon u lu comunldud en lenguu rolu sl es necesurlo
del rogrumu sus objetlvos tlos de subsldlos comromlsos que deben
usumlr lus fumlllus lu verlcuclon de cumllmlento de comromlsos y
ugos udems de un esuclo uru resolver todus lus dudus e lnqule tu des
de lu comunldud Unu vez ucetudos los comromlsos de correson subl
lldud se rocede u lu revlslon y uctuullzuclon de los llstudos de fumlllus
otenclules
Lu revlslon y uvul de los llstudos se reullzu or medlo de lu lecturu en voz
ultu uru lu urecluclon de todos los uslstentes de cudu unu de lus mudres
con sus hljos o lu ersonu u curgo de los menores de edud de muneru
que se conrme ubllcumente sl lus fumlllus que uurecen en el llstudo
cumlen con los crlterlos estublecldos y sl lu comoslclon de lu fumlllu es
correctu y no huy errores en los dutos
Lu lecturu tumblen ermlte hucer control soclul uesto que lus fumlllus que
cumlen con cuulquleru de lus slgulentes sltuuclones deben ser re robudus
or lu comunldud el udre lu mudre o lu ersonu bujo cuyu resonsubllldud
164
estn los menores presenta una o ms de las excepciones a que hace refe-
rencia el artculo 5 de la Ley 691 de 2001: estar vinculado mediante contrato
de trabajo, ser servidor pblico o tener pensin de jubilacin, o cuando la
fumlllu dlsone de recursos economlcos suclentes
La realizacin de cada una de las asambleas para aval de las familias
potenciales y los ajustes realizados al listado de familias se registra median-
te uctu rotocollzudu con lu rmu de lus uutorldudes lndlgenus y reglstro
de uslstenclu de lu comunldud
El mecanismo diferencial establecido por Familias en Accin para focalizar a
lu obluclon lndlgenu beneclurlu medlunte los llstudos censules lndlgenus
la construccin de listados de familias potenciales y el aval de asambleas
comunitarias, han permitido la realizacin de un proceso participativo y
trunsurente de focullzuclon de lu obluclon otenclulmente beneclurlu
y el ejercicio del control social por parte de las comunidades indgenas
que conocen lus reulldudes locules lo cuul redundu en unu ldentlcuclon
precisa de cules son las familias que necesitan el apoyo del Estado para
mejorar las condiciones de salud y educacin de sus hijos, y negar el aval a
lus que no lo necesltun
La exigencia de elaborar y actualizar los listados censales de las comu-
ni dades indgenas y radicarlos en el Ministerio del Interior y de Justicia,
udems de contrlbulr u lu focullzuclon de beneclurlos del rogrumu
ha resultado muy importante para las comunidades y autoridades de
resguardos y cabildos, porque ha sido un estmulo que ha permitido
actualizar y tener al da la informacin necesaria, para conocer las
curucterlstlcus demogrcus de lu rolu comunldud y tener el lnsumo
ne cesario para acceder a otros programas del Estado y para el desarrollo
de royectos rolos
4. Cmo se inscriben las familias?
La inscripcin es el primer acercamiento que el programa tiene con las fa-
mlllus otenclulmente beneclurlus es el momento en que lu mudre obtlene
la informacin bsica para entender y comprometerse con las obligaciones
165
que adquiere. Este proceso corresponde a la decisin efectiva de las familias
de urtlclur ul hucer entregu de lu documentuclon requerldu y ul rmur
los formulurlos que lu convlerten en fumlllu otenclulmente beneclurlu
Este es el momento propicio para actualizar los datos de los menores de
edad que estn a su cargo y es en este espacio donde toda la informacin
sobre la familia se actualiza para ingresarla al sistema de informacin para
iniciar de esta manera el registro histrico y la asignacin de los cdigos de
ldentlcuclon
El proceso de inscripciones es un acto masivo que requiere efectuarse en
lugares adecuados que garanticen la seguridad de las madres y de todos
los participantes institucionales municipio, entidades del Estado, Fuerza
Pblica, Defensa Civil, bomberos, ambulancias, entre otros, as como
lu eclenclu trunsurenclu y ugllldud que legltlmun ul rogrumu frente u
las familias. La utilizacin de esquemas metodolgicos y de capacitacin
novedosos tlene un vulor ugregudo con lus mudres beneclurlus orque
es a partir de este momento en que su vinculacin es efectiva para iniciar
su apropiacin.
Las inscripciones se han convertido en procesos dinmicos y creativos;
en cada una de las convocatorias e inscripciones, el programa incorpor
mecanismos e instrumentos que le permitieron minimizar errores de
inclusin y exclusin, y aligerar la vinculacin de las familias. As, de la
inscripcin en formularios que se diligenciaban manualmente se transit a
inscripciones va internet, donde el sistema de informacin se constituy
en la herramienta bsica para la agilizacin del proceso. Este proce-
dimiento disminuy el tiempo que la madre duraba frente a la mesa de
inscripcin, haciendo su estada ms amigable.
Los cumblos en los mecunlsmos utlllzudos uru lus convocutorlus slgnl
ca ron mayor agilidad. En los primeros procesos se publicaron los listados
lntermlnubles de lus fumlllus beneclurlus del nlvel del Slsben Cuundo se
inicia la vinculacin de las familias en situacin de desplazamiento, donde
lu lnformuclon es de ultu condenclulldud este rocedlmlento no estubu
acorde con lo establecido con las normas legales vigentes y, por tanto, la
familia en situacin de desplazamiento que se considerara potencialmente
beneclurlu deblu ucercurse u un lugur eseclco uru lndugur sobre su
posibilidad de vinculacin.
166
La convocatoria en los municipios menores a 100.000 habitantes permane-
ce estable en cuanto a la publicacin de los listados de las familias
otenclulmente beneclurlus sln emburgo en los grundes centros urbu
nos el nmero de familias no permite la publicacin de los listados pues
este se convierte en una situacin inmanejable tanto para las familias
como uru el rogrumu
Lstu sltuuclon le lunteo u lumlllus en Acclon un desuflo sln recedentes ul
modlcur los mecunlsmos de lnscrlclon y ul slmllcur lu lnformuclon de
los formulurlos que fuclllturon el dlllgenclumlento Se dlseno un formuto
estndur denomlnudos lormuto de corresonsubllldud que no lnclulu
informacin preimpresa de la familia.

Lu convocutorlu es lu comunlcuclon que se reullzu u lus fumlllus nlvel del
Slsben y en sltuuclon de desluzumlento en lus que se lncluyen menores
de unos uru urtlclur en el rogrumu de ucuerdo con los requlsltos
exlgldos Ls resonsubllldud de lus ulculdlus munlclules lu convocutorlu u
lus fumlllus estu se reullzu con un mes de unteluclon con el rooslto de
enterur u lus fumlllus de lus fechus numero de dlus lugur y requlsltos uru
lngresur Los medlos de comunlcuclon rudlul televlslvu y escrltu locul
reglonules y nuclonules se constltuyen en el ulludo rlnclul uru guruntlzur
que lleguen lus fumlllus ul roceso de lnscrlclones Lu convocutorlu debe
ser unlmudu y con mensujes y debe tener en cuentu lu dlversldud etnlcu y
culturul uru que cumlu con sus objetlvos
Puru reullzur lu convocutorlu los llderes de lu comunldud sucerdotes
ustores muestros y muestrus son coluborudores en el sentldo de
dlvulgur lu lnformuclon corresondlente uru el roceso de lnscrlclones
Por eso los rocesos son de curcter muslvo y se convlerten tumblen en
unu estu en untos de encuentro donde lus obluclones de lus reus
rurules y urbunus se confunden con un solo objetlvo lnscrlblrse
Ll ucomunumlento de lus entldudes estutules como lu Reglstrudurlu
Nuclonul del Lstudo Clvll y lu Suerlntendenclu de Noturludo y Reglstro es
relevunte or cuunto guruntlzu lu exedlclon de documentos de ldentldud
de lus mudres y los menores de edud cedulu de clududunlu o turjetu de
ldentldud y los resectlvos reglstros de nuclmlento requlsltos lndlsensu
bles uru su lngreso
167
En la difusin del proceso de inscripcin de la poblacin indgena se
deben diferenciar dos elementos. En primer lugar, son las autoridades
las que informan y organizan la convocatoria de las familias potenciales
de cada resguardo o cabildo del municipio en un horario, adecuado con
las condiciones de desplazamiento y distancia de la cabecera municipal
para garantizar la atencin; y, en segundo lugar, la realizacin de
asambleas comunitarias con la asistencia masiva de las madres para el
aval de las familias potenciales de ingreso al programa, constituye un
mecanismo efectivo de difusin. De esta manera, las madres tienen la
oportunidad de conocer el programa, en lengua propia si es necesario,
sus objetivos, procesos operativos, condiciones y documentacin reque-
rida para su inscripcin. Estos mecanismos de difusin han permitido
que la convocatoria y asistencia al proceso de inscripcin de familias
indgenas sea exitosa.
El proceso de vinculacin o inscripciones para pueblos indgenas se reali-
za, de manera general, de acuerdo con el esquema rural, con la recepcin
de los documentos requerldos y lu rmu or urte de lu mudre tltulur
del Formato de corresponsabilidad poblacin indgena. El alcalde y los
gobernadores indgenas de los resguardos y cabildos del municipio son los
responsables del proceso de inscripcin, de acuerdo con lo concertado
en el Acta de compromisos. El enlace indgena cumple la funcin de
coordinador municipal del proceso de inscripcin.
Los elementos diferenciales son la presencia de la guardia indgena para
garantizar la seguridad del proceso y de miembros de los cabildos en el
equipo de inscripcin. En el caso de las comunidades con lengua propia,
el equipo de inscripcin debe contar con personal bilinge en cada uno de
los puntos.
En el funcionamiento del circuito de inscripcin hay dos elementos
dlferenclules en el unto de ltro se utlllzu el Listado de familias potenciales
urobudo or lu usumbleu uru verlcur que todus lus mudres uslstentes
ul roceso guren en el gruo de fumlllus otenclules del munlcllo o del
resguardo, condicin indispensable para inscribirse.
En el caso de cambio de madre titular por fallecimiento de la madre, de
ambos padres, enfermedad grave o invalidez, desaparicin de la madre
168
o de ambos padres, privacin de la libertad de la madre o de los padres,
o abandono de la madre o de los padres, se solicita la documentacin
requerldu y lu certlcuclon del gobernudor lndlgenu qulen es el resonsuble
del cuidado de los menores de edad.
Estado de las familias
Familias potencialmente benefciarias: son todas aquellas con meno-
res de 18 aos registradas en el Sisben como nivel 1, incluidas en el RUPD o
en el listado censal de familias indgenas, que residan en el municipio o en
el resguardo.
Familias inscritas: son aquellas que se presentaron al proceso de
inscripciones con la documentacin requerida, manifestaron su voluntad
de participar en el programa y frmaron el formulario correspondiente para
comprometerse con el cumplimiento de las condicionalidades del programa.
Familias benefciarias: como su nombre lo indica son las que han recibido
al menos un pago de los subsidios otorgados por el programa.
Familias elegibles inscritas: son las inscritas que no son receptoras de
los subsidios por no presentar la documentacin requerida o porque sus
nicos hijos se encuentran cursando primero de primaria.
Familias retiradas: son las que pierden los derechos al subsidio por no
tener menores de 18 aos, haber cometido fraude, el no cumplimiento
de compromisos y las que se presentan a los comits municipales de
certifcacin o de casos especiales por causas distintas a las anteriormente
mencionadas. Q
Captulo
Corresponsabilidad:
un compromiso de doble va*
* En memoria del siclogo y especialista en
Planifcacin y Administracin del Desarrollo
Regional, Carlos Enrique Guerrero, quien colabor
con aportes y escritos conceptuales sobre el tema
de la corresponsabilidad en el programa y trabaj
con Familias en Accin de 2000 a 2005.
5
171
n los ltimos aos, los programas sociales se han orientado
hacia la responsabilidad compartida, al transitar del asisten-
cia lismo a una situacin de corresponsabilidad social, en la
que cudu uctor usume unu funclon eseclcu de ucuerdo con sus derechos
y obligaciones. La corresponsabilidad se focaliza en la apropiacin de
una serie de deberes y valores democrticos y ya no en la exigencia del
cumplimiento de las obligaciones por parte del Estado.
El escenario de la corresponsabilidad es un asunto comn que conviene y
convoca el inters general. Para el caso de Familias en Accin, consiste en
el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin ms pobre y, en
particular, la bsqueda de bienestar y la inclusin de la poblacin infantil y
joven del pas, que requiere de un despliegue de acciones institucionales y
sociales, en trminos de la construccin y realizacin de la poltica social.
El programa mueve a la accin colectiva de la sociedad civil y a la institucio-
nalidad municipal, a un ejercicio que tiene como propsito la acumulacin
de capital humano, bajo el criterio de corresponsabilidad, inscrito en un
escenario de generacin de pactos y del cumplimiento de acuerdos.
La corresponsabilidad tambin es un mecanismo efectivo para garantizar
condiciones de equidad e inicios en la construccin de capital social y humano,
en tanto el primero apunta a la construccin de redes sociales y, el segundo,
u lu udqulslclon de servlclos soclules bslcos en los que ocuun un lugur
rlmordlul lu educuclon y lu sulud or urte de los hubltuntes de un terrltorlo
,
172
Los resultados de la intervencin en estos aspectos, aplicada a sectores
poblacionales en condicin y posicin de vulnerabilidad, constituyen un
mayor reto, si bien las acciones institucionales rayan en la desesperanza o
el desconocimiento de las particularidades de una realidad.
Sin embargo, entre uno y otro persiste la posibilidad de transformacin a
partir de la generacin de oportunidades sociales y polticas que asumidas
llevan a nuevos escenarios de actuacin con incidencia en las decisiones
de lo pblico. Al respecto, el Convenio de Participacin suscrito entre los
municipios y Accin Social va ms all de una racionalidad instrumental,
que se impone como requisito a una racionalidad tica que busca ya no
individuos sino la constitucin de sujetos de derecho.
El cumplimiento de compromisos trasciende el establecimiento de acuerdos
y pactos de corresponsabilidad, que desde el punto de vista poltico y peda-
ggico mueven a la bsqueda de una conciencia social de las familias bene-
clurlus u lnslstlr en su blenestur medlunte lu lncluslon de los menores de
edad a los servicios bsicos y a participar en las decisiones sobre lo pblico.
Lu verlcuclon del cumllmlento de comromlsos dlsenudu y ejecutudu or el
programa, es un proceso operativo que visibiliza la reciprocidad de las familias
beneclurlus en cuunto u lus resonsubllldudes udqulrldus con lumlllus en
Acclon en dos dlmenslones or un ludo lus de curcter tecnlco que se reeren
a los procedimientos operativos para garantizar el impacto en el desarrollo de
las acciones emprendidas; y, por otro, las de carcter sociopoltico circuns-
critas al mbito de la construccin y concrecin de los valores democrticos
relacionados con la justicia, la equidad, la inclusin y la participacin social, en
lu medldu en que lus fumlllus beneclurlus sumun sus esfuerzos uru mejorur
la condicin de salud y nutricin de los menores de edad, las condiciones
esen ciales para combatir la reproduccin intergeneracional de la pobreza.
El desarrollo de este proceso implica una intensa tarea de coordinacin,
concertacin, capacitacin, trmite y generacin de informacin, que da
cuenta de cules familias cumplieron con los compromisos establecidos
para proceder as a la liquidacin y entrega de los subsidios. La manera
como los munlcllos gestlonun los lnstrumentos de lu verlcuclon de com
pro misos, implica la concurrencia de los actores institucionales y de las
fumlllus beneclurlus
Corresponsabilidad: un compromiso de doble va
173
A. Qu se verifca?
Lu verlcuclon de cumllmlento de comromlsos es un rocedlmlento
uru estublecer sl lus fumlllus beneclurlus cumlen con lus obllguclones
udqulrldus ul lnscrlblrse en el rogrumu condlclon lndlsensuble uru
reclblr el ugo blmestrul de los subsldlos y guruntlzur el cumllmlento de
sus objetlvos Lstos comromlsos son
a. Para el subsidio escolar
Los menores de edud beneclurlos entre los y los unos deben uslstlr
mlnlmo ul de lus cluses en los estubleclmlentos educutlvos es declr
no tener ms de ocho fullus lnjustlcudus durunte un blmestre
b. Para el subsidio nutricional
Aslstenclu de los beneclurlos menores de unos de lu fumlllu u lus cltus
de control de creclmlento y desurrollo rogrumudus or lu lnstltuclon de
sulud de ucuerdo con el rotocolo estublecldo or urte del Mlnlsterlo de
lu Protecclon Soclul
Adlclonul u estos comromlsos lumlllus en Acclon romueve or lnter
me dlo de lus udmlnlstruclones munlclules lu uslstenclu de lus mudres
beneclurlus u controles de sulud y u su urtlcluclon en los tulleres de
sulud y educuclon fumlllur que uunque no son condlclon uru el ugo de
los subsldlos slrven uru mejorur los nlveles de formuclon orlentudos u
rolclur cumblos de comortumlento y uctltud que lncldun osltlvumente
en el blenestur fumlllur
Ll roceso de verlcuclon de comromlsos se reullzu cudu dos meses y de
su correcto dlllgenclumlento y oortunu entregu deende el ugo u lus
fumlllus beneclurlus Ln este roceso lntervlenen vurlos uctores los cuules
se lnvolucrun en grudos y formus bustunte dlslmlles en lu ofertu y demundu
del servlclo de sulud y educuclon lu construcclon de lo ubllco y lu busquedu
de ulternutlvus huclu el mejorumlento de lus condlclones de vldu
Los uctores que lntervlenen en el roceso de verlcuclon son lus mudres
beneclurlus los ugentes lnstltuclonules de los sectores de sulud y edu
cu clon del munlcllo el enluce munlclul lus unldudes coordlnudorus
174
regionales (UCR) y Nacional (UCN) con tareas concretas de ndole tcnica,
una empresa externa contratada para la impresin y distribucin del ma-
te rlul de verlcuclon y lu udmlnlstruclon del slstemu de lnformuclon de
registro de cumplimiento (SIRC).
Lste roceso de verlcuclon del cumllmlento de comromlsos se reullzu
en dos etuus lu rlmeru corresonde u lu ldentlcuclon y uctuullzuclon
de los menores de edad inscritos en el sistema educativo. Esta actividad
se desurrollu en los rlmeros meses del uno cuundo se ldentlcun cuntos
menores de edad se matriculan del total de inscritos en el programa en
las instituciones educativas, el grado o nivel que cursan y la modalidad de
educacin. La segunda se relaciona con los controles de asistencia a los
centros educutlvos y u lus lnstltuclones de sulud Los controles se efectuun
cudu dos meses y u urtlr de estos se ldentlcu sl lus fumlllus cumlen con
los compromisos adquiridos.
B. Modalidades de verifcacin
de compromisos
Lu verlcuclon de comromlsos es un roceso que se retroullmentu en formu
permanente, mas no es un sistema ajustado ni terminado completamente.
Se trutu de un roceso dlnmlco que lncororu reulldudes y lecclones
aprendidas. El diseo inicial del programa y, en esa medida, del proceso
de verlcuclon de comromlsos fue ldeullstu bujo unos urmetros
cerrados y rgidos, que poco o nada contaron con las realidades locales, las
dlnmlcus rolus de lus reglones lus dlferenclus en los comortumlentos
lnstltuclonules lu sltuuclon de conlcto y su lncldenclu en lu ejecuclon
de los programas sociales. Se asumi en los orgenes del programa la
ersectlvu de un funclonumlento y encudenumlento erfecto y ucertudo
de todos los procesos del ciclo operativo y, en esa direccin, una simetra
e igual capacidad institucional de los operadores municipales.
Lu ejecuclon u urtlr de lu ruebu lloto ermltlo ldentlcur sltuuclones
roblemu que llevuron u modlcur y ujustur el roceso huclendolo
ms exl ble y reul Asectos como lu dlstrlbuclon de los muterlules u lus
mudres bene clurlus y ul munlcllo lu ersonullzuclon de los mlsmos
175
las inconsistencias peridicas en su diligenciamiento, el replanteamiento
de los estados de las familias, la necesidad de capacitacin y movilidad
institucional para articular el proceso en el componente de promocin de
la salud y de la educacin familiar, los ajustes de tiempo, el manejo de la
informacin de las familias a las cuales no se les producen materiales, las
resistencias sectoriales, la necesidad de control y de veedura a las diferentes
acciones establecidas son, entre otras situaciones, las que permitieron dar
respuestas a contingencias y requerimientos de las poblaciones, a la vez,
que se iban ajustando los planteamientos iniciales del programa.
En la medida en que se elaboraron diversas versiones del manual operativo
con los lineamientos del programa, articulados alrededor de un ciclo
operativo, fue necesario establecer un conjunto de respuestas a interro-
guntes resecto de lu verlcuclon mlsmu Aurecleron usl lus gulus e
lns tructlvos que dubun cuentu del sentldo de lu verlcuclon del correcto
dlllgenclumlento de los muterlules de lu reurmuclon de oslbllltur cuucl
taciones operativas a los sectores institucionales involucrados, de la forma
de procesar las novedades existentes, del manejo de archivos para las
familias sin materiales producidos, de la divulgacin de la informacin a
municipios y su articulacin a la resolucin de quejas y reclamos, lo que
dlo lugur u lu reexlon y uroluclon del roceso or urte de lus mudres
titulares, procesos que se realizaron en los encuentros de cuidado.
De formatos improvisados en la prueba piloto, se pas a una exigente
personalizacin de los mismos. En un comienzo fueron las instituciones
de salud y los establecimientos educativos los que deban escribir el
nombre de los nios que haban asistido a las citas mdicas y a las clases
con su resectlvu rmu no uureclu el clclo de verlcuclon nl se tenlun
listados de control de materiales, y su empaque y entrega al municipio
eru generullzudo Ll munejo or urte de lus mudres slgnlco tumblen
darle tiempo y apoyo a una dinmica de conocimiento y apropiacin de
estos instrumentos.
En un comienzo se evidenci que la produccin de materiales deba co-
rresonder u los sels clclos de verlcuclon en concordunclu con los clclos
de pagos de subsidios. Sin embargo, la actualizacin permanente de la
informacin, en funcin de los calendarios acadmicos del pas y la pro-
grumuclon de cltus del sector sulud llevo u que el clclo de verlcuclon
176
de cada ao se realizara contra la entrega de informacin por parte de los
municipios, lo cual se constituy en el insumo bsico para la produccin de
materiales de los restantes cinco ciclos.
La expansin de Familias en Accin a todos los municipios del pas y su
ingreso en los grandes centros urbanos, caracterizada por la magnitud
de beneclurlos lus grundes dlstunclus el numero y lu dlserslon de
instituciones de salud y educacin, as como los tiempos de desplazamiento
de lus mudres en lu cludud llevuron u lu necesldud de exlblllzur el
roceso de verlcuclon de comromlsos y ujusturlo u lus condlclones y
particularidades de las diversas regiones territoriales.
Se realiz un anlisis detallado de las caractersticas de las diferentes
reglones del uls uru el dlseno de modulldudes de verlcuclon ucorde con
las mismas.
Se desarroll y puso en marcha el sistema de informacin de registro de
cumplimientos (SIRC), herramienta tecnolgica para garantizar mayor
culldud y oortunldud ul roceso de verlcuclon y exlblllzuclon de lu oe
racin, de acuerdo con las caractersticas propias de cada municipio. La
entregu de curnes de ldentlcuclon u lus mudres tltulures uglllzo el roceso
de captura de la informacin en el sistema, mediante la lectura ptica de
cdigos de barras.
Puru verlcur el cumllmlento de comromlsos de uroxlmudumente
mlllones de fumlllus beneclurlus el rogrumu dlseno unu nuevu
estruteglu con dlferentes modulldudes uru lu verlcuclon de ucuerdo
con las caractersticas de las respectivas regiones donde se desarrollaban
estos procesos.
1. Modalidad A: verifcacin masiva
Es una metodologa diseada para capitales de departamento y otros
munlcllos donde lu verlcuclon se hlzo en formu muslvu or lnstltuclon
educutlvu o de sulud uru todos los beneclurlos que uslstun Lste mecunlsmo
se realiz mediante el intercambio de informacin entre el programa y las
respectivas entidades sectoriales. En esta modalidad el programa concert
177
con los enlaces municipales y con las distintas instituciones la forma de
hucer lu verlcuclon reglstro de lu lnformuclon en el SIRC, por parte de las
lnstltuclones de educuclon y sulud o blen certlcudu en urchlvos entregudos
or el mlsmo rogrumu en medlos mugnetlcos emltldos desde el SIRC.
2. Modalidad B: tarjeta de certifcacin
Lstu es unu metodologlu dlsenudu uru clududes lntermedlus donde se
huce necesurlu unu muyor urtlcluclon de lus mudres beneclurlus en
el roceso de verlcuclon de comromlsos Lstu modulldud contemlo
lu entregu de turjetus de verlcuclon scratcn o) por parte de Familias
en Acclon y los enluces munlclules u lus entldudes de sulud y educuclon
uru que estus u su vez lus entregurun u lus mudres como senul de
uslstenclu u lus lnstltuclones en el cuso de lu sulud se huclu el mlsmo dlu
del cumllmlento de lu cltu y en educuclon cuundo el rogrumu ubrlo el
co rresondlente erlodo de verlcuclon 1umblen se dlsenuron turjetus de
certlcuclon en sulud y educuclon uru menores de edud
Lus turjetus tenlun un codlgo de burrus con el numero unlco de trunsucclon
uslgnudos en el momento de su lecturu u los menores de edud como
constunclu de cumllmlento Lus turjetus no estubun ersonullzudus or
menores de edud ero sl se dlferenclubun lus de sulud de lus de educuclon
y u su vez lus de rlmurlu de lus de secundurlu or tunto odlun ser usudus
uru lu certlcuclon de cuulquler menor de edud Luego de que lus turjetus
erun lntegrudus ul slstemu de lnformuclon se les devolvlun u lus mudres
como constancia de cumplimiento.
3. Modalidad C: vales
Ls unu metodologlu dlsenudu uru munlcllos con ultu concentruclon
rurul de lus fumlllus beneclurlus con dlcultudes y ultos costos de
trunsorte lurgus dlstunclus entre lus cubecerus y su zonu rurul donde
lus dlcultudes rolus del trusludo de lus mudres uru lu entregu de los
docu mentos que certlcubun el cumllmlento de comromlsos lnclden en
bujos lndlces de verlcuclon Lstu modulldud contemlubu lu entregu de
vules de certlcuclon or urte de los enluces munlclules u lus entldudes
de sulud y educuclon uru que fuerun entregudos u lus mudres tltulures
178
una vez cumplieran con sus respectivos compromisos y, a su vez, ellas los
hicieran llegar a sus respectivos enlaces municipales.
Los vules ul lguul que lus turjetus de certlcuclon tenlun un codlgo de
bu rrus con el numero unlco de trunsucclon uslgnudo en el momento de
su lectura al menor de edad como constancia de cumplimiento. Estos
se comonlun de dos urtes uru u ser dlllgencludos or lu entldud de
sulud o educuclon ersonullzndolos de estu formu en el momento de
ser entregudos u lus mudres y b ser dlllgencludos or los enluces en el
momento de su receclon Lstu segundu urte deblu ser conservudu or
lus mudres tltulures y ul mlsmo tlemo servlun de soorte en cuso de
reclumuclon
4. Modalidad mixta
Lu cluslcuclon y orgunlzuclon de los munlcllos se hu convertldo en unu
ulternutlvu funclonul rolu de lumlllus en Acclon y le hu ermltldo udotur
dlferentes modelos de lntervenclon en cudu munlcllo deendlendo de sus
curucterlstlcus Puru temus de verlcuclon tenlendo en cuentu los uvunces
tecnologlcos que el uls hu tenldo en lus lnstltuclones de sulud y educuclon
en conectlvldud y modernlzuclon de equlos se hu ermltldo utlllzur
en todos los munlcllos lus verlcuclones muslvus or lntermedlo de lus
lnstltuclones de sulud y educuclon en comblnuclon con los lnstrumentos
propios de la modalidad implementada en cada uno de ellos.
5. Modalidad especial con tarjetas inteligentes
lumlllus en Acclon uso en murchu unu modulldud eseclul de verlcuclon
en tres ciudades capitales, en donde se han entregado a las ma dres
tltulures turjetus lntellgentes ruebu lloto como lnstrumento uru
reglstrur el cumllmlento de comromlsos Con este n se hu dotudo
tecnologlcumente u lus lnstltuclones de sulud y educuclon que utlenden el
muyor numero de beneclurlos con los equlos necesurlos uru reullzur el
regis tro de los cumplimientos en las tarjetas inteligentes en tiempo real.
En estas ciudades tambin se han instalado centros de consulta para que
las madres actualicen sus tarjetas en los eventos en que las instituciones
educativas reporten directamente los cumplimientos con el programa.
179
Sistema de informacin de registro de cumplimientos
de compromisos
El SIRC surge como necesidad para facilitar la gestin de un procedimiento
con un gran fujo de informacin. Permite contar con informacin oportuna
de los cumplimientos de compromisos, como insumo fundamental
de la liqui dacin de los subsidios a las familias. El sistema permite el
acercamiento de los benefciarios para dar respuesta a las necesidades de
transparencia y efectividad al crearles los controles necesarios para gene-
rar la confanza sufciente y los medios de visualizar sus cumplimientos.
El registro de informacin puede ser utilizado por mltiples entidades
como ministerios en lnea, organismos de investigacin, sectores priva-
dos que propendan por el mejoramiento de la calidad de vida, hecho
que lo convierte en una herramienta de consulta. Es un instrumento
inicial a una plataforma virtual de intercambio de conocimientos que
promueve la multidimensionalidad y la transversalidad en los temas de
salud y educacin.
La aplicacin SIRC, Sistema Of-line, est diseada para automatizar
el re gis tro y verifcacin de cumplimiento de compromisos de salud
y educacin de las familias benefciarias. El control se puede llevar a
cabo por medio de archivos Ofce Excel que son diligenciados por los
enlaces municipales y cargados electrnicamente. As mismo, permite
cargar los materiales dise ados por el programa como vales, tarjetas o
certifcaciones expedidas por los centros de salud o educacin y entre-
gadas por las madres a los enlaces. La aplicacin cuenta con mens
grfcos de fcil manejo y lo sufcientemente claros para los usuarios.
Benefcios del SIRC, Sistema Of-line
Actuallzacln del reglstro de cumpllmlentos en menos tlempo y unl-
cacin de formatos.
Restauracln parclal o total de la base de datos cuando hay Iallas en el
equipo o no se dispone de un canal de sincronizacin.

