CUADERNOS DE PA G E S T I N M U N I C I PA L

NORMATIVIDAD MUNICIPAL

2004

ASOCIACIN SER

Lima Pezet y Monel 1870 (Antes Tpac Amaru) Lince, Lima 14 Per Telefaxes: 4727937 / 4727059 / 4711734 e-mail: postmast@ser.org.pe Ayacucho Urb. Mara Parado de Bellido, Mzna. J, Lote 4 - EMADI Huamanga-Ayacucho, Per Telfono: 064-819428 e-mail: seraya@terra.com.pe Cajamarca Jr. Ucayali 333 Cajamarca, Per Telefax: 044-828710 e-mail: sercajamarca@viabcp.com Pu n o Deustua 227 (interior) Puno, Per Telfono: 051-364996 e-mail: ser_puno@speedy.com.pe Digramacin e Impresin Edicin: Diciembre 2004

ndice ndice
Introduccin 5 I. Realidad y Normatividad 9

2. Municipalidad, Normas y Democracia

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3. Municipalidad y Normatividad

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4. Principios del Marco Jurdico Municipal

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5. La Funcin Normativa de las Municipalidades

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6. Requisitos de Validez de las Normas Municipales

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7. Tipos de normas municipales

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8. Cul es el procedimiento para elaborar una ordenanza? 33

9. Conclusiones

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Introduccin Introduccin
Seamos esclavos de las leyes, para poder ser libres. Cicern Legislar: dar, hacer o establecer leyes. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola

La Democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Lincoln En enero de 2002, un regidor del concejo municipal de Arequipa abri las puertas del dilogo a un grupo de vecinos pertenecientes a asociaciones y organizaciones sociales de la ciudad para sondear cules eran, segn ellos, los problemas ms importantes de la ciudad y ver cmo se podan solucionar a travs de la normatividad municipal. La intencin del regidor era que los participantes nos sintiramos comprometidos con la comuna y aportsemos ideas

Introduccin

para el desarrollo de la ciudad. Las propuestas seran plasmadas en una ordenanza municipal cuyo seguimiento se hara posteriormente. En las reuniones del grupo, de cada sbado en la maana, cada participante presentaba los problemas o temas que consideraba ms relevantes. En base a esa lluvia de problemas se formaron grupos de trabajo. Los temas ms importantes resultaron la seguridad, la contaminacin ambiental y la asistencia social. Al cabo de un mes de reuniones, el entusiasmo del regidor y el nuestro decay porque ninguna de las propuestas tuvo eco en el alcalde ni en los dems regidores. Nuestros intentos de participacin fueron desdeados y no escuchados, nuestro saco de aportes y nuestra voluntad fueron lanzados al ro del olvido y nos despidieron sin darnos ni las gracias. El 27 de mayo de 2003 se public en el Diario Oficial El Peruano la nueva Ley Orgnica de Municipalidades -27972- que, si bien no recoge todos los planteamientos surgidos en los ltimos veinte aos de prctica municipal, abre espacios

Introduccin
para la participacin de los ciudadanos en la gestin municipal. Nos corresponde, en virtud de ello, elaborar en conjunto mtodos y formas para hacer efectivo nuestro derecho y poder meter nuestras narices en la gestin pblica municipal. Pero cmo meter nuestras narices si no sabemos en qu podemos hacerlo y cul es el procedimiento? Una de las maneras de inmiscuirnos en la gestin municipal es a travs de la elaboracin de normas municipales. Con ellas se regula la vida cotidiana de los habitantes de una comuna. Demos entonces una mirada a la realidad, a la Ley Orgnica de Municipalidades y a la manera como se produce la legislacin municipal: qu es y para qu sirve, cmo nos beneficia y si seremos al fin considerados por las autoridades en la toma de decisiones.

REALIDAD NORMATIVID TIVIDAD REALIDAD Y NORMATIVIDAD

El derecho debe ser un proceso social, en el que la vida cotidiana, las necesidades de los pobladores y las costumbres se plasman en el papel y no el proceso inverso, es decir, un proceso en el que se trata de acomodar las normas, muchas veces extranjeras, a la realidad nacional. En nuestro pas este proceso se repite desde que los Cdigos y las Constituciones fueron implantados e implementados como normas generales. Desde la etapa colonial las leyes y la concepcin de derecho han sido forneas. Constantemente, en todos los niveles del poder, en todos los mbitos en que se toman decisiones, se trata de adecuar leyes importadas a nuestra realidad, realidad que es diversa y diferente en cada rincn del pas. En cada lugar hay gobiernos municipales diversos, diferentes necesidades y diversas potencialidades. No se debera legislar en base a esas diferencias tomando como punto de partida las particularidades de cada localidad? Durante la poca de la colonia, junto con los conquistadores llegaron al pas nuevas normas y nuevas formas de organizacin estatal. En la repblica la tendencia a adoptar normas forneas fue creciendo. Como repblica naciente se busc una normatividad avanzada, que fuera acorde con los nuevos tiempos y con la independencia. Sin embargo, slo se consigui la consolidacin del centralismo y Lima sigui siendo el centro desde donde se gobernaba el resto del Per. Eso puede verse en la Constitucin de 18232, constitucin que no pudo regir porque entr en con10

