Texto Ipea

O BRASIL EM 4 DCADAS
1500
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Texto para
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
ISSN 1415-4765
SUMRIO
Agradecimentos ........................................................................................................5 Introduo ................................................................................................................7 Captulo 1 A Insero Internacional da Economia Brasileira 1960-2000 ...................................9 Captulo 2 Estado, Instituies e Democracia ..............................................................................17 Captulo 3 Dilemas e Desafios da Macroeconomia 46 Anos Depois .............................................27 Captulo 4 Desenvolvimento Regional, Questes Urbanas e Acesso Moradia no Brasil .............37 Captulo 5 Desenvolvimento do Sistema Produtivo: 46 Anos de Superaes ................................51 Captulo 6 Ipea 46 Anos: Uma Breve Retrospectiva sobre as Polticas Sociais no Brasil .................71
Texto para Discusso

1 5 0 0
O Brasil em 4 dcadas
AGRADECIMENTOS
A produo deste Texto para Discusso (TD) contou com a colaborao de vrios pesquisadores. Contudo, talvez o mais importante tenha sido o engajamento de todas as diretorias no sentido de dar um tom de comemorao ao TD nmero 1.500. Assim, a ideia de uma recuperao histrica, em que cada Diretoria explicitou a trajetria brasileira em seu respectivo objeto de anlise, foi o mote para este documento que, em alguma medida, pode ser de fato reconhecido como comemorativo.
Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais DEINT
Colaboradores:
Mrio Lisboa Theodoro Andr Rego Viana Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia DIEST
Colaboradores:
Acir dos Santos Almeida Flix Garcia Lopez Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas DIMAC
Colaboradores:
Claudio Roberto Amitrano Victor Leonardo Figueiredo Carvalho de Araujo Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais DIRUR
Colaboradores:
Antenor Lopes de Jesus Filho Carlos Wagner Albuquerque de Oliveira Constantino Cronemberger Mendes Diana Meireles da Motta Renato Nunes Balbim Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura DISET
Colaboradores:
Mrcio Wohlers de Almeida Carlos Campos Joo Maria de Oliveira Junia Cristina Peres R. da Conceio Luis Claudio Kubota Luiz Dias Bahia
Rio de Janeiro, setembro de 2010
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais DISOC

Colaboradores:
Jorge Abraho de Castro Helder Rogerio SantAna Ferreira Ana Amlia Camarano Ana Cleusa Serra Mesquita Ana Luiza Machado de Codes Brancolina Ferreira Elisabeth Diniz Barros Fbio Alves Frederico Augusto Barbosa da Silva Herton Ellery Araujo Joana Mostafa Jos Aparecido Carlos Ribeiro Juliana Rochet Chaibub Luciana de Barros Jaccoud Maria Paula Gomes dos Santos Natlia de Oliveira Fontoura Paulo Roberto Corbucci Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez Sergei Suarez Dillon Soares Solange Kanso El Ghaouri Tatiana Dias Silva
Texto para Discusso

1 5 0 0
O Brasil em 4 dcadas
INTRODUO
Durante seus 46 anos de existncia, completados em setembro de 2010, o Ipea pde acompanhar de maneira privilegiada a evoluo da sociedade, da economia e do Estado brasileiro. Mais que acompanhar, participou ativamente de sua construo, produzindo estudos que moldaram polticas pblicas desde os anos de ditadura at os dias atuais, com a democracia enraizada. Olhando para trs e analisando como o pas chegou a seu estgio recente de estabilidade, o qual lhe permite trilhar um caminho indito de projeo global, o Ipea se compromete a contribuir com o desenvolvimento brasileiro pelos prximos 46 anos. Neste texto comemorativo esto reunidas informaes e impresses relevantes sobre o Brasil nas ltimas quatro dcadas. Elas foram densamente estudadas pelo Instituto e divulgadas por meio de publicaes voltadas para o governo e toda a populao. Os avanos proporcionaram ao Brasil a perspectiva de insero internacional soberana, como revela o primeiro captulo da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (DEINT). Internamente, as instituies governamentais tornaram-se mais estveis, e o processo de amadurecimento democrtico elevou a participao popular na formulao e controle de polticas. Esse tema explorado no texto da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (DIEST). O terceiro captulo, da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (DIMAC), apresenta fenmenos recentes: crescimento do PIB a taxas superiores mdia mundial e estrutura produtiva mais industrializada, mas ainda carente. Em seguida, a Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (DIRUR) aborda temas que, nestes 46 anos, ganharam espao na agenda do governo e na opinio pblica: particularidades regionais, preservao do meio ambiente e urbanizao. Por sua vez, a Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (DISET) revela progressos que, no intervalo de quatro dcadas, deram ao pas uma base ao crescimento. Alguns dados so marcantes: a produo de ao bruto saltou de menos de 4 mil toneladas anuais para mais de 33 mil toneladas entre meados da dcada de 1960 e o fim da dcada de 2000. E foi acompanhando o crescimento populacional do pas que o Ipea ampliou sua produo de conhecimento. Nos ltimos 46 anos, o nmero de brasileiros saltou de 80,8 milhes para uma projeo de mais de 193 milhes em 2010. Essa massa envelhece rapidamente, fazendo surgir um novo desafio: adaptar o Brasil, especialmente seu sistema de proteo social, aos cidados mais idosos. Desde 1964, muita coisa melhorou em reas como sade e educao, segundo o captulo escrito pela Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (DISOC). Mas h tarefas a cumprir em diferentes setores, como na questo agrria e na previdncia. Por meio de seus estudos, textos para discusso, seminrios e demais eventos, o Ipea busca colaborar com o debate sobre qual pas queremos construir nos prximos anos. esse o compromisso expresso em sua misso, um trabalho que o Instituto se orgulha de continuar realizando aps 46 anos de muitas conquistas.
Texto para Discusso