lnterIaz amlgable y de Icll utlllzacln.
Mane|o de mltlples usuarlos asoclados a un nlco munlclplo.
Carga y descarga de archlvos de reglstro de cumpllmlentos, as como lm-
portacin y exportacin de la base de datos para manejo de contingencias.
180
SIRC web
Es la forma por medio de la cual los benefciarios acceden al sistema de
informacin a travs de internet, lo que le brinda una cobertura nacional y
mundial a la informacin del programa.
Mdulos del SIRC - Sistema web
1. Administracin: con este mdulo se realizan varias operaciones
como actualizacin de la informacin de los municipios; cambio de claves;
consulta de registro de carga de archivos; consulta de usuarios; creacin
de perfles de usuarios; descarga de versiones de SIRC-OFF; edicin y
consulta de versiones de SIRC-OFF; inactivacin de usuario; modi fcacin
de la informacin de las entidades y de usuarios; y restriccin de opciones
de acceso a perfles.
2. Manejo de archivos: sobre capacidad de oferta de educacin y salud
por entidad y municipio; cumplimiento de los compromisos por entidades;
identifcacin de causales de inasistencia de educacin; informacin de
centros de salud y educacin; informacin de salud y de benefciarios por
entidades; elaboracin de documentos de capacitaciones, y elaboracin
de archivos de cumplimiento para el sistema de informacin del programa
Familias en Accin (SIFA).
3. Consultas y reportes: cumplimientos por familias; seleccin de
entidades con acceso a SIRC web; relacin de inconsistencias; informacin
bsica del municipio y de los enlaces municipales; identifcacin del ncleo
familiar; registros de cumplimiento anulados, avances de verifcacin;
reportes de seguimiento al convenio de participacin por municipio y de
usuarios.
4. Confguracin: defnicin de clases de citas o vacunas; actualizacin
y confguracin de tipos de causales de inasistencia de educacin y de
bloqueo o desbloqueo; enunciacin de parmetros generales; confgu-
racin de portafolio para cargue institucional y de subsidios diferenciados;
crea cin de clases de citas o vacunas; y modifcacin del portafolio para
cargue institucional y protocolo de salud.
5. Registros masivos: cumplimientos masivos para un municipio.
6. Madres lderes: asociar a madres titulares; consultar encuentros
de cuidado, listados de asambleas municipales y oferta de grupos de
conectividad; elaborar directorios de madres lderes, y llevar registros
181
de asambleas y de asistencia a grupos de conectividad, encuentros
de cuidado, entidades asociadas a grupos de conectividad, grupos de
servicios y tipos de servicios.
7. Reportes y alarmas: verifcacin de compromisos; cumplimientos de
las madres titulares; incumplimientos y reportes en salud; elaboracin
de inventario de materiales; incorporacin de medios de cargue; cumpli-
mientos por periodos; presentacin del tablero de control; cumplimiento
de compromisos; identifcacin de los protocolos por vencer y vencidos;
vacunacin en los mbitos nacional, departamentales y locales, y otras
atenciones, interconsultas y tipos de aseguramiento.
8. Otros mdulos sobre consulta del proyecto, facturacin y
simulacin: permiten llevar un control de la ejecucin presupuestal
asignada al proceso de verifcacin y simulaciones.
Con el desarrollo y puesta en marcha del SIRC, Familias en Accin est
preparado tecnolgicamente para la verifcacin masiva en todas las
instituciones municipales, donde son atendidos los benefciarios, bien
sea de salud o de educacin, lo cual se logra mediante el cruce de bases de
datos y la tarjeta inteligente.
Tambin se pretende que las madres se conviertan en directas usuarias
del sistema, con acceso a la informacin mediante consultas personales,
que suministren la que sea necesaria para el mejor funcionamiento del
programa y sean de su inters como las consultas de sus cumplimientos,
los pagos presentes e histricos, las reclamaciones y novedades pendien-
tes, y un intercambio de informacin oportuna y gil que provea datos
fde dignos, confables y de rpida difusin.
Utilizar el sistema de informacin como una herramienta de negociacin en
los acuerdos institucionales es una de las tantas alternativas disponibles,
pues cuenta con un sistema prctico para llevar a cabo el seguimiento y
la toma de decisiones, lo que es de ms fcil aceptacin y operacin en el
mbito local por ser de articulacin ms sencilla y efcaz. Q
Captulo
Proceso de pagos
y bancarizacin
6
185
A. Esquema inicial 2000-2008
Ln el momento en que se denlo lu loglstlcu uru lu ejecuclon del rogrumu
se unullzuron y vuloruron dlversus oslbllldudes uru efectuur los ugos
de los subsldlos Unu de ellus fue lu de reullzurlos medlunte lu entregu
de cheques u cudu unu de lus fumlllus oclon que se descurto or el ulto
costo de oeruclon que ocuslonubu lu contrutuclon uru lu eluboruclon
de cheques emuque custodlu y segurldud trunsorte dlstrlbuclon y
devoluclon de los no reclumudos
Ctru oclon que se unullzo fue lu contrutuclon de un encurgo duclurlo
que reullzuru los ugos or medlo de lu red buncurlu que se ocuurlu de
reclblr los recursos dlstrlbulrlos u los buncos comerclules con el n de que
reullzurun el glro en efectlvo u lus mudres Unu vez reullzudos los ugos se
hurlu lu concllluclon de los buncos uru remltlrlu osterlormente u lumlllus
en Acclon Lstu oclon fue descurtudu or el costo que uscendlu ul del
vulor de los subsldlos del cuul el corresondlu u lu udmlnlstruclon del
encurgo duclurlo y no dubu vulor ugregudo ul roceso or cuunto serlu
unlcumente un lntermedlurlo en lu trunsferenclu de recursos entre el
rogrumu y lu red buncurlu
Puru evltur el temu del encurgo duclurlo se reullzuron conversuclones
de muneru dlrectu con los buncos comerclules del uls que unullzuron lu
vlubl lldud de efectuur los ugos u truves de ellos Sln emburgo en el mo-
mento de negoclur con lus entldudes buncurlus uru hucer los ugos u lus
186
fumlllus beneclurlus or ventunlllu se resenturon lnconvenlentes or el
deslnteres de ulgunos uesto que lu obluclon del nlvel del Slsben no
eru urte de su mercudo y lu exlgenclu de uerturu de cuentus de uhorro
u cudu mudre tltulur lmllcubu rocesos comlejos y ultos costos oerutl-
vos Lstu ulternutlvu fue descurtudu debldo u los costos de comlslones del
munejo de lus cuentus y de lus trunsucclones que hlclerun lus beneclurlus
con lu turjetu deblto usl como or el cobro del lmuesto del x que
luego fue lncrementudo ul x que no odlun ser cublertos or el
rogrumu y menos ser truslududos u lus mudres
Se conslderuron otrus formus de hucer los ugos como trunsortur el
dlnero u los munlcllos uru lo cuul lu ulculdlu se deblu comrometer u
sumlnlstrur lu udecuuclon de bovedus uru custodlur los dlneros durunte
el erlodo de ugo y se deblu escoger un medlo de trunsorte rldo y
seguro el que ms se udecuubu eru el uereo y se requerlu tomur un seguro
uru roteger lu erdldu del dlnero Al estudlur su vlubllldud tecnlcu y
economlcu se concluyo que resultubu bustunte oneroso uru lus ulculdlus
sumudo u que no se contubu con ersonul ldoneo uru desemenur lus
funclones de un bunco
Se exerlmento lu oslbllldud de hucer los ugos medlunte lu entregu de
bonos u lus mudres or el vulor de los subsldlos Lu emresu que se contruto
uru emltlrlos reullzo convenlos con los estubleclmlentos comerclules del
munlcllo uru que estos uceturun vender sus mercunclus y como medlo
de ugo reclblerun el bono Lstu modulldud se robo en el munlcllo
de 1oculmu donde se efectuuron ugos or lntermedlo de lu comunlu
Sodexho Puss ero fue de escusu ucetuclon or urte de lus mudres
beneclurlus que rerleron el ugo en efectlvo
Ante estos obstculos se logro llegur u un ucuerdo con el 8unco Agrurlo
bunco oclul del Coblerno colombluno uru reullzur el ugo de los
subsldlos medlunte unu oeruclon sln buncurlzuclon denomlnudu glro
buncurlo lu cuul conslstlo en ordenur ul bunco lu trunsferenclu dlrectu del
vulor del subsldlo uru cudu mudre tltulur en efectlvo y or ventunlllu y sln
uutorlzuclon de cobro u un tercero
Unu vez conocldu lu exerlenclu con el 8unco Agrurlo se lnlcluron negoclu
clones con otros buncos y se logro contrutur los servlclos con los slete
Proceso de pagos y bancarizacin
187
bancos ms reconocidos del pas que cumplieron con las condiciones
del Ministerio de Hacienda para realizar las operaciones conocidas como
dispersin de fondos de recursos pblicos, es decir, hacer pagos masivos
(Familias en Accin, 2005: 80-86).
1. Modalidades y caractersticas de pago
a. Pago en municipio benefciario
Esta modalidad, que era la ms sencilla, fue ejecutada en los municipios
donde exista presencia fsica de la entidad bancaria, en este caso, el pago
se reullzu dlrectumente u lus beneclurlus en lus oclnus de los buncos
seleccionados.
b. Caja extendida
Este mecanismo se utiliza, para realizar los pagos a las familias de los
municipios donde no existe entidad bancaria. El programa acuerda con el
bunco ugudor el estubleclmlento de unu oclnu temorul en los munlcllos
por el perodo requerido para hacer los pagos correspondientes.
c. Pago en municipio vecino
Esta modalidad de pago, al igual que el sistema de caja extendida, se utiliz
uru el ugo de lus fumlllus beneclurlus de los munlcllos que no tenlun
entidad bancaria. La cercana de este con la cabecera municipal de otro que
s posea y donde los costos de transporte del dinero y la logstica permitan
colocur los recursos oslbllltubu que lus beneclurlus fuerun ul munlcllo
sealado a cobrar su subsidio. Los costos de movilizarse al municipio vecino o
cercano eran asumidos por cada madre titular o, en algunas oportunidades,
por la alcalda del municipio donde residan las familias.
d. Pago con medio electrnico
Se realiz durante al ao 2008 y consisti en la entrega de tarjetas
monedero o recargables a las madres titulares para que ellas cobraran sus
subsidios en cajeros electrnicos (ATM). Esta modalidad se estableci en
municipios con ms de 7.000 familias y donde los bancos contaban con la
infraestructura de cajeros electrnicos.
188
La cobertura de los diferentes medios de pago utilizados por el programa
hasta comienzos de 2009 se recoge en el cuadro 6.1.
Cuadro 6.1 Cobertura de medios de pago
Modalidad de pago No. municipios No. familias %
Ofcina propio municipio 770 1 120 519 67
Caja extendida 185 100 750 6
Municipio vecino 115 83 657 5
Tarjeta monedero 25 372 725 22
Total 1 095 1 677 651 100
Fuente: Familias en Accin.
Aunque el pago de subsidios mediante el esquema de giro bancario arro-
j buenos resultados y fue quizs el ms econmico para el programa, se
ldentlcuron ulgunos roblemus que ufectubun sobre todo u lus fumlllus
tules como lus lurgus lus que tenlun que reullzur lus mudres tltulures
en los bancos para reclamar el pago de los subsidios, la congestin
en las sucursales de los bancos en los municipios pequeos, suscitada
or lu buju cuucldud flslcu y oerutlvu de los mlsmos que se ugruvubu
cuundo los ugos colncldlun con otrus jornudus de ugos muslvos ugo
a pensionados, nminas de empresas y otros programas del Estado); la
lmoslbllldud de lu mudre uru lr u cobrur el dlnero en los dlus eseclcu
dos or los buncos y lu ocu exlblllzuclon de estos tlemos huclun que
la familia se quedara sin dinero hasta el siguiente ciclo de pago. Esta situa-
cin generaba reintegros importantes de recursos al Tesoro Nacional
or los subsldlos dejudos de cobrur lo cuul ufectubu de muneru negutlvu
todo el clclo oerutlvo del rogrumu usl como el roceso nunclero del
Lstudo ejecuclon resuuestul ejecuclon de los restumos luneuclon
nuncleru y gestlon de los recursos
B. La bancarizacin:
nueva forma de hacer los pagos
Lus modulldudes de ugo descrltus rolcluron momentos de reexlon que
llevuron ul rogrumu u lunteur el desurrollo de mecunlsmos que les ofre-
cieran a la madres tranquilidad y seguridad para el cobro de los subsidios
189
y usl romer de unu vez con lus dlcultudes que se resentubun en uquellos
munlcllos que or sus mlsmus curucterlstlcus y condlclones de ucceso
llevu bun u lus mudres u utlllzur medlos de trunsorte con ultos rlesgos ul
tener que trusludurse u truves de rlos clenugus y trechos de montunus
Unu sltuuclon dlferente se resentu en los grundes y medlunos centros
urbunos que u esur de contur con otrus condlclones como lu exlstenclu
de redes buncurlus con buenu coberturu de cujeros electronlcos no
se utlllzubun de muneru eclente lo cuul colocubu u lus mudres en unu
sltuuclon dlflcll uru trusludurse u unu unlcu oclnu denldu or lu entl
dud buncurlu Lstos usectos fueron enrlquecedores uru efectuur lus
conversuclones con lus entldudes nunclerus y urolur un modelo de
ugo que lbu urulelo con lu leglsluclon creudu or el Coblerno Nuclonul
sobre lu creuclon de cuentus de uhorro uru obluclon obre y vulneruble
que fuclllturon mucho ms el lmulso u lu buncurlzuclon de lus mudres
Lurunte lu estructuruclon y negocluclon de lu oeruclon conjuntu de
credlto SWAP con el 8unco lnterumerlcuno de Lesurrollo BID) y el Banco
Mundlul uru lu nuncluclon del rogrumu uru los unos u se vlo
lu oortunldud de hucer mejorus ul roceso y se ucordo que el servlclo de
ugo de subsldlos que cobrubun los buncos comerclules yu no se cubrlrlu
con recursos nuclonules slno con uquellos rovenlentes del nunclumlento
y se determlno en concordunclu con lu olltlcu de udqulslclones de lu
buncu multlluterul que serlu necesurlo reullzur un nuevo roceso de
selecclon cometltlvu y de contrutuclon Los resultudos de estu negoclu
clon se reejuron en los contrutos de restumo del BID num y
8unco Mundlul num uru lu udqulslclon de este servlclo medlunte
unu llcltu clon ubllcu lnternuclonul
Ln febrero de se lnlcluron reunlones conjuntus con eseclullstus
sectorlules y de udqulslclones tunto del 8unco Mundlul como del BID, con
el objeto de eluborur los llegos de llcltuclon Por otru urte se reullzuron
seslones de trubujo con el sector buncurlo y nunclero colombluno uru
ujustur los termlnos de referenclu y oder obtener lus mejores condlclones
que guruntlzurun unu umllu urtlcluclon de oferentes Se unullzuron los
roblemus resentudos con el esquemu de ugo dlrecto y se consldero
que el unorumu economlco y nunclero del uls eru mucho ms fuvoru
ble A su vez el Coblerno Nuclonul determlno en su lun de desurrollo y
190
en el documento Conpes Social 102 que Familias en Accin fuera el eje
fundamental de su estrategia de erradicacin de la pobreza extrema y
que uno de los objetivos fundamentales de esa estrategia era lograr que
lu obluclon ms obre del uls tuvleru ucceso ul slstemu nunclero legul
y se incentivara el ahorro.
Ll ucceso u servlclos nuncleros formules hu sldo trudlclonulmente bujo en
esta poblacin. Al comparar los resultados con los de otros pases, el caso de
Colomblu reeju un grun rezugo en este temu mlentrus en economlus como
la norteamericana el 87% de la poblacin tiene por lo menos un servicio
nunclero en 8ogot este orcentuje llegu solo u segun dutos del
8unco Mundlul y eor uun el grudo de buncurlzuclon en Colomblu
es lnferlor ul Por ejemlo el servlclo de turjetu deblto el ms bslco de
los servlclos nuncleros uenus llegu ul de lu obluclon udultu en el uls
El tema de la bancarizacin de los ms pobres ha suscitado mucha ex-
pectativa y tomado gran relevancia en el escenario mundial; en 2006
'onuthun Mulugon economlstu lnvestlgudor de lu Asocluclon Nuclonul de
lnstltuclones llnunclerus ANll consldero que
el sector nunclero resultu rlmordlul en el fomento del uhorro
lu eclente uslgnuclon de los recursos y lu sostenlbllldud en el
progreso de las economas. Por tanto, las polticas que se tomen
uru rolclur el desurrollo nunclero termlnun en ultlmus or
estimular el crecimiento econmico.
8lll Cutes fundudor de Mlcrosoft estlmo que lu buncurlzuclon de
los pobres orientada al ahorro es una buena apuesta; as, a travs de
su lunduclon 8lll y Mellndu Cutes que cuentu con mlllones de
dlares en recursos, canaliza cientos de millones en la promocin del
ahorro bancario entre la poblacin ms pobre del mundo, que incluye
u Mexlco 8rusll lndlu lllllnus Ugundu lndoneslu y Colomblu entre
otros Ll lun de Cutes vu ms ull llevundo lnfruestructuru buncurlu
mvil a las comunidades ms remotas. En 2006 comision un estudio de
fuctlbllldud ul Cruo Consultor de Aslstenclu u los Pobres un think-tank
de vushlngton resuldudo or el 8unco Mundlul que revelo que en unu
docena de los pases ms pobres, la demanda de posibilidades de ahorro
bancario es seis veces superior a la demanda de microcrditos.
191
La Asociacin de Bancos de Mxico ha realizado esfuerzos para incre men-
tar la bancarizacin y agrega nuevos puntos como los corresponsales,
oclnus de telegrufos y dems Le otro ludo en lenlu se llevo u cubo un
exitoso plan piloto de bancarizacin que ha resultado exitoso y podra
uduturse u otros ulses Con lu coluboruclon de un oerudor de telefonlu
mvil, en este caso Vodafone, se logr abaratar el uso del celular para
hucer deosltos y retlros en unu red de mlles de mlcrotlendus rurules
El tema del costo sin duda es un problema, pero no imposible de resol-
ver(Jonathan Malagn, de ANIF
Sobre esta base se concluy que al incrementar los niveles de bancarizacin
se durlu como resultudo un lmucto osltlvo en el desurrollo de lu economlu
Ll esfuerzo que requleru hucer el Coblerno en muterlu regulutorlu y scul
uru lr en estu dlrecclon resulturlu justlcuble en lu medldu en que fueru
muyor el numero de hubltuntes con ucceso ul slstemu nunclero lo que
permitira incrementar los niveles de formalizacin, la calidad de vida de
los hubltuntes y lu roductlvldud ugregudu Ll Lstudo se beneclurlu de
esta mayor formalizacin, en la medida en que podra mejorar sus sistemas
de scullzuclon trlbuturlu y logrur unu ullcuclon ms julclosu y eclente
del gusto ubllco
Resulta elemental pensar, en este contexto, que la bancarizacin abre una
uertu de oclones uru llevur servlclos nuncleros ecuces lnteresuntes
y adecuados a las familias pobres del pas y para lograrla se debe trabajar
en dos frentes: (a) expedir la normatividad necesaria para crear unas
condiciones de mercado atractivas para la banca comercial, y (b) lograr
unu buncurlzuclon u fondo lo ms rldo oslble
1. Avances en los modelos de pago:
la bancarizacin
Para lograr la bancarizacin a fondo y lo antes posible, era evidente que
Familias en Accin tena la cobertura y la poblacin que cumpla con
lus condlclones uru lu uerturu de cuentus de uhorros Se concluyo
que exis ta el ambiente propicio para poder avanzar en un modelo de
u go ms eclente medlunte el ubono u cuentus de uhorro y de uso
coadyuvara en el cumplimiento de los objetivos de fomento al ahorro
192
dictados en la poltica de gobierno en el documento Conpes Social 102.
Se decidi incluir en los pliegos de licitacin la obligatoriedad de abrir
cuentus de uhorro y ugur or este medlo u todus lus fumlllus beneclurlus
de Familias en Accin. El proceso de apertura de cuentas de ahorro se
denomin bancarizacin.
Este mecanismo permitira la consignacin de los subsidios directamente
en cuenta de ahorros, que se traducira en:
lucllltur el ugo lo cuul llevu u lu descongestlon en lus sucursules
bancarias.
Ctorgur u lus fumlllus del tlemo que requlerun uru el retlro de sus
dineros, lo que facilita a la titular retirar dinero los siete das a la semana,
las 24 horas del da.
Ctlmlzur lu oerutlvldud del rogrumu ul ellmlnur los rlesgos en el
roceso nunclero ejecuclon del resuuesto gestlon de los recursos
planeacin).
Lllmlnur los relntegros de recursos ul 1esoro Nuclonul ocuslonudos or
los subsldlos dejudos de cobrur
Cenerur uhorros u lus fumlllus de los costos en que lncurren or los
trusludos muslvos u cobrur lejos de su sltlo de vlvlendu
Cfrece u lus fumlllus medlos de ugos glles comodos y seguros y mejoru
lu segurldud de lus mudres tltulures menos utrucos robos y uccldentes
Mejorur lus condlclones de vldu de lus fumlllus ul fomentur el hblto
del ahorro y ofrecerles la oportunidad de tener acceso al portafolio
de roductos de credlto e lnverslon del slstemu nunclero legulmente
establecido.
lncentlvur ul desurrollo de los munlcllos donde no huy resenclu de
entidad bancaria.
193
2. El proceso de contratacin de los servicios
El objetivo fundamental de este proceso fue el de contratar el servicio de
pago de los subsidios en el territorio nacional. Se exigi en los pliegos: (a) la
entrega de los dineros en el municipio en donde residieran las familias y se
elimin el pago en municipio vecino o cercano; (b) garantizar que los pagos
se hicieran a travs de toda la infraestructura del contratista ganador con
oportunidad, mxima seguridad y transparencia; (c) la apertura de cuentas
de uhorro denldus en lu normutlvldud descrltu como mecunlsmo ldoneo
para poder cobrar sus subsidios. Como el proceso de bancarizacin sera
gradual, se estableci que mientras una familia no se hubiese bancarizado,
se le continuara pagando con el esquema anterior, es decir, giro bancario.
El plazo de bancarizacin se estableci en dieciocho meses.
Para efectos de presentacin de ofertas, con el apoyo del Banco Mundial,
el BID y lu 8uncu de Cortunldudes se denleron dlez gruos en los que
se incluyeron capitales de departamento, pequeos centros urbanos y
munlcllos sln resenclu de entldudes nunclerus tomundo en cuentu
la disparidad en el grado de desarrollo de los municipios y ciudades del
pas en aspectos de infraestructura, acceso a comunicaciones y seguridad
ubllcu usl como el numero de fumlllus beneclurlus y de ugos romedlo
en cada municipio. De esta forma, se busc un equilibrio en el modelo
de negocio; si bien los costos de llevar el dinero y pagar a las familias
en municipios muy alejados sin comunicaciones y poca infraestructura
y sin presencia bancaria o con problemas de orden pblico es muy alto,
se compensan con los bajos costos que se tienen en ciudades grandes o
medianas y municipios ms desarrollados.
Por lo unterlor quedo denldo en los llegos de llcltuclon lu resentuclon
de propuestas para cada uno de los grupos de municipios. Un proponente
podra presentar oferta para uno o varios grupos, pero nunca para una
fraccin de un grupo. De acuerdo con la legislacin que regula el manejo
de recursos pblicos en Colombia, podan participar en la licitacin insti-
tu clones nunclerus colomblunus o extrunjerus estublecldus o con
reresentunte en el uls que tuvlerun cullcuclon de rlesgo globul doble
A o suerlor emltldu or lus cullcudorus de rlesgo estublecldus en el uls y
debidamente vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Se
permitieron diferentes modalidades como la asociacin en participacin,
194
la unin temporal, la alianza o consorcio (APCA), entre instituciones
nunclerus o entre unu o vurlus de ellus y unu o vurlus emresus o rmus
que les ermltlerun cumllr con los requerlmlentos de lu llcltuclon
Como el vulor totul de comlslones or trunsucclon u ugur no es jo clclo
u clclo y vurlu deendlendo del comortumlento de lu verlcuclon de
comromlsos de lus fumlllus y de otros fuctores como el de su sulldu nuturul
or dejur de cumllr con los requlsltos uru ser beneclurlus se concluyo
que no eru convenlente jur un vulor unlco del contruto y se determlno
contlnuur con lu mlsmu formu de ugo del servlclo que se tenlu ucordudo
en los convenlos con los buncos que hublun venldo restundo el servlclo
de ugo es declr contrutur or vulor unlturlo comlslon or trunsucclon
Le otru urte no se juron vulores mxlmos o mlnlmos uru resentur
ofertus orque ul ser este un roceso cometltlvo ublerto u todu lu buncu
comerclul del uls y del extrunjero se busco ermltlr que los roonentes
resenturun ofertus ucordes con unllsls de costos reules cuucldudes
oe rutlvus uctuules y futurus ersectlvus de exunslon medlos o cunules
de ugo y lunes de desurrollo Ll crlterlo uru selecclonur lu mejor ofertu
fue el reclo lo cuul ermltlo comurur lus comlslones ofrecldus or cudu
gruo de munlcllos cotlzudos de tul muneru que unu ofertu que resulturu
con el menor vulor de comlslon uru cudu gruo serlu selecclonudu uru lu
udjudlcuclon del mlsmo
Como el vulor totul royectudo del costo or el servlclo de
los ugos de subsldlos se culculo en mlllones es declr cercu de
mlllones de dolures y de ucuerdo con lus normus de udqulslclones y
contrutuclones de lu buncu multlluterul se udelunto unu llcltuclon ubllcu
lnternuclonul
3. Resultados del proceso licitatorio
Se reclblo solumente unu rouestu de lu Unlon 1emorul entre el 8unco
8unugrurlo de Colomblu y lu rmu Assendu SA roveedoru de servlclos de
soorte tecnologlco y loglstlco Ctros dos buncos exresuron de muneru
escrltu su declslon de ubstenerse de urtlclur en el mlsmo el 8unco de
Cccl dente fue uno de ellos uunque sln emburgo envlo unu contruroues tu
195
en la que haca una oferta de tarifa por transaccin nicamente para pres tar
el servicio de pago directo de los subsidios en todo el pas sin llevar a cabo
la bancarizacin de las familias a un costo de 19.327 pesos en promedio
(cerca de 10 dlares). Se consider que esta propuesta no era acep table
debido a que el oferente: (a) haba expresado claramente su decisin de
no participar en el proceso; (b) no haba cumplido con el requerimiento
establecido en los pliegos de realizar la bancarizacin de las familias be-
neclurlus y c no hublu cumlldo con lu restrlcclon de lu no ucetuclon de
propuestas alternativas establecida en los pliegos.
Ll 8unco Poulur or su urte exreso su declslon uduclendo que de
huberlo hecho lncurrlrlu en costos udlclonules que suerurlun tres ve
ces unos esos cercu de dolures uroxlmudumente lu turlfu
que en ese momento se le ugubu u ese bunco lu cuul eru de
esos cercu de dolures sumudo u lu udqulslclon de comromlsos
uru el ucceso u sltlos donde no es fcll llegur y que requlere loglstlcus u
desarrollar en el corto plazo que podran dar al traste con los compromisos
adquiridos.
lumlllus en Acclon lndugo con otros buncos que uslstleron u lus reunlones
lnformutlvus sobre lus ruzones or lus cuules no hublun resentudo
ofertus y lu resuestu ms comun fue que lus fumlllus obres no son su
objeto de negoclo y no se lnteresuron en urtlclur seguldo de que los
costos de llegur u munlcllos muy uurtudos y udems otorgurles cuentus
de uhorro eru muy costoso
Ante estu sltuuclon y dudo que ul menos exlstlu unu rouestu se
rocedlo u su evuluuclon como lo estlulubun lus normus de contru
tu clon y udqulslclones de lu buncu multlluterul Ls lmortunte recordur
que la norma aplicable a esta licitacin pblica no establece requisito
mlnlmo de urtlcluntes Unu vez revlsudu y evuluudu lu rouestu se
determin que cumpla con todos los requisitos establecidos en los
pliegos de licitacin.
Ll lnforme de evuluuclon y recomenduclon de udjudlcuclon del contruto
emiti concepto de no objecin por parte de la banca multilateral el da
de octubre de junto con lu uutorlzuclon uru roceder u lu ne
gocia cin del contrato. A partir de ese momento se inici el proceso de
196
negocia cin con la Unin Temporal y se logr que la tarifa inicialmente
ofertada fuera ajustada y disminuida, sin afectar ninguno de los objeti-
vos y ulcunce Se eluboro el lnforme nul de negocluclon y junto con
el borrador del contrato negociado se envi a la banca multilateral el
28 de noviembre de 2008, para el concepto de no objecin previo a la
suscripcin del mismo. En febrero de 2009, se suscribi el contrato, para
iniciar su ejecucin en marzo de 2009.
Se plane ejecutar la bancarizacin, como parte de la ejecucin del objeto
contractual, en cuatro etapas: en la primera, se plane abrir cuentas de
ahorro a 460.253 madres titulares en 38 municipios, incluidos las capitales
de departamento y los grandes centros urbanos. La segunda, tena pre-
vlsto buncurlzur beneclurlos en munlcllos Lus dos ultlmus
etapas se disearon para bancarizar a un total de 1.180.135 familias en los
municipios ms rurales.
4. Ventajas y oportunidades
Una de las ventajas de la bancarizacin consiste en un mecanismo que
potencia las capacidades productivas de los ms pobres, los incorpora
al circuito econmico formal e impulsa el desarrollo econmico. Para la
buncu comerclul esto es utructlvo orque slgnlcu un grun otenclul de
creclmlento y dlverslcuclon de su ortufollo Adems se obtlene rentu
bi lidad con unos riesgos manejables con aprovechamiento de ventajas
comparativas como su infraestructura, la amplia base de capital y de
captaciones, los servicios complementarios que ofrece y su tecnologa.
La mayor ventaja (CEDE, 2010) fue la reduccin del tiempo de espera para
obtener el pago del subsidio, el cual se redujo casi a la mitad con relacin
al sistema de pago en efectivo. Esto mismo sucedi con el tiempo de
desplazamiento de las madres aunque en una menor proporcin. En
contras te, se observ que se presentaron algunas fallas durante las
jorna das de enrolamiento como apertura de cuentas y entrega de tar-
jetas dbito.
En comparacin con los esquemas de pago anteriores, el Centro de Estudios
sobre Lesurrollo Lconomlco de lu Unlversldud de los Andes CEDE), concluy:
197
El plan de bancarizacin trae consigo una serie de ventajas
importantes que redundan directamente en la reduccin de los
costos de operacin para el programa. Adicionalmente, es posible
identificar trade-offs entre ventajas y desventajas relacionadas
con tres aspectos del programa, a saber: (a) los giros con el nuevo
sistema son mucho ms costosos para el programa, aunque no se
realiza un anlisis costo beneficio en este estudio, el supuesto
detrs de aceptar este costo mayor es que la suma de los bene-
ficios para el programa y los beneficiarios cubren y sobrepasan
este costo adicional; (b) existen an algunos cuellos de botella
en los flujos de cada una de las instituciones involucradas en el
plan: inconsistencias en los listados de beneficiarios, dificultad
para desbloquear cuentas, reducida capacidad operativa de
la mesa de ayuda, y (c) reduccin en el acceso a informacin
por parte de los beneficiarios del programa, pues con el nuevo
esquema no conocen las fechas de pago ni los montos que les
son consignados. Por ltimo, se identifica que un reto interesante
que enfrenta el plan de bancarizacin es aumentar el acceso real
a servicios financieros.
Se evidenci que los establecimientos de comercio (retails) y correspon-
sa les no bancarios (CNB) que tienen convenios con la Unin Temporal
Banagrario-Assenda para los pagos han sido oportunos y tiles para los
beneclurlos uesto que reducen el tlemo de desluzumlento uru
cobrar el subsidio, al encontrarse ms cerca que otros puntos de pago
y disminuyen los costos monetarios de hacer este trmite, aunque no
ne ce sariamente se reducen los tiempos de espera para hacer el cobro.
No obstante que la cobertura de los CNB an es baja en el territorio nacional,
se espera que cobren importancia en la medida en que se muestren sus
beneclos y seun ms demundudos or los cllentes buncurlos Lxlste sln
embargo, un efecto perverso de estos medios de pago y transacciones;
algunos retails ponen como condicin para realizar el retiro del subsidio
hacer compras mnimas. Esta situacin debe tenerse en consideracin
hacia el futuro por parte de las entidades bancarias.
198
Normas para el ingreso de las familias al sistema fnanciero
En 2007, se inici la expedicin de una serie de normas, que ofrecen a las
familias ms pobres del pas la oportunidad de ingresar al sistema fnanciero
legal y, a su vez, un ambiente propicio para que este ofrezca cuentas de aho-
rro en condiciones especiales a los sectores de la poblacin ms vulnerable,
denominadas cuentas de ahorro de bajo monto y, posteriormente, cuentas
de ahorro electrnicas.
1. Cuentas de ahorro de bajo monto: la Ley 1151 de 2007 dio origen
a estas cuentas, mediante las cuales se buscaba estimular el acceso a la
poblacin de escasos recursos a instrumentos de ahorro. Los establecimientos
de crdito y las cooperativas facultadas para adelantar actividades fnancieras
podran ofrecer este tipo de cuentas siempre y cuando se ajustaran a los re-
quisitos de cuanta, saldos, movimientos, comisiones y dems condiciones
establecidas por el Gobierno Nacional. Los recursos captados por medio
de estos instrumentos no estaran sometidos a ningn tipo de inversin
obligatoria.
2. Apertura de cuentas de ahorro: el 19 de abril de 2007, la Superinten-
dencia Financiera de Colombia expidi la Circular externa 021, por medio
de la cual se autoriz la apertura de cuentas de ahorro a nombre de los bene-
fciarios de Familias en Accin, exceptundolas de la obligacin de diligenciar
el formulario de vinculacin de clientes y reali zacin de la entrevista.
3. Apertura de cuentas de ahorro de bajo monto: mediante el Decreto
1119 del 11 abril de 2008 se reglament la apertura de estas cuentas, con
las siguientes caractersticas:
Depsltos mensuales hasta dos salarlos mnlmos legales mensuales
vigentes (SMLMV).
Saldo mxlmo de tres SMLMV.
Saldo mxlmo de planes de ahorro contractual de i6 SMLMV en cuatro aos.
Cratls por lo menos dos transacclones y una consulta de saldo.
Cero costo al tltular por el mane|o de la cuenta de ahorros o el plan de
ahorro contractual y por los talonarios o tarjetas necesarios para realizar
transacciones.
Prohlblcln de la exlgencla de un depslto mnlmo.
199
Exentas de lnverslones obllgatorlas y del gravamen a los movlmlentos
nancleros (4xi000).
Control por parte de las entldades nancleras que los tltulares de estas
cuentas Iueran personas de escasos recursos.
A raz de la crlsls nanclera ocaslonada en el Z00B por las captadoras llegales
de dlnero, denomlnadas "Plrmldes", el Coblerno declar la emergencla
soclal, reIormul la normatlvldad de las cuentas de ba|o monto y expldl los
decretos 4509 y 459i para proteger a la poblacln ms vulnerable.
4. Creacin de cuentas de ahorro electrnicas y subrogacin de
las cuentas de bajo monto: el Decreto 4590 de 4 de diciembre de
2008 reglament la creacln de estas cuentas y subrog el Decreto 1119
de 2008 de las de ba|o monto. Medlante esta norma se lncorporaron a la
llsta de operaclones autorlzadas para los estableclmlentos de crdlto y las
coope ratlvas Iacultadas para desarrollar la actlvldad nanclera, las cuentas
de ahorro electrnlcas y se establecleron sus caracterstlcas:
Los beneclarlos sern personas del nlvel i del Slsben y los desplazados
lnscrltos en el reglstro nlco de poblacln desplazada (RUPD).
Los estableclmlentos de crdlto no cobrarn comlslones por el mane|o de
la cuenta.
Los servlclos de hasta dos retlros en eIectlvo y una consulta de saldo al mes
sern gratultos.
No podr exlglrse un depslto mnlmo lnlclal para la apertura de las cuentas,
como tampoco se tendr que mantener un saldo mnlmo en la cuenta.
Estas cuentas estarn exentas de lnverslones obllgatorlas.
Estas cuentas quedarn exentas del gravamen de movlmlentos nancleros.
Estas cuentas gozarn de las prerrogatlvas prevlstas en el artculo iZ7 del
Estatuto Drgnlco del Slstema Flnanclero.
5. Facilitar mecanismos de apoyo social: el Decreto 4591 de 4 de
diciembre de 2008 dlct medldas que permltan al Coblerno Naclonal
Iacllltar mecanlsmos de apoyo soclal y de nanclacln de actlvldades
econmlcas, y se creaban lncentlvos de crdlto para mltlgar el eIecto
El camino recorrido Dlez aos Famlllas en Accln
200
presentado en las economas regionales por los hechos que dieron origen a la
Emergencia Social declarada mediante el Decreto 4333 de 2008. El decreto
estableci la utilizacin de redes para las cuentas de ahorro electrnicas, los
descuentos tributarios por inversin en estas cuentas, la exclusin de IVA y
arancel para las importaciones de datfonos y pin-pads, que se realizaran
durante 2009, la exencin del impuesto del 4x1000 (gravamen a los
movimientos fnancieros) para las mismas cuentas.
6. Modifcan cuentas de ahorro electrnico: en abril de 2009, se emiti
el Decreto 1349, que se encuentra vigente, por el cual se modifc el De-
creto 4590 de 2008 y se adicion:
La obllgacln de reconocer una tasa de lnters por parte de la entldad Ilnanclera.
La prohlblcln de reallzar dbltos que superen al mes dos salarlos mnlmos
mensuales vigentes en las cuentas de ahorro electrnica.
La restrlccln de tener una cuenta con estas caracterstlcas por persona.
7. Instrucciones sobre aperturas y mantenimiento de cuentas elec-
trnicas: Adems de las normas anteriores, la Superintendencia Financiera
extendi la Circular Externa 008 de 2009 para dar instrucciones a las
entidades fnancieras sobre apertura y mantenimiento de las cuentas de
ahorro electrnicas:
Se exceptu la obllgacln de dlllgenclar el Iormularlo de sollcltud de vlncu-
la cin de clientes y de realizar entrevistas.
Se ellmlnaron algunos de los requerlmlentos mnlmos de segurldad y
calldad en el mane|o de lnIormacln a travs de medlos y canales de
distribucin de productos y servicios.
Se establecl como requlslto de ldentlcacln para las cuentas de ahorro
electrnicas, la informacin contenida en el documento de identifcacin
(nombre completo, documento de identidad y nmero, fecha y lugar de
expedicin, fecha y lugar de nacimiento).
Se ellmln la obllgacln, por parte de las entldades, del envo de los
extractos en papel, pero continua el deber de ponerlos a disposicin
de los clientes mediante mecanismos que establezcan, en todo caso,
debern tener como mnimo la informacin actualizada de tasa de
lnters pagada, movlmlentos de la cuenta, perlodlcldad y Iorma de
liqui dacin de los rendimientos.
201
En cuanto a la segurldad y calldad de la lnIormacln se exceptu:
- La personallzacln de las condlclones ba|o las cuales se les prestarn los
servlclos.
- La poslbllldad de mane|ar una contrasea dlIerente para cada uno de los
canales.
- La elaboracln del perl de las costumbres transacclonales.
- La generacln y entrega de soportes de las donaclones.
- La lnIormacln y capacltacln a los cllentes sobre las medldas de segurldad.
- La lnIormacln del costo de las operaclones.
- La lnIormacln a los cllentes sobre las operaclones reallzadas con sus
productos.
- La entrega de constanclas y paz y salvos sobre productos cancelados.
- La emlsln de tar|etas personallzadas.
- El oIreclmlento de tar|etas dblto que mane|en lnternamente mecanls-
mos Iuertes de autentlcacln.
En esta clrcular se obllga a las entldades a promover los mecanlsmos de se-
gurldad para las cuentas de ahorro electrnlcas:
Establecer un nmero y monto mxlmo de transacclones y operaclones
permltldas.
Llmltar los canales a travs de los cuales se pueden reallzar las transacclones
y operaclones.
8. Simplifcacin de trmites para las cuentas de ahorro: la mlsma
Superlntendencla denl el trmlte slmpllcado de apertura de cuentas
de ahorro con la expedlcln de la Circular Externa 053 de noviembre
de 2009. Se establecleron las caracterstlcas para el trmlte en mencln y
precls el alcance del procedlmlento para el reconoclmlento del cllente, en el
caso de la apertura slmpllcada de cuentas de ahorro. Q
El camino recorrido Dlez aos Famlllas en Accln
Opinan los expertos
202
Superar la pobreza con acciones
integrales
Tarcisio Castaeda
Economista de la Universidad Nacional de Colombia y Mster y Ph.D de la
Universidad de Chicago. Economista senior del Banco Mundial por diez aos.
Consultor internacional del Banco Mundial, BID y Naciones Unidas. En la actualidad
es consultor de la Agencia Australiana de ayuda para Filipinas.
Las transferencias condicionadas en efectivo tienen un efecto importante en
promover el aumento en el nivel educativo y de salud de los nios pobres de
Colombia y otros pases donde se han introducido. La razn es que para que el
nio asista y atienda a clases no solo se necesita que haya escuelas sino que
los padres decidan o puedan enviar sus nios a la escuela. Los padres pobres
a menudo no lo hacen por falta de medios para uniformes, tiles escolares o
porque no estn conscientes del valor de la educacin. Un incentivo econmi-
co hace que los padres hagan esto por sus hijos. En pases donde las escuelas
no existen (frica y partes de Asia) las condiciones empoderan a las madres
y padres para exigir que las escuelas y centros de salud se hagan, para ellos
poder cumplir con los respectivos compromisos.
Es importante mencionar que introducir un programa de transferencias
condicionadas no es una buena idea para enfrentar una crisis por cuanto
este tipo de programas es muy difcil de implementar y poner a funcionar
bien. Cuan do ya estn en operacin, pueden ser usados en una crisis, mas
no deben crearse durante la misma. Sabemos ahora que los programas de
transferencias condicionadas son buenos para atacar algunos problemas de
la pobreza estructural o de largo plazo como son la educacin, la nutricin
y la salud de los nios. Un ao ms de educacin que un nio pobre alcance
como resultado del programa resulta en ms ingresos y menor desempleo
a lo largo de su vida adulta. Unos pocos centmetros ms de altura tambin
generan mejor salud y mayores ingresos en el futuro y estos son los caminos
permanentes para combatir la pobreza de las nuevas generaciones.
Entrevista
203
Familias en Accin debe seguirse concentrando en las familias ms pobres y
vulnerables. Estas familias deben adems contar con otros programas que les
permitan manejar diferentes riesgos como los de salud, discapacidad laboral
(especialmente para los trabajadores informales), por medio de la afliacin a
seguros, rgimen subsidiado y otros, y contar con programas que apoyen su
capacidad de generar ingresos y ahorros (por ejemplo, microcrdito, promo ver
el uso de cuentas de ahorro para diferentes propsitos como vejez, gasto en
salud, etc., que incluso pueden ser exentas de impuestos).
Salir de la pobreza es un camino largo que requiere de acciones sostenidas en el
tiempo. Por tanto, se debe tener cuidado con establecer criterios de salida que
obliguen a familias a salir del programa sin haber conseguido los principales
objetivos del mismo, como son los de alcanzar niveles de educacin mayores.
Pero tambin hay que tener en cuenta que las familias hagan su propio esfuerzo
y no creen dependencia del Estado. Creo que el programa debe fortalecer
los vnculos con otros programas como, por ejemplo, microcrditos, ahorros
y otros que fomenten la autodependencia de las familias para que salgan del
programa, teniendo en forma gradual otras fuentes de sostenimiento.
Poco a poco se debe incrementar el fnanciamiento interno del programa,
aunque mantener fnanciamiento externo es apropiado para asegurar que se
mantengan las reglas y los procedimientos transparentes y alejados de consi-
de raciones polticas.
Atacar la pobreza debe ser un tema prioritario de todo gobierno en Colombia,
dada la muy alta tasa de incidencia de la pobreza en el pas, la que no se
compadece con el nivel de desarrollo y potencial de crecimiento y de recursos
naturales y humanos.

Ha habido avances importantes como los seguros de salud, riesgos profesio-
nales y otros programas, que permiten a las familias manejar el riesgo de em-
pobrecerse ms o caer en la pobreza por culpa de enfermedades o accidentes
y otros gastos catastrfcos, y tambin de programas como Familias en Accin
que apoyan con ingresos y promueven el capital humano de las familias pobres.
Pero falta mucho por hacer para aumentar la capacidad de generar empleo de
la economa, como demanda por trabajo, mejorar las destrezas de los traba-
jadores para poder competir en la economa global, y mejorar la seguridad de
las personas y negocios, entre otros. Q
Captulo
Sistemas de informacin
y seguimiento:
reportes e indicadores para la gestin
7
207
A. Sistema de informacin
En la operacin de tecnologas de la informacin y las comunicaciones en
los programas sociales, los sistemas diseados han permitido propiciar
umblentes de condenclulldud dlsonlbllldud e lntegrldud sobre lu
lnformuclon de lu obluclon beneclurlu Cruclus u estus curucterlstlcus
los procesos operativos asociados a cada programa social se hacen
modulures uutomtlcos y exlbles lo cuul ermlte enfrentur lus rldus
modlcuclones del entorno soclul o obluclones con condlclones
hete rogeneus Los rocesos bslcos en los cuules se resentu muyor
evolucin al operar sistemas de informacin en este tipo de programas
contemplan:

Lu selecclon objetlvu de los otenclules beneclurlos en el roceso de
focullzuclon
Lu lncluslon excluslvu de ersonus erteneclentes u lu obluclon obje-
tivo que cumplen con las condiciones establecidas por el programa en
el roceso de lnscrlclon
Lu ldentlcuclon de cudu beneclurlo y truzubllldud sobre lu lnformuclon
reglstrudu en cuulquler etuu del roceso
Lu tomu de declslones u truves de lndlcudores reortes y ulurmus gene
rudos uutomtlcumente or el slstemu
208
El sistema de informacin de Familias en Accin (SIFA) tiene como objetivo
la captura, procesamiento y gestin de la informacin de cada una de
lus fumlllus lnscrltus y sus beneclurlos Por medlo de sus modulos buscu
vincular a las familias en los distintos procesos del ciclo operativo del
programa, as como realizar seguimiento y monitoreo mediante reportes
y consultus en llneu
1. Evolucin del sistema
Durante los primeros aos, Familias en Accin dise y puso en marcha
un sistema de informacin, de acuerdo con la experiencia tcnica del
rogrumu de trunsferenclus condlclonudus Progresu de Mexlco y
enfo cudo en lus fumlllus otenclules Posterlormente se uvunzo en el
perfeccionamiento de los mdulos para la entrega de los recursos a las
mudres beneclurlus como rlnclules recetorus de los subsldlos Ms
adelante, en 2005 se cre el mdulo de novedades que permiti, en
el rlmer roceso de umlluclon de coberturu reullzur modlcuclones
lnmedlutus sobre lu lnformuclon cuturudu en el roceso de lnscrlclon
Sln emburgo uru estu fechu y or tener estructuru cllente servldor
y conexin dedicada a la base de datos, el SIFA operaba bajo ambientes
Local Area Network (LAN con no ms de velnte usuurlos slmultneos
y ambientes Wide Area Network (WAN de reu umllu desde donde
se conectubun lus oclnus de lus unldudes coordlnudorus reglonules
(UCR con cuucldud uru clncuentu usuurlos 8ujo estu estructuru lu
disponibilidad de informacin desde los municipios era inexistente as
como la obtencin de reportes y consultas en lnea para obtener in for-
mu clon en tlemo reul de lus fumlllus beneclurlus
As, en 2007 se dise un nuevo sistema de informacin de arquitectura
mixta: una parte web con acceso a procesos de inscripcin, novedades, y
liquidacin; y una segunda basada en cliente Windows Form, creada con
lu nulldud de hucer curgus muslvus de uctuullzuclon escolur verlcuclon
y cumllmlento de comromlsos y reclumos Lste cumblo ermltlo creur
usuarios para cada enlace municipal, lo cual descentraliz el trabajo de
las UCR y brind, a las familias vinculadas al programa, informacin y so-
luclon de los trmltes en tlemo reul sln necesldud de desluzurse u lu
cultul de deurtumento
Sistemas de informacin y seguimiento: reportes e indicadores para la gestin
209
Con un nuevo SIFA y con la posibilidad de tener cobertura en lnea en el
territorio nacional, avanz el proceso de ampliacin en 2007, en donde
se conrmo lu conubllldud y cuucldud del slstemu ul lnscrlblr y rocesur
informacin de 1.500.000 familias. Durante el periodo 2008-2010, se ha de-
sarrollado un trabajo de optimizacin del sistema destinado a automatizar
todos los procesos operativos y proveer a los usuarios con entornos de
dlsonlbllldud conubllldud y condenclulldud de lu lnformuclon
2. Caractersticas del SIFA
En la actualidad y con ms de tres millones de familias y doce millones de
personas en la base de datos, el SIFA cuenta con informacin detallada
sobre el estudo de lus fumlllus beneclurlus y su uso or el rogrumu usl
como con reportes que facilitan la toma de decisiones inmediatas sobre
lus ucclones u segulr en cuulquler munlcllo del terrltorlo nuclonul
2.1 Ambiente web - Red Global Mundial
Esta herramienta se encuentra desarrollada en Visual Studio 2005 con datos
en Crucle g y umblente hypertext transfer protocol htts que guruntlzu
lu segurldud en lu trunsmlslon y receclon de lnformuclon Con un umblente
veb los usuurlos ueden tener ucceso u lus slgulentes funclonulldudes
a. Consulta de familias
Ll slstemu guurdu el hlstorlul de lu fumlllu desde el momento de su lnscrl
cin. Los usuarios pueden visualizar la informacin completa sobre con-
formuclon del nucleo fumlllur verlcuclon de comromlsos uctuullzuclon
escolur novedudes reclumos llqulduclones y ugos Asl mlsmo se uede
verlcur el estudo de lu fumlllu en lu 8use Slsben buse de dutos lnsumo de
su inscripcin) y trazar su comportamiento en el sistema de informacin
disponible desde 2007.
b. Proceso de inscripciones
Con ambiente web se realizaron las ampliaciones de cobertura de 2007 a
2009, con el mdulo de inscripciones se capturaron en lnea un total de
mlllones de fumlllus lo cuul useguro lu trunsurenclu del roceso y el
lngreso de lnformuclon de culldud se creuron controles sobre lu dullcldud
210
de documentos; validaciones en la estructura de los mismos, y restricciones
al cambio de la informacin del Sisben original o el ingreso de personas no
incluidas en este medio de focalizacin. Como resultado de estos controles
en este mdulo y en el de novedades, la informacin que ingresa al SIFA
contlene un ulto grudo de conubllldud y cumle con lus estructurus y
estndares de fuentes de informacin como el Ministerio de Educacin
(base de datos de entidades educativas), el Ministerio de la Proteccin
Social (base de datos de IPS) y la Registradura Nacional del Estado Civil.
c. Reclamos
El esquema de quejas y reclamos le permite visualizar a los funcionarios
del rogrumu declenclus u correglr en cuulquler urte de lu cudenu del
ciclo operativo. Este mdulo les da la posibilidad a las familias de obtener
una respuesta inmediata sobre los reclamos que presenten al programa y
que en el cuso de ser rocedentes se reejen en lu slgulente llqulduclon
con las notas crdito y dbito. Estos valores son generados en forma
automtica por el sistema, lo cual elimina los errores.
d. Parametrizacin
Esta funcionalidad ha sido un gran avance en materia de actualizacin de
informacin institucional, ya que permite crear entidades educativas e IPS
conforme son avaladas por los ministerios de Educacin Nacional y de la
Proteccin Social. Este mdulo se maneja en forma exclusiva por parte de
los administradores del sistema de informacin, quienes previo aval de las
entldudes cometentes uctuullzun modlcun hubllltun o deshubllltun lus
instituciones que alimentan la base de datos.
e. Seguimiento interno
Como pilar del anlisis, procesamiento de informacin y toma de decisio-
nes, los 27 reportes que conforman este mdulo de seguimiento interno
son esenciales para el seguimiento y monitoreo continuo a todas las
etapas del ciclo operativo. El mdulo ha sido una construccin colectiva
entre los equipos de seguimiento y del SIFA, siempre en busca de generar
informacin clara, concreta y de primera mano para los lderes del proceso,
quienes gracias a una construccin que va desde lo general a lo particular,
tienen acceso inmediato a cifras e indicadores y pueden desglosar la infor-
ma cin desde el ncleo familiar hasta el individuo.
211
f. Administracin
Con el n de hucer exlble lu udmlnlstruclon del SIFA se creo estu
funclonulldud que ejerce control sobre los usuurlos del slstemu Con es
te munejo se creun cutegorlus de roles y erles que se udutun u los
nlveles de lngreso y segurldud u los curgos de qulenes tlenen ucceso ul
SIFA Por su urqultecturu modulur cuulquler nuevu funclonulldud uede
ser hublll tudu o deshubllltudu de ucuerdo con roles de usuurlo denldos
lo que huce lnmedluto el esculumlento de funclones y resonsubllldudes
dentro del ullcutlvo
g. Liquidacin
Sl blen lu llqulduclon no se encuentru como servlclo web este modulo
ermlte u los tecnlcos de utenclon ul clududuno y ul equlo de nove
dudes quejus y reclumos NQR de lu Unldud Coordlnudoru Nuclonul
UCN urobur rellqulduclones creudus or usuurlos como los enluces
munlclules Con estos nlveles de urobuclon se vulldu que lus notus
deblto y credlto que se ullcun en lu llqulduclon de los subsldlos son co
herentes y corresonden u un reclumo rocedente lnstuurudo or unu
fumlllu beneclurlu
h. Materiales de pago
Eustu nules de los muterlules de ugo llstus de ubllcur FS1 y FS2 erun
lmresos y envludos u lus UCR lus que u su vez rellcubun lu lnformuclon
u los enluces munlclules Lste roceso no solo lmllcubu costos del
muterlul emleudo y trunsorte slno que udems dlcultubu lus tu reus
de los tecnlcos de segulmlento de lus UCR qulenes erun resonsubles del
monltoreo de entregu u cudu munlcllo de su deurtumento Ln fue
uestu en roducclon estu funclonulldud en lu que cudu enluce munlclul
tlene ucceso u los muterlules de su munlcllo en cuulquler lnstunte de
tlemo y sln desluzumlentos y costos lnnecesurlos
2.2 Ambiente LAN Red de rea local
Lstu urqultecturu muneju un umblente sobre lu mlsmu red donde se
encuentrun los servldores busudu en cllente Windows Form Lste umblente
es excluslvo uru los udmlnlstrudores del slstemu de lnformuclon SIFA Lus
funclonulldudes de este umblente son
212
a. Cargue de bases de datos para inscripcin
El programa cuenta con tres herramientas de focalizacin mediante las
cuales se realizan los procesos de inscripcin:
Slsben
Llstudo censul de obluclon lndlgenu
Reglstro unlco de obluclon desluzudu RUPL).
Puru el curgue de lu buse de dutos del Slsben y lus llstus censules de
obluclon lndlgenu el SllA cuenta con un mdulo que realiza validacin
de cumos y estructurus uru guruntlzur que lu lnformuclon ulmucenudu
en el slstemu seu comletu y usegure un exltoso roceso de lnscrlclon
Ln el cuso de lu obluclon en sltuuclon de desluzumlento el slstemu se
hu exlblllzudo de ucuerdo con lus necesldudes de lnscrlclon ermu
nente medlunte lu uctuullzuclon en llneu de lu lnformuclon de lu obluclon
incluida a travs de una vista al RUPL Le estu formu se guruntlzu que lu
obluclon uedu lnscrlblrse ul rogrumu unu vez seu certlcudu or lu res
ectlvu Unldud 1errltorlul o lu Unldud de Atenclon lntegrul u Pobluclon
Lesluzudu UAC) competente.
b. Liquidacin
Ll esquemu de llqulduclon emleudo en y contubu con unu urqul
tecturu cllenteservldor lo cuul ermltlu ul udmlnlstrudor lngresur u truves
de la Virtual Private Network vPN ul servldor destlnudo uru estu tureu Sl
blen el slstemu eru robusto fue necesurlo reullzur mejorus y otlmlzur los
rocesos uru guruntlzur lu llqulduclon de tres mlllones de fumlllus royectu
dus luego de lu segundu umlluclon de coberturu A medludos de fue
puesta en produccin la versin actual del aplicativo local la cual permite la
llqulduclon de los subsldlos en velnte horus uru lu totulldud de lus fumlllus
de acuerdo con los insumos que se relacionan a continuacin:
verlcuclon de comromlsos del clclo unterlor
Concllluclon buncurlu del clclo unterlor
Novedudes
Rellqulduclones osltlvus y negutlvus
Cuentus buncurlus uctlvus
213
De acuerdo con la edad de los nios y las nias, a las inscripciones vi-
gen tes de salud y educacin y a los insumos mencionados, el sistema de
informacin calcula el valor de los subsidios para cada integrante, aplica
re clculos y reliquidaciones, hace la distribucin de familias bancarizadas
y no buncurlzudus y cullcu u lus ersonus sltundolus en lus cutegorlus
eleglble lnscrlto beneclurlo o retlrudo
Con el n de guruntlzur que lus fumlllus lnscrltus seun vulldudus or lu
llqulduclon y los ugos seun envludos u lus oclnus buncurlus o cuentus
a que corresponden, el sistema asigna en forma automtica la entidad
pagadora, la fuente de pago y la sucursal bancaria a cada nueva familia
que lngresu lo cuul guruntlzu lnformuclon comletu uru el roceso Le
igual modo, deshabilita la cuenta a las familias que presentan novedades
usocludus u lu mudre tltulur con el n de que los recursos seun ugudos
mediante giro bancario y el dinero no sea consignado en una cuenta
cerrudu bloqueudu o lnexlstente
c. Actualizacin escolar
Lste ullcutlvo locul fue desurrolludo en Ll rocedlmlento conslste en
descargar por municipio archivos desde SIFA web en formuto xml uru lue
go cargarlos al aplicativo local y diligenciarlos por intermedio de los enlaces
munlclules Con este ullcutlvo unterlor solo hustu el curgue denltlvo
de lnformuclon reullzudo or los udmlnlstrudores del slstemu se cono clun
lus lnconslstenclus de lu lnformuclon reortudu Con el n de hu cer ms
eclente estu herrumlentu se modlco y en lu uctuulldud el modulo reullzu
validaciones en tiempo real, momento en el cual los enlaces municipales
ueden detectur senules sobre errores humunos cometldos en el roceso
El aplicativo contempla la posibilidad de incluir causas de no actualizacin
de los menores de edad, que permite al programa conocer los diferentes
motlvos y determlnur lus ucclones u segulr
d. Reportes asociados al mdulo de liquidacin
El SIFA cuenta con siete reportes que son insumo para la conciliacin, legali-
zuclon y sollcltud de recursos ul reu nuncleru Ln estos reortes erun
generados en Excel con informacin proveniente de logs de cargue de infor-
muclon Sln emburgo el roceso de otlmlzuclon del SIFA incluy generacin
de lnformes nuncleros de ucuerdo con lus necesldudes y requerlmlentos
214
del reu en menclon en formutos no modlcubles PDF) para su control. Con
estus modlcuclones lu lnformuclon nuncleru que soortu lu sollcltud y le-
gullzuclon de los recursos nuncleros es roducldu dlrectumente or el SIFA.
Ll slstemu de lnformuclon hu tenldo vurlos desurrollos y modlcuclones
encumlnudos ul cumllmlento de los requerlmlentos del rogrumu Le
lguul modo se tlenen revlstos otros ujustes orlentudos u robustecer
el slstemu en vurlos usectos unu lnterucclon ms umlguble con los
usuu rlos u truves de unu glnu web que oslblllte el muntenlmlento de
un esquemu de comunlcuclon muslvo lnterucclon con otrus entldudes
gubernumentules y rlvudus mejorur el slstemu de ulurmus e lncrementur
nuevos erles de usuurlos con lu oslbllldud de ermltlr consultus u lus
B. Sistema de seguimiento y monitoreo
Es un proceso de planeacin estratgica orientado a mejorar la gestin de
Familias en Accin, mediante el cual se genera informacin permanente,
ertlnente y oortunu uru el fortuleclmlento de lu tomu de declslones
con el n de guruntlzur que lus uctlvldudes y medlos utlllzudos ermltun
obtener de muneru eclente lus metus o roductos eserudos Con el
segulmlento se ueden observur e ldentlcur sobre lu murchu lus ulurmus
e lnconslstenclus referentes u los rocesos y roductos senules que
determinan la formulacin de acciones correctivas para ser ejecutadas en
el momento oportuno.
Los rocesos del rogrumu lnteructuun entre sl y resentun unu ultu
deendenclu cudu uno es resultudo del unterlor e lnsumo uru el slgulen
te u su vez resonden u lu dlnmlcu de unu reulldud cumblunte y de
sltuuclones no slemre revlstus or lo que requlere de un segulmlento
contlnuo y un unllsls reul y ermunente con lnformuclon conuble y
oortunu Puru reullzur el segulmlento y monltoreo es necesurlo ldentlcur
en el muu oerutlvo del rogrumu los dlferentes rocesos y los resultudos
que se eserun uru logrur de estu muneru estublecer los usectos y lus
vurlubles suscetlbles de monltoreur Ll rogrumu cuentu con dos tlos de
segulmlento el segulmlento lnterno y el segulmlento externo muestrul
215
1. Seguimiento interno
Mediante el seguimiento interno se monitorea la informacin obtenida
durante la ejecucin de los diferentes procesos, es permanente y cubre
la totalidad de los municipios y familias vinculadas. Este seguimiento
es responsabilidad de la UCN, la UCR y los enlaces municipales, como
directos ejecutores del programa. Los procesos a los cuales se les realiza
seguimiento son:
a. Inscripciones
Permlte ldentlcur el comortumlento de los rocesos de vlnculuclon o
inscripciones de las potenciales familias. Se realiza en cada expansin de
cobertura del programa.
b. Verifcacin de cumplimiento de compromisos
Este proceso se realiza cada dos meses, en seis periodos del ao, para cada
uno de los menores de edad inscritos en el programa. En los potenciales
beneclurlos de reclblr el subsldlo de nutrlclon se verlcu lu uslstenclu u los
controles de crecimiento y desarrollo, segn el protocolo establecido por
el Ministerio de la Proteccin Social. En educacin el proceso se realiza en
dos etapas: (a) la actualizacin escolar, en la que cada menor de edad debe
certlcur que se encuentru mutrlculudo en unu lnstltuclon educutlvu se
efecta una vez al ao, al inicio del calendario escolar o con las respectivas
novedudes b lu verlcuclon de uslstenclu u cluses escolures que se huce
durante los cinco periodos del ao.
c. Liquidacin y pago de los subsidios
Ll roceso evldenclu lus fumlllus que en cudu erlodo tlenen derecho u
reclblr el ugo de los subsldlos or huber cumlldo con lus condlclonulldudes
establecidas por el programa. Se realiza cada dos meses.
d. Estados de las familias
Indica la evolucin que presentan las familias inscritas en cada periodo
de llqulduclon de los subsldlos beneclurlu sl tlene derecho u reclblr el
subsldlo eleglble lnscrltu cuundo no cumle con lus condlclonulldudes
estublecldus y retlrudus uquellus que dejun de cumllr con los crlterlos
de elegibilidad o salen del programa por otras causas.
216
e. Novedades, quejas y reclamos
A urtlr de lus novedudes se ldentlcun lus modlcuclones en los dutos
orlglnules del gruo fumlllur Medlunte lus quejus y reclumos se conocen
lus lnconformldudes de lus fumlllus roducto de los servlclos reclbldos
or urte de lus dlferentes lnstltuclones lnvolucrudus en lu oeruclon del
rogrumu Ln ulgunos cusos lus novedudes quejus y reclumos ufectun lu
llqulduclon de los subsldlos
1.1 Instrumentos del seguimiento interno
Ll segulmlento lnterno se reullzu u urtlr de reortes generudos or el
SIFA y or los lnformes cuulltutlvos eluborudos or el reu de segulmlento
de la UCN Lu oclon de contur con el SIFA en llneu nuclonul ermlte u cudu
una de las UCR y de los usesores de lu UCN ucceder u lu mlsmu lnformuclon
en tlemo reul lo cuul huce oslble un segulmlento dlurlo contlnuo
y eclente sobre los dlferentes rocesos e lndlcudores Lel totul de los
reortes de segulmlento los enluces munlclules tlenen ucceso dlrecto u
dos cutegorlus uru su consultu en el SIFA lnscrlclon totul or estudos
y el reorte de lntegruntes lnscrltos or munlcllo Lstu lnformuclon
es bslcu uru los enluces munlclules que deben utender dlrectumente
lus lnquletudes y re clu mos de lus fumlllus vlnculudus ul rogrumu Los
rlnclules reortes gene rudos or el SIFA se observun en lu tublu
Tabla 7.1 Reportes de seguimiento del SIFA
Reporte Descripcin
Inscripcin total por
estados
Muestra las cifras nacionales, departamentales y municipales, as como
el detalle de las familias que se encuentran en estado elegible inscrito,
bene fciario y retirado. A partir de este reporte se genera, luego de cada
liquidacin de los subsidios, el informe bimestral de estado de familias
en el cual se analiza el comportamiento de las mismas durante el periodo
inmediatamente anterior.
Inscripcin total por
grados
Este reporte verifca el nmero de menores de edad que cursan un determinado
grado escolar, as como la institucin educativa a la cual asisten. Relaciona la
edad de los menores, lo cual permite determinar casos de extraedad o errores
cometidos durante la inscripcin o actualizacin escolar.
Integrantes
inscritos por
municipio
Muestra la informacin reportada en el momento de la inscripcin de cada una
de las personas que conforman el ncleo familiar. Con este reporte, los enlaces
municipales, las UCR y la UCN cuentan con una base de datos completa de los
integrantes en cada municipio.
Actualizacin
escolar
Contiene las cifras de los menores que actualizaron educacin para un periodo
determinado. Se puede constatar el estado de la actualizacin en cualquier
momento del proceso y relacionar las cifras de menores de edad que faltan por
ser actualizados en el aplicativo.
Causales de no
actualizacin
escolar
Presenta las razones por la cuales los menores no se matriculan en las
instituciones educativas. Permite determinar acciones con las familias
benefciarias y las administraciones municipales para minimizar las causas de
la no escola rizacin de la poblacin inscrita.
217
Cifras de
actualizacin
escolar
Presenta la informacin por departamento y municipio de los menores de
edad potenciales a realizar actualizacin escolar, los aptos para la liquidacin
del subsidio y el porcentaje de actualizacin. Muestra datos de posibles
inconsistencias detectados durante el proceso y relaciona grados escolares
con edades, lo cual permite hacer anlisis sobre extraedad de los menores de
edad en su vinculacin a la escolaridad.
Cifras de
cumplimientos
Permite ver, para un periodo y tipo de poblacin determinados, el estado
de la verifcacin de cumplimiento de compromisos en cualquier etapa del
proceso. Contiene informacin sobre los menores con liquidacin de subsidios
en el periodo inmediatamente anterior, los que cumplieron compromisos y el
porcentaje de cumplimiento.
Verifcacin de
compromisos en
educacin y salud
Estos reportes generan cifras de verifcacin de compromisos en educacin y
salud, discriminadas por municipio y fuente de fnanciacin. A partir de este
reporte se hace supervisin sobre el comportamiento del proceso respecto a
periodos anteriores con el fn de detectar inconsistencias en la informacin
reportada por los enlaces municipales
Cobertura en
menores por rango
de edad
Permite ver las cifras y el detalle de los menores de edad que se encuentran
inscritos en el programa, asociados por rangos de edades. El reporte hace
discriminacin por gnero y estado de los menores de edad (retirado,
elegible inscrito y benefciario).
Cobertura
educativa en
menores de edad
Muestra las cifras discriminadas por gnero y departamento sobre los menores
en edades entre 7 y 17 aos que se encuentran en estado elegible ins crito,
retirado y benefciario. Permite seleccionar un departamento para verifcar
estas cifras en el mbito municipal e incluso da la opcin de identifcar en
forma detallada los menores de edad que se encuentran en cada uno de estos
estados. De esta manera los mbitos municipal, regional y nacional realizan
control sobre los que no reportan informacin de educacin, los menores
retirados y los que reciben el subsidio.
Cobertura en salud
de los menores de
edad
Permite ver las cifras en el mbito y el detalle de los menores retirados, bene-
fciarios y elegibles inscritos potenciales a recibir subsidio de nutricin. El
reporte identifca la IPS asociada a cada menor as como los datos generales
de la familia. Con estos reportes, la UCN y las UCR realizan el seguimiento y
monitoreo a las entidades de salud a las cuales asiste la poblacin y a las
necesidades logsticas de la verifcacin y cumplimiento de compromisos.
Historial de pagos
por familia
Presenta los pagos realizados por ciclo liquidado, de cada una de las familias
benefciarias.
Liquidacin de
subsidios por
familia
Este reporte muestra las cifras de la liquidacin departamental y municipal
y presenta el detalle de liquidacin de cada familia desde el momento de
la inscripcin. Con este reporte y luego de cada liquidacin el equipo de
seguimiento y monitoreo elabora el informe bimensual de liquidacin en el
cual se hacen los correspondientes anlisis cualitativos y cuantitativos.
Nmero de
subsidios a
menores de edad
Este reporte presenta el nmero de menores de edad receptores de subsidios
de nutricin y educacin. Al igual que los reportes que hacen referencia a liqui-
dacin y pagos, son insumos para la verifcacin del proceso de liquidacin y
exportacin de los archivos a los bancos.
Novedades por tipo
y fecha
El sistema genera el listado de novedades creadas por municipio y
departamento, para un periodo seleccionado, mostrando los usuarios
responsables de su creacin y aprobacin. Este reporte es la base del
monitoreo ejercido por el rea de atencin al ciudadano cliente.
Reclamos por tipo
Por medio de este reporte el rea de atencin al ciudadano-cliente realiza
seguimiento a las tareas realizadas por los municipios y los tcnicos de
atencin al ciudadano en cuanto al trmite de reclamos y quejas. Reclamos:
no pago de subsidio de nutricin; no pago de subsidio de educacin y no
aplicacin o trmite de novedades al titular. Quejas: problemas con la oferta
de educacin; no registro de novedades o reclamos por el enlace municipal y
problemas de atencin en la institucin bancaria.
Reporte fnanciero
Este es un reporte que permite al SIFA mostrar informacin discriminada
por poblacin, departamento y municipio sobre el nmero de familias con
liquidacin de subsidios, valores liquidados de los subsidios, nmero de pagos
cobrados y valor de los mismos. Q
218
A partir de estos reportes, la UCN elabora informes cualitativos en cada
cierre de proceso e informes acumulativos semestrales y anuales que
ldentlcun el comortumlento de un determlnudo roceso en dlferentes
periodos, lo que permite realizar anlisis comparativos de las variables
e lndlcudores denldos Medlunte estu lnformuclon se evuluu lu gestlon
reullzudu or los deurtumentos y munlcllos Puru cudu roceso se hun
denldo dlferentes lndlcudores que mlden el uvunce ulcunzudo como se
comllun en lu tublu
Tabla 7.2. Indicadores y mtodo de clculo
Nombre del indicador Mtodo de clculo
Familias inscritas
Sumatoria de familias inscritas en cada uno de los
municipios del pas
Porcentaje de inscripcin de familias nivel 1
Total familias del nivel 1 del Sisben inscritas /
Total familias nivel 1 elegibles (con menores de edad)
Familias elegibles inscritas
Total familias en estado elegible inscrito en un
periodo /
Total familias inscritas en el mismo periodo
Menores con verifcacin de compromisos para el
subsidio de educacin
Total menores benefciarios que cumplen
compromisos en un periodo /
Total menores benefciarios en el mismo periodo
Familias con verifcacin de compromisos para el
subsidio de nutricin
Total familias benefciarias que cumplen
compromisos en un periodo /
Total familias benefciarias en el mismo periodo
Cobertura Familias en Accin en educacin
Total nios que reportan matrcula /
Total nios potenciales inscritos
Cobertura Familias en Accin en controles de
crecimiento y desarrollo
Total familias con programacin de citas de
crecimiento y desarrollo /
Total familias potenciales en nutricin
Mximo total de familias nivel 1 del Sisben +
desplazadas benefciarias* del programa
Sumatoria del mximo de familias nivel 1 del Sisben
y desplazadas benefciarias* en cada uno de los
municipios del pas
Mximo de familias desplazadas benefciarias* del
programa Familias en Accin
Sumatoria del mximo de familias desplazadas bene-
fciarias* en cada uno de los municipios del pas
Mximo total de nios del nivel 1 del Sisben +
Desplazados benefciarios* del programa
Sumatoria del mximo de nios nivel 1 del Sisben
y desplazados benefciarios* en cada uno de los
municipios del pas
Mximo de nios desplazados benefciarios* por el
programa Familias en Accin
Sumatoria del mximo de nios desplazados
benefciarios* en cada uno de los municipios del pas.
Trmite de novedades, quejas, reclamos y peticiones
Nmero total de novedades, quejas, reclamos y
peticiones resueltas en el periodo
Oportunidad en derechos de peticin quejas y
reclamos (DPQYR)
DPQYR respondidos en trminos / DPQYR
respondidos
Satisfaccin del cliente
Total madres benefciarias satisfechas / total madres
benefciarias
* En mximo de familias y mximo de nios benefciarios se incluye a todas las familias y menores
de edad que han recibido por lo menos un pago de los subsidios otorgados por el programa.
219
1.2 Metodologa de evaluacin de los procesos operativos
La metodologa de seguimiento para la medicin de cada uno de los
procesos operativos del programa consiste en la comparacin de los
ndices de cumplimiento de cada municipio frente al respectivo indicador
de cumplimiento nacional. El porcentaje de cumplimiento de un municipio
es satisfactorio si es igual o superior al indicador nacional menos una desvia-
cin estndar. Esta regla permite establecer puntos de corte claramente
denldos uru ldentlcur los munlcllos en sltuuclon crltlcu en cuunto ul
cumplimiento de los objetivos de Familias en Accin o en riesgo ante esta
situacin y de acuerdo con el comportamiento general de todo el pas.
Se consideran en alerta amarilla los municipios que estn por debajo del
lmite inferior respecto al indicador nacional, mientras que los municipios
que se encuentren por debajo del parmetro nacional menos dos
desviaciones estndar se consideran en alerta roja.
Debido a que el indicador de cumplimiento para un periodo en particular no
necesariamente muestra el comportamiento generalizado del municipio
durante periodos en los que se realicen anlisis ms amplios, como todo
un ao que corresponde a seis periodos y para un semestre que incluye
tres periodos, se hizo necesario construir una metodologa que permitiera
analizar el comportamiento de varios periodos continuos o consecutivos.
Puru uvunzur en estu tureu se denleron lndlcudores que muestrun el
comportamiento continuo de varios periodos.
Asl como se denlo unu metodologlu de cluslcuclon de munlcllos se
desarroll una para la evaluacin departamental, en la cual los nios y
lus nlnus de cudu munlcllo que verlcun comromlsos en educuclon se
agregan para obtener el total departamental de quienes cumplen respecto
ul totul de beneclurlos del mlsmo deurtumento
En este caso, el nico cambio en la metodologa se da en los puntos de
corte, ya que no se trata de cerca de 1.100 indicadores uno por cada muni-
cipio, sino de 33 indicadores, uno por cada departamento
1
, lo que ofrece
mayor homogeneidad en los datos. Los puntos de corte respecto a una
1
Se toma a Bogot como un ente territorial similar a un departamento, donde sus indicadores corresponden
ul ugregudo de los menores de edud de cudu loculldud que verlcun comromlsos en educuclon
220
desviacin estndar se convierten en un parmetro laxo, razn por la
que se construyen tomando 1/2 de la desviacin estndar de los indica-
dores departamentales para establecer el lmite inferior aceptable y de 1
desvia cin estndar para establecer el lmite inferior amarillo.
Por medio de estos indicadores el programa establece el grado de cumplimiento
en las metas nacionales y determina el comportamiento de la gestin de
los diferentes entes territoriales en cada uno de los procesos, informacin
bslcu uru denlr lus ucclones correctlvus y desurrollur lus estruteglus de
fortalecimiento institucional en aquellos municipios y departamentos que
resentun declenclus oerutlvus Lu gestlon de cudu ente terrltorlul se mlde
or urmetros de los lndlcudores medlunte los cuules se ldentlcu sl lu
gestlon reullzu du en el erlodo evuluudo es ucetuble declente o crltlcu
2. Seguimiento externo muestral Spot Checks
verlcu lu trunsurenclu de lu entregu de los subsldlos u lus fumlllus be
neclurlus medlunte un estudlo muestrul en donde se comruebe el
cumplimiento de las condicionalidades por parte de las familias y de los
diferentes agentes externos participantes en la ejecucin de los procesos
del programa. El seguimiento externo muestral valida la informacin
producida por el seguimiento interno.
Unu rmu externu contrutudu se encurgu de reullzur el segulmlento externo
muestrul medlunte unu muestru estudlstlcu reresentutlvu verlcu en
campo la validez y exactitud de la informacin reportada por los actores del
programa: entidades bancarias, instituciones educativas y de salud, enlaces
munlclules y lus fumlllus beneclurlus Lus verlcuclones muestrules ln sltu
de la validez y exactitud de la informacin operativa del programa y de la
eclenclu de sus rocesos se conocen mejor como Spot Checks.
Los Spot Checks buscan dar respuesta a las siguientes preguntas:
Como se estn desurrollundo uctuulmente los rocesos de verlcuclon
de la informacin utilizada y de los resultados de la liquidacin de un
clclo de ugos Se estn efectuundo de ucuerdo con lo estublecldo en
los manuales y cartillas del programa?
221
Lesde el unto de vlstu de lus fumlllus los documentos que munejun
contlenen lu lnformuclon vlldu y exuctu reglstrudu en el rogrumu
Lus quejus y reclumos slguen los rocedlmlentos lunteudos en lus gulus
del rogrumu
Lu verlcuclon del cumllmlento de comromlsos slgue el roceso
estluludo en el rogrumu uru los uctores que lntervlenen en el
Lus resuestus u estus reguntus lunteun un conjunto de lndlcudores
en los que el gruo rlnclul est comuesto or tres bslcos exuctltud
vulldez y eclenclu Ctro gruo de lndlcudores que deben comlementur
lu lnformuclon sobre los hulluzgos encontrudos en el oerutlvo de cumo
son lndlcudores de dlllgenclumlento rocedlmlento dlsonlbllldud
uctuu ll zuclon eleglbllldud utlllzuclon conoclmlento orgunlzuclon lnfru
es truc turu control coberturu y descrltlvos
Los nueve lnstrumentos desurrolludos uru el oerutlvo de cumo recogen
lu lnformuclon rlmurlu y secundurlu ertlnente de los dlferentes uctores
que lntervlenen en el rogrumu
2.1 Metodologa de los Spot Checks
a. Caractersticas de la muestra
Lu muestru es de curcter estudlstlco en lo referente u lu recolecclon de
lnformuclon rlmurlu de lus mudres beneclurlus del rogrumu sus cu ruc
terlstlcus son
Muestru robublllstlcu estrutlcudu
Conformuclon de unldudes rlmurlus de muestreo UPM munlclules
se utlllzun crlterlos de cercunlu geogrcu y numero de fumlllus
beneclurlus
Conformuclon de unldudes secundurlus de muestreo de lus UPM se
utlllzu como crlterlo lu condlclon de los menores de edud segun tlo
de subsldlo otorgudo or el rogrumu
222
8letlcu
Selecclon robublllstlcu de lus UPM.
Selecclon robublllstlcu de lus unldudes secundurlus de muestreo USM).
Ln cudu medlclon se denleron
Numero de munlcllos objeto del estudlo
Unlverso de fumlllus benecludus
Numero de reglones
Numero de UPM
Selecclon de un numero de munlcllos y deurtumentos
b. Tamao de la muestra
Numero totul de fumlllus selecclonudus
Promedlo de fumlllus entrevlstudus or munlcllo selecclonudo
c. Seleccin de documentos para auditora
Puru lu verlcuclon de lu lnformuclon se selecclonuron documentos que
ermlten reullzur lu uudltorlu de lu lnformuclon Ln cusl lu totulldud de los
cusos los documentos selecclonudos uru hucer lu uudltorlu fueron el
de los encontrudos durunte el erlodo ucordudo de muestreo
Tabla 7.3 Mediciones externas o Spot Checks
Medicin Fecha recoleccin Periodo de referencia nfasis
Primera Abril-mayo 2004 Enero-diciembre 2003 El ciclo operativo en general
Segunda Agosto 2004 Primer semestre 2004
Pagos y verifcacin
de cumplimiento de
compromisos
Tercera Febrero-marzo 2005 Segundo semestre 2004
Participacin ciudadana y
capaci ta cin - Trabajo grupos
focales
Cuarta Junio-julio 2005 Primer semestre 2005
Cambios en las diferentes
dimensiones del estudio
- Comparacin trabajo con
grupos focales y comparacin
Quinta Septiembre-noviembre 2009 Julio 2008 - junio 2009
Satisfaccin del cliente -
Quejas y re clamos
223
Desde 2004, el programa ha realizado cinco mediciones externas o Spot
Checks (tabla 7.3).
Entre los diferentes instrumentos que se aplicaron, se generaron ms de
cuatrocientos indicadores directos, entre todos y cada uno de los acto-
res e instituciones que intervinieron en el proceso. La mayora de estos
indicadores registraron resultados positivos, por tal razn el objetivo
de cada medicin fue hacer nfasis en los aspectos negativos y tomar
las medidas pertinentes. Sin duda, estos aspectos constituyen una
herramienta de gran efectividad.
Captulo
Financiamiento
de Familias en Accin
8
227
A. Primera fase: 2000 a 2006
1. Financiacin de la banca multilateral
1.1 Las primeras operaciones de crdito
A partir de la autorizacin emitida por el Conpes y recogida en el docu-
men to 3081 de junio de 2000, se iniciaron las negociaciones con el
Banco Mundial (BIRF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para
acordar las primeras operaciones de crdito y suscribir los prstamos
con estas dos entidades de la banca multilateral (BID-1280\OC-CO) y
(Banco Mundial-7050\CO con destlno u lu nuncluclon del ugo de
las transferencias condicionadas de la primera fase del programa que
atendi a 360.000 familias.
a. Crdito del BID-1280
El crdito BID-1280 fue suscrito el 19 de junio de 2001 y entr en vigencia
el 21 de agosto de ese mismo ao. El monto de la operacin ascendi a
mlllones de dolures destlnudos u nunclur los rogrumus de 'ovenes
en Accin, Empleo en Accin y Familias en Accin. El plazo de ejecucin
inicial se estableci en 24 meses, hasta el 19 de junio de 2004 y fue
extendido por seis meses ms hasta el 31 de diciembre de 2006. En lo
referente u los usectos nuncleros lus condlclones del emrestlto se
registran en el cuadro 8.1.
228
Cuadro 8.1 Condiciones emprstito BID (1280)
Valor total de la operacin US$ 386 millones
Financiacin del BID US$ 270 millones
Aporte del Gobierno Nacional US $116 millones
Plazo amortizacin del prstamo 25 aos en cuotas semestrales
Periodo de gracia 3 aos
Comisin de inspeccin y vigilancia 1% (US$ 2,7 millones)
Comisin de crdito 0,75% (US$ 2 025 millones)
Tasa de inters Variable
Fuente: BID, 2006.
Del monto total del prstamo se presupuestaron para el programa Familias
en Accin los siguientes valores:
Pugo de subsldlos mlllones de dolures del vulor totul de lu
operacin).
Custos de udmlnlstruclon mlllones de dolures del vulor totul
de la operacin). Este valor incluy el pago parcial de personal del pro-
grumu lu contrutuclon de estudlos y consultorlus y lu uudltorlu externu
Como se observu en el unexo A ul rogrumu le fueron uslgnudos lnlclul
mente mlllones de dolures corresondlentes ul del monto totul
del restumo Ln el Coblerno decldlo extender sels meses ms lu
ejecuclon del rogrumu y umllur lu metu u fumlllus lu nullzuclon de
Lmleo en Acclon y lu creuclon de un royecto lloto de subsldlo ul emleo
denomlnudo rogrumu de uoyo dlrecto ul emleo PALL ejecutudo or el
Mlnlsterlo de lu Protecclon Soclul usl como el trusludo de 'ovenes en Acclon
al SLNA Lsto rodujo cumblos en el esquemu de nuncluclon del restumo
de formu que los suldos no usudos or Lmleo en Acclon y 'ovenes en Acclon
se destlnuron u nunclur el PALL y el ugo de subsldlos de lumlllus en Acclon
llnullzudo el luzo del credlto el rogrumu hublu ejecutudo el del
monto nuncludo or el bunco que equlvule ul doble de lo uslgnudo
lnlclulmente Lel mlsmo modo uunque en termlnos orcentuules el
rogrumu dlsmlnuyo su urtlcluclon con recursos locules del ul
y uumento su lnverslon totul en mlllones de dolures Ll esfuerzo
del Coblerno en lmulsur lu consollduclon de lumlllus en Acclon se reeju
en el cumblo del pari passu del ul
Financiamiento de Familias en Accin
229
b. Primer crdito Banco Mundial
El Banco Mundial apoy al Gobierno colombiano con un crdito (BIRF-
or vulor de mlllones de dolures uru lu nuncluclon de lumlllus
en Acclon rmudo el de ugosto de con un luzo de termlnuclon
lnlclul hustu el de dlclembre de luzo que se extendlo hustu el
de noviembre de 2005. Del monto total del crdito, el 97,5% de los recursos
corresondleron u los subsldlos ugudos u lus fumlllus beneclurlus
el u blenes udqulrldos y el u servlclos de consultorlus uru lus
evaluaciones de impacto, Spot Check y los servlclos de uudltorlu externu
Lu ejecuclon nuncleru de este credlto se resentu en el unexo A
Ln su lnforme nul Implementation Completion Report (ICR), el Banco
Mundlul cullco como sutlsfuctorlo el desemeno del equlo
del Cobler no u curgo no solo de lu reuruclon del royecto slno de su
implementacin y ejecucin.
Segun el 8unco Mundlul
Ll Coblerno colombluno estubleclo un equlo que trubujo ultumente
cullcudo junto con los buncos 8lL y 8unco Mundlul Los fervorosos
funclonurlos del Coblerno estuvleron ublertos u ldeus lnnovudorus
y con su rofundo conoclmlento de lus urtlculurldudes del entor
no colombluno dlsenuron e lmlementuron un rogrumu CC1
trunsferenclus condlclonudus en dlnero or su slglu en lngles blen
ujustudo que lo dlstlngulu de otros como or ejemlo el rogrumu
Progresu de Mexlco
Ln jullo de el Coblerno Nuclonul decldlo extender el rogrumu hustu
dlclembre de y umllur lu coberturu u fumlllus Lstu declslon
se reejo en el documento Cones de medlunte el cuul se
uutorlzo u lu nuclon uru contrutur un emrestlto externo hustu or
millones de dlares.
c. Segundo crdito Banco Mundial
Lurunte el uno se efectuuron lus reunlones de reuruclon y
negocluclon de lu nuevu oeruclon con el 8unco Mundlul credlto BIRF
con dos comonentes Ll rlmero tenlu como objetlvo lu contlnuuclon y
consolidacin de la ejecucin de Familias en Accin en los 627 municipios
230
inicialmente cubiertos y la ampliacin a zonas urbano-marginales, algunas
capitales de los nuevos departamentos y municipios de las zonas priorita-
rias establecidas por el Gobierno Nacional. El costo de este componente
ascendi a 91,33 millones de dlares, de los cuales 85 millones de dlares
fueron nuncludos or el 8unco Mundlul y mlllones de dolures or
la nacin. El prstamo cubri el pago de subsidios para cinco ciclos entre
dlclembre de y dlclembre de
El segundo componente del prstamo, por 1,4 millones de dlares, se
destin al mejoramiento del sistema de monitoreo y evaluacin (ML)
del Mlnlsterlo de lu Protecclon Soclul uru fortulecer su cuucldud en el
seguimiento a los programas de este sector en el pas. El crdito fue sus-
crito el 23 de noviembre de 2005 y la fecha de cierre fue el 31 de diciembre
de 2007. La ejecucin de los componentes se realiz de manera indepen-
dlente el rlmero or el londo de lnverslon uru lu Puz llP) y el segundo
or el Mlnlsterlo de lu Protecclon Soclul unexo A
2. El periodo de transicin a la expansin
2007-2010 Crdito BIRF 7433
A medludos de u urtlr de los buenos resultudos obtenldos or
lumlllus en Acclon y de ucuerdo con lu olltlcu en muterlu de utenclon u lu
obluclon vulneruble y en extremu obrezu el Coblerno decldlo contlnuur
con esta estrategia hasta 2010. De esta manera, se pretendi avanzar en
la consolidacin del programa con algunos ajustes que le permitieran ser
urte fundumentul de lu red de rotecclon soclul contru lu extremu obrezu
conocldu como Red 'untos denldu en el documento Cones Soclul
y mantener la esencia del apoyo mediante subsidios condicionados.
Puru guruntlzur lu nuncluclon del rogrumu durunte los rlmeros meses
de y mlentrus el Coblerno estructurubu lu exunslon de lurgo luzo
uru evltur lnterruclones en su oeruclon el Cones en su documento
del de novlembre de dlo conceto fuvoruble u lu nuclon
para realizar una adicin del crdito 8lRl-7337 hasta por 105 millones de
dlares, con destino al pago de subsidios durante el primer semestre de
2007. En forma paralela, durante este periodo se inici la preparacin de
unu nuevu oeruclon de credlto uru nunclur u lumlllus en Acclon hustu
231
2010. Durante la realizacin de esta operacin adicional y para lograr la
meta de atencin, se incorporaron recursos provenientes del ICBF para
cubrir el pago de subsidios (anexo A.4).
Este crdito fue aprobado el 28 de marzo de 2007. El contrato de prstamo
fue suscrito el 17 de abril de 2007, fecha en la cual se dio inicio a su ejecucin
y marc un hito en las operaciones del Banco Mundial por: (a) aprobar un
crdito adicional por un valor superior al original, y (b) gestio nar una operacin
reunlones de ldentlcuclon negocluclon urobuclones del Llrectorlo del 8unco
y del Congreso Colombiano) en un tiempo rcord menor a un ao. Esto se debi
al xito alcanzado por el programa en el logro de sus metas y por la impecable
gestlon nuncleru de Acclon Soclul en cuunto entldud ejecutoru del restumo
B. Segunda fase: 2007-2010
1. La operacin SWAP BID-BIRF
Durante los acuerdos y aprobaciones del prstamo BIRF-7433, el Gobierno
(Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, DNP y Acclon Soclul estructuro
lu extenslon del rogrumu hustu nules de hecho que se concreto
en el documento Conpes 3472 del 4 de junio de 2007, por el cual se emiti
concepto favorable a la nacin para contratar emprstitos externos con
la banca multilateral hasta por 1.500 millones de dlares, con destino a la
nuncluclon de lu exunslon de lumlllus en Acclon
Le estu formu se lnlclo lu exunslon del rogrumu en lu que se convlno
la participacin tanto del Banco Mundial como del BID en su nuncluclon
con unu oeruclon conjuntu de cuutro etuus y medlunte un enfoque
sectorial amplio (SvAP). Este instrumento multifase permiti a los bancos
acompaar al pas en un proceso de poltica de largo plazo, as como un mejor
manejo de los riesgos asociados al diseo y a la ejecucin del programa
1
.
1
Los beneclos de lu modulldud SvAP son u romover un ulto nlvel de coordlnuclon tecnlcu nuncleru
y oerutlvu entre los buncos y el Coblerno Nuclonul b reduclr los costos de trunsucclon del nunclumlento
externo uru el ejecutor c fortulecer lu cuucldud de udmlnlstruclon nuncleru nuclonul y d lu exlblllzuclon
de los mecanismos de desembolsos por parte de los bancos, le permite al pas realizar ahorros respecto a la
comlslon que se ugun u los buncos comerclules que reullzun el ugo u los beneclurlos
232
Ll Coblerno colombluno uru el munejo de lus nunzus del Lstudo osee
unu estructuru de deudu ubllcu y estruteglu de endeudumlento de
lurgo luzo tlene denldos desde el uno lu luneuclon scul en el
murco de gusto de medluno luzo y hu tenldo un munejo rlguroso de
lu huclendu ubllcu lo que le hu conferldo u Colomblu el reconoclmlento
mundlul como unu economlu estuble Lesde ese uno el nunclumlento
del Coblerno Nuclonul se hu sustentudo en fuentes rovenlentes entre
otrus del mercudo locul or medlo de colocuclones de tltulos de tesorerlu
(TES cunje de deudu ubllcu externu or lnternu comru de reservus
lnternuclonules y reugo de deudu externu
Lus reluclones con lu buncu multlluterul hun ermltldo uumentur lu
exoslclon del uls con el 8lL con lu Cororuclon Andlnu de lomento
(CAl y con el 8unco Mundlul Ludus lus fuvorubles condlclones nunclerus
usocludus u los desembolsos de los credltos de lu buncu multlluterul en
termlnos de costo y luzo el Coblerno hu muntenldo y muntendr grun
urte de su fondeo con estus entldudes
2

Lus uutorldudes que tlenen u curgo el munejo scul hun concluldo que
el Lstudo es mucho ms eclente desde el unto de vlstu nunclero sl
udqulere credltos con lu buncu multlluterul con unus condlclones luzos
y tusus de lnteres muy beneclosus uru el uls Asl mlsmo sl huce
lnverslones segurus con buenos rendlmlentos con recursos rolos y
colocundo en el mercudo de cultules bonos de deudu ubllcu TES) a
grundes lnverslonlstus or lo generul entldudes nunclerus nuclonules
e lnternuclonules y goblernos e lnvlerte en este mlsmo rubro en otros
ulses lo que le du dlvldendos que le ermlten ul uls cumllr con sus
obllguclones
Lu rlmeru etuu de lu oeruclon SvAP fue nuncludu or el 8unco Mun
dlul medlunte el restumo 8lRl que se encontrubu en ejecuclon lu
se gundu etuu corresondlo ul 8lL uru lo cuul se suscrlblo el convenlo
de restumo 8lLCCCC or un monto de mlllones de dolures
lu terceru fue usumldu or el 8unco Mundlul que otorgo un credlto
or mlllones de dolures y culmlnu el 8lL con un restumo de
mlllones de dolures
2
Locumento Cons Lstruteglu de nunclumlento del Coblerno Centrul
233
1.1 Segunda fase del SWAP, primera del BID
Esta operacin estaba alineada con la estrategia del BID con el pas,
aprobada por su Directorio en 2003, la cual establece la promocin del de-
sa rrollo social y la proteccin de los ms vulnerables como desafo y un rea
de apoyo prioritaria. As mismo este prstamo (prstamo BID-1947) estaba
acorde con la estrategia para la reduccin de la pobreza y promocin de la
equidad social, la cual describe a los programas de subsidios monetarios
condicionados como elementos esenciales para combatir la pobreza
estructural y la desigualdad. A partir de esta operacin y durante las
siguientes dos, no se requeran aprobaciones previas de la Comisin
lnterurlumenturlu de Credlto Publlco slno urobuclones nules uru lu
rmu de los restumos segundu vueltu
Lste emrestlto fue suscrlto el de ubrll de con el n de nunclur el
pago de los subsidios, el costo del servicio de pago de estos subsidios por
medio de los bancos comerciales (comisiones bancarias), las evaluaciones
de impacto del programa sobre las intervenciones en centros urbanos, el
seguimiento de la evolucin de los impactos en zonas rurales y la auditora
externa de crdito (anexo A.5).
Lu rlmeru modlcuclon en el esquemu nunclero se resento orque lu
banca multilateral no aprob el contrato suscrito con la Unin Temporal
Banagrario-Assenda, para el servicio de pago de los subsidios (comisiones
bancarias), recursos que se dirigieron al pago de subsidios. La segunda
modlcuclon se ocuslono or lu declslon del rogrumu de cubrlr el costo
por parte de las evaluaciones de impacto y auditora externa y as poder
ejecutar el prstamo dentro del plazo convenido, como en el caso anterior,
el saldo no utilizado se destin al pago de subsidios.
1.2 Segundo crdito Banco Mundial
En el marco de la operacin SWAP, se contrat un nuevo crdito con el
Banco Mundial (BIRF-7619) (anexo A.6) por 636,5 millones de dlares, sus-
crito en diciembre de 2008 y la ejecucin se inici en mayo de 2009. En
esta fase el programa enfrentara importantes retos: (a) el desarrollo de
un efectlvo y eclente dlseno y oeruclon en grundes centros urbunos b
hacer frente en su operatividad en localidades con una dbil capacidad
institucional (la preseleccin de municipios ya no era una opcin porque
234
todos los municipios seran cubiertos por el programa); se incluyeron
municipios con una alta participacin de poblacin afrocolombiana y
comunidades indgenas; (c) el programa estaba impulsando soluciones
tecnolgicas modernas.
Este prstamo se destin para el pago de los subsidios de 2009 y hasta
agosto de 2010, momento en el cual entra en ejecucin el ltimo prstamo
con el BID Asl mlsmo se cubrlrlu con recursos de estu nuncluclon el
servicio de pago de subsidios de la banca comercial (comisiones bancarias)
y que a la postre no fue aprobado por el banco, por lo cual se hizo una
redistribucin de categoras de inversin y, como sucedi con el prstamo
BID-1947, poder usar los recursos inicialmente destinados a las comisiones
bancarias en el pago de subsidios. Adems, se dejaron 800.000 dlares
para la contratacin de estudios.
2. Cierre de las operaciones con la banca
multilateral, segunda fase y ltimo crdito
con el BID
Para la culminacin de esta segunda gran expansin de Familias en Accin
se tena prevista la contratacin de un ltimo crdito con el BID por un
valor de 220 millones de dlares. Las reuniones para la preparacin de esta
operacin desde noviembre de 2009 se prolongaron hasta julio de 2010
(anexos A.7 y A.8).
3. La participacin de Bienestar Familiar
El espacio fiscal otorgado al programa en el presupuesto general de la
nacin para la vigencia 2007 no era suficiente para cubrir el costo de
su operacin y poder honrar los compromisos con las familias bene-
ficiarias; por ello, el Gobierno Nacional determin identificar fuentes
de financiamiento adicionales al interior del Estado y se defini la
participacin del ICBF en el programa Familias en Accin. Esto se hizo
mediante la asignacin de fondos provenientes de los excedentes
financieros del recaudo de los parafiscales que realiza esa institucin,
amparado en lo estipulado en el documento Conpes Social 102 de 2006,
235
mediante el cual se efectuaron recomendaciones al ICBF, para crear un
proyecto de inversin denominado Asistencia a la niez y apoyo a la
familia para posibilitar el ejercicio de los derechos a travs de subsidios
condicionados, a 1,5 millones de familias en extrema pobreza entre los
aos 2007 y 2010 (de las cuales 300.000 , se encuentran en condicin de
desplazamiento).
El 13 de julio de 2007 Accin Social y el ICBF suscribieron el primero de
tres convenios interadministrativos, con el propsito de brindar y dar
cumplimiento a lo establecido por el Gobierno Nacional en el mencionado
documento Conpes Social. Mediante el convenio 455, el ICBF aport
180.000 millones de pesos a Accin Social, los que se utilizaron para el
pago exclusivo de subsidios de nutricin durante 2007. Esta restriccin al
uso exclusivo de los fondos se debi a que los recursos provenientes de los
excedentes nuncleros del ICBF tlenen or ley destlnuclon eseclcu uru
atender la primera infancia, es decir, nios y nias de 0 a 7 aos, lo cual
solo poda aplicar el programa para los subsidios de nutricin (dirigidos a
menores de 7 aos).
Este convenio venci el 30 de mayo de 2008 y del monto acordado, se
ejecut el 98%, es decir, 174.993 millones de pesos. En septiembre de 2008
se rmo el segundo convenlo or vulor de mlllones de esos
que se ejecutaron en abril de 2009, en un 95%. El ltimo de los convenios,
el de or mlllones de esos nullzo en murzo de
La experiencia de este tipo de participacin present inconvenientes en su
realizacin debido a las restricciones de tipo legal, tanto en el movimiento
de los fondos de una entidad a otra, como de su utilizacin.
C. Resumen de la fnanciacin
Desde su inicio en 2001 Familias en Accin se invirti un total de 3.070
millones de dlares, aproximadamente 5,5 billones de pesos, distribuidos
as: con crdito externo 1.662 millones de dlares (54,1%), del Banco
Mundial provinieron 976,30 millones de dlares (31,8% del total de los
recursos invertidos) y del BID, 685,4 millones (22,3%).
236
Con fondos propios del Estado se han ejecutado 1.408,77 millones de
dlares (45,9%), de los cuales la nacin aport cerca de 1.066,4 millones
(34,7%) y el ICBF 342 millones (11,1%).
Los recursos fueron usados para: subsidios alrededor de 2.646 millones
de dlares (86,2%), en comisiones bancarias 319,9 millones (10,4%), en la
administracin y operacin del programa 99,8 millones (3,3%) y en estudios
de evaluacin de impacto y auditoras externas 4,42 millones de dlares
que equivalen al 0,1% del total.
Ln los unexos 8 y 8 se recoge lu consollduclon de lu nuncluclon y
ejecucin de los recursos que Familias en Accin ha realizado desde su
inicio hasta el presupuesto aprobado para 2010, provenientes de la
banca multilateral, el ICBF y recursos propios de la nacin. Est pendiente
la ejecucin al 100% del prstamo BIRF-7619 y an est por iniciarse la
ejecucin del prstamo BID-2010-2011.
La banca multilateral ha sido un factor esencial en el desarrollo de Familias
en Accin, la acertada decisin de adquirir crditos por medio de este
mecanismo ha sido una forma ms gil y segura de contar con los recursos
necesarios para poder cumplir con las metas trazadas por el gobierno.
El Banco Mundial y el BID han dispuesto de equipos tcnicos de gran
experiencia y criterio, para trabajar con el equipo de Gobierno en todas las
etapas del programa, en su diseo, puesta en marcha, expansin, moder-
nizacin y culminacin.
Los bancos, en trminos generales, han sido oportunos frente a la
disponibilidad de fondos, siendo este un aspecto esencial en la operacin
de lumlllus en Acclon Los contrutos de restumo denleron en detulle lus
categoras de inversin y las actividades claves para su desarrollo.
La interaccin entre funcionarios de la representacin multilateral y los
asesores del programa, con las respectivas visitas de campo y consultas
permanentes, han facilitado la toma de decisiones requeridas en el de-
sarrollo del proyecto. Sin embargo, la experiencia con la operacin con-
junta SWAP present algunos inconvenientes en su desarrollo sobre todo
en muterlu de gestlon nuncleru u esur de los esfuerzos hechos or los
237
buncos uru unlcur crlterlos erslsten ulgunus dlferenclus recolludus
en el unexo C
Como se observu lo que se retendlu medlunte lu oeruclon SWAP ul
menos en los temus nuncleros no fue oslble sobre todo en lo oerutlvo
y udmlnlstrutlvo que segulu generundo trubujo extru uru lu entregu de lu
lnformuclon u cudu bunco Ln futurus oeruclones conjuntus con lu buncu
multlluterul serlu ms convenlente sl se llevun u cubo en formu urulelu y
no en serle
Ln muterlu de udmlnlstruclon nuncleru y de udqulslclones gruclus u lus
olltlcus de lu buncu multlluterul se logro un munejo eclente y trunsu
rente de los recursos
Lu denlclon de cuentus eseclules en el 8unco de lu Reubllcu en donde
los resectlvos buncos deosltubun los fondos unu vez el goblerno los
sollcltubu lus trunsferenclus de dlnero en formu electronlcu y dlrectumente
or urte del Mlnlsterlo de Euclendu y lu julclosu contubllldud llevudu or
Acclon Soclul como entldud ejecutoru de los recursos Le lguul modo lu
ermunente uudltorlu no solo nuncleru slno de lu gestlon y de los sls
temus del rogrumu or urte de rmus uudltorus lndeendlentes lu
Contrulorlu Cenerul de lu Nuclon y unu veedurlu eseclul deslgnudu uru el
FIP en lu que tenlun reresentuclon los clududunos y un equlo de goblerno
eclente llbre uuduz y con lnlclutlvus cuuz de creur y tener dlscuslones
enrlquecedorus con lu buncu multlluterul contrlbuyeron u forjur el exlto y
reconoclmlento que ulcunzo el rogrumu lumlllus en Acclon
Captulo
Resultados
del programa
9
241
A. Familias inscritas y benefciarias
Familias en Accin tiene una cobertura nacional con excepcin de los
municipios de Carur y Taraira del departamento de Vaups, con 2,6 millo-
nes de familias beneclurlus
1
, aproximadamente 11 millones de personas,
que representan el 25% de la poblacin del pas y el 55% de la poblacin
pobre. Comparado con los programas de transferencias condicionadas,
ejecutados en ms de veinte pases, Colombia es el tercer pas con mayor
numero de benecluros desues de 8rusll y Mexlco con y mlllones
de familias, respectivamente.
Esta meta se ha logrado por medio de dos fases: la primera fase, ejecutada
de 2000 a 2006, en municipios eminentemente rurales, con menos de
hubltuntes lu segundu fuse de ul curucterlzudu or el
ingreso a los medianos y grandes centros urbanos.
1. Primera fase: 2000 a 2006
Ln estu fuse se ulcunzo unu coberturu de munlcllos del totul del
uls fumlllus lnscrltus y ms de fumlllus beneclurlus
cercu del de lu coberturu uctuul Ll de lus fumlllus erun del nlvel
del Slsben y en sltuuclon de desluzumlento
1
Sln emburgo el rogrumu tlene fumlllus lnscrltus No todus lus lnscrltus son beneclurlus estus ultlmus
representan a las que cumplen con las condiciones requeridas para acceder a los subsidios otorgados por el
programa.
242
Lu metu lnlclul eru beneclur u fumlllus del nlvel del Slsben ublcudus
en munlcllos rurules del uls Lu fuse se lnlclo con unu ruebu lloto
durunte los meses de dlclembre de u ubrll de en munlcllos de
cuutro deurtumentos Ln este lloto se lnscrlbleron fumlllus
del totul de eleglbles o otenclules Lstu sltuuclon genero lu rlmeru ulurmu
en lu oerutlvldud del rogrumu Lu evuluuclon de lu ruebu lloto ldentlco
vurlus cuusus que lncldleron en el bujo orcentuje de lnscrlclones unus
reluclonudus dlrectumente con el Slsben como lnstrumento de focullzuclon
y otrus con los rocesos de lnscrlclones uru lu vlnculuclon de lus fumlllus
Los rlnclules roblemus encontrudos en lus buses del Slsben fueron lu
desuctuullzuclon y conubllldud de lu lnformuclon y lu lmoslbllldud uru
ldentlcur u lus dlferentes fumlllus dentro de un hogur
2
Lntre los roblemus
senuludos como roducto de los rocesos de lnscrlclones se encontruron
debllldud en los medlos de dlfuslon buju credlbllldud de lus fumlllus en los
rogrumus del nlvel nuclonul costos de trunsorte uru ucudlr u lus mesus
de lnscrlclon bujos nlveles de ceduluclon de lus mudres y de reglstro de los
nlnos y jovenes uru reullzur el roceso lo cuul lmllcubu costos udlclonules
uru lus fumlllus
Ln el uno or lnlclutlvu de lumlllus en Acclon se creuron los coml
tes munlclules de certlcuclon como lnstunclus de vullduclon de lu
lnformuclon del Slsben se mejoruron los rocesos de dlfuslon del
rogrumu y se truzuron estruteglus con lus entldudes encurgudus de lu
ceduluclon de lus mudres y lu exedlclon de los reglstros de los menores
de edud en vurlos munlcllos
Lstu sltuuclon se reejo en los resultudos de lnscrlclones de
con el lngreso de munlcllos y lu vlnculuclon de fumlllus
corresondlentes ul de lus fumlllus otenclules Ln este uno lus
beneclurlus fueros lo que corresonde ul de lus lnscrltus Lus
dlferenclus entre lus fumlllus lnscrltus y beneclurlus fueron ocuslonudus
or ser rero budus or el comlte munlclul de certlcuclon no unexur
documentuclon de soorte y otrus cuusus cuudro
2
Ln el LNP reullzo unu evuluuclon del Slsben y entre lus debllldudes se encontruron oslbllldud
de munluluclon del lnstrumento declenclu en lu cuturu de lu lnformuclon debllldudes en el lndlce
Slsben uru dlscrlmlnur obrezu ltruclones de curcter olltlco en lu escogenclu de los lndlvlduos de los
nlveles l y ll mecunlsmos oco ecuces de control y vlgllunclu Locumento Cones de novlembre de
A rulz de este dlugnostlco se declde reullzur ujustes metodologlcos ul lns trumento
Resultados del programa
243
En 2002, con la entrada de 253 municipios al programa, el porcentaje de ins-
critos se redujo de nuevo al 64%. Estos municipios se caracterizaron por su
baja capacidad institucional, la mayora corresponda a aquellos que durante
2001 no contaban con la oferta de servicios de educacin y salud para atender
la demanda generada por el programa o tenan problemas con el Sisben
3
.
Ln este uno lus fumlllus beneclurlus fueron es declr el de lus
inscritas, porcentaje menor al reportado en 2001, como consecuencia de la
salida de familias que dejaron de cumplir con los requisitos de elegibilidad.
Cuadro 9.1 Familias inscritas y benefciarias - primera fase
Ao Municipios
Familias
elegibles
Sisben 1
Familias
inscritas
Sisben 1
Familias
inscritas
poblacin
desplazada
Inscripciones
acumuladas
de familias
Familias
benefciarias
por ao*
Piloto 2000 2 1 968 1 403 1 403
Piloto 2001 20 34 422 21 230 22 633
2001 346 291 964 223 947 246 580 219 560
2002 253 251 164 160 750 407 330 320 581
2003 6 6 672 4 466 411 796 350 781
2004 - - - 411 796 340 420
2005 75 139 317 100 331 40 181 552 308 484 894
2006 146 194 457 135 985 89 583 777 876 665 316
2000 -2006 848 919 964 648 112 129 764 777 876
*Corresponde a las familias benefciarias por ao, no acumuladas. No se incluyen las familias bene-
fciarias que salen en aos anteriores por dejar de cumplir condiciones de elegibilidad.
Fuente: Sistema de Informacin rea de Seguimiento programa Familias en Accin.
Durante los aos 2005 y 2006 se cubrieron 221 municipios adicionales, entre
los cuales se incluyeron aquellos sin entidad bancaria, aquellos con mayor
poblacin en situacin de desplazamiento y tres grandes centros urbanos
como llotos Ll orcentuje de lnscrltos uru estos unos fue de y
respectivamente. Se present la hiptesis sobre la probabilidad de que fueran
las familias ms pobres las que no acudan al proceso de inscripcin, por lo
cual se realizaron estudios al respecto y no se encontr ningn patrn de
referenclu que urmuru estu teorlu Puru estos unos el orcentuje de fumlllus
beneclurlus con resecto u lus lnscrltus fue de y resectlvumente
3
En 2003 se realiz una evaluacin externa, por parte de la unin IFS, Econometra-SEI, sobre los
beneclurlos del rogrumu y su cullcuclon en el Slsben Ll de los beneclurlos se cluslcuron or debujo
de lu llneu de obrezu el erun obres or lCv y el or N8l los resultudos urrojuron que solumente
el erteneclun efectlvumente ul nlvel del Slsben el ul nlvel y el ul nlvel y ms Lstos
resultudos reejuron lu desuctuullzuclon de lu herrumlentu y su munluluclon or urte de lus lnstunclus
municipales.
244
Los departamentos con menor porcentaje de inscripciones fueron Putu-
mayo (45%) y Meta (50%), los que durante el periodo de inscripciones (2001
y 2002), presentaban graves problemas de orden pblico. Los de mayor
nivel de inscripciones fueron Cundinamarca (89%), Huila (84%) y Casanare
(83%), y en los que se concentr el mayor nmero de familias inscritas fue-
ron Antioquia (9%), Crdoba (8%) y Bolvar (6%).
En esta fase se alcanz una cobertura de 848 municipios (77%) y 777.876
familias, el 30% de la cobertura actual. El 83,3% de las familias eran del nivel 1
del Sisben y 16,7% en situacin de desplazamiento. El promedio de familias
inscritas para el periodo fue del 70,4% con respecto a las potenciales
reglstrudus en el Slsben y el romedlo de beneclurlus el de lus fumlllus
inscritas. La primera fase termin en diciembre de 2006, fecha en la cual se
determin realizar nuevas inscripciones en los municipios que ingresaron
durante los aos 2000 a 2004, con la nueva plataforma del Sisben, lo cual
implic la salida de 411.000 familias inscritas en esos aos.
2. Segunda fase: 2007 a 2010
En el transcurso de la ejecucin del programa, primera y segunda fa-
ses, ms de 2,8 mi llones de familias han accedido a los subsidios, 86%
pertenecien te al nivel 1 del Sisben, 12% en situacin de desplazamiento y
lndlgenus Por tlo de munlcllo del totul de lus fumlllus beneclurlus
del nivel 1 del Sisben, el 62% se ubican en los rurales, el 16% en los medianos
centros urbunos y el en lus grundes clududes grco
Grfco 9.1 Familias benefciarias
Municipios rurales
62%
Medianos centros urbanos
16%
Grandes ciudades
22%
245
2.1 Fase de mayor expansin
En 2007 el Gobierno Nacional decidi incrementar la meta a 1,5 millones
de fumlllus beneclurlus como resultudo de los efectos osltlvos de lu
evuluu clon de lmucto del rogrumu y como estruteglu urtlculudoru uru lu
vlnculuclon de lus fumlllus u lu Red 'untos Puru ulcunzur lu metu y beneclur
u lus fumlllus ms obres y vulnerubles del uls se urobo el lngreso de
lumlllus en Acclon u lus zonus murglnules urbunus
Cuadro 9.2 Familias inscritas nivel 1 del Sisben por tipo de municipio - segunda fase
Ao Tipo municipio
Nmero de
municipios
Familias
elegibles nivel
1 Sisben
Familias
inscritas
nivel 1 Sisben
Porcentaje de
inscripciones
2007
100.000 habitantes 824 1 355 515 846 210 62,4
> 100.000 habitantes 34 347 143 190 771 55,0
Grandes centros urbanos 14 441 887 192 988 43,7
Total 872 2 144 545 1 229 969* 57,4
2008 100.000 habitantes 6 5 259
2009
100.000 habitantes 1 038 707 189 485 978 68,7
> 100.000 habitantes 37 288 296 160 708 55,7
Grandes centros urbanos 16 506 331 273 346 54,0
Total 1 091 1 501 816 920 032 61,3
* Se incluyen 63.891 familias inscritas como nivel 1 del Sisben, que pasan luego a familias en situacin
de desplazamiento.
Lu metu de mlllones de fumlllus se estubleclo en mlllones del nlvel
del Slsben y en sltuuclon de desluzumlento Lurunte ese uno
se reullzuron lnscrlclones en munlcllos de los cuules tenlun
menos de hubltuntes medlunos centros urbunos y lus cutorce
clududes ms grundes del uls cuudro
Ll lnstrumento utlllzudo uru lu ldentlcuclon y selecclon de lus fumlllus
en extremu obrezu fue el nuevo Slsben con dlferente metodologlu y
uctuullzudo or urte de lus udmlnlstruclones munlclules desde
A esur de contur con estu herrumlentu modlcudu el orcentuje de
lnscrlclones contlnuo bujo en Ln los munlcllos rurules llego ul
4
,
4
Aroxlmudumente el de lus fumlllus que sulleron del rogrumu en lu rlmeru fuse se lnscrlbleron de
nuevo en erun fumlllus erteneclentes ul nlvel del Slsben cumllun con los requlsltos del rogrumu y
ucudleron u los nuevos rocesos de lnscrlclon
246
en los medianos centros urbanos al 55,0% y en las grandes ciudades al
43,7%, entre ms urbano el municipio menor aceptacin tuvo el programa
por parte de las familias potenciales, caso especial Bogot DC, en donde
el porcentaje fue del 28,7%
5
. Por departamento, Guaviare, Vichada,
Caquet y Meta inscribieron menos del 50% de las familias potenciales
6
,
mientras que Nario y Cauca alcanzaron el 90 y 86%, respectivamente.
Ln el uno los lndlcudores de obrezu reejuron unu dlsmlnuclon de
4,3% con respecto a 2005, sin embargo la poblacin en extrema pobreza
se increment en ms de 2%, razn por la cual el Gobierno Nacional decidi
aumentar la meta del programa a tres millones de familias, proceso
que se realiz en 2009 con una cobertura en 1.091 municipios del pas:
1.038 rurales, 37 medianos centros urbanos y las 16 ciudades con mayor
poblacin, con un total de 920.000 familias inscritas, que representaron el
61,3% de las potenciales.
Durante esta fase se determin que las inscripciones para las familias
en situacin de desplazamiento fueran permanentes, por ser familias
prioritarias para la atencin en los diferentes programas sociales. Se
inscribie ron un total de 187.724 en situacin de desplazamiento, adicionales
a las 129.764 inscritas en la primera fase y ubicadas en 1.078 municipios
del pas. Se incluyeron tambin aquellas vulnerables pertenecientes a las
comunidades indgenas. En 2007, se realiz un piloto en seis comunidades
indgenas, experiencia que se expandi a veinte comunidades durante los
aos 2008 y 2009, con un total de 70.000 familias inscritas y 66 municipios
cubiertos (cuadro 9.3).
Ln el totul de lus fumlllus beneclurlus fue de mlllones corres
pondientes al 98,8% de las inscritas, las cuales se incrementaron a 1,7 y 2,6
mi llones, en los aos 2008 y 2009, respectivamente.
5
El programa decidi contratar un estudio para determinar las causas del bajo porcentaje de las
inscripciones. El estudio fue realizado por Darwin Marcelo en 2008, en donde se concluye que entre las causas
de la probabilidad de no inscripcin se encuentran: la desactualizacin del Sisben, el promedio de familias
rurales por municipio, el nmero de menores de edad por familia, la tasa de analfabetismo del municipio y el
porcentaje de familias sin alcantarillado o energa. En la medida en que en una familia del nivel 1 del Sisben
se combinan los anteriores aspectos, existe una mayor probabilidad de que no asista a la convocatoria de
inscripcin.
6
Estos departamentos corresponden a los antiguos territorios nacionales, con condiciones de alta ruralidad
y poblacin dispersa.
247
Cuadro 9.3 Familias inscritas y benefciarias - segunda fase
Ao Municipios
Familias
elegibles
Sisben 1
Familias
inscritas
Sisben 1
Familias
inscritas
poblacin
desplazada
Familias
inscritas
poblacin
indgena
Inscripciones
acumuladas
de familias
Familias
benefciarias
por ao**
Primera fase 236 316 129 764 366 080
2007 872 2 144 545 1 166 078 78 314 3 053 1 613 525 1 594 900
2008 5 259 108 200 4 912 1 731 896 1 708 606
2009 1 095 1 501 816 920 036 65 101 62 086 2 779 119 2 625 113
2007- 2009 1 099 NA 2 327 689 381 379 70 051 2 779 119*
* No se incluyen 118.000 familias que fueron retiradas por no cumplir con los requisitos del
programa.
**No acumuladas.
El programa pas de una cobertura de 369 municipios y 220.000 familias
beneclurlus en u munlcllos y mlllones en Sl se tlenen
en cuentu uquellus beneclurlus que se hun desvlnculudo del rogrumu el
totul de coberturu durunte lus dos fuses sueru lu clfru de mlllones de
familias asistidas.
Grfco 9.2 Familias por departamento
Valle 6%
Tolima 4% Santander 4%
Otros departamentos 32%
Nario 5%
Magdalena 5%
Cundinamarca 4%
Crdoba 7%
Cauca 5%
Bolvar 7%
Bogot DC 5%
Atlntico
6%
Antioquia 10%
248
Los departamentos con el mayor nmero de familias inscitas son Antioquia
(10%) y Crdoba y Bolvar (7% cada uno); por su parte, Amazonas, Arauca,
Guana, San Andrs, Vaups y Vichada son departamentos con menos del
del totul de lus fumlllus lnscrltus grco
El promedio de recursos recibidos por una familia cada dos meses y
durunte los tres ultlmos unos oscllu entre esos y esos
La diferencia del monto del subsidio entre tipo de municipio rural y urbano
no fue slgnlcutlvu Puru el romedlo de los recursos reclbldos or
unu fumlllu reresento el del vulor de unu cunustu normutlvu de
ullmentos uru lu fumlllu y ulrededor del del vulor de unu cunustu
promedio de consumo de los pobres
7
grco
Grfco 9.3 Promedio del subsidio por familia. Bimestral - valor $
111 164
107 907
105 700
106 408
107 019
103 119
95 000
100 000
105 000
110 000
115 000
2007 2008 2009
Municipios < 100 mil habitantes Municipios > 100 mil habitantes
7
La canasta normativa de alimentos se elabora de acuerdo con los requerimientos mnimos de caloras y
nutrlentes uru unu ersonu romedlo Se conslderu lndlgente lu ersonu que reclbe lngresos menores ul
vulor de estu cunustu normutlvu Segun lu Mese uru el uno unu ersonu eru obre sl sus lngresos
mensuules erun lnferlores u esos e lndlgente con lngresos mensuules menores u esos Ll
vulor romedlo del subsldlo or fumlllumes en fue de esos lo cuul reresentu el del vulor
de unu cunustu normutlvu
249
B. Nios y jvenes benefciarios
lumlllus en Acclon hu benecludo u ms de mlllones menores de unos
Ln se fuvorecleron mlllones de nlnos y jovenes del nlvel
del Slsben de fumlllus en sltuuclon de desluzumlento y de
fumlllus lndlgenus
Ln los dos rlmeros unos de ejecuclon los muyores beneclurlos fueron los
nlnos de educuclon rlmurlu seguldos or los de nutrlclon y los
de educuclon secundurlu Lste romedlo es dlferente uru los nlnos
de lus fumlllus en sltuuclon de desluzumlento en estu obluclon huy ms
nlnos menores de unos benecludos en nutrlclon que en rlmurlu
y en secundurlu Sltuuclon slmllur u lu de lus comunldudes
lndlgenus Por sexo no huy unu dlferenclu slgnlcutlvu
Grfco 9.4 Menores benefciarios por tipo de subsidio
247 265
225
340
631
1 160
1 672
2 228
323 345 357
483
668
1 036
1 160
1 393
184 197 219
324
468
879
1 100
1 519
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
M
i
l
e
s

