1 - Introduo Este trabalho analisa o tema Lei Complementar 101 de 2000 batizada de Lei de Responsabilidade Fiscal no contexto do Executivo

e Legislativo brasileiros. A bibliografia estudada apresenta pontualmente tpicos relevantes desta relao. Alis, a tnica focada no processo de negociao decisria pelos membros dos dois Poderes e os textos abordam questes como quem detm o poder de agenda e quem se liga ao dono desse processo e oposio e necessidade. Estes dois poderes apresentam peculiaridades e formam-se como estruturas inter-relacionadas sob a lgica da tripartio dos poderes de Montesquieu que os concebe separados, nossa Constituio os constitui harmnicos e independentes entre si. Autores como CASTRO (2000,), desenvolvem um dilema quanto LRF, sobretudo no que tange sua implantao. O autor informa que tal lei era parte de um total de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), mas afirma que tal sucumbe-se implicitamente inteno do legislador em aumentar a receita e racionalizar o seu uso para no falhar n cumprimento de compromissos e pagamento de dvidas ao FMI. O que pensar? O estudo preocupou-se em trazer tona a real causa da necessidade da lei. Conforme Celina Souza (2003), o Brasil carecia de um conjunto de Polticas Pblicas de conteno de gastos pblicos, considerando que o Brasil j passava por um histrico inflacionrio preocupante. Esse processo foi pautado em mbito constitucional em seu artigo 163 que estabelece a apresentao por parte do Poder Executivo Federal de PLC com lei referente ao assunto LRF, ao Poder Legislativo o que acontece com atraso de dez anos com a interveno do disposto ao artigo 30 da EC 19 de 1998, que estabeleceu o prazo de seis meses para o governo apresentar este projeto ao Congresso Nacional.

2 - Razes da crise e atuao do Executivo e Legislativo Brasileiros Os agentes motivadores de uma crise econmica podem ser vistos como a preponderante autonomia dos governos na elaborao de suas polticas de gastos, o sistema de governo e o sistema eleitoral alm das normas de funcionamento dos partidos polticos que resultam em uma arquitetura de processo de deciso com vrios atores com poder de veto. Portanto, conforme a literatura clssica do federalismo, criou-se uma crise de ingovernabilidade, no qual se firmou a imagem de um Executivo Federal com baixa capacidade de aprovar e gerenciar polticas pblicas de estabilizao da economia. Isso posto, seria necessria uma lei que proporcionasse mudanas na forma de administrar os recursos que os contribuintes pem a disposio dos governantes e alijar os cnceres que permeavam os processos polticos para roubar o errio. No entanto, o fato que causa o endividamento pblico o setor pblico gastar mais do que pode, da uma alternativa para financiar o Executivo outra obter recursos financeiros no mercado com a emisso de ttulos pblicos pagando juros ao mercado, para garantir mais emprstimos. Com mais financiamento, mais oferecimento de ttulos e juros a pagar, quanto mais se endividar, maior ser o risco de no conseguir pagar o que deve. Isso faz com que o mercado cobre juros cada vez mais altos para lhe emprestar dinheiro. Ento ocorre o seguinte: a taxa de juros sobe, ou seja, com governos inescrupulosos, quem paga a conta a populao. Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, todos os governantes, passaro a seguir regras e limites claros para conseguir administrar as finanas de maneira transparente e equilibrada, mantendo sempre os ndices econmicos estveis. O controle a ser exercido interna e externamente ganhou maior importncia, devendo o Poder Legislativo, com o auxlio dos Tribunais de Contas, e a populao verificar se as metas previstas esto sendo cumpridas, pelo exame dos relatrios e dos anexos incorporados ao planejamento.
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O controle interno tambm deve ser aperfeioado, posto que foi enfatizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O Executivo, em ltima instncia, como administrador, o responsvel pela integrao das funes de controle interno. Os servidores, porm por fora do que dispe o art. 74, 1, da Constituio Federal, possuem tambm responsabilidade. O Poder Legislativo quem exerce a funo de controlador de contas pblicas e o artigo 56 e ss. da LRF referem-se exatamente prestao de contas pelos rgos da administrao pblica. Ao instituir a LRF o Executivo e Legislativo Federal foi capaz de cumprir seu objetivo, impedir que os estados adotassem politicas de gasto irresponsveis. Contudo, o mais importante, para os objetivos a que se prope esta pesquisa, pouco alterou a logica cclica do comportamento de gastos frente ao processo eleitoral. No ultimo ano de mandato, os governos tendem a adotar politicas de gasto mais expansivas que as anteriores. 3 - Breve histrico - Tentativa de controle antes da LRF Todavia, ao idealizar normas j em 1998, o Senado preocupou-se em chamar os governadores e prefeitos responsabilidade fiscal e tentava por fim guerra fiscal (LOUREIRO, 2001), e nessa medida interessante confront-la com a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000. Esta lei, alm de tentar harmonizar o sistema polticoeconmico estabelece um conjunto mais amplo de regras que no s disciplinam condies e limites de endividamento, como tambm induzem novos comportamentos nesta rea, tais como o planejamento oramentrio, a transparncia das contas pblicas e a responsabilidade fiscal. Ela faz isso ao vincular gastos s receitas, ao estabelecer tetos de despesas com pessoal, e ao proibir o socorro da Unio para com os governos subnacionais. So regras que consolidam princpios de gesto fiscal que ganharam consenso nos meios governamentais e na mdia, ao longo da ltima dcada. As resolues do Senado, em particular a 78/98, constituram um ponto de inflexo importante neste processo. Alm de submeterem-se aos
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limites ao endividamento estabelecidos pelo Senado, algumas clusulas da LRF j estavam contidas na resoluo de 1998, como a que probe operaes ARO operaes de crdito por antecipao de receita oramentria. Processo pelo qual o tesouro pblico pode contrair uma dvida por "antecipao da receita prevista", a qual ser liquidada quando efetivada a entrada de numerrio. (LOUREIRO, 2001). Assim, observa-se que o Senado produziu ao longo dos ltimos anos um conjunto de normas cada vez mais restritivas para o endividamento dos governos. A proibio de emisso de ttulos pblicos por mais de dez anos serve de exemplo de seu carter drstico. 4 - Implantao da LRF A LRF foi aprovada pelo Legislativo por maioria absoluta de 3/5 dos parlamentares, e conforme Haury (2001) a lei refletiu um apelo ou seria uma forma de repdio da sociedade civil brasileira as mazelas e improbidades administrativas dos agentes pblicos. O que a lei referida pretende o de estabelecer o impedimento que os gestores de recursos pblicos, gastem abusivamente o que arrecade. A LRF estabelece-se sobre quatro pontos basilares que so o controle, a transparncia, a responsabilidade e o planejamento e essas bases visam impedir, nas palavras de Amir Khair (2001), as heranas fiscais deficitrias o que servia de desculpas pelos chefes do executivo recm-empossados para no cumprirem suas promessas de campanhas por falta de recursos. Os dois Poderes devem proporcionar e incentivar a participao popular doravante elaborao e discusso dos planos oramentrios. Sobre o pilar da transparncia, a consulta popular deixa de ser mera recomendao para tornar-se determinao legal com a transparncia.