1 5 0 0
CAPTULO 1
A insero internacional da economia brasileira 1960-2000
A INSERO INTERNACIONAL DA ECONOMIA BRASILEIRA 1960-2000
1 INTRODUO
O processo de desenvolvimento, que envolve a reduo significativa do atraso econmico e social dos pases perifricos em relao aos pases centrais, depende, essencialmente, de estratgias domsticas promovidas pelos Estados nacionais em articulao com os capitais pblicos e privados. Porm, diante de enormes assimetrias predominantes em mbito mundial de controle sobre a moeda e as finanas, de gerao e difuso do progresso tcnico e de poder militar , esses projetos de desenvolvimento nacionais ficam fortemente condicionados, em cada momento histrico, pelas condies prevalecentes na geopoltica e na geoeconomia internacional. Diferentemente da dcada de 1960, marcada por acentuadas restries externas ao desenvolvimento econmico e social brasileiro e pelo acirramento da guerra fria, o pas encontra-se atualmente em condies muito mais favorveis para empreender um processo de crescimento sustentado e com maior equidade na apropriao da renda e da riqueza. Procura-se discutir aqui, em grandes linhas, diferentes dimenses da insero internacional da economia brasileira comrcio exterior, investimento estrangeiro direto, dvida externa, reservas internacionais e integrao regional nos dois perodos histricos. O texto est dividido em quatro sees, incluindo esta introduo. Na seo 2, analisa-se o comportamento predominante dessas variveis nos anos 1960, momento da criao do Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (EPEA, 1964), vinculado ao Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica. Na terceira seo, discute-se o desempenho dessas mesmas variveis na primeira dcada de 2000. Na quarta seo, apresentam-se alguns desafios a serem enfrentados pela economia e pela sociedade brasileira.
2 AS RESTRIES EXTERNAS PREDOMINANTES NA DCADA DE 1960
Aps a Segunda Grande Guerra, os pases latino-americanos no tiveram acesso nem doao de recursos por meio de um Plano Marshall (1947-1952) nem a uma economia regional em construo apoiada pelo acesso privilegiado aos mercados dinmicos (inicialmente Comunidade Econmica Europia e, mais tarde, integrao comercial dos pases asiticos). A Aliana para o Progresso (19611970), aps a revoluo cubana, apresentou contribuio restrita para o crescimento da regio. Assim, o financiamento externo tornou-se muito dependente da expanso do investimento direto das multinacionais dos Estados Unidos, da Europa e, posteriormente, do Japo, dadas as dificuldades para se expandir as exportaes predominantemente de bens primrios. O Plano de Metas, implementado durante o governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), procurou realizar de um golpe a instalao de um conjunto amplo e diversificado de setores industriais, modificando radicalmente a estrutura produtiva do pas. Isso foi realizado por meio
da expanso dos investimentos das empresas estatais (energia eltrica, petrleo, rodovias, portos etc.), das companhias de capital privado nacional (autopeas, txteis, alimentcias etc.) e das corporaes multinacionais (setor automobilstico, farmacutico, metal-mecnico). Os investimentos das multinacionais concentraram-se, na dcada de 1950, em setores voltados para o mercado interno e acabaram tendo efeito lquido negativo em termos de gerao de divisas. A capacidade de importar tornou-se dependente do dinamismo das exportaes concentradas em commodities minerais e agrcolas, e ainda enfrentou o protecionismo dos pases centrais. As exportaes de produtos bsicos, na classificao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), respondiam por 85,4% do total em 1964 (ver tabela 1).
TABELA 1
Exportao por fator agregado e contas selecionadas do balano de pagamentos Brasil
(Anos selecionados)
Participao sobre o total Bsico
1964 1965 1966 1967 1968 1969 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 85,4 81,6 82,9 78,7 79,3 77,7 28,1 29 29,6 29,3 29,2 32,1 36,9
US$ milhes Exportao

1.429,8 1.595,5 1.741,4 1.654,0 1.881,3 2.311,2 60.362 73.084 96.475 118.308 137.807 160.649 197.942
Semimanufaturado
8,0 9,7 8,1 8,9 9,5 9,1 14,9 15,0 13,9 13,5 14,2 13,6 13,7
Manufaturado
6,2 8,2 8,7 11,9 10,7 12,3 54,7 54,3 54,9 55,1 54,4 52,3 46,8
Importao
1.086,4 940,6 1.303,4 1.441,3 1.855,1 1.993,2 47.240 48.290 62.835 73.606 91.351 120.617 173.107
Saldo comercial
343,4 654,9 438,0 212,8 26,2 317,9 13.121 24.794 33.641 44.703 46.457 40.032 24.836
Transaes correntes
81,4 283,9 31,0 276,2 581,8 364,4 7.637 4.177 11.679 13.985 13.643 1.551 28.192
Fonte: Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comrcio Exterior (Depla)/Secretaria de Comrcio Exterior (Secex)/MDIC.
A necessidade de uma contnua diversificao da pauta de exportaes e manuteno das importaes em nvel compatvel com o desenvolvimento da economia brasileira aparece claramente no Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976), elaborado sob a coordenao do Epea (ver BRASIL, 1966). No diagnstico e estratgias delineadas no mbito da Poltica Econmica Internacional, contidos naquele documento, discutem-se as perspectivas do setor externo e traam-se sugestes para a poltica do comrcio exterior, as polticas de capitais estrangeiros, a poltica cambial. Inicialmente, nas perspectivas do setor externo, ressalta-se a importncia das exportaes para o avano do processo de industrializao brasileiro:
(...) sem considerar qual o mtodo de desenvolvimento (promoo das exportaes ou substituio das importaes) a ser adotado, a exportao um fator importante no crescimento de um pas. As atenes, alm de continuarem voltadas para as exportaes tradicionais de produtos primrios, devem tambm concentrar-se na obteno de um clima propcio de concorrncia para a colocao no exterior de produtos manufaturados. Por outro lado, a substituio das importaes via industrializao,
10
Texto para Discusso