Nutricin Primaria Secundaria

A urtlr del lngreso u lus grundes clududes se decldlo ujustur ulgunos
usectos del dlseno lnlclul del rogrumu de conformldud con el nue
vo contexto urbuno y u lus condlclones educutlvus dlferentes u lus
exlstentes en lus reus rurules Se modlco el esquemu de subsldlos
educutlvos uru lus clududes se ellmlnuron los lncentlvos u los grudos
de rlmurlu or el ulto orcentuje de coberturu y se decldlo
robur nuevus modulldudes uru el subsldlo educutlvo orlentudus u
lncentlvur lu ermunenclu lnterunuul lu termlnuclon de lu educuclon
250
bslcu y lu gruduuclon en secundurlu con el n de determlnur cul de
ellus resentu los mejores lmuctos en lu obluclon objetlvo
Como comensuclon del subsldlo de rlmurlu uru uquellus fumlllus con
menores entre y unos se decldlo otorgurles el subsldlo de nutrlclon
Lstu sltuuclon modlco lu tendenclu de los subsldlos uru los menores de
edud del nlvel del Slsben menos nlnos benecludos de rlmurlu y
ms en secundurlu y nutrlclon Le los mlllones de nlnos y
jovenes beneclurlos en el uccedleron u subsldlos de nutrlclon
el de secundurlu y el de rlmurlu grco
1. Benefciarios subsidio de nutricin
Los subsldlos de nutrlclon hun benecludo u ms de mlllones de nlnos
Ln resulturon fuvorecldos mlllones de nlnos del nlvel
del Slsben de fumlllus en sltuuclon de desluzumlento y de
fumlllus lndlgenus
Unu ullmentuclon udecuudu en los nlnos durunte los rlmeros unos de
vldu es fundumentul uru su desurrollo flslco y mentul Lstudlos reullzudos
lndlcun que los nlnos que llegun u lu edud escolur desues de huber udecldo
de desnutrlclon cronlcu en sus rlmeros unos resentun ultu robubllldud
de que su rendlmlento en el urendlzuje se veu ufectudo negutlvumente Ll
desurrollo cognltlvo el creclmlento y lu resenclu de enfermedudes estn
ultumente correluclonudos con el estudo nutrlclonul de los menores de
edud or eso lu lmortunclu de unu ullmentuclon sunu y nutrltlvu
Los subsldlos de nutrlclon otorgudos or lumlllus en Acclon tlenen
como objetlvo mejorur lu ullmentuclon de los nlnos uru el desurro
llo de sus cuucldudes y unu muyor culldud de vldu futuru Asl mlsmo
condlclonun su entregu u los controles de creclmlento y desurrollo
medlunte los cuules se eseru cumllr con el esquemu de vucunuclon y
el segulmlento u lu sulud del menor Con estus ucclones se lnclde en lu
dlsmlnuclon de lus tusus de mortulldud lnfuntll y de lu nlnez lndlcudores
dlrectumente reluclonudos con los nlveles de obrezu ruzon or lu cuul
se convlrtleron en Cbjetlvos de Lesurrollo del Mllenlo y de lus metus de
Visin Colombia 2019.
251
Ln con el lnlclo del rogrumu se benecluron nlnos con sub
sldlos de nutrlclon uru los beneclurlos uscendleron u Lu
dlstrlbuclon entre nlnos de los munlcllos rurules y urbunos es equlvulente
usl como lu dlferenclu entre sexos
Los nlnos en edud de u unos son los muyores fuvorecldos con los
subsldlos de nutrlclon Ln lu medldu en que lus fumlllus no ueden lngresur
u los nlnos nucldos desues del roceso de lnscrlclon los menores de
unos reresentun unu menor roorclon del totul de benecludos como
se reeju en los unos y
Mlentrus menos edud tengun los nlnos cuundo lngresun u lumlllus en
Acclon y muyor seu su duruclon en el mlsmo muyor ser el beneclo ucu
mu lutlvo y or tunto muyor lmucto en su desurrollo resultudos que se
evldenclun en lus evuluuclones de lmucto Los nlnos de u unos que re
clben el subsldlo de nutrlclon corresonden u uquellos menores de edud
que reslden en los grundes centros urbunos zonus en donde se ujusturon
lus modulldudes de los subsldlos otorgudos or el rogrumu de ucuerdo
con el contexto de lus grundes clududes grco
Grfco 9.5 Benefciarios nutricin por edad
27,5
21,6
11,1
1,3
17,0
19.0
23,4
13,4
19,6
72,5
78,4
88,9
98,7
83,0
81,0
63,2
63,2
57,8
13,4
23,3
22,6
0
20
40
60
80
100
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
0 - 2 aos 3 - 6 aos 7 - 10 aos
Fuente: Sistema de Informacin rea de Seguimiento programa Familias en Accin
Por tlo de obluclon los menores de edud del nlvel del Slsben con subsldlo
en fueron los nlnos en sltuuclon de desluzumlento
y los erteneclentes u lus fumlllus lndlgenus
252
2. Benefciarios del subsidio educativo
lumlllus en Acclon hu benecludo ulrededor de mlllones de menores con
subsldlos educutlvos Presentu unu coberturu de mlllones de los cuu les el
se encuentru cursundo rlmurlu y el secundurlu grco
Lu educuclon se constltuye en uno de los usectos bslcos uru lu
formuclon de lus cuucldudes y el desurrollo de lus oortunldudes de
lus ersonus en buscu de mejores oclones de vldu de ucuerdo con sus
lntereses y necesldudes Ls el rlnclul uctlvo soclul or ser lu formu
como el conoclmlento se trunsmlte y se utlllzu uru desurrollur en formu
contlnuu lus condlclones de blenestur soclul economlco y culturul de
los ulses LNP Lu educuclon se hu ldentlcudo como uno de los
lnstrumentos esen clules uru lu reducclon de lu obrezu y lu lnequldud
or eso se hu convertldo en el segundo Cbjetlvo de Lesurrollo del Mllenlo
Eustu el uno el orcentuje de menores beneclurlos de los subsldlos
educutlvos eru muyor en rlmurlu que en secundurlu tendenclu que
cumblu en con el muyor lngreso de menores de los grundes centros
urbunos donde se ellmlnun los subsldlos u los grudos de rlmurlu Le los
mlllones de beneclurlos de el son menores erteneclentes
ul nlvel del Slsben el de obluclon en sltuuclon de desluzumlento y
el de comunldudes lndlgenus
Grfco 9.6 Menores de edad benefciarios en educacin
140
323
345
357
483
668
1 036
1 160
1 393
54
184 197
219
324
468
879
1 100
1 519
0
500
1 000
1 500
2 000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
M
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s

Primaria Secundaria
253
Se observan diferencias por tipo de poblacin, segn nivel educativo, para
los del nivel 1 del Sisben el porcentaje de menores de edad en primaria al-
canza el 46%, en situacin de desplazamiento el 54% y en indgenas el 59%.
Existen diferencias entre hombres y mujeres segn el nivel educativo. En
primaria, durante el periodo 2001-2009, las mujeres representan entre el
y del totul de menores de edud beneclurlos de estos grudos mlen-
tras que en secundaria estos porcentajes se incrementan entre el 52 y 54%.
a. Matrcula escolar
En la primera fase de ejecucin del programa, el porcentaje de menores
matriculados con respecto a los inscritos, se increment de 58,9% en
2001 a 85,1% en 2006. Este porcentaje no incluye a los nios y jvenes
mutrlculudos en el grudo rlmero de rlmurlu qulenes no son beneclurlos
de los subsidios educativos otorgados por el programa.
Cuadro 9.4 Nios y jvenes con matrcula escolar
Ao Inscritos en el programa Reportan matrcula Porcentaje matriculados
Primera fase
2001 328 406 193 572 58,9
2002 732 213 507 062 69,3
2003 754 330 542 307 71,9
2004 758 188 575 721 75,9
2005 1 068 297 807 855 75,6
2006 1 334 782 1 135 664 85,1
Segunda fase
2007 2 537 358 1 915 341 75,5
2008 2 804 184 2 259 819 80,6
2009 3 595 957 2 911 578 81,0
Durante la segunda fase, el incremento de la matrcula pas de 75,5% en
2007 a 81,0% en 2009. En este caso el porcentaje de matriculados no tiene en
cuenta a los menores de edad de primero de primaria, ni a los matriculados
en los grados de segundo al quinto de primaria de las diecisis ciudades
capitales con mayor poblacin del pas, por no tener acceso a los subsidios
(cuadro 9.4).
254
Por edad, los jvenes entre 16 y 17 aos son los que reportan el menor
porcentaje de matrcula escolar, a pesar del incremento presentado del
48 al 66,7% entre 2002 y 2009, razn por la cual se estn evaluando nue-
vas modalidades del subsidio escolar para los grados de noveno a once.
Grfco 9.7 Matrcula por grupos de edad
45,0
55,0
65,0
75,0
85,0
95,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
61,6
62,5
77,1
74,5
82,3
79,8
82,0
84,8
85,5
94,6
71,8
76,5
77,1 76,6
86,6
48,0
51,9 51,7
53,8
63,9
69,3
77,2
79,4
82,4
82,6
79,6
77,6
84,0
84,5
58,5
65,9
66,7
8 - 9 aos 10 - 11 aos 12 - 15 aos 16 - 17 aos
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El segundo grupo de nios con menor porcentaje de matrcula corresponde
a los que tienen entre 8 y 9 aos, los cuales pasan de 61,6 al 79,6%, durante
el periodo. Este indicador se ve afectado por la extraedad educativa que
se presenta en la poblacin pobre, en donde ms del 40% de los menores
que cursan primero de primaria son mayores de 7 aos.
En la primera fase los incrementos del porcentaje de matrcula para
las diferentes edades fueron significativos durante el periodo: para los
nios entre 10 y 15 aos fue de 14,8%, en los jvenes de 16 a 17 aos fue
de 15,9% y an mayor fue el registrado para los nios entre 8 y 9 aos
con el 20,7%.
En la segunda fase, al igual que en la primera, se evidencia una tendencia
creciente de la matricula por ao en los diferentes grupos de edad, con
excepcin de los nios entre 10 y 11 aos, quienes presentan una disminucin
del 2,9% entre los aos 2007 y 2009, situacin que se encuentra en proceso
de evuluuclon grco
255
b. Promocin escolar
El programa ha promovido 672.000 nios para su trnsito de primaria a
se cundurlu y hu benecludo u ms de jovenes uru su gruduuclon
en secundurlu grco
Grfco 9.8 Promocin de estudiantes primaria y secundaria
41 44
54
78
55
183
205
245
6
10 10
14 14
44
70
102
-
50
100
150
200
250
300
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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Promocin de primaria a secundaria Terminan secundaria
c. Repitencia
A esur de lu dlrectrlz lmurtldu or el Mlnlsterlo de Lducuclon Nacional

sobre el lmite de repitencia que deben presentar las entidades educativas
el orcentuje de los nlnos que relten uno es ulto uru estu obluclon
Ln el erlodo comrendldo entre y este orcentuje oscllo entre
el y el cuudro
Le u el orcentuje de reltenclu dlsmlnuyo en lndlcudor
que volvlo u lncrementurse en lu segundu fuse del rogrumu con el
en y unu dlsmlnuclon de uru
Ln rlmurlu se hu resentudo desde un orcentuje romedlo de
reltenclu de y en secundurlu de Los deurtumentos con
muyor orcentuje son Amuzonus Choco Cuulnlu y Mugdulenu

Ll Lecreto de en el urtlculo dene que los estubleclmlentos educutlvos tlenen que guruntlzur
un mlnlmo de romoclon del de los educundos que nullcen el uno escolur en cudu uno de los grudos
Luego fue modlcudo or el Lecreto de en el cuul se estublece que lu romoclon del no es or
grudo slno del totul de los educundos que nullcen el uno escolur en lu lnstltuclon educutlvu Lste llneumlento
fue derogudo or el Lecreto de en el cuul se deju u otestud de cudu entldud escolur los crlterlos
de romoclon
256
Cuadro 9.5 Menores de edad que repiten grado escolar
Ao Estudian Repiten Porcentaje repitencia
Primera fase
2002 507 062 61 054 12,0
2003 542 307 74 679 13,8
2004 575 721 79 051 13,7
2005 807 855 105 010 12,8
2006 1 135 664 106 695 9,4
Segunda fase
2008 2 259 819 255 279 11,3
2009 2 911 578 321 457 11,0
El nivel escolar con mayor porcentaje de menores que repiten es el segundo
grado y, desde el ingreso de los medianos y grandes centros urbanos, el
sexto grado presenta el porcentaje de repitencia ms alto despus del
segundo grado (cuadro 9.6).
Cuadro 9.6 Porcentaje de repitencia por grado escolar
Ao 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Primera fase
2002 - 2003 12,5 12,4 12,4 12,2 12,1 11,9 11,3 10,5 9,5 8,7
2003 - 2004 15,1 15,3 15,2 14,9 14,0 12,9 11,8 9,1 6,0 3,9
2004 - 2005 15,2 15,1 15,0 14,7 14,1 13,3 11,8 9,6 6,5 3,1
2005 - 2006 22,3 14,0 10,3 9,2 13,7 11,4 10,2 9,8 7,4 4,1
Segunda fase
2007 - 2008 20,4 12,5 9,7 8,0 13,6 11,6 9,9 8,7 7,2 9,1
2008 - 2009 18,1 12,0 9,2 7,7 13,4 11,5 9,6 8,5 8,2 7,3
2009 - 2010 16,8 11,9 9,3 7,7 13,0 11,8 10,1 9,0 8,8 5,7
d. Retiro de menores por cumplimiento de edad
Las condiciones de Familias en Accin establecen el retiro de los subsidios
para aquellos jvenes que cumplen los 18 aos de edad. Con la aplicacin
de este crlterlo el rogrumu hu susendldo los beneclos u
estudluntes desde de los cuules el erun mujeres y el hombres
257
Los aos en los cuales se present el mayor porcentaje de retiros fueron
con el del totul de los menores benecludos y con el
Ln mugnltud fue el ms ulto con menores retlrudos
grco
Grfco 9.9 Retiro de menores de edad
5,8
3,0
3,4
3,6
10,3
9,8
7,3
7,1
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
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Por grado, los mayores retiros se presentan en los niveles de octavo a
once, especialmente en los dos ltimos aos, donde el porcentaje supera
el 80% del total de nios y jvenes retirados. Esta situacin es motivo de
evuluuclon con el n de unullzur oslbles ujustes ul rogrumu y conslderur
lu eventuulldud de contlnuur con el beneclo u los jovenes uru lncentlvur
la terminacin de los estudios de secundaria, especialmente para aquellos
que se encuentran cursando los aos escolares de educacin media.
El total de entidades educativas a las que se encuentran asistiendo los be-
ne clurlos del rogrumu son con un romedlo de estudluntes
benecludos or lnstltuclon Le este totul el ofrecen los grudos de
rlmurlu y secundurlu el solo rlmurlu y el solo secundurlu Ls con
estus lnstltuclones que el rogrumu coordlnu ucclones uru lu verlcuclon
del cumplimiento de las condiciones y para acordar estrategias a seguir
con los menores de edad que presentan altas tasas de inasistencia, de
reltenclu o uru los que desertun con el n de recuerur su lnteres or lu
asistencia escolar.
258
C. Proceso de verifcacin de compromisos
El cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de las familias
bene clurlus determlnu el ugo o no de los subsldlos de educuclon y
nutrlclon Lste roceso vurlu en cudu uno de los clclos de ugo convlrtlen
dose en una de las principales causas de la diferencias del nmero de
fumlllus bene clurlus or clclo Los resultudos del roceso de verlcuclon
de comromlsos vurlun segun el tlo de munlcllo eseclulmente en el
cuso de los comromlsos en educuclon en donde se evldenclu un muyor
cumllmlento cuunto ms rurul seu munlcllo con unu dlferenclu de
entre los munlcllos con menos de hubltuntes y los de ms
de Puru el cuso de los subsldlos de nutrlclon lus dlferenclus or
munlcllo no son slgnlcutlvus grco
Grfco 9.10 Verifcacin en educacin y nutricin, segn rango de nmero
de habitantes (2007-2008)
98,8
97,6
95,2
91,1
98,7
98,2
98,4
99,8
90
92
94
96
98
100
<= 10 mil Hab. 10 mil< Hab. <=20 mil 20 mil< Hab. <=100 mil > 100 mil Hab.
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Indicador verifcacin en educacin acumulado (periodos 2007-2008)
Indicador verifcacin en nutricin acumulado (periodos 2007-2008)
Rango de N de habitantes en municipios
Puru con el lngreso de ms de fumlllus u lumlllus en Acclon
los orcentujes de verlcuclon en educuclon resentun lu mlsmu tendenclu
or tlo de munlcllo con unu reducclon entre y
259
D. Proceso de bancarizacin
La ampliacin de Familias en Accin a los grandes y medianos centros
urbanos impuls el desarrollo de nuevas estrategias para el pago de los
subsldlos u lus fumlllus beneclurlus con el n de mejorur lu eclenclu y
ecuclu de los slstemus utlllzudos en los munlcllos rurules lue usl como
se dlo lnlclo ul roceso de buncurlzuclon medlunte lu uerturu de cuentus
de uhorro sltuuclon que u su vez ermltlu fucllltur lu vlnculuclon de
lus fumlllus obres y vulnerubles ul slstemu nunclero como uno de los
objetlvos del uctuul lun nuclonul de desurrollo y unu de lus dlmenslones
de lu Red 'untos uru lu sueruclon de lu extremu obrezu
Ll roceso de buncurlzuclon se lnlclo en murzo de con unu metu de
fumlllus ublcudus en munlcllos de deurtumentos del
uls Al rlmer trlmestre de se hublu ulcunzudo lu vlnculuclon de
fumlllus buncurlzudus corresondlente ul de lu metu lnlclul
La evolucin del pago a las familias por abono a cuenta ha sido progresivo
durunte los slete ultlmos ugos de los subsldlos el cuul ulcunzo ul del
totul de lus fumlllus con ugo en el clclo de grco
Grfco 9.11 Evolucin de pagos mediante abono a cuenta
0
500 00
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
Pago 2
de 2009
Pago 3
de 2009
Pago 4
de 2009
Pago 5
de 2009
Pago 6
de 2009
Pago 1
de 2010
Pago 2
de 2010
Familias con pago Abono a cuenta
20,3%
2 160 217
20,3%
2 157 358
36,7%
2 444 382
39,6%
2 538 754
46,5%
2 564 180
52,7%
2 512 094 57,7%
2 296 837
438 404 438 663 897 661 1 005 580 1 191 412 1 323 363 1 324 593
260
E. Resultados fortalecimiento institucional
Son varias y diversas las acciones desarrolladas por el programa para
fortalecer la institucionalidad requerida hacia el logro de los objetivos y
metas propuestos. Desde sus inicios, se ha tenido claro que no basta con
la entrega de recursos monetarios requerida de una serie de actividades
udlclonules orlentudus u lus fumlllus beneclurlus y u lus dlferentes entldu
des sectoriales y territoriales, en aras de mejorar las capacidades humanas,
tcnicas y organizativas, como agentes de corresponsabilidad en el logro
de los objetivos bsicos establecidos.
El programa ha propiciado espacios de participacin para las familias
beneclurlus que fucllltun senslblllzur comurtlr urender o mejorur lus
prcticas de cuidado, promocin de la demanda de servicios de salud y
educacin, construccin de una efectiva relacin pblica estatal en lo que
se denomina la estrategia de promocin de la educacin y salud familiar.
Con la institucionalidad sectorial y territorial, la intervencin se ha concretado
en diferentes espacios desarrollados como los foros de alcaldes y las mesas
temticas y de trabajo; los conversatorios y reuniones con agentes de salud y
educacin, el alcalde y la administracin municipal; el comit municipal de certi
cuclon lus reunlones de segulmlento ul convenlo lnterudmlnlstrutlvo suscrlto
entre Accin Social y las alcaldas municipales, entre otros. Se han impulsado es
truteglus de comunlcuclon muslvus con los beneclurlos medlunte lu utlllzuclon
de los medios de comunicacin con especial nfasis en radio y televisin.
1. Estrategia de promocin
de la educacin y la salud familiar
La puesta en marcha de la estrategia de promocin de la educacin y
salud familiar se ha realizado mediante talleres, foros, encuentros y mesas
de trabajo en los distintos departamentos y municipios del pas. Estos
eventos han contado con la participacin de los equipos de las unidades
coor dinadores regionales, enlaces municipales, madres lderes y agentes
de salud y educacin departamentales y municipales. Para la realizacin de
estos eventos se han diseado, elaborado e impreso materiales pedaggicos
que sustentan la capacitacin operativa, institucional y comunitaria.
261
Durante el periodo 2002- 2009, se llevaron a cabo 6.978 asambleas mu-
nlclules de mudres beneclurlus esuclos en los cuules se exresun llbre-
mente, comparten inquietudes, toman decisiones sobre los problemas que
afectan su colectividad y seleccionan a las madres lderes del programa, por
vereda o barrio. Cada ao se eligen las madres lderes como articuladoras de
los dlferentes rocesos oerutlvos y como vocerus de lus fumlllus beneclu-
rias ante la institucionalidad local y regional del programa (cuadro 9.7).
Cuadro 9.7 Asambleas municipales y eleccin de madres lderes
Ao Madres lderes elegidas Reuniones asambleas
2002 5 257 693
2003 7 442 748
2004 8 549 1 389
2005 9 073 794
2006 10 288 884
2007 3 826 234
2008 21 592 1 118
2009 35 720 1 118
Se han llevado a cabo ms de 194.000 encuentros de cuidado en los distintos
municipios del pas, espacios en donde se promueve el cuidado de las madres,
de los menores de edad y, en general, se impulsa el desarrollo de acciones
orientadas a mejorar las condiciones de vida de las familias. En promedio, en cada
encuentro urtlclun ulrededor de trelntu mudres beneclurlus Se cuuclturon
a ms de 35.000 madres lderes y 3.000 enlaces municipales (cuadro 9.8).
Cuadro 9.8 Encuentros de cuidado y capacitacin a enlaces municipales
Periodo
Nmero
de encuentros
cuidado
Nmero de
participantes
Nmero
de madres lderes
capacitadas
Nmero de enlaces
municipales
capacitados
2002 1 134 47 486 3 501 317
2003 6 531 268 093 5 275 509
2004 22 307 441 169 5 830 622
2005 21 327 408 350 2 542 525
2006 27 029 725 084 4 068 168
2007 8 712 228 478 0 0
2008 52 716 1 658 586 5 130 1 063
2009 54 596 2 367 140 27 860 1 080
262
Durante la primera fase del programa, se llevaron a cabo 108 encuentros
familiares, 50 juveniles y 27 infantiles, espacios ldicos y de recrea cin, en
los que tenan presencia las expresiones culturales: bailes, msica, juegos.
2. Estrategia de fortalecimiento sectorial
a. Foros de alcaldes
Como espacios polticos y de concertacin en los cuales se inicia el
acercamiento entre el nivel nacional y las autoridades locales, para la
concerta cin y puesta en marcha del programa en los diferentes municipios
del pas, estos foros se han realizado desde el ao 2001, en los cuales se
establecen los compromisos de los diferentes niveles territoriales y se
huce concertuclon uru lu rmu de los convenlos de cooeruclon
Los foros se realizan con anterioridad a los procesos de inscripcin de las
fumlllus otenclulmente beneclurlus con exceclon de uno en el cuul
se inici un nuevo periodo de gobiernos departamentales y municipales
del pas, razn por la cual se decidi realizar foros departamenta les con
los nuevos alcaldes y gobernadores, como una estrategia para la difusin,
continuidad y sostenibilidad de Familias en Accin en el mbito de las
localidades (cuadro 9.9).
Cuadro 9.9 Foros de alcaldes
Ao Nmero de foros Nmero de municipios
2001-2002 23 foros departamentales 599
2004 23 foros departamentales 627
2005 3 foros regionales 75
2006 9 foros regionales 880
2009 28 foros departamentales 1 091
b. Conversatorios
En el resultado del balance general de Familias en Accin, en cada ciclo de
ugo se ldentlcun los munlcllos que hun reortudo lndlcudores crltlcos en
ms de dos periodos consecutivos, y se hace concertacin para las reuniones
263
de discusin y anlisis institucional locales y con participacin de las madres
llderes con el n de decldlr sobre lu reullzuclon de ucclones correctlvus
Lntre y se reullzuron conversutorlos munlclules
c. Mesas temticas
A urtlr de se reullzuron lus mesus deurtumentules temtlcus o
sectorlules medlunte lus cuules se estublecen ucuerdos de trubujo sobre
ucclones eseclcus segun lu roblemtlcu munlclul en educuclon y sulud
que ufectun los roosltos del rogrumu en eseclul or lu lnudecuudu
ofertu de servlclos Ln ese uno se reullzuron mesus temtlcus en sulud y
en educuclon
d. Encuentros regionales con agentes de salud y educacin
Ln lus mesusencuentros reglonules se convocu u los secreturlos munlcl
ules de sulud y educuclon or zonus crltlcus y se trubuju lu contlnuldud
de los temus munejudos en lu mesu temtlcu deurtumentul en lu que
se estublecen ucuerdos y ucclones u segulr Ln se reullzuron doce
encuentros reglonules con ugentes de sulud y educuclon
e. Estrategia de comunicaciones
Se impulsaron esuclos rudlules con frecuenclu semunules Lste esuclo
lnstltuclonul se hu denomlnudo Puls oslble con lumlllus en Acclon y se
estlmu que lu coberturu de uudlenclu est cercunu u los dos mlllones Ll
rogrumu se emlte los sbudos de um u del medlodlu Lu ers
ectlvu del rogrumu es reroduclrlo u truves de lus rudlos comunlturlus
ero ugregundo contenldos locules
1umblen se hun desurrolludo clclos de teleconferenclus trunsmltldus or
el cunul de senul ublertu de lu televlslon ubllcu con coberturu nuclonul
Se rogrumun con unu regulur erlodlcldud con duruclon de dos horus
uroxlmudumente uru el trutumlento de temus eseclcos roceso de
lnscrlclones de buncurlzuclon nuevos rocesos y mecunlsmos de ugos
verlcuclon de comromlsos y nuevus modulldudes Los rogrumus se
dlvulgun con qulnce dlus de untlcluclon y en los munlcllos se reullzun
trunsmlslones en sltlos ubllcos uru que uslstun lu muyor cuntldud de
beneclurlos udems de uquellos que lo ueden ver en sus hogures en lu
televlslon ublertu
264
f. Mensajes SMS a los celulares
Se enva informacin a la base de datos de telfonos mviles para cerca de
beneclurlos con SMS de 150 palabras mximo, con informacin
sobre fechus de ugos erlodos de verlcuclon convocutorlus u usum
bleas, fechas de consignacin en las cuentas electrnicas de ahorro
y de apertura de cuentas electrnicas, entre otros. Se pueden enviar
SMS muslvos o dlrlgldos u munlcllos eseclcos de ucuerdo con cudu
necesldud Se coordlnu con lu oclnu de Cerenclu de Servlclos y Soluclones
Ceress de Acclon Soclul
F. Ejecucin presupuestal
lumlllus en Acclon hu resentudo unu ejecuclon de blllones de esos
durunte el erlodo Puru el uno tlene unu rogrumuclon
resuuestul de blllones de esos uru un totul de blllones de e
sos Lurunte los ultlmos cuutro unos el resuuesto hu reresentudo el
del totul de recursos uslgnudos u Acclon Soclul usundo del en
ul en unexo L
Le los recursos ejecutudos u el resento como fuente de
nuncluclon de credlto externo del BID y del 8unco Mundlul
el restunte rovlno de los recursos nuclonules de los cuules
fueron aportados por el ICBF.
Por cutegorlu de lnverslon lu ejecuclon fue de uru el ugo de los
subsldlos u lus fumlllus beneclurlus el se dlrlglo ul ugo de comlslo
nes bancarias y el 4,1% para la administracin del programa, el cual incluye
honorurlos del ersonul y reus de uoyo como lus evuluuclones de lm
pacto, consultoras, capacitacin, eventos, viticos, servicios pblicos,
arren damientos, mantenimiento, adquisicIones, divulgacin y fotocopias.
266
Opinan los expertos
Un paliativo frente a la crisis
Jorge Ivn Gonzlez
Filsofo de la Universidad Javeriana, con maestra en Economa de la Universidad
de los Andes y doctorado en Economa de la Universidad Catlica de Lovaina.
Profesor de las universidades Nacional y Externado de Colombia. Ha sido
decano de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de
Colombia, director del Centro de Investigacin para el Desarrollo (CID) de la
misma universidad, consultor de Naciones Unidas, investigador del CINEP, asesor
del SENA y miembro de la Misin de empalme de las series de empleo, pobreza y
desigualdad (Mesep).
La primera preocupacin es la extensin del programa. A m me parece que
un programa como estos que se vaya extendiendo y que llegue a tres mi-
llones de familias, que se haga en el contexto institucional de Accin Social,
es un sper ministerio, con un poder enorme, con recursos abismales. Esa
situacin empieza a ser perversa.
Creo que Familias en Accin es la versin moderna de la ley de pobres
en Inglaterra, que trata de organizar la distribucin de limosna ante la
imposibilidad poltica de luchar estructuralmente contra la pobreza.
Creo que el mensaje de poltica pblica general de Familias en Accin es
desastroso. Claro que los diferentes ejercicios de evaluacin al programa
son muy positivo, por cuanto los resultados se comparan contra el grupo
control de las familias que hubieran podido entrar y no entraron y de esta
forma las familias que entraron al programa es obvio que estn mejor. Pero
la comparacin no debe ser contra los que no entraron.
Me pregunto, cul sera el escenario si esas familias hubieran tenido unos
empleos relativamente formales, si esas familias tuvieran unas dinmicas
de una economa que efectivamente est generando empleo, que debera
ser el punto de referencia del programa. Porque cuando se compara con la
familia vecina que no est recibiendo el cheque, la familia vecina que no
Entrevista
267
tiene el nio en el colegio, obviamente Familias en Accin es muy bueno y
por eso el impulso que le ha dado el gobierno en los ltimos aos.
Pero a m me parece que se presentan dos distorsiones muy graves de
poltica pblica, la primera es que se est aplazando la discusin de cmo
se genera empleo en estas sociedades. En materia poltica nadie se atreve
a proponer la eliminacin de Familias en Accin, pero tampoco proponen
lo contrario, su reduccin gradual en la medida en que haya polticas de
genera cin de empleo, que permitan que las personas no tengan que recibir
unos cheques porque estn recibiendo un salario.
Ese tipo de poltica no se discute. Las discusiones son si quitamos los
parafs cales, si la gente sale o no de Familias en Accin, pero la pregunta
de cmo utilizamos el ahorro fnanciero que tiene la sociedad que son 82
billones de pesos en manos de los fondos de pensiones que no saben qu
hacer con ellos, al igual que los excedentes inmensos de ISA. Esta entidad
no sabe dnde colocar la plata y est realizando proyectos en Per, Brasil
y Centroamrica. Por otro lado, se cuenta con 26.000 millones de dlares
de reserva (nunca habamos tenido tantas reservas) y evidentemente
convertir las reservas en empleo, ese es un reto, al igual que convertir los
recursos de los fondos de pensiones en empleo.
Para m la pregunta es porque los fondos de pensiones no estn haciendo
en Bogot 100.000 viviendas, si tienen 82.000 billones de pesos, por qu
no se estn tumbando cincuenta manzanas y haciendo grandes proyectos
de renovacin urbana, por qu no hemos terminado las dobles calzadas, por
qu ISA est haciendo carreteras en Brasil, Per y Centroamrica y aqu no
tenemos dobles calzadas? Esas discusiones no se plantean, ese es un pri-
mer punto que distorsiona la preocupacin por generacin de empleo desde
el punto de vista estructural.
Ampliacin de Familias en Accin no es la solucin
El segundo problema de distorsin es que no se toca el tema de la distribucin.
En la misin de pobreza hemos tenido muchas discusiones internas. Algunos
de sus miembros insisten en que Familias en Accin es un buen programa para
la lucha contra la pobreza, pero otros consideramos que no, ya que el resultado
268
Opinan los expertos
es que hay 45,5% de pobres. Creo que si Colombia no hace una poltica dis-
tributiva en serio, que toque la tierra, la riqueza, las polticas estructurales de
generacin de empleo, no podr salir de la trampa de la pobreza.
Por qu hay trampa? Hay trampa porque persisten los altos ndices de
pobreza (20 millones de pobres), a pesar del crecimientos del PIB. Y no se
disminuyen los pobres porque es un crecimiento del PIB basado en petrleo,
carbn, bancos, un PIB que no est generando empleo ni ingresos.
Para m, el hecho de que existan tres millones de familias no es un smbolo
del xito de Familias en Accin sino la expresin de su fracaso, porque se est
extendiendo un programa que debera haber sido transitorio. No creo, a su
vez, que entre mayor cobertura se disminuya la pobreza en Colombia, mientras
sigamos importando ocho millones de toneladas de alimentos y se contine
aumentando la brecha urbano-rural: la brecha en 2002 era de 25 puntos ahora
llegamos a 30. La pobreza rural es 60% y la pobreza urbana es 30%.
Uno entiende que si una familia est en una situacin difcil, que perdi el
empleo, que el nivel de ingresos es muy bajito y que tiene la tentacin de
sacar al nio del colegio para que vaya a trabajar y el programa le ayude,
creo que esto s acta como una red de proteccin y en ese sentido estos
programas son positivos. Entonces el nio y la familia son atendidos
mientras la persona vuelve a encontrar empleo, vuelve y arranca y entonces
como usted tiene un empleo, los ingresos que recibe por Familias en
Accin pues ya no son relevantes y us ted empieza a andar en otra dinmica
completamente distinta. Pero cuan do uno ve que Familias en Accin en lugar
de ser un programa transitorio se va extendiendo por todos los municipios
del pas, cuando crece el presupuesto de Accin Social por fuera de toda
institucionalidad, uno se pregunta qu es lo que est pasando aqu?
Qu hacer con el programa?
En el informe de Cepal hablan de que el gasto social efectivamente puede
ayudar a compensar algo la pobreza y que estos programas ayudan a la lucha
contra la pobreza, pero creo que en general nosotros hemos entrado en
Amrica Latina en polticas poco estructuradas, que no van en la direccin
con el cumplimiento de Objetivos de Desarrollo del Milenio, ya que no se
Entrevista
269
tocan los problemas, no hay una decisin de luchar con la pobreza de manera
estructural. Por ello la poblacin en su desespero tiene que vincularse a
estos programas, ante la ausencia de opciones de empleo y desarrollo.
El Banco Mundial desarroll un esquema que sirvi para justifcar las redes
de proteccin social, plantea que antes que la persona entre en una lgica
exponencial perversa, hay que actuar rpido y evitar que el adolescente se
retire de la educacin, impidiendo la generacin de un crculo vicioso. Antes
que la familia caiga en ese crculo, el Banco Mundial propone una accin
rpida y de proteccin.
Qu hacer con el programa? Lo primero es reunir a los que manejan los
grandes fondos sociales (fondos de pensiones, reservas internacionales,
excedentes ISA), los que manejan el ahorro de esta sociedad y, por otro lado,
a los grandes aparatos institucionales, con el fn de contar con licitaciones
serias y programas amplios de infraestructura generadora de empleo. De
esta forma se podra, como ejemplo, fnanciar vivienda de largo plazo con un
buen ordenamiento institucional. Otro tema clave de generacin de empleo
es el del crdito, hay que crear grandes bancos de apoyo con tasas de inters
que todo el mundo pueda pagar, bancos que se comprometan y arriesguen.
Por otro lado, se deben incrementar fuertemente los impuestos al suelo.
Con respecto al programa, se debe ir reduciendo su cobertura en forma
progresiva. Creo que a Familias en Accin no hay que invertirle un peso
ms, sino por el contrario se debe desestimular su ampliacin. Debemos
ser cons cientes de la naturaleza transitoria no solo de Familias en Accin
sino de Accin Social, la cual debe ir siendo asumida por los ministerios, que
son la institucionalidad pblica del pas. Tres millones de familias son doce
millones de personas, eso es una locura hay que incorporar a esa gente al
mercado de empleo! Q
273
os programas de transferencias condicionadas (PTC) son
parte de nuevas iniciativas de proteccin social, que buscan
promover la acumulacin de capital humano en la poblacin
como estrategia para romper las trampas de pobreza. Se han diseado as,
programas en los cuales se entrega una transferencia en dinero efectivo a
familias pobres, con la condicin de que cambien su comportamiento en
cuanto al capital humano; por ejemplo, que enven los hijos al colegio o
bien que los lleven a los centros de salud.
De manera simultnea a la ejecucin de este tipo de programas en
Amrica Latina, se han llevado a cabo en algunos pases las respectivas
evaluaciones de impacto.
En 1997 Mxico inici el programa Educacin, salud y alimentacin
Progresa
1
, el cual pas a ser el primero en su estilo de transferencias
condicionadas en efectivo (TCE) a gran escala en la regin, y cont con
su evaluacin a partir de 2002. En Brasil existe el programa nacional de
Bolsa Escola, que an no cuenta con una evaluacin rigurosa de impacto
y el programa de Erradicaao do Trabalho Infantil (PETI), el cual tambin
3
1
En marzo de 2002, el programa Progresa cambi su nombre por el de Oportunidades y se introdujeron
algunos cambios en los rasgos operativos, incluida su expansin a zonas urbanas.
Presentacin
274
ha sido evaluado. En Nicaragua se adopta la evaluacin de impacto de la
red de proteccin social (RPS) y en Honduras, el programa Asignacin
Familiar (PRAF); por su parte, en Jamaica el Program of Advancement
Through Health and Education (PATH, o programa Promocin por medio
de la salud y la educacin), que se encuentran en proceso de evaluacin.
Familias en Accin incorpor la evaluacin como un elemento fundamental
para su desempeo y consolidacin. A partir de lo propuesto cuando esta
iniciativa se inici, se desarrollaron mecanismos que permitieron contratar
lus evuluuclones ucomunur u lus rmus que reullzuron lus evuluu clones
tcnica y operativa, recibir e interpretar los resultados encontrados
y debatir sobre las consecuencias de estos resultados para optar por
decisiones para el programa.
Lu ldeu lnlclul de llevur u cubo unu evuluuclon de lmucto se dlverslco y
rumlco en dlversos estudlos de evuluuclon desurrolludos en formu uru-
lela a su ejecucin y crecimiento, y a las respectivas decisiones durante una
dcada. El compromiso de incorporar las recomendaciones, al menos en
el debate de hacia dnde dirigir el programa, siempre ha estado presente.
La segunda parte de esta publicacin recoge las lecciones aprendidas
de este proceso de evaluacin. Se exponen en detalle cuatro resultados
relevantes producto de las evaluaciones de impacto: en los municipios
rurules en lu obluclon en sltuuclon de desluzumlento en los llotos
urbanos y en las comunidades indgenas.
De manera sinttica se describen los antecedentes de las evaluaciones,
los principales resultados obtenidos en trminos de la evolucin de los
lndlcudores denldos y lus declslones tomudus como roducto de los
hulluzgos y unllsls de estos estudlos
Uno de los factores por los cuales se considera que fue posible la toma de
decisiones a partir de los resultados de las evaluaciones, ha sido la estrecha
relacin entre los cuatro actores afectados por este proceso: las familias
y lus mudres beneclurlus lu dlrecclon del rogrumu en cubezu de Acclon
Social, la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del Departamento
Nuclonul de Pluneuclon y lus rmus evuluudorus que en este cuso fueron
la Unin Temporal IFS-Econometra SEI y el Centro Nacional de Consultora.
275
La cronologa del programa y de los procesos de evaluacin de impacto
realizados durante estos diez aos, que se recogen en esta publicacin
muestran un paralelo entre las decisiones importantes adaptadas en
el programa y los hallazgos ms relevantes de las evaluaciones, las que
colaboraron en la toma de decisiones. De las contribuciones de las diversas
evaluaciones son de mayor relevancia las siguientes:
Los resultudos rellmlnures en sobre lu evuluuclon de lmucto rurul
rutlcuron lu llegudu de lu uyudu u lu obluclon beneclurlu el lmucto
en el consumo de alimentos y, a la vez, desvirtu el desvo de recursos y
lus ltruclones o el uso lndebldo de los subsldlos
Los resultudos nules de y lndlcuron que no solumente lumlllus
en Accin cumpla con sus propsitos, sino que era una alternativa im-
portante como programa social frente a la oferta existente y que podra
constituirse en una solucin a largo plazo para la pobreza.
Se tomu lu declslon de utender u lu obluclon en sltuuclon de desluzu-
mlento y lu necesldud de ldentlcur slmultneumente sus efectos
Se tomu lu declslon de entrur u lus grundes clududes ese u los resultudos
contrurlos de lu Lvuluuclon nul de lmucto lo que lmllco el dlseno
de alternativas de intervencin del programa: esquemas de subsidios
diferenciados.
Diego Dorado Hernndez
Director
Evaluacin Polticas Pblicas
Departamento Nacional de Planeacin
Captulo
Familias en Accin
El papel de la evaluacin
de impacto
10
279
n sus inicios, durante el ao 2000, Familias en Accin se formul
como un programa nuevo en el pas y con pocas pero muy
exitosas experiencias en el mundo. El caso ms visible era el de
Mxico, en donde la puesta en marcha de Progresa, un programa similar
en 1997, para entonces ya mostraba resultados rpidos e importantes.
Familias en Accin estaba propuesto con un esquema similar al de Mxico:
el programa pretenda la entrega de subsidios en dinero a las familias
ms pobres, condicionados al cumplimiento de algunos requisitos, como
el envo de los nios y las nias del hogar a las escuelas y colegios, y a
controles de crecimiento y desarrollo.
El programa en un comienzo se focalizara en municipios con menos de
100.000 habitantes, buscando complementar los otros programas de
la red de apoyo social (RAS), estos municipios pequeos eran los ms
ufectudos or lu crlsls economlcu or el conlcto urmudo y resentubun
una mayor proporcin de poblacin rural.
A. El componente de evaluacin
La RAS, y como parte de ella Familias en Accin, presentaba riesgos evi-
dentes en su ejecucin. Se trataba de una intervencin nueva en el pas
y el mecanismo principal era la entrega de dinero a familias de bajos
,
280
recursos. Este mecanismo exiga un gran trabajo logstico: por un lado,
la verificacin de la identidad de los beneficiarios y el cumplimiento de
las condiciones por parte de los maestros y el personal en salud y, por
otro, la entrega de los recursos por parte de los bancos con presencia
en las regiones.
Este tipo de acciones no se haba probado anteriormente en Colom-
bia y, dadas las condiciones de seguridad a la fecha, producan incer-
tidumbre para sus proponentes. La Consejera para la Paz y el Fondo de
Inversin para la Paz (FIP) eran organismos relativamente nuevos, sin
experiencia en la ejecucin de recursos de tal magnitud ni en este tipo
de proyectos. Para esto, era necesario contar con un nuevo equipo de
profesionales y tcnicos y disear esquemas de trabajo, sistemas de
informacin y esquemas financieros robustos y seguros en el manejo
de los recursos.
El pas acogi la propuesta de la banca multilateral sobre el diseo de
una estrategia fuerte de evaluacin que permitiera mitigar los riesgos a
los que el programa estaba sujeto. As, el Componente de evaluacin
y seguimiento de Familias en Accin jugara un papel importante en la
operacin del programa e iniciara sus actividades al mismo tiempo en
que se iniciaba su ejecucin.
La evaluacin de impacto se present como un componente obligatorio
en el diseo del programa. Se buscaba que Familias en Accin reali-
zara un estudio de impacto riguroso, que utilizara las tcnicas recin
desarrolladas en la literatura sobre medicin de impacto de los subsidios
en el corto y mediano plazos. Se esperaba que quien desarrollara esta
evaluacin actuara con total independencia y con suficiente jerarqua
para presentar los resultados de la intervencin.
B. El arreglo institucional
En Colombia exista poca experiencia en la elaboracin y desarrollo de
evalua ciones como la propuesta de Familias en Accin. El poco cono ci-
miento adquirido estaba en el Departamento Nacional de Planeacin y se
Familias en Accin El papel de la evaluacin de impacto
281
remontaba a estudios de menor envergadura sobre el programa Paces
1

y otras experiencias similares.
En el campo internacional, el desarrollo de evaluaciones de impacto
se asociaba a los trabajos de Heckmann, Ichimura, Smith y Todd (1997 -
1998) en subsidios de desempleo, que luego se generalizaron a otras
intervenciones de poltica. La experiencia en Latinoamrica tambin era
incipiente, pero se contaba con los estudios por parte del IFPRI
2
en la
evaluacin de Progresa de Mxico.
La propuesta de realizar este tipo de evaluaciones tena implicaciones
importantes para el montaje del programa al menos en tres aspectos:
Su reullzuclon trujo unu serle de nuevos concetos u estu tecnlcu Como
el diseo del programa contena a su vez el de la evaluacin de impacto,
deblu tenerse en cuentu que uru logrur resultudos conubles eru nece
sario realizar un levantamiento inicial de informacin para conformar
una lnea de base, en donde la informacin no estuviera afectada an por
los beneclos del rogrumu Se entendlu que en unu evuluuclon rlgurosu
era necesaria la toma de informacin sobre una muestra de familias no
beneclurlus del rogrumu denomlnudus gruo de control
Lu culldud de estu herrumlentu deendlu del roceso de lnscrlclones
al programa, y de acuerdo con las tcnicas de evaluacin, la muestra
deblu ser uleutorlu Lsto lmllcubu que uun cuundo los beneclurlos
se selecclonurun de un gruo denldo de hogures nlvel del Slsben
debera realizarse un proceso aleatorio, que permitiera contar con
un grupo de no participantes con las mismas caractersticas de los
participantes, para evitar una medicin de resultados sesgada a favor o
en contra del programa.
Los rocesos de evuluuclon reclentes mostrubun que sus costos odlun
ser bastante elevados. Se consideraba que tendra un costo del 2% de
1
El programa de ampliacin de la cobertura y de la calidad de la educacin secundaria y media (Paces), se
formul en 1994. Se entregaron aleatoriamente ms de 125.000 becas a estudiantes de distintos municipios,
lo que permiti realizar la primera evaluacin de impacto experimental en el pas.

