Sunteți pe pagina 1din 132

TEORIA ADMINISTRAIEI PUBLICE Introducere

Cursul de Teoria administraiei publice constituie o disciplin de baz pentru domeniul tiinelor sociale, esenial pentru specializarea administraie public. Obiectivul general al cursului const n definirea i clarificarea, pe baza fondului de idei i a concluziilor desprinse n urma analizei raportului dintre tiina administraiei, dreptul administrativ i managementul public, a unor noiuni, proceduri, norme i instituii specifice administraiei publice. Obiectivele specifice ale cursului sunt: - nelegerea corect a implicaiilor socio-juridice i politice a raporturilor dintre stat i cetean, dintre autoritatea public i libertate individual, dintre guvernare i administrare; - dezvoltarea capacitii de analiz tiinific a fenomenelor i proceselor administrative; - utilizarea aparatului conceptual necesar pentru elaborarea i implementarea deciziilor administrative; - deprinderea operaiunilor tehnico-materiale i a procedurilor specifice activitii funcionarilor din administraia public; - cunoaterea sistemului autoritilor administraiei publice, al instituiilor i al serviciilor publice desconcentrate i descentralizate; - elaborarea de modele teoretice de organizare i funcionare pentru autoritile, instituiile i serviciile publice; Cursul este focalizat pe explicarea instituiilor administrative respectiv, a principiilor de organizare i funcionare a administraiei, a structurii, fenomenelor i proceselor specifice activitii administraiei publice, n aa fel nct s asigure fundamentul unei culturi de specialitate n sfera tiinelor administrative. Pentru nsuirea temeinic a cunotinelor la disciplina teoria administraiei publice este necesar, n primul rind, studiul individual aprofundat al lucrilor indicate n bibliografie i, n al doilea rnd, efortul de a soluiona exerciiile propuse. Evaluarea cunotinelor studenilor se realizeaz continuu att n cadrul seminariilor, ct i prin intermediul testelor programate prin calendarul disciplinei. Evaluarea final la disciplina teoria administraiei publice se face la sfritul semestrului prin examen scris la care se acord note de la 1(unu) la 10 (zece). Sunt promovai studenii care obin minim nota 5 (cinci). Nota final se calculeaz dup urmtoarea formul: 70% pentru rspunsurile la examenul scris; 20% pentru lucrile prezentate la seminar; 10% pentru activiti.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVA

PARLAGI, A.P. ALEXANDRU, I.

Teoria administraiei publice, curs, Universitatea Nicolae Titulescu,2008 Structuri, mecanisme i instituii administrative, SNSPA, 1992

ANDRONICEANU,A. Management public, Editura Economic, Bucureti,1999 BOCHENSKI, J.M. GRIGORESCU, V. Ce este autoritatea ? Editura Humanitas, Bucureti, 1992. Managementul relaiilor publice i corespondena economic, Editura Strategic Management, Bucureti, 1993. MURARU, I. &TNSESCU, S. PARLAGI, A.P. PARLAGI, A.P. PROFIROIU A, & POPESCU I. Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002 Teoria administraiei publice, curs, Univeristatea N.Titulescu, 2008 Dicionar de administraie public, Editura Economic, Bucureti,2004 Bazele administraiei publice, ed- a III-a, Editura Economic, Bucureti, 2005.

TEORIA

A D M I N I S T R A I E I P U B L I C E.

CAP. I. OBIECTUL TEORIEI ADMINISTRAIEI PUBLICE.


CONINUT: Etimologia, definiia i obiectul administraiei publice; Metodele tiinei administraiei; Corelaia teoriei administraiei cu alte tiine; Scopul i utilitatea teoriei administraiei publice. Teoria administraiei publice impune, de la nceput, definirea i clarificarea, unor noiuni i instituii aflate la grania dintre tiina administraiei i dreptul public (constituional, administrativ, penal), cum ar fi administraie public, autoritate public, instituie de stat, autonomie, putere local, descentralizare i desconcentrare etc. Fr a insista pe o analiz aprofundat a terminologiei care face obiectul altor discipline ne vom opri, pentru nceput, la etimologia cuvntului administraie, ca punct de plecare pentru explicarea celorlalte noiuni cu care vom opera n studiul disciplinei Teoria administraiei publice .

1. Noiuni generale.
a) Etimologia cuvntului "administraie" Definirea noiunii de "administraie este cu att mai necesar, cu ct cunoaterea tiinific a unei anumite materii, presupune identificarea noiunilor cu care opereaz tiina care are drept obiect materia respectiv. Cuvntul administraie este de origine latin, nsemnnd slujb, "ngrijire", mod de folosin a unor bunuri. Cuvntul latin administer are nelesul de "ajutor al cuiva", "slujitor", "executant" sau "instrument". Astfel, s-a ajuns la cuvntul administraie cu semnificatia "serviciul celui mic", "a celui supus" sau activitate subordonat sub comand". Cuvntul administraie are i o explicaie de ordin instituional, nsemnnd totalitatea organelor de stat prin care se desfoar activitatea de administraie. Lato sensu, a administra mai nseamn n acelai timp "a conduce", "a gospodri" o ntreprindere, o instituie, un patrimoniu sau o parte a acestuia. Persoanele fizice sau juridice care exercit "atribuii de adninistrare se numesc "administratiori". Stricto sensu, n dreptul administrativ prin administrare se nelege dreptul real de posesiune i de folosin al persoanelor fizice sau juridice, organelor i instituiilor statului asupra bunurilor aflate n proprietatea acestora sau care le sunt atribuite n vederea ndeplinirii atribuiilor lor. n teoria administraiei publice orice activitate de natur executiv reprezint un fapt administrativ, care presupune ca esen o activitate de organizare sau, de combinare a unor mijloace n vederea nfptuirii pn la fapte materiale concrete a unor obiedctive (valori, comenzi, servicii), stabilite de autoriti ale statului ierarhic superioare.

Administraia n general, are urmtoarele dimensiuni: social determinat de aciunile realizate pentru satisfacerea unor interese i nevoi ale unor grupuri sau comuniti umane; organizatoric determinat de aciunile de creare a unor structuri organizaionale i de conducere prin care se adaug ndeplinirea atribuiilor organelor i instituiilor administraiei; politic determinat de obiectivele politice ale organelor centrale ale administraiei de stat, a cror nfptuire asigur ndeplinirea atribuiilor statului. Administraia de stat cuprinde toate autoritile publice care desfoar o activitate fundamental pentru realizarea funciei executive a statului, de administrare a proprietii statului, a patrimoniului istoric, cultural naional, a colectivitilor umane. Aceast activitate administrativ poate fi desfurat n domenii ca: economie, industrie, comer, educaie, cultur, sntate, tiin, cercetare, aprare etc. Potrivit regretatului profesor Antonie Iorgovan, administraia de stat este acea form de manifestare a fenomenului administrativ care const n conducerea executrii i executarea efectiv a legilor, inclusiv prin realizarea de servicii publice, precum i a celorlalte acte ale organelor de stat ndeplinite de organele administraiei de stat, n realizarea puterii de stat. b) Definiia teoriei administraiei Prin tiin, n general, se nelege un ansamblu sistematic de cunotine despre natur, societate i gndire sau un ansamblu de cunotine dintr-un anume domeniu. Totodat, tiina se mai definete ca fiind cunoatere, cunotin despre ceva sau pregtire intelectual, instrucie, nvmnt. Pentru a avea statutul de tiin teoria administraiei publice ar trebuie s conin urmtoarele elemente: un obiect propriu de cercetare; metode i tehnici de cercetare tiinifice; capacitatea de a formula principii general valabile. Denumirea de tiin administrativ semnific aadar o disciplin care are ca obiect de studiu aciunile i activitile specifice autoritilor, instituiilor i serviciilor de natur administrativ. Teorii cu privire la tiina administraiei au fost elaborate pentru prima dat de oamenii de tiin din Germania i Austria n secolul al XVII-lea, care au predat n universiti cursuri cameralistice; n limba german, cuvntul kameralien se traduce prin "tiina administraiei". Primul autor al unei lucrrii de tiine cameralistice a fost Lorenz von Stein prin Teoria administraiei, aprut n opt volume la Stuttgart, ntre anii 1866-1884. n Franta, bazele tiinei administraiei se pun in prima jumtate a sec. al XIX-lea de ctre CHARLES-JEAN BONNIN care a considerat-o tiin exact. Obiectul actual al tiinei administrative se regsete n teoria administraiei publice sub forma studiului activitii autoritilor, instituiilor i serviciilor publice, precum i a relaiilor dintre acestea i ceteni. Teoria administraiei publice are n vedere mbuntirea structurii i activitii adminstraiei n scopul creterii eficienei acestui serviciu pe care statul l asigur cetenilor.

tiina administraiei ca disciplin social i politic, studiaz ce este administraia i ce ar trebui s fie administraia. Scopul tiinei administraiei este ca, printr-o organizare raional i eficient a aparatului administrativ, prin utilizarea unor metode stiintifice, s se foloseasc resurse umane, materiale i financiare ct mai mici pentru obinerea unei eficiene ct mai mari n activitatea administraiei. Totodat, tiina administraiei ca disciplin social-politic ajut la activitatea de legiferare prin propuneri de lege organic. c) Metodele de cercetare ale teoriei administraiei. Metodele de cercetare folosite n tiina administraiei sunt metoda analizei juridice i de cercetare a activitilor nejuridice. Se folosete i metoda inductiv ca metod principal, datorit faptului c tiina folosete experiena ca mijloc de confirmare a concluzii lor i ipoteze lor sale. De regul, pentru observarea faptelor i fenomenelor de natur administrativ se folosesc urmtoarele metode: statistica; este studiul frecvenei i cantitii actelor sau faptelor administrative; valoarea metodei este determinat de analiza cifrelor care permite aprecierea proporiilor dintre fenomenele evaluate n prealabil. anchetele; se folosesc n cercetri sociologice i const n formularea unor serii de ntrebri legate una de alta i colectarea rspunsurilor de la persoanele din grupul interogat (un eantion stabilit). Ancheta se concretizeaz ntr-un chestionar statistic, ea privind situaii ce nu pot fi exprimate n uniti de msur, dar prelucrarea datelor anchetei conduce la cifre i proporii cantitative. Care folosete un set de ntrebri formulate de persoana care chestioneaz, adresat unor indivizi care fac parte din colectivitatea administrat i beneficiaz de exercitarea funciilor autoritilor administraiei publice. analiza i sinteza, definesc activitatea de culegere, grupare, clasificare, evaluare i valorificare a informaiilor din domeniul social. Metoda se aplic pentru a scoate n eviden fenomene relevante pentru organizarea i funcionarea administraiei publice. studiul documentelor oficiale adoptate de autoritile administratiei centrale i locale; aceste documente constituie o surs important de, informare pentru tiina administraiei. Dintre acestea, cele mai importante sunt documentele care se adreseaz publicului. Ele reflect coninutul i stilul muncii administrative iar analiza lor poate furniza date i fapte care privesc organizarea i funcionarea administraiei publice centrale i locale, modul de aplicare, a principiilor administraiei, tipul de relaii cu publicul larg, ndeplinirea atribuiilor autoritilor i ale funcionarilor publici alei sau numii.

2. Obiectul teoriei administratiei publice.


2.1. Consideraii generale. El cuprinde multitudinea de fapte i fenomene administrative fiind influentat de continutul administratiei nsesi avnd un caracter dinamic, determinat de evolutia societatii. Principalul obiectiv al activitii administraiei publice este organizarea raional i eficient a mijloacelor puse la autoritilor centrale i locale pentru realizarea unui anumit scop sau program. Obiectul teoriei administraiei publice este determinat de trstura caracteristic a activitii desfasurate de autoritile administraiei publice centrale i locale ca activitate de management al unitilor administrative teritoriale (stat, regiune, jude, ora, comun) care nseamn exercitarea unui ansamblu de funcii ca: prevederea, informarea, pregtirea deciziei, programarea, organizarea, coordonarea, comanda i controlul. Se poate afirma c tiina administraiei are ca obiect de studiu acea parte a suprastructurii politice a societii, numit administraie public, relaiile sale cu celelate structuri sociale, normele, valorile si principiile sale specifice, precum i modul n care asigur cetenilor serviciile necesare satisfacerii intereselor lor legitime. n obiectul teoriei administraiei se regsete i rezultatul cercetrilor efectuate de alte tiine n legtur cu activitatea autoritilor administraiei publice cu privire la modul n care administraia i realizeze finalitatea cu cele mai mari randamente i eforturi financiare minime. Procesul de integrare i interconectare a tiinelor a permis administraiei stabilirea unor reguli precise pentru implementarea unor structuri organizaionale mai eficiente si stabilirea unor norme de funcionare a autoritilor i instituiilor administraiei publice. 2.2. Metateoria administraiei. Cu privire la tiina administraiei s-au elaborat n decursul timpului mai multe teorii ceea ce face posibil o metateorie a acestei tiine. Amintim n acest sens principalele doctrine care au susinut, cu argumente diferite, caracterul tiinific al teoriei administraiei: a) tiin a principiilor raionale ale administraiei. Teza a fost elaborat de autorii francezi, Joseph Marie de Gerando i Louis Antoine Macarel, fiind continuat n Romnia, de profesorul Constantin Dissescu. Tezele fundamentale ale acestei concepii sunt urmtoarele: - tiina administraiei studiaz diferitele probleme din punct de vedere doctrinar i arat principiile raionale dup care urmeaz s se fac gestiunea (conducerea) afacerilor publice, cunotinele necesare, unui bun administrator prepar reformele i mbuntirile; - tiina administraiei cerceteaz administraia n dinamica ei, cutnd soluii pentru viitor, deoarece este fireasc ca rezolvrile gsite pentru prezent s nceap a fi depite; - tiina administraiei are un caracter pluridisciplinar. b) tiin politic. Teorie elaborat de Lorenz von Stein care a susinut c nici dreptul nu este doar o tiin juridic, ci i o tiin a forelor de producie, a raporturilor dintre oameni.

Tezele principale ale concepiei conform creia tiina administraiei este o tiin politic sunt urmtoarele: - teoria administraiei nu se poate reduce la dreptul administrativ; - administraia realizeaz normele constituionale fiind manifestarea voinei statului; - Constituia ar fi lipsit de coninut fr activitatea administraiei, iar administraia ar fi lipsit de putere fr Constituie; - din ideea de "administraie'" se nate "teoria administraiei", care este o teorie politic a influenrii permanente dintre moral i puterea politic; - teoria administraiei urmrete nelegerea tuturor fenomenelor i legilor ce domin realitile vieii. De aceea, ea trebuie s fie tiina vieii statului n toate formele i elementele sale. Concepia lui Stein a fost susinut i promovat de autori din Germania: K.T. von Inama Sterneeg, de I. Jastron i F. Schmijt, care apreciau c tiina administraiei, ca tiin special, se mparte n teoria administraiei i dreptul admiriistrativ. n Anglia, Woodrow Eilson a subliniat ntr-o lucrare publicat n 1887, temeiul politic al tiinei administraiei, ca ramur a tiinei politice. n Italia, Giorgio del Vechio, n lucrarea Lecii de filosofie juridic, definea tiina politic ca o ramur a activitii statului, putndu-se submpri n tiina legislaiei i tiina administraiei. n Romnia, profesorul Paul Negulescu numea tiina administraiei ca o tiin politic pe baza urmtoarelor teze: - politica administratiei are un caracter juridic, urmrind realizrile administratiei din punct de vedere al interesului general; - administraia dispune de fore social-politice dinamice care creau reguli de oportunitate i eficacitate; - administraia trebuia corectat din punct de vedere critic. c) tiin social i economic. Doctrina a fost elaborat de autori n Italia, Spania i Frana. Astfel autorul italian C.P. Ferraris, considera c tiina administraiei cerceteaz principiile generale care cluzesc statul n aciunea sa social. V. E. Orlando, susinea c tot ceea ce privete interventia social a statului constituie obiect de cercetare pentru tiina administraiei. R. Villanova, caracterizeaz tiina administraiei ca o parte a sociologiei care se ocup cu studiul activitii statului n realizarea scopurilor propuse. Dup prerea acestui autor, tiina administraiei ar constitui, sociologia administraiei. M. Blok, n Dictionnaire de l' administration, aprut la Paris n 1862 consider tiina administraiei ca o economie politic aplicat, deoarece studiaz aplicarea principiilor economiei politice la anumite autoriti sociale. n SUA, autorul american D. White prezint, n lucrarea Introduction the study of Public Administraion, aprut la New York n 1926, concepia potrivit creia tiina administraiei este considerat ca o tiin care s-ar preocupa de organizarea oamenilor i gospodrirea materialelor n vederea ndeplinirii scopurilor statului. Aceast concepie pune accentul pe activitatea gospodreasc a administraiei i minimalizeaz aspectul formal. d) tiin tehnic. Varianta a fost elaborat de inginerul American F. W. W Taylor (1856-1915), care a pornit de la dezvoltarea unor preocupri de raionalizare i de organizare tehnico-tiinific a muncii. Concepia acestui autor a fost cunoscut sub denumirea.de "taylorism i s-a rspndit n toate rile europene. Din punctut de vedere teoretic i practic al tiinei administraiei, teoria lui Taylor i propunea o reform a administraiei prin

atingerea urmtoarelor obiective: nlocuirea empirismului prin organizarea sistematic al fiecrui element al muncii; diviziunea muncii, mergnd pn la separarea funciilor de execuie de funciile de organizare; crearea unor state majore de specialiti care s intervin direct pe lng personalul de execuie; cercetarea sistematic a randamentului maxim al oamenilor i mainilor; specializarea, pregtirea i antrenarea muncitorilor; remunerarea stimulativ, care contribuie la selecionarea personalului. Opera lui Taylor a fost continuat i dezvoltat de discipolii si: Frank C. Gilbreth, care s-a ocupat de creterea randamentului muncii, de economisirea cheltuielilor i eforturilor muncitorilor, precum i a mijloacelor utilizate i de Henry Ford care a recomandat o organizare raional a muncii ntemeiat pe trei principii: productivitate, intensificarea i economisirea ei. Sistemul a fost preluat de tiina administraiei prin studierea problemelor tehnice ce se pun n activitatea administraiei de stat. e) tiin politic i tehnic. Aceast concepie a fost elaborat de Rafael Bielsa n lucrrile Drept administrativ i tiina administraiei i tiina Administaiei publicate la mijlocul secolului XX n Argentina. Potrivit acestei concepii, progresul tehnic al administraiei care urmrete o administrare eficient i economic constituie obiect de studiu pentru tiina administraiei. Tehnica juridic n administraie urmeaz s fie examinat n dreptul administrativ. Tezele principale ale acestei concepii sunt urmatoarele: - tiina administraiei nu este o tiin politic general, ci o disciplin politic special, deoarece, nu este n joc guvernarea statului, ci raionala conducere a administraiei statale; - tiina administraiei este o tiin politic i tehnic, n acelai timp, iar aria sa de acoperire se ntinde de la eficien pn la morala administrativ; - n activitatea administraiei, pe lng aspectul juridic, se distinge aspectul tehnic i tiinific aceasta nu nseamn c elementul juridic este n opoziie cu cel tehnic; - tiina administraiei explic activitatea statului n realizarea scopurilor sale politice. Un alt autor italian, Enrico Pressutti, n lucrarea Principii fundamentale ale tiinei administrative, considera c tiina administraiei studiaz cazurile n care este necesar aciunea administraiei statale pentru realizarea scopurilor urmrite de puterea politic i modalitile acestei aciuni, pentru ca prin, aceasta s se obin cel mai mare randament, cu un efort minim. f) tiina prilor organizatorice i tehnice comune administraiei. Tezele principale ale acestei concepii au fost elaborate de Gerhard Wacke la mijlocul secolului XX i aveau ca argument urmtoarele: - tiina administraiei, se preocup de cercetarea prilor tehnice i organizatorice comune tuturor domeniilor administraiei de stat (publice); - teoria administraiei studiaz esena administraie publice centrale i locale, a ministerelor i instituiilor care nu sunt examinate de alte iine; - tiina administraiei cerceteaz izvoarele oficiale ale teoriei administraiei (acte normative privind raionalizarea), organizarea administraiei ( direciile, birourile, serviciile etc.), conducerea (efii i colaboratorii lor), problemele de personal, relaiile administraiei cu publicul, spaiu administraiei, stilul administraiei.

g) tiina sarcinilor administraiei. Ideea fost elaborat de S.M. De Paredes, n urma cercetrilor efectuate n tiina administraiei. Principalele teze ale acestei concepii sunt urmtoarele: - tiina administraiei are un sens practic, i anume cutarea celor mai adecvate soluii pentru ndeplinirea sarcinilor ce revin administraiei; - tiina administraiei rspunde la ntrebarea: ce trebuie s fac administraia? Ea arat ce se face n fiecare caz de rezolvat, cum se face i cum ar trebui s se fac n mod raional; - tiina administraiei a cutat rspunsuri la ntrebri cu privire la materiile care intr n activitatea administraiei, la modul n care lucreaz administraia de stat, funcionarii i motivaia activitii lor. Aceste teze au fost sustinute de Freiherr von Scheure n lucrarea, "Administraia de stat", publicat n anul 1930 ". h) tiina organizrii administraiei. Concepia a fost elaborat i susinut pentru prima dat de Cooreman, preedintele primului Congres internaional de tiine administrative de la Bruxelles. El formuleaz pentru prima dat o definiie coerent i sistematizat a tiinei administraiei: tiina administraiei cuprinde ansamblul cunotinelor relativei la servicii, organe, persoane, aciunea administraiilor i metodele cele mai practice folosite de ctre aceasta. Teze fundamentale sunt: - activitatea administrativ se conduce dup principii care teoretic formeaz o tiin, dar care practic sunt o art; - sarcina primordial a administraiei este de a nfptui voina puterii i ca atare ea trebuie s cunoasc toate normele juridice, s se ptrund de spiritul lor pentru a le aplica n mod just; - administraia desfoar o activitate legislativ prin adoptarea unor acte cu caracter normativ ce intr n competena sa; - tiina administraiei studiaz organizarea metodic i raionalizarea tehnic a administraiei; - cea mai mare parte a coninutului tiinei administraiei este alctuit din probleme de organizare a administraiei. i) tiina eficienei administrative. Aceast teorie susine c tiina administraiei urmrete ca, printr-o organizare raional, activitatea administrativ s devin eficient: - ceea ce este esenial n tiina administraiei este eficiena, nfptuirea sarcinilor cu un randament maxim, dar cu un consum minim de resurse umane i materiale; j) tiina realitilor administrative. Argumentele au fost prezentate de Arnold Kotgen n lucrarea Administraia german, publicat n 1936. Tezele principale ale acestei concepii sunt urmtoarele: - stiina juridic trebuie s pstreze contactul cu realitile administrative; - tiina administraiei cerceteaz administraia n toat complexitatea ei, completndu-se cu dreptul administrativ; - teoria administraiei i dreptul administrativ sunt dou discipline care au subiecte diferite; ele nu pot fi contopite ntr-o tiin a administraiei; - este necesar coexistena a dou discipline administrative: teoria administraiei i dreptul administrativ. k) tiina conducerii ntreprinderilor.

Aceast aplicaie a managementului privat n sfera public, se bazeaz pe ideile lui Henri Fayol care considera c tiina administraiei este o tiin a conducerii, tez care a avut un rol foarte important n elaborarea doctrinei administrative. Pentru prima oar n tiina administraiei Fayol stabilete cele cinci funcii ale managementului tehnice, comerciale, financiare, de securitate i contabile. La aceste funcii, Fayol a adugat i a asea funcie, funcia administrativ, cea mai complex pentru c implic a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona i a controla. l) Concluziile metateoriei : Ca rezultat al procesului de integrare i sintez a concepiilor prezentate anterior se poate afirma c teoria administraiei publice studiaz principiile (condiii sine qua non) fr de care administraia public nu s-ar putea organiza i nu ar putea funciona. principiul stabilizator. n sfera administrativ continuitatea (permanena) activitii joac un rol esenial satisfacerea nevoii sociale i realizrii sarcinilor executive ale statului ; principiul raionalizator. Organizarea i conducerea relaiilor sociale se bazeaz pe cooperarea dintre membrii colectivitilor locale potrivit unei raiuni de inters general; principiul organizator. Administraia are ca scop organizarea activitii sociale, fiind chemat s asigure ordinea social; principiul teleologic. Teoria administraiei ar mai putea fi denumit filosofia administraiei sau sociologia administraiei pentru c are ca finalitate evoluia sistemului social-global prin perfecionarea activitii subsistemelor sale (administrative, economice, instituionale, informaionale etc.); principiul sintetizator. Administraia public acioneaz pentru coagularea societii, pentru concentrarea aciunilor indivizilor n direcia dezvoltrii societii.

3. Rolul social-politic al teoriei administraiei publice.


Dezvoltarea social, cultural, economic, instituional i informal a oricrui stat este determinat de modul de organizare i funcionare a administraiei sau, mai exact, de eficiena activitii organelor administraiei care trebuie s-i realizeze sarcinile sociale, culturale, economice, instituionale i informale etc. Un prim argument al necesitii teoriei administraiei l constituie faptul c funcionarea optim a autoritilor administraiei publice devine posibil prin stabilirea unor structuri organizaionale flexibile, moderne i a obiectivelor clare i precise, a funciilor i atribuiilor acestora n conformitate cu prevederile legilor n vigoare. Un al doilea argument este acela c studierea activitii administrative a statului n ansamblu a impus necesitatea tiinei administraiei, care trebuie s preia cercetarea structurilor i a activitii autoritilor administraiei publice centrale i locale. tiina administraiei este necesar pentru c asigur abordarea multilateral a oricror probleme, care privete activitatea autoritilor i instituiilor administraiei publice. Un alt argument este c teoria administraiei are menirea de a furniza toate cunotinele necesare mbuntirii i perfecionri continue a activitii administrative, de a fi un preios ajutor n pregtirea funcionarilor publici alei sau numii, pe care i formeaz cu un raionament judicios i eficient.

10

4. Interferena teoriei administraiei cu dreptul administrativ.


Pentru a nelege complexitatea raporturilor dintre teoria administraiei i dreptul administrativ sunt necesare cteva precizri. Dreptul administrativ este o ramur a dreptului public, care, mpreun cu dreptul privat, alctuiesc sistemul dreptului roman. Definirea noiunii de drept administrativ, trebuie s in seama de normele de drept ce o alctuiesc. Aceste norme sunt urmtoarele: organizarea i atribuiile organelor administraiei publice care alctuiesc sistemul autoritilor administraiei publice - guvern, ministere i alte instituii de specialitate ale administraiei publice centrale i locale; raporturile juridice dintre organele administraiei publice, precum i dintre aceste organe i particulari (persoane fizice i juridice). O prim corelaie este evideniat de P. Negulescu a care susinea c "dreptul administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice, n conformitate cu care se exercit activitatea administrativ a statului". J. Rivero, n lucrarea Droit administratif publicat la Paris n 1971 afirma c dreptul administrativ este dreptul roman, care reglementeaz activitatea administrativ a persoanelor publice. nelegnd prin persoane publice orice autoritate, instituie sau serviciu al statului, se poate afirma c aceast definiie se apropie cel mai mult de ceea ce considerm astzi c este dreptul administrativ. O alt corelaie esenial ntre teoria administraiei i dreptul administrativ exist n definiia dat de Valentina Priscaru: dreptul administrativ este acea ramur a dreptului public romn care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz organizarea i activitatea organelor de stat nfiinate pentru realizarea sarcinilor puterii executive, raporturile dintre aceste organe i particulari (persoane fizice i juridice), precum i rspunderea i sanciunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme. Legtura intrinsec dintre teoria administraiei i dreptul administrativ rezid n faptul c au acelai domeniu de referin i anume activitatea executiv a autoritilor i instituiilor statului. n timp ce teoria administraiei abordeaz activitile de natur executiv prin prisma constructelor teoretice, deptul administrativ folosete instituiile juridice, pentru a defini aceleai realiti unitile administrativ-teritoriale ca persoane juridice; administrarea patrimoniului acestor persoane juridice; serviciile publice; funciunea i funcionarul public; actele i faptele administrative; contenciosul administrativ; soluionarea de ctre organele administraiei publice a unor conflicte juridice. Specialitii din domeniul celor dou tiine sunt unanim de acord c, n ceea ce privete raportul dintre tiina dreptului administrativ i tiina administraiei, trebuie subliniat c ele nu se exclud, chiar dac tiina dreptului administrativ are o sfer mai restrns de cercetare i elaborare dect tiina administraiei publice. n ceea ce privete administraia public, tiina administraiei o studiaz ca subsistem al sistemului social global, folosind concluziile, principiile i metodele forrnulate de tiina

11

conducerii societii de management general. n acelai timp, ea ofer informaii i date care stau la baza, formulrii legilor i principiilor organizri i funcionrii autoritilor i instituiilor statului care desfoar activiti specifice de administraie public. Pe aceasta baz, tiina administraiei poate s ptrund mai bine n esena fenomenului, n particularitile sale i poate s-i formuleze legitile, s propun soluii pertinente pentru perfecionarea normelor de drept administrativ, pentru organizarea i funcionarea administraiei publice, sporind rolul i eficiena acesteia n realizarea n concret a funciilor i atribuiilor sale n spiritul i litera legilor n vigoare. n prezent, specialitii sunt de prere c este necesar elaborarea unei concepii romneti cu privire la tiina administraiei, care s pun pe prim-plan legalitatea i s demonstreze c se poate ajunge la o organizare raional i eficient a activitilor administraiei prin respectarea normelor juridice. O asemenea concepie va servi att publicului, ct i autoritilor administraiei publice. Aceast tez s-a dezvoltat ntr-o gndire raional pluridisciplinar, potrivit creia, din perspectiv global a administraiei publice, factorii juridici i exirajuridici nu pot fi separai n mod absolut numai pentru c organizarea activitii administraiei merge naintea reformulrii normelor juridice. Activitatea administraiei n-ar putea fi apreciat n afara conformitii cu normele de drept, fr referire la normele care constituie cadrul i permite s se fac asupra lor o apreciere privind validitatea. Astzi, nimeni nu mai consider c elementele juridice sunt suficiente pentru a explica i judeca administraia public, dar ele constituie un factor indispensabil n analiza i aprecierea activitii administrative. De altfel, tiina administraiei nu se poate concepe fr studiul dreptului administrativ, dup cum nici acesta din urm nu se poate nelege fr examinarea primei discipline, pentru c elementul juridic este inerent n administraie. Cunoaterea dreptului administrativ ofer tiinei administratiei posibilitatea unei mai bune nelegeri a instituiilor, o metod pentru studierea activitilor administrative. Dreptul administrativ furnizeaz tiinei administraiei un aparat metodologic care i permite s evite o orientare exclusiv sociologic sau politic. tiina administraiei cunoate tiinific principiul de baz, specific dreptului administrativ care i determin particularitile. n plus, utilizarea concluziilor teoriei administraiei n dreptul administrativ constituie unul dintre factorii care apr teoria dreptului administrativ de formalismul juridic. La rndul ei, tiina administraiei va putea transforma principiile sale n norme de drept, astfel nct aplicarea n via a acestor reguli s devin obligatorie. Aceast colaborare este folositoare societii pentru c elimin neconcordanele dintre normele jutidice i regulile birocraiei administrative ntrindu-se ncrederea, ordinea i legalitatea n viaa social a colectivitilor umane. Teoria administraiei i dreptul administrativ sunt dou discipline autonome i necesare pentru studiul administraiei publice; ambele tiine trebuie puse n slujba unui scop unic, acela de a asigura organizarea i funcionarea optim i eficient a autoritilor, instituiilor i serviciilor publice, aflate n slujba cetenilor.

5. Aplicarea managementului n administraie.

12

Termenul de management are semnificaia de tiin a conducerii, sau ansamblul activitilor de conducere desfurate n scopul pregtirii, adoptrii i aplicrii deciziilor optime n programarea, desfurarea i reglarea proceselor microeconomice. n acelai timp, acest termen cuprinde att activitatea de conducere, ct i funcia de conducere. ntr-o organizaie privat activitatea de conducere se materializeaz n prevederea unei linii de conduit, n elaborarea programelor i adoptarea acestora la resursele umane, materiale i financiare, n stabilirea normelor, precum i n meninerea lor. Aceast activitate de conducere care s-a dovedit viabil n sectorul privat al economiei, a fost implementat cu succes pentru prima dat n sectorul serviciilor publice din SUA; de exemplu, administraiile publice recurg la consilieri n management n vederea asigurrii eficienei n serviciile lor; pe lng aciunile desfurate n folosul activitilor locale, marile servicii federale apeleaz la consilieri manageri pentru soluionarea problemelor de organizare etc. Practica a dovedit c managementul ca teorie a conducerii administrative reprezint o aplicare concret a tiinei administraiei. De asemenea, n noiunea de mananagement sunt cuprinse i activiti care in de business (afaceri, ocupaii), de marketing (prospectarea pieei) i de tip management (conducerea superioar). Managementul modern n administratia public urmrete formarea unui administrator care s nu se limiteze numai la ndeplinirea funciilor de conducere. El trebuie s cunoasc, totodat, cerinele i trebuinele ceteanului, satisfaciile i nemulumirile sale i, astfel, s procedeze la cercetarea cauzelor care le determin. Cu alte cuvinte, el este un expert nu numai n metodele de lucru al aparatului administrativ, ci i n domeniul nevoilor i aspiraiilor cetatenilor. Un alt factor important care influeneaz dezvoltarea tiinei administraiei n strns legtur cu managementul este marketingul. Acesta reprezint, aa cum se tie, un ansamblu de procese prin care producia poate fi adaptat nevoilor actuale i,viitoare ale consumatorului, pentru satisfacerea integral, la timpul i locul dorit, cu mrfurile cerute de acesta n condiiile rentabilitii ntreprinderii productoare sau societii comerciale. Conceptia utilizat n activitatea de marketing a societilor comerciale cu capital privat poate fi folosit i n administraia public. nainte de a se gndi la serviciile publice care ar fi necesare cetenilor, managerii administraiei publice trebuie s gndeasc la fel ca un consumator (client) al serviciilor, s cerceteze piaa, acestor servicii, nivelul de cantitate i calitate ale acestora, cerinele i resursele cetenilor care vor beneficia de aceste prestri de servicii. Pe baza acestor reguli de marketing, autoritile administraiei publice i vor stabili strategia activitii lor pe termen mediu sau lung. Aplicarea managementului n administraie att n SUA, ct i n rile Comunitii Europene s-a realizat prin elaborarea unor soluii practice utilizabile n toate administraiile. Principalul autor al acestor soluii i formule practice este Luther Gulick, care i-a concretizat ideile n formula alctuit din literele POSD CORB, iniialele unor principii valabile n interesul oricrei administraii. Astfel: -, P" corespunde cuvntului planning i presupune existena unor viziuni globale asupra sarcinilor administraiei i o planificare pe termen mediu n interiorul acesteia; - ,,O" organizing este corelarea strucutrilor din interiorul administraiei; - S" staffing care are nelesul de state majore n diversele servicii ale administraiei publice, respectiv modul n care este asigurat conducerea;

13

- "D" directing" care consemneaz modalitatea de luare a deciziilor n fiecare serviciu i criteriile dup care se adopt decizia global; -"CO"coordinating care este studiul interrelaiilor ntre uniti administrative de acelai grad. -"R" reporting, informarea publicului i a funcionarilor publici cu privire la activitatea autoritilor administraiei publice; -"B budgeting care se refer la finanare i evaluarea costurilor. Aplicarea acestei formule a determinat autoritile administraiei publice din SUA, la nceput, apoi din Marea Britanie i din celelalte ri europene, la crearea n cadrul ministerelor a aa-numitelor servicii Organizare i Metode. care au drept obiect cercetarea permanent a cilor, a mijloacelor i metodelor de mbuntire a activitii autoritilor, att din punctul de vedere al funcionrii acestora, ct i din punctul de vedere al reformei structurii lor. n afara acestei formule se mai aplic formula PPBS n SUA, care nseamn planificare, programare, buget i finanare. n Frana, aceast formul a fost aplicat sub denumirea de RCB, rationalisation des choix budgetaires care presupune analizei sistemelor pe baza unor comparaii cum sunt: definirea complet i precis a obiectivelor cercetate cu ajutorul tehnologiei informaiei; ealonarea pe termen mediu a costurilor fiecrei operaii; n orice activitate uman se regsete actul conducerii acesteia. De aceea, managementul general, ca tiiti a conducerii, se aplic n toate domeniile de activitate: economie, administraie, nvmnt, sntate, cultur, armat etc. Managementul general a contribuit, datorit evoluiei sale rapide ca tiin a conducerii, i la evoluia tiinei administratiei. ntruct managementul se aplic ncepnd cu cele mai mici organizaii i terminnd cu ntreaga societate, se poate aprecia c tiina administraiei poate fi considerat ca o ramur a managementului general. Teoria administraiei are n prezent toate trsturile caracteristice ale managementului general. Este o tiin politic, dar i o art a conducerii, trsturi pe care la mbin n mod armonios, pentru a se putea adapta tuturor cerinelor cetenilor n slujba crora se afl. Managementul general la fel ca teoria administraiei au ca obiect viaa social, interaciunea factorilor obiectivi i subiectivi, gndirea, atitudinea, comportamentul, morala, i organizarea colectivitilor umane. n consecin, orict de avansate ar fi metodele matematice i cantitative de cercetare, problemele sociale nu pot fi reduse la simple ecuaii. Att tiina administraiei, ct i managementul general urmresc optimizarea sistemului social. Ambele tiine trebuie s realizeze armonizarea dintre gndirea creatoare, inovaie i posibilitile existente. Ele trebuie s creeze bazele progresului. Ambele tiine realizeaz unitatea dintre inovaie i mbuntirea activitilor existente, i ele trebuie s gseasc modaliti eficiente de aciune, cu randament maxim i efort minim.

14

Corelaia dintre puterea politic, administraie i management.

PUTEREA POLITICA

MANAGEMENT INFORMATIONAL
Colectare, prelucrare date

MANAGEMENT RELATIONAL
Conexiune cu alte instituii publice

MANAGEMENT DECIZIONAL
Executarea deciziilor

ADMINISTRATIA PUBLIC

Politici fiscale (taxe si impozite)

Politici sociale

Politici economice dezvoltare ocala

ADMINISTRAREA RESURSELOR FINANCIARE

ADMINISTRAREA RESURSELOR UMANE

ADMINISTRAREA RESURSELOR MATERIALE

15

CAP. II.

AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

CONINUT: Locul administraiei publice n sistemul politic; Trsturile administraiei publice; Funciile social-economice ale administraiei publice; Clasificarea autoritilor administraiei publice; Administraia i puterea public.

1. Rolul administraiei n realizarea funciei executive a statului.


Administraia-form de exercitare a puterii. n prima parte a cursului a fost prezentat etimologia cuvntului "a administra la care adugm i urmtoarele explicaii a conduce, a crmui, iar pentru administraie, aprecierea potrivit creia aceast noiune are nelesul de totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, unitate administrativ-teritorial, autoritate public, instituie etc. n teorie, noiunea de administraie a fost utilizat n mai multe sensuri, i anume: - conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor si instituiilor statului; - executarea i/sau implementarea politicilor publice; - timpul n care se afl n funcie un ef executiv, un preedinte, guvernator sau primar; - termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental; - supravegherea averii persoanelor decedate pentru a se plti taxele i a se repartiza bunurile i averea ctre motenitori. n sens larg, termenul de administraie public, trebuie definit ca form de exercitare a puterii executive n stat datorit importanei politice pe care o reprezint aplicarea legii la toate nivelurile societii acestei activiti, practica guvernamental. n literatura de specialitate din SUA, noiunea de public administration are o pronunat semnificaie politic, deoarece este definit prin patru caracteritici specifice puterii de stat i anume: - realizeaz funcia executiv a guvernrii; - garanteaz executarea (implementarea) politicilor publice; - mobilizeaz forele umane i materiale pentru atingerea obiectivulor economice i sociale din programele guvernamentale; - este o art i o tiin a conducerii aplicate la sectorul public. Administraia public este un termen mai larg dect conducerea public (managementul public) pentru c acesta nu se limiteaz la management, ci include mprejurrile politice, sociale, culturale economice i legale care afecteaz conducerea institutiei publice. a).

16

Prin administraie public se nelege acea activitate care const n principal n organizarea executrii, dar i n executarea concret, nemijlocit a prevederilor Constituiei, i a celorlalte acte normative. n conformitate cu prevederile Constituiei Romniei administraia public este ansamblul activitilor preedintelui Romniei, Guvernului, i al celorlalte autoriti publice, prin intermediul crora puterea politic asigur ndeplinirea legile sau, n limitele legii, presteaz servicii publice. n general, activitatea administrativ este compus din dou activitile deosebite: activitatea executiv i activitatea de dispoziie. activitatea executiva const n aplicarea direct a legilor la cazuri concrete, iar forma juridic a realizrii ei ar fi actul administrativ cu caracter general obligatoriu; activitatea de dispoziie reprezint dreptul organului executiv de a lua msuri n legtur cu activitatea administrativ, iar forma juridic a realizrii ei ar fi actul administrativ individual. Continutul activittii executive se stabilete n functie de rolul i poziia diferitelor autoriti n sistemul administraiei de stat. Exemplu: autoritile executive de pe treapta inferioar a sistemului (care nu mai au alte organe n subordine) realizeaz activitatea executiv prin aplicarea direct a legilor la cazurile concrete; autoritile administraiei situate pe o treapt ierarhic superioar au n plus i dreptul de a da dispoziii autoritilor subordonate. b). Deosebirile dintre administraia de stat i administraia public de dup revoluia din 1989. nainte de 1989, administraia de stat se afla ntotdeauna la dispoziia statului autoritar, a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul societii, pentru fiecare unitate administrativ- teritoriaI. Administraia public, n condiiile statului de drept, n care separarea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative i publice, precum i autonomia local administrativ constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice i funcionale ale administraiei sunt distribuite att la nivelul statului ca administraie public central, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i funcioneaz ca administraia public local. Att administraia public central, ct i administraia public local au structuri organizaionale, instituii, funciunii i atribuii specifice, exclusive (care nu pot fi exercitate de altcineva). Principiul unic al subordonrii politice a instituiilor statului a fost nlocuit cu o serie de principii de organizare i funcionare mai democratice i mai eficiente cum ar fi principiul descentralizrii serviciilor publice, principiul autonomiei locale, principiul subsidiaritii, principiul participrii cetenilor la adoptarea deciziilor i altele, ce vor fi tratate ntr-un capitol separat. c). Funciile sociale ale administraiei publice. Administraia public central i local are ca scop realizarea urmtoarelor funcii sociale: perfecionarea relaiilor dintre structurile interne ale sistemului administraiei publice, precum i dintre acestea i structurile politice i civile ale sistemului social; reforma structural i instituional a administraiei publice prin reorganizarea sarcinilor, atribuiilor i rspunerii autoritilor, instituiilor i serviciilor publice. reorganizarea relaiilor dintre administraia public central i administraia local, ca subsisteme ale sistemului social-global.

17

elemente ce formeaz subsisteme distincte i care mpreun compun mediul sau cadrul social nconjurtor al administraiei publice; modificarea, modernizarea i implementarea teoriei n practica administraiei publice prin amplificarea rolului administraiei publice, a misiunilor sale i a funciilor acesteia. Activitatea autoritilor, instituiilor, serviciilor i agenilor administraiei publice se caracterizeaz n principiu ca activitate organizatoric, deoarece administraia are o poziie intermediar ntre nivelul politic de conducere statal i nivelul social la care se realizeaz deciziile politice . Trebuie reinut c activitatea de organizare social realizat de autoritile administraiei publice se desfoar la un nivel inferior conducerii politice pe care o realizeaz Parlamentul; aceast activitate este ns superioar conducerii ce se realizeaz la nivelul regiilor autonome sau societilor comerciale, avnd, drept obiect activiti productive, de prestri servicii sau social-culturale etc. d) Funciile politice ale administraiei publice Administraia public ndeplinete la nivel social global urmtoarele functii: funcia de organizare a modului n care se aplic legile. Administraia public are ca misiune primordial organizarea modului n care trebuie aplicate (executate) legile i celelalte acte normative prin utilizarea autoritii publice i a constrngerii, n caz de nevoie. Statul i exercit puterea (funcia) executiv numai prin intermediul administraiei publice. Aceast funcie primar are mai multe componente si anume: - funcia de pregtire i participare la elaborarea deciziilor politice; - funcia de organizare a executrii deciziilor politice; - funcia de asigurare (chiar i prin for) a executrii deciziilor politice, - funcia de promotor al nevoilor i intereselor cetenilor la nivel locali central. Funcia de executarea deciziilor politice, Prin executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative, administraia execut n ultim instan deciziile puterii politice ntruct legile exprim voina Parlamentului care nu este altcevea dect o autoritate politic prin excelen. Aceast a doua funcie principal are dou componente secundare: -funcia de instrument de conservare a valorilor materile i spirituale ale societii. Executarea acestei funcii asigur continuitatea i perenitatea societii i motiveaz aciunile desfurate de autoritile administraiei publice n condiiile statului de drept. Specialitii apreciaz c, prin executarea acestei funcii, administraia public poate fi supus unei anumite inerii i tendine de imobilism, n sensul c poate manifesta prin spirit refractar la nou, fiind favorabil meninerii ordinii stabilite: - funcia de organizare i coordonare a adoptrilor ce se impun, datorit transformrilor ce se produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n special n structura economic a acesteia. Din analiza funciilor administraiei publice se rein urmtoarele concluzii: Problematica funciilor administraiei publice este i trebuie abordat din perspectiv pluridisciplinar; administraia public ndeplinete importante funcii cu caracter politic, legate de existena, organizarea i funcionarea statului i a colectivitilor locale, fr de care nu se poate concepe o societate modern;

18

administraia public a dobndit n epoca postindustrial funcii cu un pronunat caracter de ocrotire att pentru colectivitile locale, ct i pentru fiecare membru al societii n parte; conducere instituiilor i serviciilor publice conform unor atribuii specifice de comand i control social. administraia public, n exercitarea funciilor sale, trebuie s prevad i s organizeze procesul de execuie a legilor, s decid, dar s i pregteasc variante de decizii pentru sitemul politic, s coordoneze procesul de execuie i, n sfrit, sa controleze ntreaga activitate de punere n executare i realizare valorilor politice. e) Trsturile specifice activitii administraiei. Teoria administraiei publice actuale definete funciile administraiei pornind de la trei aprecieri fundamentale: este o form specific a vieii publice; unitile administrativ-teritoriale au calitatea de persoan juridic de drept public (plecnd de la faptul c au un patrimoniu, un teritoriu i o populaie); administraia public, n baza principiului autonomiei locale este n esen administraie public i nu administraie de stat. Activitatea administraia publice centrale i locale, prin structura, funciile i obiectivele sale are o serie de trsturi specifice, cum sunt: a) este realizat de autoriti ale statului, sau ale colectivitilor locale, numite uneori autoriti administrative, sau autoriti ale administraiei publice; b) are caracter executiv, prin faptul c duce la ndeplinire legile i celelalte acte normative. Prin caracter executiv se nelege i activitatea de adoptare a unor acte normative, n baza i n executarea, legii. c) se realizeaz n regim de putere public, n temeiul prerogativelor acordate de Constituie i legi. n virtutea acestui regim n activitatea administraiei prevaleaz interesul public atunci cnd vine n conflict cu interesul particular.