1 5 0 0
ao invs de reduzir, pode na verdade aumentar a dependncia de uma economia em relao s exportaes, no somente devido necessidade de capacitar o processo industrial com importaes requeridas, mas tambm para que se possa obter para os produtos industrializados um mercado maior do que o domesticamente disponvel. Esta segunda dependncia em relao s exportaes vem tona aps satisfeita a demanda interna inicial (originada pelas restries s importaes competitivas) e quando a taxa de crescimento da produo industrial excede a da renda nacional. Sem exportaes a continuao do processo de industrializao estaria limitada pelo aumento na capacidade de absoro interna, e somente a expanso das exportaes permite estender o mercado efetivo, propiciando economias de escala produo industrial de modo mais rpido do que lhe seria proporcionado se se restringisse unicamente ao aumento do consumo domstico (p. V-C-2, grifo nosso).
Com o apoio de diversas polticas pblicas creditcias, tributrias, tarifrias e cambial foi possvel uma diversificao maior da pauta de exportaes em direo a produtos manufaturados. O Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976) sugeria as seguintes aes no campo da poltica de comrcio exterior:
(...) a) acordos bilaterais determinados mais individualmente, observando-se no somente o melhor acordo para o Brasil, como tambm a praticabilidade e a eficincia da operao em conjunto com as demais polticas nos outros setores. (...); b) continuao do processo de desburocratizao do setor externo. (...) Sugerem-se o uso de apenas um tipo de formulrio para a exportao, o aperfeioamento dos servios porturios e de alfndega (...); c) o sistema bancrio privado dever participar mais intensamente em prover financiamento exportao a juros mais baixos, inclusive produo exportvel; d) acordo de exportao de longo prazo devero ser primeiramente pesquisados pelas agncias governamentais no exterior, junto a importantes organizaes internacionais de distribuidores e, posteriormente, provocado o contato de nacionais com os grupos estrangeiros interessados; e) (...) melhor uso das feiras internacionais, o emprego de navios transformados em feiras-flutuantes e o melhoramento e expanso dos escritrios no exterior; f ) taxas cambiais realistas, que permitem a continuao dos contratos de exportao a longo prazo (p. V-C-4 e 5, grifos nossos).
O financiamento da produo brasileira fez-se pela via dos bancos nacionais, pblicos e privados, e pela expanso das filiais multinacionais por meio de novas plantas, reinvestimento de lucros e de supply credit (crdito de fornecedores)1 (ver tabela 2). No Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976) havia a avaliao de que o objetivo bsico da poltica de capitais estrangeiros, no que se refere ao seu volume global, o de acelerar, mediante a aplicao de recursos externos, o ritmo do progresso econmico do pas (p. V-C-7, grifo no original). A entrada de capital financeiro externo no pas no perodo 1960-1970 foi pouco significativa, com o predomnio das operaes de emprstimos de fornecedores e financiamentos contratados junto a organismos oficiais e multilaterais de crdito internacional Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Eximbank , dado o acesso
1. De acordo com a anlise realizada no Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976), os investimentos diretos respondiam por 64% dos fluxos de capitais. Os 36% restantes correspondiam a emprstimos, sendo a metade realizada na forma de crdito de fornecedores. Com isso, 60% da dvida externa do pas eram de curto prazo, constitudos por esses fluxos de capitais (p.V-C-6).
11
restrito ao mercado financeiro internacional, ainda em formao. A dvida externa era relativamente pequena. Em 1964, a dvida externa total somava US$ 3,3 bilhes (ver tabela 2). Por sua vez, as reservas internacionais atingiam apenas US$ 244,3 milhes (ver tabela 2). Posteriormente, com o malogro da reforma do sistema financeiro implementada pelo ministro do Planejamento, Roberto Campos, e pelo ministro da Fazenda, Octvio Gouveia de Bulhes, o sistema bancrio terminou por servir de intermedirio Resoluo no 63/1967 entre as empresas nacionais (pblicas e privadas) e o crdito externo, que se tornara abundante no mercado internacional de eurodlar, aps a crise do padro ouro-dlar entre 1967 e 1973 e a multiplicao do preo do barril de petrleo pela Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) em 1973. A reciclagem dos petrodlares foi efetuada pelo sistema bancrio privado internacional.
TABELA 2
Evoluo do investimento estrangeiro direto, do investimento brasileiro no exterior e da dvida externa total por devedor e reservas internacionais: anos selecionados Brasil
(Em US$ milhes)
Investimento estrangeiro direto 1964 1965 1966 1967 1968 1969 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 86,0 154,0 159,0 115,0 155,0 221,7 26.460,0 19.237,9 25.800,6 30.061,9 32.399,5 50.232,7 71.835,7 Investimento brasileiro no exterior 2,0 11,9 3.067,3 1.986,4 11.093,7 4.031,5 29.331,1 29.563,5 34.091,7 Reservas internacionais liquidez 244,3 482,6 421,1 198,0 256,7 655,5 37.823,5 49.296,2 52.934,8 53.799,3 85.838,9 180.333,6 206.805,8 Dvida externa total 3.294,0 3.823,0 3.771,0 3.440,0 4.092,0 4.635,0 227.689,4 235.414,1 220.182,3 187.987,4 199.372,2 240.495,4 267.067,3
Fonte: Banco Central do Brasil (BCB). Obs.: Inclui emprstimos intercompanhias. A partir de maro de 2001, contempla reviso na posio de endividamento. Dvida registrada no Banco Central. Inclui emprstimos para repasse a empresas exportadoras, bridge loans e outras operaes com prazo inferior a 360 dias.
Sobre a integrao dos pases latino-americanos, depois do fracasso do ABC tentativa de integrao Argentina, Brasil, Chile nos anos 1950, o processo ganhou novo impulso em 1960, com a criao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), inspirada pelas ideias da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e pela recmcriada Comunidade Europeia. O desafio da ALALC era viabilizar um mercado interno regional integrado capaz de superar a forte dependncia das estruturas econmicas de cada pas da regio
12
Texto para Discusso