2
El International Food Policy Research Institute (IFPRI) estaba analizando el impacto de Progresa en el
capital humano en Mxico y ya haban encontrado efectos positivos de la intervencin.
282
la inversin total del programa, lo que supona un cambio importante
con respecto a los recursos que tradicionalmente se haban invertido en
este tipo de estudios.
Los aspectos descritos afectaban en forma directa el diseo del programa,
al igual que el cronograma de ejecucin. Si bien exista la voluntad explcita
de desarrollar la evaluacin de impacto, hasta la fecha no se haba tenido
una experiencia similar sobre sus implicaciones en la forma de realizar un
programa y que adems estuviese asociado a una inversin importante de
recursos. La propuesta ejerca entonces una presin adicional al programa,
en trminos de los tiempos en los que se debera iniciar y la forma en la que
se deberlu desurrollur el roceso de lnscrlclon de los beneclurlos
Estas consideraciones implicaban un arreglo institucional particular para el
desarrollo del programa y de su evaluacin. Se esperaba conformar un equipo
en la Presidencia de la Repblica de ejecucin, y contar con un apoyo importante
del Departamento Nacional de Planeacin en los diferentes aspectos tcnicos
del diseo. De esta manera, se plante explcitamente la creacin de un grupo
en la entonces Direccin de Evalua cin de Gestin y Resultados
3
del DNP,
que se encargara de la estructuracin del componente de evaluacin de los
programas de la RAS y, en particular, del de Familias en Accin.
Este grupo debera presentar y defender los argumentos asociados al
desarrollo de una evaluacin rigurosa frente al avance en el diseo del
programa, y constituir el equipo que la llevara a cabo, bien fuera interno
o por contratacin externa. Finalmente, debera actuar como contraparte
de los evaluadores para propiciar las condiciones de realizacin de las
evaluaciones, recibir los resultados, interpretar sus consecuencias y
elaborar una serie de recomendaciones de poltica que deberan llegar a
los ejecutores de los programas. As, este grupo tambin sera contraparte
de los ejecutores en la forma en que estos adaptaban y ajustaban el
programa ante la informacin que produca esta tcnica.
Adicional a lo anterior, se planteaba que la evaluacin de impacto deba
ser independiente y por tanto desarrollada externamente a los ejecutores
del programa. Para ello y con relativa claridad se plante desde el inicio
3
A partir del decreto 195 de 2004 se llama Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas (DEPP).
283
la necesidad de realizar una contratacin externa al gobierno, tanto para
mantener aspectos de transparencia e independencia, como porque el
gobierno no tena la experiencia ni la capacidad necesarias para llevar a
cabo este proyecto. De esta manera, form parte de las obliga ciones del
grupo hacer los arreglos necesarios para la contratacin e interventora
tcnica.
Qu es una evaluacin de impacto y cules son sus tcnicas?
Se defne como una evaluacin de impacto los efectos positivos o
negativos de una o ms intervenciones para el bienestar fnal de la
poblacin afectada individuos, familias o comunidades. Pretende
determinar en forma precisa los efectos de una intervencin en la
poblacin afectada.
La evaluacin de un programa o una poltica de gobierno establece
si se presentaron los efectos deseados para las personas, familias
e instituciones y si estos son atribuibles exclusivamente a su
intervencin. El principal desafo es identifcar el efecto de la
intervencin en trminos de lo que les habra pasado a los bene f-
ciarios si el programa no hubiera existido. Lo ptimo sera observar
a la misma persona con y sin la intervencin del programa, pero
dado que esto resulta fsicamente imposible, se debe recurrir a la
conformacin de grupos de comparacin o unidades de observacin
denominado grupo de control que, con caractersticas similares
a las del grupo que recibe el tratamiento, no participan por
diferentes razones. A este grupo que no participa del programa se
le conoce como contrafactual. La comparacin del tratamiento y el
contrafactual permiten atribuir inequvocamente los impactos en la
poblacin benefciaria por la intervencin desarrollada.
Existen tres tipos segn la disponibilidad de informacin con que se
cuente:
Diseo experimental: se denomina as cuando el programa o polti-
ca se ha asignado de manera aleatoria (rifa o lotera) a una poblacin
homognea, al separar un grupo poblacional, que recibe la interven-
cin (tratamiento) de otro grupo que no la recibe (control). En este
284
caso, los grupos poblacionales sern diferenciados nicamente por el
hecho de que el grupo de tratamiento tuvo acceso al programa.
Es el diseo de evaluacin ms robusto y convincente, porque no se
presentan sesgos de seleccin. La principal ventaja de esta tcnica
es la simplicidad en la estimacin del impacto y en la interpretacin
de los resultados, si se tiene en cuenta que el efecto del programa se
calcula directamente mediante la diferencia entre lo observado en
el grupo trata miento y en el grupo control. Sin embargo, presenta
una desventaja en su implementacin, debido a que puede ge-
nerar problemas ticos y polticos en la asignacin de benefciarios
al existir personas que aleatoriamente se quedaran por fuera del
programa siendo elegibles para recibirlo.
Diseo cuasi experimental: se habla de mtodos cuasi experi-
mentales (no aleatorios), cuando la asignacin de benefciarios al
programa no ha creado grupos de tratamiento y de comparacin
aleatoria. La eleccin de ser participante o no en el programa ha sido
tomada por el individuo o por alguna otra persona (el gobierno) sin
seguir un procedimiento aleatorio.
Cuando se usan estas herramientas, se emplean tcnicas estadsticas
para crear un grupo de control lo ms similar posible al grupo de
tratamiento. Los dos grupos se comparan como en el caso anterior,
pero aqu el investigador no tiene control sobre variables que no
est observando y que pueden crear diferencias entre los grupos
que no deben atribuirse al programa. Este sesgo se puede controlar
mediante tcnicas estadsticas como variables de comparacin e
ins trumentales, pero es difcil de eliminar por completo.
La ventaja principal de los diseos cuasi experimentales es que se
pueden basar en fuentes de datos existentes y, por tanto, a menudo
son ms rpidos y menos costosos de realizar. Adems, se pue-
den hacer una vez que el programa ha comenzado a operar, con la
condicin de que existan sufcientes datos. La principal desventaja
es que con frecuencia se reduce la confabilidad de los resultados,
debido a que la metodologa es menos slida en el nivel estadstico
y puede con llevar un problema de sesgo de seleccin.
285
Diseo no experimental: es el ms dbil de todos; se utiliza nor-
mal mente cuando no se pueden crear grupos de comparacin.
Algunas veces toma medidas antes y despus de la intervencin
sobre un grupo de tratamiento. Otras veces, se crea un grupo
de comparacin, pero no se cuenta con informacin previa a la
intervencin del programa y se hace un anlisis ex post una sola vez.
Este tipo de diseo funciona muy bien cuando se quiere hacer un
anlisis descriptivo o de cambios, pero no es muy exacto para res-
ponder a preguntas de impacto.
Es importante tener en cuenta que los resultados que arroje la evalua-
cin, por cualquiera de los mtodos mencionados, sern vlidos para
el grupo del cual se tom la muestra. Por esto se busca siempre que la
muestra sea lo ms representativa posible en cada caso. Q
C. Evolucin del proceso evaluativo
Familias en Accin puede considerarse como el programa que ha realizado
el muyor esfuerzo evuluutlvo en el uls or medlo de tecnlcus sostlcudus
de medicin de impacto. Este proceso, que se inici gracias al apoyo
de la banca multilateral, se ha mantenido a lo largo de diez aos por la
conviccin del Gobierno y de Familias en Accin de que las evaluaciones
de impacto, adems de instrumentos poderosos para la explicacin de
los cambios sociales generados por la intervencin, son una fuente para
enriquecer y ajustar el programa hacia el logro de mejores resultados.
Lurunte estos dlez unos lumlllus en Acclon hu dlverslcudo no solo lu
forma de operar la entrega de los subsidios, sino tambin a la poblacin
que utlende lnlclulmente sus beneclurlos deblun estur cluslcudos en el
nivel 1 del Sisben y vivir en municipios pequeos; en el ao 2005 se incluy
a la poblacin en situacin de desplazamiento de los municipios rurales y
centros urbanos. En este mismo ao, se realizaron pilotos para incluir a la
poblacin del nivel 1 del Sisben ubicada en los medianos y grandes centros
urbanos. A partir de 2007 se ha incluido a las familias ms vulnerables
pertenecientes a comunidades indgenas.
286
De acuerdo con esta evolucin del programa, se han contratado cua tro
grandes evaluaciones, tres de impacto y una de operaciones
4
. La pri-
mera evaluacin de impacto de Familias en Accin se dise de ma ne ra
simultnea al inicio de las operaciones en 2001, y se reconoce como FA-
Rural or referlrse eseclcumente u los munlcllos ms equenos y
vulnerubles del uls en los que comenzo u oerur el rogrumu
Los resultados fueron decisivos para la continuidad del programa, por
demostrur que lu lnverslon en educuclon y sulud de los nlnos dubu como
resultado mejoras notables en los niveles de asistencia escolar y en el
crecimiento de los menores de 6 aos.
Lru lu rlmeru vez que se reullzubu en el uls unu evuluuclon de lmucto
rlgurosu con lnformuclon que rovenlu de unu encuestu socloe co
nomlcu ullcudu u hogures e lnstltuclones y que se reetlrlu or tres unos
consecutivos. As, la evidencia mostrada marcara dos momentos cruciales
para la continuidad de Familias en Accin: los impactos preliminares de
que dleron orlgen u lu extenslon del rogrumu hustu y los de
medluno luzo en que motlvuron lu grun exunslon urbunu
Lu segundu buscubu ldentlcur los lmuctos sobre lus fumlllus en sltuuclon
de desluzumlento FA-PD de ciudades medianas del pas. Igualmente
rigurosa a la anterior, pero con un diseo diferente, se estimaron los
lmuctos con un solo levuntumlento de lnformuclon y en el luzo de un
ao. De manera similar a la de FA-Rural ldentlco mejorus en lu uslstenclu
escolar de los jvenes, y disminucin en la prevalencia de enfermedades
y en lu roorclon de desnutrlclon lnfuntll gruclus u lu exlstenclu del
programa para este tipo de poblacin.
Ln estu ocuslon se demostro como lu exlstenclu de los subsldlos de
lumlllus en Acclon contrlbuyo u lu estublllzuclon socloeconomlcu de lus fu
milias en las comunidades receptoras. Al recalcular el nivel de Sisben en la
obluclon beneclurlu se evldenclo que el de los benecludos esturlu
cluslcudo en el nlvel del Slsben el en el nlvel y el en el nlvel
lo cuul ermlte conclulr que lu focullzuclon en lu obluclon desluzudu es
4
Lu evuluuclon de oeruclones unullzu lu estructuru de los rocesos de un rogrumu o olltlcu con el n de
establecer etapas claves para el logro de los objetivos.
287
adecuada y cumple con las condiciones mnimas establecidas para el resto
de la poblacin.
La expansin urbana de Familias en Accin, que comienza en 2007,
present como antecedente la realizacin de escenarios piloto en centros
murglnudos de grundes clududes con el objetlvo de unur lu lntervenclon
para los centros urbanos y ciudades con ms de 100.000 habitantes
Evalu acin de centros urbanos. Como parte de esos pilotos, se disearon
y pusieron en marcha dos evaluaciones de impacto en Soacha y Medelln,
respectivamente. Aunque los impactos del programa estimados para
esta poblacin urbana se recibieron en un momento posterior a la gran
expansin urbana, se presenta tambin el detalle del incremento en la tasa
de uslstenclu escolur de los jovenes beneclurlos y el efecto en el consumo
promedio de los hogares al recibir un subsidio monetario.
Tabla 10.1 Evaluaciones realizadas a Familias en Accin
Evaluacin Firma o consorcio
evaluador
Poblacin analizada Resultados
FA-Rural Unin Temporal IFS-
Econometra SEI
Familias del nivel 1 del
Sisben de municipios
con menos de 100 000
habitantes
2003 Impactos preliminares
2007 Impactos de mediano
plazo para poblacin nivel 1
del Sisben
FA-Poblacin
desplazada
Centro Nacional de
Consultora
Poblacin en situacin
de desplazamiento de
ciudades medianas
2008 Impactos para
poblacin en situacin de
desplazamiento
FA-Piloto
urbano
Direccin de
Evaluacin de Polticas
Pblicas (DEPP DNP)
Poblacin nivel 1 del
Sisben de barrios
marginados de
Medelln y Soacha
2007 Impactos en Soacha
2009 Impactos en Medelln
FA-Poblacin
indgena
Centro Nacional de
Consultora
Poblacin indgena en
seis comunidades del
Cauca
2010 Anlisis de procesos
y operacin de FA en
comunidades indgenas
Fuente: DNP-DEPP, 2010
Lu cuurtu evuluuclon est enfocudu u unullzur los rocesos y el funclonumlento
de Familias en Accin para la poblacin indgena, Evaluacin para
comunidades indgenas Lstu fue contrutudu u medludos de y buscubu
ldentlcur no solo lu correctu denlclon de los rocesos u segulr uru lu
operacin del programa en comunidades indgenas, sino tambin al impacto
soclul or lu exlstenclu del rogrumu en estu obluclon Lfectlvumente se hu
comprobado una mayor participacin de las mujeres en actividades sociales
dentro de la comunidad, lo que conlleva un reconocimiento social y mejores
prcticas de salud y educacin con sus hijos (tabla 10.1).
288
Las cuatro evaluaciones mencionadas y a las que hace referencia esta
publicacin analizan diversos aspectos relacionados con el capital humano
en la poblacin. En particular, se estudi la relacin de la inversin en
capital humano con la disminucin de la pobreza y el mejoramiento de
lu culldud de vldu de lu obluclon Lsto se ve reejudo en mejorus en lu
nutricin y la educacin infantil, el empoderamiento de las mujeres
beneclurlus lus mejores rctlcus de culdudo de los nlnos lu menor
prevalencia de enfermedades y los incrementos en el consumo del hogar
de bienes relacionados con el bienestar.
Se resentun los resultudos unlcumente uru tres temus de unllsls
directamente relacionados con los objetivos del programa, que son: (a)
consumo del hogar, (b) educacin, (c) nutricin y salud infantil.
Los dlez unos de evuluuclones ermltleron evldenclur mejorus en lus
condlclones de vldu uru los beneclurlos del rogrumu Ln lu zonu rurul
dispersa del pas, la existencia de Familias en Accin logr disminuir
el hacinamiento crtico en 7% y la proporcin de hogares con vivienda
inadecuada en 7,8 puntos. En funcin de la lnea de pobreza (LP) se logr
ldentlcur unu dlsmlnuclon de lu roorclon de hogures cluslcudos como
obres en en lu zonu rurul dlsersu de los munlcllos equenos
Aun cuando entre 2002 y 2006 la proporcin de personas pobres por
necesldudes bslcus lnsutlsfechus NBI) cambi poco, es de esperarse
que con la mayor inversin en capital humano para los miembros del
hogur se de un lmucto lntergeneruclonul y se modlquen en el futuro
factores estructurales de la pobreza, asociado con las actuales mejoras en
uslstenclu escolur y en nutrlclon de los nlnos y lus nlnus
Un aspecto destacado y comn de las poblaciones analizadas fue la
mejoru en lus tusus de uslstenclu escolur de los nlnos beneclurlos en
particular para aquellos en edades de cursar la secundaria. El incremento
en la tasa de asistencia para los jvenes que viven en la zona rural
dlsersu es ulrededor de desues de cuutro unos de lntervenclon del
programa; en la poblacin en situacin de desplazamiento, despus de
un uno de urtlcluclon en lumlllus en Acclon este lncremento es de
Los jovenes de los centros urbunos resentun un lmucto ms modesto
alrededor de 5 puntos.
289
Indistintamente del grupo de poblacin analizado, se evidenci la
contribucin de Familias en Accin en el incremento del consumo de
bienes destinados para los nios, en particular en ropa y calzado. Tanto la
poblacin de municipios pequeos, como la de centros urbanos y aquella
en sltuuclon de desluzumlento reejun un cumblo en el comortumlento
del gusto huclu los blenes reluclonudos con los objetlvos del rogrumu
educacin y salud.
De manera adicional, para las poblaciones en zonas rurales como para aque-
llas en situacin de desplazamiento, se evidenci que aun cuando Familias
en Acclon reresentu unu mejoru en el lngreso fumlllur no huy uumento en
el consumo de alcohol y tabaco. En centros urbanos como Medelln, este
hallazgo no parecera replicarse, por lo que la evaluacin de las grandes
clududes que nullzur en contrlbulr u unullzur este usecto
Se observ un incremento importante en el consumo de protenas en los
hogures beneclurlos Ln urtlculur los nlnos menores de unos uhoru
consumen leche escudo y grunos con muyor frecuenclu que untes de
huber sldo beneclurlos Ln los nlnos entre y unos se evldenclu un
aumento en el consumo de granos nicamente.
Programas de pobreza y sus efectos en capital humano
La inversin en capital humano es uno de los medios ms efectivos para
disminuir la pobreza y contribuir a mejorar los ingresos futuros de las
personas. Para efectos de esta publicacin, en la medida en que se van
abordando las diferentes fases de Familias en Accin, se destacan los
principales resultados obtenidos con las evaluaciones, en particular en
aquellos temas centrales de intervencin, esto es, en los directamente
relacionados con la recepcin del subsidio y con el capital humano:
educacin, salud, nutricin y consumo del hogar.
Educacin: se ha comprobado que un ao adicional de educacin
tiene resultados importantes en el nivel de ingreso individual y en la
productividad en el trabajo. La decisin de enviar a los hijos a la escuela
es familiar, se toma como una inversin que va a reportarles en el futuro
mejores ingresos a los hijos y al hogar, pero que tiene relacin con los
costos presentes de asistir a la escuela, incluido el costo de oportunidad
de dejar de ganar un salario de mercado. As, se espera que el subsidio
290
educativo de Familias en Accin compense estos costos, para incentivar
la asistencia escolar y lograr as una mayor inversin en capital humano.
El factor de incidencia directa ms importante en el tema de educacin
es la asistencia escolar de los benefciarios del programa, y es la variable
fundamental para la medicin de impacto del programa en este tema.
Nutricin y salud: mltiples investigaciones han evidenciado que la
pobreza tiene efectos negativos en el crecimiento, desarrollo cognitivo,
desempeo acadmico y en la salud fsica y emocional de los nios. Se ha
observado que los nios pertenecientes a familias de bajos ingresos tienen
mayores prevalencias de problemas de salud y defciencias nutricionales,
debido al efecto directo en la disponibilidad de alimentos en el hogar. Las
buenas prcticas nutricionales y de salud son parte de los componentes
importantes en la conservacin y crecimiento del capital humano. De
hecho, las poblaciones mal nutridas se han visto marginadas y limitadas en
sus oportunidades y alcances en todos los mbitos del desarrollo humano.
El programa no condiciona la entrega del subsidio a la mejora del estado
nutricional de los nios, solamente a la asistencia a los controles de
crecimiento y desarrollo. Cabe esperar que la nutricin infantil y la
prevalencia de algunas enfermedades mejoren debido a la infuencia del
programa ya que, por un lado, la entrega del subsidio supone un aumento
en el ingreso individual de la madre, lo que le permitira mejorar la dieta
de los nios del hogar. Por otro lado, la asistencia de la madre a charlas
sobre nutricin y de cmo dar una alimentacin adecuada a los hijos
mejora su informacin sobre el cuidado infantil. Adems, se espera que
los profesionales de salud ofrezcan consejos tiles sobre nutricin a los
cuidadores que asistan con los nios a los controles de crecimiento y
desarrollo.
Consumo: los subsidios otorgados por Familias en Accin inciden
directamente sobre la estructura de gastos de los hogares benefciados
al ser dinero en efectivo que entra al hogar. Las madres deciden en
qu utilizarlo. En particular, se espera que el gasto en alimentos se
vea incrementado por causa de este. Se ha incluido esta variable como
aspecto central del anlisis por representar las decisiones que toman los
hogares en el corto plazo, una vez han recibido la intervencin.
Mayores detalles y resultados en otras variables de estudio pueden
encontrarse en los respectivos informes de consultora de las evaluaciones
que se presentan en esta publicacin. Q
Captulo 11
Familias en Accin
en zonas rurales
293
A. Contexto y diseo del programa
Las tcnicas de evaluacin de impacto exigen para el logro de resultados
conubles y de culldud que su dlseno se lnterreluclone con el del resectlvo
rogrumu Lstu formu de evuluur nuevu en Colomblu lmllco que lus
dlscuslones de dlseno de lumlllus en Acclon conslderurun desde el lnlclo
usectos eseclcos
Lesde el rogrumu se hublu dlsenudo como unu lntervenclon de
urgenclu y de corto luzo y su demoru en urruncur ufectubu el dlu trus dlu
de lu obluclon ms obre y vulneruble Ln lo olltlco tunto el Coblerno
Centrul como lu buncu multlluterul tenlun como rlorldud emezur lu
entregu de subsldlos en el menor tlemo oslble
Ll dlseno hublu tomudo ms tlemo del eserudo y solo u nules de
se lnlcluron uctlvldudes de llotuje sobre dos munlcllos Lu oeruclon de
credlto uru su nuncluclon solo fue efectlvu en Lu ruebu lloto
reull zudu lnlclulmente en dos munlcllos y luego exundldu u otros velnte
fue de grun lmortunclu uru erfecclonur ul mlsmo tlemo el dlseno y lu
evaluacin de impacto.
Lru fundumentul determlnur lu efectlvldud del roceso de focullzuclon
dlsenur un mecunlsmo de ugos eclente denlr lu cuucldud de ucclon
de los educudores y ersonul de sulud uru efectos de lus verlcuclones y
esbozur un roceso de lnscrlclon cluro y trunsurente uru lu comunldud
294
La prueba piloto se llev a cabo en 22 municipios y su seleccin incluy
cua tro aspectos:
Que los munlcllos erteneclerun ul unlverso denldo uru el rogrumu
Que se lncluyerun munlcllos de dlferentes tumunos y reglones
Que fuerun de fcll ucceso
Que conturun con unu ofertu suclente de servlclos de sulud y educuclon
Ll objetlvo de lu ruebu lloto eru determlnur los mecunlsmos de
selecclon de los urtlcluntes y lu oslbllldud de denlr con unu muestru
uleutorlu de fumlllus lu entrudu o no ul rogrumu Lste esquemu suonlu
lu selecclon or sorteo de los otenclules beneclurlos del nlvel del
Slsben roducto de un roceso decldldo or consenso con lu comunldud
Lu uslgnuclon uleutorlu de fumlllus eleglbles uru ser beneclurus
ermltlrlu or un ludo mostrur comletu trunsurenclu en lu uslgnuclon
de subsldlos y ul mlsmo tlemo contur con un dlseno exerlmentul de
evuluuclon de lmucto
Algunos ejerclclos reullzudos en el munlcllo lloto de Lu Mesu
Cundlnumurcu ermltleron entender rldumente lu ocu vlubllldud de un
esquemu de sorteo en estu obluclon Lu exectutlvu locul or lu llegudu
de los subsldlos los ultos nlveles de obrezu y roblemus de orden ubllco
y vlolenclu dleron u entender que el desurrollo de un dlseno exerlmentul
roduclrlu un efecto contruroducente en lus comunldudes ufectudus y
odlu oner en rlesgo lu ejecuclon del rogrumu
Lstus ruebus condujeron u determlnur que todu fumlllu que hublturu
en los munlcllos escogldos cluslcudu en el nlvel del Slsben untes de
dlclembre de serlu beneclurlu de lumlllus en Acclon Se rocedlo
u selecclonur los rlmeros munlcllos donde comenzurlun oeruclones
Asl se selecclonuron munlcllos menores u hubltuntes en
deurtumentos del uls que cumllun con lus condlclones mlnlmus y donde
se odrlu comenzur u lnscrlblr u lus fumlllus otenclulmente beneclurlus
Slmultneu u estu selecclon de munlcllos se lbu forjundo el dlseno de lu
evuluuclon Ll rogrumu lnlclo el roceso de lnscrlclones y ugos en un
conjunto de munlcllos selecclonudos untes de comenzur lu evuluu clon
Ll rlmer gruo de munlcllos udlclonules u los de lu ruebu lloto
Familias en Accin en zonas rurales
295
comprendi 346 de los 631 previamente seleccionados, en los cuales se
dio inicio al proceso de inscripcin a partir de julio de 2001, y el primer pago
de los subsldlos se reullzo u nules del mlsmo uno
El segundo grupo de municipios fue de 253, en los cuales se realizaron
lnscrlclones en y el rlmer ugo se rogrumo uru jullo de Ll
dlseno de lu evuluuclon que deendlu del momento en el cuul se lnlcluron
uctlvldudes deblo ujusturse u estus clr cunstunclus
B. Diseo tcnico
de la evaluacin de impacto
El proceso de contratacin de la evaluacin de impacto de Familias en
Accin en poblacin rural, FA-Rural comenz desde 2000 y tom un
oco ms de un uno Se truto de unu llcltuclon ubllcu que buscubu con
vo cur rmus exertus nuclonules e lnternuclonules con unu exerlenclu
destucudu en royectos de estu nuturulezu
1rus un roceso de eluboruclon de rouestus y cullcuclon tecnlcu se
contrat en diciembre de 2001 un consorcio
1
que dlo lnlclo u lu evuluuclon
u urtlr de enero de
Ll dlseno de evuluuclon consldero medlr y unullzur los cumblos que
odrlun durse en uquellus vurlubles reluclonudus con los objetlvos del
rogrumu mejorur lu sulud lu nutrlclon y lu educuclon de los bene
clurlos Se trutubu de medlr los cumblos utrlbulbles netumente u
lumlllus en Acclon en estos usectos e ldentlcur los fuctores usocludos
condlclonuntes o exllcutlvos ms lmortuntes or medlo de cutegorlus
segun su lmortunclu o efecto
Lu metodologlu de evuluuclon se denlo como cuusl exerlmentul en lu
cual se planteaba estimar los impactos de Familias en Accin por medio de
lu comuruclon de los resultudos de lnteres entre dos tlos de obluclones
1
Lu unlon temorul estuvo conformudu or el lnstltute of llscul Studles de Londres Lconometrlu SA y
Slstemus Lseclullzudos de lnformuclon Unlon 1emorul llSLconometrluSLl
296
municipios participantes en Familias en Accin municipios tratamiento,
y municipios no participantes municipios control.
La evolucin de los resultados de estudio se analiz a lo largo de cinco aos
consecutivos. Durante el primer ao de evaluacin se levant la lnea de
base (LB un uno desues se relte lu encuestu uru ldentlcur los lm-
pactos en capital humano en el corto plazo, y dos aos despus se volvi
u levuntur lu encuestu uru ldentlcur los lmuctos en el medluno luzo
La estrategia de recoleccin de informacin consisti primero en seleccio-
nar una muestra de municipios para ser parte del estudio. Se selecciona-
ron 122 municipios que cubran todos los departamentos del pas y en cada
uno se entrevistaron hogares particulares
2
, establecimientos de salud, ins-
tituciones educativas, hogares comunitarios y autoridades municipales.
Como segunda etapa, se aplic una encuesta socioeconmica a una mues-
tra de hogares, individuos e instituciones en los grupos de municipios se-
leccionados. Las encuestas se realizaron tres veces a las mismas personas,
e instituciones. Era la primera vez en el pas que se desarrollaba un estudio
socioeconmico de estas caractersticas, en el cual se haca seguimiento
a los individuos en el tiempo para repetir la encuesta y ver su evolucin
en los lndlcudores de lnteres Lstu encuestu tlo unel se conformo -
nalmente con 10.000 hogares y tres momentos de medicin, constituyn-
dose en una de las encuestas ms completas elaborada hasta el momento
en Colomblu sobre obluclon obre y vulneruble grco y cuudro
Grfco 11.1 Diseo evaluacin Familias en Accin
Ao 2002
Lnea de base Impactos preliminares
Ao 2003
Primer seguimiento Impactos de corto plazo
Ao 2006
Segundo seguimiento Impactos de mediano plazo
Fuente: DNP, 2010.
2
La encuesta de Familias en Accin contemplaba adicionalmente tomar informacin detallada del consumo
de alimentos de la poblacin encuestada, y de peso y talla de los nios de los hogares.
297
Cuadro 11.1 Evaluacin impacto Familias en AccinRural. Muestra encuestada
Unidades
Lnea
de base
Primer
seguimiento
Segundo
seguimiento
Cobertura
segundo
seguimiento
(2002) (2003) (2006) (%)
Municipios 122 122 122 100
Hogares particulares 11 462 10 742 9 566 89
Establecimientos de salud 200 190 180 95
Establecimientos de educacin 595 599 566 94
*
Hogares comunitarios 904 846 700 83
* En los dos seguimientos se aplic un formulario a cada jornada escolar, cuando el establecimiento
tena ms de una. En la LB, solo se encuest una jornada por establecimiento.
Fuente: Unin Temporal IFS Econometra SA SEI SA. Encuesta segundo seguimiento, noviembre
2005 abril 2006.
La muestra para la evaluacin
1. Seleccin de municipios
La primera etapa de la evaluacin consisti en la seleccin de los
municipios que haran parte de la muestra de estudio. Los muni-
cipios tratamiento fueron seleccionados entre el grupo de
municipios participantes de Familias en Accin, en tanto que los
municipios control se seleccionaron entre los no participantes que,
eventualmente, podran cumplir con las condiciones mnimas para ser
benefciarios, pero que no se favoreceran del programa al menos en
el plazo de duracin de la evaluacin.
La ejecucin del programa en trminos de su entrada a los municipios
produjo problemas metodolgicos para el diseo de la evaluacin, en
la medida en que no fue posible levantar una verdadera lnea base
(LB) para todos los municipios de la muestra. Se habla de una lnea
base pura cuando el momento en el cual se realiza la encuesta es
anterior a la entrada de la intervencin.
En algunos municipios la entrada del programa se anticip a lo
previsto por la evaluacin, y las familias de este grupo haban recibido
el primer pago antes del levantamiento de la informacin. Surgan
as dos aspectos a tener en cuenta: la informacin que se recogera
en la LB, no refejara felmente la situacin de las familias antes de
298
la intervencin, y se deba tener especial cuidado en reconstruir las
variables de inters antes del comienzo del programa lo que resultaba
una tarea difcil.
Con el fn de solventar esta situacin, se dividi la muestra
tratamiento en dos grupos: el primero, conformado por los municipios
donde ya se haba realizado al menos un pago en el momento de
levantar la LB y, el segundo, conformado por los municipios donde no
se haban efectuado los pagos.
Posterior a la seleccin de la muestra de los municipios tratamiento,
se seleccionaron 65 municipios control
*
que presentaban la mayor
similitud posible con los municipios tratamiento, en funcin de
va rias caractersticas como: el ndice de calidad de vida, la regin,
la infraestructura en educacin y salud, entre otros aspectos. En
resumen, la muestra para la evaluacin del programa en lugar de
quedar conformada por dos grupos de municipios (tratamiento
y control) segn el diseo original, debi ajustarse al calendario
de Familias en Accin y qued conformada por cuatro grupos de
comparacin segn el siguiente cuadro:
Muestra evaluacin de impacto Familias en Accin-Rural
Ao 2002
Tipo de municipios Estado Muestra Nombre
Municipios
con intervencin del
programa
Familias en Accin haba hecho
desembolso de al menos un pago
en el momento de levantar la LB
26 municipios
Tratamiento
con pago (TCP)
Municipios
sin intervencin del
programa
Familias en Accin no haba hecho
desembolsos al momento de
levantar la LB
31 municipios
Tratamiento sin
pago (TSP)
Municipios no
seleccionados para la
entrada del programa
Municipios similares a los TCP 37 municipios
Control con
pago (CCP)
Municipios similares a los TSP 28 municipios
Control sin
pago (CSP)
2. Seleccin de hogares e instituciones
Una vez elegidos los municipios se procedi a seleccionar a las familias
que seran encuestadas en cada uno de ellos. As, para junio de 2002,
momento en el cual se iba a levantar la LB, el programa tena 407.076
familias registradas como elegibles y 362.403 benefciarias**, en los
631 municipios seleccionados. Se estim que una muestra de 10.000
hogares efectivamente encuestados en tres momentos del tiempo
299
sera sufciente para realizar las estimaciones programadas durante
los tres aos que durara la evaluacin.
3. Metodologa de anlisis
Se adoptaron dos estrategias de evaluacin comnmente usadas:
seleccin por observables y diferencias en diferencias (DD). La pri-
me ra metodologa se basa en el supuesto que, controlando por
algunas diferencias observables, no hay diferencias sistemticas
remanentes en el resultado de inters, excepto aquellas creadas por
el propio programa.
La segunda metodologa permite el control de las caractersticas
no observadas de los municipios e individuos, con las premisas que
permanecen constantes en el tiempo, y que ambos grupos reaccio-
nan de la misma manera a los efectos macroeconmicos. Para
algunas variables se realiz el anlisis con el modelo de pareamiento
por probabilidad de similitud o Propensity Score Matching, el cual
establece la comparacin entre los hogares ms parecidos de los
grupos tratamiento y control. Dicha similitud se mide en funcin de
caractersticas observadas X, que se supone capturan las diferencias
relevantes entre los dos grupos. As, se construye un soporte comn
o grupo de hogares lo ms parecido posible entre los dos grupos, con
los cuales se realizan las comparaciones de las variables de inters. Q
* La seleccin de los municipios control se hizo por pareamiento dirigido y, a partir de los
mismos estratos, donde se haban clasifcado a los municipios tratamiento.
** Las familias elegibles eran aquellas clasifcadas en el nivel 1 de Sisben, que tenan hijos
menores de 18 aos y que no haban recibido pagos. Las familias benefciarias son las que
ya hacan parte del programa y haban recibido al menos un pago.
1. Los tres momentos de la evaluacin
1.1 La lnea de base
La situacin de entrada del programa anticipadamente a lo estipulado en
el diseo tcnico de la evaluacin permiti obtener conclusiones tempra-
nas y positivas sobre el impacto de Familias en Accin. Como respuesta a
300
la situacin adversa del comienzo del programa por efectos de la dinmica
poltica del momento, se desarroll una evaluacin preliminar de impac-
tos. Estos impactos preliminares se estimaron al comparar la informacin
recogida en la LB (durante 2002) entre los municipios tratamiento con
pago contra los municipios tratamiento sin pago (TCP vs. TSP).
Sin embargo, los resultados de este anlisis de impacto deban tomarse
con cautela puesto que la comparacin de los indicadores se hara en
una muestra pequea y se estaban planteando pocos meses despus de
iniciados los pagos. Para algunos indicadores (en particular, de nutricin
y salud) es usualmente necesario un perodo ms largo para observar
efectos de una intervencin. Para indicadores de educacin, como la
asistencia escolar, se podra utilizar informacin retrospectiva, que sera
de fcil recordacin por parte del entrevistado y de fcil medicin por
parte de los evaluadores.
Qu es una lnea de base?
El levantamiento de informacin inicial que se realiza a las familias
de manera anticipada a su participacin en el programa, se denomina
lnea de base (LB): a partir de esta informacin, se establece la
situacin de los resultados de inters (matrcula escolar, patrones
de consumo, incidencia de enfermedad, etc.) en los municipios
tratamiento y control antes de la intervencin del programa.
Contar con la informacin de LB en una evaluacin de impacto es
particularmente importante cuando se tiene previsto establecer
comparaciones hacia el futuro, como este caso, puesto que permite
el uso de mtodos estadsticos y economtricos de anlisis de datos,
que tienen en cuenta la temporalidad de la intervencin, para estimar
en forma correcta los efectos o impactos atribuibles exclusivamente
a la intervencin del programa.
Una vez defnida y levantada la informacin de la muestra, se procede a
analizar los datos. En general, los impactos del programa se identifcan
al realizar la comparacin de municipios tratamiento frente a
municipios control. Como la asignacin al programa no fue aleatoria,
301
una comparacin sencilla o directa entre estos grupos, podra llevar a
conclusiones equivocadas, por dos razones: primero, porque diferencias
ex post en los resultados podran refejar diferencias preprograma que
el investigador no hubiera identifcado. Segundo, porque el efecto del
programa podra ser funcin de un conjunto de variables estructurales
de carcter independientes (como disponibilidad de escuelas y esta-
ble cimientos de salud, nivel de educacin de la poblacin), que podran
ser diferentes entre municipios. Q
1.2 El primer seguimiento
El diseo de evaluacin contemplaba despus del levantamiento de la
lnea de base dos levantamientos de informacin adicionales. Simultneo
a la divulgacin de resultados preliminares de impacto, se procedi a
programar y realizar el segundo levantamiento de informacin o primer
seguimiento (PS), entre octubre y diciembre de 2003 en los mismos 122
municipios de la LB. Se encuestaron por segunda vez a las mismas familias,
tanto participantes como no participantes, a las instituciones educativas y
de salud, a los mismos hogares comunitarios de bienestar (HCB) del ICBF y
a algunas autoridades municipales.
Con la informacin recolectada en el primer seguimiento (2003) se
hicie ron comparaciones con LB de 2002 y se estimaron los impactos de
Familias en Accin en el corto plazo, un ao y medio despus de su inicio.
Para obtener estas estimaciones, los evaluadores compararon el total de
la muestra de tratamiento con el total de la muestra de control y se
ldentlcuron lmuctos concretos que slrvleron de lnsumo uru lu tomu de
decisiones del gobierno nacional.
Ln slntesls durunte el uno se estubleclo que exlstlun muyores tusus
de asistencia escolar gracias a la intervencin de Familias en Accin, bene-
clos en termlnos nutrlclonules y de sulud uru los nlnos menores de
aos. El consumo total del hogar y, en particular, el consumo de alimentos
evldenclubun un uumento slgnlcutlvo comurudo con el gruo de no
participantes. Se comprobaron mejores prcticas en el consumo de ali-
men tos dentro del hogar, en particular, mejor distribucin de protenas
para los menores de edad en el hogar.
302
1.3 El segundo seguimiento
El diseo de la evaluacin contemplaba, adicional a lo anterior, un tercer
levantamiento de informacin llamado segundo seguimiento (SS), en el
cual se entrevistaran por tercera vez a los mismos hogares, instituciones
de salud y educacin, hogares comunitarios y autoridades municipales. El
segundo seguimiento se llev a cabo entre noviembre de 2005 y abril de
2006, casi cinco aos despus de iniciada la intervencin.
Para este momento, Familias en Accin ya haba avanzado an ms en
su expansin y algunos de los municipios que inicialmente se haban
cluslcudo como controles en termlnos de lu evuluuclon lnlclubun su
participacin en el programa. Con la informacin recolectada en ese
ao, se estimaron modelos de anlisis robustos, que permitieron realizar
una comparacin con los resultados de 2004 y corroborar los efectos
encontrados en el mediano plazo.
El anlisis realizado y la utilizacin de diferentes tcnicas economtricas,
demostraron cmo el empleo de informacin a lo largo del tiempo permite
aislar adecuadamente el impacto del programa de otras tendencias nacio-
nales en el sector social. Se utilizaron distintas me todologas de anlisis
para comparar los datos entre la encuesta de lnea de base (2002) frente al
primer seguimiento (2004) o frente al segundo seguimiento (2006)
3
.
Despus de tres mediciones se lograron resultados robustos de impacto
sobre la operacin de Familias en Accin, en municipios me no res a
100.000 habitantes para los principales temas de intervencin (educacin,
salud y nutricin), as como para otros temas relacionados (capital social,
empoderamiento de la mujer, operaciones del programa). Los cinco aos
de evaluacin permitieron al gobierno, no solo conocer los logros a corto
y mediano plazos de la entrega de subsidios condicionados, sino adems
ir ajustando el programa en la medida en que se conocan los resultados.
En el transcurso de la evaluacin surgieron dos momentos cruciales para la
continuidad de Familias en Accin: en 2003 la divulgacin de los resultados
3
Para las comparaciones intertemporales se utilizaron modelos de diferencias en diferencias (DD),
mientras que para las comparaciones entre tratamiento y control en un solo momento del tiempo se
utilizaron modelos no paramtricos, como el Propensity Score Matching. Para mayor informacin de este tipo
de modelos se recomienda referirse al Informe metodolgico, evaluacin DNP (2003).
303
preliminares, y en 2006 los impactos de corto y mediano plazos, con los
cuales se dio va libre al programa para su ampliacin a otros grupos po-
blacionales y a nuevos municipios.
C. Impactos preliminares y sus efectos
La evaluacin comenz en enero de 2002 con la elaboracin del diseo
y el levantamiento de la LB, de acuerdo con la metodologa de anlisis
de impacto. Durante el primer trimestre de 2003 se dieron a conocer los
resultados descriptivos de la LB, y de acuerdo con los aspectos meto-
dolgicos mencionados sobre la muestra y el comienzo anticipado de
Familias en Accin, se pudieron estimar tambin impactos preliminares,
tan solo unos meses despus de haber iniciado el programa, basados en la
comuruclon de los munlcllos cluslcudos como trutumlento sln ugo
(TSP) y trutumlento con ugo TCP)
4
.
Se mencionan a continuacin los principales resultados de impacto
observados en 2003, en tres de los temas de estudio: consumo, educacin,
y nutricin y salud.
Cmo interpretar los resultados preliminares?
Para 2003 los resultados preliminares se mostraban interesantes en
trminos de la posible evidencia, que surga de la observacin tcnica
de las variables de estudio. Sin embargo, existan tres aspectos que
los evaluadores consideraban de gran importancia y resaltaban en el
momento de presentar los resultados de la LB.
Los munlclplos "tratamlento con pago" (TCP), llevaban poco tiempo
como benefciarios del programa por lo cual podra no mostrar
todava efectos signifcativos. El impacto, en consecuencia, tendera
a verse subestimado.
4
La entrada temprana del programa a algunos de los municipios de la muestra de evaluacin, permiti
estimar impactos preliminares durante su segundo ao de operacin, como ya se describi.
304
Como las Iamlllas de los munlclplos "tratamlento sln pago" (TSP) ya
haban reclbldo los eIectos de la promocln del programa, muchas
podan haber lnlclado acclones para obtener un beneclo mayor del
programa*. Estos eIectos de antlclpacln podran dar lugar a una
subestlmacln del lmpacto del programa.
Los lmpactos prellmlnares se calculaban con una parte de la muestra
de evaluacln, lo cual podra aIectar la preclsln de los lndlcadores
de evaluacln, sln embargo, sera partlcularmente relevante para la
deteccln de eIectos que se esperaban pequeos. Q
* Por e|emplo, podran haber reglstrado con antlclpacln los nlos en los controles de
creclmlento y desarrollo, o podran haberlos matrlculado en la escuela

i. Aumenta el consumo de protenas
Ll rlmer efecto encontrudo y el de muyor lmucto slgnlcutlvo uru el
programa, se relaciona con el consumo de alimentos en el hogar. Aun
cuun do los objetlvos de lumlllus en Acclon se encumlnun huclu efectos de
lurgo luzo ms duruderos y slgnlcutlvos uru lu reducclon de lu obrezu
el cumblo en el consumo de ullmentos y ms eseclcumente el muyor
consumo de alimentos de los menores de 7 aos en los hogares, represen-
taba un hallazgo muy importante en la estrategia planteada (anexo E.1).
Lru denltlvo uru el rogrumu demostrur y usl lo hlzo en formu temrunu
que los subsidios entregados se utilizaban adecuadamente y que no se
reglstrubun desvluclones huclu consumos de ulcohol o tubuco de los
mayores.
Se demostro que tunto en el conjunto del hogur como en los menores de
18 aos, se registraba un incremento importante del consumo de protenas
huevos y curnes y vegetules Ll resultudo fue roducto de unu medlclon
mlnuclosu del numero de veces que los nlnos entre y unos consumen
cudu uno de los ullmentos denldos en un erlodo de qulnce dlus revlos
u lu entrevlstu
Lste resultudo de grun robustez estudlstlcu demostrubu en formu slgnl-
cutlvu unu mejorlu en lus condlclones de corto luzo de lus fumlllus lo cuul
305
gener, sin duda, una gran repercusin en la consolidacin del programa
hacia la etapa siguiente.
2. Mejora la asistencia escolar de adolescentes
El anlisis en el tema educativo se centr en el indicador de asistencia
escolur denldo como lu roorclon de nlnos entre y unos que uslsten
regularmente a los establecimientos educativos.
Grfco 11.2 Impacto preliminar asistencia escolar
Comparacin de municipios TSP vs. TCP- Ao 2003
12.2
13.8
0
2
4
6
8
10
12
14
16
7-13 aos 14-17 aos 7-13 aos 14-17 aos
Urbano Rural
P
u
n
t
o
s

p
o
r
c
e
n
t
u
a
l
e
s

Probit Pareo
Fuente: Unin Temporal IFS Econometra SA SEI SA. Informe de lnea de base, marzo 2003.
Ln generul se observo que lus tusus de uslstenclu se encontrubun entre
los lmites nacionales observados en otro tipo de encuestas previas a la
evuluuclon y se corroboruron los determlnuntes de este lndlcudor se
comrobo lu muyor uslstenclu de los hljos mlentrus ms educudos fuerun
sus udres lu exlstenclu de ms de un nucleo fumlllur en los hogures no
ufectubu negutlvumente lu tusu de uslstenclu de los nlnos y u muyor edud
menor lu robubllldud de uslstlr ul coleglo Ln lu medldu en que los jovenes
vun creclendo es ms ultu su tusu de deserclon y serlu en estus edudes
donde el rogrumu deblu focullzur con muyor fuerzu su lntervenclon
Ll lmucto rellmlnur de lumlllus en Acclon se muestru en el grco
donde se observa el aumento en la probabilidad de asistir al estableci-
miento educativo, gracias a la participacin en el programa explicado con
306
dos tcnicas distintas de estimacin: modelo Probit (modelo paramtrico)
y pareo por probabilidades de similitud o Propensity Score Mathing (PSM),
(modelo no paramtrico).
Al dividir la muestra analizada por zonas de residencia y por grupos de
edad, se evidenciaban resultados diferentes para cada subgrupo. Por un
lado, el programa no pareca tener ningn efecto en la asistencia escolar
de nios de 7 a 13 aos (primaria), bajo ninguna de las dos metodologas,
lo cual no era sorprendente, puesto que la asistencia en ese rango de edad
estaba por encima del 90%.
Por otro ludo sl se ldentlcubu un efecto osltlvo e lmortunte uru el gruo
de jvenes entre 14 y 17 aos de la zona urbana, entre 12 y 13%, bajo los dos
metodos de unllsls Puru este momento no se observubu uun efecto slgnl-
cativo para las familias que viven en la zona rural dispersa de esos municipios.
3. Nutricin: aumenta el peso de los menores de 6 aos
Sobre el estado nutricional, a pesar del intervalo de tiempo tan corto, se vea ya
en 2003 un efecto positivo de Familias en Accin. Se observaron incrementos
slgnlcutlvos en el eso uru lu tullu reducclon de desnutrlclon ugudu y en el
eso uru lu edud reducclon en desnutrlclon globul grco
Grfco 11.3 Impacto nutricin nios de 0 a 6 aos
(Indicadores respecto a la mediana)
MCO Pareo
2,32
2,45
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
Desnutricin
aguda
Desnutricin
global
Desnutricin
aguda
Desnutricin
global
Urbano Rural
P
u
n
t
o
s