tradiccin con las facultades que se dieron a Bolvar. sa ha sido la constante desde nuestros orgenes como repblica: las autoridades importan la legislacin que creen conveniente y tratan de adaptarla a la realidad local, sin consultar con la poblacin que ser la directamente beneficiada o afectada. Este estilo de regular la vida nacional se practica desde aquellos tiempos hasta nuestros das. Hoy, despus de varios intentos fallidos, se trata de dar un paso adelante con la descentralizacin. Pero, para que este proceso de descentralizacin tenga xito, requiere tomar como punto de partida las diversas formas de vida que se dan en nuestro pas tan rico en experiencias y culturas, a pesar de que a veces tratamos de vivir y actuar como si esa diversidad no existiera o como si a travs de normas se pudieran solucionar todos nuestros problemas y borrar las diferencias que objetivamente existen. Como parte del proceso de descentralizacin y democratizacin que vivimos actualmente en el pas, se vienen incorporando en el mbito municipal mecanismos de la democracia participativa. Se ha dado a los vecinos la facultad de participar en los actos de gobierno en el mbito municipal. Es decir, podemos participar en las funciones fiscalizadora y legislativa. Muchas veces las autoridades tienen dificultades para cumplir con la funcin legislativa, se les hace un poco difcil legislar de acuerdo con las necesidades de la poblacin, el pas y la comuna y con los objetivos de su propia gestin. Las dificultades surgen por desconocimiento o desidia de los funcionarios y de las autoridades encargadas de formular las normas, por no indagar ms all de lo que se conoce, por no profun2

Constituciones del Per : www.orbita.starmedia.com

dizar, por ahorrar esfuerzos y recursos. Por ello muchas veces se dan leyes sin espritu, sin corazn, aplicando solamente lo ideal, lo que segn ellos- debe ser. En ese proceso, muchas normas de carcter nacional se formulan y aprueban sin tener en consideracin las diferentes realidades de nuestra patria, las vivencias, culturas y necesidades cotidianas de los ciudadanos. En el mbito municipal las normas tambin deben darse de manera general, pero al ser un espacio ms pequeo es ms fcil para nosotros participar identificando cules son los problemas ms lgidos y sentidos de nuestra circunscripcin, de la porcin de territorio en que interactuamos, espacio en el que se manifiesta en sus diversas expresiones nuestra vida.

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II

MUNICIPALIDAD, ALIDAD MUNICIPALIDAD, NORMAS Y DEMOCRACIA

La democracia es una antigua invencin humana que se crea y se recrea, que ha tenido altas y bajas y que a pesar de que durante todo el siglo XX han existido intentos por encontrar sistemas alternativos de gobierno, sta se ha mantenido como la forma de gobierno ideal. Por qu? Porque precisamente se trata de hacer que todos los ciudadanos tomemos parte en los actos de gobierno de una manera u otra, que nos sintamos comprometidos y que sepamos tambin asumir nuestras responsabilidades en caso de tomar malas decisiones. Para algunos, la democracia se ha convertido en la simple accin de acercarse cada cierto tiempo a las urnas y marcar un smbolo o un nmero a fin de elegir un presidente, algunos representantes al congreso o al gobierno regional y, algo ms cercano a nosotros, los representantes para el gobierno local. sa es la forma de participacin que muchos creemos nos hace democrticos y nos conformamos con ejercer nuestro derecho al voto, sin saber que tenemos otros derechos que podemos ejercer para participar directamente de los actos de gobierno. Ser parte de una democracia implica ms, implica condiciones de fondo favorables para garantizar su subsistencia y fortalecimiento. Podemos ser democrticos y utilizar todos los medios que nos permite la democracia para participar en la gestin municipal de manera efectiva. Algunos piensan que la democracia es adecuada slo para pases muy pequeos, en los que la participacin puede ser efectiva y eficaz.

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La Constitucin ha dotado a las municipalidades de rganos de gobierno local haciendo un smil con el gobierno nacional: ejecutivo y legislativo. Nuestra comuna es el lugar en el que cualquier decisin que las autoridades tomen por nosotros nos afecta directamente. El establecimiento de nuevos impuestos o tarifas, el otorgamiento de licencias a locales que perturban la tranquilidad, la aprobacin del presupuesto municipal, del plan de obras o del plan de desarrollo local, el cambio del sentido de circulacin de una calle, la designacin del comit de administracin del programa del vaso de leche, la aprobacin de una ordenanza, etc. son razones, entre otras, por las que no podemos mantenernos al margen de la gestin municipal. Pero cmo se toman esas decisiones?, en qu instrumentos se plasman?, cul es el proceso de elaboracin y promulgacin?, podemos participar? Una de las condiciones bsicas para la participacin es el conocimiento que tengan los ciudadanos y las ciudadanas sobre las maneras de gobernar, los procesos y procedimientos para tomar decisiones que afectan a todos; saber hasta dnde podemos llegar y dnde parar. Si somos autoridades nos preguntaremos cmo podemos incluir a la poblacin en el gobierno, en los actos de gestin.