1 5 0 0
em relao aos determinantes do mercado mundial definidos, fundamentalmente, pelos pases desenvolvidos. Para isso, o projeto no poderia ser apenas comercial, mas necessitava dispor de um componente poltico. Em seguida, a conjuntura poltica regional teve momento de inflexo a partir da ascenso de governos autoritrios, notadamente o do Brasil, que viam com restrio uma integrao regional maior.
3 A INSERO INTERNACIONAL MAIS VIRTUOSA NA DCADA DE 2000
Aps a acentuada desvalorizao cambial de 1999 e diante das frustraes renitentes com o fraco desempenho econmico brasileiro, as empresas passaram a adotar estratgias exportadoras mais ativas, mediante esforo comercial e de rearranjo da distribuio das linhas de produo entre as filiais das corporaes multinacionais. Em alguns casos, a escala do mercado interno e/ou a especializao, derivadas da dinmica deste mercado, tambm implicaram atividades exportadoras, inclusive bens tecnologicamente mais elaborados. Assim como as firmas, a poltica externa adotada pelo governo brasileiro, principalmente a partir de 2003, tambm passou a dar maior importncia promoo das exportaes, bem como a buscar maior diversificao geogrfica de destinos das mesmas, privilegiando grandes mercados do mundo em desenvolvimento. Dessa forma, houve ampliao das vendas de produtos manufaturados de maior valor agregado, tais como autopeas, chassis, automveis, tratores, avies, bens de capital, mveis e eletroeletrnicos. Em 2005, as exportaes de manufaturados alcanaram 55,1% do total, contra 6,2%, em 1964 (ver tabela 1). O aumento do volume dos manufaturados e a recuperao dos preos das commodities permitiram que o saldo comercial se ampliasse, mesmo com o aumento das importaes, entre 2002 e 2006. Estimuladas por conjuntura internacional extremamente benigna comrcio exterior crescendo a taxas elevadas, baixas taxas de inflao e taxas de juros reais prximas a zero ou negativas nos principais pases desenvolvidos , as exportaes brasileiras atingiram US$ 198 bilhes em 2008 (ver tabela 1). Comparando-se com o total exportado em 2002, este nmero equivale a uma taxa de crescimento real anual de aproximadamente 18,4%.2 O dinamismo do agronegcio complexo soja, carnes, madeira e derivados, acar e lcool, papel e celulose etc. , obtido com a expanso da fronteira agrcola, os melhoramentos genticos patrocinados pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e o crescimento internacional, foi um dos fatores que mais contriburam para o boom exportador. Outros fatores relevantes foram o surgimento da China e da ndia como grandes mercados consumidores e a modificao das estratgias adotadas pelas empresas estrangeiras no pas, seja pela participao direta no comrcio exterior em produtos de maior contedo tecnolgico e em reas de maior expanso, seja pela associao ou compra de empresas locais, estimulando, por meio da concorrncia, a reao das corporaes brasileiras. O supervit comercial atingiu US$ 46,5 bilhes em 2006, permitindo saldo positivo de US$ 13,6 bilhes pelo segundo ano consecutivo em transaes correntes, o que permitiu a reduo da vulnerabilidade externa da economia brasileira. Em suma, o esforo exportador
2. Taxa calculada com base nos valores apresentados na tabela 2, deflacionados pelo Producer Price Index.2.
13
recente esteve associado oportunidade de ocupao de capacidade produtiva ociosa, mas tambm s economias de escala, ao aumento da produtividade e a algum adensamento tecnolgico. Alm dos ganhos de sinergia, acesso a novos mercados consumidores e aperfeioamento nos sistemas de distribuio, as exportaes das empresas estrangeiras e nacionais tm proporcionado maior receita em moeda estrangeira, representando mecanismo de hedge capaz de garantir as importaes de peas e componentes, o pagamento das dvidas externas e a reduo do spread em novas captaes no exterior, uma vez que contribui para melhorar a classificao de risco, abrindo linhas de crdito no exterior em condies mais favorveis. Enfim, as exportaes transformaram-se em operaes estratgicas para as empresas estrangeiras e nacionais. O investimento estrangeiro direto chegou a atingir US$ 71,8 bilhes em 2008, desempenhando papel relevante na consolidao das contas externas, sobretudo em momentos de elevada averso ao risco dos mercados financeiros internacionais. Imediatamente aps o plano de estabilizao da moeda brasileira (Plano Real, 1994), as empresas procuraram explorar o potencial de crescimento do mercado interno. Os programas de privatizao (telecomunicaes, minerao, energia eltrica, bancos estaduais etc.) tambm permitiram um aumento considervel do investimento estrangeiro direto no pas. A indstria automobilstica iniciou processo de internacionalizao impulsionado pela formao do Mercado Comum do Sul (Mercosul). No ciclo de crescimento da primeira dcada do sculo XXI, as empresas estrangeiras ampliaram substancialmente os investimentos no pas, tendo por objetivo garantir a participao no mercado interno em expanso e/ou montar plataformas de exportao para os pases latino-americanos. Com o aprofundamento do processo de articulao global das cadeias produtivas, algumas grandes empresas brasileiras desenvolveram estratgias de internacionalizao, ainda em montantes relativamente pequenos, mas com grande potencial de crescimento. Em 2008, o volume de investimento brasileiro no exterior somou US$ 34 bilhes. A internacionalizao dos grandes grupos nacionais facilitou a atualizao tecnolgica, a conquista de posies em mercados dinmicos e o acesso a fontes externas de financiamento. No perodo recente, a dvida externa total caiu para US$ 188 bilhes em 2005, em funo das decises empresariais de reduzir o passivo em moeda estrangeira e de o setor pblico antecipar o pagamento dos emprstimos realizados com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) (ver tabela 2). Essa postura das empresas, especificamente daquelas que no produzem bens comercializveis, estava associada percepo da instabilidade dos mercados financeiros globais, volatilidade da taxa de cmbio e precariedade do hegde cambial com a reduo da oferta de ttulos pblicos indexados taxa de cmbio. Nos anos seguintes, a economia brasileira passou a apresentar taxas de expanso mais acentuadas e a dvida externa privada voltou a crescer sob a liderana dos crditos intercompanhias. O elevado fluxo de moeda estrangeira saldo comercial, investimento estrangeiro direto e fluxos financeiros promoveu a valorizao da taxa de cmbio. O Banco Central e o Tesouro Nacional passaram a intervir nos mercados vista e de derivativos de dlar Bolsa de Mercadorias & Futuros (BM&F). As reservas internacionais lquidas saltaram para US$ 207 bilhes em dezembro de 2008. Com isso, o setor pblico brasileiro passou de devedor a credor em moeda estrangeira.
14
Texto para Discusso