2. Autoritile prin care se realizeaz funcia executiv a statului.


a) Autoritile administraiei publice. Aceast noiune fundamental pentru teoria administraiei publice este consacrat de Constituia Romniei n Titlul II consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor n care, la art. 26 se precizeaz c autoritile publice respect i ocrotesc aceste drepturi. De asemenea, Titlul III, consacrat organizrii de stat, poart chiar de denumirea Autoriti publice. n aceast seciune sunt abordate instituii ca Parlamentul; Consiliul Legislativ; Preedintele Romniei; Guvern; ministere i alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice; autoritile administraiei publice locale (consiliul local, primar, consiliul judeean, prefect); instanele judectoreti; Ministerul Public; Consiliul Superior al Magistraturii. n plus, despre autoriti publice se vorbete i n alte capitole ale Constituiei, cum ar fi art. 55-57 privind Avocatul Poporului, art.139 privind Curtea de Conturi, sau art. 140145 privind Curtea Constituional.

19

Fa de aceast situaie, tragem concluzia c noiunea de autoritate public este folosit n dou accepiuni: - n titlul II noiunea este folosit n sens larg, conform creia autoritatea public este un funcionar public, agent care are prerogative de putere public indiferent dac este prevzut sau nu n Constituie; - n Titlul III se are n vedere un sens restrns, potrivit cruia autoritile publice sunt organele prin care se exercit functiile statului. Structurile organizate potrivit legii pentru realizarea puterii executive a statului n mod concret i nemijlocit sunt autoriti ale administraiei publice. Aceast accepiune cuprinde i explic anumite trsturi specifice tuturor autoritilor administraiei publice i anume: autoritile administraiei publice sunt organe de stat, ceea ce implic, pentru asigurarea realizrii sarcinilor lor specifice, posibilitatea de a folosi fora public a statului; autoritile administraiei publice sunt nfiinate prin lege sau n baza legii, pentru c nfiinarea lor n alt mod le-ar lipsi de autoritatea public de care au nevoie n ndeplinirea atribuiilor ce le revin; ntreaga activitate a acestor autoriti ale administraiei publice se desfoar pe baza i n vederea executrii legii. Aceast trstur este desprins din aceea c nsi activitatea puterii executive, ale crei sarcini le nfptuiesc autoritile administraiei publice, se desfoar pe baza legii; actele juridice adoptate sau emise de aceste autoriti sunt supuse unui control de legalitate prevzut de lege; activitatea acestor autoriti ale administraiei publice este realizat n practic de un personal de specialitate, de funcionarii publici; ntreaga activitate a acestor autoriti ale administraiei publice se desfoar n interesul statului, judeului, oraului i comunei, precum i al cetenilor ca membri ai acestor colectiviti umane locale. n practic, pentru a ti dac un organ de stat este sau nu, o autoritate a administraiei publice, se pot folosi criteriile susmenionate: Exemplu: Dei unele instituii publice, asociaii i fundaii, sau ageni economici, ntrunesc unele dintre trsturile susmenionate, totui ele nu ntrunesc criteriile pentru a fi considerate autoriti ale administraiei publice, n primul rnd, pentru c nu sunt investite cu prerogative de putere public. b). Clasificarea autoritilor administraiei publice. Dei aceste autoriti au o denumire comun autoriti ale administraiei publice, n practic, ntre ele exist deosebiri determinate de modul\ lor de formare, de organizare, de competen etc. Cu alte cuvinte, autoritile administraiei publice se clasific n mai multe tipuri, dup mai multe criterii: Dup modul lor de formare. potrivit acestui criteriu vom constata c autoritile administraiei publice sunt de dou feluri, i anume: - autoriti ale administraiei publice alese, cum sunt consiliile judeene, municipal, oreneti i comunale, precum i primarii. - autoriti ale administraiei publice numite, cum sunt: minitri, conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, prefecii i conductorii serviciilor

20

publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte instituii de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale judee, municipii i orae. Dup natura autoritilor publice. Potrivit acestui criteriu, autoritilei,administraiei publice se mpart n: - autoriti ale administraiei publice colegiale, alctuite din mai multe persoane cum sunt Guvernul i consiliile judeene, municipale, oreneti i comunale; - autoriti ale administraiei publice individuale, adic formate de o sirigur persoan:, minitri conductorii celorlalte instituii i organe de specialitate ale administraiei publice centrale, prefecii i conductorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale precum i primarii. De regul, autoritile colegiale sunt alese, dup cum autoritile individuale sunt numite, cu excepia primarilor, care sunt alei. Dup criteriul competenei teritoriale autoritilor administraiei publice. Din punctul de vedere al competenei teritoriale, autoritile administraie pubice se mpart n -autoriti centrale, care au competen pe ntreg teritoriul rii, - autoriti locale, a cror competen se exercit n limitele unitii administrativ-teritoriale n care funcioneaz: jude, municipiu, ora sau comun. Dup criteriul competenei materiale, autoritilese mpart n: -autoritile cu competen general, care sunt acele autoriti ale administraiei publice competente n toate domeniile de realizare a atribuiilor puterii executive. Din aceast categorie fac parte: guvernul consiliile judeene municipale, oreneti i comunale. -autoritile cu competen de specialitate, care sunt autoriti ale administraiei publice create pentru a realiza un domeniu de specialitate a activitii puterii executive a administraiei publice. Aceste autoriti sunt: ministerele, alte organe de specialitate care se organizeaz n subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate. Studiul i cunoaterea clasificrii autoritilor, administraiei plubice prezint, pe lng interesul teoretic, i un deosebit interes practic att pentru modul de formare i de organizare, ct i, mai ales al activitii i al actelor juridice pe care acestea le adopt sau le emit. Exemplu: autoritile colegiale i desfaoar activitatea n prezena majoritii persoanelor ce le compun i adopt acte administrative ca urmare a deliberrii lor; n schimb, autoritile individuale emit acte administrative ca urmare a deciziei personale. O trstur comun activitii acestor autoriti este aceea ca, la ambele categorii de autoriti, aceast activitate se desfaoar pe baza i n vederea executrii legii. c) Autoritile publice i puterea public Conform prevederilor Constituiei Romniei i legilor organice, prin putere public se nelege acea autoritate a administraiei publice care reprezint i apr interesul public avnd urmtoarele prerogative: i fundamenteaz capacitatea juridic pe dreptul public; emite acte administrative de autoritate care se execut din oficiu i aplic direct, dac este nevoie, msuri administrative de constrngere cu caracter preventiv, sancionator sau de executare silit;

21

pune n aplicare sanciunile penale stabilite de instanele de judecat prin hotrri definitive i irevocabile; emit acte cu caracter normativ, care au for juridic inferioar legii, dar care se ierarhizeaz n funcie de poziia i competena autoritii care le aplic; orice act individual sau orice operaiune material efectuat de aceste autoriti reprezint o executare n concret a legii ( ndeplinirea legii). Exemple de aplicare a legii: repararea drumurilor, curirea strzilor, transportul de persoane, dirijarea circulaiei, obligarea unor ceteni la tratament medical pentru lichidarea unor epidemii, mobilizarea locuitorilor unei aezri pentru nlturarea unor calamiti naturale sau pentru nevoile de aprare civil, blocarea unor bunuri care sunt n desfacere prin comer i nu corespund standardelor de calitate, sacrificarea unor animale bolnave pentru a mpiedica extinderea unor boli i a epizootiei, eliberarea unor autorizaii, aplicarea unor sanciuni Pentru a epuiza analiza noiunii de putere public, trebuie adugat faptul c executarea (aducerea la ndeplinire a prevederilor unei legi) presupune dou tipuri de activitate administrativ: 1. activitatea de organizare, sau de pregtire a executrii legilor adoptate de parlament i a celorlalte acte normative emise de autoritile ierarhic superioare, ordonane, hotrri de guvern, ordine, circulare, instruciuni venite de sus n jos. 2. activitatea de aplicare ntr-un caz concret a legii, prin emiterea de acte proprii cu caracter unilateral sau bilateral ( ncheierea de contracte), efectuarea de aciuni materiale etc. Strns leagat de noiunea de putere public se folosete adesea n teoria administraiei i sintagma regimul de putere public. Regimul de putere public este factorul comun pentru toate autoritile publice, nu numai administrative, care au ca misiune aducerea la ndeplinire a legilor. Ca atare, regimul de putere public are urmtoarele semnificaii: - fixeaz ca "plafon" al administraiei publice legea (actele i faptele administraiei publice nu pot depi cadrul legal); - stabilete faptul c principiul legalitii, este principiul fundamental n activitatea administraiei publice; - impune aplicarea legii prin adoptarea de acte normative proprii (organizarea executrii legii); - actele administrative normative au fora juridic inferioar legii i se ierarhizeaz n funcie de poziia i competena autoritii publice care le eman. n teoria administraiei publice se opereaz adesea i cu noiunea de"interes public" Interesul public definete nevoia social a unui individ, grup, colectivitate, naiune, apreciat de puterea public ca fiind util, (necesar), pentru desfurarea normal a vieii socio-economice specifice unei colectiviti umane. Interesul public presupune pe de o parte, consacrarea legislativ a nevoilor sociale, iar pe de alt parte, stabilirea competenei autoritilor administraiei publice pentru satisfacerea acestor nevoi. Principala misiune politic a administraiei publice este satisfacerea nevoilor sociale care se manifest la un moment dat ca interese publice. Autoritile administraiei publice stabilesc prioritile i organizeaz sau autorizeaz activitile pentru satisfacerea acestor interese, innd seama de programul politic al partidelor aflate la guvernare i de coordonatele legislative stabilite de aceste fore politice.

22

Nevoile sociale i intereseIe publice fac obiectul programelor politice elaborate de partidele politice i organizaiiie profesionale, de celelalte organizaii politice i neguvernamentale, ale publicului. Teste: Cum realizeaz administraia funcia executiv a statului?; Enumerai trsturile sociale ale administraiei; Comparai funciile politice ale administraiei cu alte tipuri de funcii; Precizai notele comune i deosebirile dintre autoritatea public i puterea public?

CAP. III. ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE


CONINUT: Norme, reguli i proceduri de organizare; Calitatea organizrii structurilor administraiei: Reguli de organizare i funcionare a administraiei publice

1. Organizarea administrativ.
a) Conducere, coordonare i organizare. ntr-un stat de drept administraia public se organizeaz ca sistem executiv autonom i democratic, care trebuie s rezolve problemele sociale in favoarea cetenilor prin intermediul unor autoriti alese prin vot direct, egal, secret i liber exprimat de ctre cetenii dintr-o unitate administativ-teritorial. Managementul organizrii administraiei trebuie s asigure att organizarea, ct i gestionarea eficienta a resurselor existente, s promoveze soluii inovatoare, s mobilizeze cetenii pentru a-i pune n valoare iniiativa, experiena si cunotinele tiinifice, precum i dreptul de a participa la satisfacerea interesului general. Din acest punct de vedere, organizarea serviciilor publice este un raport social-uman n msura n care asigur accesul cetenilor la adoptarea i implementarea deciziilor administratiei. Teoria organizrii administrative utilizeaza att concepte i principii specifice dreptului public, ct i elemente ale teoriei manageriale cu privire la organizarea i conducerea autoritilor, instituiilor i serviciilor care furnizeaz produse, presteaz servicii sau execut lucrri de utilitate public . Ca urmare, n organizarea administrativ a serviciilor publice, termenul de conducere trebuie definit ca fiind aciunea exercitat de o autoritate public asupra furnizorilor de produse i prestatorilor de servicii de sub autoritatea sa, cu scopul de a le menine n starea de funcionare i de a le adapta la nevoile colectivitii. Managementul administrativ abordeaz organizarea serviciilor de interes public dintro dubl perspectiv: - sub aspect tehnico-organizatoric, referitor la conducerea propriu zis a serviciului public cu metode i tehnici adecvate; - sub aspect social-politic, referitor la conducerea colectivitilor umane determinat de forma de guvernmnt, de regimul politic i libertatea economic.

23

Managementul adminisrativ presupune a prevedea necesarul de produse i servicii ce trebuie furnizate cetenilor, a organiza i conduce agenii economicii sau instituiile care s furnizeze aceste servicii, a coordona activitatea acestora cu activitatea altor instituii i a controla modul n care acetia i realizeaz obligaiile, impuse prin contractele administrative. Noiunea de administraie este mai larg dect administraia public, deoarece ea cuprinde i administraia organizaiilor private: asociaii, fundaii, societi comerciale, cooperative etc. Ca orice activitate uman, att administraia public ct i administraia particular urmresc realizarea unor interese proprii utiliznd anumite mijloace. Spre deosebire de administraia privat, administraia public urmrete satisfacerea interesului general n mod dezinteresat, inclusiv prin prestarea de servicii publice ctre colectivitatea administrat; spre deosebire de administraia particular, administraia public emite acte obligatorii fr a cere acordul acelora crora li se aplic aceste acte; administraia public, spre deosebire de cea privat, poate utiliza, atunci cnd este cazul, mijloace de constrngere. n organizarea admiistraiei publice se pot folosi principiile managementului general care, dup cum spunea T Levitt, const n evaluarea raional a unei situaii i selectarea sistematic a scopurilor i obiectivelor ; dezvoltarea sistematic a startegiilor de atingere a acestor obiective ; gestionarea resurselor necesare ; proiectarea, organizarea, ndrumarea i controlul raional al activitilor necesare atingerii obiectivelor selectate i, n fine, motivarea i recompensarea oamenilor care presteaz munca. b) Organizarea activitilor specifice. Pentru nceput, trebuie precizat faptul c organizarea autoritilor administraiei publice ntr-un anumit sistem depinde de principiile aplicate n sistem: autonomie, centralizare, descentralizare, desconcentrare etc. Aceasta nu nseamn c elementele de ansamblu ale unui regim politic nu stimuleaz sau, dimpotriv, frneaz aplicarea tipului de conducere la nivel local. Organizarea administrativ a serviciilor, fie c sunt prestate exclusiv de administraie (servicii publice), fie c sunt prestate de alte persoane (servicii de utilitate public), presupune un proces determinant, care cuprinde o serie de activiti specifice: analiza nevoii sociale i stabilirea mijloacelor materiale, financiare, umane i informaionale pentru satisfacerea ei; fixarea obiectivelor social-economice pe care trebuie s le realizeze instituiile i serviciile publice; evaluarea resurselor umane, materiale, tehnice i informaionale de care dispune colectivitatea pentru alocarea fondurilor necesare realizrii obiectivelor; elaborarea unei strategii de dezvoltare durabil prin alegerea metodelor, luarea deciziei de a aciona, realizarea i organizarea sistemului de aciune (aplicarea deciziilor i controlul aplicrii acestora, precum i luarea deciziilor de corecie). Organizarea serviciilor administrative, reprezint un sistem de norme i activiti care asigur orientarea, ndrumarea, controlul i realizarea contient a intereselor i cerinelor cetenilor, utilizarea legilor, metodelor i tehnicilor manageriale aplicate la situaiile specifice. Conducerea serviciilor publice de ctre autoriti ale administraiei faciliteaz cunoaterea realitii, dar i stimularea intuiiei, a imaginaiei i creativitii funcionarilor

24

publici, a factorilor de decizie. Prin conducerea exercitat de autoritile administraiei publice se regleaz sistemul social datorit faptului c acestea asigur corelarea legislaiei cu fenomenele politice, economice, culturale etc. Scopul principal al organizrii sistemului autoritilor administraiei publice este exercitarea prerogativelor puterii publice, de ctre reprezentanii colectivitilor umane, prin aplicarea unor politici publice n interes general cu eforturi materiale, umane i financiare mici i cu eficien mare. n sens larg, prin organizare administrativ se definete procesul contient de proiectare, coordonare. i control al activitii autoritilor, instituiilor, agenilor economici (publici sau privai), n scopul satisfacerii unui interes general sau realizrii unor obiective de utilitate public. Spre deosebire de procesul organizrii unei societi comerciale private, n cazul managementului administrativ, organizarea instituiilor i serviciilor publice asigur cooperarea dintre actorii politici, sociali sau economici i canalizeaz resursele umane, materiale, financiare, tehnice i informaionale ale colectivitii spre dezvoltarea economicosocial. Prin aciuni, metode i mijloace specifice administraiei, specifice organizarea serviciilor publice asigur soluionarea unor probleme complexe, care privesc relaiile dintre autoritile publice i ceteni, gospodrirea localitilor i a domeniului public, satisfacerea intereselor generale i locale in diferite sectoare ale vieii social-economice. c). Implicarea managementului n organizarea administrativ. n teoria administraiei publice se utilizeaz fie definiii formale, fie definiii materiale ale sistemului de organizare a administraiei : - conform definiiilor formale, administraia trebuie interpretat n sens organic, ca ansamblu de autoriti publice: preedinte, guvern, ministere, consilii locale, primari i instituii autonome locale; - conform definiiilor materiale, administraia trebuie considerat n sens funcional, ca ansamblu de acte i fapte administrative prin care se execut legea n mod direct, sau prin emiterea de norme, sau prin organizarea sau prestarea de servicii publice. Desigur c organizarea administraiei publice n sistem este posibil ca expresie a managementului public pe baza unei teorii, a unei metodologii, a unor principii i tehnici integrate, care s-i confere urmtoarele trsturi specifice: caracterul politic: n cazul managementului public, organizarea administrativ a instituiilor i serviciilor de interes general este influenat de factorul politic; deciziile adoptate de guvernani se transmit de sus n jos la toate nivelurile administraiei publice; caracterul complex: complexitatea apare ca urmare a multitudinii sectoarelor public n care trebuie organizate servicii publice: nvmnt, sntate, cultur, asisten social, transport public, alimentare cu energie electric, cu gaze, cu ap i canalizare, telecomunicaii, salubritate, drumuri, protecie civil etc. caracterul de sintez: n domeniul managementului public se regsesc concepte, teorii, metode i tehnici din alte domenii, care sunt utilizate n organizarea structurilor administrative; caracterul integrator: managementul serviciilor publice integreaz toate elementele necesare din domeniile vieii sociale, economice, cultural-spirituale etc .

25

caracterul de diversitate: diversitatea se impune ca urmare a existentei unor instituii centrale sau locale ale administraiei publice, cu competen general sau special.

2. Reguli de organizare administrativ


a) Noiune. Termenul de organizare provine de la cuvntul de origine greac "organon" care nseamn armonie. Prin organizare se nelege descompunerea unui fenomen, proces, obiect, n elementele sale cele mai simple, analiza acestora n scopul recompunerii lor sub efect de sintez, ntr-o form perfecionat. Mutatis mutandis, n teoria administraiei publice, organizarea semnific ansamblul de procese prin care se delimiteaz activitile specifice fiecrei autoriti, serviciu sau instituie public din sistem, se stabilesc competenele, sarcinile i responsabilitile acestora i se reglementeaz relaiile dintre ele, att n interiorul, ct i n exteriorul sistemului administraiei publice. n esen, organizarea este un proces de diviziune a muncii, de precizare a responsabilitilor i stabilire (n caz de nevoie, impunere) a autoritii. Prin urmare, fiecare autoritate, instituie sau serviciu public, ca i fiecare funcionar n parte, trebuie s tie cine este, ce trebuie s fac, cine este responsabil i pentru ce rezultate. Eficiena organizrii administraiei nu se poate aprecia dect prin gradul de utilitatea social a serviciilor pe care le furnizeaz cetenilor, sau a gradului n care autoritile administraiei publice realizeaz interesul general. Este evident c, n msura n care o autoritate, o instituie sau un serviciu public public are o sfer mai larg de atribuii, competene i responsabiliti, cu att i organizarea acesteia este mult mai complex. b) Decizia de organizare administrativ Esena procesului managerial n orice structur organizatoric a administraiei publice o constituie adoptarea i aplicarea deciziei administrative. Adaptarea instituiilor i serviciilor publice la sistemul de nevoi sociale se realizeaz prin intermediul activitilor funcionarilor publici i este rezultatul unor decizii administrative de management. n managementul administrativ, deciziile sunt adoptate (emise) de autoritile administraiei publice la nivel central sau la nivel local. Decizia administrativ definete procesul complex de alegere a unei variante de aciune din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei publice prin care este determinat activitatea a cel puin unei alte instituii (persoane) din sistemul administrativ respectiv. Pentru a fi eficient, decizia de organizare administrativ trebuie s ndeplineasc mai multe condiii: s fie fundamentat tiinific; s aib un caracter realist; s fie oportun; s fie integrat n ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior; s fie fundamentat juridic. c) Reguli de organizare administrativ. Principiile i regulile organizrii administrative ca expresie a managementului public reprezint un ansamblu de norme, principii i proceduri care stau la baza fenomenelor i proceselor din administraia public. Principiile, sau regulile nu sunt aplicabile n orice condiii de loc, de timp sau de persoane; ele necesit o anumit flexibilitate de aplicare, ceea ce implic din partea

26

autoritilor publice o anumit competen, experien i hotrre. Dintre principiile i regulile managementului public aplicabile n sfera organizrii administraiei se pot reine urmtoarele: Regula conducerii unitare; Conform acestei reguli sistemul este structurat piramidal, ierarhic, astfel c deciziile se transmit din treapt n treapt. n acest fel se asigur claritatea obiectivelor de realizat i modalitatea de asumare corect a realitii. Aplicarea acestui principiu are avantajul cunoaterii de ansamblu a diferitelor procese i activiti, a corelaiilor dintre acestea, precum i capacitatea de a corecta disfunciile n timp optim. Regula conducerii autonome a serviciului public; Spre deosebire de conducerea unitar, prin care se asigur coeziunea ntregului, conducera autonom realizeaz adaptarea compartimentelor la particularitile momentului i timpului: Autonomia corect neleas stimuleaz iniiativa managerilor i ntrete responsabilitatea lor fa de actele administrative iniiate i executate. Cu ct se aplic mai mult acest principiu, cu att se asigur mai mult operativitatea i iniiativa, n timp ce birocraia ar fi stopat. Regula adaptrii ; Una dintre cerinele eseniale pentru organizarea sistemului administraieri publice este capacitatea de adaptarea rapid a structurilor sale la schimbrile i din viaa socialeconomic. Viaa social este supus unor evoluii permanente i continue. Aceste transformri i evoluii ale societii presupun, capacitate de flexibilbilitate, cunoatere exact a situaiilor concrete i rspunsuri coerente, rapide, pe msura desfsurrii evenimentelor. Regula aciunii Administraia are o serie de prerogative ale puterii publice (de care cetenii nu dispun) n domenii cum sunt ; perceperea de taxe i impozite, mobilizarea oamenilor n situaii de urgen, preluarea imobilelor prin procedura de expropriere etc. Aceast putere discreionar este stabilit prin lege, are amploarea variabil de la un regim politic la altul, iar rigoarea controlului este diferit. Dar administraia pub1ic pstreaz, ntotdeauna o marj de manevr (chiar dac ea trebuie s se conformeze legii), ntruct ea se bucur de prerogativa oportunitii, adic de dreptul de a aciona acolo unde, cnd i cum consider necesar, sau dac este necesar, s acioneze n cazul unor evenimente excepionale. Regula ierarhiei. Ordinea implic ierarhie i ca atare administraia este ierarhizat, divizat pe vertical i orizontal. Ierarhia administrativ (similar cu ierarhia militar), este un procedeu pentru a asigura coeziunea i disciplina administraiei. Aceast ierarhie permite transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilitilor i supravegherea executrii. Datorit ierarhiei, autoritile administraiei publice superioare pot decide restructurarea autoritilor administraiei subordonate ierarhic; acest lucru este necesar n virtutea faptului c dimensiunea i structura instituiilor i serviciilor publice se modific, funcie de varietatea, dificultatea i complexitatea sarcinilor sociale . Regula legalitii Necesitatea respectrii legalitii deriv din caracterul actelor administrative care se emit ntotdeauna n conformitate cu legea sau cu un alt act normativ. Organizarea i

27

funcionarea autoritilor, instituiilor i serviciilor publice trebuie, aadar, s respecte normele juridice existente.

3. Eficiena organizrii administrative.


a). Calitatea organizrii. Cel mai important atribut al noiunii de eficien este faptul c ea are semnificaie pozitiv. Ca funcie a managementului calitatea este uneori folosit n teoria n administraiei cu semnificaia de eficien sau de utilitate social. n domeniul economic, calitate definete totalitatea trsturilor i caracteristicilor unui produs sau serviciu care-i confer proprietatea de a satisface o cerin explicit sau implicit. Managementul administraiei publice implic inevitabil anumite caliti de organizare i tocmai pentru a asigura eficiena activitii acesteia. Calitatea organizrii activitilor specifice administraiei se regsete n standardele ocupaionale sub forma cerinelor i responsabilitilor ce revin tuturor managerilor i funcionarilor. n Uniunea European s-a generalizat o anumit concepie cu privire la calitatea organizrii administraiei publice bazat pe patru vectori : utilizarea managementului prin obiective (MPO) pentru creterea eficienei activitii; capacitatea managerilor i funcionarilor de a crete eficiena serviciilor publice ; promovarea factorului uman n politica administraiei ; resursele umane trebuie s fie motorul performanei pentru c munca funcionarilor reprezint partea de "soft" a unei autoriti sau instituii; satisfacrea intereselor cetenilor n calitate lor de clieni ai serviciilor administrative. Dac aceste considerente sunt luate n calcul i se urmrete aplicarea permanent a acestora n sistemul administraiei publice se pot obine c succesele dorite n procesul de introducere a managementului calitii. b) Calitatea personalului. Pentru organizarea i funcionarea serviciilor publice la standarde de calitate ridicate, n managementul resurselor umane teoria administraiei publice propune implementarea unor msuri de tipul: Asigurarea unui management de calitate al resurselor umane; Noiunea de resurs uman se refer la faptul c orice individ se poate perfeciona profesional dac i se creaz condiiile necesare. Ar trebui avut n vedere concepia care pune accentul pe faptul c angajaii nu sunt o investiie sinonim cu capitalul fix sau mobil, ci o surs de ctig pentru administraie, dac li se ofer oportunitile necesare. Esena managementului resurselor umane const n capacitatea managerilor de a asigura condiiile necesare pentru ca angajaii s produc mai mult i mai bine. Antrenarea salariatilor; Antrenarea, ca secven distinct a procesului de management,cuprinde decizii i aciuni prin care se asigur participarea salariailor la stabilirea i realizarea obiectivelor prin luarea n considerare a factorilor ce-i motiveaz. Suportul economic al antrenrii l reprezint, aadar, motivarea personalului, ce contribuie la armonizarea o sistemului
28

categorial de interese economice ale participanilor la furnizarea i prestarea de servicii publice. Motivarea angajailor din administraie, indiferent dac sunt functionari publici sau nu, presupune corelarea recompenselor, sau a sanctiunilor materiale si moralspirituale, cu rezultatele efectiv obtinute din realizarea obiectivelor. Motivarea poate avea urmtoarele caractere: - pozitiv, cand prioritare sunt recompensele materiale si/sau moral-spirituale ; - motivarea negativ, cand, pe intrervale scurte de timp, sanctiunile sunt prioritare; - complex, adic s cuprind recompense, ori sanciuni, att materiale, ct i moral spirituale, n proporii care s faciliteze manifestarea potenialului personalului; - difereniat, n sensul c dimensionarea i acordarea de recompense sau sanciuni s se realizeze funcie de specificitatea persoanei, specificitatea colectivului din care aceasta face parte i specificitatea situaiei la care se refer. n acest fel se creeaz premise favorabile pentru atenuarea i, ulterior, eliminarea caracterului colectivist sau populist de motivare; - gradat, adic s urmreasc satisfacerea diverselor categorii de nevoi specifice individului, de la nevoi de nivel inferior la cele de nivel superior. c). Calitatea activitii. Dac acceptm ipoteza c problema calitii activitii unei organizaii depinde de funcionalitatea ei, atunci trebuie s acceptm i concluzia c eficiena administraiei depinde de reducerea sau eliminarea disfuncionalitilor ei. n acest sens, calitatea activitii administraiei depinde de modul n care managementul reuete s nlture urmtoarele elemente de disfuncionalitate: - criteriile de tip colectivist n acordarea recompenselor materiale; - lipsa resurselor financiare pentru plata la termen i n cuantumul previzionat a salariilor; - insuficiena motivaiei pentru participarea funcionarului la realizarea obiectivelor; - erorile de comunicare a sarcinilor (misiunilor) ntre manageri i executani; - folosirea metodelor populiste ca soluii pentru evitarea unor stri conflictuale. d) Calitatea metodelor. Teoria administraiei publice, pe baza sintezei cercetrilor tiinifice din economie, sociologie, politologie, informatic i statistic matematic, propune o serie de metode care pot duce la obinerea unor efecte benefice n activitatea administraoiei publice, cum ar fi: - stimularea creterii economice i a eficienei activitilor industriale, comerciale, turistice, agricole etc.; - promovarea organizarii raionale strcturilor organizatorice i iniiativa n adoptarea deciziilor; - selectarea i ierarhizarea valorile colectivitilor umane conform condiiilor de legalitate, de oportunitate i utilitate social; - reglarea fenomenelor sociale n mod obiectiv i limitarea efectelor deformatoare ale subiectivismului persoanelor de decizie; - aplicarea metodelor, tehnicilor i procedeelor tiinifice n scopul depistrii, msurrii i evalurii proceselor care devin obiect al conducerii, eliminnd amatorismul sau aprecierea subiectiv a situaiilor; - evaluarea corect a influenelor generate de factorii perturbatori.

29

TESTE: Enumerai procedurile de organizare; Concepei o metod de observare performant pentru calitatea actitivitii administraiei; Elaborai un set de reguli cu eficacitate sporit pentru organizarea adinistraiei.;

IV. AUTOGUVERNAREA LOCAL.


CONINUT: Noiunea de autoguvernare local; Principiile autoguvernrii: Autonomia local; Descentralizarea; Subsidiaritatea, Eligibilitatea autoritilor publice; Legalitatea, Principiul consultrii cetenilor. Noiunea de autoguvernare. Conceptul de autoguvernare local, utilizat n teoria administraiei publice europene, are multiple semnificaii, datorit criteriilor diferite de abordare a fenomenului; din perspectiv politic, autoguvernarea local definete dreptul colectivitile umane de a-i alege n mod direct, prin vot liber exprimat, autoritile publice prin intermediul crora s s-i realizeze drepturile i libertile fundamentale; din punct de vedere economic, autoguvernarea definete dreptul i capacitatea colectivitilor locale de a stabili obiectivele de interes general, de a aproba investiiile pentru lucrri de utilitate public, sau pentru nfiinarea serviciilor publice cu caracter industrial agricol, comercial etc. sub aspect social, autoguvernarea se refer la dreptul colectivitilor locale (a grupurilor, etnice, religioase, culturale etc.) de a-i manifesta liber aspiraiile spirituale, tradiiile i obiceiurile. n sfrit, prin autoguvernare teoria comunitar definete administraia eficient, capabil s elaboreze i s implementeze politicile publice necesare unei dezvoltri diurabile. Atenie ! n teoria administraiei publice nu este recunoscut principiul autoguvernrii teritoriale din cauza faptului c statele membre ale Uniunii Europene, printre care se numr i Romnia, au caracter unitar i indivizibil. Autoguvernarea local este posibil i dezirabil n condiiile n care sunt respectate principiile de organizare i funcionare a administraiei publice la nivel local.

1. Principiul autonomiei locale.


Prin autonomie local se nelege dreptul (capacitatea) a autoritilor administraiei publice locale de a gestiona patrimoniul unitii administrativ teritoriale n care funcioneaz, precum i capacitatea de a organiza activitile economico-sociale n interesul colectivitii locale i n conformitate cu cerinele dezvoltrii durabile. Acest principiu, care se regsete att n normele constituionale, ct i n lgislaia privind organizarea i funcionarea administraiei publice locale, se refer la libertatea de

30

decizie a autoritilor administraiei publice locale n virtutea faptului c acestea sunt alese i reprezint voina cetenilor care le-au ales. Principiul autonomiei locale nu se aplic asupra organizrii administrativ-teritoriale ntruct statul Romn are caracter unitar i indivizibil. Exercitiul responsabilittilor publice trebuie, de manier general s fie atribuit acelor autoriti publice situate cel mai aproape de ceteni. La atribuirea unei responsabiliti ctre o alt autoritate trebuie s se ina seama de amploarea i de natura sarcinii, precum i de cerinele de eficien i economie. Competenele atribuite autoritilor administraiei publice locale trebuie s fie n mod normal depline i exclusive. Ele nu pot fi puse n discuie sau limitate de ctre alte autoriti, centrale sau regionale, dect n cazuri expres prevzute de lege. n cazul delegrii competenelor de ctre o autoritate public regional sau central, autoritile administraiei publice locale trebuie s aib libertatea de a decide care sunt obiectivele de interes local ce trebuie realizate, ce mijloace materiale, umane i financiare trebuie alocate, condiiile locale specifice. Autoritile administraiei publice locale trebuie s fie consultate, pe ct posibil, n timp util i n mod adecvat, n cursul procesului de planificare i de luare a deciziilor n toate problemele ce privesc colectivitile locale.

2. Principiul descentralizrii.
Scopul prioritar al reformei administratiei publice locale const n crearea unei administraii capabile s-i ndeplineasc funciile i rolul, n aa fel nct s asigure dezvoltarea economic, social i organizaional ntr-o anumit unitate administrativteritorial (jude, ora, municipiu,. comun), ntr-o anumit perioad de timp. Pentru realizarea reformei administraiei publice locale trebuie transpus n practic principiul politico-administrativ al descentralizrii. Principiul descentralizrii serviciilor publice este nscris n Constituie i reglementat expres prin legea administraiei publice locale. Autonomia local real nu se reduce doar la delegarea dreptului de a lua decizii la nivelul autoritilor publice locale, ci implic un transfer al acestui mandat i asupra resurselor financiare necesare pentru aplicarea deciziilor administrative. Coninutul principiului descentralizrii este determinat de delegarea multor atribuii i competene de la nivel central la nivel local, ntr-o serie de domenii. Potrivit acestui principiu, toate consiliile judeene, municipale oreneti i comunale au dreptul de a-i exercita autoritatea dup cum urmeaz: n domeniul financiar, prin recunoaterea dreptului consiliilor locale de a-i elabora bugetul propriu, de a stabili taxe i impozite locale, de a face investiii etc.; sub aspect administrativ, prin recunoaterea dreptului consiliilor de a-i organiza aparatul propriu, de a organiza instituii i servicii publice; din punct de vedere patrimonial, prin recunoaterea dreptului consiliilor de a-i administra singure bunurile din domeniul public i privat; instituional, decizional, organizational, prin recunoaterea dreptului consiliilor de a-i elabora i implementa propriile politici publice de dezvoltare durabil. Sub aspect doctrinar o serie de autori romni, ca P. Negulescu, D. Tarangul, Ion Deleanu i alii au considerat c descentralizarea este o alternativ administrativ la
31

centralizarea excesiv a administraiei i c ea const n posibilitatea, recunoscut de autoritatea central, autoritilor locale de a adopta la nivel teritorial anumite decizii, fr a se consulta n prealabil cu Guvernul. Prin descentralizare sunt scoase din competena Guvernului anumite servicii publice de interes local, sau din domenii de specialitate, i transferate n sarcina unor autoriti ale administraiei publice locale. Serviciile publice, n nelesul Legii nr. 326/2000, cu modificrile i completrile ulterioare, reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de interes local desfurate sub autoritatea administraiei publice locale, avnd ca scop furnizarea de servicii de utilitate public. Descentralizarea serviciilor publice are la baz teoria potrivit creia guvernanii de la orice nivel ierarhic i realizeaz mai bine rolul dac pot s-i gestioneze resursele alocate, n mod autonom, deci mai eficient. Procesul descentralizrii serviciilor publice se realizeaz prin: Peluarea atribuiilor de administrare i finanare a unor activiti de ctre autoritile administraiei publice judeene, municipale, oreneti i comunale exemplu: preluarea din sistemul centralizat a creelor i grdinielor; preluarea din sistemul centralizat a activitii de asistena a persoanelor cu handicap; preluarea din sistem centralizat a proteciei copiilor instituionalizai i a cminelor de btrni ; preluarea sistemului de eviden informatizat a persoanei etc. Transferul de la bugetul de stat, ctre autoritile administraiei publice locale, al resurselor corespunztoare, finanrii unor activitati de nvmnt, cultur, sntate, poliie comunitar, pompieri, aprare civil; Stabilirea echitabil a modului de repartizare a veniturilor din impozite i taxe locale n aa fel nct autoritile locale s dispun de o parte suficient din venituri pentru realizarea sarcinilor; Perfecionarea legislaiei financiare n scopul creterii autonomiei bugetare; Lrgirea cadrului de participare a cetenilor la procesul de adoptare a deciziilor de interes local i crearea de noi forme instituionalizate de cooperare cu societatea civil; Crearea unui serviciu public n folosul exclusiv al cetenilor pentru garantarea dreptului de petiionare i a dreptului la informaie al oamenilor din fiecare localitate.

3. Principiul subsidiaritii
Principiul subsidiaritii rspunde cerinei sociale de a elabora deciziile privind o colectivitate local, ct mai apropae de acea colectivitate. Principiul subsidiaritii este o form de descentralizare a deciziei astfel nct aceasta s reflecte realitatea local. Mai mult dect att, principiul subsidiaritii creeaz posibilitatea de a verifica necesitatea i oportunitatea unor acte/fapte administrative prin raportarea lor la nevoile i resursele colectivitii locale. Principiul subsidiaritii, aa cum a fost enunat la Edinbourgh de Consiliul European n 1992 exprim n teoria administraiei, conceptul politic privind democraia social, ca form de participare a cetenilor la autoguvernare. n doctrina juridic european se consider c dreptul cetenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei. Existena autoritilor administraiei publice locale
32

mputernicite cu responsabiliti efective permite o administrare n acelai timp eficient i apropiat de ceteni, pe baza creia se poate realiza autonomia local. Principiul subsidiaritii are aadar urmtoarele caracteristici: libertatea autoritii administraiei publice de a adopta decizii care privesc intersele generale ale colectivitii locale sau pentru executarea unor lucrri de utilitate public; dreptul de a-i organiza competena i de a-i exercita atribuiile conform nevoilor cetenilor; capacitatea de a folosi resursele materiale, financiare, umane, etc., pentru realizarea obiectivelor social-economice de interes local. contactul direct, rapid i eficient al autoritilor cu cetenii n scopul gsirii celor mai bune soluii de rezolvare a problemelor de interes local.

4.Principiul alegerii autoritilor administraiei publice


Termenul eligibilitate provine din verbul latin "eligere" care nsemna a alege, a selecta dintre mai multe persoane. Acest principiu de organizare i funcionare a administraiei publice locale se realizeaz prin alegerea de ctre ceteni, prin vot universal, egal, secret i liber exprimat, a autoritilor administraiei publice locale; preedinii consiliilor judeene, consiliile judeene, muncipale i comunale, primarii. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale este consacrat prin normele constituionale, precum i in legislaia privind organizarea i funcionarea administraiei publice locale. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale este tratat exhaustiv n legea de organizarea i funcionare a administraiei publice locale n capitolele dedicate constituirii consiliilor: judeene, municipale, oreneti i comunale, precum i n seciunile dedicate exercitrii mandatului de ctre preedinii consiliilor judeene, de ctre primarii localitilor urbane i rurale, precum si catre ctre consilierii locali. Odat alese, conform voinei cetenilor, consiliile locale functioneaza ca autoriti deliberative care adopt hotrri pe baza votului majoritii membrilor si, iar primarii, ca autoriti publice cu caracter unipersonal care execut hotrrile consiliului local i celelalte acte normative. Serviciile publice din structura consiliului local formeaz aparatul acestuia, denumit cu un termen generic primrie. Mandatul consiliilor locale i al primarilor are o durat de patru ani i nu poate fi prelungit dect n cazuri excepionale; acest mandat se.exercita pn la preluarea atribuiilor de ctre autoritile publice nou-alese.

5. Principiul legalitii
Legalitatea este un principiu fundamental al activitii administraiei publice locale deoarece aceast funcie este de natur executiv, sau altfel spus, pentru c autoritile publice trebuie s organizeze i s pun n executare legile i celelalte acte normative.

33

Actele administrative, indiferent de autoritatea emitent, trebuie s respecte dispoziiile legii i a celorlaltre acte normative de rang superior. Nerespectarea legii n activitatea autoritilor publice are ca sanciune nulitatea actelor i/sau faptelor administrative. Nulitatea actelor administrative emise cu nclcarea legii se constat de ctre instanele judectoreti de contencios administrativ fie la sesizarea prefectului, fie la plngerea persoanei creia i s-au nclcat drepturile. Din punctul de vedere al modului n care sunt elaborate actele administrative cu caracter normativ de ctre autoritile publice avem mai multe situaii: actele administrative adoptate prin votul majoritii persoanelor care compun autoritile colegiale se numesc hotrri; actele administrative emise n mod unilateral poart denumirea de dispoziii; actele administrative emise de prefeci se numesc ordine. Autoritile administraiei publice au capacitatea de a-i ndeplini sarcinile i de a-i exercita atribuiile numai n domeniile n care legea le recunoatea competena sau competen nu a fost atribuit altor autoriti publice. Potrivit legii, capacitatea autoritilor administraiei publice locale de a rezolva problemele de interes public reprezint att un drept, ct i o obligaie fa de colectivitile care le-au ales prin vot direct. Datorit acestei simetrii juridice, atunci cnd o persoan care ocup o funcie de autoritate public nu-i ndeplinete obligaiile, ea poate fi suspendat din funcie, demis sau trimis n judecat ; n cazul autoritilor colegiale (consilii) acestea pot fi dizolvate, dup care se organizeaz alegeri pentru constituirea altui organ. Competena material general, competena teritorial i competena funcional a autoritilor administraiei publice sunt prevzute expres prin Constituie i legile organice. n ceea ce privete competena material special, cum este execuia bugetar, nfiinarea i desfiinarea serviciilor publice colaborarea i cooperarea cu alte autoriti asocierea cu ageni economici romni sau strini etc., autoritile locale au dreptul de a hotr forma i mijloacele de realizare. Legalitatea implic i respectarea ierarhiei forei juridice a actelor administrative potrivit creia actele de la vrful ierarhiei au fora juridic cea mai mare. Astfel, n adoptarea sau emiterea de acte administrative trebuie respectate, n ordine urmtoare: legile, ordonanele guvernului, hotrrile de guvern, ordinele minitrilor i prefeceilor, hotrrile consiliilor judeene. i locale, dispoziiile primarilor. Prezumia de legalitate a actului administrativ are potrivit simetriei juridice i consecina nulitii actului n cazul n care a fost emis cu nclcarea legii. n acest caz, potrivit legii, actul administrativ ilegal nu-i poate produce efectele juridice, fiind suspendat de drept, din momentul n care prefectul a sesizat instana de contencios administrativ cu privire la ilegalitatea actului.

6. Principiul consultrii cetenilor.


Principiul consultrii cetenilor, prin formele prevzute de lege, atunci cnd se adopt decizii cu impact deosebit asupra colectivitilor locale exprim ideea democraiei participative. Autoritile administraiei publice trebuie s implice ct mai mult pe ceteni n procesul decizional pentru a conferit legitimitate actului administrativ i pentru a asigura executarea acelui act de ctre ceteni.
34

n cadrul aplicrii acestui proces, exist o relaie biunivoc: pe de o parte, autoritile administraiei publice trebuie s asigure transparena activitii lor (s informeze corect i la timp pe ceteni cu privire la programele de dezvoltare i la costuri le alocate acestora), iar pe de alt parte, s permit accesul cetenilor la elaborarea planurilor de amenajare i sistematizare a teritoriului, la proiectarea bugetelor, la programele de dezvoltare durabil i protecie a mediului, la formele de cooperare local, regional, transfrontalier i european. Aplicarea acestui principiu este greu de realizat n administraia public local n primul rnd din motive obiective, pentru c organizarea referendumului sau a altor forme de consultare cu ceteneii necesit perioade mari de timp, iar n al doilea rnd, pentru c exist o mare diversitate de nevoi, de interse i aspiraii, greu de conciliat pentru a satiface dorina tuturor. Esena democraiei locale const n realizarea unui sistem de autoguvernare cu i pentru oameni sub forma unui parteneriat ntre autoriti i ceteni. Aceast idee trebuie aplicat de toi conductorii autoritilor publice, de ctre funcionarii publici, de ctre salariaii serviciilor publice i nu n ultimul rnd, de ceteni. Dei prin lege este reglementat ca form de participare a cetenilor la luarea deciziilor, prezena cetenilor la edinele consiliilor locale este slab i ineficient. Administraia are obligaia de a invita cetenii s participe la ntrunirile comisiilor de specialitate, ale diferitelor comitete consultative, inclusiv la edinele consiliilor judeene, oreneti sau comunale. Participarea ceteneasc presupune realizarea concomitent a patru cerine: transparena administraiei, transmiterea de informaii ctre oameni, receptarea informaiilor de la ceteni i implicarea acestora n actul decizional. ntr-o exprimare sintetic, principiul participrii cetenilor la adoptarea deciziilor se poate exprima prin dictonul ceteanul este persoana cea mai important pentru administraie.