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III

MUNICIPALID ALIDAD MUNICIPALIDAD Y NORMATIVID TIVIDAD NORMATIVIDAD

En el campo del derecho existe una jerarqua en las normas. Primero y como ley de leyes est la Constitucin Poltica, que es dada por un congreso constituyente. Le siguen las leyes orgnicas, las leyes ordinarias, que son dadas por el congreso; las ordenanzas municipales, que gozan del mismo rango que las leyes ordinarias; los decretos legislativos y de urgencia -dados por el ejecutivo por delegacin expresa del legislativo- y los decretos supremos (poder ejecutivo). Constitucin Leyes orgnicas Leyes ordinarias Ordenanzas municipales Decretos legislativos Las ordenanzas son las normas jerrquicamente ms importantes en la normatividad municipal. Son aprobadas por el concejo municipal. Es en esta funcin donde se observa ms claramente la representatividad del concejo con respecto a la voluntad del vecindario. Es, adems, el espacio en el que se concretiza uno de los componentes bsicos de la autonoma local: la autonoma legislativa. Por ello decimos que establecer normas, aplicarlas y hacerlas cumplir son actos de gobierno. Las municipalidades provinciales y distritales tienen la obligacin y el derecho de dar y establecer su propia normatividad de alcance local dentro de su jurisdiccin, de aplicacin obligatoria para 15

todos los ciudadanos y para cumplir con su propia finalidad: promover el bienestar de la comunidad y lograr el desarrollo integral, sostenible y armnico de la circunscripcin. En el mbito de los gobiernos locales hay, a su vez, una escala de dispositivos legales por la forma en que stos se dan y por quines los dan, como en un pequeo estado.

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PRINCIPIOS DEL MARCO MUNICIPAL JURDICO MUNICIPAL

Este marco legal u ordenamiento jurdico est integrado por las normas y disposiciones emitidas por los rganos de gobierno municipal teniendo en cuenta los siguientes principios rectores del derecho: exclusividad territorialidad legalidad y simexclusividad, territorialidad, plificacin administrativa adems de otros principios geneadministrativa, rales del derecho administrativo.
El ordenamiento jurdico de las municipalidades est constituido por las normas emitidas por los rganos de gobierno y administracin municipal, de acuerdo al ordenamiento jurdico nacional. (LOM, artculo 38)

Principio de exclusividad Significa que slo las autoridades municipales debidamente elegidas y reconocidas pueden emitir normas de gobierno local siguiendo los procedimientos indicados en la ley para este efecto. Principio de territorialidad Significa que las normas de gobierno local tienen validez dentro del territorio especfico de cada jurisdiccin municipal. Ellas no son vlidas fuera de los lmites de la comuna. Principio de legalidad Al emitir y difundir las normas que regirn la vida de la comuna las autoridades municipales deben actuar con respeto a la constitucin, las leyes y el derecho.

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Principio de simplificacin administrativa Las normas deben ser dadas para que los trmites que puedan derivarse de cada una de ellas sean sencillos, eliminando toda complejidad innecesaria.

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NORMATIV TIVA LA FUNCIN NORMATIVA MUNICIPALID ALIDADES DE LAS MUNICIPALIDADES

Analizaremos ahora las normas locales, su definicin y contenidos, su alcance, el proceso que se sigue para su produccin y quines participan en l. Como si de un pequeo pas se tratara, los gobiernos locales estn dotados de una estructura gubernativa parecida a la del gobierno nacional, en la que el alcalde tiene funciones ejecutivas y administrativas y el concejo municipal, funciones legislativas. El artculo 74 y siguientes de la ley 27972 se refieren a las funciones especficas de las municipalidades, una de las cuales es la de establecer la normatividad que regir en su jurisdiccin as como las sanciones que se aplicarn en caso de incumplimiento. Legislar, entonces, viene a ser uno de los actos de gobierno o funciones ms importantes de las municipalidades. Es una funcin exclusiva e indelegable. El cumplimiento de las normas dadas en el ejercicio de esta funcin es obligatorio para los ciudadanos y para las autoridades que habitan dentro de los linderos de la comuna y para quienes realicen actos en la circunscripcin. La ley establece la facultad de delegar algunas funciones a otros rganos o entidades. Pero la funcin legislativa es indelegable. Siempre ser el concejo el rgano que apruebe las ordenanzas (leyes) y el alcalde quien las promulgue. ste tiene a su vez la facultad de dictar decretos.

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Es cierto que para cumplir con ciertas competencias exclusivas las autoridades municipales de una jurisdiccin han de coordinar con las de otra jurisdiccin, sea municipal o regional, pero la aprobacin de las ordenanzas y la adopcin de los acuerdos es competencia exclusiva del concejo municipal. Esto guarda concordancia con otras leyes vigentes en el derecho nacional, que contienen tambin la autonoma municipal, autonoma que debe sustentarse en afianzar en las poblaciones que integran la comuna la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones.