1 5 0 0
Sobre o processo de integrao regional, a redemocratizao nos anos 1980 havia aberto espao para a retomada da agenda integracionista no novo contexto da economia mundial. Mesmo com as restries da crise da dvida externa, os governos Jos Sarney (Brasil) e Ral Alfonsn (Argentina) lograram iniciar uma nova etapa de integrao, impulsionando o que, na primeira metade da dcada de 1990, se conformou no Mercosul, com a agregao do Uruguai e do Paraguai. As polticas regionais dos anos 1990, fortemente influenciadas pelas diretrizes do Consenso de Washington, limitaram-se ao comrcio e fraquejaram nos momentos em que ocorreram crises financeiras internacionais. A desvalorizao forada da moeda brasileira em janeiro de 1999 foi fator que contribuiu para paralisar temporariamente o Mercosul. A partir de 2003, a poltica externa brasileira refora uma perspectiva de insero internacional soberana que passa, necessariamente, por maior e mais ampla integrao sulamericana, contribuindo para a reestruturao da hierarquia entre os pases. O fortalecimento do Mercosul que inclui a reduo das assimetrias entre os pases e a ampliao de sua institucionalidade, em especial com a implementao do Parlamento do Mercosul , a consolidao da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), a maior preocupao com a integrao das infraestruturas das diferentes economias nacionais e a incluso de novas pautas, como a coordenao das polticas de defesa, formam as bases dessa nova fase. Projetos capitaneados pelo Brasil tais como a Universidade da Integrao Latino-Americana (Unila) e o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem) constituem expresso de que a integrao regional no vista apenas como econmica, mas tambm como construo poltica, social e cultural, e reforam o papel de liderana do Brasil neste processo.
4 ALGUNS DESAFIOS A SEREM ENFRENTADOS
A despeito de melhores condies para o enfrentamento das restries externas ao desenvolvimento econmico e social quais sejam, elevado volume de reservas internacionais, baixo endividamento externo pblico, capacidade de atrao de investimento estrangeiro direto e estrutura produtiva e exportaes diversificadas , persistem alguns desafios para uma trajetria sustentada da economia brasileira. A participao das exportaes brasileiras no total mundial, por exemplo, alcanou 1,24% em 2006, valor inferior mdia da dcada de 1980, quando se observou participao de 1,37%. Alm disso, a pauta de exportaes do pas permaneceu concentrada em commodities agrcolas e industriais com elevada volatilidade de preos e quantidades, tornando as exportaes dependentes da dinmica do mercado internacional. Ademais, a valorizao do real, associada excessiva volatilidade da taxa de cmbio, pode comprometer a formao de expectativas favorveis aos investimentos produtivos, particularmente aqueles destinados s exportaes de produtos de maiores valores agregados. Nesse sentido, a consecuo de uma taxa de cmbio real favorvel s exportaes e substituio de importaes torna-se ainda mais relevante no novo contexto geoeconmico em que a dinmica da economia chinesa impulsiona os preos e as exportaes de commodities primrias, nas quais o pas detm grandes vantagens comparativas. Este fenmeno fica reforado pela descoberta e pela explorao das reservas de petrleo e gs natural nas bacias do pr-sal brasileiro. No campo do investimento estrangeiro direto tambm persistem desafios importantes. Menos de 40% do investimento estrangeiro direto recebido pela economia brasileira direcionaram-se para
15
a construo de novas unidades produtivas, e o papel das filiais estrangeiras na internalizao de atividades mais nobres do processo produtivo da cadeia global de valor ainda muito tmido. A reestruturao produtiva em curso, acelerada pela crise econmica e financeira e realizada sob a liderana das grandes corporaes transnacionais, redefinir a posio dos pases perifricos na diviso internacional de trabalho nos prximos anos (ver PINHEIRO, 2009).3 O acirramento da competio global por espaos de realizao de lucros, particularmente frente crise contempornea, tem desencadeado nas empresas de outros pases em desenvolvimento uma poltica agressiva de internacionalizao, tais como na China e na ndia. Nessa direo, o investimento brasileiro no exterior precisa avanar em setores no tradicionais, ter maior diversidade geogrfica e principalmente servir de fonte de sinergias e absoro de tecnologias pelo setor industrial domstico.
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica. Sntese do Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976). Diagnstico geral da economia brasileira: poltica econmica internacional. Braslia, DF: Epea maio 1966. PINHEIRO, M. S. A voz dos emergentes. Valor Econmico, Caderno Eu&Fim de Semana, So Paulo, 25 de set. de 2009.
3. Segundo Javier Santiso, diretor do Centro de Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE): Vivemos em um mundo em transio, em que a noo de centro e periferia est cada vez menos relevante. (...). Os Estados Unidos mantm-se como a maior economia do mundo, mas vemos uma tremenda interconexo de fluxos entre mercados emergentes. (...). H maior difuso do poder econmico, mas a novidade so os emergentes, que se tornam atores relevantes na globalizao. muito importante notar o surgimento de novas multinacionais.
16
Texto para Discusso

1 5 0 0
CAPTULO 2
Estado, instituies e democracia
ESTADO, INSTITUIES E DEMOCRACIA
1 INTRODUO
Nos ltimos 46 anos, a democracia e o Estado brasileiros passaram por grandes mudanas. Comparando-se a realidade do incio dos anos 1960 antes do incio do regime autoritrio, em 1964 com a atual, notam-se mudanas quantitativas e qualitativas significativas naquelas dimenses. Em que pesem os inmeros obstculos sua plena consolidao, a democracia brasileira foi ampliada, inclusive com a criao de novos canais de participao popular, e as suas instituies tornaram-se mais estveis. No que diz respeito ao Estado brasileiro, no obstante a crise fiscal e as consequentes reformas dos anos 1990, tanto as suas funes como o seu quadro de pessoal foram ampliados e descentralizados, especialmente no campo das polticas sociais. Dentre os novos desafios colocados na agenda do Estado, destacam-se a democratizao e a eficincia da justia, e a questo crtica da segurana pblica.
2 A DEMOCRACIA NO BRASIL
No que diz respeito aos aspectos eleitorais da democracia brasileira, por um lado verdade que o direito ao voto foi estendido parcela bem maior da populao, especialmente por meio da incluso dos analfabetos, elevando o eleitorado da mdia de 24% no perodo 1945-1962 para 64,4% no perodo 1990-2006 (ver tabela 1). Por outro lado, parcela significativa dos eleitores ainda abre mo de escolher um candidato ou partido o percentual de eleitores que no votaram ou votaram nulo ou em branco foi de 30,7% no primeiro daqueles perodos e de 38,1% no segundo. Do lado da oferta de alternativas polticas, houve grande proliferao de siglas partidrias e, por conseguinte, da competitividade eleitoral, mesmo sem ter havido alteraes significativas nas regras eleitorais. Levando-se em conta o tamanho relativo das bancadas, o nmero efetivo de partidos na Cmara dos Deputados quase dobrou a mdia de 4,5 entre 1950 e 1962 passou para 8,3 entre 1994 e 2006. Assim como no comeo da dcada de 1960, a fragmentao partidria no Congresso hoje motivo de preocupao em relao capacidade do sistema poltico de produzir polticas pblicas relevantes. bem verdade que, diferente de hoje, naqueles anos, alm da fragmentao, observou-se polarizao ideolgica que dificultou a formao de maiorias legislativas em torno de agendas reformistas. O caso mais notvel foi o das reformas de base, durante a presidncia Joo Goulart, que enfrentou forte resistncia da oposio conservadora no Congresso. A radicalizao de ambas as partes levou situao de paralisia decisria, o que contribuiu decisivamente para o golpe militar (SANTOS, 1986).
17
TABELA 1
Perodo 1950-1964 1990-2006
Dois momentos da democracia representativa no Brasil 1950-1964 e 1990-2006