TESTE: Pezentai concepia Uniunii Europene cu privire la autoguvernarea local; Enumerai trsturile specifice autonomiei locale; Facei comparaie ntre descentralizare i desconcentrare; Argumentai necesitatea respectrii principiului legalitii n activitatea administraiei publice.

35

CAP. V. CONDUCEREA ACTIVITII ADMINISTRATIVE.


CONINUT: Sarcinile, scopul i funciile conducerii activitii administraiei publice; Conducerea prin politici publice; Conducerea instituiilor; Tipurile de conducere 1. Noiuni generale. Noiunea de administraie este mai larg dect noiunea de "administraie public", deoarece ea cuprinde i administraia particular, chiar dac ea are n vedere serviciile publice. Spre deosebire de administraia privat, administraia public acioneaz pentru satisfacerea interesului general sau pentru acoperirea unei utiliti publice, dar fr scop lucrativ, ntruct administraia nu dorete profit n sens economic, ci "profit" n sens social, inclusiv prin prestarea de servicii publice ctre ceteni. Spre deosebire de administraia privat deciziile administraiei publice sunt obligatorii i se aplic fr a se cere acordul celor crora li se adreseaz; administraia public, poate utiliza, atunci cnd este nevoie, mijloacele de constrngere ale statului Implementarea metodelor de management n conducerea administraiei publice are ca efect evoluia colectivitilor umane pe baza introducerii progresului tehno-tiinific n contextul respectrii principiilor dezvoltrii durabile. Evoluia metodelor de conducere se exprim n eficiena activitii administraiei, care poate fi redat printr-o serie de indicatori cum sunt: - gradul ridicat de coeren i corectitudine a aciunilor proprii; - stilul modern de conducere a autoritilor, instituiilor i servicilor publice; - msura n care instituiile publice pot s satisfac interesele cetenilor; - cantitatea i calitatea de produse, servicii sau lucrri de utilitate public furnizate populaiei. Conducerea corect (sub aspectul legaliti), coerent (sub aspectul concordanei dintre activitatea administraiei i interesul social) i eficient (sub aspectul obinerii rezultatelor maxime cu cheltuieli minime) sunt elementele care asigur dezvoltarea economico-social colectivitilor locale. Din acest punct de vedere, conducerea autoritilor, instituiilor, serviciilor i agenilor publici este un raport social, o activitate social-uman, care ajut orice colectivitate s-i stabileasc mpreun obiectivele, s se organizeze, s participe la viaa economic, social cultural i politic a rii. Teoria conducerii administraiei publice nu se exprim ntr-un vid teoretic, fr a avea o baz tiinific: ea presupune un ansamblu de idei, de teze i teorii care definesc, pe baza experienei n organizarea regiilor, a societilor comerciale cu capital public, ale instituiilor
36

publice sau chiar a unitilor administrativ teritoriale, un ansamblu de aciuni specifice i de elemente constitutive. Managementul activitii administraiei publice poate fi definit ca un proces de conducere prin care o autoritate public acioneaz asupra unui fenomen sau proces social pentru a-l adapta la condiiilor de funcionare conform scopurilor stabilite de puterea politic prin lege. Teoria administraiei publice abordeaz managementul administrativ cu o serie de instrumente teoretico-tiinifice care relev dou aspecte eseniale: un aspect tehnic organizatoric, cate const n conducerea propriu-zisa a unei autoriti, instituii, serviciu, publice cu metode i tehnici adecvate; un aspect social-politic, care const n conducerea politic a societii i care este determinat, la rndul su, de forma de proprietate, de dezvoltarea ecomomic, de regimul politic, de caracteristicile sistemului social global.

2. Funciile conducerii administrative.


a) Reglementarea raporturilor sociale. Locul central pe care-l ocup administraia public n sistemul politic reflect principiul separaiei i echilibrului puterilor i exprim trsturile definitorii ale statului de drept, tipul de regim democratic i pluralismul politic. Un individ se poate conduce singur i i poae organiza n mod individual activitatea; n schimb, n colectivittile umane, unde convieuiesc mai muli indivizi, este nevoie de o conducere unitar, pentru a-i pune de acord pe toi membrii comunitii, n vederea atingerii unor obiective de interes general. Conducerea colectivitilor umane implic organizarea i coordonarea activitilor prin care membrii si produc bunuri, creeaz valori, transform mediul natural i social. n acest proces, autoritile administraiei publice stabilesc n cadrul colectivitilor umane diviziunea muncii, ordinea necesar, dependenele functionale ntre pri, strategii i tactici in relaiile dintre ceteni i conductori. Procesul complex de conducere n administraia public rezid n aciuni i activiti raionale n scopul utilizrii eficiente a resurselor umane, materiale i financiare n vederea obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. Managementul administraiei publice presupune conducerea procesului de proiectare i adoptare a deciziilor privind organizarea i funcionarea structurilor administrative. Nu trebuie uitat faptul c deciziile care privesc autoritile, instituiile i serviciile publice, se pot materializa numai prin raporturi sociale, ncepnd cu modul n care sunt stabilite obiectivele i terminnd cu modul n care s-au realizat obiectivele. Datorit coninutului social al conducerii administraiei publice, aceasta trebuie s reprezint interesele generale ce se manifest la nivelul unei colectiviti. Aceste interese vor fi, n primul rnd, ale grupurilor sociale care dein puterea politic la nivel central i la nivel local. Ca urmare, modul n care se exercit conducerea administraiei publice exprim modul specific de funcionare a puterii politice ntr-o societate concret determinat. Este evident c autoritile administraiei publice trebuie s in seama de ambele categorii de interese atunci cnd elaboreaz politici i programe publice.

37

Chiar i n aceste condiii social-politice autoritile administraiei publice pot s-i exercite funciile conducerii pe baze tiinifice, inclusiv n procesul elaborrii i adoptrii deciziilor. Conducerea administraiei publice nseamn organizarea contient, premeditat a activitilor sociale de adoptare a deciziilor ca rspuns la provocarea generat de fenomenele sociale. Pe de alt parte, administraia public interfereaz cu celelalte structuri statale, economice i sociale prin relaii de colaborare, de subordonare sau chiar de constrngere, astfel nct n raport cu mediul social administraia la un moment dat poate fi n consens, sau n opoziie, cu ntregul sistem social, sau numai cu anunumite subsisteme ale acestuia. b) Coordonarea structurilor administrative. Prin conducerea procesului de elaborare a politicilor publice nu se creeaz comunitatea uman, ci se ndeplinete o funcie a acesteia. Mutatis mutandis putem prelua tipologia colii lui Kurt Lewin, pentru a clasifica tipurile principale de conducere posibile i n cazul autoritilor administraiei publice: - conducerea de tip autoritar. Acest tip:de conducere se reflect n modul de organizare i funcionare a administraiei publice prin regimul de tutel , sau altfel spus, prin dreptul pe care l are o autoritate public, ierarhic superioar, (de regul politic) de a controla i de a modifica toate actele instituiilor (funcionarilor) ierarhic inferioare. - conducerea de tip democratic. Acest tip de conducere a administraiei publice se reflect cel mai bine n procedura de luare a deciziilor n mod colectiv (deliberativ) de ctre autoritile administraiei publice locale; - conducerea de tip pasiv. Acest mod de conducere n administraia public exprim lipsa de intervenie a autoritilor publice ierarhic superioare n activitatea autoritilor, instituiilor i serviciilor publice din subordine; este evident c aceast conducere de tip pasiv este posibil atta timp ct activitatea structurilor subordonate nu ncalc legalitatea. - conducerea de tip permisiv. Acest mod de conducere permite subsidiaritatea, adic satisfacerea intereselor i nevoilor colectivitilor locale prin servicii publice organizate la nivelul i sub coordonarea autoritilor publice de la nivel local. n managementul organizrii administraiei publice tipul de conducere este relativ independent de caracterul regimului politic n sensul c fiecare autoritate acioneaz n mod autonom, dar n limitele legii. n mod reciproc caracterul de ansamblu al unui regim politic stimuleaz implementarea unui anumit tip de conducere pentru structurile administrative conduse . n funcie de competena, implicarea i contribuia factorilor politici la conducerea procesului de fundamentare i adoptare a politicilor publice locale i centrale, administraia poate fi funcional, poate s corespund sau nu cerinelor autoreglrii eficiente a colectivitilor umane, poate s serveasc adecvat sau neadecvat intereselor specifice acestora. c). Elaborarea i implementarea politicilor publice Managementul administraiei publice se caracterizeaz printr-o serie de aciuni i/sau activiti specifice prin care se elaboreaz politicile publice necesare dezvoltrii durabile a unitilor administrativ-teritoriale: Eficiena procedurii de stabilire a politicilor publice de ctre autoritile administraiei depinde de realizarea urmtoarelor activiti:

38

definirea fenomenului social (dup ali autori, politic) care a aprut n cadrul colectivitii i care impune soluionarea lui; stabilirea obiectivelor necesare pentru soluionare a fenomenului social; formularea politicii publice; evaluarea resurselor materiale, financiare, inforrnaionale si tehnice; alocarea fondurilor necesare realizrii obiectivelor; alegerea metodelor, procedurilor i formelor de intervenie social i (re)organizare a sistemului de aciune; formalizarea juridic; adoptarea sau emiterea, dup caz, a actelor administrative necesare realizrii sarcinilor; aplicarea, deciziilor i controlul aplicarii funciilor, inclusiv luarea deciziilor de corecie (feed-back). Atributele conducerii, ca pri ale activitii manageriale, sunt imterdependente, complementare, avnd ntre ele multiple conexiuni. Aceste activiti manageriale trebuie cunoscute i utilizate n practica managerial din sfera serviciilor publice, indiferent de ealonul la care se desfoar. Elaborarea politicilor publice ca atribut al managementul administrativ reprezint un sistem de norme i proceduri care asigur orientarea, ndrumarea i controlul vieii economico-sociale n vederea satisfacerii intereselor cetenilor prin aplicarea metodelor i tehnicilor manageriale la situaii specifice. d) Organizarea serviciilor i instituiilor publice Teoria administraiei trateaz problema conducerii structurilor sociale n sens larg ca activitate de coordonare a autoritilor, instituiilor, serviciilor i agenilor publici. Din raiuni didactice vom utiliza noiunea de instituie pentru toate structurile administrative. nfiinarea organizarea i coordonarea instituiilor publice trebuie s exprime viziunea strategic a administraiei publice cu privire la realizarea anumitor obiective cu caracter social. Spre deosebire de persoanele juridice private care au ca scop numai obinerea profitului, n cazul instituiilor publice administraia ia n consideraie interesul general care, la rndul su, este susceptibil de interpretri diferite i de multe ori contradictorii; Organizarea instituiilor publice implic folosirea resurselor, instrumentelor i procedurilor de care dispune administraia pentru a realiza obiectivele pe care i le-a fixat. Aceast capacitate de aciune, la rndul ei, este limitat de intervenia puterii care stabilete obiectivele politice, de nivelul tehnologic, de limita resurselor, de relaiile sociale i, nu n ultimul rnd, de ordinea de drept. Aceste elemente restrng flexibilitatea instituiilor i limiteaz posibilitile de reorganizare i de reorientare n funcie de dificultile ntlnite; Scopul organizarii unei instituii sau serviciu public de ctre administraie nu este obinerea de profit, ci de conformare (subordonare) politic sau social. De aceea, multe decizii administrative par a fi "iraionale" (din perspectiva managementului profesionist), dar raionale pentru demnitari i funcionari (din perspectiv politic) fiind justificate ca expresie a voinei reprezentanilor partidelor politice; minitrii, secretari de stat, preedini de consilii judeene, consilieri locali, primari etc. Organizarea instituiilor publice nu este i nu poate fi conexat la legile pieei (cerereofert, concuren, profit etc.). Spre deosebire de un agent economic privat care acioneaz
39

ntr-un sistem concurenial care-l oblig la un efort permanent de adaptare, rationalizare si modernizare, instituiile publice nu au aceste obligaii. Instituiile i serviciile publice se bucur de "privilegii" care le permit s elimine eventuala presiune a concurenei; Exemplu: prin alocarea politico-administrativ a resurselor de ctre putere, se elimin practic raportul corect ntre costuri i valoarea cu care sunt livrate serviciile ctre ceteni. Bineneles, aceste particulariti sunt mai mult sau mai puin accentuate n funcie de diferite moduri de organizare i funcionare a administraiei la nivel local. Cunoaterea acestor particulariti permite autoritilor publice locale sau centrale, s aplice formele i metodele de conducerea administrativ corespunztoare acestui tip de gestiune non-economic (administrativ) a instituiilor i serviciilor publice. Teoria modern a administraiei publice relev faptul c organizarea instituiilor publice poate s amelioreze calitatea activitii acestora prin aplicarea unor metode de gestiune economic prin remodelarea structurilor organizatorice, prin perfecionarea comunicaiei cu cetenii i adaptarea la factorii de mediu.

3. Caracterul politic al conducerii.


a) Presiunea politic asupra administraiei. La nivelul consiliilor judeene sau locale actioneaza grupuri de consilieri care fac parte din aceluias partid politic. Aceste grupuri de consilieri se manifest ca cel mai important grup de presiune poilitic n administraie. Ca orice tip de comunitate, grupul consilierilor si desemneaz un lider care beneficiaz att de dreptul de a reprezenta grupu, ct i de rspunderea pentru deciziile luate. n general, liderul este persoana care are capacitatea de a convinge membrii partidului s acioneze ntr-un anumit fel i n acelai timp s confere sigurana c scopul propus este cel corect; concomitent pentru el trebuie s funcioneze i principiul responsabilitii fa de cei condui, altfel existnd riscul ca liderul sa devin dictator. Att n cadrul grupului, ct i n consiliu, liderul trebuie s se bucure de autoritate, adic de dreptul de a decide pentru grup, corelativ cu obligaia grupului de a executa decizia. Autoritatea poate fi, desigur, efectul unor cauze diferite: a puterii, a legitimitii sau chiar a carismei. Este evident ca n interiorul unui grup exista pozitii ierarhice diferite pentru fiecare dintre membri; unii autori consider chiar c egalitatea nu se poate realiza fr riscul unor efecte distructive pentru comunitate. Asa-numita regul a "majoritii" n adoptarea unor decizii este o pur convenie social pentru c nu exist n natura i deci egalitatea "natural" este o simpl ficiune. Succesul activitii unui grup de consilieri la nivelul consiliului judeean sau local depinde att n dezvoltarea capacitii fiecaruia ct si de creterea eficienei grupului n ansamblu. Din aceste motive trebuie respectate o sum de reguli denumite disciplina de grup. Prima regula a disciplinei de grup const n respectul fa de opinia celuilalt. Prerea colegilor de grup trebuie ntotdeauna ascultat pentru a primi sprijinul necesar. Orict de bun este o opinie, fr sprijinul grupului ea nu va putea deveni decizie politic; n fond, opinia grupului st la baza programului politic ce urmeaz a fi prezentat comunitii locale i susinut n cadrul consiliului comunal, municipal sau judeean. A doua regul important pentru disciplina de grup este meninerea coeziunii sale. Coeziunea grupului se poate menine cu condiia respectrii deciziei adoptate de ctre fiecare

40

consilier. Nu se poate admite c, odat manifestat acordul fa de decizia grupului, un consilier s se manifeste contrar n plenul consiliului. Pe de alt parte, nu trebuie omis faptul c pe masura creterii numrului de lideri, scade proporional coeziunea grupului. Un element absolut necesar meninerii coeziunii l reprezint informaia corect i oportun; de aceea este necesar ca deciziile grupului s fie consemnate (eventual nregistrate) i difuzate tuturor consilierilor naintea dezbaterilor. b) Strategia grupurilor politice. Politica unui grup de consilieri n domeniul administratiei publice locale poate fi structurat n trei \strategii: mentinerea identitii politice proprii grupului, strict legat de doctrina de partid i concentrat asupra atragerii unor asociatii nonpolitice, precum i prin intermediul propagandei; construcia strategiei mpreun cu celelalte grupuri din cadrul consiliului local n scopul obinerii majoritii pe termen lung, att n avantajul partidului, ct si pentru electorat; folosirea politicii deschise fa de situaii conjuncturale n care se pot realiza aliante temporare i se poate obine majoritatea n consiliul local. Indiferent de strategia adoptat de grupul de consilieri ai partidului majoritar n consiliu, pentru realizarea acesteia n practica sunt necesare cteva precizri. n primul rnd, o strategie trebuie sa aib n vedere politica aliantelor cu alte grupuri de consilieri. Trebuie menionat c aceste coaliii formale nu sunt un scop n sine, ci o modalitate de a reuni mai multi politicieni ntr-o activitate comun destinat s ating unele obiective specifice fiecarui partid n parte. n cadrul politicii de aliane la nivel local se negociaza funciile de preedini de comisii sau presedinte de sedin, viceprimari etc. n funcie de majoritatea existent la nivelul consiliului local se pot extinde, de pild, atribuiile conferite efilor de comisii prin simpla modificare a regulamentului. n al doilea rnd, strategia de grup presupune promovarea permanenta a imaginii publice a grupului ca exponent al strategiei partidului. Chiar din perioada campaniei electorale trebuie artat electoratului c reprezentantii partidului se vor ocupa n primul rnd de meninerea sau ridicarea calitii serviciilor publice. n paralel, trebuie asigurai funcionarii care conduc serviciile publice de faptul c vor fi meninui i promovai n funcie, tocmai pentru calitatea serviciilor pe care le conduc. n raporturile dintre grup si partid trebuie delimitat caracterul public al activitii grupului, fa de caracterul secret (intern) al activitii partidului din care fac parte consilierii. Structurile de interfa ale partidului trebuie s aib rolul coordonator, iar grupul de consilieri s-i asume responsabilitatea public. n al treilea rnd, orice strategie trebuie s in cont de interesul personal al consilierilor. Este cunoscut faptul c o mare parte dintre consilieri doresc s acceada n posturi de conducere la nivelul administratiei locale; primar, viceprimar etc. O alt parte dintre consilieri vizeaz accesul n Parlament pe baza votului uninominal n "fieful " electoral n care au funcionat ca alei locali. Trebuie recunoscut ca ambele scopuri sunt legitime dac aceti candidai au dobndit experiena studiului de caz, au creat legturile cu organizaiile locale i au realizat puni cu serviciile publice din unitatea administrativ teritoriala n care vor s candideze. c) Tactica grupurilor politice.

41

n ceea ce priveste tactica activitatii grupului, putem avea n vedere raporturile sale cu executivul, cu propriul partid sau cu alte grupuri, cum este cel al parlamentarilor. Interactiunea grupului politic de consilieri cu executivul, n sens general, i cu funcionarii n mod concret trebuie s plece de la obiectivul principal al grupului, i anume, funcionarea eficient a administraiei publice locale. n acest scop, tactica grupului trebuie s cuprind instrumentele de control necesare pentru atingerea obiectivului, cum sunt: analiza rapoartelor de specialitate primite de la departamente, raportul primarului, analiza executiei bugetare, proiectul activitii pentru anul urmtor i multe altele. Pe de alt parte, n stabilirea ordinii de zi a edintelor de consiliu trebuie introduse informri pentru ceteni. Aceste informri trebuie s specifice care sunt problemele puse n discuie, care sunt fondurile alocate, mijloacele de realizare, termenele i responsabilitile. Tactica activitii de grup trebuie, de asemenea, sa se bazeze pe edinte de instruire cu funcionarii din departamentele sau serviciile ce constituie interfaa dintre administraie si ceteni (audiene, stare civil, autoritate tutelar, transport, salubritate, alimentare cu ap i energie etc.). Relaiile dintre grupul de consilieri i conductorii de partid sunt cele mai fierbini datorit faptului ca liderul de partid exprim opinia doctrinar, n timp ce grupul si exprim opinia derivat din studiul de caz sau din cunoaterea exact a posibilitilor pe care le are grupul n cadrul consiliului. Trebuie reinut ca o concentrare a opiniilor n sens constructiv nu se poate realiza dect la nivelul grupului; pe de o parte, pentru ca eful de partid nu cunoate problematica, iar pe de alt parte, pentru ca liderul de grup nu poate promova o soluie fr sprijinul grupului. n practic, s-a demonstrat i faptul c existena unor structuri intermediare ntre partid i grupul de consilieri ngreuneaz adoptarea deciziilor; n fapt, se introduce o a treia opinie aparinnd acestor structuri. Relaiile dintre grupul consilierilor i grupul parlamentarilor fac parte din tactica modern a partidelor contemporane. De regul, se realizeaz un calendar comun de ntlniri ntre grupuri n cadrul crora se discut cu prioritate problemele administraiei publice locale. Mai mult dect att, grupul de consilieri trebuie s asigure o informare operativ a parlamentarilor cu privire la actele administrative adoptate pe plan local; hotarri, decizii, ordine. Pe de alt parte, parlamentarii au obligaia de a organiza participarea consilierilor locali la edintele Camerei sau Senatului, precum i de a informa cu privire la pozitia adoptat fa de un anumit act normativ. n fine, esenial pentru tactica grupului este meninerea statu-quo-ului de partid n cazul apariiei de contradicii, divergene sau preri opuse; ele trebuie tratate ca secrete de partid pn la soluionarea lor. d) Lobby-ul Grupul de consilieri ai unui partid are o influen cu att mai puternic i mai eficient asupra adsministraiei cu ct el este mai numeros i mai organizat, adic prin lobby. Nu trebuie omis faptul c, spre deosebire de partidul politic, grupul care exercit presiune asupra aItor institutii sociale nu urmareste exercitarea puterii, ci adoptarea unor masuri favorabile de catre putere. La nivelul comunitilor locale, grupul consilierilor poate, aadar, s fac lobby n cadrul consiliului i n relaiile cu alte autoriti publice contingente cu consiliul. O prima direcie de aciune n cadrul lobby-ului este influena exercitat asupra serviciilor publice. n acest scop, grupul de consilieri poate organiza ntlniri cu funcionarii care simpatizeaz partidul, pentru ca, la rndul lor, aceti funcionari s influeneze opiniile colegilor lor.

42

Un element indispensabil efecturii lobby-ului l constituie "businessman"-ul care asigur contactul dintre grup i toate organizaiile interesate s obin sprijinul consilierilor. Omul de legtur, sau dispecerul grupului, trebuie s culeag i s sintetizeze toate cererile primite de la asociaii, instituii i organizaii nonguvernamentale, s le prezinte grupului pentru ca s poat fi reglementate prin hotrri ale consiliului local. Cea mai important direcie de presiune o constituie pentru grup influenarea autoritilor publice locale, adic a prefectului, primarului i viceprimarului, deoarece ei au putere de decizie. Exercitarea de presiuni asupra primarului este mult mai productiv dac are loc anterior emiterii unei dispoziii a acestuia, dect dac se aplic n cadrul edinei de consiliu. Exist numeroase acte pe care primarul trebuie s le supun aprobrii consiliului local, cum este, de pild, execuia bugetului iar grupul de consilieri poate condiiona aceast aprobare de unele concesii. Cel mai eficient lobby pe care-l pot efectua consilierii const n influenarea consiliilor de administraie ale regiilor sau societilor comerciale la care particip. Se tie c serviciile prestate de regii i societi comerciale ctre ceteni constituie problema cea mai important a administraiei locale. De calitatea i cantitatea serviciilor depinde "imaginea" favorabil sau nefavorabil a consilierilor i a consiliului local n ochii cetatenilor. Ca atare, asupra consiliilor de administratie se poate exercitata n permanent presiune pentru meninerea sau chiar ridicarea calitii serviciilor prestate. Aciunea social exercitat de un grup poate fi raional (adic organizat pentru atingerea unui scop), poate fi axiologic (prin promovarea unor valori politice, morale), poate fi tradiional (adic potrivit obiceiului) sau afectiv (dictat de pasiuni i sentimente). Este de preferat ca lobby.-ul grupului de consilieri s fie raional-axiologic pentru a se putea realiza strategia politic a partidului pe care-l reprezint. e) Campaniile de promovarea a imaginii politice. Prima etap a oricrei campanii politice este planificarea activitilor. Planul campaniei trebuie s conin programul pe ore, zile i sptmni, din urmtoarele considerente: - indic data i locul n care se desfoar o anumit activitate, deci asigur accesul cetenilor la ea; - menine acelai ritm pe toat durata campaniei electorale, deci nu permite cderi sau colapsuri politice; - asigura alocarea resurselor financiare, materiale sau umane n mod rational. Un element esenial n etapa planificrii campaniei este includerea n program a obiectivelor pe care partidul le propune spre realizare consiliului. Succesul unei campanii politice depinde de modul n care este implicat electoratul. Ca atare, trebuie inut cont de toate cererile populaiei, indiferent cum i unde au fost colectate. Pe de alt parte, programul partidului trebuie s permit accesul cetenilor la mitinguri, edine, spectacole, audiene i acest lucru nu se las la voia ntmplrii, ci este stimulat prin apel direct ctre populaie, cu manifeste, scrisori, interviuri, clipuri de televiziune, sondaje de opinie, telefoane. Campania politic se bazeaz ntotdeauna pe strategia partidului; de aceea, nainte de nceperea campaniei trebuie realizate aliane cu partide mai mici, precum i cu organizaii ceteneti. Strategia unei campanii politice se construiete pe dou coordonate majore: politica guvernului i interesele colectivitii locale. Un grup aflat n opozitie va elabora o strategie

43

bazat pe discrepana dintre politica guvernului i interesele cetatenilor. Un grup aflat la putere (ca exponent al partidul aflat la guvernare) va elabora o strategie bazat pe identitate de interese dintre guvern i ceteni, dar va indica opoziia drept surs a nerealizrilor. Strategia grupului de consilieri pe plan local se concretizeaz prin program. Acest program este cu att mai eficient cu ct este mai clar i cu ct este mai exact. n program trebuie artate care anume obiective dorete partidul s le ating, care sunt mijloacele prin care le va atinge i care sunt efectele de care se va bucura populaia. Esential pentru credibilitatea programului este respectarea lui minuioas; orict de marunt ar fi o aciune, ea trebuie s aib loc la data, locul i modul n care s-a stabilit. n caz contrar, credibilitatea programului scade catastrofal. Pentru grupul de consilieri care participa la campania politic este foarte importanta tactica adoptat. Trebuie precizat c programul politic elaborat in extenso de ctre partid nu poate fi utilizat ca atare i atunci trebuie folosit o variant prescurtat i accesibil comunitilor locale. Succesul campaniei electorale pe plan local depinde tocmai de modul n care sunt abordate problemele locale. Deci, grupul de consilieri se manifest n timpul campaniei ca lider al intereselor ceteneti, n general, nu ca exponent al unui partid. Pentru aceasta, grupul va ataca n campanie acele obiective care intereseaz comunitatea: somajul, poluarea, serviciile publice ori alte probleme prioritare. Pentru reuita campaniei este necesar reducerea la minimum a edinelor de comisii sau consiliu i creterea la maximum a ntlnirilor cu cetenii. n sfrit, grupul de consilieri are datoria s-i exprime mesajul electoral ct mai simplu, deci ct mai popular, pentru bunul motiv ca are nevoie de o baz electoral ct mai larg.

44

Administraia ca subsistem al conducerii sociale.

45

LEGISLATIVUL Consiliul Legislativ

Legi administrative

EXECUTIVUL Hotrri de guvern


Ordine

Ordonane

Hotrri ale ICCSJ JURISDICIONALUL Decizii ale Curii Constituionale

ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL


H Hotrri ale consiliilor judeene i locale Programe de dezvoltare local Politici publice Acte administrative

COLECTIVITI UMANE LOCALE AUTORITI; INSTITUII; AGENI SERVICII PUBLICE DESCENTRALIZATE REGII AUTONOME I SOCIETI COMERCIALE

4. Tipuri de management administrativ.

46

a) Tipologia managementului. Caracterul unui sistem administrativ exprim ordinea de drept (sistemul de norme i instituii juridice) ordinea social (ansamblul de norme i relaii dintre grupuri de oameni) i ordinea moral (ansamblul de principii etice utilizat de fiecrei colectivitate relativ autonom). Realizarea unei ordini normative impune crearea unui mecanism de constrngere care s asigure executarea obligaiilor instituionalizate. n acest sens, statul nfiineaz servicii publice necesare meninerii ordinii publice, aprrii domeniului public, siguranei ceteanului, transporturilor, telecomunicaiilor etc. n condiiile statului de drept, n care separarea puterilor, descentralizarea serviciilor publice i autonomia local constituie coordonate fundamentale, administraia i organizeaz structuri proprii att la nivel statal, ct i la nivel locale. Acest mod de organizare a administraiei publice, pe dou paliere, permite separarea sistemului public n dou subsisteme: administraie public central i administraie public local. ntruct n teoria managementului public s-au elaborat o serie de norme, proceduri i principii ce pot fi aplicate n sistemul administraiei publice, autoritile i instituiile publice au posibilitatea de a alege tipul de management considerat a fi cel mai performant. b). Managementul responsabilizat Nevoile i interesele cetenilor, n calitatea de clieni ai serviciilor administrative sunt diferite fa de cele din trecut i se caracterizeaz printr-o inversare a rolurilor sociale: serviciul public nu este creat n interesul administraiei (care impune celor guvernai s-i respecte deciziile), ci n interesul cetenilor (care-i impun voina fa de guvernani), att n ceea ce privete calitatea serviciilor, ct i fa de modul n care sunt furnizate. Aspectul principal al satisfacerii intereselor cetenilor poate fi un rspuns personalizat din partea administraiei publice prin simplificarea demersurilor i procedurilor administrative i prin rapiditatea de rezolvare a problemelor. Acest tip de conducere a serviciului public caracterizat prin rspunderea fiecrui manager, de la fiecare nivel ierarhic, se realizeaz prin: - consultarea persoanelor care vor trebui s pun n aplicare o decizie nainte ca aceasta s fie luat; timpul aparent pierdut pentru rea1izarea consultrii cu cetenii va fi recuperat n momentul aplicrii deciziei, deoarece cetenii care i-au exprimat anterior acordul vor partipa efectiv la aplicarea ei. ; - stabilirea rspunderii conductorilor i/sau funcionarilor pentru atingerea unor obiective (nu asupra ndeplinirii unor sarcini); - delegarea deciziilor operaionale la primul nivel de competen ierarhic inferior potrivit principiului apropierii dintre executant i execuie; - stimularea iniiativei, pe baza respectrii principiilor i orientrilor definite de autoritile publice i impunerea unui sistem de monitorizare i evaluare permanent; - favorizarea unei reduceri a rigiditii i separrii n funcionarea sistemului administrativ, att pe vertical (n ceea ce privete informaia), ct i pe orizontal (n ceea ce privete coordonarea aciunilor). c). Managementul bazat pe cei 4C

47

n managementul instituiilor (serviciilor) publice trebuie inut seama de regula celor 4C i anume: coerena, curajul, claritatea i colaborarea. Coerena aciunilor autoritilor publice. Aceasta presupune raionalitatea aciunilor manageriale, corectitudinea deciziilor i utilitatea sau eficiena serviciului prestat. Dac managerul public reuete s confere aciunilor sale o coeren evident, legitimitatea sa nu poate fi contestat, nici n situaia n care colaboratorii si nu sunt de acord cu deciziile adoptate; din contr, absena coerenei duce, n mod inevitabil i rapid la blocarea activitii. Curajul. Alturi de raionalitate, curajul constituie o calitate indispensabil pentru un manager. Termenul de curaj semnific curajul intelectual i moral, iar n ceea ce-i privete pe managerul serviciului public ndrzneala de a lua decizii fr permisiunea autoritilor publice; un manager care nu decide este foarte ru perceput de colaboratorii si i de aceea, este preferabil o decizie proast dect absena oricrei decizii. Curajul semnific iniiativ, tenacitate, perseveren, pentru c, o dat decizia luat, sunt necesare multe eforturi i mult energie pentru punerea ei n practic, pentru a veghea ca toat lumea s acioneze n direcia dorit, pentru a rezista la uzur. Curajul implic i rezistena la presiunile psihologice venite din partea liderilor politici sau ai autoritilor ierarhic superioare. Claritatea. Claritatea semnific mai nti de toate percepia limpede a misiunii serviciului public i a ,,regulilor jocului": principiile pe baza crora se organizeaz activitatea, valorile ce trebuie respectate, criteriile ce delimiteaz serviciul public de serviciile private, scopul, sarcinile i atribuiile precise ale autoritilor publice. Colaboratorii. Managerii autoritilor, instituiilor i serviciilor publice, indiferent de locul pe care l ocup n ierarhia administrativ, trebuie s cunoasc motivele reale pentru care muncesc angajaii. Rspunsul la aceast ntrebare este nuanat i are valoare diferit pentru manageri i subordonai. Cunoscnd adevratele cauze care i fac pe oameni s munceasc, evident c i atitudinea motivaional a managerilor poate fi generatoare de performan. Aceste cauze ar putea fi: posibilitatea de a avea iniiative n munc; de a avea condiii mai bune de munc; colegi i o companie mai plcut (climat favorabil din punct de vedere organizaional); un manager mai eficient; un loc de munc mai sigur; ctiguri bneti mai mari; un program de lucrui relaxat; interesul pentru munca n sine; ansa unei promovri; obinerea de avantaje materiale sau privilegii. TESTE: Precizai care sunt atributele conducerii activitii administraiei publice; Analizai similaritatea dintre metodele de conducere administrativ i tipurile de management;Utilizai una dintre metodele managementului n conducerea instituiilor publice.

48

CAP. VI. DECIZIILE POLITICO-ADMINISTRATIVE.


CONINUT: Deciziile politico-administrative; Factorii deciziei administrative; Elementele deciziei administrative; Etapele adoptrii deciziei administrative; Transparena decizional.

1. Teoria general a deciziei.


n teoria administraiei publice decizia definete actul politico-administrativ, deliberat, prin care o autoritate a administraiei centrale sau locale, n virtutea prerogativelor sale de putere public, stabilete direciile si modalitile de aciune pentru realizarea unor obiective de interes general sau a unor lucrri de utilitate public, pe baza analizei informaiilor privind resursele disponibile i utilizrii lor eficiente. Principala modalitate prin care se realizeaz managementul administraiei publice, al autoritilor, institutiilor, serviciilor i agenilor publici este decizia administrativ. La nivelul ierarhic superior al admimnistraiei publice centrale (guvernamentale) se disting dou tipuri de decizii: statale i politice. Decizia pur administrativ este actul prin care autoritile centrale ale administraiei publice de specialitate (guvernamentale) reglementeaz activiti fr scop politic cum ar fi circulaia pe drumurile publice, utilizarea unitilor de msura, emiterea de moned etc. n sens larg se poate afirma c orice decizie administrativ produce efecte politice, chiar dac exprim voina unor autoriti ale administraiei publice din afara puterii poltice, din simplul motiv c produc efecte sociale, adic modific status-quoul. n procesul decizional conductorii autoritilor administraiei publice sunt supui influenei (presiunii) unor factori din afara administraiei care afecteaza pozitiv sau negativ corectitudinea deciziei, de tipul : factori rationali: definii prin elementele lor cuantificabile, prin posibilitatea de evaluare i prin coerenta metodei de aciune; . factori cognitivi: corelai cu aptitudinile profesionale, cu gradul de stpnire de ctre decident a metodelor, tehnicilor si procedurilor manageriale i ndeosebi a celor decizionale; factori psihologici: cunotinele psihologice ale conductorului, personalitatea, experiena, profilul moral, comportamentul, perceptele si aspiratiile sale; factori sociali: interesele, nevoile i aspiraiile cetenilor; decizia trebuie s ntruneasc cerinele acestora; factori juridici: sistemul de drept, normele juridice de aplicare a politicilor publice n cadrul crora trebuie s se nscrie decizia.

2. Decizia politico-administrativ.
Acest tip de decizie reprezint un act de voin, expresie a prerogativelor de putere public, prin care autoritile publice stabilesc norme general obligatorii pentru autoritile, instituiile i serviciile ierarhic inferioare din sistemul administraiei publice. Nu orice decizie care provine de la o autoritate public abilitat juridic pentru a angaja statul este o decizie politic. Puterea politic adopt uneori decizii care nu au un caracter politic, dar asigur aplicarea politicilor adoptate de Guvern. Decizia politica angajeaz un viitor care are efect nu

49

numai asupra propriei naturi, ci i asupra dezvoltrii societii, precum i pentru atingerea unor obiective de interes general. - unele care ar putea fi calificate drept primare, majore sau macrodecizii, care se situeaz pe plan istoric i angajeaz "comunitile umane n mod ireversibil, atribuindu-le obiective a cror atingere afecteaz totalitatea lor. Dup amplitudinea efectelor pe care le produc, deciziile cu caracter politic ale administraiei centrale pot fi clasificate n trei categorii: - macrodecizii (numite i primare sau majore) care se aplic ntregii societi la nivel global i cu caracter ireversibil, stabilind obiective social-economice de amploare naional; - mezodecizii, care afecteaz anumite regiuni sau colectiviti umane; acest tip de decizii se utilizeaz n special n domeniul sistematizrii i amenajrii teritoriului prin planuri urbanistice; - microdecizii, ( secundare sau minore) n sensul ca ele se aplic n cadrul deciziilor majore stabilite anterior. Aceste decizii au, de obicei, un caracter mai tehnic, deoarece elementele pe care le conin pot fi tratate rational. Deciziile majore sunt decizii politice despre obiective, iar deciziile minore sunt decizii despre mijloace. Orice decizie presupune o prelucrare prealabil a informaiilor privind resursele, mijloacele i efectele legate de o anumita solutie pentru alegerea variantei optime. Dup modul n care se desfoara procesul de fundamentare si de adoptare a deciziilor politice, acestea se mpart n dou categorii: decizii autoritaresi decizii negociate. a) Decizia autoritar se caracterizeaz prin faptul ca ea exprim, n momentul alegerii variantei optime, voina unilateral a autoritii publice care adopta decizia. n adoptarea deciziei autoritare, soluia finala este aparent voina unei autoritati publice (de regul cu caracter unipersonal) pe baza propriilor sale consideratii. n realitate procesul decizional este susinut de un procedeu vertical de informare, n timpul caruia personalul de specialitate (consilieri, experi, ) au analizat datele problemei, au ierarhizat posibilitatile i au elaborat variante. Sub aparena unei decizii unice, exist n realitate dou operaiuni: una care a dus la fixarea continutului i cealalt care i-a conferit caracterul obligatoriu. Dac n prima operaiune decizia este rezultatul efortului de gndire al unor specialisti care au respectat criteriul rationalitii, n a doua operatiune decizia poate fi un rezultat al temperamentului, al impulsurilor, simpatiilor sau personalitatii demnitarului sau functionarului public care a adoptat decizia politico-administrativ. b) Decizia negociata se obtine prin apropierea opiniilor mai multor participani la adoptarea deciziei pe baza unor discutii ce se finalizeaz printr-o ntelegere care oglindeste fie o identitate, fie un compromis. n teoria administraiei publice occidentale s-a exprimat opinia c deciziile politice sunt rezultatul unor negocieri. Aceast teorie corespunde democratiei pluraliste n care s-a instituionalizat procedura de negociere ntre Parlament si Guvern, anterior adoptrii deciziilor politice (a legilor). Decizia negociata este rezultatul dezbaterilor din comisiile parlamentare cu reprezentanii guvernului astfel c ea depinde mai mult de ponderea grupurilor politice dect de calitatea intrinseca a argumentatiei prezentate.

50

n mod similar, la nivel judeean, municipal sau comunal, decizia final, exprimat printr-o hotrre a consiliului, exprim rezultatul negocierilor dintre grupurile de consilieri (care reprezint diverse partide) pe de o parte, i ntre comisiile de specialitate ale consiliilor locale i efii de departramente (direcii din primrii). i n procesul de elaborare si adoptare a deciziilor negociate sunt dou operaiuni importante: prima operaiune, elaborarea de catre institutii specializate n cercetare economic, social, juridic, de diferite comisii parlamentare si guvernamentale, locale a variantelor de decizii; a doua operaiune este dezbaterea variantelor i adoptarea celei considerate optime de ctre Parlament, Guvern, sau de ctre alte instituii cu putere de decizie. n procesul de fundamentare i adoptare a deciziilor politico-administrative, informaiile nu pot fi complet rationalizate, deoarece factorii de decizie sunt dominai de cunotine implicite, rezultat al experientei lor, ale preferintelor, comportamentului si temperamentului lor. n al doilea rnd, constituirea modelului pentru soluia prezentat, care este prealabila unei decizii stiintifice, se dovedete aleatorie atunci cnd este vorba de o decizie politic, cci ceea ce caracterizeaz pe decideni este tocmai fidelitatea lor fata de un model a priori, a carui corectare nu o pot accepta fara a pierde, n acelasi timp, posibilitatea de a interveni n negocieri.

3.Factorii procesului decizional


Derularea procesului decizional implic mai multe etape i elemente: componente care joac un rol diferit n procesul decizional. decidentul care poate fi autoritate public, instiuie sau agent investit cu prerogativele puterii: guvernul, ministrul, prefectul, primarul, presedintele consiliului judetean sau local, eful institutiei sau serviciului public; problemele care trebuiesc soluionate; identificarea, analiza, formalizarea, fenomenelor economice, sociale, de legislaie etc. obiectivulele: adaptarea activitii autoritilor, institutiilor si serviciilor publice locale la interesele generale ale colectivitii sau realizarea lucrrilor de utilitate public; criteriile: organizarea instituiilor administraiei publice locale prin mbuntirea structurilor, a pregtirii profesionale a personalului, fixarea atribuiilor, introducerea mijloacelor moderne de informare i calcul; consecintele: reducerea cheltuielilor administratiei publice reducerea personalului i cresterea eficienei serviciilor publice ; rezultatul cercetarilor: proiectul de lege, de hotarre sau de administrare al prefectului sau dispozitie a primarului; mijloace si instrumentele de aplicare a reformei n administratia publica; alternative: etapizarea actiunii pe parcursul mai multor ani, experimentarea masurilor n uniti administrativ-teritoriale sau ntr-o anumit categorie de institutii publice etc.

51

Corelaia dintre politicile guvernamentale i politicile locale n elaborarea deciziilor.