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REQUISITOS VALIDEZ REQUISITOS DE VALIDEZ DE LAS MUNICIPALES NORMAS MUNICIPALES

Para su validez, las normas municipales deben cumplir con ciertos requisitos. Analizaremos ahora los requisitos que deben tener las normas municipales para poder entrar en vigencia. Si carecieran de alguno de dichos requisitos, queda franqueado el derecho a la impugnacin. Competencia Para que una norma municipal tenga vigencia debe haber sido emitida por una autoridad facultada para ello: autoridad competente. Si la autoridad competente es un rgano colegiado, en este caso el concejo municipal, debemos tener en cuenta adems los requisitos para la sesin, si hubo qurum legal y la deliberacin, condiciones indispensables para su entrada en vigor. Objeto o contenido Las normas municipales deben expresar su objeto, de tal modo que puedan determinarse -sin lugar a equivocaciones- los efectos jurdicos que ellas conllevan. El contenido se ajustar estrictamente al marco legal nacional, debiendo ser lcito, preciso y posible fsica y jurdicamente. Comprender, asimismo, las cuestiones surgidas en la motivacin, es decir, todas las cuestiones de hecho y de derecho planteadas por quien o quienes trabajaron en el proyecto. 21

Finalidad pblica Las normas municipales deben adecuarse a las finalidades de inters pblico que ataen a las municipalidades, sin que puedan dirigirse, aun encubiertamente, a alguna finalidad personal de la propia autoridad, a favor de un tercero u otra finalidad pblica distinta a la prevista en la ley. Motivacin La emisin de las normas municipales debe estar debidamente motivada, en proporcin al contenido y conforme al contenido. Esta motivacin ser expresada mediante la relacin concreta y directa que debe existir entre los hechos que motivan la dacin de las normas y las razones jurdicas que las sustentan y justifican. Pueden motivarse tambin mediante la declaracin de estar conformes o de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictmenes, decisiones e informes obrantes en el expediente, a condicin de que se les identifique claramente y por esta identificacin se consideren parte del cuerpo de la norma. Sin embargo, debemos tener presente que existen actos administrativos que no necesitan motivacin, los actos que son de impulso y trmite. P rocedimiento regular Las normas deben ser emitidas y aprobadas segn los procedimientos establecidos en la ley. F ormalidad Adems de los requisitos enumerados para la validez de las normas, se debe tambin tomar en cuenta la forma que deben adoptar. En primer lugar, las normas deben expresarse siempre por 22

escrito, se debe consignar claramente la fecha y el lugar en que son emitidas, la denominacin del rgano del cual emanan, el nombre y la firma de la autoridad o las autoridades que intervienen.

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VII

MUNICIPALES TIPOS DE NORMAS MUNICIPALES

Los aspectos pertinentes a los tipos de normas municipales su forma de aprobacin y el por qu y para qu de cada una de ellas, se encuentran en los artculos 38 a 45 de la ley 27972. As como en el marco jurdico nacional, en el campo municipal tambin existe una jerarqua de normas que ubica a las ordenanzas en primer lugar y por debajo de ellas las dems: acuerdos, decretos, resoluciones.

De todas estas normas municipales trataremos en este punto.

Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la aprobacin de ordenanzas y acuerdos. Los asuntos administrativos concernientes a su organizacin interna, los resuelven a travs de resoluciones de concejo. El alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sealadas en la presente ley mediante decretos de alcalda. Por resoluciones de alcalda resuelve los asuntos administrativos a su cargo LOM artculo 39.

Las normas municipales son las siguientes: - Ordenanzas - Acuerdos de Concejo - Resoluciones de Concejo - Decretos de Alcalda - Resoluciones de Alcalda - Disposiciones de inters particular 24

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Pasemos a estudiar cada una de las normas municipales. Ordenanzas

Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carcter general de mayor jerarqua en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organizacin interna, la regulacin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa. Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen, exoneran los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones dentro de los lmites establecidos por ley. Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripcin para entrar en vigencia. (LOM, art. 40).

Las ordenanzas son las normas de mayor jerarqua dentro de la normatividad municipal. Son normas de carcter general para regular la vida cotidiana de los habitantes de la comuna. Su dacin est reservada al concejo (alcalde y regidores) en sesin municipal. Las ordenanzas municipales poseen calidad jurdica, es decir, la Constitucin les ha dado rango de ley. En virtud de este carcter (rango de ley) nicamente pueden ser impugnadas por una accin de inconstitucionalidad, prevista en el artculo 200 de la Constitucin Poltica del Estado.

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La Ley Orgnica de Municipalidades (artculo 40) establece que las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carcter general de mayor jerarqua en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organizacin interna, la regulacin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa. El ejercicio de la funcin normativa por las municipalidades es la manera ms clara de ejercer su autonoma. Por ejemplo, las propias municipalidades pueden establecer por medio de una ordenanza las formas en que la poblacin participa en la funcin normativa municipal, teniendo en cuenta a los actores sociales, los mecanismos para recoger, canalizar y procesar sus opiniones y la definicin de los espacios de actuacin de la sociedad civil en la gestin municipal. Acuerdos
Los acuerdos son decisiones, que toma el concejo, referidas a asuntos especficos de inters pblico, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del rgano de gobierno de practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional. (LOM art. 41)

Junto con las ordenanzas, los acuerdos de concejo sirven para el gobierno y la gestin municipal. Los acuerdos son decisiones que adopta el rgano colegiado para abordar y decidir respecto de asuntos especficos. A travs de ellos se expresa la voluntad institucional de practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional. No tienen rango de ley. 27