5 - O clientelismo e o paroquialismo prejudicam a LRF? A literatura tem como contribuio o estudo do modelo do segredo ineficiente que o oposto do segredo eficiente no qual os eleitores tm uma clara opo sobre polticas pblicas nacionais entre partidos concorrentes. Tal modelo resultado da relao de dois elementos institucionais, Executivo forte legislativamente e lderes partidrios com baixo controle sobre seus liderados. Entender o MSI saber que os partidos locais so dominados por caciques ou lderes que possuem o poder sobre a assembleia constituinte. Nesse ponto vemos novamente a presena de um Governo forte e um sistema eleitoral que lhes garante o domnio em suas reas. Tais legisladores locais visam o direcionamento de recursos do executivo federal para sua clientela e querem preferncia nos projetos e verbas federais. Esse fenmeno denominado paroquialismo causa um problema de coordenao sua capacidade de tomar decises precisas sobre polticas pblicas isso propicia a irresponsabilidade fiscal ofusca a viso de polticas pblicas nacionais. A Carta Magna de 88 permite o desenvolvimento de um MSI vasto uma vez que concede prerrogativas legislativas ao Presidente da Repblica. Isso influi na aprovao da LRF perante o Legislativo? No Brasil as leis costumam ter a teoria e a filosofia bem feitas ou de certa forma perfeitas. Mas a realidade outra, pois nem sempre as leis so cumpridas e dispositivos e manobras so empregadas para burlar as normas. A LRF no foi mantida pelo CN em sua totalidade. Houve medo em inovar e manteve-se um conservadorismo. Mesmo que a vontade popular ansiasse por modificaes mais amplas e confiveis. Disciplina partidria foi fundamental LRF, sabemos que os lderes e colgios de lderes determinam os rumos das votaes no Congresso Nacional.