Eleitorado1 (%) 24,0 64,4 Alienao eleitoral2 (%) 30,7 38,1 Nmero efetivo de partidos parlamentares3 4,5 8,3 Taxa de sucesso do Executivo4 29,5 71,0 Taxa de dominncia do Executivo5 39,0 86,0
Fontes: LEEX/UCAM e Limongi (2006). Notas: Mdia das eleies para a Cmara dos Deputados, 1950 a 1962, exceto as taxas de sucesso e dominncia do Executivo. 1 Eleitorado = nmero de eleitores/populao. 2 Alienao = (no-votantes + votos brancos + votos nulos)/nmero de eleitores. 3 Nmero efetivo de partidos = 1/ s 2 , onde s o percentual de cadeiras de cada partido parlamentar. 4 Taxa de sucesso = nmero de projetos do Executivo aprovados/nmero de projetos do Executivo apresentados. 5 Taxa de dominncia = nmero de projetos do Executivo aprovados/total de projetos aprovados.
No perodo atual, o risco de paralisia decisria bem menor, no apenas porque as divergncias ideolgicas diminuram, mas principalmente devido nova configurao institucional: diferentemente da Constituio de 1946, a atual confere amplos poderes legislativos ao presidente da Repblica, entre os quais se destacam o de editar medidas provisrias e o de atribuir urgncia a suas iniciativas de lei. Essa nova configurao mudou drasticamente a dinmica da produo de polticas pblicas, favorecendo a agenda do governo (LIMONGI, 2006). Enquanto no perodo 1949-1964 o Congresso aprovou apenas 29,5% das iniciativas de lei do Executivo, sob a Constituio atual e at 2005 , a taxa de sucesso legislativo do Executivo foi de 71%. Esta maior taxa de sucesso foi acompanhada do aumento da participao do Executivo na produo de polticas no perodo atual, 86% das leis aprovadas tiveram origem no Executivo, contra 39% no perodo anterior. A atual dominncia do Executivo na produo legal tem suscitado intenso debate institucional, no qual por um lado se denuncia a hipertrofia do Executivo, e por outro ponderada a necessidade de prov-lo de mecanismos institucionais que proporcionem governabilidade. No que diz respeito ao aspecto mais societal da democracia brasileira, o perodo ps-1988 tem fomentado e consolidado novas formas de participao popular na formulao e controle das polticas pblicas. Entre as novidades do presente esto as conferncias nacionais e os conselhos de participao, inicialmente presentes nas polticas de sade e educao, mas que tiveram proliferao pelas demais reas das polticas pblicas. Levantamento realizado pelo Ipea/Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR), em 2007, apontava a existncia, na esfera federal, de 40 conselhos com a participao da sociedade civil. Alm dessa participao, temos novas regras que do transparncia gesto pblica, consultas pblicas para a formulao de novas leis, oramentos participativos, leis de iniciativa popular e outras prticas que, h 46 anos, no existiam ou eram muito dbeis. Os exemplos indicam que a via da incorporao crescente da populao em processos decisrios, para alm da ampliao da franquia eleitoral, processo em curso. O desafio ampliar a participao, sem abrir mo das garantias e das vantagens que a democracia representativa apresenta. A nova onda democrtica que emergiu da derrocada dos regimes autoritrios na Amrica Latina e do fim do socialismo na Europa do Leste estimulou, de forma inaudita, a participao
18
Texto para Discusso

1 5 0 0
da sociedade civil nas decises pblicas. Observou-se no Brasil, e em muitos outros Estados nacionais, o crescimento vertiginoso do assim chamado terceiro setor. A ttulo de ilustrao, o nmero de associaes civis por 100 mil habitantes, nas cidades de So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, cresceu 54,4%, de 26,5 para 40,9, entre as dcadas de 1960 e de 1980 (AVRITZER, 2009). O crescimento do terceiro setor no Brasil foi especialmente acelerado a partir dos anos 1990, quando a mdia anual de associaes civis criadas saltou de 6.439 na dcada de 1980 para 14.026, representando um aumento de 118%, como pode ser observado no grfico 1. Nos cinco primeiros anos da atual dcada, a taxa de crescimento da mdia anual foi de 27% em relao mdia da dcada anterior.
GRFICO 1
20000 17.833 15000 14.026
Nmero de associaes civis criadas, por perodos selecionados: mdia anual
10000 6.439 5000
0 1981-1990
Fonte: IBGE (2008, tabela 6).
1991-2000
2001-2005
No conjunto das mais de 229 mil associaes civis criadas entre 1991 e 2005, destacam-se as religiosas, as de desenvolvimento e de defesa dos direitos humanos, e as profissionais e patronais, que respondem por 21,4%, 20,8% e 20,7% do total, respectivamente, como mostra o grfico 2. De modo diferente da conjuntura dos anos 1960 na qual a sociedade civil organizada era substancialmente mais frgil , a sociedade hoje ator determinante e parceiro indispensvel das instituies governamentais na formulao e na conduo das polticas sociais, tanto por meio da presena em conselhos, quanto da participao autnoma.
19
GRFICO 2
Associaes civis criadas entre 1991 e 2005, por tipo