Los acuerdos de concejo, al igual que las ordenanzas, se adoptan por mayora, que puede ser simple o calificada, dependiendo de la materia de que trate el acuerdo. Por ejemplo, las donaciones deben ser aprobadas o aceptadas por acuerdo de concejo adoptado con el voto conforme de dos tercios del nmero de regidores. (Artculo 66 de la LOM). Es facultad de los regidores y del alcalde proponer proyectos de acuerdos. La ley no restringe el derecho de iniciativa solo a proponer proyectos de ordenanzas, sino que esta facultad est referida a todos los dispositivos legales municipales. (Artculo 114). El prrafo final de este artculo 114 dice que El concejo municipal, a propuesta del alcalde, aprobar las normas para el ejercicio de la iniciativa legislativa, dando a entender -equivocadamente- que solo el alcalde puede proponer el proyecto de norma que establece el procedimiento para el ejercicio de la iniciativa legislativa por la parte de los ciudadanos. Ello restringira de alguna manera el derecho de los ciudadanos a proponer dispositivos municipales, porque ellos tendran que esperar a que el alcalde tenga inters en proveer la participacin en este terreno. Sin embargo, amparndonos en la misma ley municipalidades, podemos proponer las normas para regular el procedimiento para el ejercicio de la iniciativa legislativa y podemos proponer proyectos de normas municipales. En conclusin, los acuerdos municipales sirven para regular las actividades cotidianas de la gestin municipal.

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Resoluciones de concejo Mediante estas normas se resuelven los asuntos administrativos concernientes a la organizacin interna de la municipalidad. A travs de ellas se crean, suprimen o fusionan oficinas, se establecen y modifican funciones, se asignan responsabilidades, etc. Es decir, mediante resoluciones el concejo resuelve los problemas surgidos al interior de la administracin. Decretos de alcalda
Los decretos de alcalda establecen normas reglamentarias y de aplicacin de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administracin municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de inters para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal. (LOM, art. 42)

El artculo 42 establece que los decretos sirven para reglamentar la aplicacin de las ordenanzas y para la regulacin de todos los asuntos de inters pblico y de orden general que no sean de competencia del concejo. Esta precisin se hace para que no haya invasin de fueros. El artculo 39 establece que el alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sealadas en la presente ley mediante decretos de alcalda. Resoluciones
Las resoluciones de alcalda aprueban o resuelven los asuntos de carcter administrativo. (LOM, artculo 43)

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Segn el artculo 39 de la LOM el alcalde resuelve los asuntos administrativos a su cargo mediante resoluciones de alcalda. Las gerencias tambin pueden emitir resoluciones y directivas para atender los asuntos administrativos a su cargo. El artculo 20 enumera las atribuciones del alcalde entre las que se encuentra la de dictar decretos y resoluciones con sujecin a las leyes y ordenanzas. (Inciso 6). El diccionario de la Real Academia Espaola establece que ambos instrumentos normativos sirven para resolver o determinar, pero no hace una diferenciacin especfica entre cada uno de ellos. Sin embargo, las resoluciones son usadas slo como documentos informativos acerca de decisiones finales y los decretos como instrumentos que sealan un camino a seguir, es decir, reglamentarios. El inciso 17 del artculo 20 de la LOM establece que es atribucin del alcalde designar y cesar al gerente municipal y (a propuesta de ste) a los dems funcionarios de con fianza. ste es un claro caso en el que instrumento legal a usarse es la resolucin de alcalda. Es mediante este instrumento que se dan a conocer las decisiones al respecto. La ley establece claramente que medio de resoluciones el alcalde da por concluida la va administrativa en los asuntos de su competencia y de acuerdo al Texto nico de Procedimientos Administrativos de la Municipalidad. Por consiguiente, la decisin final de todo proceso administrativo 30

que siga un curso al interior de la municipalidad deber estar expresamente consignada en una resolucin. As se garantiza el derecho del accionante a seguir el procedimiento en las otras vas (judicial, constitucional) que la ley le franquea. La implementacin de las recomendaciones que eventualmente surjan de los Informes de Auditora se har mediante decretos. El artculo 42 establece que mediante decretos se establecen los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administracin municipal. Los decretos y las resoluciones son los dos instrumentos que tiene el alcalde para ejercitar las funciones de gobierno inherentes a su cargo. Todo ello tiene que hacerse naturalmente en el marco de la Constitucin, las leyes, las ordenanzas y el buen criterio, en miras al bien comn, garantizando y promoviendo los derechos de las personas y de la comunidad. Obligatoriedad y sanciones Todas las normas municipales emitidas por el concejo o el alcalde son de carcter obligatorio, por lo que las leyes prevn sanciones en caso de incumplimiento. Las sanciones previstas por la ley son: multa, suspensin de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retencin de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralizacin de obras, demolicin, internamiento de vehculos, inmovilizacin de productos y otras. Todas las sanciones que la municipalidad establece debern constar taxativamente en una ordenanza, la que debe incluir el rgimen de las sanciones administrativas, las escalas de multas en funcin de la gravedad de la falta, as como la imposicin de sanciones no pecuniarias. 31