ADMINISTRAIA STATAL ADMINISTRAIA LOCAL

SERVICII PUBLICE CENTRALIZATE

POLIIE JANDARMI POMPIERI ISU

AMENAJARE TERITORIU URBANISM

AGRICULTUR

CONTROL DE LEGALITATE

INSTITUII PUBLICE

PAZA I ORDINE PUBLIC SERVICII PUBLICE DESCENTRALIZATE GESTIUNE PATRIMONIU

BUGET PROPRIU ASISTEN SOCIAL

POLITICI GUVERNAMENTALE

POLITICI LOCALE

ADMINISTRAIA PRIVAT NCHIRIERI UTILAJE N LEASING

MPRUMUTUR IBANCARE

ASIGURRI

AREND

SPONSORIZ RI

LOCAIE DE GESTIUNE CONCESIUNE DOMENIU PUBLIC

INTERESE ECONOMICE

52

4. Etapele procesului decizional.


a) Identificarea problemelor si a cauzelor n virtutea faptului c autoritile administraiei publice au ca principal misiune social satisfacerea nevoilor i intereselor cetenilor ele sunt obligate s elaboreze si/sau s adapteze deciziile n concordan cu acest scop. Apariia unei probleme sociale, ca si modul n care este perceput de comunitate, constituie semnalul de alarm pentru ca administraia s ia deciziile necesare pentru soluionarea ei. Apariia problemelor cu caracter social se datoreaz eeculului politicilor publice (nerealizarea obiectivelor, lipsei de resurse etc.) Identificarea problemei este un proces dificil care genereaz adesea concluzii i divergente sau declaneaz stri conflictuale. Identificarea problemele sociale oblig autoritile administraiei publice la adoptarea unor decizii pentru soluionarea lor, a modului concret n care pot fi soluionate, a strategiilor ce trebuie utilizate pentru soluionare. Exemplu: dac autoritile administraiei consider violena de strada doar ca pe o ncalcare a legii si ordinii, ele vor lua decizia de a transfera problema organelor jurisdictionale (care nu pot dect s majoreze pedepsele); dimpotriv, dac autoritile vor nelege c violena stradal este cauzat de srcie, somaj, lipsa de locuinte sau ele vor decide s solutioneze problema prin instituiile de protectie sociala, prin mijloacelede care dispun etc. n procesul de fundamentare, elaborare si. adoptarea deciziilor de politica publica se regasesc anumite elemente care genereaza, la rndul lor, dificultati n solutionare cum sunt : cultura politica a cetateanului; credintele, valorile si atitudinile fa de viaa social; traficul de droguri, proxenetismul si criminalitatea; somajul i cresterea impozitelor i taxelor; lipsa de locuine, coli, spitale, discriminarea etnica, rasiala, religioas sau chiar economic; abuzurile i corupia unor demnitari sau functionari publici; nclcarea drepturilor i libertatilor constituionale Dincolo de identificarea unei probleme sociale managerii autoritatilor administraiei publice trebuie s evalueze simptomele problemelor; o problem este cu att mai uor soluionat, cu ct exist mai multe informaii corecte despre ea. O evaluare incorect a problemelor sociale are ca efect att acutizarea lor, ct i elaborarea unor decizii pentru probleme care nu exist. n aceasta prim etap a procesului decizional, dupa identificarea i evaluarea problemelor, se ntocmete o agend de lucru adic o lista de probleme care necesita adoptarea unei decizii. Deoarece exist un numr limitat de experi competeni sa rezolve probleme cu caracter social global sau chiar sectorial, unele probleme pot concura cu altele pentru o pozitie prioritara n agenda. Pe agenda de lucru pot fi deja probleme vechi pe care managerii din administratia publica trebuie s le revizuiasca periodic (cel mai elocvent exemplu fiind rectificarea periodic a bugetului). Odat ce o problema a ajuns pe agenda de lucru a factorilor de decizie, autoritile care se ocupa de soluionarea ei vor fi obligate s atrag atenia celorlalte autoriti ierarhic superioare pentru a primi sprijin. n procesul decizional, autoritatile publice trebuie s in seama permanent i de sursele care pot declansa alte probleme dect cele aflate pe agenda lor de lucru, cum sunt:

53

calamitatile si catastrofele naturale; evenimente sociale neprevzute, schimbri tehnologice n ambient; poluarea, congestionarea traficului aerian, feroviar si rutier, dezechilibrul n distribuirea resurselor, care provoaca miscari sociale; schimbari demografice; n managementul administratiei publice prioritatea punctelor de pe agenda de lucru a guvernului, a ministerelor sau ale consiliilor locale, se datoreaz factorilor de decizie politic pentru simplul motiv c politicienii sunt tentai s foloseasc agenda n scop propriu. Politicienii pot nscrie problemele pe agenda de lucru a edinelor; consiliilor judetene sau locale, de pild la propunerea consilierilor (reprezentani ai partidelor politice), desi nu erau nscrise pe ordinea de zi. n ceea ce-i priveste pe funcionarii publici, acestia identifica problemele conform experientei lor anterioare. De aceea, ei sunt tentati a cuta probleme numai n domeniul pe care-l considera ca fiind aria lor de responsabilitate. Nu trebuie uitat faptul c societatea civil, prin ONG-uri, poate influena autoritile s nscrie pe agenda de lucru o anumit problema mobiliznd membrii colectivitii sa le sprijine; n cazuri extreme aceste organizatii provoac institutiile publice s acioneze mpotriva lor, pentru a obtine simpatia, sprijinul si solidaritatea publicului. b) Obiectivele si scopurile deciziilor ad-hoc Clarificarea obiectivelor si scopurilor se face dup ce problema a fost identificat i inclus pe agenda de lucru politic; abia dup ce s-au clarificat scopurile i obiectivele, conductorii administratiei publice pot gsi si evalua efectiv optiunile pentru atingerea acestor scopuri. Dac autoritile administraiei publice ajung la concluzia ca srcia este cauza tulburrilor sociale scopurile lor pot include diminuarea simptomelor de saracie, prin garantarea unui venit minim si distribuirea n mod egal a resurselor economice; sau pot ncerca s rezolve aceste probleme prin programe sociale, prin care sa mbunteasc educaia civic, s garanteze locuri de munc pentru omeri etc.. n tiina administratiei publice din statele Uniunii Europene, noiunea de problem social are o semnificaie mult mai larg, incluznd teme ca evitarea razboiului nuclear, protejarea intereselor nationale peste hotare, servicii publice eficiente, posibilitati egale pentru toti cetatenii, reducerea saraciei si controlul asupra inflatiei. n etapa de clarificare a scopurilor si obiectivelor se produc fenomene care provoac distorsiuni ale procesului decizional cum ar fi: dezacordul ntre administratia publica si politicieni; teama de a lua decizii a unor autoriti pentru a nu fi trase la rspundere; promovarea unor programe care faciliteaza unor indivizi sau grupuri accesul la resurse financiare si economice . Clasificarea scopurilor i obiectivelor se face dup clarificarea acestora. Clasificarea metodic const n abordarea scopurilor si obiectivelor n functie de locul pe care l ocup fiecare dintre acestea pe scara valorilor sociale stabilit de autoritile publice. n procesul de clasificare pot fi ntlnite dificultati de tipul: absena unor specialiti care sa coreleze obiectivele sociale cu scopurile politice; clasificarea diferit a obiectivelor n funcie de interese; incapacitatea politicienilor de a-i defini politica; inexistenta unui standard care s defineasc scopuri cum sunt utilitatea public, interesul general, justitiei sociale etc. Dezinteresul (incapacitatea) de a clasifica obiectivele conform importanei lor socioeconomice face ca autoritatile administratiei publice sa adopte decizii n scopuri inutile sau n contradicie cu necesitatea social.

54

c) Strngerea optiunilor relevante Corespunzator scopului si obiectivului urmarit, autoritile de decizie culeg optiuni din rndul demnitarilor, naltilor functionari de stat, parlamentarilor, liderilor partidelor politice si organizatiilor nonguvernamentale, profesionale, culturale. Culegerea si prelucrarea informaiilor despre obiective se realizeaz cu ajutorul unor experi (institutii specializate) urmnd ca analiza informaiilor s fie completat cu elemente politice, economice, sociale sau de alt natur care s permit clasificarea unei probleme n comparatie cu altele. Valorificarea informaiilor din etapa precedent permite ca n procesul de fundamentare a deciziilor de politic public s se elaboreze un numr de alternative (cel putin dou) configurate potrivit unui set de criterii. Cunoaterea opiunilor relevante se bazeaz pe principiul individualizrii i fundamentrii alternativelor care asigur att coerena premiselor ct i a eficienei fiecrei alternative, funcie de factorului timp, situaia cea mai convenabil, resursele disponibite (proprii sau atrase), consecintele aplicarii fiecarei alternative, evitarea fundamentarii preferentiale a alternativelor. d) Alegerea alternativelor Aceast etap implic selectarea alternativelor care se apropie cel mai mult de realizarea obiectivelor si a scopurilor stabilite de standardele de evaluare. Aciunile specifice acestei etape sunt urmatoarele: alegerea variantelor si a alternativei optime, pe baza interpretarii valorii unor factori de influenta; stabilirea precisa a nivelului ierarhic unde trebuie luata decizia si a termenului de punere n practica. Alegerea alternativei optime se bazeaz pe principiul optimizrii, care permite stabilirea factorilor determinani pentru fenomenul social abordat; determinarea criteriului de apreciere a optimului si a eficientei lui; stabilirea factorilor care pot fi influenai i a celor asupra carora nu se poate aciona n procesul de aplicare a deciziei adoptate; respectarea cerintelor specifice deciziilor politico-administrative. Eficiena deciziilor politico-administrative depinde de ndeplinirea unor condiii specifice de fundamentare cum sunt: necesitatea de a ine seama de implicaiile lor; importana lor nu depinde de voina celor care au luat-o, ci de consecine aplicrii ei; necesitatea de a exprima optiuni cu privire la scop, nu la mijloace de realizare; necesitatea de a produce efectul social necesar ele nu pot fi izolate de efectele lor; Decizia politico-administrativ, ca act de voin al autoritii publice, influeneaz prin succesul sau eecul su dezvoltarea socio-economic a colectivitii umane n sensul dorit de puterea politic .

55

Etapele elaborrii deciziilor


Informatii politice, juridice, sociale, economice, tehnice, etc. Fenomenul social care trebuie solutionat Identificarea problemei sociale si a cauzelor care au creat-o
Probleme cauze

Soluii care sunt disponibile ; care este ordinea de prioritate

Clarificarea si clasificarea obiectivelor si scopurilor Obiectiv e scopuri

Optiunile posibile pentru atingerea obiectivelor

Stabilirea optiunilor relevante Optiunile pentru realizarea obiectivelor si a scopurilor

Consecintele socioeconomice pentru fiecare alternativ

Elaborarea alternativelor si prevederea consecintelor pentru fiecare

Alternative

Program de politica publica

Evaluarea alternativelor pe baza criteriilor de valoare sociala

Alegerea alternativei cea mai apropriat de standardele de evaluare si de edficienta

NU

DA

PUBLICARE

APLICARE

FINALIZARE

EVALUARE

56

5. Transparena decizional.
a). Noiunea i obiectul transparenei decizionale Legislaia actual cuprinde o serie de regulile de procedur minimale care s asigure transparena decizional privind activitatea autoritilor administraiei publice locale i centrale, alese sau numite, precum i a altor instituii publice finanate din bugetele publice, n raporturile dintre acestea i ceteni, sau asociaii ale cetenilor legal constituite. Autoritile publice obligate s respecte transparena decizional sunt: autoritile administraiei publice centrale: ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice descentralizate ale acestora, precum i autoritile administraiei publice autonome; de precizat c, dei este autoritate suprem a administraiei, Guvernul nu este menionat. autoritile administraiei publice locale: consiliile judeene, consiliile municipale, oreneti i comunale, primarii, instituiile i serviciile publice de interes judeean, respectiv local. b) Obiectivele transparenei decizionale. Transparena decizional a activitii desfurate de autoritile administraiei publice Ia nivel central i la nivel local sunt stabilite n mod expres: s sporeasc gradul de responsabilitate a autoritilor administraiei publice fa de ceteni (destinatari ai actelor emise de administraie); s stimuleze participarea activ a cetenilor la adoptarea deciziilor administrative: hotrri ale Guvernului, ordine ale minitrilor i prefecilor, dispoziii ale primarilor, dispoziii ale conductorilor de instituii sau servicii publice de specialitate de interes naional sau local i altele asemenea; s sporeasc gradul de transparen al ntregii activiti a administraiei publice. La baza obligaiei privind transparena decizional n administraia public stau principii care asigur att oportunitatea, ct i legalitatea actului decizional: - principiul informrii prealabile a cetenilor cu privire la problemele de interes public care urmeaz s fie dezbtute n consiliile locale; - principiul consultrii cetenilor la iniiativa autoritilor publice, n cursul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative; - principiul participrii active a cetenilor la adoptarea deciziilor administrative presupune, pe de o parte, ca edinele s aib caracter public, iar pe de alt parte, ca dezbaterile s fie consemnate i date publicitii. Legea definete i serie de termeni cum sunt: - act normativ ; actul emis sau adoptat de o autoritate public i care are caracter general obligatoriu; actele pot fi emise de autoritile cu caracter unipersonal (ministru, prefect, primar, inspector general etc), sau pot fi adoptate prin de autoritile cu caracter colegial (guvern, consiliu judeean, consiliu local, consiliu de administraie). - luarea deciziei; procesul deliberativ specific autoritilor administraiei publice conform unei proceduri legale prin dezbatere i adoptarea prin vot, a actelor normative. - elaborarea de acte normative; procedura de redactare a unui act normativ nainte de a fi supus adoptrii. Procedura de redactare se desfoar potrivit regulilor de form i fond cerute actelor juridice; forma scris, structura (titlu, parte introductiv i parte dispozitiv), fundamentarea n fapt i n drept;

57

- obligaia de transparen se refer la obligaia autoritilor administraiei publice de a informa i de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative i de a permite accesul la documente minut, proces-verbal, decizie etc. - recomandare; definete orice opinie, sugestie, propunere sau punct de vedere, exprimate oral sau scris, primite de administraia public de la orice persoan interesat; - asociaiile legal constituite; sunt organizaii civice, sindicale, patronale sau alt grup asociativ de reprezentare civic. Dup cum se poate observa, asociaiile sindicale i patronale nu au caracter propriu-zis civic, ci profesional, ceea ce vine n contradicie cu scopul legii, care se refer expres numai la transparena fa de ceteni. - ordinea de precdere semnific prioritatea participrii la edinele publice, n raport de interesul manifestat fa de subiectul edinei; legea folosete greit termenul de subiect deoarece n realitate este vorba de subiectul dezbaterilor, adic de obiectul edinei. - prin edin public trebuie s nelegem edina care se desfoar n cadrul autoritilor administraiei publice, la care are acces orice persoan interesat. c) Excepii de la regula transparenei Prevederile legii privind transparena decizional nu se aplic procesului de elaborare a actelor normative i edinelor n care sunt prezentate sau discutate informaii cu privire la: aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice sau politice ale rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; valoarea, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitii comerciale, bancare, financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale; datele cu caracter personal (dac nu exist acordul persoanei fizice respective). d) Participarea cetenilor la procesul decizional In cursul desfurrii procesului de elaborare a actelor normative, autoritile administraiei publice sunt obligate s fac public proiectul de act normativ ce urmeaz a fi adoptat; acest lucru trebuie realizat prin afiare la sediul propriu (ntr-un loc accesibil), prin anunul n site-ul propriu i transmiterea proiectului ctre mass-media local sau central, dup caz. n plus, autoritile administraiei publice trebuie s trimit proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au solicitat acest lucru. Anunurile cu privire la elaborarea actelor normative trebuie aduse la cunotina cetenilor cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea spre analiz i adoptarea lor de ctre autoritatea public. Anunurile trebuie s cuprind notele de fundamentare, expunerile de motive i, dup caz, referatele privind necesitatea i oportunitatea proiectului de act normativ propus, textul complet al proiectului, termenul-limit i modalitatea prin care cei interesai i pot exprima opiniile, cu valoare de recomandare, fa de proiectul propus. Anunurile referitoare la actele normative ce urmeaz a fi elaborate n domeniul afacerilor trebuie transmise i asociaiilor patronale sau grupurilor legal constituite, pe domenii specifice de activitate, cu respectarea termenului prevzut, de 30 de zile. Termenul n care persoanele fizice sau juridice interesate pot face sugestii sau propuneri cu privire la coninutul actului normativ trebuie s fie de minimum 10 zile de la data publicrii anunului.Proiectul de act normativ se trimite spre avizare (respectiv aprobare) la autoritile publice ierarhic superioare numai dup ce s-au definitivat observaiile i propunerile primite din partea cetenilor.

58

n cazul n care o asociaie ceteneasc a solicitat n scris discutarea proiectului de act normativ, conductorul autoritii publice emitente are obligaia de a organiza o ntlnire pentru dezbaterea proiectului cu participarea celor interesai. n toate cazurile n care au loc dezbateri publice, acestea trebuie s se desfoare n termen de maximum 10 zile de la data publicrii locului i datei de desfurare a dezbaterii. n situaii de urgen, atunci cnd este periclitat interesul public, proiectele de acte normative pot fi adoptate fr respectarea acestei proceduri. Participarea cetenilor la dezbaterile din cadrul edinelor publice, cu ocazia adoptrii unor hotrri, se realizeaz n urmtoarele condiii: - anunul privind data i locul de desfurare a edinei publice se afieaz la sediul autoritii emitente cu cel puin trei zile nainte; concomitent, anunul se afieaz pe site-ul instituiei i se comunic mass-media; - anunul se aduce la cunotina cetenilor sau asociaiilor civice care i-au exprimat opiniile, cu valoare de recomandare, referitoare la proiectul ce urmeaz a fi supus dezbaterii; - participarea persoanelor interesate la edina public se face n limita locurilor disponibile din sala de edin, n ordinea de precdere generat de interesul unor asociaii fa de obiectul dezbaterilor; aceast ordine se stabilete de ctre preedintele de edin; n orice caz, ordinea de precdere nu poate limita accesul mass-media. Preedintele edinei poate oferi invitailor posibilitatea de a se exprima cu privire la ordinea de zi; dup cum se poate observa, legea nu instituie obligativitatea preedintelui de a da cuvntul tuturor participanilor. n practic, se permite unui reprezentant al unei asociaii de a exprima punctul de vedere al tuturor membrilor. Adoptarea deciziilor administrative intr n competena exclusiv a autoritilor administraiei publice. Desigur c punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice au valoare de recomandare (nefiind obligatorii pentru autoritate) i se consemneaz n minut. Minuta cu dezbaterile i rezultatul votului se afieaz la sediul instituiei i se public n site-ul instituiei. Atunci cnd dezbaterile sunt nregistrate fonic sau video se va redacta n scris i minuta edinei. Minutele se pstreaz n arhiv. Autoritile administraiei publice au obligaia de a face public un raport anual cu privire la transparena decizional, care va cuprinde: numrul total al recomandrilor primite, numrul recomandrilor incluse n proiectele de acte normative i n coninutul actelor, numrul participanilor le edinele publice, numrul dezbaterilor organizate, situaia cazurilor n care autoritile publice au fost acionate n instan, evaluarea modului n care sa realizat colaborarea cu cetenii, numrul edinelor care nu au fost publice i motivele pentru care au fost secrete. Raportul anual este, la rndul lui, supus publicitii prin afiare la sediul autoritii emitente i pe site-ul instituiei. e)Sanciuni Orice persoan care se consider vtmat n drepturile sale prin nclcarea dispoziiilor legii transparenei se poate adresa instanei de judecat potrivi Legii contenciosului administrativ. Plngerea, ca i recursul sunt scutite de tax de timbru i se judec n procedur de urgen. Constituie abatere disciplinar fapta funcionarului public care nu permite accesul persoanelor la edinele publice sau mpiedic implicarea persoanelor interesate n procesul de elaborare a actelor normative de interes public. Constatarea i sancionarea faptei se realizeaz potrivit dispoziiilor Legii funcionarilor publici.

59

TESTE: Elaborai o procedur de adoptare a deciziilor; Formulai drumul critic pentru etapizarea deciziilor; Propunei amendamente la principiul transparenei decizionale.

CAP. VII. STRUCTURA INTERN A SERVICIILOR ADMINISTRATIVE.


CONINUT: Organizarea fucional a serviciilor; Organizarea structural a serviciilor; Organigramele; Doctrina UE cu privire la organizarea serviciilor.

1. Organizarea funcional a serviciilor administrative.


Una dintre atribuiile principale ale administraiei publice este organizarea unor structuri, fie n aparatul propriu (sub forma de departamente, servicii, birouri), fie exterioare (sub forma unor instituii i servicii publice) necesare pentru producerea de bunurilor, furnizarea serviciilor sau executarea lucrrilor de utilitate public. Serviciile publice (din aparatul propriu al administraiei) desfoar, de regul, activiti de natur executiv, sau altfel spus, pentru realizarea funciei executive a statului cum sunt; servicii de asisten social, de protecie, de eliberare a autorizaiilor, de stare civil, de administrare a patrimoniului, de eviden a populaiei. Datorit caracterului acestor servicii publice ele nu pot fi externalizate (delegate altor instituii sau persoane din afara administraiei) i se realizeaz numai prin funcionari publici n regim de monopol. Serviciile de utilitate public (din afara aparatului propriu) desfoar, de regul, activiti economice, comerciale, de transport, construcii etc., n scopul satisfacerii intereselor cetenilor la nivel naional, fiind organizate de ctre Parlament sau Guvern, fie la nivel local, organizate de consiliile locale. Aceste servicii exterioare administraiei publice pot fi asigurate de ageni economici prin delegare de gestiune ca servicii de utilitate public sub controlul autoritilor publice. Indiferent de nivelul la care funcioneaz, autoritile publice au obligaia ca, prin actul de nfiinare, s stabileasc att obiectul de activitate al serviciului public, ct i structura sa organizatoric, regulile de funcionare i sarcinile specifice. S nu omitem faptul c reprezentanii managementului clasic considerau c structura, ca mod de organizare intern, constituie secretul eficienei oricrei organizaii. n ceea ce privete instituiile sau serviciile administraiei publice, structura are relevan n msura n care corespunde sistemului ierarhizat de organizare a administraiei (pe vertical), ceea ce nu nseamn c nu trebuie avut n vedere la proiectarea lor. n al doilea rnd, organizarea unei structuri trebuie s ia n considerare specializarea serviciului ntr-un anumit domeniu: furnizarea de produse, prestarea de servicii, execuia de lucrri de utilitate public etc. Exemplu: structura organizatoric creat exclusiv pentru furnizarea de produse are o serie de avantaje, deoarece: - impune fiecrui compartiment din interiorul unui serviciului s se concentreze numai asupra sarcinilor proprii; - asigur accesul fiecrui compartiment la resurse, informaii i tehnologii de specialitate; - faciliteaz conducerea operativ, flexibil,

60

eficient a serviciului; - permite cuantificarea activitii fiecrui compartiment i eficacitatea ntregului serviciu. n al treilea rnd, organizarea funcional implic elaborarea unei structuri care s asigure realizarea funciunilor de baz ale serviciului public pentru ca acesta s poat satisface o anumit necesitate social. Indiferent dac serviciul public este asigurat n regie proprie de administraie, sau dac serviciul de utilitate public este prestat de alte persoane juridice sau fizice private, el trebuie s realizeze o serie de funciuni. a) Functiunea de cercetare-dezvoltare care definete ansamblul activitilor desfurate n vederea inovrii i a implementarii progresului tehnic. n cadrul acestei funciuni se deosebesc trei activiti principale: - previziunea, care const n elaborarea proiectelor, strategiilor i politicilor serviciului public concretizate n prognoze i planuri, n defalcarea activitilor pe perioade i subdiviziuni organizatorice i verificarea modului de realizare n concret a acestora; - conceptie tehnic care include toate cercetarile aplicative si de dezvoltare cu caracter tehnic efectuate n cadrul serviciului public; - organizare, n calitate de activitate principal a serviciului public, care reunete ansamblul proceselor de elaborare, adaptare i introducere de noi metode i tehnici organizatorice. b) Functiunea comercial Functiunea comercial a serviciului public cuprinde ansamblul proceselor de studiu a cererii i ofertei de pe piaa serviciilor, de procurare nemijlocit a materiilor prime, materialelor, echipamentelor de productie necesare fabricrii sau prestrii serviciilor, precum i pentru stabilirea strategiei de vnzare a acesteia. n cadrul funciunii comerciale se disting trei activiti principale: - aprovizionarea tehnico-material reunete ansamblul atribuiilor prin care se asigur procurarea materiilor prime, materialelor, combustibilului, echipamentelor de producie necesare realizrii produselor i serviciilor; - vnzarea reunete ansamblul atribuiilor prin care se asigur nemijlocit valorificarea produselor i serviciilor pe pia; - activitatea de marketing, care cuprinde ansamblul atribuiilor privind studiul pieei interne i externe, cunoaterea necesitilor i comportamentului consumatorilor n vederea stabilirii celor mai adecvate modaliti de orientare a produciei i de cretere a vnzrii produselor i serviciilor publice. c) Funciunea de producie, prestarea de servicii i execuia lucrrilor publice. Aceast funciune poate fi definit ca ansamblul proceselor de munc prin care se transform obiectele muncii n produse finite i servicii publice i se creeaz condiiile tehnico-organizatorice necesare continurii procesului de fabricaie. d) Functiunea financiar-contabil. Aceast funciune cuprinde ansamblul activitilor prin care se asigur resursele financiare necesare atingerii obiectivelor serviciului public, precum i evidena valoric a micrii ntregului su patrimoniu. Aceasta funciune are caracter sintetic, ce reunete trei activiti principale: - activitatea financiar, reprezentat de ansamblul proceselor prin care se determin i se obin resursele necesare atingerii obiectivelor; - contabilitatea, care reunete ansamblul proceselor prin care se nregistreaz i se evideniaz valoric resursele materiale i financiare;

61

- controlul financiar de gestiune, care cuprinde ansamblul proceselor prin care se verific respectarea legislaiei privind existena, integritatea, utilizarea i pstrarea valorilor materiale i bneti cu care serviciul public este dotat.

e) Functiunea de personal. Ansamblul proceselor din cadrul serviciului public prin care se asigur resursele umane necesare, precum i utilizarea, dezvoltarea i motivarea acestora constituie continuul funciunii de personal. n cadrul funciunii de personal se pot delimita mai multe activiti: previziunea necesarului de salariati; selecionarea personalului; ncadrarea n munc; evaluarea activitii profesionale; motivare a personalului; perfecionarea pregtirii profesionale; promovarea n funcie; protecia muncii.

2. Organizarea structural a servicilor administrative.


a) Definirea structurii organizatorice Organizarea structural reprezint cea de-a doua component de baza a organizrii formale i const n gruparea funciunilor, activitilor, atribuiilor i sarcinilor conform unor criterii de eficien, repartizarea acestora n subdiviziuni organizatorice, pe grupuri de persoane, n vederea realizrii sarcinilor specifice serviciului public. n cadrul acestei structuri organizatorice se disting dou componente: Structura managerial care cuprinde conductorii de rang superior i cei cu drept de decizie asupra compartimentelor din subordine (economice, tehnice i financiar-contabile, de personal etc. Aceast structur este alctuit din persoanele cu funcii de conducere (directorul general i adjunctii si, inginerul ef, arhitectul ef, contabilul ef) i din compartimentele funcionale i de concepie tehnico-tiinific aferente. Structura de productie, care este alctuit din totalitatea subdiviziunilor organizatorice n cadrul crora se desfoar activitile operaionale, n principal de producere a bunurilor, de prestare a serviciilor destinate i de execuie a lucrrilor de utilitate public. b) Componentele structurii organizatorice Principalele componente ce trebuie avute n vedere de autoritile publice n momentul n care stabilesc structura organizatoric a serviciului public sunt urmtoarele: Postul: este cea mai simpl subdiviziune organizatoric a serviciului public i poate fi definit ca ansamblu de drepturi i obligaii ce revin unui funcionar (angajat contractual) pentru ndeplirea sarcinilor sale de serviciu. Fiecare post are obiective individuale care constituie, n acelai timp, criterii de evaluare a activitii celui care ocup postul. Postul implic realizarea unor sarcini simple i autonomie operaional.Toate elementele unui post trebuie nscrise n fiele privind descrierea postului i specificarea postului. Functia: definete totalitatea posturilor care prezint aceleai caracteristici principale. Dup natura i amploarea obiectivelor, sarcinilor, competentelor i responsabilitilor se deosebesc dou tipuri de funcii:

62

- managerial se caracterizeaz printr-o serie mai larg de competene i responsabiliti referitoare la obiectivele instituiei/serviciului care implic sarcini de previziune, organizare, coordonare, antrenare i control-evaluare, ce se reflect n luarea de decizii cu privire la munca altor persoane. - de execuie se caracterizeaz prin obiective individuale limitate, crora le sunt asociate competene i responsabiliti mai reduse, fr dreptul de a lua decizii privind munca altor titulari de posturi. Ponderea ierarhic: exprim gradul de mrime al compartimentului condus de un manager. Ponderea depinde de natura lucrrilor efectuate de funcionarii subordonati, de nivelul de pregtire i gradul lor de motivare, de frecvena i amploarea legturilor dintre ei, de experiena i prestigiul managerului. Compartimentul se refer la grupul de funcionari (angajai) care efectueaz munci omogene sau complementare la acelai loc de munc, fiind subordonat nemijlocit unui singur ef. Compartimentele pot fi: - operaionale se caracterizeaz prin faptul c se realizeaz produse, presteaz servicii sau execut lucrri (sau pri din acestea) sau efectueaz direct operaiuni tehnicomateriale specifice administraiei publice; - funcionale se caracterizeaz prin faptul c pregtesc deciziile pentru manageri i acord asisten de specialitate tehnic, de marketing, economic, organizatoric att compartimentelor operationale, ct i celor funcionale. Activitatea lor se concretizeaz n studii, rapoarte, analize i sinteze informaionale. Nivelul ierarhic este format din totalitatea subdiviziunilor organizatorice situate la aceeai distan ierarhic fa conductorul serviciului public. Cu ct numrul nivelurilor ierarhice este mai mic, cu att crete operativitatea managementului, deoarece se reduc circuitele informaionale i scade distorsiunea informaiilor. Relatiile organizatorice se refer la raporturile dintre subdiviziunile organizatorice stabilite fie prin legislaie (pentru autoritile publice), fie prin acte administrative (pentru serviciile administraiei publice locale) i pot fi: - de autoritate, sunt raporturi stabilite prin acte normative n virtutea crora funcionarii publici (ca i personalul contractual din serviciile publice) sunt obligai s execute dispoziiile autoritii publice ierarhic superioare. Relaiile de autoritate se pot manifesta n trei moduri: ierarhice, functionale i de stat major. - de cooperare, care se stabilesc ntre posturile situate pe acelasi nivel ierarhic, dar care aparin unor compartimente diferite. - de control, care se manifest ntre persoanele (institutiile) specializate de control i celelalte subdiviziuni organizatorice ale serviciului public. c) Clasificarea structurilor organizatorice Analiza elementelor componente ale structurii organizatorice a permis specialitilor identificarea mai multor tipuri de structuri organizatorice: a) Structura ierarhic este format din funcionarii publici subordonai nemijlocit conductorului serviciului public. Ea are un numr redus de compartimente cu caracter operational, corespunzatoare, de regul, principalelor activiti. Conductorul serviciului public exercit n exclusivitate toate funciile managementului ceea ce implic necesitatea de a avea competen n toate domeniile: tehnic, organizatoric, control, personal, ntreinere.

63

b) Structura funcional este alctuit din compartimente operaionale i funcionale. n acest tip de structur conductorul nu trebuie sa fie specialist, deoarece are la dispoziie compartimentele funcionale. Funcionarii de execuie sunt cei care primesc competene i rspund att fa de efii ierarhici, ct i fa de compartimentele funcionale, nregistrnduse multiple subordonri. c) Structura ierarhic-funcional reprezint o mbinare a precedentelor dou tipuri, fiind alctuit att din compartimente operationale, ct i functionale. n acest caz, funcionarii de execuie primesc decizii, dar rspund numai fa de eful ierarhic direct, respectndu-se principiul unitii de decizie i aciune. Acest tip de structur organizatoric este folosit n majoritatea cazurilor de ageni economici care realizeaz produse, presteaz servicii sau execut lucrri de utilitate public. Exist mai multe variante ale structurii ierarhic functionale, de tipul: d) Structura divizional, este o structura organizatoric de tip ierarhic-funcional, n care divizia are autonomie operaional ridicat, ceea ce-i permite o adaptare rapid la cerinele pieei. Se folosete n cazul organizrii serviciilor publice de dimensiuni mari, cu producie eterogen sau cu rspndire geografic larg. Pentru regiile autonome de dimensiuni mari, organizarea divizional creeaz oportunitatea privatizrii pentru fiecare divizie n parte. e) Structura matriceal este o modalitate important i eficient de rezolvare a unor probleme complexe de natur strategic si inovaionala. Organizarea matriceala este caracterizata prin coexistena unei structurii organizatorice formale cu o serie de structurii adhoc constituite pentru realizarea unui proiect. n structura de tip matriceal se manifest o complexitate de relaii organizatorice verticale, transversale si oblice, concomitent cu managementul de proiect. f). Structura simpla ( ierarhic) Este o structur organizatoric cu un numr redus de posturi, compartimente i niveluri ierarhice i cu relaii organizatorice de tip ierarhic (de subordonare nemijlocit). Se folosete n cazul serviciilor publice de dimensiuni mici sau la nivelul unor compartimente din regiile autonome sau societile comerciale cu capital de stat. Un element specific acestei structuri l reprezint unicitatea managerului (care este adesea patronul-ntreprinztor). g) Structura ierarhic-funcional n primul rnd, organizarea ierarhic-funcional are la baz specializarea unor componente structurale i structura simpl (ierarhic); n al doilea rnd, ea reflect specializarea funcionarilor de conducere i de execuie, fiecare dintre acetia fiind profesionist ntr-un anumit domeniu; n al treilea rnd, relaiile organizatorice se diversific, n sensul c apar i se manifest relaii de autoritate prin transmiterea de elemente metodologice cu privire la desfurarea proceselor de munc; n sfrsit, structura ierarhicfunctional este predominant birocratic, fiind considerat un impediment pentru perfecionarea serviciului public . h) Structura organizatorica" hibrida" Aceasta mbin, practic, caracteristicile dimensionale i funcionale ale organizrii matriceale, organizarea pe divizii si ierarhic-functionale pentru c raspunde mult mai bine cerinelor i exigenelor mediului national i internaional, precum i parametrilor de flexibilitate, dinamism i eficacitate. Organizarea hibrid este o solutie managerial a numeroaselor probleme pe care le ridic funcionarea unui serviciu public ntr-o conjunctur ostil i instabil.

64

3. Organigramele.
Organigramele sunt modaliti de prezentare a structurii organizatorice sub form grafic prin simboluri i pe baza unor reguli specifice. Tipurile uzuale sunt: a) Organigrama general red structura organizatoric a unui ntreg serviciu public. ns, pentru studierea organizrii seciilor sau compartimentelor sunt elaborate i organigrame partiale, acestea reprezentnd n detaliu componenta organizatoric a compartimente lor active. b) Organigramele partiale se pot constitui n mai multe feluri. Cel mai des este folosita organigrama piramidal, ordonat de sus n jos, n partea superioar fiind trecute organele si posturile manageriale superioare, dimensiunea competenei i responsabilitii, reducndu-se pe masur ce se apropie de baza piramidei . c) Organigramele circulare sunt elaborate pe baza ordonrii circulare a elementelor structurii organizatorice. d) Condiii tehnice de proiectare a organigramei Pentru a proiecta i implementa un tip de organigrama corect, autoritile administraiei publice care nfiineaz instituii, servicii sau agenti economici producatori sau furnizori de servicii publice trebuie s respecte anumite reguli: mrimea patrulaterelor i grosimea liniilor trebuie sa fie proporionale cu amplitudinea sarcinilor, nivelul de competen i responsabilitatea implicate. plasarea liniilor de legatur ntre casete trebuie s reflecte raporturile de subordonare, respectiv de supraordonare ierarhic; toate posturile i compartimentele care sunt la acelai nivel ierarhic trebuie s fie situate n acelai plan i la aceeai distan fa de conducere. pentru fiecare compartiment trebuie specificat numrul total al personalului, cu indicarea posturilor de conducere i a posturilor de execuie. Organigrama unui serviciu public are dezavantajul c ofer informaii numai despre compartimentele uzuale i de aceea este necesar un regulament de organizare si funcionare prin care s fie detaliate sarcinile i atribuiile fiecrui compartiment.

4. Regulamentele de organizare si functionare (ROF)


Regulamentele de organizare i funcionare trebuie s cuprind, att pentru serviciile admimistrative prestate n regie proprie, ct i pentru serviciile de utilitate public prestate prin delegare de gestiune, o serie de elemente cum sunt: caracteristicile tipologice ale serviciului public; sistemul de management: sistemul metodologic, decizional, informaional i organizatoric; managementul de vrf, cu atribuiile, responsabilitile i competenele atribuite; formele participative de management, precum i sarcinile, competenele i responsabilitile acestora;
65

managementul de nivel mediu i inferior, care trebuie s cuprind atribuiile, responsabilitile i competenele compartimentelor funcionale i operaionale, precum i organizarea informaional a fiecrui compartiment; dispozitii finale i condiiile rspunderii disciplinare, administrative sau penale a funcionarilor. n prima parte a ROF-ului se menioneaz datele privind temeiul legal al nfiinrii serviciului, o scurta prezentare a obiectului su de activitate i principalele caracteristici ale managementului de nivel superior. n a doua parte a ROF-ului sunt enumerate n detaliu compartimentele, funciile si posturile. De regula, ROF-ul se elaboreaz de ctre compartimentul de organizare al serviciului rspectiv, cu avizul autoritii publice ierarhic superioar. Descrierea fiecarei funcii din cadrul fiecrui serviciu se face de catre funcionarii din acele compartimente (pentru c ei sunt specializai) urmnd a fi incluse n regulamentul de organizare i funcionare.

5. Doctrina Uniunii Europene privind organizarea serviciilor administrative


n domeniul competenei autoritilor administraiei publice din statele membre U.E. de a nfiina i/sau de a organiza servicii publice (numite i servicii universale) teoria comunitar a pus accentul pe patru vectori i anume : definirea modului n care serviciile administraiei publice trebuie s-i ndeplineasc obligaiile fa de colectivitile umane; alegerea modului de organizare corespunztor obiectivelor sociale a serviciului public; procedura i sursele de finanare a serviciilor de interes general; evaluarea serviciilor de interes general. a) Libertatea organizrii serviciilor Autoritile naionale, regionale sau locale ale statelor membre ale U.E. sunt libere, n principiu, s defineasc ceea ce ele consider a fi un serviciu de interes general. Aceast libertate, include i libertatea de a impune obligaii furnizorilor de servicii, cu condiia ca acestea s fie conforme cu regulile comunitare. n absena unei reglementari comunitare specifice, statelor membre U.E, le revine, n principiu, definirea obligaiilor serviciului universal, a cerinelor n materie de acoperire teritoriala, a normelor de calitate si securitate, a drepturilor consumatorilor i a prevederilor n privina mediului. Comunitatea Europeana nu a armonizat obligaiile serviciului public i nu a definit prevederile comune n cadrul unei reglementari comunitare specifice dect pentru marile industrii de reea cum sunt sectoarele de comunicaii electronice si serviciile potale. Cu toate acestea, atunci cnd asemenea obligaii armonizate exist, statele membre UE, sunt, la rndul lor, rspunztoare de formularea i punerea n aplicare a acestora, conform caracteristicilor specifice ale sectorului. n general, armonizarea sectorial a obligaiilor serviciului public nu mpiedic statele membre ale U.E, s impun obligaii mai stricte sau suplimentare compatibile cu legislaia comunitar, cu excepia cazului n care msurile de armonizare prevd altceva. Pentru comunicaiile electronice, astfel de obligaii suplimentare nu pot fi finanate n interiorul sectorului.

66

n cazul organizrii unui serviciu de interes economic general, statele membre sunt libere s decid asupra modului de funcionare a serviciului, nsa cu condiia ca regulile comunitare sa fie respectate. n orice caz, gradul de deschidere a pieei i de concuren pentru un serviciu de interes economic general dat, va fi decis de regulile comunitare pertinente referitoare la piaa interna si la concuren. n cazul participrii statului la furnizarea serviciilor de interes general, autoritilor publice le revine sarcina de a decide s furnizeze aceste servicii direct prin propria lor administratie sau s le ncredineze unui ter (societate public sau privat). Furnizorii de servicii de interes economic general, inclusiv furnizorii de servicii interne care sunt organizai ca societi comerciale trebuie s se supun regulilor concurenei prevzute de Tratatul ratificat de toate statele membre. Deciziile de acordare a drepturilor speciale sau exclusive furnizorilor de servicii interne, sau de favorizare prin alte mijloace, pot constitui o nclcare a normelor comunitare n ciuda proteciei pariale oferite de articolul 86 din Tratat. Jurisprudena a demonstrat c acest lucru se ntmpl mai ales atunci cnd obligaiile care trebuie ndeplinite de furnizorul de servicii nu sunt specificate n mod corespunzator, atunci cnd furnizorul de servicii este n mod clar incapabil s rspund cererii, sau atunci cnd exist un alt mijloc care eludeaz concurena. Atunci cnd o autoritate public a unui stat membru al U.E, alege s ncredineze furnizarea unui serviciu de interes general unui tert, alegerea furnizorului trebuie s respecte poziia de egalitate pentru toi furnizorii publici sau privati, care ar fi potenial capabili s furnizeze acest serviciu. Aceasta regul este o garanie c serviciile sunt furnizate n condiiile cele mai avantajoase din punct de vedere economic disponibile pe pia. n cadrul acestor reguli i principii comunitare autoritile publice naionale au libertatea de a defini caracteristicile necesare urmririi obiectivelor de politic public. Atunci cnd legislaia naional nu prevede sau nu respect regulile comunitare se vor aplica principiile Tratatului sau/i ale directivelor CE n materie. Exemplu: dac autoritile publice naionale ncredineaz serviciul public de transport terestru unui agent economic, Comisia European propune ca aceast operaiune s fie fcut prin contract de concesionare. (Decizia JO.C/151/ E/2002). dac actul prin care autoritile publice ncredineaz unui ter furnizarea unui serviciu de interes general nu este n acord cu directivele asupra pieelor publice, atunci actul trebuie s respecte principiile care decurg direct din tratatul CE, n special a dispoziiilor referitoare la libertatea de a furniza servicii i libertatea de nfiinare; este cazul concesionrii unor lucrri prin care terii primesc compensaii pentru furnizarea serviciului prin dreptul de a exploata serviciul. Aceste reguli si principii comunitare prevd egalitatea modului de tratament, transparena, proporionalitatea, recunoaterea reciproc i protecia drepturilor prestatorilor privai de servicii. n domeniul serviciilor de mediu, n special de gestionare a deeurilor, autoritile administraiei publice pot acorda drepturi exclusive procesatorilor pentru reciclarea anumitor deeuri cu condiia s se supun regulilor de concuren. Deseori servicile ecologice sunt nfiintate n cadrul abordarilor inovatoare viznd asigurarea preveniei si reciclarii deseurilor conform principiului "responsabilitatii

67

producatorului". Aceast rspundere a productorilor de bunuri de utilitate public implic la sfritul ciclului de producie gestionarea deeurilor rezultate dup utilizarea acelor bunuri. Autoritile administraiei publice din statele membre ale U.E, se bucur de o libertate considerabil privind definirea obligaiilor i organizarea furnizrii serviciilor de interes general, sau universale. Acest lucru permite statelor membre elaborarea unor politici care s reflecte particularitile nationale, regionale sau locale; de pild, regiunile srace sau slab populate pot fi tratate n mod diferit fa de regiunile bogate sau cu populatie dens. Trebuie precizat c absena legislaiei specifice poate conduce la o anumit incertitudine juridic i la abateri ale contractului de prestri servicii de la normele comunitare La nivel european, diverse forme de cooperare ntre autoritile naionale de reglementare s-au dezvoltat n vederea mbunatirii coerentei politicilor tuturor statelor membre, dar nu exist o autoritate european de reglementare pentru nici un serviciu. Doctrina european consider c schimburile de experien privind cele mai bune practici, care implic att autoritile administrative de reglementare, ct i asociaiile sau organizaiile noguvernamentale, sunt utile pentru perfecionarea activitii statale. TESTE: Organizarea formal a servicilor administrative; Organizarea structural; Organigramele;Regulamentele de organizare i funcionare; Doctrina U.E. cu privire la organizarea serviciilor.

68

CAP. VIII. BIROCRAIA ADMINISTRATIV.


CONINUT: Noiuni generale; Factorii care determin birocraia; Principalele teorii cu privire la birocraia administrativ;Caracteristicile; Disfunciile birocraiei; Debirocratizarea administraiei.

1.

Noiuni de teoria birocraiei.

Conceptul de birocraie definete n sfera administraiei publice sistemul formal de organizare i funcionare a autoritilor, instituiilor i serviciilor publice, conform unei ierarhii de tip piramidal n care deciziile se iau la vrf i se execut necondiionat la baz. n cadrul sistemului piramidal puterea se exercit invariabil de sus n jos aa cum sugereaz, de altfel, i termenul grecesc cratia care nseamn putere. n sens larg birocraia este puterea birourilor, sau, mai exact, al celor care ocup birourile. Atunci cnd funcionarii din structurile autoritilor sau instituiilor publice folosesc puterea n mod discreionar noiunea capt un sens peiorativ, aa cum reiese din aserriunea lui Tullock cu privire la faptul c atitudinea de birou se caracterizeaz prin ineficient economic, la fel ca pierderile n administraie. n caz contrar, atunci cnd birocraii sunt capabili de un nalt nivel de raionalitate, dup cum afirma Weber, birocraia este eficient. Birocraia a intrat n limbajul curent datorit modului defectuos de organizare i funcionare a serviiciilor publice, datorit lipsei de solicitudine a funcionarilor de la ghiee, din birouri sau din instituii publice. Datorit structurii ierahice de tip piramidal n care funcionarii (subordonai) trebuie s execute dispoziiile efilor ierarhici (supraordonai), fiecare dintre acetia va defini birocraia n mod diferit; funcionarii subordonai vor spune c birocraia este se manifest prin atitudinea autoritar a efilor, n timp ce efii vor afirma c funcionarii incoreci, incapabili sau indisciplinai constituie cauza birocraiei. Din perspectiva utilizrii resurselor umane trebuie precizat faptul c administraia se organizeaz i funcioneaz dup acte normative extrinseci; instituiile publice de stat (deconcentrate) sunt reglementate prin legi, ordonae i hotrri de guvern, iar instituiile de interes local (descentralizate) sunt reglementate prin hotrri ale consiliilor judeene sau ale consiliilor locale. n ambele cazuri, funcionarii din aceste instituii sau servicii nu au nici o posibilitate de a interveni i cu att mai puin puterea de a schimba ceva.

69

Regulamentele de organizare i funcionare (ROF) precum i regulamentele de ordine interioar (ROI) sunt expresia voinei puterii politico/administrative de la nivel central sau local i, ca atare, nu pot satisface pe deplin nici interesele funcionarilor, nici cele ale cetenilor. Din punct de vedere socio-moral, birocraia exprim indiferena funcionarilor publici i lipsa de voin pentru a rezolva problemele cetenilor fie n calitatea lor de clieni, sau de utilizatori ai serviciilor publice. Funcionarului birocrat i justific ineficiena (inactivitatea) prin faptul c funcia nu-i permite s aib iniiativ, nu-i d dereptul s ia decizii, sau c nu poate s schimbe modul de organizare i funcionare a servicului/instituiei la care este angajat.

2.

Factorii care determin birocraia administrativ.