9,4% 5,7% 21,4%
10,7%
11,4%
20,8%
20,7% Religio Desenvolvimento e defesa dos direitos Patronais e profissionais Cultura e esporte
Fonte: IBGE (2008, tabela 9).
Assistncia social Educao e pesquisa Outras
3 O ESTADO BRASILEIRO
Os ltimos 46 anos foram marcados tambm pela ampliao das funes do Estado. Como na maior parte dos pases ocidentais do perodo ps-Segunda Guerra, o Estado brasileiro assumiu, de forma gradual e constante, funes das quais se eximia, em especial na poltica social. Esse movimento teve como implicao direta a ampliao do quadro administrativo do Estado. Como pode ser observado no grfico 3, o percentual de empregados do setor pblico brasileiro aumentou de forma contnua entre 1960 e o final da dcada de 1980, passando de 7,2% para 13,2% em 1991. Nos anos 1990, porm, em consequncia das reformas neoliberais motivadas pela crise fiscal iniciada nos anos 1980, observa-se forte reduo no quadro administrativo, que chegou a 10,1% em 2003. O movimento de enxugamento da burocracia iniciado no comeo dos anos 1990 no continuou na dcada atual. Atualmente, o que se observa leve expanso que chegou, em 2007, a 10,5% da populao ocupada. Se esse movimento expressa novo ponto de inflexo, no sentido de nova ampliao da burocracia, cedo para afirmar. Em todo caso, a ao decisiva dos Estados nacionais no combate atual crise econmica internacional, especialmente na restaurao da confiana nas instituies financeiras, parece inaugurar uma nova fase de fortalecimento e eventual expanso do Estado.
20
Texto para Discusso

1 5 0 0
GRFICO 3
14 12 10 8 6 4 2 0 1950
Empregados do setor pblico, como % do total de trabalhadores ocupados 1950-2007
1960
1970
1980
1988
1991
2003
2007
Fonte: Mattos (s.d., p. 37).
A dcada de 1990 foi marcada por outra grande mudana na estrutura do Estado brasileiro a descentralizao administrativa. Como pode ser observado no grfico 4, se em 1950 apenas 15% do funcionalismo pblico estava alocado no nvel municipal, contra 50% no federal, atualmente essas cifras se inverteram 50% esto no nvel municipal e apenas 15% no federal. bem verdade que, em boa medida, tal movimento reflete tambm o expressivo crescimento do nmero de municpios no pas, que saltou de 3.991 em 1980 para 5.565 em 2008. No que diz respeito aos estados, a porcentagem de funcionrios pblicos nesse nvel praticamente a mesma da dcada de 1950, embora tenha variado um pouco ao longo dos anos.
GRFICO 4
60 50 40 30 20 10 0 1950 1973 1992 Federal 1999 Estadual 2003 Municipal 2005 2006
Distribuio dos empregados do setor pblico, por nvel de governo 1950-2006
Fontes: 1950 e 1973: Rezende e Castelo Branco (1976, p. 45); 19921999: Pessoa (2002, p. 81); 2003-2006: Ipea/DISOC/Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (NINSOC). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica/ Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/tabulaes Especiais.
21
Se, por um lado, houve clara ampliao das instituies e funes governamentais, por outro tambm melhorou a capacidade de formular, implementar e avaliar as polticas pblicas. necessrio, contudo, avanar na racionalizao dos procedimentos e na maior qualificao do quadro administrativo, desafios a enfrentar nos prximos anos, sobretudo no mbito municipal. Hoje, a questo da racionalizao e da eficincia dos procedimentos especialmente saliente no Poder Judicirio. Diferente da Constituio de 1946, a atual estabeleceu uma srie de direitos e garantias em favor dos cidados, bem como o princpio de que nenhuma leso ou ameaa de leso a esses direitos e garantias pode escapar do controle do Judicirio. Isso acabou por elevar extraordinariamente a busca pela prestao jurisdicional e, com isso, o nmero de demandas judiciais. Esse fenmeno pode ser retratado a partir dos processos iniciados na Justia do Trabalho, nico ramo da Justia cujas atribuies no mudaram entre os perodos. Observa-se, na tabela 2, que a mdia anual de processos recebidos nas varas da Justia do Trabalho aumentou quase cinco vezes entre os anos 1954-1963 e 1997-2006, passando de 210 para 1.032 processos por 100 mil habitantes. Mas o que dizer da capacidade de resposta da Justia do Trabalho? bem verdade que o nmero de juzes titulares das varas aumentou em proporo ainda maior, fazendo com que a mdia anual de processos recebidos por juiz casse de 1.685 para 1.510. No entanto, isto no parece ter sido suficiente para evitar o problema da morosidade entre 2004 e 2006, em mdia 66,7% dos processos em fase de execuo nas varas deixaram de ser julgados a cada ano (TST, 2008, tabela 16.1).
TABELA 2
Perodo 1954-1963 1997-2006 Fonte: TST (2008). Elaborao prpria.
Varas do Trabalho: processos recebidos, por perodos selecionados, mdia anual

Processos recebidos (100 mil hab.) 210 1.032 Processos recebidos (por juiz) 1.685 1.510
Essa evidncia parcial em relao s varas do trabalho pode ser generalizada para o restante do Judicirio: existem juzes em nmero razovel, mas a taxa de congestionamento de processos elevada. De acordo com o primeiro Diagnstico do Poder Judicirio, em 2003 existiam no pas 7,7 magistrados para cada 10 mil habitantes (um nmero prximo mdia internacional), sendo que a taxa mdia de julgamento por magistrado foi de 1.104 processos naquele ano (MINISTRIO DA JUSTIA, 2004). No obstante, entre 2004 e 2006, na primeira instncia da Justia Federal e da Estadual, deixaram de ser julgados a cada ano em mdia 76,8% e 80,5% dos processos, respectivamente (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA, s.d.). A maior agilidade do trmite processual, de maneira a reduzir significativamente a taxa de congestionamento, um dos grandes desafios que est colocado para o Judicirio. A implementao dos juizados especiais, em 1995, foi uma importante inovao institucional para lidar com o problema todavia, no foi suficiente. A discusso hoje est voltada para duas causas potenciais da morosidade: gargalos de natureza processual e gesto. A m gesto, em particular,
22
Texto para Discusso