LIMONGI e FIGUEIREDO (1998, pp. 81-106) evidenciam a preponderncia legiferante do Poder Executivo e a maior considerao de suas propostas legislativas. O executivo conta com a ajuda dos partidos polticos para aprovao de suas matrias. A legislao eleitoral importa no sentido de direcionar o poltico ao veto pessoal e no o partidrio, contudo no se configura tal expectativa na lei. Os autores aludem ao fato do presidente ter a prerrogativa e a vantagem da definio da agenda que votada pelo legislativo organizado por regras que distribuem direitos parlamentares conforme os princpios dos partidos. Os autores analisam o contgio do executivo sobre o legislativo com negociaes de modo a conseguir a vantagem da votao de seus projetos. Pelas polticas constata-se o alto nvel de disciplina partidria, mesmo quando outra parte da literatura entende o contrrio. Os direitos so distribudos entre os parlamentares conforme deciso do partido. Os lderes partidrios so intermdios entre o Executivo e os parlamentares. Roubini e Sachs (1989) corroboram a anlise de Limongi e Figueiredo com a argumentao central de que governos apoiados por coalizes multipartidrias, apresentam grandes dificuldades em conseguir acordos para a implementao de programas de corte de gastos. Eles demonstram que, apesar de todos concordarem com a necessidade de corte de gastos, cada partido da coalizo possui interesses e bases eleitorais distintos. 6 - Consequncias da LRF poltica brasileira. A mudana foi necessria Ser que a lei da ficha limpa (LC n.135 de 2010) decorrente da LRF? O julgamento da ao penal n. 470 (escndalo do mensalo) reflexo da LRF? Para a economia no afundar faz-se necessria e atribuio de responsabilidades fiscais, administrativas, civis e inclusive penais, queles governantes que no cumprem com suas
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obrigaes. Sob essa perspectiva de anlise, no h como negar que carecamos de instrumentos definidores de princpios, regras e sanes, norteadores das responsabilidades do poder executivo, no estabelecimento da poltica fiscal e correspondente gesto do oramento da Unio, dos Estados e dos Municpios. Em entrevista Jos Roberto Afonso fala sobre os dez anos da LRF e afirma que A LRF mudou a cultura fiscal do pas e significa mais do que apenas aplicar regras de uma lei. Observamos neste diapaso que o fator controle e transparncia importam solidificao da eficincia da lei. Continua o autor: A avaliao positiva mais relevante o apoio popular. Vocalizado pela mdia, tal apoio foi fundamental para que o Congresso aprovasse, com qurum de emenda constitucional, em pouco tempo, uma legislao to abrangente e dura em termos econmicos. Falaremos neste estudo sobre a oposio poca da implantao da LRF, aqui citamos resumidamente a opinio de Jos Afonso sobre tal; Agora, sobre quem fez dura oposio aprovao da Lei na poca, acredito que mudou de opinio depois que assumiu o governo. O entrevistado ainda cita a preocupao do cumprimento da lei que pensa deva ser integralmente. Preocupa-se, contudo, com os gastos na criao de novos rgos, cargos e praticam mais emprstimos sem restrio. Ao tentar responder as perguntas do incio deste tpico, entendemos sobretudo, que a LRF um crivo, uma forma de conteno, uma vez que a Lei tende punir o gestor ela um disjuntor do mal do bom agente pblico. 7 - Executivo, Legislativo e as Polticas Pblicas O projeto de Lei n 932 de 2007 foi vetado pelo presidente e isso veio a demonstrar a resistncia do Poder Executivo em permitir a construo de mecanismos que viabilizem a formulao de polticas pblicas com impacto oramentrio-financeiro pelo Poder Legislativo.

Mostramos aqui o exemplo do Projeto de Lei n 932/07, que institui a gratificao natalina nos benefcios previdencirios dos soldados da borracha, seringueiros na Segunda Grande Guerra, observou rigorosamente todas as etapas ali previstas. No entanto, o projeto foi vetado pelo Poder Executivo, por inadequao oramentria e incompatibilidade com a LRF ao inobservar seu art. 14. Como no haveria de ser o veto oposto por seu inquestionvel mrito, visto que beneficirios semelhantes, a exemplo dos ex-combatentes da 2 Guerra Mundial, que j recebem a gratificao natalina h anos, foi arguida a inobservncia do art. 14 da LRF. Ocorre que tal dispositivo destina-se exclusivamente s renncias de receitas, o que, definitivamente no objeto do PL n 932 que foi vetado porque no continha a indicao da fonte de custeio para a ampliao do referido benefcio. Interessante se faz concluir que a abertura do crdito destinado ao PL 932/2007, por decreto presidencial, pode dar-se a qualquer momento do exerccio de 2011,o que demonstra a natureza permanente da despesa deste projeto e a certeza da fonte de financiamento a ele consignada pelo Congresso Nacional e simplesmente desconsiderada pelo Poder Executivo. O exame de compatibilidade oramentria e financeira das alteraes na legislao tem como parmetro as disposies contidas nas leis do ciclo oramentrio fixado pelo art. 165 da Constituio de 1988: Lei do Plano Plurianual-PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias-LDO e Lei Oramentria Anual-LOA, bem como em outras normas financeiras como a Lei Complementar n 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF. Outra questo a dos recursos despendidos com pagamento dos funcionrios pblicos, pois sempre foi uma preocupao do legislativo e executivo federal pelo seu impacto na situao fiscal dos estados.