Dup cum a vzut, noiunea de birocraie comport mai multe definiii, teorii i reprezentri sociale destul de diferit,e dar care au n comun un sens peiorativ. Birocraia administrativ se carcaterizeaz prin urmtoarele fenomene: a) Multiplicarea compartimentelor. Abuzul de putere s-a generalizat datorit extinderii structurilor orizontale care, teoretic, sunt necesare pentru a asigura asisten i/sau expertiz ntr-un domeniu specializat; financiar, juridic, tehnic, contabil, ecologic, paz i ordine public, de gestiune etc. Multiplicarea i extinderea acestor structuri organizaionale a fost iniial necesar pentru realizarea sarcinilor administrative specifice autoritilor, instituiilor i serviciilor publice. Acesta era de fapt modelul clasic, descris de Max Weber, potrivit cruia orice organizaie trebuie s funcioneze pe baza unor reguli de raionalitate, impersonalitate, ierarhie, diviziune a muncii, n care posturile s fie ocupate pe criterii de competen i carier. n mod paradoxal, birocraia administraiei publice a impus crearea unei alte birocraii care s poat soluiona multitudinea i complexitatea problemelor specifice birocraiei iniiale. Un exemplu tipic n acest sens l constituie nfiinarea compartimentelor de control la fiecare nivel al structurii organizatorice: la nivel de compartiment se organizeaz un control financiar preventiv; la nivel de instituie se organizeaz un alt control, de audit financiar; la nivel de manager se verific auditul financiar. La nivel de unitate administrativ teritorial funcioneaz alte instituii de control cum sunt: Curtea de Conturi, Garda Financiar, Garda de Mediu, direciile finanelor publice, direciile pentru taxe i impozite locale, inspecoratul teritorial de munc, inspecia sanitarveterinar etc. b) Excesul de norme aplicabile Activitatea administraiei publice este reglementat printr-o multitudine de norme cu caracter tehnic, economic, juridic i sau de alt natur. n practic, se folosete termenul de birocraie pentru a releva existena unor reguli oficiale, redactate n form scris, dup care trebuier s funcioneze instituiile i serviciile publice. Birocraia dobndete astfel semnificaie normativist pentru c definete modul formal de organizare i funcionare a unei instituii: structura organizatoric, regulamentele, ordinele cu caracter intern, statutul diferitelor categorii de salariai etc. c) Modul ierarhic de organizare. Sistemul administraiei publice este organizat ierarhic n sensul c n vrful piramidei se situeaz guvernul, fa de care se subordoneaz ministerele care au la rndul lor, n subordine

70

serviciile desconcentrate n teritoriu. La nivel local, consiliul judeean i consiliile locale au n subordine serviciile descentralizate Instituiile i serviciile publice se subordoneaz, fie la nivel central, fie la nivel local, unei autoriti statale. Din aceast perspectiv, birocraia poate fi sinonim cu administraia public, n sensul c scopul ei este acela de a aplica politica guvernului. Din momentul nfiinrii i pn n momentul desfiinrii, instituiile i serviciile publice sunt subordonate unei autoriti a statului: prin actul de nfiinare guvernul stabilete denumirea, sediul, obiectul de activitate, scopul, structura organizatoric i bugetul pentru toate instituiile desconcentrate; acelai lucru l fac consiliile judeene i locale pentru serviciile descentralizate din teritoriu. Oricnd, pe parcursul funcionrii unui serviciu public, autoritatea care l-a nfiinat poate s-i modifice unul sau mai multe atribuii, fr acordul serviciului respectiv. ncepnd cu managerii i terminnd cu ultimul funcionar de execuie, toi trebuie s respecte aceleai reguli, norme i principii care exprim voina puterii politice. Atunci cnd funcionarii nu mprtesc aceleai idei politice este evident c nu vor respecta normele i regulile impuse, ceea ce va afecta nsi eficacitatea serviciului public. d) Puterea discreionar. Funcionarii ocup o poziie de vrf n cadrul unei instituii publice se bucur de o autoritate considerabil i de aceea, se afirm uneori c birocraie definete aceast putere. Dreptul conductorilor de instituii i servicii publice de a da ordine subordonailor fr consultarea acestora constituie o putere discreionar, desigur, n limitele normelor ce reglementeaz activitatea respectivei instituii. Atunci cnd se face referire la puterea nalilor funcionari publici sau a managerilor experi ntr-un anumit domeniu de specialitate se utilizeaz conceptul de tehnocraie. e) Intervenia statului. Noiunea de birocraie a fost asociat de unii autori cu creterea influenei statului asupra vieii social-economice n special prin intermediul bugetului central; este evident c prin buget un anumit sector economic poate primi resurse financiare mai mari dect alt sector economic influennd astfel dezvoltarea celui dinti i frnarea dezvoltrii celuilalt. Birocraia devine astfel sinonim cu intervenionismul statului n activitatea instituiilor i agenilor eonomici. Pe de alt parte, nu trebuie omis faptul c la nivelul unitilor administrativ-teritoriale se realizeaz o serie de servicii publice cu caracter statal, finanate de la bugetul de stat, potrivit unor acte normative emise la nivel central i sub controlul statului, cum sunt furnizarea de energie electric, telecomunicaiile, trasnsportul feroviar, aerian i naval, ntreinerea drumurilor de interes naional, administrarea domeniului public al statului, ordinea public, serviciile de sntate, de nvmnt, asisten social etc. Asupra acestor servicii cu caracter statal autoritile administraiei publice locale nu pot interveni dei ele se desfoar pe raza judeelor sau a localitilor n care sunt alese respectivele autoriti. Datorit acestei situaii ntre administraia central i administraia local apar o serie de divergene pur birocratice care frneaz dezvoltarea economico-social a localitilor. f) Grupurile de interese. Politologul francez G. Bourdeau a fcut o ampl analiz a societii postindustriale i ajuns la concluzia c toate deciziile cu caracter statal sunt influenate de grupuri de interese. La toate nivelurile, ncepnd cu legile adoptate de parlamente i terminnd cu deciziile autoritilor publice locale exist grupuri de influen ce reprezint anumite interese. n momentul n care un grup acapareaz puterea economico financiar n aa msur nct poate influena deciziile politice

71

putem vorbi de existena oligarhiei. Aceste grupuri de interese formate din persoane care pot s controleze factorii de decizie de la nivel central sau local devin imuabile. nc din secolul trecut Roberto Michels a ajuns la concluzia c oligarhia se dezvolt chiar i n cadrul societilor democratice; conform acestui autor, atunci cnd liderii alei reuesc s se sustrag controlului cetenilor ei reuesc de fapt s formeze o oligarhie. Pe linia de gndire a lui Michels, birocraia desemneaz tendina oligarhic a grupurilor de interese de orice fel. n zona administraiei publice tendina oligarhic se manifest prin faptul c persoanele alese politic (preedinii de consilii judeene, consilierii locali, primari etc.), impun la rndul lor politica administraiei, chiar dac ea contravine intereselor cetenilor care i-au ales. g) Politizarea administraiei. Birocraia este specific tutor sistemelor politice totalitariste fie de stnga, fie de dreapta. ncepnd cu Trotsky i pn n prezent politologii occidentali au folosit conceptul de birocraie pentru a desemna regimul comunist sau de extrem stng. Pentru a-i menine autoritatea puterea politic a partidelor comuniste s-a exercitat prin organizarea vieii economico-sociale pe criterii ierarhice, tocmai pentru c birocraia are capacitatea intrinsec de a organiza, ierarhiza i controla modul n care se execut deciziile puterii politice. Birocraia permite orice tip de intervenie a conductorilor politico-administrativi n activitatea instituiilor i a subordonailor, de la exercitarea controlului abuziv i pn la desfiinarea instituiilor i funciilor incomode. Aadar, sub aspect teoretic, birocraia definete un mod de organizare i funcionare a unei instituii bazat pe respectarea strict a unor acte normative, a unor norme prestabilite, pe care le aplic ad literam (nu i n spiritul lor). Cu alte cuvinte, birocraia exprim formalismul indus de rigiditatea respectrii unor reguli stabilite. n concluzie, se poate aprecia c o instituie sau un serviciu public sunt birocratizate atunci cnd evoluia lor stagneaz, cnd ele nu se mai pot adapta schimbrilor din mediul socio-economic, datorit meninerii unor norme i principii rigide, desuete, imuabile.

3.Teorii cu privire la birocraie.


a) Teoria lui Max Weber. n teoria sociologic elaborat de Weber birocraia este considerat ca o form de organizare n care exist prescripii formale ale relaiilor dintre elementele care compun organizaia respectiv, reguli de organizare i funcionare, precum i un set de proceduri. Fiind caracteristic primelor forme de organizare industrial, birocraia a fost apreciat n sociologie pentru virtuile ei: charisma conductorilor, respectul pentru tradiie i autoritatea legal-raional. Weber a folosit termenul charism pentru a caracteriza persoan care este apreciat n mod deosebit sau care este nzestrat cu puteri supranaturale sau, care are caliti ieite din comun, n temeiul crora s poat fi considerat capabil s conduc. Datorit unor caliti excepionale, a charismei, unii oameni ajung s fie considerai profei, dictatori sau lideri politici, ajung s conduc organizaii sau grupuri formate din discipoli care joac rolul de intermediari ntre lideri i mase. Autoritatea instituit n virtutea calitilor excepionale ale unei singure persoane nu este suficient pentru a menine coeziunea administraiei care spre deosebire de partidele politice, nu are o ideologie proprie. Ca urmare, dup dispariia liderului charismatic se pune problema succesiunii i apar luptele intestine cu privire la persoana creia s-i fie transferat autoritatea.

72

Potrivit teoriei lui Weber n cazul organizaiilor politice apare concurena ntre acei discipoli care pretind c ar fi adevraii urmai ai liderului, astfel c procesul este, de obicei, unul de sciziune. Chiar dac liderul numete un succesor, organizaia poate s nu-l recunoasc drept conductor. Dac succesiunea devine ereditar, organizaia se transform ntr-una tradiional; dac succesiunea este determinat de reguli, atunci se va dezvolta o organizaie birocratic. Al doilea element weberian care st la baza organizrii i autoritii n structuri de tip tradiional l constituie tradiia, adic o serie de obiceiuri i de forme de conduit anterioare. Drepturile i aspiraiile diverselor grupuri sunt stabilite, considerndu-se c ceea ce s-a ntmplat dintotdeauna este sacru; marele arbitru ntr-un astfel de sistem este obiceiul. Managerii ntr-un astfel de sistem posed autoritate pentru c sunt motenitorii tradiiei, iar gradul de autoritate deriv din respectul fa de obiceiuri. Cnd charisma intr n tradiie prin transmitere ereditar, ea devine o parte a rolului managerului n loc s rmn o parte a personalitii fondatorului. Organizare a unui sistem de tip tradiional bazat pe autoritate poate fi de tip patrimonial, n cadrul creia subordonaii sunt dependeni de lider prin salariu sau alte recompense, sau, de tip feudal, n cadrul cruia demnitarii au mai mult autonomie, avnd surse de proprii de venituri, dar menin o relaie tradiional de loialitate fa de lider. Teoria lui Weber a fost aplicat i unor organizaii moderne. Deseori, statutul de manager a fost transferat de la o generaie la alta, formndu-se adevrate dinastii manageriale. Selecia i angajarea personalului se fcea (i nc mai face) pe criteriul relaiilor de familie mai mult dect pe baza competenei profesionale. De asemenea, modul de lucru n multe organizaii este justificat prin afirmaia c ntotdeauna s-a procedat astfel, ca un motiv n sine, fr o analiz raional. Sistemul de autoritate descris de Weber, cel legal-raional, ca form de organizare birocratic este considerat forma organizatoric preponderent n a societatea modern. Sistemul este denumit raional deoarece se bazeaz pe modele tehnice, economice sau financiare, elaborate tiinific, pentru atingerea unor obective strict definite. Totodat autoritatea este legal deoarece se exercit conform unor norme i proceduri specifice postului pe care un salariat l ocup la un moment dat. Pentru o astfel de organizaie Weber utilizeaz denumirea de birocraie. n sensul cel mai larg, birocraia este sinonim cu ineficiena economic deoarece consum resurse pentru a soluiona probleme minore, cum sunt activitile de eviden, completarea formularelor, ntocmirea de rapoarte, duble nregistrri de date, arhivare, coresponden etc. Mai precis birocraia este identificat cu administraia public ineficient, chiar dac din punct de vedere tehnic, organizarea birocratic este cea mai eficient form de organizare posibil. Precizia, viteza, claritatea, cunoaterea nregistrrilor, continuitatea, libertatea opiunilor, unitatea, stricta subodonare, reducerea nenelegerilor, a costurilor materiale i de personal ating nivelul optim ntr-o administraie strict birocratic. n cazul administraiei publice, care are ca misiune organizarea executrii i executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative, indiferent de opinia funcionarilor si, birocraia reprezint stadiul final al depersonalizrii, pentru c: - funcionarii joac roluri prestabilite i nu pot execita dect autoritatea care le-a fost delegat n scris; - posturile pe care le ocup funcionarii publici fac parte dintr-o ierarhie, fiecare treapt supraordonat nglobnd treptele subordonate;

73

- setul de reguli i proceduri existente acoper n principiu orice situaie posibil; - modul de eviden a documentelor, pstrarea nregistrrilor, stocarea informaiilor, constituie raiunea de a fi a sistemului birocratic; - exist o distincie clar, ntre problemele personale i cele de serviciu, distincie asumat de funcionar n momentul ncadrrii n funcie. Instituiile birocratice au nevoie, din ce n ce mai mult, de experi pentru a face fa diversitii i complexitii problemelor; dac instituia i diversific serviciile atunci este nevoie de cte un expert pentru fiecare serviciu n parte, dac va crete numrul de funcionari vor trebui angajai experi n resurse umane; dac va crete volumul operaiunilor financiar-contabile vor fi necesari experi contabili, .a.m.d. Potrivit lui Weber, toate acestea constituie un sistem de control i coordonare de nalt eficien. Raionalitatea organizaiei se evideniaz n abilitatea de a calcula cosecinele aciunilor sale. Datorit angajrii de experi care au atribuite zone de responsabilitate, devine posibil combinaia dintre expertiz i tradiie care permite previziuni asupra evenimentelor viitoare. Weber a intuit faptul c birocraia reprezint o tehnic a organizrii eficiente, dar, n sfera n guvernrii acest lucru nseamn s continui s conduci i s concentrezi puterea. Aceast teorie, mpreun cu cercetrile n tiina managementului i cele de raionalizare a unor procese, asigur eliminarea pierderilor. b) Teoria relaiilor umane. Teoria managementului bazat pe relaiile umane a fost elaborat ca o expresie critic la adresa birocraiei, relevnd c sunt necesare alte stiluri manageriale, participative, umane prin rspunsul la nevoile salariaiilor. Adepi teoriei relaiilor umane critica toria birocraiei datorit urmtoarelor aspecte: - specializarea strict este incompatibil cu nevoile umane de autorealizare iar acest lucru poate conduce la alienarea funcionarilor fa de instituie i ceteni; - centralizarea puternic i dependena de autoritatea formal, nu reuesc s utilizeze ideile creative i cunotinele funcionarilor de la nivelurile inferioare; - regulile stricte, impersonale, determin funcionarii s adopte nivelul minim de performan specificat de norme; - specializarea puternic l mpiedic pe funcionar s vad scopurile instituiei i ale serviciului n care lucreaz. Cel mai des instituiile de stat sunt considerate birocratice, pentru c birocraia are o conotaie negativ i, pe cale de consecin, funcionarii publici sunt etichetai la rndul lor, n mod nejustificat, ca birocrai. Sindromul birocraiei la nivelul administraiei se manifest prin dou componente nevralgice. - iniiativa funcionarilor este nlocuit cu disciplina; pe de o parte, disciplina impune acceptarea statutului de subordonat, iar pe de alt parte, impune obligaia de a realiza sarcinile stabilite. - creterea continu a numrului de funcionari ca urmare a dorinei efilor de a avea ct mai muli subordonai i un staff suficient de puterni pentru a-i asigura supremaia n competiia cu ali efi. c) Teoria red tape n literatura de specialitate care abordeaz domeniul administraiei publice, elementele birocraiei sunt redate prin termenul ,,red tape. Primul aspect nefavorabil este ntrzierea aciunilor, fenomen care se poate msura prin durata mare de timp necesar administraiei pentru a pregti i lua o decizie ntr-o aciune managerial comun, dar semnificativ.

74

Spre exemplificare: - durata mare de timp dintre momentul n care nevoia social impune nfiinarea unui serviciu public i momentul efectiv al nfiinrii serviciului respectiv; - perioada lung de timp care se scurge din momentul apariiei nevoii de a achiziiona un produs serviciu, lucrare etc. i momentul n care acesta poate fi folosit. Aceast obsesie pentru respectarea procedurilor, alternativ a msurrii red tape a fost denumit de R. Waldo cult al procedurii administrative . Potrivit concepiei lui Baldwin red tape are dou dimensiuni, una formal i una informal. Prima se poate reda sintetic prin povara procedurilor executate de personal; cea de-a doua se refer la constrngeri create de opinia public, de partidele politice sau de organizaiile publice. Potrivit unor studii, originile predominante ale red tape se afl n cadrul mediului extern cel mai bun exemplu fiind controlul exercitat de guvern asupra autoritilor administraiei centrale: ministere, agenii guvernamentale, regii sau societi comerciale cu caracter naonal. Totui, perfecionarea activitilor administrative poate conduce la un optimal red tape i nu la eliminarea acestuia. Pentru a stpni fenomenul analizat, s-a elaborat un model predictiv pentru red tape. Se poate imagina grafic un model care scoate n eviden faptul c ntrzierea procedural este o funcie de structura organizaional, mediu i condiiile limit impuse.

Structur intern

Sistem sociopolitic

Restricii limit

Iniiative legislative

Proceduri greoaie, Ineficiente Red tape

Acte Normative de corecie Scop orientat ,,reguli rezonabile Scop obstrucionat Reguli ale ,,red tape

75

Corelaia dintre structura intern, procedurile birocratice i reguli red tape Grafic adaptat dup The enduring Challenges in Public Management

4. Caracteristicile birocraiei administrative.


a)Formalizarea regulilor. Organizaia birocratic presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale i clar definite care acoper toate aspectele: definirea rolurilor, raporturile de autoritate, planificarea carierei, modaliti de funcionare. Toate componentele i relaiile unei structuri trebuie codificate n reglementri i legi, conform principiului supremaiei dreptului. Aceste reguli trebuie s fie formale, stabilite dinainte, i nu informale sau improvizate dup circumstanele i dorinele executanilor. Exist instruciuni specifice pentru fiecare eveniment care se produce. O birocraie eficient se presupune c poate s prevad totul, ceea ce implic clasificarea problemelor i cauzelor individuale dup criterii definite. b)Specializarea ngust. Specializarea ngust definete fixarea strict i minuioas a sarcinilor ce revin unui funcionar, a modului n care trebuie realizate, a tehnicilor i procedurilor ce trebuie respectate. Specializarea ofer dou avantaje. Primul este complementaritatea angajailor: trebuie ca atribuiile fiecruia s fie clare i s acopere ansamblul domeniilor de aciune, astfel nct s nu existe nici domenii neacoperite, nici repetri inutile. Al doilea avantaj este de a permite o utilizare eficient a controlului: cu ct o organizaie pune accent mai mare pe specializarea sarcinilor, cu att ea poate s apeleze la calificarea nalt a experilor care exercit controlul. c)Ierarhia. Organizarea birocratic presupune o strict dependen a fiecrui nivel inferior de un nivel superior, conform unei ierarhii clare i bine definite. Informarea i deciziile generale coboar pe nivelele ierarhice astfel nct fiecare angajat s-i exercite competena fr s interfereze cu aceea a altor executani. Cu ct o regul este mai general, cu att ea este elaborat de la un nivel mai ridicat, ntruct doar nivelul superior poate avea o vedere de ansamblu i poate s in cont de factorii care intervin n procesul de luare a decizilor. ntreaga ierarhie se supune legitimitii. Att superiorul ct i subordonatul nu pot ncalc drepturile care sunt prevzute n regulament. Principiul ierarhiei aplicat ntr-un mod strict are avantaje majore: - permite controlul de ansamblu asupra activitilor, astfel nct deciziile s fie clare pentru instiuie i permite fiecrui funcionar s acioneaze n aria sa de competen; - evit subiectivismul din cadrul relaiilor de autoritate i creeaz climatul de ncredere necesar muncii n echip. d). Cariera. Birocraia este forma de organizare care permite recrutarea, promovarea, i sancionarea funcionarilor pe baza unor criterii meritocratice i impersonale. La angajare, criteriul merit presupune ca alegerea candidatului s fie fcut n funcie de califiacarea i competena cerute de post. Calificarea este determinat de aptitudini recunoscute public i verificate dup o procedur impersonal (concurs, examene, diplome).

76

ntr-o birocraie, remunerarea se face prin salariu. Cunoscut dinainte, salariul variaz n funcie de nivelul ierarhic: cu ct se urc n ierarhie, cu att crete responsabilitatea i nivelul salariului. Cariera se deruleaz dup reguli impersonale, n interiorul fiecrei categorii de munc, avansarea depinde de vechime. Accelerarea avansrii de la un grad la altul este posibila doar trecnd concursurile. Aceste reguli de promovare sunt garantate pentru fiecare funcionar nc de la angajarea n administraie. Ea formeaz planul carierei. Conform principiului carierei, salariatul (birocratul) nu este ,,proprietarul postului pe care-l ocup nici a instrumentelor de care se folosete (logistica). Acesta este liber i nu este supus autoritii dect pentru ndeplinirea sarcinilor sale profesionale. Cariera ofer garanii care au ca efect maximizarea securitii profesionale: securitatea muncii, promovare i salariu. Cariera genereaz avantaje n patru direcii : - elimin aprecierile subiective i favoritismul din procedura de evaluare profesional a funcionarului; - atrage cei mai buni candidai, bine formai i calificai pentru c le asigur ascensiune pe treptele ierarhic superioare; - funcionarii pot s se concentreze mai bine asupra activitii n absena stresului sau a nesiguranei pentru viitorul lor profesional; - confer stabilitate i l leag pe funcionar pentru un timp ndelungat de administraie, permimd astfel continuitatea n aciune. e). Codificarea relaiilor cu mediul extern. Indiferent de activitile pe care le desfoar, administraia comunic i interacioneaz cu exteriorul conform acelorai norme de impersonalitate. Funcionarul nu poate s-i trateze pe ceteni ca pe ca pe nite prieteni sau sau ca pe nite dumani; el trebuie s se comporte neutru, conform acelor reguli prestabilite prin regulamentul de ordine interioar. n principiu, aceast codificare a raporturilor dintre administraie i mediul social prezint patru avantaje pentru ceteni: - echitatea n relaionarea cu persoanele. Cererea fiecrui solicitant este analizat conform unor reguli bine cunoscute astfel c nimeni nu poate primi favoruri, i nimeni nu poate fi supus unor discriminri ilegale. - onestitatea. Funcionarul care respect regulamentul n relaia sa cu cetenii este protejat att mpotriva corupiei, ct i a presiunilor din partea efilor, sau colegilor, care ar putea s-l abat de la corectitudine. - continuitatea. Regula este impersonal, este separat o un anumit funcionar, i nu se medific odat cu schimbarea personalului. - eficiena. Codificarea n funcie de criterii bine definite autorizeaz luarea n considerare a unui mare numr de situaii diferite i permite evitarea tratrii diferite a cazurilor asemntoare. f). Influena politic. Administraia public are ca misiune realizarea funciei executive a statului, ca instrument al puterii politice. Cel mai important element al relaiei dintre administraie i puterea politic este stabilirea nivelului pn la care politicul poate interveni n activitatea administraiei. Puterea politic ia asupra sa responsabilitatea deciziilor cu caracter strategic dar administraia este aceea care trebuie s asigure executarea acestor decizii. Conform modelului birocratic, administraia este eficient atunci cnd ea executa ntocmai obiective care-i sunt exterioare(stabilite de puterea politic); n

77

mod reciproc, politicul i menine puterea de decizie atta timp ct nu perturb activitatea administraiei. Birocraia protejeaz principiile carierei i ierarhiei de orice ingerin politic, chiar dac demnitarii (alei politic) ncearc politizarea administraiei, adic recrutarea personalului dup criterii de alian politic mai degrab dect dup merit sau competen. Birocraia impune demnitarilor s acorde o atenie deosebit intereselor funcionarilor fr a scurtcircuita ierarhia sau a interveni direct n activitatea instituiei sau a serviciilor. n schimb, funcionarul se dovedete un administrator loial i discret, oricare ar fi partidul sau puterea politic, atta timp ct el este protejat mpotriva politizrii funciei sale i ct cariera depinde numai de competena sa profesional. Pe funcionar trebuie s-l intereseze zelul, performana i loialitatea i nu ideologiile i programele partidelor la putere. Funcionarul de tip birocrat accept s execute orice decizie, chiar dac nu o nelege deoarece deciziile reprezint competene exclusive ale parlamentarilor i guvernanilor. Conform lui M. Weber, diferenierea dintre adminitraie i politic a devenit un element esenial pentru buna funcioanre a statelor. Birocraia este complementul necesar autoritii puterii politice: nici un fel de putere nu i-ar putea impune voina politic dac nu ar avea la dispoziie aparatul birocratic de execuie a deciziilor sale. Deciziile definitive pe plan politic suntncredinate unui corp de executani competeni, eficieni i supui, organizai dup un sistem precis i ierarhizat. Puterea politic se nzestreaz astfel cu un instrument eficient care i asigur o execuie fidel i rapid eliminnd ntru-totul sarcinile care pot mpiedica luarea decizilor.

5. Disfunciile organizrii birocratice.


Modelul weberian a declanat o serie de studii cu privire la funcionalitatea mecanismului raional, la nivelul administraiei publice n urma crora s-a constatat c birocraia are i alte trsturi dect cele de raionalitate i eficien, precum i faptul c poate crea disfuncii n operaiunile de birou. a).Conflictele de competen. Potrivit concepiei lui Robert K. Merton trebuie fcut distincia ntre mijloace i scopuri, care, n condiiile modelului weberian, dispare n operaiunile de birou. Dac iniial era considerat un mijloc, biroul a devenit de-alungul timpului scopul activitii birocrailor. Philip Selznick a ajuns i el la concluzii asemntoare relevnd faptul c aparatul birocratic tinde s se dezvolte chiar i n cele mai democratice organizaii. n cadrul administraiei publice trebuie fcut distincia ntre personalul administrativ (de execuie) i personalul de specialitate (de decizie). Disfunciile se produc datorit divergenelor care apar ntre specialiti i personalul administrativ din compartimente cruia i se deleag anumite competene; personalul de execuie vrea ntodeauna competene ct mai mari. n a doua jumtate a secolului XX s-a delanat antipatia fa de birocraia formal. Comentariile lui Merton despre personalitatea birocratic au scos n eviden faptul c incapacitatea instruit poate nsemna sfritul oricrei organizaii, deoarece scopurile reale sunt ignorate; spre exemplificare, contabilii pot fi extrem de riguroi n calcule, fr s-i intereseze consecine Potrivit concepiei lui Selznick delegarea autoritii ctre funcionari superspecializai are ca efect dorina acestora de a-i realiza propriile interese, sectorial, n detrimentul sau cu neglijarea intereselor ntregii organizaii.

78

Eficiena administraei depinde, printre altele, de celeritatea cu care i realizeaz sarcinile, de rapiditatea procedurilor, de solicitudinea fa de ceteni. Analiza acestor elemente scoate la lumin existena unui factor decisiv i anume, informaie i controlul informaiei. Lipsa timpului fizic este considerentul pentru care s-au cutat soluii fiabile destinate managementului de documente i al fluxului de informaii. Procesarea informaiilor prin intermediul aplicaiilor de software are ca efect deplasarea polului de greutate de la nivelul operaional la nivel strategic, utilizarea integral a resurselor i n transformarea acestuia n avantaj competitiv imediat. Administraia este sufocat de legi i de avalana de instruciuni de aplicare a legilor care mai mult ncurc dect clarific dispoziiile acestora. n plus, o serie acte normative conin dispoziii contrare astfel c funcionarii trebuie s solicite explicaii altor autoriti sau s le aplice dup bunul plac. Studiile arat c trei sferturi dintre managerii instituiilor publice sunt excedai de birocraie, de timpul pierdut cu formalitile pentru obinerea avizelor, autorizaiilor acordurilor, certificatelor de la alte diverse instituii. b).Conflictele de autoritate. O tipologie a birocraiei n context managerial s-a realizat prin intermediul a doi factori: structura activitilor i concentrarea autoritii, teoria fiind dezvoltat ulterior de Derek Pugh i Grupul Aston.

B n a l t E s Na c A x O e dT e I T

i r o cd r e a i a e r s o n a l E p d x e r u b, i m

i r o e p

c r a i e l i n

C A

O U

N T

C O

E R

e :m p l u r g a p n e i zn a t r iu i r vp i u c b i i a l i l ce e m R i nA l i osR tc rE aa l e i e i i n t r a le I I N o n b i r o

:m g a l di mc e n

p pn e ei s

l u ir z i sva a a iu t i e c i i u n i

c r a i a

i r o cd r e a i a f l u x

j o

a s E

x e :m p l u r g a pn ir z i va a i t i e d m e id c i i m e n s iu n i O j o a s CT TU IR V A I T

x e :m p l u r g a m n ia z r a i i i n a l t

AC

I L

79

Pugh i echipa sa au identificat aceste variaii ale birocraiei, n funcie de trei dimensiuni . - prima stabilete nivelul controlului asupra activitilor i poate fi exercitat ntr-o modalitate personal sau impersonal prin proceduri administrative sau tehnologii de control; - cea de-a doua dimensiune se refer la modul de structurare a activitilor care poate fi la un nivel standardizat, la nivel formalizat, la nivel specializat, sau nestructurat; - ultima dimensiune se refer la nivelul autoritii care ia decizii, care poate exprim maxima concentrare i centralizare, saju dispersarea, sau i fragmentarea acesteia .

Pentru exemplificarea se poate reprezenta grafic modul de stabilire a zonelor de birocraie.

Control structurat (line)

Birocraia de personal

Autoritate concentrat

Control rol impersonal Cont Birocraie avansat full B. Naterea birocraiei avansate

Munca birocratic

Apariia muncii birocratice

Premunca birocratic

Dispersarea autoritii
80

Structurat Structurare

Nestructurat

Cea mai extins form de manifestare a birocraiei n administraie este rigiditatea, inflexibilitatea, rutina funcionarilor care se limiteaz la aplicarea unui set de reguli rigide, lipsa de imaginaie i teama de rspundere. Rigiditatea are dou forme, una de profesional care poate fi considerat normal n limitele funciei, i una care depete limitele profesionale, considerat anormal. Aceste forme reunite pot fi definite ca un fenomen de conservatorism al administraiei. c).Conflicele structurale. Orice compartiment din cadrul administraiei (departament, direcie, serviciu, birou) tinde s-i mreasc structura pentru c maximizarea este o form practic a birocraiei. Creterea i mrimea sunt fenomene specific oricrei organizaii, numai c, n cazul administraiei, funcionarii ridic la maxim utilitatea lor astfel nct ea devine o funcie sine qua non a biroului n care funcioneaz.. Unele spaii necesare muncii de birou sporesc extensiv, fr limite, dimensiunea acestora fiind o apreciere a nivelului birocraiei, astfel, c Biometrics este primul pas n aprecierea empiric a birocraiei. Sistemul ierarhizat de organizare i centralizare a puterii declaneaz n special la nivelul administraiei publice, fenomenul birocraiei libere, caracterizat prin comunicare redus ntre nivelurile ierarhice i prin imposibilitatea unui control real. Funcionarii devin interesai de propriile poziii astfel nct este greu de fcut o difereniere a scopurilor private i cele comune administraiei n cadrul aciunilor de birou. Raiunea de a fi a biroului trebuie s fie satisfacerea ceteanului, prin intermediul serviciului public, care este o funcie de politici, structurate prin sistemul de drept. n esen, biroul este suportul implementrii politicilor, n concordan cu voina celor alei, a demnitarilor, care fac politica. Modelul birou este corelat direct cu procesul birocraiei, care, potrivit American College Dictionary, cumuleaz patru elemente: a) guvernare prin birouri; b) structura oficialilor care administreaz birourile; c) excesiva multiplicare i concentrare a puterii n birouri administrative; d) excesiva guvernare, band roie a rutinei. Pentru activitatea sa administrativ biroul primete alocaii guvernamentale din cadrul bugetului, care constituie principala surs de venit. n modelul birou , guvernul ca sponsor reprezint cererea, iar activitatea biroului, producia. Echilibrul dintre cerere i producie se realizeaz prin procesul de bugetare. Constrngerile bugetului se caracterizeaz prin acoperirea costului ieirilor din cadrul biroului, prin alocaiile bugetului. Potrivit modelului lui William Nickonen (1971), costul ieirilor din cadrul birourilor este mai rnare dect cel eficient. Concluzia este c comportamentul birocratic este fundamental ineficient, mrimea operaiunilor biroului nefiind determinat de beneficiile marginale egale cu costul marginal.

81

Din analizele efectuate modelului birou rezult c eficiena nu constituie principala form de motivare n cadrul unui sistem birocratic. n acelai cadru, stimulentele sunt limitate, pentru a spori eficiena. Astfel, un nivel orientativ al profitului n modelul birou ar fi diferena dintre bugetul alocat i costul de acoperire a serviciului public; n cazul administraiei reducerea costului afecteaz ns cantitatea i calitatea serviciilor pe care statul trebuie s le asigure cetenilor.

d).Absena concurenei. Serviciile furnizate de administraia public sunt mai puin eficiente dect serviciile private deoarece funcioneaz n lipsa competiiei i nu sunt ameninate cu spectrul falimentului. Posibilitatea falimentului este semnalul de alarm pentru o limitare a pierderilor, care acioneaz frecvent n administraia privat, dar nu i n cea public. Competiia creeaz oportunitatea de a alege calea cea mai eficient de aciune, situaie tipic pentru administraia privat. Din punct de vedere al stimulentelor individuale, se poate observa faptul c ele sunt mult restrictive n cazul administraiei publice, ncepnd cu sistemul de salarizare i sfrind cu posibilitile de concediere a angajailor. Cauzele ineficientei se pot explica i prin diferenele dintre activitile administrative i alte activiti de producie, care se refer la: dificultile n msurarea performanelor, multiplicarea obiectivelor, tehnologia ambigu etc. De asemenea, reducerea costului nu este n interesul public.

6.Debirocratizarea administraiei.
Pentru a putea gsi soluii de reformare a birocraiei, considerm c este util s cunoatem care sunt concluziile raportului Fulton: - preponderena funcionarilor nespecialiti, a generalitilor; - prestarea muncii n sistemul de clase: rutinieri i intelectuali; - lipsa specialitilor de valoare topul departamentelor; - lipsa priceperii, ndemnrilor manageriale; - izolarea serviciilor n cadrul comunitilor; - lipsa personalului cu pregtire managerial. ntruct aceste deficiene sunt prezente i astzi n cadrul multor servicii publice, exist posibilitatea de a formula mai multe soluii. Prima recomandare se refer la formele de recrutare a funconarilor, mai ales n condiiile unui sistem aflat n tranziie care pot fi: - ncadrarea cu prioritate a absolvenilor de cursuri universitare i postuniversitare; - atragerea unor specialiti n business, profesioniti, care pot aduce experiena lor la fie prin contracte de consultan, fie prin elaborarea de proiecte; - promovarea funcionarilor din interiorul administraieie pe baz de competen profesional. Cea de-a doua form a debirocratizrii const n aplicarea principiilor de pia ale modelului firm, care sunt potrivite sistemului birou. Acest lucru se refer la metodologia de elaborare a strategiilor, politicilor, metodologiilor de coordonare i organizare, forme de control descentralizat etc. O alt msur ar putea fi eliminarea sau diminuarea structurrii n clase a funcionarilor administraiei publice i implementarea imparial a politicilor publice.

82

Cea mai eficient msur a debirocratizrii poate fi utilizarea tehnologiei informaei (IT). Recurgerea la inovaiile oferite de tehnologia informaiei (IT) a fost una dintre forele motrice ale programelor de simplificare a administraiei n cea mai mare parte a rilor OCDE. Studiile de ar au relevat faptul c exploatarea IT-ului n cadrul operaiilor n interiorul autoritilor administrative i ntre acestea, precum i ntre administraie i ceteni, este principalul instrument pentru simplificarea procedurilor administrative n trei direcii fundamentale: - gestionarea unor domenii foarte complexe ale administratiei.cum sunt asistena i protecia social; ncasarea taxelor i impozitelor; eliberarea autorizaiilor; - realizarea unor conexiuni rapide i efciente ntre autoriti, instituii i servicii publice; - perfecionarea comunicrii ntre administraie i ceteni. Administraia are soluii importante oferite de tehnologia informaiei existente pe suport electronic cum sunt: stocare, compilare i furnizare de informaii; acces la reglementri codificate; comunicare n interiorul ministerelor i ntre acestea, precum i ntre diferitele circumscripii administrative (Intranetul); atribuirea de numere de identificare ntreprinderilor; relaii cu pieele publice etc. Progresele nregistreate n domeniul IT-ului fac posibil transferul de date din ce n ce mai voluminos ntre autoritile i instituiile administrative, ntre diferite nivele ale administraiei, ntre administraie i ceteni i ntre administraie i agenii economici. Comunicarea i editarea on-line a informaiilor eseniale privind activitile autoritilor publice, permit reducerea costurilor administraiei i serviciilor prestate de administraie. Utilizarea IT-ului a contribuit la avansarea puternic a conceptului de ghieu unuic. Justificarea ofertei de servicii on-line, prin intermediul portalurilor generale sau specializate, nu ndeplinete doar un rol de simplificare administrativ; rspunde n aceiai msur imperativelor de transparen i responsabilitate, principii fundamentale n optica bunei guvernri. De asemenea, prelucrarea electronic a anumitor operaii de exemplu rennoirea certificatului de nmatriculare a unui vehicul sau autoturism de serviciu al unei organizaii poate contribui la reducerea costurilor tranzaciilor reglemetate pentru toate prile implicate. Aceste portaluri pot fi considerate n mare msur drept iniiative de reducere a responsabilitilor, informaiile i dispoziiile fiind mai eficace i mai puin costisitoare datorit noilor tehnologii. n acelai timp, dezvoltarea sistemului fcnd posibile operaiile on-line, poate constitui un mijloc de rennoire i simplificare a procedurilor nsei. Trebuie luate n considerare o serie de soluii cu privire la utilizarea IT-ului n scopul simplificrii administrative din perspectiv analizei costuri -avantaje. Ctigurile realizate prin folosirea IT trebuie s fie comparate cu costurile de dezvoltare i mai ales de ntreinere ale serviciilor. Astfel se poate recurge la buclele retroactive, pentru a ti dac programele IT vor fi evaluate i modificate, n aa fel nct s rspund cel mai bine necesitilor utilizatorilor . Pe de alt parte, utilizarea crescnd i rolul din ce n ce mai important al IT-ului n relaia administraie-ageni economici, precum i administraie-ceteni risc s creeze probleme de factur numerica. Asociaiile, fundaiile i alte asemenea organizaii precum i ceteni pot ntlni dificult n privina accesului la serviciile administrative electronice, fiind n imposibilitatea de a avea acces la acestea. Ideea c utilizarea IT-ului favorizeaz adesea profunde schimbri n reorganizarea administraiei i n modul de lucru al acestora s-a generalizat. Introducerea serviciilor on-line integrate a impus reevaluarea proceselor i modurilor de lucru n interiorul structurilor administrative

83

Pe de o parte, aciunile bazate pe IT risc s aib consecine grave pentru activitile administraiei publice pentru c ele genereaz frecvent sarcini mult prea vaste i prea ambiioase obiectivele iar pe de alt parte, implementarea iniiativelor IT implic n mod obligatoriu un studiu minuios al proceselor i procedurilor n vigoare. Metodele IT destinate reducerii responsabilitilor administrative nu pot fi considerate numai ca metod de diminuare a responsabilitilor n cadrul structurilor existente, ci i ca un veritabil motor de simplificare a reglementrilor administrative. n final, punerea la dispoziie a formularelor i a procedurilor pe internet a avut n numeroase ri un efect secundar interesant i adesea neprevzut. Posibilitatea consultrii pe Internet a formularelor redactate exagerat de birocratic, a determinat adesea reacii negative din partea utilizatorilor i presei, oblignd autoritile emitente s simplifice formularele n cauz. Utilizarea IT-ului nu garanteaz prin ea nsi schimbri pozitive n activitatea administrativ a autoritilor i instituiilor publice; dar este sigur c instrumentele IT i programele administraiei electronice pot contribui la o reform legislativ n aa fel nct s nu fie nici izolate de mediul juridic existent, nici n contradicie cu acesta. TESTE: Gsii corelaiile dintre factorii care determin apariia birocraiei; Enumerai principalele teorii cu privire la birocraie; Elaborai soluii de atenuare a fenomenului birocratic; Propunei metode noi pentru debirocratizarea administraiei;

84

CAP. IX. RELAIILE PUBLICE ALE ADMINISTRAIEI .


CONINUT: Noiune; Obiectul relaiilor publice; Tipologia relaiilor publice; Atribuiile serviciului de public relations; formele i mijloacele de realizare; 1. Noiunea de public relations" n literatura de specialitate, nu exist o definiie unic a termenului de public relations" relaii publice. Potrivit Public Relations Society of America, exist mai mult de dou sute de definiii; cea mai citat este definiia dup care relaiile publice nu sunt altceva dect expresia unei activiti care trebuie fcut bine i adus la cunotina cetenilor. O definiie simpl este dat relaiilor publice de Robert Updograft care afirm c relaiile publice reprezint doar arta de a-i mobiliza pe oameni s fac afaceri cu dumneavoastr". O definiie mai des ntlnit este aceea c relaiile publice sunt o tiin i o art tiina omului i arta de a stabili raporturile ntre diferitele grupri umane pentru beneficiul lor mutual". n sfrit, potrivit dicionarului: Relaiile publice constituie ansamblul teoriilor i tehnicilor utilizate pentru a ajusta relaiile unor persoane (juridice sau fizice) cu alte persoane asemenea lor". Relaiile publice ca art reprezint abilitatea de a suscita simpatiile, de a crea sau ameliora legturile umane, de a obine adeziunea la programe sau activitile desfurate deadministraie, precum i de a se adresa fiecruia cu tonul i n situaia care le convine. Relaiile publice din sfera administraiei sunt o tiin n msura n care pun n aplicare rezultatele unor studii i cercetri n importantele discipline umane, fie c este vorba de psihologie, sociologie sau tiine de opinie sau de comunicare. Relaiile publice trebuie nelese i ca o tehnic de manipulare (cu sens pozitiv ori negativ), pentru c realizeaz comunicarea social sprijinindu-se att pe mediile i grupurile crora li se adreseaz, ct i pe diferite canale de comunicare social, mai ales prin presa scris i audiovizual. Potrivit teoriei elaborate de Centrul Belgian de Relaii Publice, trebuie s existe o politic sistematic pe care o instituie public s o pun n aplicare pentru a ntreine (sau mbunti) relaiile sale cu cetenii. Ca urmare, autoritile administraiei publice locale i centrale, precum i instituiile sau serviciile publice de sub autoritatea acestora trebuie s fac eforturi susinute cu scopul de a rspunde tuturor solicitrilor, de a furniza toate informaiile necesare colectivitii locale cu scopul de a crea un climat de simpatie i ncredere fa de ele.

85

2). Obiectul relaiilor cu publicul Spre deosebire de politicile publice din trecut, autoritile administraiei trebuie s acorde o importan deosebit domeniului relaiilor publice; nu sunt suficiente simple programe pentru a rezolva dificultile prezente, fiind nevoie i de previziunea activitilor de elaborare i aplicare a politicilor publice. Numai prin efortul constant i susinut al administraiei publice n direcia perfecionrii activitii de relaii publice, autoritile i instituiile publice vor putea s ctige ncrederea, simpatia i nelegerea cetenilor fa de politica lor. Pe de alt parte, autoritile administraiei publice folosesc relaiile publice ca un ansamblu de mijloace cu ajutorul crora se poate crea un climat de ncredere n aparatul propriu i n serviciile i instituiile proprii. Aceste legturi sociale s-au nscut, se menin i au eficien atta timp ct ele se manifest ntr-un climat de respect reciproc, adevr i legalitate. Relaiile publice reprezint o activitate cu caracter permanent i organizat, prin care autoritile i instituiile administrative pot s obin i s pstreze ncrederea cetenilor n legalitatea i legitimitatea lor. n srit, prin activitatea de relaii publice administraia vine n contact cu nevoile, interesele i aspiraiile cetenilor, conlucreaz cu acetia i poate elabora n cunotin de cauz proiecte i programe de interes general sau de utilitate public. 3). Tipologia relaiilor cu publicul n activitatea administraiei publice se pot distinge dou tipuri de relaii publice: relaii publice interne i relaii publice externe. Aceste tipuri de relaii publice formeaz, aa cum apreciaz Francis Dessart, coloana vertebral a comunicrii i armoniei sociale a ntreprinderii. Relaiile publice interne au caracter interpersonal, datorit faptului c ele se stabilesc i se consum n cadrul raportului dintre funcionarii serviciului public i cetenii care se adreseaz serviciului respectiv. Aceste relaii cu cetenii pot fi: relaiile publice cu consilierii alei n consiliile judeene, municipale, oreneti i comunale; relaiile publice cu autoritile, instituiile sau serviciile administrative (sau reprezentanii acestora) din localiti; relaiile publice cu funcionarii din aparatul consiliilor locale. Cele mai reprezentative relaii publice interne din sistemul administraiei sunt relaiile publice cu funcionarii din aparatul propriu. Aceste relaii se stabilesc n contextul legislaiei privind statutul funcionarilor publici, al hotrrilor i regulamentelor proprii, adoptate de consiliile locale. Organigramele serviciilor publice ale consiliilor locale comunale, oreneti i judeene cuprind compartimente (direcii, servicii, birouri) pentru relaiile publice, astfel nct autoritile i instituiile publice au posibilitatea de a comunica direct i permanent cu cetenii din unitile administrativ-teritoriale administrate. Fac excepie de la aceast regul aparatul propriu al Consiliului General al Municipiului Bucureti, al unor municipii capitale de jude, n organigramele crora se gsesc birouri pentru relaii cu publicul". De regul, la consiliile locale oreneti i municipale, atribuiile serviciilor relaii cu publicul sunt ndeplinite de alte servicii, cum sunt administrativ, protocol, secretariat etc. Autoritile administraiei publice au obligaia de a face o analiz lucid a modului n care sunt organizate i i desfoar activitatea relaiile cu publicul i s creeze, n funcie de numrul locuitorilor localitilor respective, birouri, servicii, sau direcii care s ndeplineasc atribuiile specifice ale relaiilor publice interne i externe.