P ublicidad Las ordenanzas, los edictos, los decretos de alcalda y los acuerdos sobre remuneracin del alcalde y de los regidores deben ser publicados en los diarios de mayor circulacin de la comuna o en el panel de informacin municipal. En los lugares en que hubiere portal electrnico tambin debe hacerse por este medio. Iniciativa legislativa Las iniciativas legislativas pueden provenir de diferentes fuentes y ejercerse de distintas maneras establecidas en la ley. Es atribucin de los regidores proponer proyectos de ordenanzas y acuerdos, atribucin que comparten con el alcalde. Los vecinos tambin tienen la facultad de proponer proyectos de ordenanzas y otras normas municipales. El proyecto debe estar respaldado por cuando menos el 1% de ciudadanos registrados en el padrn electoral de la jurisdiccin municipal correspondiente. La participacin ciudadana tiene como pilar el derecho a la informacin. Apoyndonos en este derecho podemos ejercitar los dems derechos ciudadanos. Sin embargo, en la redaccin de la LOM aparece minusvalorado o venido a menos en varios artculos. Nos corresponde ejercitar nuestro derecho de participacin como votantes y miembros de las comunas, saber que tenemos el derecho de informarnos, de saber cmo va la gestin municipal, de asistir a las sesiones del concejo porque son pblicas.

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Sin embargo, nuestros derechos son muchas veces conculcados por la burocracia municipal que sigue esa arraigada costumbre de mantener en secreto los documentos e informes municipales, pese a que nuestro ordenamiento jurdico reconoce el derecho a la informacin como uno de los derechos de participacin en la gestin y en los asuntos pblicos. El derecho y los procedimientos que garantizan el acceso a la informacin pblica estn establecidos claramente en la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. En algunos municipios existe una aparente apertura en el acceso a la informacin pues se exige el pago previo de determinadas cantidades de dinero muchas veces arbitrarias e ilegales, establecidas en los TUPA municipales. Ello restringe y violenta el derecho de participacin, informacin y vigilancia. Impugnacin de normas municipales Qu medidas podemos adoptar si no estamos conformes con una norma o si notamos que carece de uno de los elementos indispensables para su validez? O, tomando el caso anterior, qu podemos hacer si una ordenanza establece que para acceder a la informacin debemos pagar un determinado monto, fuera de la ley? La LOM ha establecido las vas para impugnar las diferentes normas municipales: la va administrativa, la va judicial, el recurso al Tribunal Constitucional.

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VIII

PROCEDIMIENTO CUL ES EL PROCEDIMIENTO PARA ELABORAR UNA ORDENANZA?

El proceso legislativo En virtud de su autonoma poltica los gobiernos locales pueden formular sus propias leyes, es decir, sus propias ordenanzas, siempre que stas no colisionen con el ordenamiento jurdico nacional. El proceso de formulacin de las leyes -proceso legislativo- pasa por diversas fases que estn reguladas por ley. En primer lugar est la fase de elaboracin: la iniciativa legislativa. Los regidores, el alcalde y los ciudadanos y ciudadanas de la circunscripcin tienen la facultad de proponer proyectos de normas municipales. Los proyectos sern discutidos en las comisiones de regidores, en las oficinas administrativas correspondientes, consultados con expertos o entendidos en la materia, con organizaciones sociales e instituciones pblicas y/o privadas y, en casos, ser prepublicado para recibir las sugerencias o crticas de la opinin pblica. Finalmente ser discutido en una o varias sesiones de concejo para su aprobacin o rechazo. En caso de ser aprobado por el concejo, el alcalde lo promulgar y ordenar su publicacin en los diarios de mayor circulacin o en el panel de informacin municipal para su entrada en vigencia. Sin promulgacin y publicacin, la norma no rige. Toda norma tiene un procedimiento de elaboracin; algunos son ms simples que otros. 34

Por tratarse de la norma de mayor jerarqua en el ordenamiento jurdico municipal explicamos en este apartado el procedimiento para la elaboracin y promulgacin de una ordenanza. Las ordenanzas, por tener rango de ley, tienen un proceso especial que sigue las siguientes fases: formulacin del proyecto de ordenanza, estudio, debate, aprobacin (del proyecto original o reformulado), promulgacin y publicacin. En algunos casos la ley exige la prepublicacin de la ordenanza. En otros se exige la ratificacin por el concejo provincial correspondiente. Vase la Ley del Procedimiento Administrativo. Cada municipalidad debe establecer sus ordenanzas teniendo en cuenta necesidades especficas, los objetivos de la gestin y las particularidades de la jurisdiccin. Gestando una Ordenanza Los regidores, el alcalde y los electores de la jurisdiccin tienen iniciativa legislativa, es decir, pueden proponer proyectos de ordenanzas. La iniciativa legislativa est normada en el artculo 114 de la LOM. Para el ejercicio de la iniciativa legislativa, los ciudadanos, el alcalde y los regidores deben tener en cuenta las necesidades y problemas ms importantes dentro de la jurisdiccin municipal. Indicadores de igual importancia para la formulacin y dacin de ordenanzas municipales son las aspiraciones y la voluntad de los vecinos y de la sociedad civil, los objetivos de la gestin y los objetivos de desarrollo contenidos en el plan concertado de desarrollo local. Al fin de cuentas, las autoridades han sido elegidas para velar por los intereses de la poblacin. Y es deber y derecho de 35