8 - PT lidera a oposio LRF.

Mudana de ideia nos dias de hoje. Eleger-se em primeiro lugar, pas em segundo.

Houve uma forte oposio no momento em que fora implantada a LRF no Brasil, polticos, partidos, grupos de presso, se fizeram contra aludindo ineficcia e forte carga aos cidados. Pois bem, nas palavras do senador Flexa Ribeiro, do PSDB, oposio ao PT, mesmo os crticos mais ferrenhos tendem hoje a reconhecer a relevncia irredutvel da Lei de Responsabilidade Fiscal. Na Cmara Federal, a Lei teve 86 votos contra, e polticos que figuraram no contexto do mensalo como os deputados petistas Antonio Palocci, Jos Genono e Aloizio Mercadante e no Senado, Jos Eduardo Dutra e Eduardo Suplicy foram evidentes na votao contrria.

Para o senador, no fosse o esforo para restabelecer o equilbrio fiscal, as finanas pblicas no Brasil j teriam chegado insolvncia. O economista Gasto Reis Rodrigues Pereira lembra que o PT, mostrou-se oposio ferrenha LRF, chegando a impetrar Ao Direta de Inconstitucionalidade junto ao STF (ADI 2238/2000). O partido do governo vem seguindo risca em nvel federal as regras da nova cartilha mesmo aps um movimento inicial contrrio a ela. Vexatrio o quadro que se mostrou em 2003 quando foi indagado o ento recm-eleito presidente da Cmara Federal, Deputado Joo Paulo, sobre o porqu de o PT ter votado sistematicamente contra as reformas tributria e previdenciria, ele respondeu que, quela poca no estvamos disputando as reformas, mas o poder. Como analisamos a priori no assunto das polticas clientelistas de certos governos, o poltico finge a preocupao com o povo, e diz temer que a populao sofra com reformas sacrificantes, mas na verdade s pretende se projetar como o abnegado.

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Concluso A estagnao ou a queda total da economia no mundo mostra que por muito tempo os governos gastavam a receita desproporcionalmente s despesas, causando um caos financeiro em mbito global. Medidas reformadoras da previdncia, do funcionalismo pblico, etc, mostram que na irresponsabilidade dos gestores. Quem paga o alto preo da mudana o povo. Vantagem do Brasil sobre outros pases a erradicao da pobreza. A maioria da populao que vivia na misria sai desse estado, enquanto que no mundo vrias pessoas saram da classe mdia para a misria. A harmonia no deve causar a interferncia de um Poder em outro. O Executivo no apenas o executor das leis criadas pelo Parlamento, deve sim ser tambm um agente supervisor da atividade legislativa, corroborando com o sistema de freios e contrapesos. Ao tratar dos conflitos da aplicao da lei, afirmam Machado & Figueiredo (2001): O Executivo e o Legislativo tm o dever constitucional de discutir seriamente o Oramento e as incongruncias da Lei de Responsabilidade Fiscal." (...) No h responsabilidade fiscal que justifique a intolerncia e a irrazoabilidade e o temor reverencial ao positivismo cego dos valores da cidadania. Por fim, vemos que a lei conduz os governantes e o pblico reflexo das responsabilidades, uma vez que os detentores do poder devem responder por seus atos e a populao deve exigir o respeito coisa pblica. Em termos culturais, a LRF tambm cobrou uma mudana de postura dos cidados, dos eleitores, dos tcnicos e at das autoridades e legisladores e passou-se a acreditar que seria preciso cuidar das contas pblicas como se fossem pessoais.

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Bibliografia

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Gasto

Reis

Rodrigues

Pereira

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LIMONGI, Fernando e FIGUEIREDO, Argelina (1998). Bases institucionais do presidencialismo de coalizo. Lua Nova, 1998, n. 44, pp. 81-106.

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SOUZA,

Celina.

"Polticas

pblicas:

uma

reviso

da

literatura",

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