86

4). Atribuiile serviciului de relaii cu publicul Serviciile de relaii publice" nu trebuie confundate cu biroul de informaii" sau de registratur" i nici incluse n structura altor compartimente funcionale din aparatul ministerelor, prefecturilor sau consiliilor locale (sau ca anexe ale acestora), ci organizate ca servicii de sine stttoare, cu atribuii proprii, specifice. Aceste servicii trebuie s fie subordonate direct ministrului, prefectului, preedintelui consiliului judeean, primarului sau unui viceprimar i s rspund pentru activitatea lor n fata consiliului local respectiv. Atribuiile principale ale serviciului de relaii publice sunt urmtoarele: informarea permanent i complet a personalului din primrie cu privire la activitatea desfurat de consiliul local, asigurarea condiiilor necesare pentru desfurarea optim a procesului de comunicare; informarea publicului cu privire la activitatea i la stadiul ndeplinirii programelor de dezvoltare edilitar, gospodreasc i urbanistic a localitii; cunoaterea de ctre public a politicilor publice elaborate; desfurarea unor aciuni specifice pentru crearea unui mediu propriu bunei desfurri a activitii profesionale i exercitrii funciilor publice; desfurarea unor aciuni pentru a suscita simpatiile i a ameliora legturile cetenilor cu serviciile publice; desfurarea unor aciuni pentru mbuntirea relaiilor cu publicul din localitate n vederea apariiei unei mai bune nelegeri a activitii administraiei i suscitarea n jurul ei a unui spirit de ncredere i simpatie; realizarea i meninerea relaiilor cu presa scris i audiovizual central i local prin purttorul de cuvnt al acestuia; organizarea conferinelor de pres pentru informarea opiniei publice cu privire la activitate; desfurarea unor aciuni de publicitate pentru cunoaterea de ctre marele public a realizrii obiectivelor de dezvoltare economico-social, edilitar-gospodreasc i urbanistic; aplicarea prevederilor legii cu privire la organizarea adunrilor publice, a manifestaiilor, spectacolelor i a altor activiti cultural-artistice i distractive, precum i a publicitii, afiajului i reclamei pe teritoriul localitilor respective; respectarea principiului transparenei. 5). Forme i mijloace de realizare a relaiilor cu publicul Atribuiile serviciilor relaii publice se ndeplinesc folosind o serie de mijloace de aciune, cum sunt: edinele consiliului local; edine de lucru sptmnale cu funcionarii care exercit funcii de conducere; edinele de lucru cu funcionarii din serviciile publice; consftuiri de lucru pe teme privind activitatea profesional i ndeplinirea atribuiilor consiliului local; consftuirile cu specialitii din localitate pe teme privind dezvoltarea economico-social si edilitar-gospodreasc a comunei, oraului sau municipiului; adunri i consftuiri cu cetenii localitii; simpozioane, seminarii i conferine pe teme de specialitate din administraia public local; conferine de pres; editarea unui buletin informativ intern. Publicitatea edinelor. Forma cea mai important a relaiilor cu cetenii se realizeaz prin publicitatea edinelor. De regul, edinele organizate de autoritile administraiei publice sunt deschise, astfel c publicul poate s participe la dezbateri. n unele cazuri, cum ar fi aprobarea bugetului,
87

legea prevede ca proiectul s fie supus dezbaterii publice nainte cu minim 15 zile de data la care urmeaz s aib loc edina. Sedinele consiilor judeene i ale consiliilor locale se aduc la cunotina cetenilor prin mass-media. Publicitatea edinelor de consiliu (judeean, municipal, orenesc sau comunal) se realizeaz conform regulamentului de organizare i funcionare al fiecrui consiliu n parte. Dezbaterile din edinele consiliului se consemneaz ntr-un proces-verbal, semnat de preedinte, de secretar i de trei consilieri; Procesul-verbal se depune ntr-un dosar special a! edinei respective, care va fi sigilat i semnat de preedinte, secretar i consilierii menionai. Orice persoan interesat are dreptul de consulta dezbaterile unei edine a consiliului local.

Oficialitatea dezbaterilor Potrivit legislaiei, domeniul relaiilor publice este ncredinat funcionarului cu cel mai nalt rang din instituie, care poate fi : Secretarul general al guvernului, secretarul general ministerului, secretarului general al consiliului judeean, secretarilor consiilor locale. Secretarul asigur oficialitatea actelor ndeplinind urmtoarele atribuii: particip la edinele consiliului, fr drept de vot; efectueaz apelul nominal i ine evidena participrii la edine a consilierilor; noteaz rezultatul votului i informeaz preedintele asupra cvorumului necesar pentru adoptarea oricrei hotrri ce se adopt de consiliu; supravegheaz sau ntocmete stenogramele i procesele-verbale, urmrind ca acestea s fie semnate, sigilate i parafate de persoanele prevzute de lege; ine evidena proceselor-verbale ale edinelor n dosare speciale; urmrete ca la deliberarea i adoptarea unor hotrri s nu ia parte consilierii care se afl n conflict de interese; ntocmete i nainteaz primarului proiectul ordinii de zi a edinelor ordinare ale consiliului. edinele de lucru. edinele de lucru se organizeaz cu funcionarii publici care exercit funcii de conducere de regul la sfrit de sptmn. La edin particip, de regul, ministrul, prefectul, preedintele consiliului judeean, primarul, viceprimarii, secretarul consiliului local i efii serviciilor publice descentralizate. Atunci cnd acetia consider necesar, pot invita la edin i ali funcionari cu funcii executive. Ordinea de zi a edinei cuprinde urmtoarele probleme: informri prezentate de efii serviciilor publice cu privire la activitatea desfurat n sptmna care se ncheie i la stadiul i modul de ndeplinire a hotrrilor; prezentarea programului de activitate pentru sptmna urmtoare; informri prezentate de funcionarii care exercit funcii de conducere cu privire la activitatea desfurat n sptmna care se ncheie i la activitile ce se vor organiza i desfura n sptmna urmtoare; informarea cu privire la activitatea desfurat n sptmna care s-a ncheiat i prezentarea principalelor concluzii desprinse din analiza activitii desfurate de aparatul serviciului public sptmna care se ncheie;prezentarea programului de activitate a aparatului pentru sptmna urmtoare, a msurilor care trebuie luate pentru nlturarea deficienelor aprute n sptmna care se ncheie i ndeplinirea hotrrilor. n pregtirea edinei sptmnale de lucru cu funcionarii publici, participanii sunt datori s desfoare urmtoarele aciuni: constatarea i informarea conducerii asupra nerealizrii obiectivelor i hotrrilor programate pentru sptmna care se ncheie (prin aciuni de informare, sesizare, control, reclamaii, audiene, analiz, cercetare); verificarea programelor, planurilor i proiectelor n care au fost prevzute obiectivele i aciunile pentru

88

ndeplinirea acestora; stabilirea responsabilitilor pe servicii, funcionari, personal de execuie pentru obiectivele i hotrrile nerealizate; analiza cauzelor (materiale, umane, financiare, tehnice, morale etc.) care au dus la nerealizarea obiectivelor stabilite pentru serviciul public respectiv;stabilirea abaterilor i cauzelor acestora. luarea deciziei de nlturare a disfuncionalitilor i corectarea abaterilor; ntocmirea informrii i a programului de activiti pentru sptmna urmtoare; organizarea i desfurarea conferinelor, seminarilor, consftuirilor i simpozioanelor.

Conferinele Conferina este un mijloc oral de relaii publice interne i externe folosit adesea de serviciile de relaii publice, avnd ca obiectiv transmiterea de informaii i prezentarea de explicaii unui ansamblu de persoane care constituie publicul auditoriu. Conferina, n cadrul ei, poate da loc la dezbateri, schimburi de preri i de vederi n legtur cu problemele prezentate de cofe-reniar. Exist mai multe tipuri de conferine: conferina obinuit, conferina oficial, conferina de pres. Conferina obinuit, n cursul creia o persoan, bine pregtit profesional i informat asupra activitii serviciului public, desemnat de conducerea acestuia, trateaz un subiect n legtur cu multiplele aciuni desfurate de aparatul respectiv, furniznd informaii i explicaii publicului. Conferina oficial se deosebete de conferina obinuit prin faptul c informaiile eseniale furnizate de ctre un membru al conducerii serviciului public, i nu e un simplu reprezentant al acestuia. Conferina nu se rezum doar la o simpl enunare a lucrurilor de mic importan, ci, din contr, trateaz evenimente. Consftuirile Consftuirile sunt edine n care unul dintre conductorii serviciului public prezint n faa specialitilor sau cetenilor un referat care conine probleme de interes comun. Participanii la consftuire i spun prerea pe marginea referatului prezentat i prezint soluii la probleme puse n discuie. Seminariile Seminarul este un cerc de studiu care se organizeaz i funcioneaz n cadrul instituiilor administraiei publice i n serviciile subordonate acestora, n scopul perfecionrii pregtirii profesionale a funcionarilor publici. Lucrrile seminarului se desfoar, de regul, timp de cteva zile dup un program elaborat de serviciul relaii cu publicul. Programul seminarului cuprinde: teza, temele de studiu i pentru dezbatere, componena nominal a grupelor de studiu i dezbaterea pe specialiti i domenii. n ncheierea lucrrilor seminarului, moderatorul acesteia prezint principalele concluzii care s-au desprins din dezbateri. Referatele susinute de stenograma discuiilor se pot publica ntr-un volum (caiet) al seminarului. Simpozioanele. Simpozionul este o reuniune a unor specialiti din diferite domenii de activitate, n cadrul creia, pe baza unei teme generale, participanii prezint referate care susin i dezvolt tema supus dezbaterii.

89

Dup fiecare referat prezentat se adreseaz ntrebri autorului i se poart discuii. n ncheierea lucrrilor, moderatorul prezint principalele concluzii care s-au desprins din referate i dezbateri. Materialele simpozionului se public ntr-un volum (caiet) al simpozionului. Serviciile publice trebuie s valorifice informaiile, datele, soluiile i experiena rezultat din desfurarea acestor aciuni n activitatea de perfecionare i modernizare a organizrii i funcionrii administraiei publice. TESTE: Precizai care sunt elementele definitorii ale relaiilor publice; Elaborai forme sau metode inovatoare de relaii publice; Care sunt punctele tari i punctele slabe n activitatea de public relations.

CAP. X.

OPERAIUNILE TEHNICO-ADMINISTRATIVE.

CONTINUT: Controlul intern (subiecte, obiect, scop, forme); Corespondena oficial (limbajul, tehnica redactrii, structura); Operaiunile de secretariat; Comunicarea actelor i operaiunilor tehnico-materiale;

A.

CONTROLUL INTERN.

1). Subiectele activitii de control. Att funcionarii, ct i instituiile care se afl n subordinea, sub autoritatea sau n coordonarea sunt supuse controlului, din partea autoritilor publice ierarhic superioare, fie la solicitarea altor autoriti , fie din oficiu. Activitatea de control se exercit numai de ctre functionarii publici mputernicii de persoana care, prin natura funciei i a atribuiilor stabilite prin fia postului, are dreptul de a analiza, verifica i controla activitatea instituiilor sau serviciilor din subordine. Funcionarii publici cu atribuii de control se numesc i se elibereaz din funcie de ctre conductorul autoritii publice : preedinte, prim-ministru, ministru, prefect, primar etc., potrivit legislaiei n vigoare. 2). Obiectul activitii de control : Activitatea specific a controlului administrativ poate ave aca obiect : - verificarea concordanei dintre actele emise de unitile controlate, i legislaia naional i/sau cu acquis-ul comunitar; - necesitatea, legalitatea i oportunitatea aciunilor ntreprinse de unitile controlate ; - conformitatea activitii cu normele economice, tehnice, metodologice; - modul de gestionare a mijloacelor materiale i financiare; - felul n care conductorii i funcionarii publici din instituiile controlate i realizeaz sarcinile stabilite prin fisa postului; - monitorizarea aplicriii msurilor dispuse ca urmare a controlului. 3). Scopul activitii de control: - acordarea de sprijin, ndrumare i/sau consiliere n domeniul de activitate controlat;
90

- depistarea neconformitatii, inoportunitatii, ilegalitii sau iregularitii aciunilor din unitile controlate; - propuneri de msuri care s duc la remedierea deficienelor; - elaborarea de soluii care s permit conducerii instituiei i/sau funcionarilor investii cu putere de decizie, s adopte msurile necesare pentru eliminarea acestora, astfel nct s determine mbuntirea activitii structurilor i/sau a compartimentelor controlate. 4). Formele de control. a) Controlul de fond. Acest tip de control se exercit din dispoziia conductorului asupra direciilor, serviciilor sau compartimentelor din structura organizatoric a instituiei pe care o conduce precum i asupra unitilor din subordine, de sub autoritate sau din coordonarea sa. Controlul de fond are ca obiect verificarea tuturor activitilor, actelor i procedurilor ndeplinte de funcionarii publici din compartimentele controlate, att n ceea ce privete legalitatea i oportunitatea, ct i n ceea ce privete regularitatea, conformitatea, obiectivitatea eficacitatea acestora. La controlul de fond pot participa i funcionari publici din alte domenii de specialitate, (economic, juiridic, achiziii publice, resurse umane, IT, etc.) din cadrul ministerului. b) Controlul tematic se exercit numai ntr-un anumit domeniu de activitate al unitilor controlate: cum sunt; - procedura de eliberare a avizelor, autorizaiilor i acordurilor; - activitatea privind controlul conformrii i managementul riscului; - modul de realizare a atribuiilor din domeniul specific de activitate; - aciunile privind gestionarea resurselor; - organizarea i funcionarea compartimentelor; -participarea la realizarea proiectelor, planurilor i programelor. 5. Procedura de organizare a controlului. Activitatea de control se desfoar pe baza programelor anuale/trimestriale aprobate de conductorul instituiei (atunci cnd are aparat propriu de control) sau de consiliul de administraie (comitet de coordonare, adunare general etc.) La solicitarea corpului de control, direciile/compartimentele de specialitate au obligaia de a nominaliza funcionrii de specialitate care vor participa la controlul de fond i/sau tematic. Funcionarii publici care exercit controlul au obligaia de a propune conductorilor instituiilor sau serviciilor publice controlate unele msuri pentru reorganizarea activitii unitilor, direciilor sau compartimentelor controlate: - suspendarea emiterii unor acte sau realizrii unor activiti; - anularea unor proceduri neconforme cu legislaia naional i/sau comunitar; - modificarea actelor normative, a standardelor sau instruciunilor n concordan cu evoluia legislaiei interne/europene. Verificarea tuturor sesizrilor care privesc persoane cu funcii de demnitate public se va efectua numai cu aprobarea conductorului (preedinte, ministru, prefect, primar) notele de control i sintezele avnd regim confidenial. Sinteza notei de control cu propunerile de msuri aprobate de conductorul autoritii publice care a efectuat controlul se transmite instituiilor verificate. n termen de 30 de zile de la primirea propunerilor aprobate de ministru, instituiile vizate au obligaia s transmit autoritii publice, n scris, msurile luate.

91

n cazul n care aceast obligaie nu a fost ndeplinit, corpul de control, prin funcionarul responsabil, l informeaz pe conductorul autoritii publice. n cazul unor nclcri grave ale prevederilor legale, constatate de eful autoritii publice n sinteza notei de control, aceasta se transmite mpreun cu anexele i documentele organelor de urmrire penal, respectiv Parchetului de pe lng instana judectoreasc n raza crei funcioneaz. Procesele-verbale ntocmite de personalul Corpului de Control pot constitui, potrivit legii, mijloace de prob. n exercitarea controlului, funcionarii Corpului de Control au obligaia s ia msurile necesare pentru asigurarea i conservarea mijloacelor de prob i s ntiineze de ndat procurorul competent despre luarea acestor msuri. n baza ordinului de serviciu, funcionarii mputernicii s exercite controlul au dreptul s solicite documente, nscrisuri, informaii i orice alte date referitoare la aspectele care fac obiectul verificrilor. Unitile controlate, inclusiv agenii economici care sunt obligai prin lege s cear, s obin sau s se conformeze autorizrii, au obligaia s pun la dispoziia funcionarilor cu atribuii de control documentele, informaiile i datele necesare n vederea finalizrii controlului. 6). Reguli generale pentru desfurarea activitii de control. a). Solicitarea documentelor. Anterior nceperii controlului persoanele cu atribuii de control au obligaia de a solicita, analiza i de a-i nsui coninutul unor documente privind activitatea ce urmeaz a fi controlat, cum sunt: - procesele-verbale, analizele, sintezele, notele, rapoartele informative, drile de seam, reclamaiile, sesizrile, propunerile i alte asemenea documente; - actele normative care reglementeaz activitatea controlat; - regulamentele de organizare i funcionare i regulamentele de ordine interioar ale unitii controlate; - normele, instruciunile, i dispoziiile emise de autoritile ierarhic superioare; - actele administrative emise de instituia controlat; - avizele i acordurile, ori de cte ori acestea sunt cerute de lege. b.) Elaborarea planului operativ de control, n care vor fi indicate att obiectivele cu caracter general, ct i aspectele specifice, de detaliu, perioada n care se va desfura controlului, durata i modalitile controlului, persoanele mputernicite s participe i alte elemente necesare pentru eficacitatea controlului. Pentru a nu bloca activitatea instituiei controlate persoanele care exercit controlul trebuie s reduc durata verificrilor la timpul strict necesar. Controlul se exercit de regul, la sediul unitii verificate sau la locul desfurrii unei anumite activiti activitii, pentru a se putea verifica n mod direct modul de lucru i rezultatele activitii celor controlai. Verificrile se efectueaz sistematiciar n caz de nevoie pot fi repetate. Persoanele care exercit controlul rspund pentru felul cum au efectuat controlul n cazurile n care n-au constatat la timp deficienele, dac aciunea de control a fost superficial, incomplet, sau lipsit de obiectivitate i corectitudine. c). Verificarea operaiunilor tehnico-materiale efectuate de funcionari.

92

Funcionarii publici cu atribuii de control sunt obligai s respecte Constituia i celelalte legi, regulamentele de organizare i funcionare, ordinele i instruciunile ministrului de resort, dispoziiile conductorului instituiei i codul de conduit al funcionarilor publici. Funcionarii publici ca atribuii de control au dreptul i obligaia de a-i exercita cu bun credin atribuiile prevzute n ROF i aprobate prin ordinul ministrului (sau al conductorului instituiei). Indiferent de modalitatea de control utilizat, condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc ntotdeauna funcionarul public cu atribuii de control sunt competena profesional, exigena, obiectivitatea i independena deplin a acestuia fa de cel controlat. Funcionarii publici cu atribuii de control au obligaia de a semnala neregulile i ilegalitile din activitatea instituiilor controlate astfel nct corpul de controlul s acioneze ca un factor dinamizator n perfecionarea managementului autoritilor, instituiilor i compartimentelor din sistemul proteciei mediului i gospodririi apelor.

7). Structura actelor de control. Actele elaborate n urma efecturii controlului sunt: Raportul de control, n cazul controlului de fond; Nota de control, n cazul efecturii controlului tematic; Informare, n toate celelalte cazuri privind cereri, sesizri, petiii, sau solcitri de alt natur. Actele de control trebuie s cuprind n mod obligatoriu urmtoare capitole: - Denumirea, sediul i forma de organizare a unitii supuse controlului; - Numele i funcia persoanelor care au fost supuse verificrii; - Data, locul i durata controlului conform delegaiei de serviciu; - Obiectivele supuse controlului; - Documentele, datele, i orice alte tipuri de informaii care au fost verificate; - Deficienele, iregularitile sau ilegalitile constatate, precum i persoanele vinovate; - Propuneri de msuri privind restabilirea legalitii, remedierea deficienelor perfecionarea activitii i/sau reorganizarea muncii; - Stabilirea persoanelor responsabile pentru aducerea la ndeplinire a msurilor aprobate de conducerea autoritii publice . - Numele i semntura persoanelor care au exercitat controlul. B. CORESPONDENA OFICIAL. 1.Definiia, obiectul i caracteristicile corespondenei oficiale. Corespondena oficial cuprinde totalitatea informaiilor scrise trimise sau primite de o instituie public n cadrul relaiilor pe care aceasta le are cu alte persoane juridice sau fizice: - Coninutul corespondenei oficiale poate avea caracter juridic, economic, administrativ, cultural de personal, diplomatic etc.

93

- Obiectul corespondenei poate fi definit prin iniierea, desfurarea, modificare sau ncetarea raporturilor dintre o instituie public i alte persoane juridice sau fizice. - Principiile logico-formale ale corespondenei oficiale sunt: claritatea i concizia mesajului; rapiditatea rspunsului; evitarea corespondenei inutile. Corespondena oficial prezint o importan deosebit pentru buna desfurare a activitii autoritilor publice din urmtoarele considerente: - este forma de comunicare cea mai sigur dintre o instituie public i alte persoane; - ofer posibilitatea consemnrii n scris a oricrei activiti; - permite nregistrarea contabil a unor operaiuni; - poate serrvi ca prob n justiie (ad probationem); - asigur, printr-un ciclu de coresponden, istoricul relaiilor oficiale dintre o autoritate a administraiei publice i o alt instituie; - constituie o surs de documentare arhivistic.

2. Clasificarea corespondentei: Corespondena oficial poate fi clasificat funcie de mai multe criterii; - dup obiect i scop: - corespondena de solicitare, de dispoziie, de informare, de constatare, de ndrumare i control, de reclamaie, de procedur sau de tehnic. - dup modul de redactare : documente netipizate i documente tipizate. Documentele tipizate sunt formulare imprimate n prealabil n care exist rubrici, sau coloane albe, care trebuie completate cu datele cerute de textul formularului, de ctre cetean sau de ctre un funcionar public: certificatele de stare civil; procesele verbale privind constatarea i sancionarea contraveniilor; adeverinele; diplomele etc. Documentele tipizate se clasific n: - formulare cu regim special; acestea sunt documente nseriate cu numere de ordine a cror folosin trebuie justificat. Exemplarele pe care s-au fcut nscrieri greite se anuleaz cu meniunea "anulat" i s pstreaz pentru justificare. Predarea i primirea formularelor cu regim special se face pe baz de proces verbal. - formulare fr regim special; pe acestea se pot face rectificri cu meniunea corectat de mine i semntura celui care a fcut modificarea. Aceste formulare nu se pstreaz pentru justificare. Documentele netipizate sunt nscrisuri redactate n mod liber fr a respecta un anumit model. Aceste documente se utilizeaz ocazional cum sunt cererile, reclamaiile, ofertele, adeverinele etc. - dup natura documentului. Documentele se clasific dup natura i destinaia lor n: - documente originale; primul exemplar se trimite obligatoriu destinatarului; - copia simpl, scris la indigo n acelai timp cu originalul care se pstreaz n arhiva curent n eventualitatea pierderii originalului. - duplicatul, este o reproducere a documentului original care s-a distrus sau pierdut. Duplicatul se elibereaz n cazurile i forma prevzut de lege. Publicarea pierderii unui act se face n Monitorul Oficial prin declararea actului pierdut ca fiind nul. Duplicatul se

94

elibereaz de aceaii instituie care a ntocmit originalul iar pe noul act se face meniunea "duplicat". - copia de pe original. n acest document se transcrie liter cu liter textul original. Pe document se menioneaz "copie" locul sigiliului i semntura. Actul original se poate reconstitui pe baza copiei dac legea prevede aceast procedur. Copiile de pe original pot fi: - copia certificat este documentul pe care o persoan mputernicit l confirm ca fiind autentic. Autentificarea se face prin nscrierea formulei "conform cu originalul" semnarea i tampilarea documentului. De regul copia certificat se elibereaz de ctre secretariatul instituiei care a ntocmit originalul (ex. copie certificat dup o hotrre judectoreasc). - copia legalizat este documentul autentificat de ctre notarul public care reproduce exact coninutul actului original. Pe verso se face de regul ncheierea de legalizare iar documentele astfel ntocmite se nscriu ntr-un registru special al notariatului. - fotocopia este reproducerea prin mijloace tehnice a documentului i are valoare juridic numai dac este legalizat de notariat Aceasta este o msur de garanie a autenticitii pentru evitarea folosirii unor trucaje prin fotocopiere. - extrasul este o parte dintr-un document care trebuie certificat, sau legalizat pentru autenticitate. 3. Limbajul utilizat n corespondena oficial. a) Vocabularul. Limbajul utilizat n corespondena oficial conine o serie de termeni, expresii i locuiuni specifice, fiind denumit terminologie de specialitate. Limbajul folosit pentru redactarea documentelor oficiale trebuie s respecte urmtoarele reguli: - s utilizeze terminologia de specialitate; utilizarea acestei terminologii are avantajul c elimin confuziile, este corect tiinific i concis. - s evite cuvintele sau expresiile arhaice, regionale, din argou sau de jargon. Corespondena oficial trebuie s utilizeze cuvintele cu semnificaia lor corect: Cuvintele polisemantice sunt cuvinte care au mai multe sensuri i de aceea este necesar s se fac precizri suplimentare pentru a transmite semnificaia corect, (ex. cuvntul "adres" poate avea semnificaia concret de destinaie nscris pe un colet, sau o semnificaie abstract, ca scop, int etc.). Paronimele, sunt cuvinte care au o form de pronunare asemntoare, dei se scriu diferit i au semnificaii diferite (ex. original i originar). Sinonimele, sunt cuvinte diferite dar cu aceiai semnificaie. Acestea se folosesc pentru a evita repetiia imonotonia unui text (ex. n preambulul unui act administrativ se folosesc cuvinte sinonime cum sunt "n baza", "n temeiul" "n conformitate cu". Truismele sunt expresii care conin afirmaii evidente (ex. avea o logic raional). Pleonasmele sunt cuvintele i expresiile folosite cu aceiai semnificaie (ex. avansai nainte). Tautologia const n exprimarea aceleiai idei, n acelai text, prin cuvinte diferite( ex. ceea ce facem bine este bine fcut). Neologismele sunt cuvinte recent intrate n vocabularul limbii i ca atare trebuie utilizate cu pruden (ex. cele din informatic)

95

b) Forma gramatical. In redactarea corespondenei oficiale se folosesc forme gramaticale specifice, dup cum urmeaz: - utilizarea cuvintelor la plural (n loc de singular) n toate formulele de adresare. Atunci cnd subiectul este inclus se folosesc formule de introducere sau de confirmare de tipul "v rugm", "v mulumim" "v confirmm" etc. - la persoana a II-a se utilizeaz formulele de politee de genul "dumneavoastr" "excelena voastr" etc. - utilizarea timpului prezent, (n loc de cel viitor) pentru a crea certitudine i a evita ideea unor schimbri posibile ulterior (ex. "suntei n drept s..." "suntei autorizat s..."etc). - evitarea expresiilor imperative n corespondena cu alte persoane juridce sau fizice. (cu excepia corespondenei trimis de autoritile ierarhic superioare, celor din subordine). - se utilizeaz reflexivul impersonal (n loc de diateza activ sau pasiv) cum are fi "se confirm", "se constat etc. c) Construcia sintactic. De regul, n corespondena oficial trebuie respectat sintaxa limbii romne. Exist ns unele particulariti. - folosirea ordinii directe n propoziii; - construirea unor propoziii i fraze scurte; - nlocuirea propoziiilor subordonate cu pri de propoziie; - eliminarea construciilor infinitivale i a celor care sugereaz probabilitate sau indecizie. d) Stilul corespondenei oficiale. Corectitudinea. Respectarea normelor gramaticale, ortografice i de punctuaie dovedete respectul fa de destinatar i gradul de cultur al expeditorului, (ex. amplasarea greit a unei virgule poate s schimbe schimb sensul unei fraze: "nu este vinovat nu se pedepsete"). Claritatea. n corespondena oficial trebuie evitate cuvintele cu mai multe nelesuri, termenii neclari, sau expresiile confuze. Textul trebuie redactat clar pentru ca s rezulte limpede care sunt drepturile, obligaiile, termenele i alte clauze ale raporturilor cu instituia respectiv. Concizia. Aceast cerin se asigur prin construcia de fraze scurte i folosirea termenilor de specialitate. Prin concizie se face economie de spaiu i timp, mai ales atunci cnd unele documente trebuie multiplicate n mai multe exemplare. Precizia. Aceast condiie se respect prin utilizarea unor termeni oficiali, a unitilor de msur, a literelor alturi de cifre etc. Oficialitatea. Aceast cerin presupune folosirea unor expresii ponderate, politicoase, concrete. In corespondena oficial este interzis uitilizarea expresiilor triviale i a sintagmelor care exprim ameninare, violen, antaj etc. 4).Tehnica redactrii corespondentei oficiale. Redactarea scrisorilor cu caracter oficial se face de ctre un funcionar care trebuie s cunoasc foarte bine normele, procedurile i legislaia specific instituiei n care funcioneaz. Tehnica redactrii corespondenei oficiale cuprinde o serie de reguli privind ntocmirea documentelor. a). aezarea n pagin trebuie s fie expresiv; n acest scop textul trebuie obligatoriu dactilografiat, sau cules pe calculator. n practic se ntlnesc dou forme de redactare:

96

scrierea "BLOCK" n care toate paragrafele ncep pe aceeai linie vertical i scrierea "INDENTED FORM" n care primul rnd al fiecrui paragraf se scrie cu 1 cm n interior fa de celelalte rnduri. pagina standard utilizat n corespondena oficial este formatul A.4. (210 mm x 297 mm). n cazul n care textul este scurt i ncape pe o singur pagin se utilizeaz formatul "memo"(210 mm x 135 mm). utilizarea plicurilor cu fereastr prin care se poate vedea adresa destinatarului. Foile se pliaz pe orizontal n trei i se introduc n plic n aa fel nct destinatarul s vad antetul instituiei expeditoare atunci cnd deschide scrisoarea. meniunile. Pe plic trebuie scrise obligatoriu n partea dreapt numele sau denumirea persoanei/instituiei, adresa acesteia, numrul de ieire al scrisorii i eventuale precizri de tipul "confidenial".

5). Structura scrisorilor oficiale. n corespondena oficial exist o serie de elemente obligatorii, dar i elemente ocazionale. Elementele obligatorii sunt urmtoarele: Antetul. Acesta cuprinde denumirea i adresa unitii emitente. Atunci cnd instituia este subordonat unei autoriti publice centrale se menioneaz i denumirea acesteia. n antet se pot meniona numrul postului telefonic, al faxului, e-mailul, codul potal etc. Antetul poate fi scris central (n partea de sus a paginii, pe mijloc) n cazul utilizrii formatului A.4. sau lateral (pe latura din stnga a paginii) atunci cnd se utilizeaz formatul A.5. Denumirea instituiei se scrie cu majuscule, iar celelalte meniuni cu litere minuscule. Numrul i data nregistrrii. Aceste elemente sunt necesare pentru a proba identitatea scrisorii, momentul de la care se nasc drepturi i obligaii precum i pentru clasarea numeric. De regul numrul i data nregistrrii se scriu n colul din dreapta sus al paginii. Denumirea lunii este de preferat s fie scris n litere. Adresa destinatarului. Aceasta cuprinde urmtoarele elemente: denumirea instituiei, cu indicarea direciei sau serviciului cruia i este destinat; localitatea cu numrul de cod potal; strada i numrul; judeul sau sectorul dup caz. Numele de persoane se dactilografiaz integral cu majuscule iar titlurile se scriu prescurtat, pe acelai rnd (prof.dr.ing.etc.) Textul scrisorii Scrisul trebuie s nceap la un interval de 4 rnduri fa de antet. De regul textul se scrie la un interval de un rnd i jumtate, sau la un rnd, cu interval dublu ntre alineate, pe ambele fee al hrtiei. Dac se face meniunea "n atenia domnului" aceasta se subliniaz. Meniunile

97

de tipul "Secret" i "Strict secret" se scriu n drepta sus, deasupra adresei destinatarului, cu majuscule i se subliniaz. Semnturile. Scrisorile oficiale conin de principiu dou semnturi: a conductorului instituiei i a funcionarului care a redactat textul precedate de denumirea funciei acestuia (director, ef serviciu, consilier, inspector, etc.) Iniialele celui care a redactat i a celui care a dactilografiat scrisoarea se scriu n colul din stnga jos, dsprite printr-o linie oblic (ex. AP/CO) Stampila se aplic pe semntura conductorului instituiei. In cazul documentelor tipizate exist un spaiu special marcat cu iniialele LS (locul pentru tampil) Inscripii exterioare. Pe plic se inscripioneaz denumirea persoanei i /sau a instituiei creia i se adreseaz scrisoarea, adresa complet, a destinatarului, pe verso adresa expeditorului, numrul scrisorii, meniuni speciale (secret).

6). Cuprinsul corespondentei oficiale. Scrisorile oficiale se redacteaz conform unui plan care asigur transmiterea logic a informaiilor n aa fel nct s asigure nelegerea lor corect de ctre destinatar. In acest scop, o scrisoare cuprinde: Introducerea. Aceast parte a corespondenei conine o formul prin care instituia l informeaz pe corespondent asupra obiectului scrisorii (angajare, ndeplinirea unei obligaii, ncheierea unui contract, etc.) Oficialitatea, Aceast cerin presupune folosirea unor expresii ponderate, politicoase, concrete. In corespondena oficial este interzis uitilizarea expresiilor triviale i a sintagmelor care exprim ameninare, violen,antaj etc. Tratarea subiectului. In partea a doua a scrisorii se motiveaz n fapt i n drept obiectul i scopul lucrii n aa fel nct s justifice soluia adoptat i decizia instituiei n acest sens. Concluzia trebuie s fie clar n aa fel nct s evite revenirea corespondentului cu alte scrisori pe acelai subiect. ncheierea. Scrisorile oficiale se ncheie cu o formul de politee, care const ntr-o mulumire sau un salut. De regul formula de politee folosit la nceput trebuie repetat la final. Forma de prezentare. Acest element se refer att la corectitudinea gramatical a textului, ct i la estetica prezentrii lui. In cazul documentelor complexe exist forme specifice de prezentare. Capitolele; n cazul unor texte lungi, n care sunt expuse idei diferite, textul trebuie mprit n capitole i subcapitole. Aceste au titluri, respectiv subtitluri, indexate cu cifre i litere. Titlurile i subtitlurile trebuie s exprime concis obiectul capitolului n aa fel nct s uureze parcurgerea textului. Paragrafele. Acestea sunt pri dintr-un articol desprite prin alineat nou. Primul cuvnt se scrie la 1 cm drepta fa de linia vertical a textului.

98

Citatele. Reproducerea unor texte din alte documente se face prin utilizarea ghilimelelor la nceputul i la sfritul textului citat. Sursa de la care a fost preluat citatul se indic printr-o not la subsol care trebuie s cuprind numele autorului, denumirea exact a lucrrii, editura i anul apariiei, pagina. Nu este recomandabil utilizare numerelor care fac trimitere la bibliografie. Trimiterile. n cazul unor scrisori oficiale sunt necesare explicaii suplimentare ce pot fi date prin note de subsol. Caracterulliterelor folosite la subsol trebuie s fie mai mic dect cel din text. O not nceput pe o pagin trebuie s se termine pe aceiai pagin .Trimeterile se pot marca prin prescurtri de tipul V. (pentru vezi) i Cf. (pentru confer). Sublinierile. Constau n trasarea sub un cuvnt, sau expresie, a unei linii. Abuzul de sublinieri nu este permis n corespondena oficial.

C. OPERAIUNILE DE SECRETARIAT 1). Consideraii generale: Prin tehnica operaiunilor de secretariat se nelege n general efectuarea urmtoarelor operaiuni: a) Primirea, nregistrarea, predarea i expedierea documentelor; b) Constituirea arhivei curente pe compartimente; c) Constituirea arhivei generale; d) Pstrarea documentelor; e) Documentarea administrativ. 2). Noiunea de document. Prin noiunea de document n sens strict, se nelege orice suport de informaii: acte, manuscrise, hri, fotografii, filme, planuri, nregistrri video, nregistrri fonice, tampile i orice alt obiect purttor de informaii. Documentul, n sens larg, definete un obiect care cuprinde elemente ale cunoaterii, care poate fi identificat, conservat, consultat i transmis, fr ca prin aceste operaii s fie alterate elementele cognitive pe care le conine.Documentele pot fi clasificate dup criterii diferite: - Dup coninut : economice, administrative, de stare civil etc., - Dup ntinderea efectelor juridice: actele normative, care conin norme general obligatorii pentru toi, sau individuale care se refer la o singur persoan. - Dup data emiterii sau adoptrii lor. -Dup alfabet, sau limb. 3). nregistrarea documentelor. Autoritile i instituiile administraiei publice au obligaia, stabilit prin lege, de a nregistra toate documentele primite sau emise, ori adoptate. nregistrarea documentelor este obligatorie din urmtoarele considerente:

99

- ad validitatem; acest lucru nseamn c un document este considerat valid numai dac el a fost nregistrat, pentru c nregistrare dovedete c acel document exist, ori a existat. - ad probationem; acest lucru nseamn c un document care a fost nregistrat poate face proba drepturilor i a obligaiilor care se nasc, se modific, ori se sting, ca urmare a nregistrrii. - ad prioritatem; odat nregistrat un document devine opozabil terilor, adic are ntietate cel care a depus primul documentul. (Ex. Inregistrare unei inventii sau inovatii la Oficiul de Stat pentru Inventii i Mrci). nregistrarea documentelor trimise autoritilor publice, sa a actelor emise de acestea se nregistreaz la Registratura general; celelalte documente pot fi nregistrate direct la departamentele sau direciile la care au fost trimise. - Actele de stare civil se nregistreaz totdeauna i obligatoriu n registre speciale. - Petiiile, reclamaiile, sesizrile i alte asemenea se nscriu n registre special constituite n acest scop. Atunci cnd datele de identificare ale unei persoane sunt nscrise numai pe plic, acesta se va anaxa scrisorii. Pe documentul primit se aplic n colul din dreapta sus tampila de nregistrare cu denumirea instituiei, data i numrul sub care a fost nregistrat actul. Persoanei care a depus actul i se nmneaz o dovada care conine aceleai elemente. Documntele se nscriu n Registrul de intrare-ieire, n ordibne cronologic, ncepnd cu numrul unu din 1 ianuarie i terminnd cu 31 decembrie din acelai an calendaristic. n registru se completeaz toate rubricile i coloanele. Pe coperta fiecrui registru se trece denumirea instituiei, numrul volumului, numerele extreme de nregistrare (de la 1 la n) i datele calendaristice. 4). Predarea documentelor. Predarea documentelor la compartimentele din structura unei autoriti publice se face pa baza unei condici de eviden, n care se menioneaz numrul actului, data i semntura de primire. n condici nu sunt permise tersturi sau radieri; datele se pot corecta ns printr-o linie orizontal peste ceea ce s-a greit i efectuarea unei noi nscrieri. Dac se impune avizul mai multor compartimente pe acelai act, acesta se trimite la fiecare compartiment prin condica de eviden. Dac pentru aceeai problem se primesc mai multe acte provenind de la aceeai persoan, rezolvarea se poate face pe oricare din ele, cu condiia de a face meniune pe celalate c problema s-a soluionat la numrul (x). Actele pierdute pot fi reconstituite i vor fi certificate de secretarul consiliului local ori judeean i va avea acelai numr de nregistrare ca actul pierdut. 5). Publicitatea documentelor. Documentele rezolvate se predau la registratur spre a fi comunicate persoanelor fizice i juridice interesate. - n cazul actelor normative, este obligatorie publicarea lor n Monitorul Oficial al Romniei (cele de interes naional) sau n Buletinul oficial (n cazul celor de interes local). -n cazul actelor cu caracter individual comunicarea se face prin pot sau direct petiionrului sub semntur de primire. O copie de pe actul expediat se napoiaz, cu numrul de ieire, ctre compartimentului care a avut competena soluionrii. 6). Constituirea arhivei curente.

100

Fiecare compartiment (directie, serviciu, birou) are obligaia n domeniul su de activitate s i constituie arhiva proprie pe baza a dou instrumente de lucru: A- Indicatorul termenelor de pstrare stabilete n mod unitar termenele de pstrare pentru toate grupele de documente administrative, precum i a materialelor preconstituite: regisatre, condici, cartoteci etc. Grupele de documente sunt nscrise n nomenclator pe capitole (n funcie de activitatea specific) pe subcapitole i subdiviziuni. n dreptul fiecrei grupe se specific termenul de pstrare cu cifre arabe, care reprezint numrul anilor de pstrare. Pentru autoritile publice i serviciile din subordine care desfoar acelai tip de activitate se ntocmete un singur indicator de termene. n celelalte cazuri se ntocmesc indicatoare diferite. B- Nomenclatorul dosarelor. Acest nomenclator cuprinde, pe compartimente, toate categoriile de documente care trebuie pstrate conform indicatorului termenelor. - prima rubric menioneaz denumirea direciei; - a doua rubric menioneaz compartimentele din cadrul direciei; - a treia rubric are menionate cu cifre arabe denumirea; documentelor i coninutul pe scurt: ex. autorizaii; bilanuri; cadastre; donaii etc.; - n rubrica a patra este prevzut termenul de pstrare; - rubrica a cincea este destinat observaiilor. 7. Perfectarea dosarelor. Dup soluionarea dosarelor acestea sunt perfectate, ceea ce nseamn numerotarea filelor, coaserea dosarelor, certificare datelor i menionarea numrului de file pe care le conine. Dosarele nu trebuie s conin mai mult de 300 file. Pe prima copert se nscrie denumirea instituiei, a direciei, indicativul conform nomenclatorului, numrul de file, numrul volumului i termenul de pstrare. La sfritul fiecrui an celendaristic se face inventarierea dosarelor. Acestea se predau la arhiva general pe baz de inventar. Scoaterea documentelor din evidena arhivei se face n cazurile n care: Au fost selecionate; Au fost distruse; S-a constatat lipsa lor din arhiv; Au fost predarte la alt arhiv. 8). Selecionarea. Selecionare definete procedura de alegera a documentelor care trebuie pstrate din totalitate documentelor arhivate. Prin selecionare se au n vedere documentele cu termen de pstrare permanent, care trebuie predate Arhivelor Statului, precum i eliminarea documentelor care nu mai prezint importan dup ce a expirat termenul de pstrare. Selecionarea se face de ctre o comisie de selecionare numit de autoritatea administraiei publice la care se constituie arhiva. Documentele secrete de stat se inventariaz, se selecioneaz i se predau n conformitate cu legea special privind documentele clasificate. Sigiliile i tampilele se iau n eviden ntr-un registru separat, n care se aplic i amprenta lor n tu. 9). Pstrarea documentelor. Autoritile i instituiile publice care constituie arhiv au obligaia de a asigura spaii corepunztore pentru pstrarea documentelor n condiii optime. La mplinirea termenului de pstrare autoritile administraiei publice trebuie s predea documentele la Arhivele Naionale. 10). Documentarea administrativ.

101

Conceptul de documentare administrativ se refer la posibilitate de a studia documentele aflate n posesia administraiei publice, fie din arhiva curent, fie din arhiva general. Scopul documentrii administrative este cunoaterea actelor i faptele anterioare pentru elaborarea unei decizii ulterioare. Documentarea administrativ are o tripl semnificaie: - ca volum de documente existent la un moment dat n administraia public; - ca aciune de informare, de studiu, a documentelor; - ca disciplin a tiinei administraiei. Emiterea unui act normativ presupune cunoatere celorlalte acte din domeniul respectiv pentru a se elimina paralelismele, contradiciile, confuziile: cunoaterea celorlalte acte administrive se face prin documentare. Izvoarele documentri pot fi: - primare, sau altfel spus, documentele ca atare, originale, i - secundare, sau altfel spus, surse pentru a descoperi izvoarele primare.

11) Condiiile documentrii. documentarea trebuie s fie complet. - aceasta nseamn c documentare trebuie s cuprind analiza tuturor documentelor relevante pentru scopul urmrit: dac se urmrete adoptarea unei decizii cu privire la un anumit domeniu, se vor studia actele normative, deciziile anterioare, sau alte documente, exclusiv din acel domeniu. documentarea trebuie s fie raional - aceast condiie se refer la faptul c persoana care face documentarea trebuie s aib n vedere toate documentele legale, valide, utile i s elimine documentele nelegale, confuze, inutile, etc. documentarea trebuie s fie sistematic., aceast condiie se refer la organizarea procesului de documentare potrivit unui sistem tiinific de reguli, norme i termene. 12). Etapele documentrii: - Identificarea izvoarelor i selecionarea lor; - Conservarea documentelor prin tehnici i metode de pstrare; - Utilizarea documentelor (studiu, analiz); - Difuzarea rezultatelor (constatri i propuneri de perfecionare a unui domeniu de activitate al administratiei).

TESTE : Elaborai soluii pentru perfecionarea metodelor de control intern; Propunei forme de simplificare a corespondenei oficiale; Care sunt punctele forte i punctele slabe ale operaiunilor tehnico-materiale ale administraiei.