todos promover el bien comn. De esa manera se da cumplimiento a la misin de la municipalidad: el desarrollo de la comuna. Una vez ubicado el problema, la necesidad, la propuesta de desarrollo o la poltica publica municipal sobre la base de los cuales se quiere actuar, se inicia el proceso de formulacin del proyecto de ordenanza. En la elaboracin del proyecto de ordenanza es conveniente la participacin de personas procedentes del mbito poltico, tcnico y administrativo, de expertos y expertas, lderes y lideresas de la comunidad. Las ordenanzas pueden versar sobre diversas materias tales como la mejor administracin y eficiencia del programa del Vaso de Leche, polticas de promocin y desarrollo de la juventud, el servicio de transporte, el ordenamiento y la regulacin del comercio, el plan urbano o el de ordenamiento territorial. En todos los casos es conveniente que personas ligadas a esos sectores conocedoras de la materia nutricional, juvenil, de gnero, de promocin econmica, de planeamiento territorial, etc. sean consultadas y que sus aportes sean recogidos en la ordenanza. En caso de existir un equipo tcnico en la municipalidad se trabajar en conjunto. Es conveniente que el equipo tcnico sea conformado por profesionales y tcnicos de diversas reas. Puede darse que muchas municipalidades no cuenten con equipo tcnico. En estos casos se pedir la participacin de profesionales de la localidad con experiencia en los temas que queremos plasmar en nuestra ordenanza, aun cuando no trabajen en la municipalidad.

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Composicin de la Ordenanza Como toda norma legal, la ordenanza tiene partes que deben ser tomadas en cuenta en el proceso de su elaboracin. En la primera parte se incluyen los antecedentes, es decir, las acciones realizadas anteriormente y que sirven de base a la elaboracin de la ordenanza. Debemos dejar un espacio para que una vez aprobada la ordenanza se coloque el nmero, la localidad donde se aprueba y la fecha. Se debe incluye tambin la naturaleza del punto de partida para la elaboracin de la ordenanza: si se trata de una propuesta del alcalde y/o de algn o algunos de los regidores o es una iniciativa de la poblacin, etc. En la segunda parte van los fundamentos o considerandos que motivan y dan sustento a la parte normativa de la ordenanza. En esta seccin se han de incluir los siguientes elementos: 1. Base legal. Nos remitimos a la legislacin nacional relativa al tema que trata la ordenanza tendiendo en cuenta las limitaciones y los alcances de la normatividad sobre la materia. Aspectos generales. Explican los fines y objetivos de la ordenanza, el tipo de gestin pblica municipal que se quiere promover o fortalecer a travs de la ordenanza que se propone. Definiciones bsicas. Se explican los conceptos 37

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y las concepciones principales con la que se trabaja y de que trata la ordenanza, para que todos podamos entender qu es lo que la ordenanza expresa. La tercera parte contiene -en ttulos, captulos y artculos- el cuerpo propiamente normativo de la ordenanza segn el texto aprobado -por unanimidad o por mayora- en sesin de concejo. Discutiendo la Ordenanza Una vez elaborado el texto del proyecto de ordenanza, es puesto en agenda para su debate y aprobacin en sesin de concejo. Previamente se distribuyen copias del texto a todos los regidores con una anticipacin de cuando menos dos das antes de la sesin de concejo para que la discusin y la votacin no sean improvisadas. Nunca est dems recordar que las sesiones de concejo son pblicas segn lo establece la ley orgnica de municipalidades. La ley faculta a los ciudadanos a asistir a las sesiones de concejo para conocer lo que se vota y los argumentos por los que se aprueba o desecha una u otra mocin o propuesta. Para aprobar una ordenanza se debe contar en primer lugar con el qurum correspondiente, que es la mitad ms uno del nmero de miembros hbiles. El nmero de miembros hbiles para cada municipio lo establece el Jurado Nacional de Elecciones de acuerdo al nmero de electores que hay en el distrito o provincia. Sometida a discusin y debate, la ordenanza puede rechazarse o aprobarse, tal cual fue presentada o con modificaciones. Si hemos seguido un procedimiento participativo y una elaboracin 38

colectiva de la ordenanza, es previsible que ella sea aprobada. No obstante, siempre existe la posibilidad de su objecin y rechazo o desaprobacin. En caso de empate, corresponde al alcalde ejercer el derecho al voto dirimente. No obstante, y sin menoscabo de este derecho de dirimencia establecido en la ley orgnica de municipalidades, dado que las ordenanzas son normas de alta jerarqua, la ms alta en ordenamiento jurdico municipal, es mejor que sean aprobadas con una votacin suficientemente alta de modo que se garantice su estabilidad y su eficacia. Promulgacin de la ordenanza Una vez aprobada la ordenanza, corresponde al alcalde su promulgacin. Entrada en vigencia de la ordenanza La fecha de su entrada en vigencia debe estar expresamente establecida en el cuerpo legal. En caso de omisin o carencia de fecha de entrada en vigencia, queda entendido que la ordenanza rige a partir del da siguiente de su publicacin. La publicacin debe hacerse en el Diario Oficial El Peruano, adems del diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdiccin. En caso de ausencia de diario oficial la publicacin se hace por cualquier medio que garantice la publicidad de la norma. Sin publicidad, la norma carece de fuerza y vigor legal. En las municipalidades donde no haya difusin periodstica o sea difcil el acceso a medios escritos, la ordenanza se deber publicar en los carteles municipales, fijarse en lugares visibles del local 39