p
o
r
c
e
n
t
u
a
l
e
s

Fuente: Unin Temporal IFS Econometra SA SEI SA . Encuesta lnea de base, octubre 2002.
307
Respecto a salud, se observ que el programa disminuy en 10% la
probabilidad de sufrir de diarrea en las cabeceras municipales, lo cual se
corroboro con unu uslstenclu muslvu de lus mudres beneclurlus u lus churlus
sobre este tratamiento que el programa estaba organizando. Aunque no es
sorprendente, dado que son condiciones de Familias en Accin, se present
un efecto claramente positivo en la tasa de inscripcin de crecimiento y
desarrollo, y en el cumplimiento de los controles programados.
4. Comienza un nuevo gobierno
Los primeros resultados de la evaluacin de impacto fueron de gran
importancia para Familias en Accin. Aun, cuando se trataba de un tipo de
programa de transferencias condicionadas (PTC) medianamente probado
en otros pases, existan grandes expectativas sobre estos resultados y, en
general, temores acerca de los posibles desvos de recursos asociados al
mal uso de los subsidios.
Para la poca, se entenda que una situacin tan particular como la
colombiana en donde coexistan problemas de orden pblico, violencia y
presen cia de grupos armados poda afectar negativamente el destino de
los subsidios. Por otra parte, existan expectativas sobre la utilizacin que
ul lnterlor del hogur se dleru de estos recursos
Ll resultudo sobre el uumento en el consumo de ullmentos slgnlco que
el incremento de los ingresos se destinaba a mejorar las condiciones de
ullmentuclon Lus ocus dlferenclus observudus en consumos como ulcohol
y otros bienes distintos a los relacionados para mejorar las condiciones de
los nios generaban, igualmente, un parte de tranquilidad sobre el buen
uso de los recursos del programa por parte de las familias.
Los resultados preliminares fueron pertinentes en el momento en que se
resenturon ubrll de momento en el que sl blen se hublu ucetudo
medianamente la continuacin de la iniciativa por el gobier no entrante,
se muntenlun lus dudus yu exresudus Le hecho en el erlodo ugosto u
diciembre de 2002 como consecuencia del cambio de gobierno, el pro-
grumu hublu exerlmentudo lnconvenlentes como lu susenslon de ugos
308
y el nuevo gobierno tenda a pensar que otras estrategias como Familias
Guardabosques
5
podran tener resultados de mayor impacto.
Los resultados en consumo fueron acompaados con tendencias positivas
en nutricin y educacin. Aun, cuando no se entregaban resultados
precisos, exista la evidencia de que la asistencia escolar y los niveles
nutrlclonules de lu obluclon en los beneclurlos erun muyores y los
indicadores se movan en el sentido esperado. De esta manera, el nuevo
gobierno recibi los resultados de la evaluacin de impacto, lo cual le dio
una mayor claridad al rumbo que deba tener Familias en Accin, como un
proyecto estratgico de la poltica social.
D. Mejoras en bienestar tras cuatro aos
Ln el medluno luzo se comrobo que ser beneclurlo de lumlllus en Acclon
en los municipios menores a 100.000 habitantes incrementa el consumo
de los hogares en 15%, un ao despus de haber comenzado. Cabe resaltar
que este incremento en los gastos se concentr en el consumo extra de
protenas (carne, huevos y leche), compra de ropa y calzado para nios, y en
cierto aumento de gasto en educacin. No se observ incremento de gasto
en artculos para adultos, como alcohol, cigarrillos o ropa.
Los jvenes entre 14 y 17 aos que participan en Familias en Accin asisten
en mayor proporcin a la educacin formal (7%), que los jvenes no bene-
clurlos Lxlste un muyor lmucto uru uquellus fuml llus de lus cubecerus
municipales a diferencia de la zona rural dispersa. No se evidencia
lnuenclu del rogrumu en lu uslstenclu escolur de los menores de unos
que cursan grados de primaria.
Las charlas de nutricin y salud que organiza Familias en Accin con las
mudres reejun un comortumlento dlferente huclu los hljos en urtl culur
5
Familias Guardabosques estaba dirigido a familias campesinas, indgenas o afrocolombianas, que se
encontraran involucradas con los cultivos ilcitos o en riesgo de verse afectadas por este problema. Ofreca
un ingreso econmico temporal y asistencia especializada social y tcnico-ambiental, a cambio de su trabajo
en proyectos participativos de recuperacin y conservacin de ecosistemas estratgicos, as como de
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
309
la proporcin de nios con desnutricin crnica disminuy en los menores
de unos qulenes erun beneclurlos lndlrectos uesto que en el momento
de la inscripcin de la familia en el programa no haban nacido. En promedio,
el grupo de nios entre 3 y 7 aos de edad tienen menor probabilidad de
estur desnutrldos gruclus u su urtlcluclon como beneclurlos
1. Consumo: adems de protenas, ms ropa
y calzado para los hijos
En concordancia con la tendencia encontrada en los resultados prelimina-
res, la evaluacin continu mostrando un efecto en el consumo total de
los hogures beneclurlos ul reclblr lu trunsferenclu dlrectu en dlnero Ln
teora y en trminos de los fundamentos de Familias en Accin, parte del
objetivo principal era generar un aumento en el consumo de los bienes
destinados a los nios: alimentos (y en particular, alimentos nutritivos),
educuclon y rou Resultu lmortunte verlcur sl ulgunos de los beneclos
del programa, que pretende fomentar el proceso de acumulacin de
capital humano de los nios, son capturados por los adultos.
Cuadro 11.2 Impacto Familias en Accin consumo total y alimentos
(Unidad de medida: pesos)
Zona
Consumo total Consumo de alimentos
2004 2006 2004 2006
Urbano
52 576*** 25 636 37 018*** 21 813*
(13 551) (18 868) (9 898) (11 194)
Rural
53 831*** 39 177** 41 956*** 28 418**
(18 888) (15 701) (16 075) (11 331)
( ) Error estndar.
* Signifcativo al 10%, ** Signifcativo al 5%, *** Signifcativo al 1%
Fuente: Clculos propios basados en Encuestas lnea base 2002, primer seguimiento 2003 y se-
gundo seguimiento 2006. Unin Temporal IFS Econometra SA SEI SA.
Ms que demostrar cmo se ha incrementado el consumo total de los ho-
gares que reciben una transferencia monetaria, resulta interesante analizar
la manera cmo distribuyen estos recursos adicionales en el hogar.
310
Los resultados obtenidos indican efectos relativamente grandes de Familias
en Accin en el consumo total, sobre todo durante 2004 cuando solo ha-
ban pasado dos aos desde su inicio. En el mediano plazo, durante 2006,
el impacto en el consumo total disminuye en los municipios analizados,
sln emburgo en lu zonu rurul dlsersu es slgnlcutlvo estudlstlcumente
Los resultados indican que hubo un aumento de consumo ms alto en la
zona rural dispersa de estos municipios, que inicialmente era de 53.000
pesos mensuales y luego se estabiliza en aproximadamente 40.000 pesos,
en promedio por familia (cuadro 11.2)
Por su parte, durante 2004 el consumo de alimentos se ve incrementado
entre 37.000 y 41.000 pesos. Este efecto disminuye en 2006 propor-
clo nulmente u y esos resectlvumente reejo de lu
udutuclon de los hogures beneclurlos u lu receclon del subsldlo en el
mediano plazo.
Por tlo de ullmentos se observo un efecto lmortunte y slgnlcutlvo en
el consumo de protenas en ambas zonas y de cereales en la zona rural.
Es importante sealar que los efectos sobre el consumo de alimentos
son ms fuertes en 2004 con respecto a 2006. Al parecer, al transcurrir
el tiempo, la magnitud de los impactos disminuye aunque se siguen
presentando efectos positivos. Como dato positivo, se evidencia que el
nico caso que no presenta esta tendencia es el consumo de protenas en
la zona rural, que aument durante 2004, en 21.000 pesos y pas a 23.000
en 2006 (anexo E.2)
Adems de los alimentos, que absorben una fraccin considerable del
aumento en el consumo, se encuentra un efecto positivo sobre el vestuario
y calzado de los nios de ambas zonas, y en educacin en los que viven en
las cabeceras de los municipios. Se des taca la ausencia de efecto sobre
bienes de adultos, tales como vestua rio o alcohol y tabaco.
El aumento en el vestuario de los nios, se estim alrededor de 12.000
esos uru los beneclurlos de lus cubecerus munlclules durunte y
de 10.000 pesos en 2006. El efecto en la zona rural fue de 14.000 pesos
en 2006, cuan do ya haban transcurrido cuatro aos de operacin y las
familias, en teora, deban haber cubierto ya las primeras necesidades
con el subsidio.
311
2. Consolidacin de mayor asistencia escolar
en secundaria
Lu evoluclon de lu uslstenclu escolur de los beneclurlos de lumlllus en
Acclon se reglstrubu con tendenclu decreclente como es lu tendenclu
ge neral de asistencia escolar en el pas. Los resultados de la presencia
del rogrumu conducen u que en todos los unos exlstu un uumento en
lu uslstenclu escolur y muestru que estu fue creclente de u Se
observun lmuctos osltlvos uru lu muyorlu de los gruos de edud A lo
lurgo de lu evuluuclon lus tusus de uslstenclu del gruo de beneclurlos
fueron mostrundo un muyor nlvel frente u lu obluclon del gruo control
uunque bujo lu mlsmu tendenclu decreclente u urtlr de los unos
Le ucuerdo con el comortumlento descrlto se reullzo el unllsls de los
lmuctos en educuclon or seurudo en dos gruos de comuruclon el
rlmero uru lus edudes de y unos slmulundo lu dlvlslon entre
rlmurlu y buchllleruto y el segundo uru un gruo ms reducldo de
secundurlu que serlu y unos entre educuclon medlu hustu
noveno grudo con secundurlu comletu declmo u once grudo con el
cuul se estlmo el efecto de lumlllus en Acclon uru el gruo de jovenes
muyor de edud entre los beneclurlos
lumlllus en Acclon lnclde en lu uslstenclu escolur de lu obluclon joven
resldente en zonu rurul dlsersu ul lncrementurlu en Le muneru
udlclonul los jovenes en edud de cursur buchllleruto uumentun su uslstenclu
en romedlo entre y de ucuerdo con su zonu de resldenclu cubecerus
munlclules o zonu rurul dlsersu resectlvumente
Ll rogrumu uumento lus tusus de uslstenclu escolur en el romedlo de
lu obluclon unullzudu en muyor roorclon uru los jovenes muyores
de unos y trus un uno y medlo de oeruclon en los de u unos
de lus cubecerus urbunus en cercu de No se ldentlflco un efecto
slgnlflcutlvo en los nlnos de u unos de edud en lus reus urbunus
unexo L
Los unos desues en se observo un comortumlento slmllur en el cuul
el muyor lmucto se ldentlcu uru uquellos beneclurlos que cursun grudos
de secundurlu uru lu zonu urbunu se sltuu ulrededor de y en lu rurul fue
312
ms ulto cercu de Ln el medluno luzo solo se ldentlcuron lmuctos
para aquellos jvenes en edad de cursar primaria de la zona rural (2%), mien-
trus que en lu urbunu no se uede usegurur lnuenclu ulgunu
De igual forma que en los grupos de comparacin anteriores, la asistencia
escolur de los jovenes entre y unos se ve ultumente lnuencludu or
la existencia del programa. La consolidacin durante sus cinco aos de
ope racin present un impacto alrededor de 4%, para la zona urbana y
pasa a niveles de 5% en 2006, mientras que para la rural se situ alrededor
de 7% (anexo E.4).
Las altas tasas de asistencia y de cobertura escolar en los grados de primaria
explican, en parte, que la incidencia sea marginal y menos importante que
en los grados de educacin media y secundaria.
Mientras el programa iniciaba la etapa de expansin, los resultados en el
tema de educacin evidenciaban que el subsidio de primaria no era tan
necesurlo uru estu obluclon como sl lo eru el de secundurlu Con el n
de mejorur lu lntervenclon uru los jovenes beneclurlos fue ertlnente
modlcur los montos de los subsldlos de secundurlu y utucur dlrectumente
los grados escolares, en donde se presenta una mayor desercin y el
programa tiene un efecto importante.
Con respecto a la oferta educativa, se observ que existe un mayor tamao
promedio de las instituciones, e incremento en el nmero de entidades
que ofrecen secundaria, lo cual puede estar asociado con las tasas ms
altas de asistencia escolar.
3. Nutricin y salud: visin integral
Con el n de logrur unu vlslon lntegrul de lu sltuuclon nutrlclonul y de sulud
de los nlnos beneclurlos de lumlllus en Acclon los evuluudores unullzuron
tanto los indicadores antropomtricos y de percepcin de enfermedades,
como tambin aquellos que favorecen o afectan el estado nutricional y de
sulud que uru efectos de lu evuluuclon se reeren u lu luctunclu muternu
la alimentacin complementaria, y en los nios hasta 7 aos, los controles
de crecimiento y desarrollo y la vacunacin con DPT.
313
En cuanto al estado nutricional infantil, se consideraron dos aspectos para
analizar su evolucin: la edad del nio y su condicin nutricional inicial antes
de recibir la intervencin de Familias en Accin. En teora, los ms pequeos
presentan una velocidad de crecimiento mayor, por lo que seran los que
se veran afectados ms fcilmente. Se ha comprobado que los nios que
viven en zonas rurales tienen peores indicadores antropomtricos, por lo
que tumblen cubrlu eserur que fuerun los que reejurn mejorus en su
estado de manera ms rpida y notable que los dems.
Los condicionantes del impacto de Familias en Accin sobre la nutricin
infantil no solo varan por aspectos biolgicos, sino tambin por el hecho
de urtlclur en otros rogrumus orlentudos u mejorur lu nutrlclon como
es el caso de los hogares del ICBF. Segn los resultados obtenidos en la
evalua cin, los nios asisten en su mayora a estos hogares comunitarios
cuando tienen entre 2 y 4 aos, y lo hacen en mayor proporcin los que
viven en la zona urbana de los municipios. Aquellas familias que se inscribie-
ron en el programa, en su primera etapa (2000-2002) deban elegir el tipo
de uyudu nutrlclonul que querlun reclblr uru sus hljos subsldlo moneturlo
de Familias en Accin, o subsidio en especie de los HCB, ya que inicialmente
no se consideraban programas complementarios.
Ll unllsls consldero este usecto y comrobo que lejos de ser rogrumus
sustitutos, como se consideraba en los inicios, eran complementarios en
los cusos en que cudu uno utlende gruos obluclonules eseclcos Los
hogares comunitarios son especialmente efectivos en las condiciones
nutricionales de los nios de 2 a 5 aos ms pobres del grupo evaluado, en
tanto que Familias en Accin tiene mayor impacto nutricional en los nios
de 0 a 2 aos y en los mayores de 4 aos. El anlisis para los indicadores
antropomtricos se dividi por grupos de edad y zona de residencia (urbano
y rural) y se realizaron las estimaciones a partir de modelos lineales.
A continuacin se presenta el efecto neto en dos de los tres indicadores
antropomtricos: talla para la edad, y peso para la edad. La desnutricin
global (talla para el peso), no se presentaba en ese momento del anlisis
por ser un indicador de afectacin en el largo plazo
6
. Se utiliz en general
6
Puru conocer el resultudo en los otros lndlcudores untroometrlcos referlrse u lnforme nul de
evaluacin.
314
el mtodo de diferencia en diferencia (DD) paramtrica al comparar el gru-
po de tratamiento sin pago (TSP) con el grupo control
7
.
Los porcentajes de nios con retraso en crecimiento son bastante altos
con respecto a los promedios nacionales en poblacin de todos los
estratos: la desnutricin crnica en el pas, segn la Ensin de 2005 se
situaba alrededor de 12% y la global alrededor de 7%. Las tasas observadas
uru lu obluclon beneclurlu son un oco muyores or tunto se eseru
que pue da observarse un impacto a corto y mediano plazos (cuadro 11.3).
Cuadro 11.3 Proporcin desnutricin Colombia segn la Ensin
Zona
Porcentaje desnutricin
aguda
global
crnica
2000 2005 2000 2005 2000 2005
Urbano 0,7 1,2 5,7 5,6 10,8 9,5
Rural 1,0 1,3 8,9 9,7 19,4 17,1
Total 0,8 1,3 6,7 7,0 13,5 12,0
Fuente: Clculos propios basados en la Encuesta Nacional de Situacin Nutricional de 2000 y
2005, Ensin - ICBF.
Lu lntervenclon del rogrumu deblu ser lo suclentemente fuerte uru ge
nerar cambios en las tasas de desnutricin. Si bien las medidas antropom-
trlcus no se modlcun lnmedlutumente sl se reclbe unu uyudu mone turlu sl
se observaron cambios despus de dos y cinco aos de intervencin.
3.1 Desnutricin crnica (talla para la edad)
El mayor impacto en la disminucin de la desnutricin se present para
los nios de la zona rural en el grupo de mayor edad (36 a 84 meses). Se
comprob la disminucin en las tasas de desnutricin: talla para la edad,
eso uru lu edud y eso uru lu tullu de los nlnos beneclurlos Se exllcu
por un lado, por el efecto acumulado de la intervencin del programa en
estos nios de mayor edad y, por otro, por la esperada mayor factibilidad de
cambio de la situacin de los nios rurales, dado su nivel inicial del problema.
7
En el anlisis de mediano plazo de estas variables, no se consideraron los trece municipios que entraron al
programa durante 2005 y que hacan parte de la muestra de control, ya que en el momento del anlisis no
odlun cluslcurse nl de trutumlento nl de control
315
De acuerdo con los resultados en 2004, Familias en Accin present un
impacto positivo en la talla media de los nios menores de 24 meses, pues
son en promedio 0,45 centmetros ms altos, de lo que seran si no hubie-
ran participado en el programa. Tambin se dio una disminucin de casi 7%
en la proporcin de menores de 24 meses desnutridos crnicos.
Dos aos despus, en 2006, la tasa de desnutricin crnica en el conjunto
de nlnos beneclurlos rurules de u unos murco menos que los
nios control. Es decir, la disminucin en la proporcin de nios con
desnutricin se observ en general y no solo para los ms pequeos.
3.2 Desnutricin global (peso para la edad)
Al igual que en la desnutricin crnica, se present un mayor impacto
nutricional en los nios de las zona rural dispersa. En el anexo E.5 se muestra
el impacto con relacin al peso para la edad, en los nios menores de 7
unos y es muyor en lu zonu rurul Ln se ldentlcubu unu dlsmlnuclon
de 3,4% que pas a 6% en 2006.
Para los hogares que viven en las cabeceras municipales se evidenciaba
un impacto de 210 gramos en el peso de los nios menores de 36 meses,
lo cual resultaba muy positivo para este grupo poblacional. En el mediano
plazo la proporcin con bajo peso para su edad disminuy alrede dor de
con lo cuul se corroboro lu lnuenclu osltlvu de lumlllus en Acclon en
este tipo de poblacin y el cumplimiento de los objetivos propuestos.
La proporcin de menores de 35 meses desnutridos (con bajo peso para su
edad) de la zona rural disminuy en 3,4% debido a la existencia de Familias
en Accin.
En 2006 tambin fue destacada la reduccin en la proporcin de nios
menores de 36 meses con bajo peso para su edad, tanto rurales como
urbanos (6 y 4% menos), recordando que este tipo de desnutricin es ms
factible de impactar en el corto plazo.
La probabilidad de estar en riesgo de desnutricin por tener una menor talla
con respecto a la edad, disminuy en 20% en 2004. Impacto notablemente
alto para el indicador.
316
En sntesis, despus de dos aos de entrada en operacin el programa
present efectos muy positivos en la talla de menores de 24 meses y, al
mismo tiempo, sobre la disminucin en la proporcin de nios crnicamente
desnutridos. A los cuatro aos de operacin, las tasas de desnutricin
crnica mostraron una evolucin positiva, tanto en la zona urbana como
en la rural para los menores de 35 meses. Este grupo de nios eran los
que haban nacido con posterioridad a la fecha de inscripcin en Familias
en Accin, lo cual lleva a pensar que las charlas de nutricin y salud que
orgunlzudus or el rogrumu con lus mudres reejun un comortumlento
diferente.
El grupo rural de mayor edad (36 a 84 meses) registr impacto positivo en
los tres indicadores (talla/edad, peso/edad y peso/talla), lo cual coincide
con el efecto acumulado de la intervencin del programa, y con la
esperada mayor perspectiva de cambio de la situacin nutricional de los
nios rurales, debido a su situacin inicial y a sus condiciones de acceso a
otros programas.
3.3 Otros aspectos de salud
Se comprob un incremento en la asistencia a controles de crecimiento
y desarrollo de menores de 6 aos, as como una disminucin de
la proporcin de nios rurales menores de 3 aos, afectados por
enfermedades diarreicas en los quince das previos a la encuesta. Se
observ asimismo una reduccin de 9,5% con respecto a lo regis trado
en el grupo control.
No se evidenci impacto en el nivel de la vacunacin con DPT, ya que
las tasas de cobertura se presentaban en niveles altos tanto para los
municipios tratamiento como para los de control, para la poblacin
analizada.
Por ltimo, se registr una tendencia de cambios positivos en la prctica
de la lactancia materna, en especial en la zona rural, probablemente
asociada con una mayor capacitacin e informacin, aunque ningn
lmucto clurumente denldo
317
4. Un programa importante para la poltica social
Los resultados de la evaluacin fueron una evidencia del xito de Familias
en Accin para la poblacin ms pobre y vulnerable del pas en los
municipios menores a 100.000 habitantes. Los impactos de mediano plazo
fueron consistentes con los anlisis preliminares realizados en 2003, y los
de corto plazo de 2004.
Lo anterior condujo a la continuacin del programa, aun cuando este se
haba diseado como una estrategia de choque que inicialmente durara
tres unos Ln rlncllo u nules de cuundo se encontrubu en teorlu
en su ltimo ao de ejecucin, se conjugaron los elementos para que el
goblerno sollclturu oclulmente ul Congreso lu umlluclon de coberturu y
los recursos necesarios para mantener el programa hasta 2006 con una
cobertura de 400.000 familias.
La continuacin de Familias en Accin, en municipios menores a 100.000
habitantes, plante varios interrogantes en torno a su posicin en la
poltica social colombiana. El inicio del programa nunca desconoci
la existencia de una poltica hacia la familia, la juventud y la niez, bien
articulada y con larga trayectoria en el pas. El lC8l como entidad central es
el mayor responsable de la ejecucin de esta poltica y su desarrollo haba
demos trado resultados importantes.
Al inicio del programa y como parte de los interrogantes que se hacan en
torno a la evaluacin, se planteaba la idea de qu tan efectiva resultaba
la entrega de subsidios monetarios frente a la entrega de subsidios en
especie (alimentos y cuidado) suministrados por hogares comunitarios
de bienes tar (EC8). Los resultados de la evaluacin ayudaron a entender
mejor esta comparacin.
En efecto, la evaluacin permiti hacer comparaciones entre hogares
beneclurlos del rogrumu y hogures beneclurlos de blenestur EC8, que
a la fecha eran considerados como sustitutos y, por tanto, se exclua la
oslbllldud de ser beneclurlo de lumlllus en Acclon en cuso de que lu
familia tuviera algn menor de edad en un EC8. Estas comparaciones se
realizaron en las zonas en las que operaba Familias en Accin, que eran
predominantemente rurales.
318
Contrario a las expectativas formadas sobre la sustitucin existente entre
estos dos programas, la evaluacin plante la complementariedad entre
los mismos. Algunos resultados mostraron efectos positivos en talla de los
nios pertenecientes a HCB. As mismo, se observaron mejores resultados
de Familias en Accin en nios menores de 2 aos, en los que la presencia
materna era de gran importancia, mientras que se evidenciaba que nios
entre 2 y 4 aos podran tener mayores resultados en HCB. De igual modo,
se manejaba la tesis de que Familias en Accin probablemente tendra
mejores resultados en zonas rurales y HCB en zonas urbanas.
Por lo anterior, se hizo evidente que Familias en Accin entraba a formar
parte del conjunto de programas dirigidos a la poblacin pobre y vulne-
rable, y que formara parte de la poltica social del pas, sin necesidad de
sustituir a HCB programas hacia la niez y la familia. Sin embargo, Familias
en Accin adquira una gran importancia tanto en trminos de cobertura:
400.000 familias, ms de un milln de nios y alrededor de setecientos
municipios, as como de los resultados alcanzados.
Evidencia internacional
Las evaluaciones internacionales, al igual que la de Familias en
Accin, han demostrado que las transferencias condicionadas en
efectivo pueden ser un incentivo efcaz para la inversin en capital
humano de la poblacin pobre
*
.
Este aspecto se demuestra en los resultados de los programas
Oportunidades de Mxico, el programa Erradicao do Trabalho
Infantil de Brasil y la Red de Proteccin Social de Nicaragua. En
estos tres programas la operacin comenz con una cobertura
parcial del territorio, y a partir de lo signifcativo de sus resultados,
con algunas modifcaciones o ajustes en su diseo, se fueron
expandien do a otras reas.
En Mxico, si bien el programa se limit en un inicio a reas rurales, los
impactos positivos ayudaron a motivar su expansin a zonas urbanas.
De la misma manera, la continuidad y expansin de la RPS se debi
principalmente a los logros medidos en la evaluacin de impacto.
319
Para llevar a cabo una focalizacin geogrfca, Jamaica recolecta
datos sobre consumo anual que proveen cifras de la incidencia de
la pobreza en cada distrito: PATH utiliza estos datos para asignar los
fondos del programa entre distritos y construir frmulas de asignacin
de puntaje para identifcar a los hogares pobres. En Mxico, las
comunidades rurales Progresa, se seleccionan mediante el empleo
de un ndice de marginalidad basado en datos del censo, mientras que
en Honduras, las municipalidades que participan en el programa se
seleccionan sobre la base del Censo de Altura de Nios de Primer Ao
Bsico, que proporciona datos sobre malnutricin.
En la mayora de los pases, los criterios empleados para seleccionar
cules comunidades se beneficiarn del programa Transferencias
condicionadas en efectivo (TCE), tambin consideran la capacidad
de respuesta ante la creciente demanda de servicios de salud y
educacin. Q
* Rawlings, Laura; Rubio, Gloria. 2003. Evaluacin de impacto de los programa de trans-
ferencias condicionadas en efectivo. En: Cuadernos de desarrollo humano (10). Sedesol
(Mxico).
320
Las transferencias condicionadas
s son una respuesta a la pobreza
Jairo Nez
Ingeniero Civil y con maestra en Economa de la Universidad Javeriana. Se ha
desempeado como profesor e investigador asociado del Centro de Estudios
sobre Desarrollo Econmico (CEDE) de la Universidad de los Andes, como vicemi-
nis tro Tcnico del Ministerio de la Proteccin Social, director de Desarrollo Social
y asesor de la Direccin de Estudios Econmicos del Departamento Nacional de
Planeacin (DNP). Ha sido asesor del PNUD, Banco Mundial, CAF, el BID y la Cepal.
En la actualidad es asesor del gobierno en temas de pobreza y dirigi desde el
Centro Nacional de Consultora la evaluacin de impacto de Familias en Accin
para la poblacin en situacin de desplazamiento.
Estoy de acuerdo con el concepto de transferencias condicionadas, espe-
cial mente como una respuesta a la pobreza extrema en Colombia, me
parece una poltica y un programa adecuado. Esta tiene que ser la poltica,
es quizs la nica forma en la que cierta parte de la poblacin pueda acceder
al sistema escolar. Es necesario considerar que mientras mejor focalizado
est, el programa ser mejor. Si se presentan problemas de focalizacin,
habr problemas con el programa, pero estos deben ser atribuidos al
instrumento de focalizacin.
Es necesario tener claro que Familias en Accin se cre en medio de una crisis
para la que infortunadamente Colombia no estaba preparada, pues contrario
a lo sucedido en 1982, cuando el pas pas casi invicto la crisis de ese ao,
el pas se vio seriamente afectado por la crisis de fnales de los aos 1990
(crisis asitica y de Brasil). As, en el ao 1999 la crisis golpea fuertemente
la pobreza, igual que la economa. En este contexto cabe resaltar tambin
que el programa lleg un poco tarde, pero en un momento adecua do para
mitigar una crisis. Adems, cuando llega el gobierno Uribe Vlez (2002) el
programa cambia, se fortalece, e incluso se toman decisiones para que no
sea un programa de mitigacin, sino de superacin de pobreza.
Opinan los expertos
Entrevista
321
En relacin con esto ltimo, es importante tener claro que este gobierno
le dio un giro cuando tom la decisin de continuar con el programa, pues
desde ese momento tiene otro objetivo, y ya no se asocia con una crisis.
Inclusive, en 2003 Colombia empieza a crecer a ritmos acelerados; no obs-
tante, la situacin de pobreza extrema sigue latente y fuerte. Por ejemplo,
las cifras de pobreza extrema de 1991 son solo dos puntos inferiores a las
de hoy en da.
En la actualidad, Familias en Accin ayuda a aliviar una situacin difcil de
esas familias. Sin embargo, no es posible evaluar si el programa ha tenido
buenos resultados como parte de la poltica social estructural, porque los
efectos de largo plazo asociados al nivel de pobreza extrema de Colombia
se podrn ver refejados veinte o treinta aos despus de iniciado el
programa, sobre las 300.000 familias que en aquel entonces empezaron
a benefciarse.
As mismo, no se puede decir que el programa debe reducir la pobreza
extrema, aunque existen personas que quieren evaluar la evolucin de la
pobreza extrema con Familias en Accin. Esto es un error, pues es claro que
la poltica econmica y toda la poltica social son las que pueden tener algn
efecto sobre la pobreza extrema. El programa sirve de soporte a una situa-
cin de pobreza extrema, situacin en la que se encuentran uno de cada
siete colombianos aproximadamente. El programa afronta esa realidad,
y hacia el futuro, cuando la poltica social y econmica funcione mejor, se
vern reducciones fuertes.
Entre tanto, cuando se habla de las mayores limitaciones de Familias en
Accin, se tendra que pensar y decir las cosas pausadamente, ya que lo
nico que es evidente no tiene que ver con el programa, y es la focalizacin.
Podra decir que la violencia es una limitacin, pero no tiene nada que ver
con el programa, igual que la focalizacin.
La focalizacin: tema de alta complejidad
En 1993, Freeman plante que el seguro de desempleo en Estados Unidos
era contraproducente contra la pobreza, tambin sostuvo que se debe te-
ner cuidado con quienes reciben el seguro de desempleo, y con los excesos.
322
Opinan los expertos
En el mismo sentido, en 1988 Failsi haba planteado los incentivos perver-
sos de la poltica social.
Existe claridad en ciertas cosas, pero no existe algo evidente que sea la
solucin. Se plantean algunos problemas que se hacen evidentes con las eva-
luaciones que realiza el programa. As, se encuentra que hay grupos donde
el programa es mucho mejor y se encuentra que el tema de focalizacin
puede ser enormemente problemtico o benefcioso. As mismo, las evalua-
ciones han revelado que el programa tiene algunas limitaciones que se
deben fortalecer. Incluso despus de las evaluaciones, se detectaron
algunas debilidades, que sirvieron para las adecuadas decisiones de poltica
que se tomaron en lo urbano. Las evaluaciones tambin deben indicar cul
es el mejor modelo para continuar.
Al mirar esto, tambin es necesario resolver cmo ser la transicin del nuevo
Sisben, dada la expansin que se hizo a 2,9 millones de familias. No considero
que ese sea el nmero adecuado, pues el programa se dise para pobreza
extrema, y pobreza extrema son 7 millones de personas y estamos por en-
cima. Entonces es necesario pensar en la transicin de esas personas que no
son pobres extremos y que se encuentran benefciados por el programa.
Considero que la ampliacin exagerada del programa es un problema. Lo digo
desde la situacin de pobreza extrema hoy en da, que es aproximadamente
el 16%. Si se entiende el concepto de pobreza extrema, se sabe que los
padres son analfabetas, no tienen vivienda, tienen muchos nios, existe
fecundidad adolescente, no tienen activos, nunca han pasado por el sector
formal y se sabe que sus ingresos son menores a 100.000 pesos. Si se
entiende qu es la pobreza extrema, se sabe que la nica esperanza para
superarla se encuentra en la siguiente generacin. Colombia no ha podido
con la pobreza extrema y no se sabe en cuantos aos este programa pueda
aliviarla.
En virtud de lo anterior, se requiere salvar una generacin educativa. Esto
se logra poniendo como meta la graduacin del sistema escolar. Por ejem-
plo, si un nio ingresa en quinto de primaria, debe terminar en seis aos, el
lmite, para que una familia reciba los benefcios del programa debe ser la
Entrevista
323
graduacin del sistema escolar, no el reloj biolgico. Cuando se entiende
que Familias en Accin es para superar la pobreza extrema y que se tiene
que salvar toda la generacin, no se puede truncar el proceso escolar. Se
reitera que si el nio ingresa en primero de primaria y tena 10 aos, debe
salir cuando tenga 21 aos, pero si ingresa en octavo de bachillerato, en
tres aos debe culminar; por esto el programa debe estar asociado al siste-
ma educativo.
Consolidar la Red Juntos
Familias en Accin debe complementarse con otras estrategias para
cumplir con los objetivos del sistema de proteccin social. La Red Juntos
es la estrategia y el eje central en el que debe operar el programa. Pienso
en la estrategia de reduccin de la pobreza y no de alivio de la pobreza; el
estado debe preocuparse por la reduccin. Hacia el futuro, fortalecera la
Red Juntos, institucionalizara Familias en Accin, como la salud, como la
educacin, as, vera el programa como objeto de nutricin para los nios y
estabilizacin del sistema educativo para los ms vulnerables. Esto debera
quedar consignado en las normas y la poltica, se deben fortalecer esos dos
ejes esenciales en la poltica social.
De manera adicional, a la tercera parte de la poblacin benefciaria del
programa hay que darle opciones, esas personas tienen una capacidad
diferente de enfrentar su problema, por esto con ellas se puede pensar en
promocin social. Si se acepta que es cuestin de una generacin, esta aplica
siempre y cuando sea la de los nios, que vayan a la escuela y a los centros de
salud, eso es promocin social futura y a la tercera parte, menos pobre, se le
puede dar otra opcin.
Por otra parte, hay una idea general de como debe ser la promocin social
y la generacin de ingreso, pero brindando herramientas de capaci tacin
como se haca en Jvenes en Accin o Empleo en Accin; no obstante esto
no solucionar el problema fnanciero. Sin embargo, despus en tres o
cinco aos se pueden aliviar las cargas fnancieras del programa. Por esto
considero que es necesario hacer una transicin adecuada pensando en la
promocin social, en la generacin de ingresos y en volver a la idea de la red
de apoyo social.
324
Opinan los expertos
Familias en Accin debe ser fortalecido, drsele continuidad, para esto el
programa debe quedar reglamentado por medio de una ley, lo que le dara
estabilidad poltica al mismo. No es conveniente hacerlo por medio de un
plan de desarrollo ya que estos cambian cada cuatro u ocho aos y, en este
orden de ideas, cualquier presidente puede cambiarlo. Por esta razn,
debera existir una ley como la que rige el sistema general de participaciones
para que permanezca estable; que Colombia conozca que es un derecho y
que hay una sociedad tratando de mitigar sus problemas. De esta manera
el programa no se ver infuenciado por la politiquera y que cada cuatro
u ocho aos se les est cuestionando a los candidatos presidenciales si lo
dejarn o no.
La pregunta debera ser cmo se va a fortalecer, o si se presenta un pro blema
cmo se manejar y cul ser la solucin. Se sabe que institucionalmente
puede haber problemas, que la focalizacin puede ser un problema y que
hay espacio para mejorarlo, entonces la pregunta no es si se va a dejar, sino
cmo se va a mejorar y cmo se le darn bases institucionales.
En este sentido, es importante para que el programa tenga la estabilidad
que requiere, y que no se tenga una visin equivocada del mismo, ni de su
objetivo. Las evaluaciones de impacto muestran que es efectivo para el
objetivo trazado, no para reducir los niveles de pobreza extrema del pas a
corto plazo. Tambin han revelado que son efectivas en la pobreza rural, y
an ms en poblacin desplazada; sin embargo, se deben esperar resultados
sobre el tema urbano, ya que algunos, tienen hiptesis negativas, y otros
positivas. Es necesario esperar el ejercicio urbano, porque con hiptesis
no se pueden tomar decisiones de poltica, estas decisiones se toman es a
partir de resultados. Q
Entrevista
Captulo 12
Ampliacin de cobertura
a otros grupos poblacionales
327
os resultados positivos obtenidos en la evaluacin de las
zonas rurales y la dinmica poltica y social de 2001 a 2005
fueron aspectos determinantes para la ampliacin de la
focullzuclon de los beneclurlos de lumlllus en Acclon u lu obluclon en
situa cin de desplazamiento, poblacin urbana y comunidades indgenas.
A. Poblacin en situacin de desplazamiento
Durante el segundo semestre de 2005, el Gobierno Nacional, por medio
de Acclon Soclul uso en murchu lu oeruclon del rogrumu lumlllus en
Acclon uru obluclon en sltuuclon de desluzumlento
Esta decisin obedeci a la orden de la Corte Constitucional y en respues-
ta al estado de cosas inconstitucional () relativo a las condiciones de
vida de la poblacin internamente desplazada, declarado por la Corte
Cons titucional en la sentencia T-025 de 2004. La utilizacin de un esquema
como el de lumlllus en Acclon resentubu ventujus lmortuntes uru
mitigar un problema social de gran magnitud y en el que el gobierno tena
una gran presin por parte de la Corte Constitucional.
La versin del programa para atender a esta poblacin no vari en forma
importante con relacin a la intervencin realizada en poblacin rural, solo
que se hlzo uru todos los munlcllos sln lmortur su tumuno y que se
3
328
encontrara inscrita en el registro nico de poblacin desplazada (RUPD),
que es el instrumento de focalizacin.
Lu metu lnlclul eru llegur u fumlllus lnscrltus uru nules de
A partir de 2007, se consideraron inscripciones permanentes en todos los
municipios de Colombia para la poblacin en situacin de desplazamiento
elegible para el programa, con lo cual a diciembre de 2009 se contaba con
1. Evaluacin del programa
Despus de un ao y medio de ejecucin del programa para esta poblacin,
el DNP y Accin Social abrieron un proceso licitatorio para disear e
implementar la evaluacin de impacto para esta modalidad del programa.
Ll objetlvo centrul conslstlu en ldentlcur que tun udecuudu y sostenlble
era la intervencin para contribuir a la estabilizacin socioeconmica de
los bene clurlos y sus hogures y ul goce efectlvo de sus derechos Ln lu
llcltu clon se resenturon tres rmus y el contruto se udjudlco u nules de
julio
1
. Esta consultora se inici en agosto de 2007.
Ll dlseno de lu evuluuclon se denlo como de curcter cuusl exerlmentul
en el cual se establecieron dos grupos de comparacin: la poblacin ins-
crita en el RUPD beneclurlu de lumlllus en Acclon y lu lnscrltu en el RUPD,
no benecluru Asl lu unlcu dlferenclu observuble entre los dos tlos de
obluclon serlu lu urtlcluclon en el rogrumu lo cuul ermltlrlu ldentlcur
el lmucto de lumlllus en Acclon ulsludumente ul resto de fuctores que
estuvieran presentes en la atencin a esta poblacin.
Lebldo ul curcter urgente de utenclon u estu obluclon no odrlun
programarse dos levantamientos de informacin con el objetivo de realizar
comuruclones en el tlemo Lu utenclon de lumlllus en Acclon uru estu
poblacin se constituy de cobertura universal, con lo cual aquellas fami-
lias que serviran de control en el levantamiento de informacin pronto
entrurlun ul rogrumu y or tunto no servlrlun ms como control
1
Lu evuluuclon de lmucto de lumlllus en Acclon uru obluclon desluzudu fue contrutudu con el Centro
Nacional de Consultora.
Ampliacin de cobertura a otros grupos poblacionales
329
Se dise entonces una metodologa de anlisis que dependiera de un
solo levantamiento de informacin.
Cuando estas familias llegan a los municipios receptores proceden a dar a
sus hijos la atencin necesaria en educacin y salud. Por esto, la situacin
de bienestar de los hogares se ve rpidamente afectada por estas acciones.
Con la asignacin de Familias en Accin para esta poblacin, los cambios
en bienestar se vuelven multiplicadores del capital humano.
Metodologa de anlisis
Como estrategia en la recoleccin de informacin, se combin el uso de
mtodos cuantitativos y cualitativos para abordar a los benefciarios
y a las autoridades involucradas, en reconocimiento a la complejidad
de un fenmeno como el desplazamiento forzoso, y a la importancia
de entender el proceso de seleccin de los benefciarios de manera
particular para este tipo de familias.
1. Mtodos cuantitativos
Se realizaron encuestas a 4.560 hogares en situacin de desplaza-
miento; de los cuales 2.280 eran benefciarios del programa (tra-
ta miento) y 2.280 no inscritos (control)*. El modelo base de las
estimaciones de impacto fue el de Propensity Score Matching (PSM).
Para el caso particular del tema educativo se utilizaron adems modelos
de diferencias en diferencias (DD) y anlisis por intensidad, los cuales
tenan la fnalidad de demostrar que el modelo base haba eliminado al
mximo los sesgos y, por tanto, permitira obtener resultados confables
y robustos, como en efecto se observa en las estimaciones de impacto.
Los resultados de los modelos economtricos permiten hacer inferen-
cias en esta poblacin con menores de 18 aos, que segn clculos de
los evaluadores, a partir del RUPD, corresponda al 66,5% en el ao 2007.
El anlisis por intensidad consiste en diferenciar el nivel de ejecucin
del programa sobre la muestra de benefciarios para compararlos
entre ellos mismos. Para este caso, se represent la intensidad
del programa en el nmero de pagos recibidos por las familias,
* El trabajo de campo se llev a cabo entre octubre de 2007 y febrero de 2008 en 5 regiones y 42
municipios.
330
clasifcndolas en tres grupos de comparacin: entre 1 y 4 pagos, con
menos de un ao en el programa; entre 5 y 9 pagos, entre un ao y
ao y medio en el programa, y las familias que llevaban ms de ao y
medio en el programa y que haban recibido entre 10 y 17 pagos.
2. Mtodos cualitativos
Se realizaron entrevistas en profundidad con expertos en poltica
pblica de atencin a esta poblacin, grupos focales y mtodos de
observacin etnogrfca con bene fciarios y no benefciarios, antes y
despus de levantar la encuesta. Q
1.1. Resultados
Los hallazgos de esta evaluacin indican que, en una primera etapa, la
poblacin en situacin de desplazamiento presenta grandes prdidas en
bie nestar y capital humano de los menores de edad. Un tiempo despus
del desluzumlento se evldenclu unu mejorlu slgnlcutlvu en vurlubles
como lu uslstenclu escolur lu ulluclon en sulud y lu ocuuclon y en
menor medida, en la propiedad de la vivienda. Los resultados muestran
que estu mejorlu es muyor uru lu obluclon beneclurlu que en uquellos
desplazados que no han accedido al programa.
La tasa de asistencia escolar de los nios de 7 a 17 aos en el municipio
expulsor
2
eru de uru los beneclurlos y de uru los no beneclu
rios. Al ser desplazados y llegar al municipio receptor el indicador disminuye
a 47,6% para los primeros y a 46% para los segundos. Despus del inicio de
la atencin del SNAIPD el indicador presenta una mejora, y llega a ser de
uru los beneclurlos y uru los no beneclurlos
3
. La existencia
de lumlllus en Acclon hu lnuencludo en este lndlcudor uunque no todo
el cambio pueda atribuirse al mismo, sin embargo, la evaluacin permite
conocer el aporte marginal del programa.
El impacto sobre la tasa de asistencia escolar de los nios de 7 a 17 aos oscila
en un rango de 8,5 y 9,0%. El gasto en vestido y calzado de los nios se aument
2
Municipio donde vivan antes de ser desplazados por la violencia.
3
lnforme nul de evuluuclon de lmucto de lumlllus en Acclon uru obluclon desluzudu
331
en 5.000 pesos mensuales, en educacin en 8.000 pesos mensuales, y en
servicios pblicos en ms de 10.000 pesos. No se encontr un aumento del
gasto en bebidas alcohlicas, tabaco y apuestas y loteras. Existe un impacto
de Familias en Accin en el porcentaje de nios menores de 7 aos con peso
adecuado para la talla. Los resultados obtenidos indican que el programa
tiene efectos positivos en los indicadores de educacin, salud y nutricin, y
estos resultados son ms altos que los estimados para la poblacin del nivel
del Slsben beneclurlu
a. Consumo: ms alimentos y dotacin para menores de edad
Con el n de obtener resultudos reclsos sobre el consumo de los hogures
de poblacin en situacin de desplazamiento, se realizaron las mismas
estimaciones bajo distintas modalidades, en este caso, se presentan tres
modelos de anlisis
4
. Se encontraron convergencias en los resultados, y
solo hay cambios leves en la magnitud de los efectos.
Grfco. 12.1 Impactos Familias en Accin para poblacin desplazada
en el gasto promedio
7 152,0
17 360,0
5 297,0
10 331,0
8 384,0
14 824,0
5 219,0
10 312,0
-
5 000,0
10 000,0
15 000,0
20 000,0
Educacin Alimentos Ropa/ calzado
nios < 16 aos
Servicios
pblicos
P
e
s
o
s

c
o
r
r
i
e
n
t
e
s

Vecino cercano Radius Calliper Kernel
Fuente: Clculos propios a partir de Informe fnal de resultados, CNC. DNP, 2008.
4
Vecino cercano: en la cual se eligen los controles de comparacin con menor distancia a la observacin de
trutumlento Rudlus Culller ellge los controles dentro de unu dlstunclu denldu y lernel utlllzu un romedlo
ponderado de todas las observaciones dentro del soporte comn.
332
A partir de los anlisis cualitativos, tanto para poblacin en situacin de
desplazamiento como para poblacin del nivel 1 del Sisben, se comprob
que muchas veces los nios dejan de ir a estudiar por carecer de las
condiciones para hacerlo, con lo cual la existencia de Familias en Accin
uede estur comensundo sltuuclones que reejun ucclones rotectorus
hacia los nios y las nias de las familias.
El impacto en el gasto promedio de rubros como el vestido y el calzado
de los menores de de 2 a 16 aos, no se haba establecido inicialmente
como un impacto directo del programa; sin embargo, el resultado positivo
en este usecto reeju lu lnuenclu de lus churlus que reclben lus mudres
y la necesidad sentida de hacer que sus hijos asistan a las instituciones
educativas. Usualmente, los programas de las instituciones educativas
oclules uuntun u comensur lu urte ullmenturlu y dejun de ludo otrus
condiciones que afectan la calidad de vida de los nios como el vestido, la
educuclon y el ucceso u servlclos ubllcos grco
b. Educacin: mayor asistencia
El impacto sobre la tasa de asistencia escolar es positivo para el conjunto
de lu obluclon beneclurlu nlnos y jovenes de u unos Lu lntensldud
del programa, medida como el nmero de pagos recibidos por cada familia
tiene un papel importante en la medicin del impacto.
Ln el grco se observun los lmuctos ldentlcudos tunto en el totul
de lu obluclon como en los gruos de edudes denldos Le nuevo se
presentan la coincidencia de tres metodologas
5
de anlisis diferentes en
la direccin del efecto.
Los resultudos lndlcun que lu lnuenclu en lu uslstenclu escolur tlene unu
relacin directa con el tiempo que lleva la familia recibiendo los subsidios.
A mayor nmero de pagos recibidos, mayor impacto, lo cual puede asociar-
se con los resultados anteriores en la evaluacin en zonas rurales, donde a
mayor tiempo transcurrido aumentaba el nivel de lo observado.
Es claro que el programa s tiene incidencia en la tasa de asistencia escolar
de los nlnos de u unos de fumlllus en sltuuclon de desluzumlento y
5
Puru el unllsls de educuclon eseclcumente se resentun tres modelos de estlmuclon de lmuctos
el PSM el unllsls or lntensldud y el de dlferenclu en dlferenclu LL utlllzundo lnformuclon retrosectlvu
333
esta es mayor para los jvenes entre 12 y 17 aos con mayor probabilidad
de desertar del sistema escolar, el cual puede estar relacionado con el
costo de oportunidad que enfrenta este grupo etario. En este caso, lo que
puede estar ocurriendo es que Familias en Accin provee una parte de los
ingresos que requiere la familia para su subsistencia y, por tanto, se reduce
la presin por la participacin laboral de los menores de edad. De manera
similar a la evaluacin en zonas rurales, el menor impacto observado
para menores de 12 aos viene determinado por el cubrimiento de la
educacin pblica primaria en los centros urbanos, principales receptores
de poblacin en situacin de desplazamiento.
Grfco 12.2 Impactos Familias en Accin poblacin desplazada
Asistencia escolar. Ao 2008
2,9
3,9
4,3
7,9
7,7
6,6
8,7
9,3
9,8
7,8
4,7
6,1
6,8
9,0
6,7
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
1 a 4 pagos 5-9 pagos 10-17 pagos
Intensidad PSM Dif&Dif
P
u
n
t
o
s