102

CAP. XI. INTERCOMUNICAREA CU CETENII


CONINUT: Componentele procesului de comunicare; Etapele comuncrii; Intercomunicarea cu societatea; Recepionarea mesajelor de la ceteni; Sensurile comuncrii;

a). Noiunea de comunicare Prin obiectivele, scopurile i atribuiile lor, autoritile publice, trebuie s se comunice, n dublu sens, att cu celelalte instituii ale statului, ct i cu societatea civil, sau, mai exact, cu cetenii care sunt beneficiarii serviciilor administrative. Prin comunicare se nelege transferul de informaii de la administraia public (sursa) la cetean (receptorul), care poate fi abordat ca persoan fizic, colectivitate sau structur social cu sau fr personalitate juridic. Informaiile de interes general se transmit societii civile cu ajutorul unor mijloace tehnice, de tipul presei scrise sau audiovizuale, atunci cnd legea oblig administraia s publice actele cu caracter normativ, pentru a putea fi cunoscute de ctre toi locuitorii dintr-o unitate administrativ teritorial. Atunci cnd actele administrative au caracter individual, ele se comunic n scris sau direct prin viu grai numai persoanei fizice sau juridice interesate. Toate mijloacele de transmitere, prelucrare, decodificare i receptare a informaiilor formeaz un ansamblu de instrumente care uureaz procesul de comunicare. Ca mijloace tehnice se folosesc: telefonul, faxul, teleimprimatorul, radioul, televiziunea, presa scris, documentele, ceea ce impune s completm definiia dat mai sus comunicrii. Materia prim a procesului de comunicare este informaia. Pentru managementul administraiei publice, informaia este o resurs ce poate fi folosit, cumprat, stocat,
103

prelucrat, vndut, dezvoltat i controlat. Ca surs primordial, informaia este folosit pentru controlul resurselor fizice: naturale, financiare, energetice, umane. Dup domeniul de activitate din care provin i dup coninutul lor, informaiile se pot clasifica n: economice, sociale, profesionale, culturale, educative, de divertisment, juridice, militare etc. Autoritile, instituiile i serviciile administraiei publice folosesc toate aceste categorii de informaii, pondere cea mai larg avnd-o cele din domeniul social, economic, juridic, sanitar, cultural, profesional i educativ, ecologic. Ceea ce trebuie reinut cu privire la fenomenul comunicrii este c informaiile, transmise prin mijloace moderne de comunicare, au efecte psihologice deosebit de importante: ele au capacitatea de a solidariza, de a sensibiliza sau chiar de a provoca stri de criz ori de destabilizare a echilibrului politic i social. Cercetrile recente efectuate de specialiti asupra exploziei informaionale actuale au artat c 95% din perioada activ a unui individ este ocupat cu o form sau alta de comunicare: vorbit, scris, citit, ascultat, vizionat etc.

b). Componentele procesului de comunicare Orice proces de comunicare are n mod obligatoriu urmtoarele elemente componente: sursa, care n cazul nostru este o structur a administraiei: autoritate, instituie, serviciu sau agent public care transmite mesajul; instrumentul de transmitere prin care circul i se transmite mesajul; de regul, n administraia public, acest instrument este o publicaie oficial, deoarece acte administrative cu caracter normativ trebuie, n mod obligatoriu, publicate pentru a produce efecte juridice; receptorul este colectivitatea uman care recepioneaz mesajul; aceast colectivitate poate fi organizat n diferite forme politice, profesionale ori n structuri economice, culturale, etnice, religioase sau de alt natur; mesajul propriu-zis sau, altfel spus, coninutul informaiilor transmise de ctre administraie spre societatea civil: prin mesaj se nelege ce se pred, ce se transmite, sau se comunic: vorbe, text scris, sunete, imagini sub form de tiri, veti, comunicate, documente, scrisori etc. Mesajul administraiei publice, care este emis, transmis i recepionat, are n componena sa urmtoarele elemente: - obiectul mesajului, care definete situaia sau evenimentul la care se refer comunicatul; - conceptul mesajului, pe care l are administraia sau colectivitatea uman asupra acestui obiect, situaii, evenimente etc. Prin concept se nelege forma logic, reprezentnd cea mai nalt treapt de abstractizare, susceptibil de a permite perfecionarea prin ridicarea progresiv a gndirii de la simplu la complex, prin oglindirea din ce n ce mai exact a realitii obiective n continu transformare; - ansamblul de simboluri folosite pentru a transmite conceptul; - cunotinele, opiniile i atitudinile care influeneaz modul de a concepe al instituiei care transmite mesajul.

104

Datorit acestor elemente, este posibil codificarea oricrui mesaj. De exemplu, dac o surs transmite informaii referitoare la o structur organizatoric, despre care suntem informai c reprezint o colectivitate uman constituit pe baza unor norme legale, care are ca obiect o activitate economic i care are ca scop furnizarea unui produs sau serviciu de interes general, putem nelege semnificaia informaiei, mesajul su, adic faptul c este vorba despre un serviciu public. Aceast definiie a serviciului public e cunoscut de surs care i folosete experiena i cunotinele teoretice i practice pentru a transpune conceptul de serviciu public" n simboluri: de pild, roile naripate pentru serviciul public de transport de cltori pe calea ferat; un fulger pentru furnizorul de energie electric; pictura de ap pentru serviciul public respectiv etc. Totalitatea informaiilor transmise prin cuvinte, imagini, sunete sau simboluri va fi recepionat de individ, sau de colectivitate, ca un mesaj unic. Procesul de comunicare i atinge, aadar, scopul dac cetenii neleg un coninut identic cu cel la care s-a referit administraia public n momentul transmiterii mesajului.

c)) Etapele comunicrii Etapele procesului de comunicare a mesajelor sunt, de regul, urmtoarele: - codificarea mesajului de ctre autoritile, instituiile sau serviciile publice; - transmiterea mesajului codificat prin mijloacele de comunicare obligatoriu prevzute de lege; - primirea mesajului de ctre individ sau colectivitate; - decodificarea mesajului de ctre ceteni. n cazul autoritilor administraiei publice, mijlocul oficial de comunicare este limbajul vorbit i scris. Limbajul vorbit are mai multe anse de a-i atinge scopul, ntruct poate fi susinut i de gestic. Limbajul scris rmne forma esenial n transmiterea informaiilor, att n procesul de comunicare cu structurile publice subordonate, ct i cu cetenii. Forma scris a actelor administrative, prin intermediul crora se transmite concret voina administraiei, este cerut ad validitatem (adic pentru existena valabil a actului), ct i ad probationem (adic pentru a putea face dovada drepturilor i obligaiilor care se nasc, se modific sau prin executarea actului). d).Rolul funcionarilor publici n comunicare n procesul de comunicare acioneaz o serie de factori care influeneaz fie pozitiv, fie negativ mesajul transmis. In legtur cu intervenia acestor factori n procesul de comunicare, funcionarii publici trebuie s respecte o serie de condiii pentru a putea asigura claritatea mesajului: - n primul rnd, instituiile i funcionarii publici trebuie s posede un portofoliu bogat de simboluri, adic s aib un vocabular din care s poat selecta cuvintele cele mai adecvate;

105

- n al doilea rnd, ei trebuie s cunoasc exact semnificaia i nuanele fiecrui termen pe care vor s-1 foloseasc pentru a produce o anumit atitudine (de adeziune sau de respingere) sau o anumit aciune; - n al treilea rnd, ei trebuie s aib idei clare despre mesajul pe care vor s-1 trimit; - n sfrit, ei trebuie s aib o imagine clar a vocabularului celui care se adreseaz, ntruct trebuie s-i aleag i s-i modeleze limbajul pentru a fi ct mai bine neles de ceteni (avnd n vedere c acetia au un anumit nivel de cultur) Sistemul de simbolizare, limbajul i experiena, att ale administraiei publice, ct i ale cetenilor, au o influen deosebit asupra modului n care ajut la folosirea conceptelor i deci la orientarea unei persoane n mediul n care se afl, la interaciunea indivizilor cu autoritile publice i instituiile subordonate. Dac se d un sens diferit unui cuvnt (dect sensul lui obinuit), atunci apare pericolul blocrii sau distorsionrii comunicrii. In literatura de specialitate sunt indicate diferite modele de studiu pentru o analiz a procesului de comunicare. Nu trebuie uitat modelul propus de H. D. Laswell referitor la formele de interaciune n procesul de comunicare, ceea ce nseamn c analiza acestui proces trebuie s rspund la ntrebrile: cine transmite mesajul, ce se transmite prin acel mesajul, cum se transmite i cu ce efecte sociale?

e) Intercomunicarea cu cetenii. Procesul de comunicare implic, din partea administraiei publice, codificarea mesajului, iar din partea ceteanului, decodificarea mesajului. n funcie de codurile utilizate, de simbolurile folosite, de limbajul utilizat de administraie i de modul n care acesta este neles de ceteni, putem avea urmtoarele stri de interaciune ntre administraie i publicul receptor: administraia public i cetenii au majoritatea simbolurilor comune, adic folosesc acelai limbaj i deci cea mai mare parte a mesajului este neleas de ctre ceteni; n acest caz, comunicarea este facil i util, existnd premisele ca mesajul s aib efectele dorite; administraia public i cetenii au un numr redus de simboluri comune i, n consecin, cetenii neleg numai o parte din mesajul transmis, ceea ce face ca procesul de comunicare s fie dificil; administraia public i cetenii nu au un limbaj comun i deci comunicarea nu poate avea loc. n acest caz, administraia va trebui s gseasc alt mijloc de comunicare dac dorete s comunice, n msura n care aceast situaie indic existena unui potenial de informaii transmisibile; sfera de simboluri pe care o folosete societatea civil este mult mai bogat dect cea utilizat de administraia public i, ca atare, gradul de nelegere al administraiei este incomplet. Acest tip de relaie se ntlnete, de regul, ntre funcionarii publici incompeteni i cei care se adreseaz acestora; de asemenea, n cazul n care cetenii retransmit rspunsul lor, apare o dificultatea din partea administraiei de a nelege acest rspuns. n relaiile de comunicare dintre autoritile, instituiile i serviciile publice, i ceteni, trebuie luate n considerare anumite fenomene sociale specifice:

106

- n primul rnd, trebuie acceptat faptul c exist obinuina, adic un mod cunoscut al administraiei publice de a folosi simbolurile n relaiile cu cetenii, pentru a permite comunicarea; cu alte cuvinte, cetenii sunt fie informai, fie familiarizai cu termenii, expresiile i exprimarea funcionarilor publici cu care intr, de regul, n contact; - n al doilea rnd, trebuie avut n vedere modalitatea de rspuns a funcionarului; atunci cnd administraia transmite un mesaj cetenilor, acetia reacioneaz ntr-un anumit fel fa de acest mesaj; administraia public va trebui s cunoasc reacia cetenilor la mesaj i s-i modifice limbajul n funcie de aceast reacie. Informaia de rspuns din partea administraiei publice poate fi definit ca orice informaie care, n comparaie cu normele stabilite prin legi, hotrri, instruciuni, regulamente, ordine i dispoziii, este transmis n circuitul social n scopul reglrii unor acte i fapte administrative. n interaciunea dintre autoritile administraiei publice i ceteni fiecare mesaj trebuie s in seama de rspunsul ceteanului. Este de neles, aadar, c una dintre condiiile de baz, pe care trebuie s le ndeplineasc administraia public, este aceea de a ti s asculte. Dei acest lucru pare foarte simplu, el nu se realizeaz n practic, fapt care conduce la o comunicare greoaie i incomplet. Ca urmare, printre obligaiile administraiei publice, respectiv ale funcionarilor publici, trebuie incluse i cele referitoare la descifrarea" mesajelor, potrivit unor reguli, cum sunt: respectarea dreptului ceteanului la exprimarea opiniei; crearea unui mediu propice comunicrii; calificarea funcionarilor publici pentru relaiile cu publicul; efortul de a nelege coninutul comunicrii (mesajul); expunerea punctului de vedere al administraiei la sfritul convorbirii. Aceste reguli ar trebui aplicate att n cazul audienelor acordate de funcionarii publici care exercit funcii de conducere, ct i n cazul serviciilor publice care lucreaz direct cu publicul. f) Comportamentul ca form de comunicare. Regulile prezentate mai nainte trebuie s fie completate i susinute de un comportament adecvat al fiecrui funcionar public indiferent de funcia pe care o exercit. Cerinele principale ale acestui comportament sunt urmtoarele: - s se tie care sunt atribuiile care afecteaz interesele generale ale cetenilor din colectivitatea n care funcioneaz; - s manifeste solicitudine fa de cerinele cetenilor; s nu provoace i s nu ntrein discuii inutile, n afara subiectului abordat de petiionar; - s fie capabil s gseasc soluiile corecte la problemele publicului; s comunice clar i concis soluiile date la problemele care privesc comunitatea i la cele ale fiecrui cetean; - s finalizeze soluia (activitatea) pe care a stabilit-o mpreun cu cetenii; s informeze cetenii cu privire la activitatea administraiei publice; - s fie receptiv la propunerile sau cererile cetenilor, referitoare la activitatea instituiei ori serviciului public reclamat. g) Receptarea mesajelor de la ceteni. Orice persoan fizic, cetean al statului, locuitor al unei comune, al unui ora, atunci cnd solicit un produs sau serviciu universal, nsemn c are dreptul la satisfacerea unei nevoi sau a unui interes legat de existena sa.

107

Legtura pe care ceteanul o stabilete cu primria (care reprezint autoritatea public local cu activitate permanent i care trebuie s soluioneze problemele curente ale colectivitii locale n care funcioneaz) implic rezolvarea problemei sau a problemelor sale. Ceteanul comunic cu administraia n mod direct, prin viu grai, prin cereri, memorii, audiene, reclamaii, informri, propuneri, recomandri sau alte documente scrise. Prin acestea, se solicit soluionarea unor probleme privind eliberarea diferitelor autorizaii, aprobri, ajutoare sociale, restituirea unor imobile, locuinele, asisten social, asisten sanitar, gospodrirea localitii, salubrizare, asigurarea condiiilor de locuit (alimentarea cu ap, cldur, canalizare, lumin), realizarea unor lucrri edilitare, gospodreti, administrarea pieelor, comerul i aprovizionarea cu alimente sau bunuri de larg consum, stingerea unor stri conflictuale ntre vecini, probleme de cadastru, registru agricol, acte de stare civil i altele. La toate aceste solicitri, autoritatea, instituia, serviciul sau agentul public trebuie s rspund, prin aparatul de care dispune, format din funcionarii publici care exercit funcii de conducere sau de execuie, n temeiul reglementrilor legale. Procesul de comunicare ntre o autoritate a administraiei publice (sau instituie subordonat) i ceteni poate fi perturbat de birocraie, incompeten profesional, lipsa de rspundere, lipsa de iniiativ i de curaj, necunoaterea legilor i a actelor normative, de superficialitate i de necunoaterea atribuiilor de ctre funcionari publici. h ) Sensurile procesului de comunicare Autoritile administraiei publice comunic pe vertical cu ministerele de resort i cu Guvernul, precum i cu instituii centrale ale administraiei publice, uniti economice, culturale, educative, sanitare, de interes naional. De la Guvern ctre serviciile publice desconcentrate n teritoriu se transmit legi, hotrri de guvern, instruciuni, regulamente, dispoziii, solicitri pentru diferite situaii statistice, informri, rapoarte, dri de seam etc. De la serviciile publice desconcentrate spre Guvern se comunic informri, rapoarte, dri de seam, situaii statistice, analize diferite, scrisori, acte financiar-contabile, bilanuri etc. Pe orizontal, serviciile publice desconcentrate n teritoriu comunic cu consiliile judeene, municipale, oreneti i comunale, cu celelalte instituii ale administraiei publice subordonate consiliilor locale, cu alte servicii publice, precum i cu cetenii. Mesajele care se transmit n acest proces de comunicare conin diferite documente de interes local, numite n limbajul comun coresponden ". La nivelul municipiilor, oraelor i comunelor, sensurile de comunicare sunt urmtoarele: de la autoritile administraiei publice locale ctre ceteni se comunic hotrri ale consiliilor judeene i locale, ordine ale prefecilor, dispoziii ale primarilor, decizii ale conductorilor de instituii; autorizaii, avize acorduri; de la ceteni ctre autoritile administraiei publice locale se comunic cereri, petiii, plngeri i reclamaii cu privire la rezolvarea unor probleme de interes personal referitoare la gospodrirea comunal, asistena social, locuine, locuri de munc, probleme ale fondului funciar etc.

108

de la serviciile publice locale ctre unitile economice, sociale, culturale, sanitare, educative i celelalte, se comunic rspunsuri la solicitrile, soluii la problemele formulate de acestea, colaborri, aciuni comune etc. de la instituiile i serviciile publice sociale, culturale, sanitare, educative, se comunic ctre consiliile locale diferite solicitri, informri, rapoarte, dri de seam, rezultatele unor studii i analize, situaii statistice, colaborri sau asocierea la diverse activiti.

Schema logic a comunicrii actelor administrative pe vertical

109

Legend: 1.- Ordonane; 2 - hotrri ale guvernului; 3 - instruciuni; 4 - regulamente; 5 - dispoziii; 6 situaii statistice solicitate; 7 - informri; 8 - alte acte oficiale; 9 - informri; 10 - rapoarte; 11 - dri de seam; 12 - situaii stat istice; 13 analize; 14 - scrisori; 15 - acte financiare sau contabile; 16 - bilanuri.

TESTE: Ce sunt distorsiunile procesului de comunicare i cum pot fi eleiminate; Elaborai soluii pentru perfecionarea comunicrii cu mediul; Gsii forme i metode noi de recepie a mesajelor primite de la ceteni.

CAP. XII. FUNCIA CONSILIERULUI ALES.


CONINUT: Funcia public a consilierului ales; Rspunderea consilierilor locali Dreptul la informare;.

1. Funcia public a consilierului din administraia local.


a) Teoria funcionarului public. n activitatea administraiei s-a conturat deja o concepie potrivit creia consilierul este o specie a funcionarului public. Chiar legea administraiei publice locale face referire la consilieri ca la funcionar publici atunci cnd stipuleaz c ,,Membr consiliilor locale se bucur de protecia acordat de lege pentru funcionarii publici" Aceast viziune simplist asupra rolului i functiei consilierului ales pleac de la ideea c acesta se subordoneaz autorit administraiei publice din care face parte. Desigur c indeplinirea mandatului de consilier presupune att exercitarea drepturilor, cit i executarea obligaiilor derivate din mandat, dar nicidecum un raport de subordonare. Mai mult decit atit, aceast tez nu face dect s continue teoria de totalitarist potrivit creia din categoria funcionarilor publici fac parte i persoanele alese. n fapt, funcionarii sunt persoane numite n funcie de ctre o autoritate ierarhic superioar fa de care se afl ntr-un raport de subordonare. Considerind n mod eronat c toate persoanele care particip la managementul interesului public sunt funcionari ai autorit administrative, se
110

eludeaz de fapt dimensiunea politic a consilierului. Consilierul ales in consille locale nu poate fi asimilat unui funcionar public din urmtoarele considerente: un funcionar public poate aciona ca autoritate a administratiei publice dac, i numai dac, este investit prin lege cu atribut specifice funciei; consilierul, in schimb, se bucur de autoritatea pe care o are consiliul local n ansamblul su; functionarul public exercit atributii specifice funciei sale, spre deosebire de consilier, care exercit atributiile consiliului local; funcionarul public rspunde fa de autoritatea administratiei publice din care face parte n virtutea raporturilor sale de munc, spre deosebire de consilier, care rspunde numai fa de lege; functionarul public nu poate fi, in principiu, mernbru a1 partidelor politice aa cum este stipulat expres pentru judectori, procurori, militari etc., spre deosebire de consilieri, care sunt reprezentanti ai partidelor politice; in sfit, functionarul public este numit in functie pentru a duce la indeplinire sarcinile administratiei publice, spre deosebire de consilier, care exprim interesul cettenilor care 1-au ales. n ceea ce priveste asimilarea consilierului cu un funcionar public, in virtutea faptului c face parte dintr-un sistem birocratic, trebuie precizat ,,formalismul" unei asemenea concept. Birocraia este o form a puter, caracterizat prin existenfa unor reguli ce stabilesc organizarea, functionarea i ierarfizarea competentelor. Este adevrat c un consilier face parte din administraie, dar numai faptul c aparine unei structuri administrative nu determin i calitatea lui de functionar public. b) Teoria tehnocrat Ideea asimilrii consilierului cu un tehnician este bine conturat n politologia occidental, cunoscuta sub denumirea de tehnocratism . Doctrina tehnocrat pleac de la premisa adevratr c un om politic exprim interesul partidului din care face parte i ajunge la concluzia eronata c el nu poate urmri n acelai timp i interesul public. De aici se ajunge la ideea c interesul public poate fi promovat de persoane apolitice, adic de specialiti n diverse domenii de activitate chemai s asigure managementul administraiei publice. Nu se poate nega faptul c persoanele de specialitate, tehnocraii, sunt obiectiv necesari n activitatea administraiei publice, din mai multe considerente: n primul rnd, orice proces de decizie are nevoie de avizele consilierilor, de unde concluzia c toi consilierii ar trebui s fie cunosctori ai domeniului n care dau avize; deciziile pe care le adopt politicienii nu au la baz criterii tiintifice, ci politice; nsui procesul conducerii are, la rndul su, reguli tiinifice pe care politicienii nu le cunosc; n sfrit, orice decizie bazat pe date tiinifice este, la rndul su, tiinific. Potrivit legislaiei administratiei publice locale, consiliul alege din rndul membrilor si comisiile pe domenii. Cel mai bun criteriu pentru ca un consilier s fie ales ntr-o anumit comisie este n mod evident profesia sa, adic specializarea sa ntr-un anumit domeniu. n favoarea concepiei tehnocrate cu privire la natura juridic a funciei de consilier local pot fi invocate i atribuiile delegaiei permanente a Consiliului judeean, potrivit creia consilierii elaboreaz programe economice, propun direciile generale de dezvoltare

111

urbanistici, stabilesc norme orientative pentru regiile i societile comerciale de sub autoritatea consiliului. Ideea consilierului tehnocrat nu se verific deocamdat n practic, nu numai pentru c legislaia nu prevede acest lucru, ci pentru c n realitate consilierii locali nu sunt specialiti. Chiar dac s-ar organiza cursuri de specializare pentru consilieri, acetia nu s-ar transforma automat n tehnocrai pentru simplul motiv c sunt reprezentanii unui partid politic pe listele cruia au candidat. Pe de alt parte, generalizarea specialitilor la nivelul administraiei ar duce la un impas decizional: cu ct este mai mare numrul specialitilor, cu att este mai mic posibilitatea participrii tuturor la managementul administraiei (imposibilitatea de integrare a competenelor). Pentru eficientizarea activitii administraiei locale ar trebui ca toi consilierii s se specializeze cel puin n management administrativ pentru a se acomoda cu normele, procedurile i principiile de organizare i funcionare ale administraiei. c) Teoria consilierului ,,politic" n teoria administraiei s-a vehiculat i teoria consilierului ca politician, pornind evident, de la calitatea de membru a1 unui partid politic a1 acestuia i absolutiznd caracterul politic a1 alegerilor locale n virtutea crora o persoan dobndete statutul de ales local. Desigur c n exercitarea mandatului su consilierul este un militant a1 partidului din care face parte, adic este o persoan convins de o anumit doctrin, sau idee politic, pentru realizarea creia militeaz efectiv n cadrul consiliului. Trebuie ns precizat c n cadrul consiliului local din care face parte, consilierul respect n primul rnd normele juridice prin care este reglementat activitatea consiliului i, numai n subsidiar, normele politice. Consilierul este obligat s i exercit mandatul potrivit legii i regulamentelor, n conformitate cu anumite proceduri i n interesul tuturor cetenilor (nu al membrilor partidului din care face parte). Desigur c n activitatea consilierilor se reflect, n ultim instan, doctrinele partidelor din care fac parte, dar nu trebuie omis faptul c acest lucru se realizeaz indirect, prin structurile administrative recunoscute de lege, cum sunt comisiile, preedintele, secretarul comisiei, consiliul, grupul consilierilor. Caracterul preponderent politic al consilierului ales deriv din faptul c un consilier este exponentul democraiei reprezentative, a faptului c nu toi cetenii pot participa direct la guvernare, dar o pot face prin reprezentanii lor alei. Consilierul este un reprezentant a1 cetenilor in exerciiul puterii ca persoan desemnat s constituie autoritatea public la nivel local. Exist i opinia potrivit creia consilierii alei asigur autoguvernarea la nivel local deoarece autoritile publice reflect sistemul pluripartidist, n cadrul cruia fiecare partid particip la conducerea societii, la diferite intervale de timp. Consilierul trebuie considerat un om politic atta timp ct particip la autoguvernarea local, ct timp este membru a1 unui partid i rspunde politic pentru activitatea sa n fata electoratului. Toate aceste caracteristici se regsesc n activitatea consilierului, dar n cadrul legal, pentru c un consilier nu-i poate exprima voina politic, dect n form administrativ, n conformitate cu reguli ce exced domeniul politicului. d) Natura funciei publice a consilierului Alegerea prin vot universal, egal, direct i secret a consilierilor, ca reprezentani ai cetenilor n autoritile administraiei publice locale, nu determini in mod automat statutul acestor alegi. Natura sau calitatea administrativ a consilierului local, formele i metodele managementului administrativ, mijloacele i sursele autoguvernare nu sunt nc legiferate.

112

Autoguvernarea local este un tip de democraie mult mai complex dect conducerea politic, deoarece trebuie s asigure att specificitatea i identitatea unei colectiviti locale, ct i solidaritatea, necesare la nivelul ntregii societi. Consilierul este deci un exponent a1 administraiei locale aflat la intersecia sistemului administrativ cu sistemul politic de unde deriv urmtoarele caracteristici: se manifest ca instituie, deoarece el face parte dintr-o structur social, definit att prin relaii interioare (cu aparatul propriu al administraiei), ct i prin relaii exterioare (cu alte instituii), deci n raporturi politice. se bucur de autoritate public, n virtutea faptului c ntrunete condiia de legalitate, fiind ales potrivit legii, precum i de condiia de legitimitate, fiind exponent al intereselor cetenilor care l-au ales. particip la managementul interesului public, cu alte cuvinte, el conduce o colectivitate uman n folosul tuturor membrilor acelei comuniti. Pentru aceast sarcin consilierul are un sprijin financiar asigurat de stat prin indemnizare, precum i un sprijin politic oferit de partidul din care face parte pentru a servi comunitatea. n anumite condiii consilierul desfoar o activitate cu caracter permanent, de pild, ca viceprimar. Este evident c un consilier care se implic n managementul administraiei publice este nevoit s renune la ocupaia sa i, ca atare, trebuie remunerat. Problema remuneraiei consilierului trebuie s fac obiectul unei reglementri separate, plecnd de la premisa c ndemnizaia trebuie s asigure att preul serviciilor de care are nevoie un consilier (dactilografie, multiplicare, traducere, deplasare n teritoriu, protocol etc.), ct i al echipamentelor necesare (telefon, dictafon, terminal pentru banca de date, imprimant etc.). n concluzie consilierul poate fi definit ca instituie politico-administrativ investit prin lege s exercite autoritatea public prin intermediul consiliului local, n interesul cetenilor ca mijloc form de autoguvernare. Aceste considerente demonstreaz necesitatea elaborrii unui statut al consilierilor prin care s se recunoasc att caracterul instituional, ct i autoritatea de care trebuie s se bucure n raportul cu celelalte instituii ale statului.

2. Exercitarea mandatului de consilier


a)Alegerea consilierului Consilierii din cadrul autoritilor administraiei publice locale sunt alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Caracterul universal al votului exprim o vocaie, adic un drept recunoscut oricrui cetean, de a fi ales intr-o autoritate public; indiferent de sexul, religia, profesia, averea sau apartenena politic a acestuia. Caracterul universal a1 votului constituie un progres specific societilor democratice, spre deosebire de votul censitar, care limita dreptul unei persoane de a fi aleas ntr-o autoritate public in funcie de o anumiti condiie (cens) cum ar fi averea, clasa social, religia etc. Caracterul egal a1 votului const n respectarea principiului echitii sociale, in sensul c fiecare cetean are dreptul la un singur vot i ca atare, nimeni nu poate vota de mai multe ori, sau cu mai multe buletine de vot. Caracterul direct a1 votului este expresia raportului politic dintre alegtor i ales in sensul c alegtorul voteazi numele unei persoane. Votul trebuie si fie secret pentru a se garanta astfel dreptul la opinie previzut de Constitutia Romniei; fiecare cetean se bucur de libertatea de opinie i ca atare nu poate fi sancionat pentru aceasta. Votul liber exprimat este o necesitate politic, deoarece rezultatul alegerilor nu trebuie s fie viciat prin nici o form de constrngere (nici fizic, nici moral).

113

Problema care se pune n practic referitor la modalitatea alegerii consilierilor din cadrul consiliilor locale este de a ti care anume sistem este mai eficient, alegerea pe liste sau alegerile uninominale? Potrivit legislaiei actuale, alegerea consilierilor se face pe liste de partid i are avantajul c grupeaz un numr mare de alegtori n favoarea unui partid i a doctrinei sale, dezavantajul acesti sistem este c elimin responsabilitatea consilierul fa de alegtorii si. De lege ferenda, ar trebul introdus sistemul votului uninominal pentru a se asigura alegerea n autoritile publice locale a persoanelor care se bucur de stima cetenilor din localitile n care candideaz. b) Condiii pentru a fl ales consiler Posibilitatea ca o persoan fizic s fie aleas ntr-o functie public sau ntr-o autoritate a administraiei publice, reprezint o vocatie, n sensul c este permis numai acelor ceteni care ntrunesc condiiile cerute de lege. Condiiile impuse n mod expres pentru a se asigura legalitatea exercitrii mandatului de consilier ales la nivel local sunt urmtoarele: Incapacitile. n sens larg, incapacitatea se refer la o limitare a capacitii de exerciiu a persoanei fizice; n sens restrns, incapacitile sunt stabilite prin legea alegerilor locale, potrivit crei au dreptul de a candida numai persoanele cu cetenie romn. n toate statele din Uniunea Europen se admite alegerea in funcii de autoritate public a persoanelor care au cetenia statului respectiv. n ceea ce privete condiia domiciliului pentru depunerea candidaturii unei persoane, exist mai multe opinii, generate n mod evident de tradiii diferite; unele state, ca Marea Britanie, admit ca cettenii cu domiciliul ntr-o localitate s-i depun candidatura n alte localiti; alte state, printre care i Romnia, impun condiia pentru candidat de a avea domiciliul n unitatea administrativ-teritorial n care candideaz (soluia se justific prin existena tradiiei populare privind alegerea primarului din rndul locuitorilor care cunosc cel mai bine problemelor colectivitii locale). Incompatibilitile. Aceast condiie se refer la dreptul unei persoane de a ndeplini singur funcie de autoritate public; de aceea, legea prevede c funcia de consilier este incompatibil cu alte funcii cum sunt: - prefect i subprefect. Spre deosebire de un consilier ales, care exercit un mandat reprezentativ fiind ales direct prin vot de ctre ceteni, prefectul i subprefectul sunt autoriti numite de guvern i ca atare mandatul lor este imperativ; - funcionar n aparatul propriu al consiliilor locale sau al prefecturii. Consilierul nu poatefi funcionar n aparatul consiliului local pentru c el reprezint un partid politic i se subordoneaz politic, spre deosebire de functionar, care trebuie s se subordoneze funciei i legii; consilierul nu poate fi funcionar nici n prefectur din cauza faptului c ar trebui s execute ordinele prefectului (agent al guvernului), i ar fi lipsit de libertate de opiune. - conductor a1 unei regii autonome, sau al unui serviciu public de subordonare local;motivul acestei incompatibiliti este discutabil, ntruct este greu de crezut c un director al unei regii autonome, care este i consilier, ar putea avea avantaje din aceasti situaie. Dimpotriv, conductorii serviciilor publice ar trebui s fac parte din consiliile locale pentru a-i putea expune direct, in plenul consiliului, problemele cu care se confrunt, pentru a putea propune soluii, pentru a solicita sprijinul consiliului local n vederea soluionrii problemelor de interes public;

114

- primar. Consilierul nu poate fi concomitent primar deoarece cele dou funcii fac parte din structuri diferite, n sensul c atribuiile consilierului se exercit la nivelul autoritii deliberative, n timp ce atribuiile primarului sunt executive; ar fi absurd ca primarul s-i stabileasc singur sarcini n calitate de consilier; - deputat, senator, consilier a1 Preedintelui Romniei sau membru a1 guvernului. n ceea ce privete calitatea de parlamentar trebuie respectat principiul separaiei puterilor, n sensul c persoanele care exercit puterea legislativ, nu pot s exercite comcomitent i puterea executiv. n ceea ce privete calitatea de consilier a1 preedintelui, este greu de susinut aceast incompatibilitate, cu att mai mult, cu ct prezena consilierilor n autoritile locale ar fi benefic pentru activitatea efului statului prin comunicarea problemelor colectivitilor locale direct la vrf. O discuie aparte trebuie fcut n legtur cu calitatea de membru a1 Guvernului (o categorie mai larg dect aceea a minitrilor) trebuie s avem n vedere diferenele eseniale n ceea ce privete alegerea sau numirea, atributiile, competena i rspunderea care sunt totalmente diferite de la un consilier la un membru a1 guvernului. Apariia unuia dintre cazurile de incompatibilitate pune problema nulitii relative, ntruct, pn n momentul validrii madatului, consilierul are posibilitatea de a renuna la calitatea care l face incompatibil. Spre deosebire de incapaciti care atrag nulitatea absolutz a aleger consilierului, in cazul incompatibilitt nulitatea se poate acoperi fie prin votul consiliului, fie printr-o fotrre a instanei de contencios administrativ. Interdiciile Pentru anumite categorii de funcionari publici sunt interzise prin legi speciale desfurarea unor activititi politice; de exemplu magistraii, militarii activi, agenii i ofierii de poliie, agenii din serviciile de informaii etc., nu pot fi consilieri pentru c nu pot fi membrii niciunui partid politic. O discuie special comport candidatura ca independent a unei persoane din categoriile enumerate anterior pentru obinerea unui mandat de consilier; soluia ar fi dat de aplicarea principiului incapacittii speciale, stabilit de legea de organizare a instituiei respective pentru toi funcionarii si. c).Validarea mandatului de consilier. Dreptul de a valida, respectiv de a invalida, alegerea fiecrui consilier n parte aparine consiliului local care adopt hotrrea cu votul majoritii consilierilor prezeni la edin. Trebuie precizat c pentru a fi legal constituit un consiliu local trebuie s valideze cel puin 2/3 din numrul total; se pune ns problema legalitii validrii unui consilier mai inainte de a se atinge majoritatea de 2/3 prevzute de lege. Nici validarea n bloc a tuturor consilierilor prezeni nu respect legalitatea votului: ntruct consilierul care are un interes personal este obligat s se abin de la vot, i cum toi sunt interesai n a fi validai, rezult c toi ar trebui s se abin de la vot. Soluia ar fi validarea mandatelor de ctre o alt autoritate public, de preferin din sistemul judectoresc. Propunerea de validare se face de ctre comisia aleas n acest scop; i cu privire la alegerea acestei comisii, nainte de constituirea consiliului, se pot formula criticile de mai sus. Validarea mandatului sub condiie nu trebuie acceptat (chiar dac evenimentul s-ar produce n viitor i condiia cerut de lege s-ar indeplini) deoarece s-ar nclca normele de drept public. Spre deosebire de dreptul civil, n care acordul de voin al prilor este suficient pentru incheierea actului juridic, n dreptul administrativ este necesar ca actul s respecte i voina legiuitorului.

115

Mandatul unui consilier poate fi invalidat n mai multe situaii, expres prevzute de lege: n cazul n care se constat una dintre incompatibilitii; de regul, incompatibilitile subzist n chiar momentul validirii, consilierul avnd dreptul de a opta pentru una dintre funcii chiar n timpul edinei de constituire a consiliului local; (prin renunarea la una din demnitile care l fac incompatibil); n cazul n care s-au nclcat condiiile de eligibilitate; o situaie controversat este aceea n care una dintre condiii nu era ndeplinit n momentul alegerilor (vrsta, cetenia), dar s-a mplinit mai nainte de validarea mandatului; o soluie ar putea fi nulitatea relativ care se acoper prin ndeplinirea condiiei astfel c mandatul poate fi validat; alegerea consiliului s-a fcut prin fraud electoral constatat de Biroul Electoral Central; n aceast situaie, nu se pune problema validirii ci a imposibilitii de a valida o persoan. Alegerea prin fraud este un act nu1 absolut care nu poate produce efecte juridice i, ca atare, acea persoan nu poate fi considerat ca fiind (pentru invalidare ar trebui mai nti ca o persoan s fi fost legal aleas). d). Modalitile de exercitare a votului Dreptul de vot a1 consilierului are caracter personal, indiferent unde se exercit, n plenul consiliului, n cadrul comisiilor pe domenii sau n alte forme de activitate. Aceast prerogativ are ca revers obligaia consilierului de a-i exercita votul personal, sau, altfel spus, de a fi prezent n momentul votului. Per a contrario, rezult c nici un consilier nu poate delega o alt persoan s voteze n locul lui, chiar dac ar fi la rndul ei consilier. Votul poate avea caracter deschis i se exprim frecvent prin ridicarea minii ntr-una din cele trei situaii posibile la alegerea consilierului: pentru, mpotriv, abtinere. O alt modalitate a votului deschis este votul uninominal: n acest caz, la solicitarea secretarului consiliului local, fiecare consilier se pronunt cu voce tare asupra problemei supuse votului. Dei legea nu prevede expres, n cazul votului uninominal, mai ales atunci cnd este necesar cvorumul, consilierii nu ar trebui s se abin din urmtoarele considerente: pentru adoptarea unor hotrri de importan deosebit pentru colectivitatea local legea prevede uneori majoritatea de dou treimi, lucru care nu s-ar putea realiza n cazul abinerii consilierilor de la vot. exercitarea votului nu este doar un drept, ci i o obligaie legal pentru exercitarea mandatului; abinerea de la vot ar echivala cu refuzul consilierului de a-i exercita mandatul; prin votul su consilierul exprim o opinie politic, n virtutea obligaiei sale de a reprezenta interesele cetenilor care l-au ales; abinerea de la vot ar echivala cu fuga de rspundere, cu abdicarea de la datoria reprezentrii alegtorilor. n anumite situaii abinerea de la vot este obligatorie, aa cum se ntmpl n cazul n care consilierul are un interes personal patrimonial. Abinerea de la vot a consilierului care are un interes personal este dictat de necesitatea ca autoritatea public s serveasc numai interesul general. O discuie aparte comport situaia n care toi consilierii au interese personale, aa cum este posibil n cazul adoptrii unor hotrri privind impozite sau taxele locale; soluia ce ar putea fi aplicat este aceea ca taxele i impozitele s fie stabilite numai prin lege. n spiritul legii, un consilier ar trebuie s se abtin de la vot n cazul hotrrilor care i-ar aduce beneficii personale: iluminarea casei, canalizarea strzii pe care locuiete, asfaltarea drumului etc. Exercitarea votului secret se face prin utilizarea unor buletine de vot pe care sunt nscrise nume de persoane pe care consilierul fie le las neacoperite, fie le terge cu o linie

116

orizontal, dup care buletinele se introduc n urn. Votul cu privire la persoane trebuie s fie ntotdeauna secret indiferent de persoana ce face obiectul alegerii. e). Informarea consilierilor. Pentru a-i putea exercita mandatul n deplin cunotin de cauz, consilierii trebuie s fie informai cu privire la activitile administraiei locale; legea prevede c Primarul i serviciile locale ale administraiei publice sunt obligate s pun la dispoziia consilierilor, la cererea acestora, n termen de cel mult 10 zile, informaiile necesare ndeplinirii mandatului. Cererea se poate formula att oral, n edinele de consiliu sau comisii, ct i n scris, prin intermediul secretarului consiliului local. Un aspect deosebit l constituie volumul informaiilor solicitate, deoarece cantitatea de informaii influeneaz calitatea deciziei. Pe de alt parte, cu ct este mai mare volumul de informaii, cu att este mai dificil pentru funcionari s-l elaboreze, i pentru consilieri s-l analizeze; se ajunge la un paradox al situaiei n care consilierii nu pot lua o decizie n timp real tocmai pentru faptul c nu pot sintetiza excesul de informaii. Refuzul primarului sau al funcionarilor de a furniza informaiile cerute de consilier constituie o fapt ilegal ceea ce nseamn acest refuz poate fi atacat n justiie potrivit procedurii speciale a contenciosului, urmnd ca persoana vinovat s fie sancionat. Refuzul functionarului public nu trebuie s fie interpretat ca o atitudine politic; de cele mai multe ori, refuzul exprim dezacordul fa de soluia propus, fiind deci o atitudine a specialistului. Dei legea nu precizeaz, furnizarea informatiilor trebuie s aib caracter complet, exact i veridic. Refuzul de a furniza informaii nu trebuie confundat cu rspunsul negativ la un proiect de hotrre sau amendament propus spre adotare. De regul, rspunsul negativ se concretizeaz n avize sau rapoarte de specialitate i este motivat n fapt i n drept. Dei legea nu prevede, ar trebui ca funcionarul de specialitate care a rspuns negativ s fac o propunere pertinent cu privire la alt mod de soluionare a problemei, ntruct un ,,refuz de dragul refuzului" nu se justific.