municipal y en otros lugares concurridos por la poblacin y difundirse a travs de altavoces o de las emisoras radiales de la localidad, si las hubiera. Lo importante es que sea conocida por la poblacin para que pueda ser llevada a la prctica. Las municipalidades que cuenten con portal electrnico han de publicar la ordenanza tambin por este medio. La publicidad de la norma aprobada permitir que los ciudadanos la conozcan y puedan cumplirla o impugnarla, segn sea el caso, o solicitar su aclaracin total o parcial, o que la municipalidad d explicaciones sobre las implicancias que ella conlleva. Impugnacin de la Ordenanza Si consideramos que la ordenanza municipal promulgada y publicada contraviene el sistema legal, o no ha cumplido con alguno de los requisitos necesarios para su aprobacin o es contraria a alguno de nuestros derechos constitucionales, o trae disposiciones contraproducentes al desarrollo local o a la mejora de los servicios, podemos impugnarla. Las ordenanzas, por tener rango de ley, slo pueden ser impugnadas por accin de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Mientras dure el proceso impugnativo, la ordenanza sigue en vigencia. Sin embargo, al momento de obtener una sentencia favorable, se tratar de que el estado de las cosas retorne al mismo punto que tena antes de la emisin de la ordenanza.

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CONCLUSIONES
El Derecho es un proceso social que se construye y reconstruye sobre las costumbres. Las normas deben ir y van cambiando de acuerdo a como se desarrolla y evoluciona una determinada sociedad de la cual surgen y a la cual rigen. Aquellas leyes que en un momento estuvieron de acuerdo con determinadas tendencias sociales puede que hoy ya no lo estn. Por ejemplo, el derecho al voto que en un tiempo no muy lejano estaba destinado slo a hombres y a su vez stos deban gozar de otras prerrogativas para poder ejercerlo, ya no es as y actualmente se trata de un derecho reconocido como uno de los pilares de la democracia y todos los mayores de edad podemos ejercerlo sin distingo. Algunas veces las causas de la variacin de las normas son sociales, por cambios en la estructura de la sociedad, otras veces varan por adelantos en la ciencia, por el proceso de globalizacin, por cambios en las polticas del gobierno nacional o cambios en las tendencias econmicas, polticas o culturales internacionales. En el mbito de las municipalidades, el proceso puede ser ms preciso y participativo, porque los problemas de la comuna inciden directamente sobre la vida de los ciudadanos, las variaciones se sienten ms. Por ello el proceso de elaboracin de las normas municipales debe

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darse y conducirse tomando o teniendo en cuenta las opiniones de las ciudadanas y los ciudadanos de a pie. Entonces, la respuesta a la pregunta de la introduccin acerca de si podemos legislar, si podemos intervenir directa o indirectamente en la elaboracin de ordenanzas y otras normas municipales, es positiva. Hemos echado un vistazo a la ley orgnica de municipalidades para ver qu beneficios nos ofrece, asirnos de ellos y participar efectivamente en el gobierno local, en la planificacin del desarrollo y ser al fin escuchados y tomados en cuenta. Los sucesos violentos que en estos tiempos han atravesado de punta a punta y de extremo a extremo nuestro pas, estn despertado en la sociedad la inquietud del porqu. Por qu se dan semejantes situaciones? Es que los peruanos no podemos solucionar nuestros problemas y divergencias pacficamente, sino que tenemos necesariamente que recurrir a la violencia de todo signo abierta o encubierta? Una de las causas me parece que es la falta de atencin, la falta de participacin de la poblacin, la falta de confianza en el sistema estatal y la desidia de los gobernantes. Entiendo por gobernantes no solo al presidente de turno, sino tambin en los presidentes, presidentas y consejeros y consejeras regionales y a los alcaldes, alcaldesas, regidores y regidoras municipales, quienes en su nivel tambin nos gobiernan.

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La falta de apertura de los municipios de una parte y el centralismo y autoritarismo del gobierno nacional por otra, ponen su granito de arena en esta tensin que se vive en el pas. El proceso se hace ms complejo porque muchas veces sentimos que todo debe ser resuelto por el gobierno nacional y trasladamos nuestras demandas extra situ, es decir, fuera del lugar en el que surgen nuestros problemas cotidianos. Es cierto que las leyes no son perfectas y, al igual que los seres humanos varones y mujeres- ninguna lo es, pero estn dadas para que podamos abrir otros espacios. Las puertas estn parcialmente abiertas... nos toca aprovechar esa rendija y ensanchar el espacio para producir normas municipales y participar en su formulacin. La ley otorga instrumentos, que podemos usar para afrontar nuestros problemas, encauzar nuestras aspiraciones, asumir nuestras responsabilidades y fortalecer nuestras autonomas. Es un reto para todos nosotros lograr que la ley no sea solo un papel en el cual nos respaldamos para reclamar algunos derechos, sino que sea instrumento para construir desde nuestras comunas la autonoma y el respeto por nuestros derechos y nuestras demandas. Espero que este material nos ayude a ser mejores ciudadanos, concientes de nuestros derechos y responsables al ejercitarlos. Es una aventura...inicimosla.

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Digramacin e Impresin