p
o
r
c
e
n
t
u
a
l
e
s

7- 11 aos 12- 17 aos Total
Fuente: Clculos propios a partir de Informe fnal de resultados, CNC y DNP, 2008.
c. Salud: mejoran controles
El porcentaje de nios inscritos en el programa de crecimiento y desarro-
llo se increment entre 21 y 29% por la existencia de Familias en Accin.
Los resultados indican que, adems de inscribirse a los controles de
creci miento y desarrollo, el programa contribuye a aumentar entre 13
y 14 puntos el porcentaje los nios con cumplimiento adecuado de los
controles. En teora todos los nios deberan asistir regularmente a estos
controles independientemente de la existencia del programa. El evento
del desplazamiento puede haberlos alejado de esta prctica, con lo cual la
presencia del programa resulta altamente satisfactoria para el indicador.
334
Ln el comonente de rctlcus de sulud en el hogur lu lnuenclu del
programa radica en el desarrollo de conocimientos y prcticas de salud,
mas no en las diferencias de las pautas de enfermedad. Como resultado
de su vlnculuclon lus mudres beneclurlus hun uslstldo en ms u churlus
sobre rctlcus de sulud en los ultlmos sels meses que lus no beneclurlus
y, por tanto, conocen algo ms sobre el manejo de enfermedades como
lu dlurreu o lu lnfecclon reslrutorlu ugudu grco
Grfco. 12.3 Impactos Familias en Accin Poblacin desplazada
Prcticas de salud - Ao 2008
9,19
8,17
8,81
-1,8
-2,73
-1,68
8,56
9,41
8,82
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
1 2 3
P
u
n
t
o
s

p
o
r
c
e
n
t
u
a
l
e
s

Madres saben que deben dar ms lquidos a sus hijos
Madres saben que deben dar menos comida a sus hijos
Madres han asistido a charlas sobre prcticas de salud
Fuente: Clculos propios a partir de Informe fnal de resultados, CNC. DNP, 2008.
A pesar de los aspectos positivos mencionados, Familias en Accin parece
no tener ningn impacto en la disminucin de la morbilidad. Contrario
a lo observado en la evaluacin en zonas rurales, las tasas de EDA, IRA
y otras dolencias, son similares en los grupos poblacionales analizados.
Las condiciones observadas de vivienda presentan con regularidad
huclnumlento y fultu de hlglene en eseclul en el munejo de uguus
que no son objeto de intervencin por el programa y que determinan en
parte la posibilidad de adquirir enfermedades como las anteriores.
335
d. Nutricin: valoracin del peso y la talla
En la poblacin analizada se observ que los menores de 6 aos de las
familias en situacin de desplazamiento presentan en general porcentajes
elevados de desnutricin en los tres indicadores, y en algunos casos mayo-
res a los resultados de las encuestas nacionales. Para realizar el anlisis de
impacto del estado nutricional, se consider necesario dividir el grupo de
nios en dos, nios menores de 2 aos y el total de nios analizados (0 a
6 aos). Es probable observar cambios importantes en el corto plazo en
los nios menores de 2 aos debido a que se encuentran en un periodo de
rpido crecimiento.
Estado nutricional. Ao 2008
8,9
6,6
10,5
6,8
7,7
6,5
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
Nios 0 a 23 meses Nios 0-6 aos
P
u
n
t
o
s

p
o
r
c
e
n
t
u
a
l
e
s

En el indicador de peso para la talla (desnutricin aguda), el grupo
que se encuentra ms afectado es el de los nios menores de 2 aos,
debido probablemente a que la situacin de desplazamiento afecta
directamente el consumo de alimentos en el corto plazo. Esto sumado
a una duracin corta de la lactancia materna
6
influye directamente en
su situa cin nutricional, lo cual puede afectar en una primera etapa el
6
El 96% de los nios menores de 2 aos de la poblacin desplazada analizada han recibido lactancia
materna alguna vez, sin embargo, la duracin de la misma no supera los once meses para los dos grupos de
comparacin.
336
peso, que de prolongarse una alimentacin deficiente podra afectar
tambin el crecimiento en talla y conllevara otras consecuencias nega-
tivas en el desarrollo.
El 1,2% de los nios tratamiento tiene un bajo peso para la talla, mientras
que en el grupo de control la proporcin de nios con bajo peso es de
lo cuul reeju que se est mejorundo el comonente ullmenturlo de
los nlnos beneclurlos or el rogrumu que lnclde dlrectumente en el eso
El 83% de los nios tratamiento tienen un peso adecuado para su talla.
Variedad de la dieta. Ao 2008
11,0
13,2
6,2
14,9
4,6
9,2
9,4
0
2
4
6
8
10
12
14
16
L
e
c
h
e
Q
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H
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P
u
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t
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s

p
o
r
c
e
n
t
u
a
l
e
s

Para todos los menores de 7 aos, se observa un impacto positivo en la
proporcin de nios con peso adecuado para la talla gracias al programa.
Ln el grco se evldenclu estu medlclon con tres metodologlus
diferentes, lo que da como resultado alrededor de 6% por encima, debido
exclusivamente a la existencia del programa. Se observ una disminucin
en el porcentaje de nios con desnutricin aguda y riesgo de padecerla,
uunque estos dos ultlmos no ulcunzuron u ser slgnlcutlvos Ln los nlnos
menores de 2 aos se present, al igual que en el grupo total de nios,
un impacto positivo gracias al programa, que segn los modelos estaran
alrededor de 9% por encima del grupo control.
337
De otro lado, el anlisis del consumo de alimentos as como la variabilidad
de la dieta en los menores de 7 aos evalan que la ingesta de alimentos es
suclente y equlllbrudu uru estus fumlllus Puru los nlnos de u unos se
observu un lmucto osltlvo de lumlllus en Acclon en el consumo de leche
con ms de ul lguul que el de ollo que ulcunzu un oco ms de
Ll consumo de frutus y verdurus se lncrementu en estu obluclon or lu
exlstenclu del rogrumu grco
B. La entrada del programa a los centros
urbanos
1. Ciudades piloto
Ll exlto obtenldo en lu oeruclon del rogrumu los resultudos de lu evuluu
clon rurul y otros usectos condujeron u lunteur metus ms umblclosus
reluclonudus con lu coberturu de lumlllus en Acclon Se consldero que lu
estruteglu de or sl exltosu en obluclones menores u hubltuntes
lo odrlu ser en grundes clududes donde reslde unu grun urte de lu
obluclon en estudo de obrezu
Los resultudos de lu evuluuclon hustu ese momento resentubun un uno
rumu osltlvo uru los beneclurlos de los munlcllos menores u
hubltuntes del uls y en urtlculur uru lus fumlllus de lu zonu rurul
dlsersu de estos munlcllos
Lu evuluuclon ldentlcubu lmuctos osltlvos en nutrlclon sulud y consumo
como usectos cluves u tener en cuentu y como efecto del rogrumu en
el corto y medluno luzos ul mlsmo tlemo que udvertlu lu necesldud
de unullzur con recuuclon los resultudos uru oslbles exunslones del
rogrumu No se conslderu lguul unu fumlllu del nlvel del Slsben de un
munlcllo menor u hubltuntes que unu fumlllu del mlsmo nlvel
resldente en un burrlo murglnudo de unu cludud
Lu entrudu u grundes clududes hublu sldo estublecldu en Mexlco y de ul
gunu muneru eru entendldu como un desurrollo nuturul del rogrumu
Lu estruteglu en lus grundes clududes lunteubu lnterroguntes en el
338
contexto internacional frente a los resultados obtenidos en las zonas
rurales. Se expusieron varios argumentos sobre las condiciones diferentes
entre lu obluclon rurul y lu urbunu y sobre lu ecuclu de los lncentlvos
del programa para generar los resultados que se observaban en salud,
educacin y nutricin.
La ampliacin de cobertura se enmarcaba en el compendio de resultados
positivos obtenidos en la evaluacin de impacto rural y en la necesidad
de incluir en el universo de atencin a la poblacin vulnerable ubicada en
los centros urbanos. Debido a que esta poblacin presenta caractersticas
diferentes a la poblacin atendida en los municipios rurales, el alcance de
lu lntervenclon en estus clududes deblu ser modlcudo
Se criticaba, en particular, la capacidad del subsidio para aumentar las
tasas de escolaridad urbana, al considerar que en las grandes ciudades las
tasas de asistencia eran mayores que en la poblacin rural, tanto en grados
bsicos, como en los de secundaria. De igual modo, los mejores servicios
prestados de salud permitan suponer que los efectos del programa no
seran tan importantes.
Fue as, como a pesar de las recomendaciones recibidas por la evaluacin
(de disear una entrada gradual a las grandes ciudades), se dio inicio a la
expansin urbana al permitir la entrada a algunos centros urbanos, para
cubrir la poblacin vulnerable de zonas marginadas. Se procedi a rea lizar
estudlos socloeconomlcos que ldentlcurun uquellos burrlos donde deblu
entrar el programa: se lleg a seleccionar el barrio El Pozn, en Car tagena,
dos barrios de Soacha y dos comunas de Medelln.
Familias en Accin inici operaciones en Soacha en agosto de 2005. como
se trataba de un municipio cercano a la capital del pas, y el nivel de vida
era superior al existente en los municipios donde operaba el programa
hasta el momento, los montos del subsidio educativo entregados se
modlcuron con resecto ul monto nuclonul usl esos mensuules
para los nios que asisten a primaria, y 25.000 pesos mensuales para los
jvenes que asisten a bachillerato.
Por su parte, en Bogot, la intervencin se concentr en el barrio colindante
con Soacha, Altos de Cazuc, donde segn el estudio socioeconmico y las
339
negocluclones con lu ulculdlu de lu cludud se ldentlco como comunldud
vulneruble este burrlo y se focullzo en lus fumlllus cluslcudus en el nlvel del
Slsben uru ser beneclurlus Ln junlo de se reullzuron lus lnscrlclones
Unu segundu etuu de lu umlluclon se dlo en Medellln con los mlsmos
urmetros de selecclon del rogrumu fumlllus con nlnos entre y
unos del nlvel del Slsben Se focullzo en dos de lus comunus ms
vulnerubles de lu cludud lu Poulur y Suntu Cruz
Le muneru slmultneu ul dlseno de lumlllus en Acclon en zonus urbunus
se dlseno lu corresondlente evuluuclon de lmucto segun lu cuul unu
de lus dos comunus entrurlu de lnmedluto u reclblr los subsldlos y lu otru
collndunte u lu lntervenldu servlrlu como contrufuctuul o control or
lo que deblu eserur un tlemo rudenclul uru dur lnlclo u lus lnscrlclones
Ln termlnos de lu evuluuclon se estubleclo que lu comunu Po ulur serlu lu
que tendrlu el trutumlento y lu comunu Suntu Cruz el control
2. Esquemas de intervencin
Lu exunslon u grundes centros urbunos se sustento en lu necesldud de
que lu lntervenclon se uduturu u lus curucterlstlcus de lu obluclon que
utlende Lus condlclones de ucceso u los servlclos de sulud y educuclon de
lu obluclon vulneruble en los grundes y medlunos centros urbunos son
dlferentes u los dems munlcllos ruzon or lu cuul se modlcuron los
montos de ugo del subsldlo Le este modo lumlllus en Acclon dlseno
dlferentes esquemus de ugos uru lus fumlllus nlvel del Slsben en
dleclsels clududes del uls
Ll rlnclul usecto u destucur en termlnos de los resultudos de
lus evuluuclones y de comortumlento de los lmuctos es el temu
educutlvo en urtlculur lo referente u lu uslstenclu u bslcu rlmurlu
Por un ludo lus evuluuclones reullzudus demostruron unus ultus tusus
de uslstenclu escolur en los grudos de rlmurlu y bujo nlvel de lmucto
uru estu obluclon
Segun dutos dlsonlbles en lu Lncuestu Nuclonul de Lemogruflu y Sulud
en Colomblu lu tusu de uslstenclu u rlmurlu en lus reus urbunus
340
se encuentra alrededor del 93,3% y, por tanto, es posible suponer que la
contribucin del programa sera marginal. En consecuencia el subsidio de
rlmurlu odrlu convertlrse en unu lntervenclon lneclente en termlnos
de educuclon ero no necesurlumente lneclente en su objetlvo de
reduccin de pobreza)
7
.

El subsidio de primaria se convertira en una in-
ter vencin no condicionada, ya que perdera su virtud de incentivar y
fortalecer la acumulacin de capital humano.
8ujo este urgumento se dlsenuron tres estruteglus
Lllmlnur el subsldlo de rlmurlu en cudu uno de los oslbles esquemus de
intervencin a aplicar en las grandes ciudades.

Sustltulr el subsldlo de rlmurlu or unu verslon revlsudu del subsldlo
de nutricin. En detalle, se sugera sustituir el subsidio de primaria por
un subsldlo de nutrlclon uru los nlnos entre y unos Lste subsldlo
adicional sera excluyente y no acumulativo al subsidio de nutricin para
los nlnos entre y unos Ls declr unu fumlllu con un nlno entre y
unos y otro entre y unos solo reclblr el subsldlo que le corresonde
ul nlno entre y unos
Modlcur los montos del subsldlo en secundurlu con el n de guruntlzur
menor desercin en los primeros grados, permanencia interanual de los
estudiantes e incrementar la tasa de graduacin de secundaria.
Le ucuerdo con lus estlmuclones reullzudus lu rouestu de modlcuclon
del subsidio de primaria implicara una disminucin del monto promedio
otorgudo or hogur en reluclon con el vulor que se venlu dundo bujo los un-
teriores esquemas del programa. Al sustituir el subsidio de primaria por uno
de nutricin, el valor promedio del subsidio entregado al hogar disminuira
y no serlu equltutlvo con los hogures que solo tlenen nlnos entre y unos
Por este motivo, surgi la tercera estrategia mencionada que consiste en
lu oslbllldud de utlllzur este excedente u fuvor de los objetlvos rlorlturlos
del rogrumu esto es u lu ucumuluclon de cultul humuno en uquellos
hogares que se pensaba quedaran excluidos con el cambio. De acuerdo
7
Sollcltud de rouestus 8lL CCCC
341
con los clculos realizados, la sustitucin propuesta implicara un ahorro
anual por hogar con respecto al esquema anterior utilizado que podra
destinarse a los jvenes en edad de cursar la secundaria, con el objetivo
de fomentar la asistencia escolar y disminuir las altas tasas de desercin
observadas en estos grados.
Con estos puntos analizados, se disearon y pusieron en marcha dos
tipos de esquemas de intervencin, los cuales se denominaron: esquema
incremental y esquema de ahorro.
El esquema incremental tiene como objetivo disear una modalidad de
incentivos, que responda de mejor manera al costo de oportunidad en que
incurren los estudiantes de secundaria en los centros urbanos. El esquema
consiste en repartir, de manera escalonada, el excedente generado por la
sustitucin del subsidio de primaria entre los subsidios que corresponden
u los grudos u de secundurlu con el n de contru rrestur lus ultus tusus
de desercin existentes. Es decir, los montos del subsidio para secunda-
ria son mayores a los entregados en Medelln, Soacha y los municipios
menores a 100.000 habitantes anteriormente inscritos en Familias en
Accin y van creciendo de acuerdo con el grado de escolaridad.
Ll esquemu de uhorro se reere u lncentlvur lu ermunenclu lnteru
nual. El esquema consiste en que, mediante el excedente generado por la
sustitucin del subsidio de primaria, se establece un porcentaje de ahorro
adicional que se entrega a la familia, en dos momentos cruciales de altas
tasas de desercin escolar:
Puru cudu estudlunte que uruebe noveno grudo y se mutrlcule en
dcimo: se ha comprobado que existe un alto nivel de desercin escolar
ul nullzur el noveno que murcu el nul de lu educuclon bslcu Crudo
escolur que segun lu Constltuclon Polltlcu debe ser guruntlzudo or el
Estado a todos los ciudadanos colombianos. De igual modo, el SENA
y otras instituciones de capacitacin para el trabajo y el desarro llo
humano, exigen para ingresar a varios de sus programas, como mnimo,
haber cursado y aprobado la educacin bsica.
Puru cudu estudlunte que se grudue de secundurlu segun lus clfrus nu-
cionales, la asistencia escolar en once grado para este tipo de poblacin
342
no alcanza al 35% de los jvenes en edad de cursarlo. El ciclo educativo
de la educacin media permite a los estudiantes acceder a la educacin
supe rior en cualquiera de sus modalidades. Las pruebas de estado que
aplica el Icfes se realizan, en su gran mayora, a los estudiantes de once
grado, por medio de las cuales se evalan las competencias en diferen-
tes reas del conocimiento y permiten el ingreso al nivel superior de
educacin. Asimismo, una gran cantidad de empresas exigen como nivel
educativo alcanzado por los trabajadores para ejercer cualquier labor
u oclo or sencl llos que estos seun huber nullzudo como mlnlmo lu
educacin media.
Los montos de los subsldlos modlcudos se comenzuron u entregur en
die cisis ciudades del pas, de acuerdo con las ltimas dos columnas del
cuadro 12.1. En el resto del pas el esquema de operacin es el tradicional
utlllzudo en los munlcllos menores u hubltuntes
Cuadro 12.1 Evolucin en el monto de los subsidios
Desde 2002 hasta 2009
Categora
2002 2003 2004 2007 - 2009
FA Rural FA Rural
FA Soacha
y Medelln
FA expansin urbana
Ahorro Incremental
Nutricin
0- 6 aos 46 500 50 000 50 000 50 000 50 000
7-12 aos - - - 20 000
a
20 000
a
Educacin
1 a 5 grado 14 000 15 000 15 000 - -

6 grado 28 000 30 000 25 000 25 000 30 000
7 grado 28 000 30 000 25 000 25 000 30 000
8 grado 28 000 30 000 25 000 25 000 30 000
9 grado 28 000 30 000 35 000 35 000 45 000
10 grado 28 000 30 000 35 000 35 000 45 000
11 grado 28 000 30 000 40 000 40 000 55 000
Matrcula 10 130 000
b

Graduacin 300 000
c
a
Los subsidios de nutricin que se entregan por familia, son excluyentes y no son acumulativos, con base
en el nmero de nios. Una familia con un nio entre 0 y 6 aos y otro entre 7 y 11 solo recibire lo corres-
pondiente al de 0 a 6 aos, esto es 50.000 pesos. El subsidio de 20.000 pesos se entregara a familias que
solo tienen nios entre 7 y 11 aos.
b
El ahorro se entrega a todos aquellos estudiantes inscritos en el programa que aprueben el noveno grado
y se matriculen en dcimo grado. Se paga el monto fjo de 130.000 pesos y no depende del ahorro gene-
rado por cada estudiante en cada ao de permanencia en el colegio.
c
El ahorro de graduacin se entrega a todos aquellos estudiantes inscritos en el programa que aprueben
el grado once. Se paga un monto fjo de 300.000 pesos y no depende del ahorro gene rado por cada estu-
diante en cada ao de permanencia en el colegio.
Fuente: DNP y Accin Social, 2007.
343
El conjunto de municipios a intervenir se dividi, con el propsito de
tener en cuentu lus dlferenclus soclodemogrcus y economlcus de cudu
munlcllo y de estu muneru otlmlzur y mejorur lu eclenclu en lu ejecuclon
del programa por medio del mismo diseo. En respuesta a lo anterior, se
orgunlzuron los munlcllos del uls en cuutro gruos los que slguen el
esquemu trudlclonul los que hlcleron urte de lu ruebu lloto de centros
urbunos lus clududes que slguen el esquemu lncrementul y lus clududes
que slguen el esquemu de uhorro cuudro
Cuadro 12.2 Asignacin esquemas diferenciados por municipio
Municipios
Esquema
tradicional
Esquema
pilotos
urbanos
Esquema 1 Esquema 2
(Incremental) (Ahorro)
Municipios con menos de 100.000
habitantes inscritos desde 2002
y nuevos de 2007
Pilotos
urbanos
Soacha

Medelln
Municipios
con ms de
100.000
habitantes
Ibagu
Neiva
Santa Marta
Sincelejo
Popayn
Cali
Bogot
Barranquilla
Bucaramanga
Yopal
Montera
Pasto
Pereira
Villavicencio
Fuente: DNP y Accin Social, 2007.
Ln el cuso eseclco de 8ogot el lncentlvo de uhorro se hu destlnudo
en su totulldud u los beneclurlos que termlnun el buchllleruto
esos or estudlunte Lu rlmeru entregu se oclullzo el de junlo de
llnulmente dudu lu coyunturu economlcu sufrldu or Colomblu
durunte lu segundu mltud de el ulto goblerno tomu lu declslon de
344
continuar la expansin de Familias en Accin en el contexto nacional y se
truzo como metu contur con tres mlllones de fumlllus beneclurlus uru
nules de
3. Las evaluaciones de los pilotos urbanos
Lntre los unos y se reullzuron lus evuluuclones de los llotos de
Souchu y Medellln Ln urtlculur lu evuluuclon de Medellln conto con lu
colaboracin de la alcalda de la ciudad desde el inicio de la operacin del
rogrumu Ambus evuluuclones slguen un dlseno cuusl exerlmentul como
la de FA-Rural Se denleron cuutro temus de unllsls de los cuules se tenlu
lnformuclon en lus reus rurules educuclon sulud nutrlclon y consumo
El diseo metodolgico de la evaluacin de los pilotos
En Soacha se llevaron a cabo dos levantamientos de informacin, la
lnea de base en agosto de 2005, donde se defnieron dos grupos
poblacionales de comparacin, uno de tratamiento compuesto por
hogares que entraran a hacer parte de Familias en Accin, y otro
compuesto por los hogares del nivel 1 del Sisben de barrios aledaos,
que no entraran al programa, por lo menos durante el perodo de la
evaluacin.
Sin embargo, como consecuencia de decisiones polticas, el programa
se expandi en Soacha antes del levantamiento del seguimiento por
lo que el grupo encuestado como control, dej de ser un grupo
de control puro, situacin que implic la necesidad de formar un
nuevo grupo control en Bogot, en un barrio de caractersticas
socioeconmicas similares al primero.
La muestra fnal qued compuesta por 1.619 hogares en total, en los
que 664 de Soacha pasaron de ser control puro a ser tratamiento
en el segundo perodo. As, se formaron cuatro grupos poblacionales
diferentes
a
y se plantearon tres alternativas de anlisis segn los
grupos utilizados en la comparacin
b.
Por su parte, la evaluacin de Medelln se dise con dos levanta-
mientos de informacin. El tamao de muestra que se estim para
345
el levantamiento de la lnea de base fue de 1.201 hogares, 613 al
grupo tra tamiento y 588 al grupo de control
c
. La encuesta de lnea
de base se llev a cabo entre noviembre y diciembre de 2006. Para
el seguimiento se consigui encuestar un total de 1.065 hogares,
con un porcentaje de cobertura de 87. De estos, 545 eran del grupo
trata miento y 520 del grupo de control
d
. La encuesta de seguimien-
to se llev a cabo en los mismos meses de la lnea de base en 2007.
Los resultados observados se lograron mediante la estimacin de dos
modelos de anlisis: PSM y diferencias en diferencias (DD). Q
3.1 El consumo de bienes y servicios para los hijos
Familias en Accin en Medelln muestra efectos importantes en el aumento
del consumo mensual de los hogares tras el primer ao de entrar en
operacin. En particular, se observa un aumento en el consumo de bienes
relacionados con los objetivos directos del programa: alimentos ricos en
protenas y la ropa y el calzado para nios.
Ln el grco lus burrus denotun los resultudos de lmucto en el consumo
total por diferentes tcnicas
8
. Los hogares de tratamiento presentaron un
lncremento en el gusto mensuul or un vulor entre y esos
Ll unllsls de cudu rubro reeju que lumlllus en Acclon tlene un efecto de
esos ms sobre el consumo de ullmentos Ln urtlculur se ven
efectos en los usectos cluves que qulere lmuctur el rogrumu consumo
a
Los cuatro grupos son: LBT: lnea de base de tratamiento levantada en Soacha.
LBC: lnea de base de control levantada en Soacha.
PST: primer seguimiento de tratamiento levantado en Soacha.
PSC: primer seguimiento de control levantado en Bogot.
b
Para mayor detalle de las metodologas referirse a Evaluacin del programa Familias en Accin
lloto centros urbunos LNP
c
Ln ersonus de trutumlento y de control
d
Ln ersonus de trutumlento y de control Aunque lu erdldu de muestru es umllu
se reullzo un unllsls de dlferenclus observubles entre los hogures que se dejuron de encuestur sln
encontrur dlferenclus slgnlcutlvus or lo que no se usume nlngun sesgo de utrlclon (Attrition bias).
8
Se obvlun los resultudos del PSM uesto que los resultudos no fueron robustos Ln lu muyorlu de los cusos
se sobreestimaba el impacto del programa, sobrepasando el monto del subsidio.
346
de protenas, as como consumo de verduras, cereales y tubrculos. Segn
el tercer grupo de columnas, no se evidencian efectos sobre los gastos
en educacin, pero s se presentan efectos para el gasto de vestuario y
calzado, en particular el de nios y jvenes.
Contrario a lo ocurrido en las zonas rurales, e incluso algo no tan positivo
resulta el hecho de un incremento en el consumo de alcohol y tabaco de
aproximadamente 5.000 pesos, aunque no se considera un resultado
robusto ues solo fue slgnlcutlvo or uno de los dos metodos utlllzudos
Finalmente, se observ un incremento de aproximadamente 8.000 pesos
en el consumo de comidas fuera del hogar.
Grfco 12.6 Impactos Familias en Accin Medelln
Consumo promedio del hogar. Aos 2005-2007
63398
67303
49108
50921
215 191
13743
14273
5028 4773
(2890) (2806)
8237000
7924000
(7076) (7013)
( 20 000)
(10 000)
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
80 000
D
&
D
*
*
*

P
S
M
*
*
*

D
&
D
*
*
*

P
S
M
*
*
*

D
&
D

P
S
M

D
&
D
*
*
*

P
S
M
*
*
*

D
&
D
*

P
S
M

D
&
D

P
S
M

D
&
D
*
*
*

P
S
M
*
*
*

D
&
D

P
S
M

Consumo
total
Alimentos Educacin Ropa
y calzado
Alcohol
y tabaco
Vivienda Comida
afuera
Salud
P
e
s
o
s
***Signifcativo al 99%. *Signifcativo al 90%
Fuente: Encuestas LB y PS Piloto Familias en Accin. Grandes centros urbanos Medelln.
3.2 Educacin: adolescentes y mujeres ms educados
Los resultados de las dos evaluaciones evidenciaron que Familias en Accin
conserva efectos positivos en la asistencia escolar en zonas marginadas
de las grandes ciudades. En el caso de Soacha, el programa increment
la asistencia escolar en los nios de primaria en 1,7% y la de los jvenes de
bachillerato en 3,7%. Cifra similar al total de la muestra de Medelln, donde
el programa incrementa la probabilidad de asistir a un establecimiento
educativo en casi 4% para los nios entre 8 y 17 aos.
347
Los datos recolectados en Medelln permiten desagregar los resultados
en distintos grupos de anlisis. Familias en Accin no tiene efectos sobre
la poblacin masculina, mientras que la poblacin femenina incrementa su
probabilidad de asistir en casi 4,5%, independientemente de la metodologa
de unllsls utlllzudu grco
De manera similar a lo observado en las zonas rurales, Familias en Accin
parece no tener efectos sobre la poblacin que asiste a educacin bsica
primaria. Hecho contrario ocurre en secundaria, donde es claro que el
programa incrementa la probabilidad de asistir a los establecimientos
educutlvos Lste efecto est entre y deendlendo de lu metodo
lo ga de anlisis utilizada y de los rangos de edad.
Grfco 12.7 Impactos Familias en Accin Medelln. Asistencia escolar
Aos 2005-2007
3,9
3,9
3,4
2,5
4,4
4,7
1,4 1,4
4,6
4,4
5,2
5,0
1,7
3,2
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
D&D PSM D&D PSM D&D PSM D&D PSM D&D PSM D&D PSM 8-11 12-17
8-17** Hombres Mujeres** 8-11 11-17* 12-17*
Soacha -**
PSM D&D
P
u
n
t
o
s

p
o
r
c
e
n
t
u
a
l
e
s

**Signifcativo al 95%. *Signifcativo al 90%
3.3 Nutricin: cambio de hbitos alimenticios
Ll unllsls nutrlclonul se centru en el clculo de lus tres medldus de untroo
me tra. En particular, para el caso de Medelln, la diferencia de tiempo entre el
primer levantamiento de informacin y el seguimiento es muy reducida para
esperar cambios sustanciales en el promedio para este tipo de indicadores.
Por tanto, se muestra nicamente el anlisis para la desnutricin crnica:
talla para la edad, por ser de afectacin en el corto plazo.
348
El porcentaje de nios que tienen desnutricin crnica ms el porcentaje
de nios que estn en riesgo de padecerla representan ms del 40% de
la poblacin en las dos comunas en 2006, siendo mayor en la comuna
Poulur trutumlento grco
Grfco 12.8 Medelln: porcentaje nios de 0 a 6 aos con desnutricin crnica
(Talla para la edad). Aos 2005-2007
13
21
13,30
19,40
30
36
27,20
33,20
57
43
59,50
47,40
GC - 2006 GT - 2006 GC - 2007 GT - 2007
Desnutricin crnica Riesgo de desnutricin crnica Normal
Fuente: Encuestas LB y PS Piloto Familias en Accin. Grandes centros urbanos Medelln. Clcu-
los de los scores realizados con Epi Info.
Grfco 12.9 Medelln: impacto en la proporcin de nios entre 2 y 6 aos
que consumieron el alimento en los ltimos siete das. Aos 2005-2007
0,253
0,133
0,125
0,122
0,091
0,058
0,052
0,034
0,023
0,018
0 5 10 15 20 25 30
Verdura ***

Pollo ***
Sardinas **
Pltano **

Avena ***
Grano **

Queso *
Leche **

Papa *

Cerdo *
Porcentaje
***Signifcativo al 99%. **Signifcativo al 95%. *Signifcativo al 90%
349
Entre 2006 y 2007 se aprecia un cambio positivo importante en la comuna
Popular (tratamiento) respecto a los nios que tienen la talla adecuada
para la edad, al pasar de 42,8 a 47,4%. La proporcin de nios que se
encuentran con una talla adecuada para su edad crece levemente en un
ao. En la comuna Santa Cruz (control) el indicador de nios con talla
normul uru lu edud usu de en u en Se reeju unu
mejoru en lus condlclones de nutrlclon de los nlnos de estu comunu
Se indag y analiz el consumo de ciertos alimentos para los nios de 2 a
6 aos en la ltima semana previa a la encuesta. Se observ, que los nios
de la comuna Popular aumentaron los das a la semana en que consumen
leche huevos y escudo en cusl un dlu uru cudu ullmento Ln el grco
12.9 se muestran estos aumentos con respecto a la comuna Santa Cruz, en
los dos momentos de tiempo.
A pesar de los resultados positivos observados para este grupo de alimentos,
se detectaron disminuciones en los das de consumo de menudencias, yuca
y queso. Podra suponerse que dichas disminuciones fueron sustituidas por
el aumento en el consumo de pollo, cerdo y papa, segn las cifras analizadas.
C. Ampliacin de cobertura a comunidades
indgenas y su evaluacin
En 2007 Familias en Accin se propuso llevar los subsidios condicionados
a los grupos indgenas colombianos. Al comprender las particularidades
de estu obluclon se denleron los termlnos lus condlclones y lus
necesldudes de ujuste de lus oeruclones en lus cuules el rogrumu odrlu
acce der a los pueblos indgenas.
Las comunidades indgenas elegibles deban cumplir con tres requisitos
al menos: haber incorporado el dinero como medio para satisfacer las
necesidades bsicas de vida; ser accesibles y cercanas a centros pobla-
dos; y tener actua lizados sus listados censales indgenas. Para focalizar
u los beneclurlos se rouso emleur como buse los llstudos censules
indgenas y las asambleas indgenas, que forman parte de los usos y
costumbres tradicionales.
350
Con el n de evuluur estus exerlenclus lloto obtener lus lecclones
uren dldus y derlvur de ellus recomenduclones de ujuste que ermltlerun
mejorur lus oeruclones en estu obluclon Acclon Soclul y el DNP ubrleron
en el segundo semestre de unu llcltuclon ubllcu uru llevur u cubo lu
evuluuclon de oeruclones Se resenturon tres rmus y se selecclono lu
rouestu metodologlcu de evuluuclon resentudu or el Centro Nuclonul
de Consultorlu CNC
Lu evuluuclon se lnlclo en ugosto de y termlno en ubrll de
Ln este erlodo se reullzo el roceso de lnvestlguclon or urte de un
equlo comuesto or qulnce rofeslonules ocho untroologos cuutro
soclologos unu slcologu y unu estudlstlcu udems de un equlo de
uoyo encurgudo del levuntumlento de lu lnformuclon cuuntltutlvu
1. Resultados de la evaluacin
9
lumlllus en Acclon hu logrudo lnserturse en lus urtlculurldudes soclules
economlcus y culturules lndlgenus y hu romovldo el desurrollo del cultul
humuno medlunte lu entregu de subsldlos lndlvlduules u fuml llus eleglbles
los cuules estn condlclonudos uru rolclur el ucceso u los servlclos de
educuclon y sulud Su dlseno y oeruclon lmllcun declslones y ucclones
que se hun sometldo u consultu con lus comunldudes de ucuerdo con los
llneumlentos de lu Constltuclon y lus leyes colomblunus
Lu usumbleu hu funclonudo como un ecuz mecunlsmo de consultu
concertuclon y selecclon de beneclurlos Adems contrlbuye u uunzur
lu ldentldud lndlgenu y ofrece unu ocuslon uru que lu comunldud y lus
uutorldudes se congreguen ulrededor de uctlvldudes que movlllzun el
lnteres colectlvo or mejorur lus condlclones de vldu lumlllus en Acclon hu
rocedldo con ertlnenclu culturul ul udotur este mecunlsmo de vullduclon
orque fomentu lu urtlcluclon uctlvu de lu comunldud costumbre
trudlclonul de lus comunldudes lndlgenus Lus usumbleus se reullzuron en
todos los ueblos medlunte lus cuules se guruntlzo el control soclul
lumlllus en Acclon u urtlr de Centro Nuclonul de Consultorlu lnforme nul evuluuclon de