3.Rspunderea consilierului.
a) Principiul rspunderii personale. Principiul rspunderii personale este definitoriu pentru orice sistem de drept democratic. Potrivit acestui principiu, o persoan poate fi tras la rspundere pentru faptele proprii i n mod reciproc nimeni nu poate rspunde pentru faptele altuia. Evident c tipul rspunderii depinde de natura faptei comise, astfel c rspunderea poate fi material, disciplinar, sau penal. Indiferent de natura rspunderii ea presupune ndeplinirea cumulativ a trei condiii: comiterea unei fapte ilicite; vinovia celui care a comis fapta; existena unei legturi de cauzalitate ntre vinovie i fapta comis. Potrivit legii consiliile locale nu sunt abilitate s aplice sanciuni consilierilor, dar ele pot proceda la cercetarea prealabil a faptei pentru a stabili vinovitia unui consilier n vederea tragerii lui la rspundere de ctre autoritile jurisdicionale competente, deoarece: - consiiile locale au dreptul de a stabili comisii de anchet i, ca atare, de a cerceta faptele comise de ctre orice persoan; - potrivit regulamentului de organizare proprie, consiliul local poate lua msuri procedurale cu privire la un consilier, respectiv interdicia de a conduce o edin, de a lua cuvntul n edin etc. avnd n vedere condiiile rspunderii, consiliul local nu poate aplica

117

sanciuni nainte de a se ncheia procedura cercetrii i rmnerea definitiv a hotrrii instanei. Trebuie precizat faptul c obligaia de plat n cazul rspunderii materiale se instituie fa de comun (jude) ca personalitate juridic, deoarece consiliile nu au personalitate juridic. n mod excepional, n cazuri expres prevzute de lege se aplic principiul rspunderii colective. Amintim n acest sens prevederile legii administraiei publice locale potrivit creia ,,consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte i pentru hotrrile acestuia pe care le-au votat. Rspunderea colectiv este o specie a rspunderii juridice care const n sancionarea tuturor membrilor autoritii publice care au luat parte la comiterea faptei sau adoptarea actului ilicit. Soluia este greit din punct de vedere juridic deoarece un consilier al unei autoritii publice poate fi sancionat conform rspunderii colective chiar i n cazul in care ar fi votat mpotriva actului ilicit. Rspunderea solidar pentru activitatea consiliului nu se susine juridic deoarece: - mandatul consilierilor este politic i numai n subsidiar, administrativ; - sancionarea unui consilier pentru opinia exprimat contravine liberti de opinie; - o activitate pur politic nu poate determina o rspundere de alt natur dect politic. Rspunderea consilierilor n mod solidar este anticonstituional: sancionarea consilierilor se poate face numai prin votul cetenilor deoarece acetia au dreptul de a acorda sau de a retrage mandatul celor alei. b) Suspendarea consilierului Instituia suspendrii consilierului pare o reminiscent a dreptului socialist, potrivit cruia organul (politic) care numea o persoan n funcie avea i dreptul de a suspenda acea persoan. Msura suspendrii din funcie a unui consilier nu poate fi argumentat juridic deoarece: - consilierul nu este ncadrat cu contract de munc ntr-o funcie, ci ndeplinete un mandat; - consilierul nu se afl n raport de subordonare fa de consiliul din care face parte; - consilierul i nceteaz mandatul numai ca urmare a unei hotrri judecitoreti definitive prin care s-a stabilit o pedeaps privativ de libertate. Potrivit legii, prefectul poate dispune prin ordin suspendarea din funcie a consilierului, fie la sesizarea instanei, fie a Parchetului, n cazul n care consilierul a fost trimis n judecat pentru svrirea cu intenie a unei fapte penale, precum i dac s-a pus n micare aciunea penal i s-a luat msura arestrii preventive. Cu privire la aceste prevederi sunt necesare clarificri: - nu este clar ce se nelege prin sesizarea motivat a instanei de judecat; -suspendarea din funcie, ca sanciune, ncalc principiului prezumiei de nevinovie, potrivit cruia nimeni nu poate fi tras la rspundere mai nainte de a i se fi dovedit vinovia.; -suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei nseamn c ipotetic consilierul va fi impiedicat s-i exercite mandatul; n cazul n care-i dovedete nevinoviia, nu poate fi soluionat problema mpiedicrii exercitrii mandatului. c) ncetarea mandatului ncetarea mandatului consilierilor alei intervine la termen, adic la sfritul perioadei de patru ani. Termenul de patru ani trebuie avut n vedere sub aspectul legalitii funcionrii consiliului local; durata poate fi mai mic, sau mai mare de patru ani, fr ca unui consilier

118

s-i nceteze mandatul; deoarece activitatea unui consiliu local nu nceteaz din momentul alegerilor locale, ci din momentul constituirii altui consiliu. ncetarea mandatului nainte de termen poate avea loc n urmtoarele situaii: - n cazul decesului trebuie avut in vedere c acest fapt atrage vacantarea unui loc din consiliul local ceea ce impune nceperea procedurii de validarea altui candidat de pe lista aceluiai partid din care fcea parte decedatul; - n cazul demisiei: trebuie precizat c termenul este impropriu, deoarece consilierul nu are contract cu consiliul, dar, lato sensu, se poate accepta ideea demisiei din functie. Demisia este un act unilateral de voint, i ea trebuie fcut n scris pentru a se proba dorina consilierului de a se retrage. Dup adoptarea hotrrii consiliului local cu privire la retragerea unui consilier i vacantarea locului consilierul demisionar nu mai poate reveni. Hotrrea consiliului local este necesar pentru respectarea legalitii actului administrativ (nu pentru a legaliza demisia, care depinde exclusiv de vointa demisionarului); - n caz de incompatibilitate: reamintim faptul c incompatibilitatea poate exista pn n momentul validrii mandatului; numai n cazul n care consilierul refuz s renune la una din funcii intervine ncetarea mandatului ; - n cazul schimbrii domiciliului n alt unitate administrativ-teritorial; redactarea textului este confuz, ntruct unitile administrative sunt de mai multe categorii. Dac s-ar aplica strict aceast prevedere ar nsemna c un consilier judeean, care-i schimb domiciliul ntr-o alt comun din acela jude ar trebui invalidat. Pe de alt parte, condiia de domiciliu este cerut de lege pentru candidat, nu i pentru consilierul ales; - n cazul absenei nemotivat la mai mult de trei edinte ordinare consecutive ale consiliului local: legea nu precizeaz care absente trebuie motivate (consiliile au adoptat o multitudine de regulamente prin care sunt acceptate motivri rnai mult sau mai putin legitime). Dei legea se refer la absenele de la edintele ordinare ale consiliului ea trebuie extins i asupra edintelor extraordinare, datorit aceleiai obligaii a consilierului de a-i ndeplini mandatul. Absenele nu pot fi luate n considerare n cazul edinelor din comisii deoarece aceste forme de lucru nu produc efecte juridice i nu se materializeaz n acte administrative. Absenele trebuie s fie acumulate la trei edinte consecutive; condiia este total necorespunztoare, deoarece un consilier care o dat vine, o dat nu vine, poate s-i exercite mandatul timp de patru ani dei particip numai la 50% din edine. - n cazul imposibilitii exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de ase luni: legea nu face distincie cu privire la natura acestei irnposibiliti. Teza poate fi acceptat numai dac aceast imposibilitate de a exercita mandatul este imputabil consilierului; n caz contrar, ar nsemna ca un consilier s rspund pentru fapta altuia ceea ce ncalc principiile de drept. - n caz de frauda electral sau prin nclcarea altor dispozitii ale legii privind alegerile locale. Desigur c pentru ncetarea mandatului trebuie s existe o hotrre judectoreasc definitiv prin care s-au constatat fraude. n plus, o persoan aleas prin fraud nu poate fi considerat consilier i ca atare este absurd s vorbim de ncetarea unei caliti care n-a existat niciodat; mai corect ar fi s se constate inexistena actului, a faptului c acel mandat nu a existat niciodat. - n cazul condamnarii consilierului prin hotrre judectoreasc definitiv la o pedeaps privativ de libertate: dac legea nu distinge nseamn c soluia ncetrii mandatului se aplic indiferent de infraciunea comis. Pentru consiliu este mai important

119

faptul c un consilier nu particip la edine dect aspectul executrii pedepsei privative de libertate. - n cazul punere sub interdictie a consilierului pentru debilitate sau alienare mintal, ori in cazul pierderii drepturilor electorale. n prima ipotez este greu de crezut c un consilier devine debil dup ce a fost ales (debilitatea fiind de regul congenital). A doua ipotez este mai interesant sub aspectul pierderii drepturilor electorale, adic a dreptului de a alege sau de a fi ales ntr-o autoritate a administraiei publice. De regul, pierderea acestor drepturi este consecina comiterii unei infraciuni, fiind o pedeaps complementar. Dac orice condamnare determin ncetarea mandatului nu mai este necesar precizarea cu privire la pierderea drepturilor electorale, care este intotdeauna o pedeapsa complementar fa de pedeapsa principal. - n cazul refuzului de a depune jurmntul. Potrivit legii, consilierii care refuz s depun jurmntul sunt considerai demisionai. Aceast dispoziie este absurd atta timp ct demisia este un act unilateral de voin i n plus, nu se poate demisiona dintr-o funcie care nu exist. Mai corect ar fi soluia ncetrii mandatului (nu demisia), ntruct consilierul care refuz s depun jurmntul refuz de fapt obligaia de a-i ndeplini mandatul ceea ce contravine legii. Acest aspect trebuie consemnat n hotrrea consiliului privind ncetarea mandatului (refuzul n sine exprim un drept de opiune care nu are consecine directe n domeniul rspunderii). d) Ocuparea locului vacant de consilier. Ca urmare a ncetrii mandatului unuia dintre consilieri mai nainte de expirarea termenului, n consiliul local devine vacant un loc i, potrivit legii, acesta poate fi ocupat de urmtorul candidat de pe lista partidului din care fcea parte consilierul al crui mandat a ncetat. n practic s-a constatat de multe ori c un candidat nscris iniial pe lista unui partid i-a modificat opiunea politic i a trecut la alt partid. Interpretarea literal a legii ar duce la concluzia c trebuie validat urmtorul candidat de pe list, indiferent dac aparine sau nu partidului care l-a propus. Soluia trebuie aplicat n spiritul legii, deoarece scrutinul de list este expresia votului politic i ca atare trebuie validat candidatul de pe list pe care partidul l confirm ca membru. Ordinea de prioritate a validrii trebuie s se bazeze pe principiul apartenenei politice a candidatului, nu a ordinii nscrierii pe list anterior alegerilor. 4. Trsturile activitii consilierului. a) Promovarea intereselor publice. Exercitarea mandatului de consilier local trebuie s se realizeze n interesul cetenilor n virtutea faptului c el este reprezentantul acestora la nivelul autoritii administraiei care asigur conducerea unei colectiviti umane. n cadrul autoritii publice n care activeaz consilierul trebuie s primeze interesul public i , ca atare, interesul politic trebuie subordonat celui public. Promovarea interesului public este posibil, n primul rnd, prin culegerea informaiilor relevante pentru situaia socio-economic a colectivitii locale. Aceast cunoatere se realizeaz prin contactul direct cu cetenii sau cu organizaiile acestora, sau indirect, prin intermediul presei, comunicatelor oficiale, rapoartelor de specialitate etc. n procesul selectrii informaiilor de interes general este bine s fie consultate organizaiile sociale, cum sunt asociaiile de locatari, sindicatele, instituiile de binefacere, deoarece ele furnizeaz informaii deja structurate i, n acelai timp, recepioneaz rspunsurile de la consilieri.

120

n a1 doilea rnd, se impune legitimitatea aciunilor ntreprinse de consilier. Dei n exercitarea mandatului, consilierii sunt ocrotii de lege, aceasta nu nseamn c acetia pot nclca normele morale sau politice; orice nclcare a acestor norme antreneaz att scderea autoritii personale, ct, mai ales, deteriorarea imaginii partidului din care face parte consilierul. Legitimitatea aciunilor ntreprinse de consilier presupune evitarea oricrui prilej de suspiciune sau aparen de incorectitudine. Aceast cerin este simplu de respectat dac cel care are un interes personal se abine de la vot, dac nu implic autoritatea public n activitatea privat, dac evit aciunile care nu pot fi justificate public; de cte ori o aciune nu se poate justifica apare bnuiala de corupie i aceasta este cel mai mare inamic a1 imaginii politice. n a1 treilea rnd, interesul public presupune utilitatea, adic eficiena cu care se desfaoar activitatea consilierului. De reinut c eficienta depinde de felul n care consilierul spune nu la activitile inutile pentru c nu orice discuie sau ntrunire este necesar pentru interesul public; n plus, prezena consilierului la toate discuiile, ntlnirile sau showurile organizate pe plan local reduce posibilitatea acestuia de a sintetiza informaiile. Pe de alt parte, un consilier este eficient dac i desfoar aciunea n cunotin de cauz; orict de mic pare o problem, ea nu se poate soluiona dect dac se cunosc toate condiiile i factorii care o determin. n plus, cu ct opinia unui consilier este mai pertinent, cu att va obine adeziunea celorlali membri ai grupului, ct i a altora, fiind bazati pe cunoaterea profund i complet a problemei ce trebuie rezolvat. b). Scopul politic Activitatea consilierului se desfoar, desigur, n concordan cu scopul politic a1 partidului din care face parte. Atunci cnd Niccolo Machiavelli afirma c n politic nu exist valori morale, avea n vedere n primul rnd utilitatea politicii pentru stat, nu imoralitatea de care se face atta caz. Timiditatea, ruinea, sentimentul de inferioritate etc. n-au ce cuta n politic; atta timp ct aciunea are succes nu conteaz c metoda sau instrumentele au fost folosite i de adversarul politic. Nu exist cineva atottiutor, n aa fel nct consilierul s refuze sfaturile a1tora. Un alt element necesar interesului politic este inovaia, adic aplicarea de metode i mijloace noi pentru soluionarea unor probleme vechi; consilierul inovator alege soluia cea mai eficient, att sub aspectul costurilor, ct i al duratei de soluionare a cazului. Inovaia se impune cu aceeai pregnan i n explicarea erorilor politice; dac eroarea este imputabil consilierului, acesta nu trebuie s arate cu degetul nici spre colegi, nici spre adversari, mult mai util fiind explicarea modului n care consilierul va aciona pentru a remedia situaia. Pentru atingerea scopului politic este necesar i cooperare permanent cu funcionarii din aparatul autoritiii administratiei publice, cu cetenii, cu ONG-urile i cu presa. n cadrul acestei cooperri, consilierul are datoria s explice, ori de cte ori este necesar, strategia politic a partidului din care face parte. Repetnd punctele cheie ale strategiei politice acestea devin sloganuri, iar dac aparatul administraiei este utilizat pentru propagarea acestor sloganuri se construiete mitul politic. Mitul politic nu este altceva dect doctrina partidului, prezentat n form accesibil cetenilor. De altfel, orice partid politic ajuns la putere ncearc s creeze o opinie favorabili fa de politica sa i utilizeaz n acest scop propaganda i mijloacele de comunicare pe care le poate controla. Pe de alt parte, cooperarea cu funcionarii din aparatul consiliului local asigur, pe lng cunoaterea politicii partidului i sprijinul profesional pe care funcionarii l acord consilierului. Dac, pur

121

teoretic, funcionarul este subordonat consilierului, n practic este mai util ca i consilierul s rspund cererilor (intereselor) funcionarilor. c) Studiul de caz Studiul de caz permite analiza aprofundat a problemelor specifice din colectivitatea local n care activeaz consilierul. Prin studiul de caz un consilier poate deveni ,,expert ntr-o anumit problem, dac acumuleaz experien i mobilitatea necesar adaptrii la situaia real. Sursele studiului de caz pot fi diverse: scrisori de la alegtori, referate din partea funcionarilor, rapoarte din partea altor autoriti publice, din pres, de la ONG-uri, sindicate etc. Pentru eficiena studiului de caz trebuie aplicat principiul rezonabilitii, pentru c cetenii nu ateapt miracole, dar ateapt ca un consilier s ntreprind ceva, s declaneze o aciune n sprijnul lor. Necesitatea soluionrii unei probleme poate apare a priori, atunci cnd cetenii se adreseaz pentru prima dat unui consilier, fie a posteriori, adic dup ce acetia au strbtut toate procedurile administrative, iar consilierul este ultima persoan la care apeleaz. Soluionarea cazului prin intermediul funcionarului sau a compartimentului de specialitate de care depinde problema, se poate cere oral sau scris. n orice alternativ este obligatorie anunarea n scris a petentului; mult mai grav pentru imaginea consilierului dect un rspuns negativ este lipsa rspunsului. n practic funcionarii promit soluionarea problemei i, la rndul lor, consilierii promit cetaenilor acelai lucru. Dac problema nu se soluioneaz de ctre funcionarul desemnat consilierul trebuie s se adreseze efului ierarhic; dac nici la nivelul efului ierarfic nu poate fi soluionat, se impune un studiu de caz i analizarea situaiei n cadrul comisiei sau a consiliului local. Dac la nivelul consiliului local o problem nu poate fi soluionat, consilierul trebuie s cear scuze cetenilor, s le arate c a depus toat diligenta necesar, dar consiliul are o alt majoritate politic, sau c guvernul nu dorete schimbarea reglementarilor existente, astfel c problema nu poate fi soluionat. Explicarea motivelor este absolut necesars pentru c ea constituie o component a educaiei politice a cetenilor i a imaginii partidului din care face parte consilierul. Studiul de caz are totdeauna relevant politic i de aceea chiar i un insucces trebuie folosit pentru a demonstra imperfeciunea sistemului. Cu att mai mult, n cazul unui succes trebuie s fcut publicitate cazului prin mass-media. d) Publicitatea activitii consilierului. Fiecare consilier trebuie s-i fac public att programul de lucru, ct mai ales rezultatele obinute; n acest scop, se permite lauda de sine cu condiia ca s fie amintit sprijinul primit din partea partidului pentru c ntr-o colectivitate local orice succes are conotaie politic. Foarte important pentru publicitate este modul n care se utilizeaz canalele de comunicaie. Pentru unii autori defeciunile de comunicaia constituie cauze ale conflictelor sociale; aceste defeciuni de comunicare se pot rezolva aplicnd metode tiinifice de analiz a relaiilor interumane, prin eliminarea obstacolelor din calea nelegerii realitii astfel nct necesitile sistemului social s devin identice cu necesitile individului. Publicitatea activitii personale poate utilizat cu mare efect dac un consilier tie cum s furmizeze informaiile cheie, bombele informatice. Ori de cte ori consilierul prezint succesele obinute, trebuie s renune la amnuntele nesemnificative ale povestirii i s prezinte mesajul actiun. n publicitatea activitii personale cel mai mare impact l are mesajul cu caracter social: viaa, sntatea, bunstarea cetenilor.

122

n cadrul aciunilor destinate publicitii sunt importante i relaiile cu presa. Consilierul trebuie s cunoasc reporterii locali, ziarele pentru care scriu, precum i tipul de informaii pe care-l agreeaz, pentru a putea oferi exact ceea ce se dorete. n principiu, trebuie rspuns ntotdeauna unui interviu sau unei invitaii fcut de pres. Calitatea relaiilor cu presa depinde i de coninutul informaiilor furnizate. Pentru pres este mult mai important o tire care are subiect de interes public dect o tire cu caracter persoanl; atacurile la persoan, de exemplu, nu inspir ncredere i nici nu sunt de interes general ca s poat fi publicate. O publicitate corect presupune desigur i reciprocitatea obligaiilor fa de cetteni. Consilierul are obligaia de a rspunde invitaiilor primite, iar dac nu o poate face, trebuie s-i cear scuze celor care 1-au invitat. De asemenea, consilierul are datoria de a rspunde scrisorilor primite; chiar dac nu are un rspuns mulumitor pentru petiionar; mult mai important este ca rspunsul s fie sincer, politicos i scurt. n sfirit, publicitatea nu exclude confidenialitatea. A fi confidenial nu nseamn a ascunde adevrul, ci a pstra secrete informaiile care nu sunt destinate publicitii; informaiile cu privire la discuiile din partid sau grupul de consilieri nu sunt destinate consiliului sau presei. De asemenea, informaiile referitoare la viaa personal a funcionarilor nu pot fi divulgate public. Aceia soluie se impune cu privire la infomaiile cu caracter economic, (cum sunt negocierile, licitaiile, ) care trebuie s rmn secrete sub sanciunea anulr actului n cazul divulgrii lui.

5. Activitatea consilierului n comisii


a). Pregtirea edinei de comisie. Cea mai mare parte din activitatea consilierului se desfoar n cadrul comisiilor pe domenii. Avnd n vedere volumul mare de munc necesar este preferabil ca un consilier s nu fac parte din mai multe comisii. Pregatirea edinelor de comisie include mai multe operaiuni cum sunt: studiul de caz, studiul rapoartelor (informrilor) primite de la compartimentele de specialitate din primrie, statistici, biblioteca de acte normative, analiza cazurilor similare. Volumul mare de documente supuse dezbaterilor ntr-o edin necesit cel puin o zi pe sptmn pentru studiul proiectelor de hotrri, formularea de critici, amendamente, propuneri, soluii etc. S-a dovedit statistic, o treime din durata planificat a unei edine se consum inutil cu organizarea, informarea prezentarea i selectarea materialelor ce urmeaz a fi analizate efectiv. Desfurarea eficient a edinei de comisie depinde i de modul de planficare. n primul rnd, planificarea trebuie s in cont de prioritile consiliului local; ca urmare, n funcie de edinele de consiliu ce urmeaz a se desfura se planific i edinele de comisie. n a1 doilea rnd, planificarea trebuie s in cont de existena (inexistena) avizele i rapoartele necesare pentru adoptarea unei hotrri; ele trebuie studiate nainte de desfurarea propriu-zis a edinei n plenul comisiei. n al treilea rnd, o planificare corect ine seama i de decizia politic a grupului, sau chiar a partidului pentru problemele deosebite. Dac

123

exis acordul liderului de grup, sau al partidului, consilierul care propune soluia trebuie s fie sprijinit la vot de toi ceilali. Consilierii pot s apeleze n cadrul edinei de comisie la funcionarii care au ntocmit rapoartele de specialitate. Chiar dac un aviz sau raport este negativ (sau chiar pozitiv) funcionarul care l-a elaborat este specialistul care poate rspunde la toate ntrebrile. Desigur c un consilier poate invita la edine presa, ONG-urile, reprezentani ai sindicatelor i alte persoane interesate. i la nivelul comisiei trebuie respectat cvorumul fara exceptie. Dac nu se respeci majoritatea de 2/3 pentru avizare orice consilier poate s fac meniune n procesul verbal de edin i s cear ulterior plenului consiliului s nu ia n considerare acel aviz. Chiar dac nu a fost prezent la o edin de comisie un consilier are dreptul s cear procesul-verbal anterior i s-l citeasc. De asemenea, poate cere modificarea procesului-verbal atunci cnd constat c opinia sa nu este corect menionat. b) Activitatea n calitate de preedinte al comisiei. Calitatea de preedinte de comisie are un dublu aspect: pe de o parte pentru c exprim politica partidului din care face parte la nivelul administraiei locale, iar pe de alt parte, pentru c modific reguli, proceduri sau structuri administrative conform inteniilor electoratului. Aceast calitate atrage dup sine responsabilitatea pentru modul n care preedintele i comisia pe care o conduce i-au ndeplinit atribuiile n domeniul pe care-l coordoneaz: salubritate, transport, alimentare cu ap, construciua de drumuri, locuine, asistena i protecia social etc. Pentru a-i duce la bun sfrit misiunea, preedintele de comisie trebuie s fie n primul rnd bine inforrnat; n acest scop, se impune colaborarea cu funcionarii din serviciile publice avind acelai profil cu cel al comisiei. Chiar dac se stabilete o bun colaborare ntre preedintele de comisie i efii serviciilor publice locale, nu trebuie s se inverseze rolurile. Ca urmare, efii serviciilor publice, care au puterea de decizie administrativ, vor trebui s cear sprijinul consilierilor pentru o soluie politic; consilierii, care nu pot exercita puterea administrativ, vor solicita efilor serviciilor publice solutii executive. Preedintele comisiei are misiunea de a stabili ordinea de zi a unei edine, misiune important pentru dezbaterea cu prioritate a unei probleme. Rolul preedintelui const n a seleciona problemele de importan major pentru comunitate i de a convinge comisia cu privire la modul n care poate fi rezolvat fiecare dintre ele. n plus ordinea de zi trebuie s fie atrgtoare att pentru ceteni, ct i pentru pres. n sfrit, preedintele are meritul de a convinge comisia s voteze proiectele de hotrri de pe ordinea de zi a comisiei ceea ce nseamn o garanie cu privire la faptul c proiectele vor fi adoptate n plen. Preedintele comisiei are i functia de reprezentare. n primul rnd, preedintele de comisie este cel care reprezint opinia public n cadrul comisiei i consiliului n virtutea calitii lui de ales al cetenilor; n al doilea rnd, preedintele unei comisii va reprezenta opinia comisiei sale n cadrul altor comisii; n al treilea rnd, preedintele reprezint comisia n plenul consiliului local, prezint avizul dat i opinia comisiei. Un preedinte de comisie lucreaz mai eficient dac apeleaz la raportori. n acest sens, preedintele poate numi dintre consilieri persoana care s prezinte raport cu privire la o problem ce urmeaz a fi dezbtut. Cu ct exist rapoarte mai complete i exacte, cu att scade durata unei edine de consiliu i de comisie. Preedintele poate desemna pe raportor s-i prezinte expunerea n plenul consiliului, dac a fost votat de comisie. c). Avizarea proiectelor de hotri

124

Principala atribuie a unei comisii const n elaborarea avizelor necesare adoptrii proiectelor de hotrri, ntruct legea prevede c nici un proiect nu poate fi supus spre aprobare consiliului local fr avizul comisiilor. Procedura elaborrii avizelor impune cunoaterea de ctre consilieri a naturii acestora; avizele conforme fiind obligatorii, cele consultative fiind doar necesare, iar cele facultative utile pentru simpla informare. n procesul elaborrii avizelor pentru proiecte de hotrri, amendamente, regulamente sau contracte administrative trebuie respectate cteva principii: Avizarea unui proiect se negociaz n cadrul comisiilor; n cazul unor divergene trebuie implicai liderii grupurilor politice i, dac nici aa nu se ajunge la un acord, se face negocierea la nivel de partide. Procedura este important pentru c succesul la vot al unei hotrri depinde mai mult de solutionarea divergentelor n comisii, dect de dezbaterea lor n plenul consiliului. Al doilea principiu impune ca un consilier care nu a luat parte la negocieri in cadrul comisiei, s se abin de la discutarea problemei in plenul consiliului pentru c nu are argumentele necesare pentru a schimba soluia. A1 treilea principiu se refer la motivarea avizului, indiferent dac acesta este pozitiv sau negativ, ceeace nseamn c trebuie s cuprind considerentele de drept i de fapt pe care se intemeiaz acordul (sau refuzul). Dac n timpul dezbaterilor intervin modificri majore ale proiectului, acesta trebuie returnat serviciului de specialitate n vederea reformulrii lui. n sfrit, la acordarea (respingerea) avizului trebuie audiat eful serviciului public de specialitate care a ntocmit raportul pentru a cunoate toate actele i faptele care au stat la baza proiectului respectiv. Lipsa informaiilor n momentul dezbaterii proiectului determin adoptarea de hotrri inoportune sau, mai grav, ilegale. d) Comisiile speciale n afar de comisiile pe domenii, consiliul local poate organiza comisii cu caracter special, cum sunt cele de anchet, de validare i numiri, precum i n cazul acordrii de licene pentru serviciile publice de interes local. Deosebirea dintre o comisie obinuit i o comisie special const n faptul c dup aprobarea regulamentul de funcionare a comisiei speciale, nu mai este necesar intervenia consiliului pentru aprobarea actelor i faptelor administrative nfptuite de comisie. Numrul i atribuiile comisiilor speciale trebuie reevaluate periodic deoarece se modific i prioritile colectivitilor locale. n principiu, o comisie special are o activitate determinatin timp, respectiv pn la atingerea scopului propus. n practic, se organizeaz cel mai adesea comis de ancheta pentru cercetarea anumitor fenomene negative sau cu privire la activitatea unor persoane. Aceste comisii de anchet stabilesc de regul rspunderea administrativ a unor persoane, dar nu pot aplica sanciuni civile sau penale, intrucit nu au competena legal. Anchetele care se comunic altor autoriti publice (Parchet, Curtea de conturi, Garda Financiar etc.), produc efecte juridice n mod direct i constituie probe pentru organele de cercetare penal sau pentru instanele de judecat. Comisia de validare are aceeai durat de funcionare ca i mandatul consiliului local, dar ea nu se intrunegte periodic, ci numai cnd este necesar. n principiu, comisia de validare analizeaz incapacitle, incompatibilitile i interdicfle stabilite de lege pentru calitatea de

125

consilier gi propuneconsiliului validarea sau invalidarea mandatului unei persoane. n practic, cele mai controversate probleme sunt legate de calitatea persoanei care candideaz la un loc vacant in consiliu n primul rnd, trebuie stabilit caracterul de autoritate al funciei pe care o ndeplinete candidatul: principiul necesar i suficient pentru stabilirea caracterului de autoritate administrativ a1 unei funcii este dat de natura juridic a actelor indeplinite i a1 efectelor pe care ele le produc. O alt problem larg disputat este aceea legat de calitatea politic a persoanei care candideaz la un loc vacant in consiliul local. Principiul este ca persoana respectiv s aib calitatea de membru a1 partidului din care a fcut parte persoana demisionat, decedat sau demiss. n acest caz, ordinea de pe lista de candidafi are relevanf doar pentru membr partidului respectiv. Dac o persoan i-a schimbat optiunea politic, ea nu mai poate invoca prioritatea listei deoarece lista aparine unui partid politic din care persoana respectiv nu mai face parte. Unele consilii locale au instituit comisia pentru numiri de persoane n anumite funcii administrative. Aceste comis sunt necesare deoarece degreveaz consiliul local de activiti birocratice, precum i pentru faptul c activitatea de numire a unor specialiti necesit tot specialigti. Problema cea mai grea const n a ti dac pot fi numii n diverse funcii chiar consilieri din consiliul local; dac o persoan ce exercit autoritate public nu poate ndeplini simultan funcia de consilier, atunci nici consilierul nu poate ndeplini simultan o funcie de autoritate public. n cazul n care un consilier trebuie s aprobe tariful pentru un serviciu public furnizat de un agent economic la care el este director, situaia lui devine paradoxal;pe de o parte, el trebuie s apere interesele consiliului din care face parte n calitate de consilier ales; pe de alta,el va susine interesele agentului economic la care este director

6. Participarea consilierului la edinele Consiliului.


a) Dreptul de initiativ al consilierului. Dreptul de iniiativ exprim posibilitatea pe care o are un consilier de a propune adoptarea unui proiect de fotirire, indiferent daci proiectul este rezultatul activitit personale sau nu. nainte de a fi adoptate, trebuie ca proiectele de hotrri s fie transmise, prin grija secretarului, att la compartimentele de resort ale primriei (pentru raportul de specialitate), ct i la comisiile pe domenii ale consiliului local ( pentru avizare). Dreptul de initiativ nu se poate manifesta oriunde i oricum. n cazul edinelor ordinare, convocate de primar, ordinea de zi este prestabilit, astfel nct nu se poate introduce un proiect de hotrire la cererea consilierului interesat. Modificarea ordin de zi se poate face numai pentru probleme urgente, iar urgena problemei trebuie, la rndul su, validati prin votul majoritr consilierilor. n cazul modificrii ordinii de zi, n sensul propuner unui nou proiect de hotrre, rebuie respectat cerina legal referitoare la raportul de specialitate i avizul comisiilor pe domenii. Aadar, urmeaz ca edin i se suspend pn cind se ntocmete raportul i se elibereaz avizul, urmnd si se reia dup prezentarea acestora. Dreptul de iniiativ se manifest prin convocarea edintelor extraordinare la cererea unui numr de o treime din totalul consilierilor. Solicitarea unei edine extraordinare trebuie

126

s se fac printr-un convocator semnat nominal de ctre minimum o treime din numrul total a1 consilierilor. De regul, edinele extraordinare sunt rezultatul activittii politice a grupurilor de consilieri, intruct initiativ aparine unui anumit partid, prezentarea proiectului se face de pe poziia reprezentantilor cetenilor care au votat acel partid, iar mesajul iniiativei este destinat publicitii prin mass-media. n practic s-a observat c niciodat nu este posibil cunoaterea tuturor proiectelor, rapoartelor i avizelor de citre toti consilierii. Ca atare, este necesar o corelaie intre dreptul de initiativ i obligatia motivgr lui. De aceea, cnd proiectele de hotrre exprim iniiativa unui grup, iniiatorii au obligaia de a motiva proiectul de hotrre n plenul consiliului. Aa cum serviciile din aparatul consiliului ii ntocmesc rapoartele de specialitate, este necesar ca iniiator s ntocmeasc raportul de motivare. Iniiatorii unui proiect de hotrre au dreptul de a-l retrage de pe ordinea de zi a edinelor. Este evident c proiectul trebuie retras nainte de a fi adoptat prin vot ordinea de zi a edinei. Dreptul de a retrage un proiect trebuie recunoscut ca efect a1 simetriei juridice, intruct cel care are drept de inifiativ are i drept de a renunta la iniiativ. b). Poliia edintelor de consiliu Poliia edinelor desemneazi ansamblul de mijloace i msuri folosite de preedintele de edin pentru pstrarea ordin i disciplinei pe toati durata lucrrilor consiliului. Potrivit regulamentului de organizare i functionare a consiliilor locale, presedintele de edinta are, printre alte atribuii, i obligaia de a asigura meninerea ordinii i respectarea regulamentului pe toat durata edintei. Succesul lucrrilor consiliului depinde de respectarea mai multe tipuri de relaii Relaia dintre preedinte i consilierii care compun consiliul local. Preedintele este de fapt nul dintre consilierii care a fost invitat s conduc o sedin a consiliului local. n principiu, orice consilier poate fi ales preedinte de edint, dar este recomandabil ca persoana aleas s aib specialitatea suficient pentru abordarea tematic din ordinea de zi. Presedintele de edin acord cuvntul consilierilor; de fapt, nimeni nu poate lua cuvntul fr a-i fi acordat de preedinte. Cu privire la dezbaterile din cadrul edinei, se impun cteva precizri. Astfel, dac sunt nscrii la cuvnt un numr mare de consilieri, preedintele de edint poate s cear limitarea duratei lurilor de cuvnt, supune aceast durat votului consiliului, dup care va supraveghea pe fiecare vorbitor s nu depeasc durata convenit. De asemenea, dac preedintele consider c la un anumit punct a1 ordin de zi s-au prezentat toate aspectele eseniale, poate cere sistarea discutlor, supune cererea lui aprobrii consiliului i o aplic dac se intrunete jumtate plus unu din voturile celor prezeni. Relaiile preedintelui cu aparatul executiv, nti cu primarul deoarece n practic, s-a constatat c primarul intervine adesea n discuiile consiliului local, dei el nu are nici un privilegiu fa de consilieri, fiind obligat s cear cuvntul. ntre eful executivului i preedintele de edin trebuie s existe raporturi de cooperare, n sensul c primarul are dreptul de a cere cuvntul, dar are i obligaia de a rspunde solicitrilor. Este evident c pentru lmurirea tuturor aspectelor unei hotrri, preedintele de edin poate solicita prerea specialitilor i poate acorda cuvntul efilor unor comisii de specialitate, cu acordul consiliului. cooperarea preedintelui cu secretarul consiliului local. Secretarul este de fapt obligat prin lege s participe la edintele consiliului local, s asigure convocarea consilierilor, prezena acestora, ntocmirea procesului-verbal de edin, comunicarea actelor i altele. Ca

127

atare, preedintele de edin trebuie s fac apel la secretar n cursul desfurrii edinelor, fie pentru aspecte de legalitate, fie pentru aspecte de procedur. raporturile cu cetenii care asist la edint, adic invitai, presa, conductori de ageni economici, reprezentani ai sindicatelor sau altor instituii. nn principiu, toate edinele consiliului sunt publice, dar exist posibilitatea teoretic de a conferi edinei un caracter seccret in cazuri speciale i n aceste raporturi se impun unele reguli ale poliiei de edin sunt permise insultele adresate de vorbitori, este interzis dialogul dintre vorbitor i public; n cazul n care desfurarea edinei este perturbat, preedintele suspend edinta i dispune evacuarea din sal a persoanei care impiedic lucrrile. c). Conflictul de interese Participarea consilierului la activitatea consiliului local trebuie s se nscrie in cadrul legal. n analiza conflictelor de interese trebuie avut n vedere calitatea social a consilierului in raport de atribuiile sale in administraie. Fiecare consilier in parte este, la rndul su, funcionar, patron, lider de sindicat, liber profesionist, conductor de instituie etc. Aparent, ntre calitatea persoanei ca parte a managementului politic i aceeai persoan n calitate de reprezentant al unei colectiviti umane exist un conflict de interese. n contextul legislaiei actuale, consilier care au interes patrimonial nu pot participa la dezbaterea i votarea unei hotrri. Deci, n cazul altor interese dect cele patrimoniale, consilierul are drept de a participa la vot. Rezult c un consilier, care este lider de sindicat n instituia la care lucreaz, are dreptul de a-i exprima opinia, dei in ultim instan interesele sindicalitilor sunt de natur patrimonial. Nu pot participa la vot nici consilierii care, prin soi sau rude pn la gradul patru inclusiv, au un interes patrimonial. Trebuie precizat c, potrivit Codului civil, prin rude pn la gradul patru inclusiv se ineleg afinii, adic rudele celuilalt so. O problem special este aceea legat de definirea noiunii de ,,interes patrimonial", avnd n vedere c patrimoniul este suma bunurilor imobile, inclusiv creanele. n cazul n care un consilier este i salariat ntr-unul din serviciile publice locale este evident c salariul reprezint un ,,interes patrimonial" i ca atare consilierul care este salarizat nu are drept de vot atunci cnd se aprob organigrama i retribuia personalului din cadrul consiliului local. Nu au drept de vot nici consilierii care fac parte din organele de conducere ale regiilor sau societilor comerciale, aflate n dezbaterea consiliului local. ntruct legea administraiei publice nu definete noiunea de organ de conducere, trebuie s acceptat c aceste sunt cele prevzute n legile speciale, i anume: Consiliul de administraie, preedintele, directrul sau managerul societilor comerciale, conductorul instituiei publice indiferent de denumire (comisar, inspector etc.). d) Puterea de decizie n primul rnd, puterea de decizie este dreptul recunoscut unei autoriti de a hotr ntr-o anumit problem de interes local fr alte ingrdiri. n virtutea acestui drept, consiliile locale pot antama domenii care nu sunt expres prevazute de lege, dar care fac obiectul administratiei locale, cum ar fi comerul ambulant sau facilitile pentru unele categorii de persone defavorizate i chiar toaletele publice. n al doilea rnd, trebuie avute n vedere sarcinile administratiei publice, sarcini care au caracter obligatoriu si care trebuie respectate. Toate serviciile publice asigurate de consiliile locale au caracter de obligativitate, adic trebuie prestate conform legii, au caracter de continuitate, adic nu pot fi suspendate sau ntrerupte, precum i de generalitate, adic fr

128

discriminri fa de anumite persoane sau grupuri. Ca atare, orice proces de influenare a deciziei trebuie s plece de la aceste trei caracteristici ale serviciului public. n al treilea rnd, trebuie utilizat posibilitatea interpretrii actelor i operatiunilor administrative. Este cunoscut ca autoritile administraiei publice nu au dreptul de a interpreta legile, dar atunci cnd prevederile unei legi sunt confuze sau cnd nu exist o reglementare pentru un anumit domeniu, proiectul de hotrre se va promova pe baza interpretarii celorlalte texte i n acord cu misiunea principala a administraiei i a interesului public. Influenarea deciziei este posibil n toate etapele procesului decizional, pentru c orice decizie este un "proces raional care pleac de la o necesitate social ce trebuie reglementata, continua cu culegerea informatiilor, prelucrarea lor, stabilirea unei variante optime, adoptarea actului administrativ si aplicarea lui n practic". Ca atare, n etapa pregtirii deciziei, aceasta poate fi influenat din momentul culegerii informaiilor, a evidentelor documentare, statisticilor, studiilor de specialitate, de referate, rapoarte, informari, dari de seama i alte acte preparatorii. Cea mai mare for de influenare n etapa pregtirii proiectelor de hotarri o are nsa elaborarea avizelor. Cu ct avizele sunt mai pertinente si exhaustive, cu att crete probabilitate a de a fi respectate n procesul decizional. n etapa adoptrii hotrrilor, decizia poate fi influenat n primul rnd prin amendamente. Consilierii care au obiectiuni la textul unui proiect de hotarre pot cere ca acesta sa fie amendat, adic.a modificat n sensul dorit. n acest sens, cel care propune amendamentul trebuie s-l motiveze n fapt i n drept, cu alte cuvinte, s conving plenul consiliului de necesitatea lui. Tot n etapa adoptrii hotrrii se poate influena decizia prin solicitarea votului nominal. Este cunoscut ca oamenii si exprima opinia cu att mai sincer cu ct sunt mai liberi si deci este de preferat votul secret prin care se asigura aceasta libertate de opinie. Dar atunci cnd sunt indicii ca un proiect de hotarre este periclitat de indecizia unor consilieri, se cere votul nominal n scopul precis de a obliga pe cei indecisi sa-si exprime opinia fara a mai avea posibilitatea de a se abine. e). Activitatea promoional Orict de eficienta ar fi activitatea unui grup de consilieri n cadrul unui consiliu local, ea trebuie promovata n plan politic, adica prezena cetatenilor, presei, a celorlalte partide. Activitatea promotional nu este o simpl publicitate, ci cuprinde un program cu obiectivele pe care le urmrete un partid pe plan local, precum si modul de participare directa a consilierilor la realizarea programului. O activitate de promovare eficient i propune dou lucruri: n primul rnd, mbunatatirea imaginii partidului pe plan local si apoi cresterea gradului de ncredere a cetatenilor n partid. Asigurarea activitatii promotionale se face n primul rnd prin intermediul partidului care are consilieri alesi la nivel local. n acest scop, partidul trebuie sa puna la dispozitia consilierilor sai birourile necesare pentru ntlnirile cu cetatenii; sa elaboreze materialele politice pentru administratia locala; sa creeze structuri prin care sa asigure promovarea propriei sale politici, cum sunt organizatiile profesionale, de femei, de tineret, culturale etc. Pe de alta parte, activitatea promotionala trebuie sa se sprijine pe structurile autoritatii publice locale, pe serviciile de specialitate ale consiliului. n acest scop este necesar ca fiecare consiliu judetean, chiar si municipal, sa dispuna de un purtator de cuvnt care face

129

oficiul de a informa presa, cetatenii, celelalte institutii publice, cu privire la agenda de lucru a grupului de consilieri din perioada respectiva. O forma directa de promovare o constituie democratia participativ adica deschiderea structurilor administrati,ei catre cetat,eni. Consilierii trebuie sa recepteze toate mesajele venite dinspre asociatii, institutii, societati, grupuri profesionale, culturale sau religioase, pentru a le susine la nivelul consiliului. Pe de alta parte, trebuie asigurata prezenta cetatenilor la sedintele de consiliu n care partidul are initiativa sau participa la adoptarea de hotarri benefice pentru populatie. Activitatea promotionala trebuie sa se bazeze si pe stimularea cetatenilor. n acest sens, sedintele de consiliu pot fi convocate pentru a acorda recompense unor persoane care sau distins n activitatea lor profesionala, artistica, stiintifica, sportiva etc. Foarte importanta este utilizarea procedurii garantate de legea administratiei publice locale privind acordarea titlului de CETATEAN DE ONOARE al comunei, orasului etc. O atentie deosebita trebuie acordata pericolului pe care-l reprezinta populismul. Este stiut ca populismul nu are o ideologie, dar are un scop, si anume, mobilizarea paturilor sarace mpotriva structurilor administratiei publice de dragul schimbarii acestora. Desigur ca o activitate promotionala trebuie sa aiba n vedere si politica de conjunctur, prin care se ntelege utilizarea unor mijloace economice cu scopul de a atinge unele obiective politice. Asadar, discutarea bugetului, de exemplu, precum si modul de alocare a resurselor financiare reprezinta la un moment dat o politica de conjuncture pentru ca fiecare grup urmareste scopuri politice. Politica de conjunctura poate fi definita astfel ca forma nemediata a politicii economice pe termen scurt. f) Organizarea consilierilor n opozitie. Pentru a desfasura o activitate eficienta n opozitie este necesar ca grupul de consilieri sa-si stabileasca rolurile. n general, consilierii pot juca trei roluri n cadrul grupului din care fac parte: rolul de lider, care poate fi acela de sef de grup, de presedinte de comisie, de purtator de cuvnt; rolul expertului ntr-un anumit domeniu, care se manifesta n fapt prin participarea la comisii de specialitate; rolul membrului obisnuit care participa la adoptarea hotarri lor. Odata fixate rolurile, fiecare consilier va raspunde solicitarilor specifice n functie de pozitia sa din cadrul grupului. Un element esential n opozitie este identitatea de opinie. Indiferent de pozitia si rolul jucat de unul sau altul dintre consilieri n cadrul grupului, odata nceputa opozitia la nivelul consiliului, toti trebuie sa sustina aceeasi opinie. ldentitatea de opinie nu trebuie confundata cu obedienta sau dictatura de partid, cum se afirma uneori, ci cu eficienta. Cu ct opiniile sunt mai divergente, cu att mai mica este. sansa de .a.promova p politica si de a adopta o hotarre. Deci, cu ct o opinie are mai multi aderenti, adica voturi, cu att are sanse mai mari de a se materializa n administratia locala. Forma cea mai uzitata de manifestare a opozitiei este participarea la vot. Este evident ca participarea la vot trebuie sa tina seama de procedurile legale si, ca atare, opozitia se manifesta la rndul sau n cadrul legal. De pilda, ori de cte ori legea cere un anumit cvorum pentru adoptarea unei hotarri, grupul de consilieri poate vota mpotriva, astfel nct sa nu se ntruneasca acel cvorum. O forma mai subtila de opozitie este votul secret . Potrivit legii administratiei publice locale, hotarrile cu privire la persoane se iau ntotdeauna prin vot secret, ceea ce nu nseamna ca votul secret nu poate fi utilizat si n alte situatii. Votul secret presupune nsa anumite negocieri evident nainte de adoptarea unei hotarri, negocieri prin care mai multe

130

grupuri cu opinii politice convergente si stabilesc o strategie comuna. Odata" fixata alegerea unei persoane, se solicita votul secret, precum si procedura de vot: cu buletine, liste, bile etc. ntruct procedura de vot se refera exclusiv la consilieri, rezulta ca pentru alegerea altor persoane din afara consiliului, dect consilierii nu este necesar votul secret. Metoda retragerii de la vot, desi nereglementata juridic, este o forma extrema de manifestare a opozitiei fata de o politica sau un act administrativ. Retragerea de la vot nu poate fi asimilata cu absenta de la lucrarile consiliului local si ca atare nu poate atrage dizolvarea consiliului pe acest temei. Membii consiliului sunt prezenti la sedinta, iau parte la dezbateri, dar numai n ceea ce prIveste votul, nu participa ca urmare a retragerii. De altfel, un grup de consilieri poate participa la votarea mai multor proiecte de hotarri, dar sa se retraga de la vot, numai la un singur proiect. Grupul de consilieri aflat n opozitie trebuie sa utilizeze ntrebrile si interpelarile adresate primarului si, prin intermediul acestuia, celorlalti conducatori de servicii publice, n primul rnd pentru a-si exprima dezacordul fata de o anumita politica, dar si pentru a-si exprima propria opinie .

TESTE: Elaborai o procedur simplificat de validare a mandatului de consilier; Precizai tipurile de sanciuni aplicabile consilierilor; Argumentai de ce este necesar criteriul politic pentru ocuparea locului vacant de consilier. Elaborai un regulament pentru desfurarea edinelor comisiilor pe domenii; Cum poate fi simplificat procedura de adoptare a hotrrilor consiliului local.;

CUPRINS: I. OBIECTUL TEORIEI ADMINISTRAIEI PUBLICE. Etimologia, definiia i obiectul administraiei publice; Metodele tiinei administraiei; Corelaia teoriei administraiei cu alte tiine; Scopul i utilitatea teoriei administraiei publice. AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICi Locul administraiei publice n sistemul politic; Trsturile administraiei publice; Funciile social-economice ale administraiei publice; Clasificarea autoritilor administraiei publice; Administraia i puterea public ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE Norme, reguli i proceduri de organizare; Calitatea organizrii structurilor administraiei: Reguli de organizare i funcionare a administraiei publice AUTOGUVERNAREA LOCALA Autonomia local; Descentralizarea; Subsidiaritatea, Eligibilitatea autoritilor publice; Legalitatea, Principiul consultrii cetenilor. CONDUCEREA ACTIVITII ADMINISTRAIEI. Sarcinile, scopul i funciile conducerii activitii administraiei publice;

II.

III. IV. V.

131

VI. VII. VIII: IX. XI. XI. XII.

Conducerea prin politici publice; Conducerea instituiilor; Tipurile de conducere DECIZIILE POLITICO-ADMINISTRATIVE. Deciziile politico-administrative; Factorii deciziei administrative; Elementele deciziei administrative; Etapele adoptrii deciziei administrative; Transparena decizional STRUCTURA INTERN A SERVICIILOR ADMINISTRATIVE. Organizarea fucional a serviciilor; Organizarea structural a serviciilor; Organigramele; Doctrina UE cu privire la organizarea intern a serviciilor administrative. BIROCRAIA ADMINISTRATIV. Noiuni generale; Factorii care determin birocraia; Principalele teorii cu privire la birocraia administrativ; Caracteristicile; Disfunctiile birocraiei; Debirocratizarea administraiei. RELAIILE PUBLICE. Noiune; Obiectul relaiilor publice; Tipologia relaiilor publice; Atribuiile serviciului de public relations; formele i mijloacele de realizare; OPERAIUNILE TEHNICO-ADMINISTRATIVE. Controlul intern (subiecte, obiect, scop).Corespondena oficial; Operaiunile de secretariat; Comunicarea actelor i operaiunilor tehnico-materiale. INTERCOMUNICAREA CU CETENII Componentele procesului de comunicare;Etapele comunicrii; Tipurile de comunicare; Sarcinile administraiei; Comportamentul ca form de comunicare; Recepionarea mesajelor de la ceteni; FUNCIA CONSILIERILUI ALES. Organizarea edinelor pe comisii i n plen; Procedura de adoptare a hotrrilor; Publicitatea i comunicarea hotrrilor; Controlul de legalitate.

132