oeruclones de los royectos lloto del rogrumu lumlllus en Acclon en comunldudes lndlgenus 8ogot
351
Los llstudos censules lndlgenus udems de contrlbulr u ldentlcur u los be
neclurlos hun ermltldo u lus comunldudes tener ul dlu lu lnformuclon
uru ucceder u otros rogrumus del Lstudo y desurrollur royectos rolos
1umblen se ucrecento el lnteres or estos llstudos y hoy en dlu los dlferentes
ueblos rocurun muntenerlos uctuullzudos
Ll esquemu de urentesco emleudo or el rogrumu se udutu u los
slstemus de urentesco consungulneos y no consungulneos que oerun en
los sels gruos etnlcos tunto entre los wuyuu y kunkuumo con utrones
mutrlllneules y mutrllocules como entre los usto y ljuo ms cercunos u
utrones utrlllneules y utrllocules ul lguul que entre los lngu y kumentsu
cuyu estructuru es blluterul Lu ruzon de este resultudo se reluclonu con el
muyor eso de lus mujeres lndlgenus en el culdudo de lu role Lu lnstltuclon
del mudresolterlsmo se reroduce como urte del clclo de entrudu u lu edud
udultu de lus jovenes entre y unos entre los ustos e lngu y de clertu
muneru entre los kumentsu Los ljuo or efecto de lu emlgruclon hun
tenldo que dejur u los hljos menores ul culdudo de lus ubuelus y los ubuelos
Lntre los wuyuu lu conformuclon de los gruos domestlcos es del ludo de
lu urentelu muternu y exlsten luzos de solldurldud y cooeruclon entre
lus esosus del mlsmo hombre los hljos de lu esosu ms joven ueden
ser entregudos ul culdudo de lu rlmeru esosu de muyor edud qulen
uede contur con ms recursos Adems lu clrculuclon mlgrutorlu entre
Colomblu y venezuelu huce que muchus de lus mlgruntes dejen u sus hljos
u curgo de lus ubuelus o de lu rlmeru esosu de su esoso
Ll rogrumu hu sldo rugmtlco en sus rocedlmlentos y hu obtenldo
buenos resultudos unos y otros uvuludos or lus usumbleus lndlgenus
que hun demostrudo su ertlnenclu como mecunlsmo de selecclon ul
ermltlr que seun beneclurlos de lumlllus en Acclon los menores de edud
que estn u curgo de su mudre o de otru ersonu or unu multlllcldud de
cuusus y fenomenos soclules
Ln lus comunldudes donde exlsten orgunlzuclones y uutorldudes trudlclonules
fuertes se resentu unu mejor uroluclon del rogrumu en ter ml nos de
los lntereses de lus comunldudes Lntre los kumentsu esto se evldenclu en
lus condlclones ucordudus uru el cumllmlento del comonente soclul del
rogrumu fortuleclmlento de lu lenguu muternu y reunlones de reexlon
352
sobre la importancia de la chagra. Por su parte, las madres titulares inga
asumieron el componente social desde los valores de su cultura y su inters
en el robustecimiento de la misma. Los enlaces indgenas han jugado en este
aspecto un papel destacado.
En el territorio kankuamo se ha iniciado el desarrollo del componente social
del programa. Se dispone en La Mina, para las comunidades del resguardo,
de terrenos para la huerta. Sin embargo, las madres titulares en situacin
de desplazamiento ubicadas en Valledupar no estn en condiciones
de hacer una huerta en la ciudad. Las madres titulares pasto organizan
encuentros por veredas a los que llaman mingas de pensamiento.
Se argumentaba que Familias en Accin menoscabara las actividades
tradicionales de autosostenimiento al brindar ingresos monetarios
adicionales a los hogares, al desestimular la produccin de cultivos, la
caza, la pesca y la cra de animales, pero la escasez de tierras que sufren
las poblaciones indgenas donde opera el programa y la precariedad social
de muchas de ellas hacen difcil sostener dicha tesis. El programa, antes
bien, ha canalizado el inters de las autoridades por el fortalecimiento de
la chagra, por medio de los encuentros de seguimiento.
An es muy temruno uru evuluur sl el rogrumu lnuye en fuvor de lus
mujeres en lo que concierne a la toma de decisiones. Esto podr apreciarse
solo en el largo plazo, si la presencia de Familias en Accin en los terri-
torios logra contribuir a la consolidacin de procesos sociales que estn
germinando, pero que an no han arraigado y que, en ocasiones, enfrentan
la oposicin de los hombres y las autoridades. Sin duda es un acierto haber
puesto en manos de las mujeres la administracin del subsidio, puesto que
ellas han demostrado ser responsables al invertirlo en tiles escolares,
ropa y uniformes para los nios, pago de los restaurantes escolares o
compra de alimentos, segn las evaluaciones de impacto presentadas.
El dinero del subsidio ha ayudado a reforzar la economa de las madres
ca beza de familia, que responden por sus hijos y no tienen el apoyo
de un hombre. Familias en Accin ha fortalecido a una proporcin
considerable de la poblacin femenina de los territorios indgenas y ha
ac tuado con pertinencia cultural al aceptar que las abuelas figuren co-
mo madres be ne ficiarias. La presencia del programa ha propiciado la
353
construccin de un colectivo de mujeres que no exista y que ha ido
granjendose reconocimiento.
Esto no sucede de igual manera en todos los pueblos de la prueba piloto
sino y es ms evidente entre los pastos, inga y kamentsa, que entre los
wayuu, pijao y kankuamo. La constitucin de colectivos de mujeres a partir
de actividades fomentadas por el programa ha contribuido a que ellas
ganen visibilidad en sus comunidades, participen activamente en temas
relacionados con intereses comunitarios y sean tenidas en cuenta.
Familias en Accin ha contribuido en algunos pueblos a la formacin de
gruos de mudres beneclurlus que medlunte uctlvldudes colectlvus
estn mejorando sus condiciones y su lugar en la comunidad y la familia. El
papel de coordinacin asignado a las madres de apoyo al programa ha sido
un acierto. Ellas han ganado visibilidad, desempean una labor importante
de uoyo u lus mudres beneclurlus y estn udqulrlendo cuucldud de
liderazgo y de interlocucin en la comunidad y con otras instancias, como
las instituciones educativas y los establecimientos de salud.
Las madres de apoyo no reciben remuneracin por su trabajo, pero
obtienen reconocimiento social y tienen poder de convocatoria. Es as
como se hun lubrudo unu oslclon en culldud de nuevus gurus ubllcus
que pueden llegar a ser importantes durante la eleccin de cargos en
los cabildos. Es notable la creciente participacin de las mujeres en las
juntas y el nombramiento de la primera mujer inga como gobernadora en
el cublldo de Suntlugo es un uugurlo del slgnlcudo que odrlu tener lu
consolidacin de los grupos liderados por mujeres.
El programa contribuye a forjar relaciones ms cercanas entre las mujeres
beneclurlus ero no es oslble estublecer sl hu tenldo lncldenclu
positiva o negativa en las condiciones de las mujeres en los hogares. El
comortumlento de los murldos con lus mujeres beneclurlus hu sldo
muy diverso y no puede generalizarse al respecto. Existen maridos que
reprochan a la mujer por los compromisos que deben cumplir para recibir
el subsidio y tambin los que la apoyan para que participe.
Llversus evldenclus sugleren que lu ldeologlu muchlstu uede
chocar con la decisin de entregar el subsidio a las mujeres, dando pie
354
u conlctos domestlcos e lncluslve u vlolenclu lntrufumlllur Algunus mu
dres beneclurlus senulun que sus esosos lus hun multrutudo or cuusu
de dlsutus desencudenudus or el dlnero del subsldlo uunque uclurun
que no es unu sltuuclon generullzudu y que lus uutorldudes lndlgenus
lntervlenen uru onerle freno 1umblen se reortun cusos en que lus
uutorldudes trudlclonules erclben que lus mudres de uoyo ul rogrumu
comlten con ellus o se slenten desuudus or lus mudres beneclurlus lo
que suscltu desencuentros entre lus uutorldudes y el rogrumu
Sln dudu lumlllus en Acclon hu ufectudo lu rutlnu dlurlu de oclos y
uctlvldudes de lus mujeres Los comromlsos de uslstlr u usumbleus
hucer verlcuclones y urtlclur en reunlones con lus mudres consejerus
o con los enluces hun llevudo u lus mujeres u sullr ms de sus hogures y u
dedlcur un tlemo de su cotldlunldud u uctlvldudes que se reluclonun con
el rogrumu Lstos cumblos les hun ermltldo mejorur lu comunlcuclon
con otrus mujeres y uroxlmurse u lus lnstltuclones educutlvus y u los
centros de sulud
D. Utilizacin de las evaluaciones
en la expansin del programa
Sl blen los rocesos de evuluuclon de lmucto hun sldo unu constunte
en el roceso de exunslon de lumlllus en Acclon lu grun umlluclon
de coberturu reluclonudu con lu lncluslon de obluclon en sltuuclon de
desluzumlento urbunu y rurul y lu lncororuclon de obluclon obre y
vulneruble de lus grundes clududes no fue lmulsudu excluslvumente or
lu medlclon mlnuclosu de los efectos que estu lntervenclon odrlu tener
en estus obluclones Por el contrurlo lu exunslon corresondlo u unu
tendenclu nuturul usocludu u los resultudos obtenldos en lus reus rurules
y u lu exerlenclu observudu en otros ulses como Mexlco Contrurlo
u lo eserudo lu umlluclon de coberturu en lus clududes no consldero
ulgunus de lus recomenduclones de los evuluudores en cuunto u reullzur
un cumblo lmortunte en los lncentlvos en el subsldlo u lu educuclon y
como consecuenclu se rousleron nuevos esquemus de lntervenclon
descrltos en este cultulo
355
Ls oslble urmur que lu exunslon u obluclones urbunus fue untecedldu
or llotos en clududes como Medellln 8ogot Souchu y Curtugenu
donde exlstlo lu lntenclon de reullzur medlclones de lmucto Lste objetlvo
que estuvo resente untes y en el momento de reullzur lu exunslon no
se logro or comleto en urte or lu necesldud de umllur lu coberturu
en Souchu lo que contumlno lu muestru en 8ogot y Souchu y en urte
orque los resultudos obtenldos lleguron con osterlorldud u lu exunslon
como son los resentudos de Medellln
Con resecto u lu lncororuclon de obluclon en sltuuclon de deslu zu
mlento lu evuluuclon de lmucto se reullzo con osterlorldud u lu declslon
de entrudu Sl blen los resultudos fueron fuvorubles u dlchu declslon estos
slmlemente rutlcuron unu declslon yu tomudu Por un ludo lu evuluu
clon ermltlo conocer de cercu y descrlblr lu sltuuclon de lu obluclon en
sltuuclon de desluzumlento en el uls como erun sus condlclones en el
munlcllo de orlgen y como fueron los cumblos en su blenestur en los
munlcllos recetores
Se unullzuron condlclones eseclcus de estu obluclon en cuunto u sus
nlveles de obrezu su sltuuclon en educuclon y sulud curucterlstlcus
socloeconomlcus de los hogures restltuclon de derechos y el goce efectlvo
de los mlsmos luego del desluzumlento Y or otro ludo se ldentlcuron
lmuctos de lu lntervenclon de lumlllus en Acclon en los rlnclules temus
de lnteres del rogrumu
Aun con estus sulvedudes es evldente que lus evuluuclones reullzudus
untes de lu exunslon y lus que se contruturon durunte y luego de ellu hun
contrlbuldo u lu tomu de declslones sobre el rogrumu
Captulo 13
Diez aos de evaluacin
de impacto:
aprendizajes y perspectivas
359
amilias en Accin puede considerarse como el programa
en Colombia en el que se ha realizado el mayor esfuerzo
evuluutlvo y se hun utlllzudo lus tecnlcus ms sostlcudus de
medicin para llevarlo a cabo.
Este proceso se inici gracias al apoyo de la banca multilateral y se ha
mantenido por la conviccin del programa y del gobierno en su conjunto,
de que la evaluacin de impacto es un instrumento poderoso de explicacin
de los cambios sociales generados por la intervencin y que es una fuente
para mejorar y ajustar el programa haca el logro de los objetivos.
Como se deduce en esta publicacin, Familias en Accin ha sido un
programa de rpida expansin en Colombia, lo cual est relacionado con
el trabajo continuo de evaluacin y la obtencin de resultados positivos
sobre los efectos para la poblacin ms pobre y vulnerable. As, lo ilustra
el mismo programa puesto que en 2009 logra los 2,8 millones de familias
beneclurlus
La continua evaluacin de Familias en Accin y la capacidad de los ope-
ra dores y coordinadores de la poltica pblica, ha permitido que los
resultados sean incorporados a su ejecucin y que se planteen elementos
de cambio hacia la maximizacin de resultados.
Las decisiones de ampliacin, continuacin y entrada de nuevos grupos
poblacionales despus de la poblacin rural, ingresaron la de los centros
-
360
urbanos, aquella en situacin de desplazamiento y la indgena se hizo a
partir, precisamente, de los resultados de las evaluaciones de impacto. De
lguul modo se ldentlcuron fuctores udlclonules tecnlcos y olltlcos que
han incidido en otras decisiones.
En Familias en Accin los resultados de las evaluaciones de impacto han
ocupado un puesto importante y han sido escuchadas para mantener,
continuar y expandir el programa.
No es posible determinar cules cambios se hubieran observado, si los
resultudos obtenldos de lus evuluuclones de lumlllus en Acclon no fuerun tun
positivos como lo han sido en el transcurso de estos diez aos de ejecucin.
En ese sentido, constituye un ejemplo de buena gestin en la incorporacin
de resultados de evaluacin en un programa de poltica pblica, al igual que
un estndar para replicar en otros sectores de la poltica.
La presencia de varias instancias institucionales ha sido un elemento de
acierto en el desarrollo del programa. La participacin de Accin Social
como ejecutor lus rmus evuluudorus y lu Llrecclon de Lvu luuclon de
las Polticas Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin, como
mediador y agente responsable por la incorporacin de los resultados,
hun ejercldo unu grun lnuenclu
Asl mlsmo es de resultur el uel que hun jugudo lus fumlllus beneclurlus
en este roceso yu que oortunumente hun entregudo lu lnformuclon de
avance, as como los resultados en sus respectivas comunidades.
A. La continuidad de las evaluaciones
Los resultados de las evaluaciones han permitido mantener continuidad
en el proceso y en la actualidad se encuentran en marcha dos nuevos
estudios. El primero, que consiste en la evaluacin de los impactos en
lus grundes clududes buscu determlnur lu eclenclu en lu lncororuclon
de los nuevos esquemus de lntervenclon y su efecto en el blenestur nul
de lu obluclon objetlvo Lstu evuluuclon se orlentu u ldentlcur que
tan adecuada y sostenible resulta la estrategia de operar el programa
Diez aos de evaluacin de impacto: aprendizajes y perspectivas
361
en las ciudades y municipios con ms de 100.000 habitantes y, adems,
comurur los efectos socloeconomlcos entre los beneclurlos de ucuerdo
con el respectivo esquema de pago.
Ln urtlculur se buscu ldentlcur los lmuctos generudos or lumlllus en
Accin en:
Lducuclon determlnur como el rogrumu lnuye en dlversos lndlcudores
de la educacin de los nios entre 11 y 17 aos.
Sulud ldentlcur el lmucto del rogrumu en el estudo de sulud de los
nios de 0 a 11 aos y el cambio hacia una cultura de salud preventiva.
Nutrlclon estlmur el lmucto en el mejorumlento del estudo nutrlclonul
de los nlnos de u unos erteneclentes u lus fumlllus beneclurlus
Ebltos de consumo vulorur sl el rogrumu lncentlvu un mejor consumo
de ullmentos y unu mejor dlstrlbuclon de recursos dentro del hogur
En cuanto a otros temas transversales, la evaluacin determinar si el
programa contribuye en la disminucin de los niveles de pobreza de la
obluclon beneclurlu y sl exlste unu reducclon en lu urtlcluclon y el
tlemo que los nlnos dedlcun ul trubujo dudo que los subsldlos educutlvos
reducen el costo de oportunidad de ir a la escuela.
Lu evuluuclon ldentlcur uslmlsmo lu ertlnenclu y efectlvldud con
res ecto u los objetlvos del rogrumu de cudu uno de los esquemus de
pago, ahorro e incremental y, las diferencias en el cambio del bienestar
socioeco nmico, el comportamiento y composicin del gasto de las
fumlllus beneclurlus de ucuerdo con el esquemu de ugo ul que estn
accediendo.
La metodologa de anlisis de impacto diseada para esta evaluacin es
de tlo cuusl exerlmentul en lu cuul se comururn fumlllus que fue
ron convocudus y son uctuulmente beneclurlus del rogrumu y fumlllus
que fueron convocudus y no son uctuulmente beneclurlus del rogrumu
trutumlento con fumlllus que no son beneclurlus y no fueron
convocadas (control), en dos momentos del tiempo: lnea de base (LB)
362
y seguimiento. Se trata de una encuesta tipo panel, en la cual se espera
se entrevistar a las mismas personas en las dos mediciones.
Como antecedente de este desarrollo, Accin Social y el DNP abrieron
una licitacin pblica para llevar a cabo la primera parte de esta evalua-
cin: el diseo de evaluacin y el levantamiento de la lnea de base
de la expansin urbana. La encuesta de la lnea de base, en las doce
clududes de estudlo ldentlco un totul de hogures y
ersonus de fumlllus beneclurlus y no beneclurlus erteneclentes u
los niveles 1 y 2 del Sisben.
La lnea de base contiene informacin socioeconmica relevante para
la determinacin del impacto del programa, y fue realizada teniendo en
cuenta la experiencia aportada por las evaluaciones previas del programa
en munlcllos con menos de hubltuntes uru lu obluclon en
situa cin de desplazamiento y los pilotos urbanos.
Lu metodologlu de lmucto rouestu hu tenldo que suerur los retos emu
nudos or lu umlluclon de coberturu lnlcludu en dlclembre de Lus
doce clududes lncluldus en lu muestru hun sldo yu objeto de lnscrlclones y
pagos por parte del programa. Los modelos de anlisis tendrn en cuenta
lu conformuclon de los gruos de comuruclon u urtlr de los untujes
Slsben uru reullzur el unllsls que ulsle clurumente los efectos de lumlllus
en Accin en las grandes ciudades.
Le muneru udlclonul el momento en que se levunto lu LB con respecto
al momento de la entrada del programa en las ciudades, conducen a
otro reto y es el de aislar los efectos de anticipacin de los impactos.
La primera convocatoria de beneficiarios y la respectiva inscripcin
al programa se llev a cabo aproximadamente tres meses antes del
levuntumlento de lu llneu de buse lo que udo generur efectos de
untlcluclon que odrlun sesgur los resultudos Los evuluudores debe
rn tener en cuenta estos aspectos y dar solucin tcnica a los mismos
durante su tarea de anlisis.
Se eseru contur con los resultudos nules de lmucto durunte el rlmer
semestre de con los cuules se odr verlcur cules de los esque-
mas de subsidios utilizados tienen los mayores impactos en bienestar
363
uru lu obluclon beneclurlu frente u los objetlvos rouestos
1
y sl se
evldenclun lmuctos osltlvos en el cultul humuno en uquellus fumlllus
vulnerubles de lus grundes clududes
Adlclonul u lo unterlor se huce el roceso de contrutuclon de unu rmu
lndeendlente uru contlnuur con unu nuevu etuu de lu evuluuclon de
FA-Rural e ldentlcur los lmuctos de lurgo luzo del rogrumu en estu
obluclon
Lu nuevu evuluuclon de FA-Rural determlnu los lmuctos de lurgo luzo
en los munlcllos con menos de hubltuntes en los usectos cluve
de desurrollo de cultul humuno
Ludu lu evoluclon del rogrumu en sus dlez unos de ejecuclon se resentun
cumblos metodologlcos con resecto ul dlseno de lu unterlor evuluu clon
de FA-Rural Los munlcllos que huclun urte de lu muestru de control
fueron lncluldos en el rogrumu entre los unos y Ln termlnos
de lu evuluuclon el cumblo se reeju en que fumlllus de lu muestru
control entruron u ser urte de los beneclurlos del rogrumu desde
Puru efectos del unllsls lu rmu que se contrute eseclcur en que
cusos el gruo de control tlene vulldez uru usur modelos de estlmuclon
como dlferenclus en dlferenclus DD y en que cusos es necesurlo usur
otros modelos como el unllsls de lntensldud
Lu evuluuclon tendr en cuentu lu movllldud que se udo huber dudo lntru
o entre munlcllos en lus fumlllus de lu muestru Por tunto ser necesurlo
tomur el muyor numero de correctlvos uru no tener erdldus de muestru
muy umllos Muchos de los jovenes ueden no hucer urte de su nucleo
fumlllur lnlclul
Ll lnlclo de oeruclones de otro tlo de lntervenclones or urte del Lstudo
como lu Red 'untos hurn urte uctlvu de los nuevos unllsls en tunto que
lus fumlllus beneclurlus de lu red erun lnlclulmente lus erteneclentes u
lumlllus en Acclon y se hu logrudo unu umllu coberturu de lu Red 'untos
en el conclerto nuclonul
1
Conforme u los resultudos de lu evuluuclon de lmucto y u lus recomenduclones que roveu ucercu de
los comonentes de lu exunslon el rogrumu reullzur los ujustes ul rutlcur o modlcur los esquemus de
subsldlos que se esten ullcundo en cudu centro urbuno
364
De manera simultnea a los resultados de la evaluacin de la expansin
urbana, durante el primer semestre de 2011 se tendrn los resultados
nules de lu exlstenclu o sostenlbllldud de los lmuctos de lurgo luzo del
rogrumu en cultul humuno uru los munlcllos con menos de
hubltuntes que desde reclben los subsldlos del rogrumu
B. Investigaciones
en torno a las evaluaciones
Las primeras evaluaciones de impacto rural, poblacin en situacin de
desluzumlento y llotos urbunos reullzudus ul rogrumu ubrleron lu
uertu uru nuevos estudlos y unllsls reluclonudos con dlstlntos usectos
del cultul humuno Ll Coblerno Nuclonul hu sldo constunte en su objetlvo
de fomentur muyor lnvestlguclon y desurrollo ulrededor de estos temus
or lo que lu lnformuclon recolectudu en lus evuluuclones buses de dutos
formulurlos lnstructlvos e lnformes se encuentrun dlsonlbles uru
consultu de cuulquler lnvestlgudor lnteresudo
Se hun desurrolludo estudlos ubllcudos tesls de muestrlu y doctorudo
que uun no se conocen con certezu Ln el recuudro se ueden ureclur
ulgunos de esos estudlos segun el temu de unllsls
Asl mlsmo en lu uctuulldud huy vurlos estudluntes de muestrlu y doctorudo
de dlstlntus unlversldudes en Colomblu y en el exterlor qulenes estn
utlllzundo lu lnformuclon de lus buses de dutos y de los lnformes nules de
evuluuclones uru eluborur nuevos trubujos de lnvestlguclon
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Tema Documentos
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Childrens schooling and work in the presence of a conditional cash transfer
programme in rural Colombia.
Fecha de publicacin: enero de 2010
Autores: Orazio Attanasio, Emla Fitzsimons, Ana Gmez, Martha Isabel Gutirrez,
Costas Meghir y Alice Mesnard.
Tipo de publicacin: Journal Articles.
Economic Development and Cultural Change 58 (2): 181-210, University of Chicago
Press.
Child education and work choices in the presence of a conditional cash transfer
programme in rural Colombia
Autores: Orazio Attanasio, Emla Fitzsimons, Ana Gmez, Diana Lpez, Costas
Meghir y Alice Mesnard.
Tipo de publicacin: IFS Working Papers, W06/01
http://www.ifs.org.uk/wps/wp0601.pdf
Trabajo infantil en los nios y jvenes benefciarios del programa Familias en
Accin : una evaluacin de impacto
Fecha de publicacin: junio de 2006
Autora: Bibiana Mara Quiroga Forero
Tipo de publicacin: Archivos de Economa (310):.1-43. DNP.
Child education and work choices in the presence of a conditional cash transfer
programme in rural Colombia
Fecha de publicacin: julio 2006
Autores: Orazio Attanasio, Emla Fitzsimons, Ana Gmez, Diana Lpez, Costas
Meghir and Alice Mesnard
Tipo de publicacin: IFS Working Papers, W06/13
http://www.ifs.org.uk/wps/wp0613.pdf
The impact of a conditional education subsidy on school enrolment in Colombia
Fecha de publicacin: marzo 2005
Autores: Orazio Attanasio, Emla Fitzsimons, Ana Gmez.
Tipo de publicacin: Report Summaries
http://www.ifs.org.uk/edepo/rs_fam01.pdf
Evaluacin econmica del componente educativo del programa Familias en Accin
del Plan Colombia
Fecha publicacin: octubre de 2004
Autores: Roco Barrero, Clara Vlez, Ivn Castro, Ramn Rosales, Darwin Mogolln.
Tipo de publicacin: Documento CEDE 2004-39 ISSN 1657-7191 (Ed.. electrnica)
http://economia.uniandes.edu.co/~economia/archivos/temporal/d2004-39.pdf
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Comparacin evaluacin costo-benefcio programas nutricionales en Colombia,
Familias en Accin y hogares comunitarios
Fecha de publicacin: febrero de 2009
Autores: Lina Marcela Gonzlez, Sofa Patricia Claros, Germn Cano, Hctor Flechas.
Tipo de publicacin: Archivos de Economa (353): 74 DNP.
The short-term impact of a conditional cash subsidy on child health and nutrition
in Colombia
Fecha de publicacin: diciembre de 2005
Autores: Orazio Attanasio, Luis Carlos Gmez, Patricia Heredia y Marcos Vera-
Hernndez
Tipo de publicacin: Report Summaries
http://www.ifs.org.uk/edepo/rs_fam03.pdf
Investigaciones realizadas sobre Familias en Accin
segn bases de datos de las evaluaciones
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Familias en Accin y la transmisin intergeneracional de la pobreza
Autores: Sandra Garca Jaramillo
Tipo de publicacin: Colombia EGOB - Revista de asuntos pblicos
ed:Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo -Universidad de los Andes- 1
(fasc. 1): 28 - 30
Asistencia social en Colombia: diagnstico y propuestas
Fecha de publicacin: julio de 2005
Autores: Jairo Nez, Silvia Espinosa
Tipo de publicacin: documento CEDE 2005-42 (edicin electrnica)
http://economia.uniandes.edu.co/~economia/archivos/temporal/d2005-42.pdf
Child health in rural Colombia: determinants and policy interventions
Fecha de publicacin: diciembre de 2004,
Autores: Orazio Attanasio, Luis Carlos Gmez, Ana Gmez Rojas y Marcos Vera-
Hernndez
Tipo de publicacin: Vera-Hernndez Economics & Human Biology,
2 (Issue 3): 411-438
http://www.iadb.org/res/fles/SCIENCE%20JOURNAL%20LINKS-2.pdf
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The impact of a conditional cash transfer programme on consumption in Colombia
Fecha de publicacin: diciembre de 2006
Autores: Orazio Attanasio y Alice Mesnard
Tipo de publicacin: Journal Articles Fiscal Studies, 27 (4), diciembre 2006, 27 (4).
http://www.blackwell-synergy.com/doi/abs/10.1111/j.1475-5890.2006.00041.x
The impact of a conditional cash transfer programme on consumption in Colombia
Fecha de publicacin: abril de 2005
Autores: Orazio Attanasio y Alice Mesnard.
Tipo de publicacin: Journal Articles
http://www.ifs.org.uk/publications/3347
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Building trust? Conditional cash transfer programmes and social capital
Fecha de publicacin: octubre de 2009.
Autores: Orazio Attanasio, Luca Pellerano y Sandra Polana Reyes.
Tipo de publicacin: Journal Articles Fiscal Studies, 30 (2) junio 2009, 30 (2): 139 -
177, Blackwell Publishing.
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Displacement, confict and welfare: an empirical analysis
Fecha de publicacin: junio de 2005 (IADB)
Autores: Orazio Attanasio, C. Castro y Alice Mesnard
Tipo de publicacin: Externally published reports
http://www.ifs.org.uk/edepo/report_iadb.pdf
How efective are conditional cash transfers? Evidence from Colombia
Autores: Orazio Attanasio, Erich Battistin, Emla Fitzsimons, Alice Mesnard y Marcos
Vera-Hernndez
Tipo de publicacin: IFS Briefng Notes, BN54
http://www.ifs.org.uk/bns/bn54.pdf
The evaluation of the Familias en Accin programme in Colombia: do conditional
subsidies improve education, health and nutrition outcomes?
Autores: Alice Mesnard
Tipo de publicacin: Public Economics Lectures
http://www.ifs.org.uk/lectures/alicem_2005.ppt#3 Q
Anexos
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379
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Anexo E. 1. Impacto consumo alimentos en el hogar
Nios entre 2 y 6 aos
2,4
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MCO Pareo Nmero de veces a la semana
1,1
Fuente: Unin Temporal IFS Econometra SA SEI SA. Encuesta lnea de base, octubre 2002.
Anexo E. Familias en Accin
Resultados de impacto
Anexos
381
Anexo E.2 Efecto Familias en Accin consumo de alimentos
Urbano Rural
2004 2006 2004 2006
Protenas (carne, pollo,
leche)
21 831 17 316 21 717 23 394
(4 050,2)*** (5 860.6)*** (6 581.7)*** (5 822.2)***
Papas, yuca y otros
tubrculos
2 939 261 4 133 386
(1 564,1)*** (1 663) (3 698) (3 339)
Cereales
5 009 3 170 9 095 6 906
(2 258,2)*** (2 451) (3 056.3)*** (2 798.3)**
Frutas y vegetales
1 399 253 4 249 3 659
(3 750,5)* (3 185) (4 930) (3 110)
Grasas y aceites
1 888 1 086 3 139 1 871
(794)** (754) (1 295.4)** (1 275)
Azcar y dulces
1 235 492 647 (1 242)
(858) (1 025) (2 207) (2 113)
Alimentos varios
6 612 3 401 4 583.7*** 1 224
(1 470)*** (1 524.6)** (2 567) (1 537)
( ) Error estndar
* Signifcativo al 10%, ** Signifcativo al 5%, *** Signifcativo al 1%
gundo seguimiento 2006. Unin Temporal IFS Econometra SA. SEI SA.
382
Anexos
Anexo E.3 Impacto en la tasa de asistencia escolar
Grupos 8-11 y 12-17 aos
1,24
0,60
1,72
1,99
0 005
1 005
2 005
3 005
2004 2006
Nios de 8 a 11 aos
Urbano Rural
3,38
5,12
5,82
7,21
0 015
10 015
5 015
Jvenes de 12 a 17 aos
2004 2006
Urbano Rural
Fuente: Clculos propios basados en encuestas lnea base 2002, primer seguimiento 2003 y se-
383
Anexo E.4 Evolucin impacto tasa asistencia escolar
Grupos 8-13 y 14-17 aos
2004 2006
Nios de 8 a 13 aos
Urbano Rural
0,04
10,04
Jvenes de 14 a 17 aos
2004 2006
Urbano Rural
0,01
1,01
2,01
3,01
4,01
1,38
1,33
2,70
2,93
4,78
5,26
7,11
7,12
Fuente: Clculos propios basados en encuestas lnea base 2002, primer seguimiento 2003 y se-
384
Anexos
Anexo E.5 Evolucin impacto tasa desnutricin global
(Peso para la edad)
-1,4
1,8
2,3
-8,00
-6,00
-4,00
-2,00
0,00
2,00
4,00
2004 2006
P
u
n
t
o
s

p
o
r
c
e
n
t
u
a
l
e
s

Rural 0-35 meses Rural 36-84 meses
Urbano 0-35 meses Urbano 36-84 meses
-1,1
-3,6
-3,4**
-6,0**
-4,1**
385
Accin Social Alto Consejero Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional
ACCI Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional
ANIF Asociacin Nacional de Instituciones Financieras
APCA Asociacin en participacin, consorcio o asociacin
ARS Administradora de riesgos sociales
BDUA Base de datos nica de afliacin
BDUP Base de datos nica de potenciales benefciarios priorizados
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Interamericano de Reconstruccin y Fomento
BM Banco Mundial
CAF Corporacin Andina de Fomento
CCP Control con pago
CCT Transferencias condicionadas en dinero (por su sigla en ingls)
CEDE Centro de Estudios sobre Desarrollo Econmico (Universidad de los Andes)
Cepal Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Glosario de siglas
386
Cinde Centro Internacional de Educacin y Desarrollo
CMC Comit Municipal de Certifcacin
CMPS Comits municipales de poltica social
CNB Corresponsales no bancarios
CNC Centro Nacional de Consultora
CNSSS Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
Conpes Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
CSP Control sin pago
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
DAPRE Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica
DD Estrategia de evaluacin diferencias en diferencias
DDS-DNP Direccin de Desarrollo Social DNP
DEPP-DNP Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas DNP
DNP Departamento Nacional de Planeacin
DPT Vacuna de difteria, ttanos y tosferina
ECH Encuesta Continua de Hogares
ECV Encuesta de Calidad de Vida
EDA Enfermedad diarreica aguda
EEVV Estadsticas vitales DANE
EM Enlace municipal
ENS Escuela Nacional Sindical
Glosario de siglas
387
Ensin Encuesta Nacional de Situacin Nutricional en Colombia (ICBF)
EPS Empresas promotoras de salud
ETIS Entidades territoriales indgenas
FA Familias en Accin
FIP Fondo de Inversin para la Paz
FNSG Fondo Nacional de Solidaridad y Garanta
Forec Fondo para la Reconstruccin y Desarrollo Social del Eje Cafetero
Foses Fondo de Solidaridad y Emergencia Social
GEIH Gran Encuesta Integrada de Hogares
GERESS Gerencia de Servicios y Soluciones
HCB Hogares comunitarios de bienestar ICBF
https hypertext transfer protocol
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Icetex Instituto Colombiano de Crdito y Estudios Tcnicos en el Exterior
Icfes Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior
ICV ndice de calidad de vida
IDH ndice de desarrollo humano
IFPRI International Food Policy Research Institute
IFS Institute of Fiscal Studies of Londres
IM ndice de marginacin
IMCM ndice de marginacin de las comunas de Medelln
388
IPS Instituciones prestadoras de servicios de salud
IRA Infeccin respiratoria aguda
IVA Impuesto al valor agregado
LAN Local Area Network
LB Lnea de base
LI Lnea de indigencia
LP Lnea de pobreza
MEN Ministerio de Educacin Nacional
MERPD Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin
de la pobreza y la desigualdad
Mesep Misin para el empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdad
MGMP Marco de gasto de mediano plazo
MHCP Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
ML Madre lder
MPS Ministerio de la Proteccin Social
MT Madre titular
M&E Monitoreo y evaluacin
NBI Necesidades bsicas insatisfechas
NQR Novedades de quejas y reclamos
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
Glosario de siglas
389
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONG Organizaciones no gubernamentales
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
OPS Organizacin Panamericana de la Salud
PAB Plan de atencin bsica
Paces Programa de mejoramiento de la cobertura y la calidad de la educacin
secundaria y media
PADE Programa de apoyo directo al empleo
PATH Program of Advancement Through Health and Education (Jamaica)
PDM Planes de desarrollo municipal
PER Programa de educacin rural
PETI Programa de Erradicaao do Trabalho Infantil (Brasil)
PFA Programa Famlias en Accin
PIB Producto interno bruto
PND Plan nacional de desarrollo

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POS Plan obligatorio de servicios de salud

PRAF Programa de Asignacin Familiar (Honduras)

Progresa Programa Educacin, Salud y Alimentacin (Mxico)

PS Primer seguimiento de informacin

PSM Pareo por probabilidades de similitud (Propensity Score Mathing,
por su sigla en ingls)
390

PTC Programa de transferencias condicionadas

RAS Red de apoyo social

RED Red de proteccin para la reduccin de la extrema pobreza extrema o Red Juntos

RIPS Registro individual de prestacin de servicios

RPS Red de proteccin social (Colombia)

RPS Red de proteccin social (Nicaragua)

RSS Red de Solidaridad Social

RUPD Registro nico de poblacin desplazada

SDS Secretara Distrital de Salud

SED Secretara de Educacin del Distrito

SEI Sistemas Especializados de Informacin

SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

SGP Sistema general de participaciones

SIFA Sistema de informacin Familias en Accin

SIIF Sistema integrado de informacin fnanciera

Sinergia Sistema nacional de evaluacin de resultados de la gestin pblica

Sipod Sistema de informacin de poblacin desplazada

SIRC Sistema de informacin de registro de cumplimiento de compromisos

Sisben Sistema de seleccin e identifcacin de benefciarios de programas sociales

SMLMV Salarios mnimos legales mensuales vigentes

SNAIPD Sistema nacional de atencin integral a la poblacin desplazada
Glosario de siglas
391

SNBF Sistema nacional de bienestar familiar

SPS Sistema de proteccin social

SS Segundo seguimiento de informacin

SSR Sistema social de riesgo

SSSS Sistema de seguridad social integral en salud

SWAP Crdito con enfoque sectorial amplio

TCE Transferencias condicionadas en efectivo

TCP Municipios tratamiento con pago

TMC Transferencias monetarias condicionadas

TSP Municipios tratamiento sin pago

UAO Unidades de atencin y orientacin

UCD Unidad Coordinadora Distrital

UCN Unidad Coordinadora Nacional

UCR Unidad Coordinadora Regional

Umatas Unidades Municipales de Asistencia Tcnica Agropecuaria

UPM Unidades primarias de muestreo

UPZ Unidades de planeacin zonal

USM Unidades secundarias de muestreo

VPN Virtual Private Network

WAN Wide Area Network
393
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Documento Conpes 3081. Junio 28 de 2000. Plan Colombia: red de apoyo social:
programa de subsidios condicionados y capacitacin laboral de jvenes desempleados
de bajos recursos.
Documento Conpes 3115. Mayo 25 de 2001. Distribucin presupuestal sectorial para
el cumplimiento del Conpes 3057, plan de accin para la prevencin y atencin del
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400
Documento Conpes Social 055. Noviembre 22 de 2001. Reforma del sistema de
focalizacin individual del gasto social.
Documento Conpes 3144. Diciembre 6 de 2001. Creacin del sistema social de riesgo
(SSR) y del Fondo de Proteccin Social (FPS).
Documento Conpes 3187. Julio 31 de 2002. Desarrollo institucional del sistema social de
riesgo (SSR) y del Fondo de Promocin Social (FPS).
Documento Conpes 3188. Julio 31 de 2002. Evaluacin de impacto de programas sociales.
Documento Conpes 3359. Noviembre 22 de 2005. Autorizacin a la Nacin para contratar
un emprstito externo con la banca multilateral hasta por US$ 86,4 millones, con el
fn de fnanciar parcialmente el programa Familias en Accin y el fortalecimiento de la
informacin y del sistema de monitoreo y evaluacin del sector de la proteccin social.
Documento Conpes 3449. Noviembre 17 de 2006. Autorizacin a la nacin para adicionar
el crdito externo con la banca multilateral hasta por US$ 105 millones, con el fn de
continuar con la fnanciacin del programa Familias en Accin.
Documento Conpes Social 100. Junio 29 de 2006. Lineamientos para la focalizacin del
gasto pblico social.
Documento Conpes Social 102. Septiembre 25 de 2006. Red de proteccin social contra
la extrema pobreza.
Documento Conpes 3472. Junio 4 de 2007. Concepto favorable a la Nacin para contratar
emprstitos externos con la banca multilateral hasta por US$ 1.500 millones con el fn de
fnanciar la puesta en marcha de la expansin del programa Familias en Accin 2007-2010.
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Ley 21. Marzo 4 de 1991. Por medio del cual se aprueba el convenio nmero 169 sobre
pueblos indgenas y tribales en pases independientes, adoptado por la 76 reunin de la
conferencia nacional de la OIT, Ginebra 1989. El Congreso de Colombia
Ley 487. Diciembre 24 de 1998. Autorizacin de endeudamiento Pblico interno y
creacin del Fondo de Inversin para la Paz (FIP).
Bibliografa
401
Ley 533. Noviembre 11 de 1999. Congreso de la Repblica de Colombia. Por la cual se
amplan las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de
crdito pblico externo e interno y operaciones asimiladas a las anteriores, as como para
garantizar obligaciones de pago de otras entidades estatales
Decreto 230. Febrero 11 de 2002. Por medio del cual se dictan normas en materia de
currculo, evaluacin y promocin de los educandos y evaluacin institucional. Ministerio
de Educacin Nacional
Decreto 2475. Julio 19 de 2005. Por el cual se fusiona la Agencia Colombiana de
Cooperacin Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad Social que en adelante se
denomin Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional.
Decreto 2233. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Julio 7 de 2006. Por el cual se
reglamentan los servicios fnancieros prestados por los establecimientos de crdito a
travs de corresponsales
Decreto 1119. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Abril 11 de 2008. Por el cual se
dictan medidas para promover el acceso a los servicios fnancieros por las personas de
menores recursos y se reglamenta parcialmente el artculo 70 de la Ley 1151 de 2007
Resolucin N 2361 del 24-10-2000 del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Autorizacin a la Nacin para gestionar emprstitos externos hasta por la suma de
US$320.000.000.
Convenios
Convenio Interadministrativo 003 del 13-02-2001 celebrado entre el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la Repblica- Fondo de Inversin para la Paz - DAPR-
FIP- y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF-.
Convenio 299 del 01-07-2003 celebrado entre el Departamento Administrativo de
la Presidencia de la Repblica- Fondo de Inversin para la Paz- DAPR-FIP- y la Escuela
Superior de Administracin Pblica-ESAP.
Convenio 2519 del 22-09-2004 celebrado entre el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la Repblica- Fondo de Inversin para la Paz- DAPR-FIP y la Corporacin
Opcin Colombia.
402
Convenio Interadministrativo 445 de 13-07-2007 celebrado entre el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la Repblica Fondo de Inversin para la Paz-
DAPR-FIP- y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF.
Presidencia de la Repblica- Fondo de Inversin para la Paz-DAPR-FIP- y el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF.
Presidencia de la Repblica-Fondo de Inversin para la Paz- DAPR-FIP- y el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF.
Documentos Banco Mundial y BID
Banco Mundial. 2001. Project Appraisal Document on a Proposed Loan
(BIRF 7050-CO)
Banco Mundial. 2001. Report PID 9939.
Banco Mundial. 2001. Loan Agreement (number 7050-CO).
Banco Mundial. 2005. Project Appraisal Document on a Proposed Loan (BIRF 7337-CO).
Banco Mundial. 2005. Loan Agreement (number 7337-CO).
Banco Mundial. 2006. Implementation Completion Report. (FLST 70500).
Banco Mundial. 2007. Second Amendment to the Loan Agreement Additional
(Loan 7433-CO)
Banco Mundial, 2008. Loan Agreement (7619-CO)
Banco Mundial, 2008. Project Appraisal Document on a proposed Loan (BIRF 7619).
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 1280/OC-CO. 2001. Contrato de prstamo.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 1947/OC-CO. 2008. Contrato de prstamo.
Bibliografa
403
Nombres Sede Actividad
Acevedo Carvajal Irma Luca UCN Asesor Coordinacin Nacional
Arvalo Orozco Fernando Jos UCN Asesor Financiero y PAC
Barrera Alarcn Mara Elizabeth UCN Auxiliar Gestin Documental
Beira Silva Pilar UCN Asesor Regional
Bello Leal Nubia Mariela UCN Asistente Coordinacin Nacional
Benavides Pinto Jaime Enrique UCN Asesor Coordinacin Nacional
Buitrago Bulla David Juan UCN Profesional Seguimiento
Caicedo Torres Csar Augusto UCN Tcnico Administrativo
Cajiao Obando Omar Adolfo UCN Asesor SIFA
Carvajal Gonzlez Carlos Alberto UCN Asesor Componente Indgena
Castaeda Salcedo Ruth Milady UCN Profesional Q y R
Castiblanco Barbosa Jaime UCN Asesor SIFA
Castro Lpez Ivn UCN Coordinador Sistema de Informacin
Combariza Cruz Rita UCN Directora Nacional
Daza Ferreira Mara Carolina UCN Asesor Coordinacin Nacional
Delgado Tobn Alexander Segundo UCN Asesor Componente Indgena
Espinosa Silva Joaqun UCN Asesor Inscripciones
Flores Contreras Camilo Humberto UCN Profesional Seguimiento
Garzn Marta Nohora Susana UCN Asesor Seguimiento
Gmez Amorocho Ricardo Alberto UCN Asesor Banca Multilateral
Gutirrez Ospitia Cecilia UCN Asesor Contratos
Hernndez Moreno Rita UCN Tcnico Q y R
Familias en Accin
Asesores y tcnicos
404
Herrera Bermdez lvaro Alexandro UCN Tcnico Q y R
Hoyos Rojas Omayra UCN Tcnico Verifcacin
Ibarra Babilonia Paola Alexandra UCN Asesor Enlace Atencin Al Ciudadano
Jimnez Castrilln Ricardo Alejandro UCN Tcnico Q y R
Leal Bocanegra Martha Cecilia UCN Tcnico Q y R
Len Moreno Claudia Leonor UCN Asesor Seguimiento
Lozano Hernndez Pablo Gustavo UCN Asesor Regional
Mantilla Vargas Tulio Eustacio UCN Tcnico Jurdico
Martnez Daz lvaro Jaime UCN Profesional Logstica
Montoya Daz Mara Margarita UCN Asesor Componente Indgena
Paula Oviedo Lina Soraya UCN Asesor Componente Indgena
Prez Cabas Diana Carolina UCN Profesional Seguimiento
Polo Llanos Ricardo Miguel UCN Asesor Sectorial
Ramos Victoria Carlos Wilber UCN Asesor Pagos
Rendn de Rodrguez Mnica UCN Asesor Regional
Riao Morales Nohora Esperanza UCN Asesor Verifcacin
Rodrguez Garay Juanita UCN Profesional SIFA
Sabogal Barrero Roger Edwin UCN Tcnico Estadstico
Sabogal Portela Melquisedec UCN Asesor Sectorial
Snchez Castro Hernando UCN Coordinador Unidad Direccionamiento
Snchez Prada Fernando UCN Coordinador Unidad Fortalecimiento
Torres Navas Elizabeth UCN Asesor Regional
Trivio de Coral Gloria Marina UCN Profesional Logstica
Vargas Arvalo Mara Claudia UCN Asesor Sectorial
Vargas Esteban Mara Arlen UCN Profesional Pagos
Villamil Bernal Jorge Ferney UCN Profesional Pagos
Villero Pacheco Manuel Facundo UCN Profesional Verifcacin
Viviel Castellanos Adriana Atala UCN Asesor Coordinacin Nacional
Castillo Vergara Diana Mara UCR Antioquia tcnico Atencin
Echeverri Berrio Carolina UCR Antioquia Promotor
Lopera Garca Jos Henry UCR Antioquia Profesional Ciclo Operativo
Lopera Gmez Luz Marina UCR Antioquia Tcnico Atencin
Familias en Accin Asesores y tcnicos
405
Ruiz Camacho Marielisa UCR Antioquia Promotor
Taborda Areiza Gloria Lucia UCR Antioquia Coordinador UCR
Celis Navarro Viviana Helena UCR Arauca Tcnico Seguimiento
Cisneros Reyes Juan Manuel UCR Arauca Tcnico Atencin
Lpez Arbelez Mara Leonor UCR Arauca Coordinador UCR
Romero Gmez Milady UCR Arauca Promotor
Beltrn Castro Ana Mara UCR Atlntico Promotor
Escolar Viloria Margarita Matilde UCR Atlntico Coordinador UCR
Gonzalez Daz Carlos Alberto UCR Atlntico Tcnico Seguimiento
Maloof Cera David Alexander UCR Atlntico Tcnico Atencin
Bonilla Guevara Camilo Jos UCR Bogot Coordinador Zonal
Gmez Castaeda Leonardo UCR Bogot Profesional Ciclo Operativo
Medina Pea Johann Humberto UCR Bogot Tcnico Atencin
Muoz Meja Mara Luisa UCR Bogot Profesional Ciclo Operativo
Oviedo Rojas Julin Andrs UCR Bogot Tcnico Atencin
Pardo Carreo Mara Fernanda UCR Bogot Coordinador Zonal
Pea Urrego Bertha Esperanza UCR Bogot Promotor
Quevedo Gualteros Carolina UCR Bogot Coordinador UCR
Rivera Crdenas Wilson Andrs UCR Bogot Tcnico Atencin
Rodrguez Perdomo Roberto UCR Bogot Profesional Ciclo Operativo
Rodrguez Vega Diego UCR Bogot Coordinador Zonal
Santander Ocampo Oneys Cecilia UCR Bogot Promotor
Caparroso Otero Jos Miguel UCR Bolvar Tcnico Seguimiento
Palacio Martnez Mara Isabel UCR Bolvar Promotor
Prada Antia Jorge Ernesto UCR Bolvar Tcnico atencin
Varela Orozco Olga Luca UCR Bolvar Promotor
Villera Monterroza Orinson UCR Bolvar Promotor
Zamorano Doria Consuelo Esther UCR Bolvar Profesional Atencin
Araque Correa Mara del Pilar UCR Boyac Profesional Seguimiento
Castro Blanco Sergio Antonio UCR Boyac Promotor
Hamon Naranjo Ana Hercilia UCR Boyac Coordinador UCR
Ramrez Torres Sergio Andrs UCR Boyac Tcnico atencin
406
Rodrguez Valero Mary Luz UCR Boyac Promotor
Arcila Garca Jairo de Jess UCR Caldas Coordinador UCR
Benavides Machado ngela Mara UCR Caldas Promotor
Giraldo Lpez Alejandro UCR Caldas Tcnico Seguimiento
Guerra Morales Anglica UCR Caldas Tcnico Atencin
Guaca Cuervo Jhon Fredy UCR Caquet Tcnico Atencin
Montilla Giraldo Sandra Yulieth UCR Caquet Profesional Seguimiento
Osorio Trujillo Mara del Socorro UCR Caquet Coordinador UCR
Puyo Plazas Natalia del Pilar UCR Caquet Promotor
Coa Gernimo Omar UCR Casanare Promotor
Fras Melo Martha Cecilia UCR Casanare Profesional Atencin
Hernndez Hernndez Vctor Julio UCR Casanare Tcnico Seguimiento
Molina Pea Claudia Patricia UCR Casanare Coordinador UCR
Arciniga Bernal Piedad UCR Cauca Promotor
Caldas Meja Emma Ins UCR Cauca Coordinador UCR
Medina Vargas Rosalba UCR Cauca Tcnico Atencin
Palechor Ramrez Liliana UCR Cauca Promotor
Valencia Julin Bernardo UCR Cauca Tcnico Seguimiento
lvarez Lea Kattia Elena UCR Cesar Promotor
Gamarra Escobar Tania Carolina UCR Cesar Profesional Seguimiento
Lozano Martnez Kellys Mildred UCR Cesar Profesional Atencin
Muoz Arzuaga Gina Leonor UCR Cesar Coordinador UCR
Rincones Marriaga Ariel David UCR Cesar Promotor
lvarez Mena Julio Alberto UCR Choco Coordinador UCR
Palacios Palacios Felipe Antonio UCR Choco Profesional Atencin
Parra Chaverra Etty Cecilia UCR Choco Profesional Seguimiento
Varela Valencia Flor Mara UCR Choco Promotor
Daz Gonzlez Livia Esthela UCR Crdoba Promotor
Espitia Villegas Ena Margarita UCR Crdoba Tcnico Atencin
Llorente Galvis Jorge Armando UCR Crdoba Profesional Atencin
Otero Dajud Neza Patricia UCR Crdoba Promotor
Pacheco Ayazo Larry Emilio UCR Crdoba Profesional Seguimiento
407
Ruiz Meja Claudia Elena UCR Crdoba Coordinador UCR
Medina Garca Pedro Humberto UCR Cundinamarca Coordinador UCR
Prada Antia Alejandro UCR Cundinamarca Tcnico Seguimiento
Quiroga Caicedo Marcela UCR Cundinamarca Promotor
Urbina Lozano scar Alberto UCR Cundinamarca Tcnico Atencin
Valencia Pineda Katherine UCR Cundinamarca Promotor
Agudelo Celis Esmirna UCR La Guajira Profesional Atencin
Pinto Amaya Luis Emilio UCR La Guajira Tcnico Seguimiento
Polo Ziga Flix Antonio UCR La Guajira Coordinador UCR
Torres de La Hoz Wilfrido Rafael UCR La Guajira Promotor
Esquivel Silva Holman UCR Huila Promotor
Gutirrez Villarreal Jos Alfredo UCR Huila Profesional Seguimiento
Mayor Snchez Carlos Fernando UCR Huila Tcnico Atencin
Valenzuela Prez ngela Mercedes UCR Huila Promotor
Camargo Orozco Victoria Alejandra UCR Magdalena Promotor
Campo Hernndez Sammy UCR Magdalena Profesional Atencin
Gonzlez Saavedra Mara Fernanda UCR Magdalena Promotor
Lizarazo Pinedo Jaime Luis UCR Magdalena Profesional Seguimiento
Miranda Correa Humberto Rafael UCR Magdalena Coordinador UCR
Flrez Velsquez Fred Danilo UCR Meta Coordinador UCR
Grimaldo Garzn Juan Pablo UCR Meta Tcnico Seguimiento
Molina Montao Fabiola UCR Meta Tcnico Atencin
Montenegro Rodrguez Mara Consuelo UCR Meta Promotor
Villalobos Villate Jina Edith UCR Meta Promotor
Gonzlez Tulcn Luis Antonio UCR Nario Tcnico Atencin
Narvez Rojas Claudia Helena UCR Nario Profesional Seguimiento
Ordez Armero Luis Felipe UCR Nario Coordinador UCR
Ortega Luna Alfonso UCR Nario Promotor
Rosero Ruiz Melly Karly UCR Nario Promotor
Caicedo Gmez Anny Andrea UCR Norte Promotor
Carrillo Villamizar Luz Marina UCR Norte Tcnico Seguimiento
Juvinao Ruiz Arstides Felipe UCR Norte Promotor
408
Sastoque Jimnez Jeaneth Patricia UCR Norte Coordinador UCR
Arteaga Yela Leandro Norvey UCR Putumayo Tcnico Atencin
Crdoba Gmez Olga Patricia UCR Putumayo Promotor
Ruano Navarro Miguel Antonio UCR Putumayo Coordinador UCR
Snchez Jos Benjamn UCR Putumayo Tcnico Seguimiento
Gmez Castao Isabel Cristina UCR Quindo Tcnico Atencin
Lugo Concha Felipe Mauricio UCR Quindo Tcnico Seguimiento
Meja Meja Luz Clemencia UCR Quindo Coordinador UCR
Snchez Parra Lina Mara UCR Quindio Promotor
Calle Vlez Carlos Fernando UCR Risaralda Promotor
Padilla Jaramillo Jhenny Adriana UCR Risaralda Tcnico Seguimiento
Palacio Valencia Adriana Mara UCR Risaralda Coordinador UCR
Pulido Alarcn Nelson UCR Risaralda Tcnico Atencin
Daz de Zambrano Mara Magdalena UCR Santander Coordinador UCR
Henrquez Mendoza Yuri Alberto UCR Santander Profesional Seguimiento
Reyes Muoz Leonardo UCR Santander Tcnico Atencin
Silva Bohrquez Pablo Alberto UCR Santander Promotor
Contreras Masas Marcos Tulio UCR Sucre Tcnico Atencin
Daz Crdenas Icela Luca UCR Sucre Coordinador UCR
Lzaro Meza Ciprian del Cristo UCR Sucre Promotor
Meza Surez Yojaira Isabel UCR Sucre Promotor
Santos Tovar Carlos Alberto UCR Sucre Tcnico Seguimiento
Cabrejo Carvajal Herbert Orlando UCR Tolima Coordinador UCR
Guzmn Cspedes Martha Beln UCR Tolima Promotor
Len Hernndez Jonny Fabin UCR Tolima Tcnico Atencin
Rodrguez Torres Cesar Augusto UCR Tolima Promotor
Santana Luna Carlos Ernesto UCR Tolima Tcnico Seguimiento
Anturi Loaiza Juan Carlos UCR Valle Promotor
Aristizbal Ariza Margarita Mara UCR Valle Coordinador UCR
Cern Benavides Mario Andrs UCR Valle Tcnico Atencin
Rincn Escobar Yenny Isney UCR Valle Tcnico Seguimient
o
Rivera Echeverry Georfredy UCR Valle Promotor
409
Tabla de contenido
grficos, cuadros y tablas
Grfco 1.1 Pobreza e indigencia 48
Grfco 1.1a Pobreza segn rea 48
Grfco 1.1b Indigencia segn rea 49
Grfco 1.2 Evolucin del PIB 50
Grfco 1.3 Crecimiento econmico, pobreza e indigencia 50
Grfco 1.4 Gini 51
Grfco 1.5 Crecimiento de la economa y desempleo 52
Grfco 1.6 Indicador de desarrollo humano 54
Grfco 1.7 Asistencia escolar 55
Grfco 1.8 Tasa de analfabetismo 56
Grfco 1.9 Aos promedio de educacin poblacin de 15 a 24 aos 57
Grfco 1.10 Mortalidad en menores de 5 aos 58
Grfco 1.11 Cobertura de vacunacin. Menores de 5 aos 59
Grf co 2.1 Sistema de proteccin social 72
Grfco 3.1 Poblacin desplazada por ao 95
Grf co 4.1 Comunas de Medelln: niveles de marginacin 153
Grfco 9.1 Familias benefciarias Familias en Accin 244
Grfco 9.2 Familias por departamento 247
410
Grfco 9.3 Promedio del subsidio por familia. Bimestral - valor $ 248
Grfco 9.4 Menores benefciarios por tipo de subsidio 249
Grfco 9.5 Benefciarios nutricin por edad 251
Grfco 9.6 Menores de edad benefciarios en educacin 252
Grfco 9.7 Matrcula por grupos de edad 254
Grfco 9.8 Promocin de estudiantes primaria y secundaria 255
Grfco 9.9 Retiro de menores de edad 257
Grfco 9.10 Verifcacin en educacin y nutricin, segn rango de nmero
de habitantes (2007-2008) 258
Grfco 9.11 Evolucin de pagos mediante abono a cuenta 259
Grfco 11.1 Diseo evaluacin Familias en Accin 296
Grfco 11.2 Impacto preliminar asistencia escolar comparacin de municipios
TSP vs. TCP- Ao 2003 305
Grfco 11.3 Impacto nutricin nios de 0 a 6 aos (indicadores respecto a la mediana) 306
Grfco. 12.1 Impactos Familias en Accin para poblacin desplazada
en el gasto promedio 331
Grfco 12.2 Impactos Familias en Accin poblacin desplazada. Asistencia escolar.
Ao 2008 333
Grfco. 12.3 Impactos Familias en Accin Poblacin desplazada. Prcticas de salud.
Ao 2008 334
Grfco 12.4 Impactos Familias en Accin poblacin desplazada. Estado nutricional.
Ao 2008 335
Grfco 12.5 Impactos Familias en Accin poblacin desplazada. Variedad de la dieta.
Ao 2008 336
Grfco 12.6 Impactos Familias en Accin Medelln. Consumo promedio del hogar.
Aos 2005-2007 346
Tabla de contenido grfcos, cuadros y tablas
411
Grfco 12.7 Impactos Familias en Accin Medelln. Asistencia escolar.
Aos 2005-2007 347
Grfco 12.8 Medelln: porcentaje nios de 0 a 6 aos con desnutricin cnica
(talla para la edad). Aos 2005-2007 348
Grfco 12.9 Medelln: impacto en la proporcin de nios entre 2 y 6 aos
que consumieron el alimento en los ltimos siete das. Aos 2005-2007 348
Cuadro 1.1 Pobreza por NBI 53
Cuadro 1.2 Acceso a los servicios bsicos 53
Cuadro 1.3 ndice de calidad de vida 53
Cuadro 3.1 Poblacin rural 93
Cuadro 3.2 Condiciones de vida de la poblacin desplazada 96
Cuadro 4.1. Clasifcacin de familias nivel 1 Sisben en zonas rurales 149
Cuadro 4.2 Comunas de Medelln: grado de pobreza segn IMCM 152
Cuadro 6.1 Cobertura de medios de pago 188
Cuadro 8.1 Condiciones emprstito BID (1280) 228
Cuadro 9.1 Familias inscritas y benefciarias - primera fase 243
Cuadro 9.2 Familias inscritas nivel 1 del Sisben por tipo de municipio - segunda fase 245
Cuadro 9.3 Familias inscritas y benefciarias - segunda fase 247
Cuadro 9.4 Nios y jvenes con matrcula escolar 253
Cuadro 9.5 Menores de edad que repiten grado escolar 256
Cuadro 9.6 Porcentaje de repitencia por grado escolar 256
Cuadro 9.7 Asambleas municipales y eleccin de madres lderes 261
412
Cuadro 9.8 Encuentros de cuidado y capacitacin a enlaces municipales 261
Cuadro 9.9 Foros de alcaldes 262
Cuadro 11.1 Evaluacin impacto Familias en AccinRural. Muestra encuestada 297
Cuadro 11.2 Impacto Familias en Accin consumo total y alimentos
(unidad de medida: pesos) 309
Cuadro 11.3 Proporcin desnutricin Colombia segn la Ensin 314
Cuadro 12.1 Evolucin en el monto de los subsidios. Desde 2002 hasta 2009 342
Cuadro 12.2 Asignacin esquemas diferenciados por municipio 343
Tabla 3.1 Variables del Sisben 93
Tabla 7.1 Reportes de seguimiento del SIFA 216
Tabla 7.2. Indicadores y mtodo de clculo 218
Tabla 7.3 Mediciones externas o Spot Checks 222
Tabla 10.1 Evaluaciones realizadas al programa Familias en Accin 287
Tabla de contenido grfcos, cuadros y tablas
Este libro se termin de imprimir en los talleres de Cargraphics S.A.
en septiembre de 2010
Bogot, Colombia
Las calidades de un esquema condicionado como el de
Familias en Accin han hecho que sea el programa de
mayor magnitud en la historia de la poltica social del
pas. Esto se ha dado tanto en trminos de cobertura
geogrfca como en el nmero de involucrados, al pasar
de 320.000 familias en 2002 a 2,8 millones de hogares
benefciados en 2010, con 5,3 millones de nios y nias,
quienes reciben los subsidios de nutricin y educacin
en 1.099 municipios del pas, y ha trazado la ruta para el
cumplimiento de varias metas del milenio.
Esta publicacin constituye una pieza del esfuerzo
que viene realizando ACCIN SOCIAL por gestionar el
conocimiento de diez aos de trabajo; por reescribir
la historia del programa ms ambicioso y de mayores
resultados para la proteccin y formacin del capital
humano en el pas; por acreditar las acciones de
trabajo, hechos y corazn del Gobierno Uribe. Lo que
se quiere es transmitir el conocimiento acumulado,
experiencias, ancdotas, aprendizajes y resultados, en
aras de situar la importancia que ha tenido el programa
para la superacin de la pobreza y su funcin en el
fortalecimiento de una red de proteccin social.

El Camino Recorrido. 10 Años de Familias en Acción

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