1 5 0 0
tem sido apontada como a principal causa da morosidade, o que tem levado o Judicirio a investir em tecnologia e a incentivar a inovao nos procedimentos administrativos. Outros grandes desafios para a Justia no Brasil so a democratizao do acesso e a busca por maior transparncia. No que toca ao acesso, a Constituio de 1988 configurou o acesso integral Justia como um direito, prevendo a instalao de Defensorias Pblicas e de instrumentos de tutela coletiva como a ao civil pblica. Mais recentemente, essas questes passaram a ocupar lugar central na agenda decisria, com o advento de iniciativas para a Reforma do Judicirio e a celebrao de pactos republicanos por um sistema de Justia mais acessvel, gil e efetivo. No que toca transparncia, a grande inovao foi a criao de um rgo de controle do Judicirio, o Conselho Nacional de Justia, por meio da Emenda Constitucional no 45. A falta de segurana pblica (violncia) tem sido apontada pela populao como um dos principais problemas do pas, juntamente com a sade e o desemprego, de acordo com diversas sondagens de opinio do Instituto Datafolha. O pice da preocupao com a segurana pblica foi observado no comeo de 2007, quando 31% dos indivduos de uma amostra nacional apontaram a violncia como o principal problema do pas (DATAFOLHA, 2007). De fato, a taxa de homicdios no pas extremamente elevada, representando atualmente quase 5% dos bitos totais. O nmero de homicdios cerca de 25 para cada grupo de 100 mil habitantes. Em 2001, o Brasil era o quinto pas com maior taxa de homicdios do mundo! O grfico 5 mostra a evoluo do total de homicdios com porcentagem do total de bitos nas ltimas duas dcadas. ntido o aumento praticamente contnuo durante os anos 1990. Nos ltimos quatro anos, porm, aquele aumento cessou, o que coincidiu com a aprovao do Estatuto do Desarmamento, em 2003, e as campanhas que se seguiram.
GRFICO 5
6 5 4 3 2 1 0
Homicdios como % do total de bitos 1988-2007
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: MS/SVS/DASIS/SIM. URL: www.datasus.gov.br.
23
No obstante a comparao com o comeo dos anos 1960 ficar prejudicada pela falta de dados, no parece haver dvida de que a violncia no apenas aumentou muito nas ltimas dcadas como tambm mudou de perfil (ver, por exemplo, MINAYO, 2005). Hoje, a violncia atinge primordialmente jovens do sexo masculino e que habitam a periferia das grandes cidades, e est intimamente associada ao trfico de drogas. Tanto pela sua alta incidncia como pelas suas caractersticas, a violncia hoje representa no apenas problema social, mas tambm poltico e econmico. Em virtude do dficit percebido na segurana pblica, a confiana nas instituies de Estado tende a ser prejudicada. Os custos adicionais do recurso a mecanismos e a organizaes de segurana privada diminuem o investimento nas reas mais atingidas, com um impacto negativo sobre o crescimento econmico. Alm do que, a magnitude do problema de segurana pblica revelou a inadequao das organizaes policiais para lidar com esse tipo de ocorrncia em um ambiente democrtico. Por essas e outras razes, busca-se hoje uma poltica de segurana pblica que seja de Estado e no mais de governo, de maneira a conferir continuidade s aes de combate e controle da criminalidade. Enfim, o Estado e a democracia no Brasil de hoje so mais fortes e alcanam setores mais amplos da sociedade. Por isso mesmo, grande a gama de desafios aos quais as suas instituies tm de responder. O Ipea, dentro da sua tradio de produzir pesquisas para subsidiar o debate acerca das polticas pblicas e de formular estratgias para o desenvolvimento nacional, pretende contribuir para a superao desses desafios abraando os temas do Estado, das instituies e da democracia.
REFERNCIAS
AVRITZER, L. Sociedade civil e participao social no Brasil. Disponvel em: <http://www. democraciaparticipativa.org/files/AvritzerSociedadeCivilParticipacaoBrasil.pdf> Acessado em: 11 nov. 2009. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA. Justia em nmeros. Disponvel em: <www.cnj.jus.br> DATAFOLHA. Violncia assume liderana como principal problema do pas pela primeira vez. 2007. Disponvel em: <http://datafolha.folha.uol.com.br/po/ver_po.php?session=400> IBGE. As associaes privadas e sem fins lucrativos no Brasil 2005. 2008. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/fasfil/2005/fasfil.pdf> LIMONGI, F. A democracia no Brasil: presidencialismo, coalizo partidria e processo decisrio. Novos Estudos, So Paulo: Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP), n. 76, nov. 2006. Disponvel em: <http://www.cebrap.org.br/imagens/Arquivos/a_democracia_no_brasil.pdf> MATTOS, F. A. M. de. Emprego pblico no Brasil: aspectos histricos, insero no mercado de trabalho nacional e evoluo recente. Ipea, [s.d.] (Relatrio de Pesquisa). MINAYO, M. C. de S. Violncia: um velho-novo desafio para a ateno sade. Revista Brasileira de Educao Mdica, v. 29, n. 1, 2005.
24
Texto para Discusso

1 5 0 0
MINISTRIO DA JUSTIA. Diagnstico do Poder Judicirio, 2004. PESSOA, E. Evoluo do emprego pblico no Brasil nos anos 90. Tese (Doutorado) Instituto de Economia da UNICAMP, 2002. REZENDE, F.; CASTELO BRANCO, F. P. O emprego pblico como instrumento de poltica econmica. In: REZENDE, F. et al. Aspectos da participao do governo na economia. Rio de Janeiro: Ipea/Inpes, Ipea/DISOC/NINSOC, PNAD/Tabulaes Especiais, 1976. SANTOS, W. G. Sessenta e quatro: anatomia da crise. So Paulo: Vrtice, 1986. TST. Tribunal Superior do Trabalho. Relatrio geral da Justia do Trabalho 2008. Disponvel em: <http://www.tst.gov.br/Sseest/index.html>
25
Texto para Discusso

1 5 0 0
CAPTULO 3
Dilemas e desafios da macroeconomia 46 anos depois
DILEMAS E DESAFIOS DA MACROECONOMIA 46 ANOS DEPOIS
1 INTRODUO
Passados 46 anos de sua fundao, o Ipea se encontra, hoje, diante de um cenrio muito diferente daquele vivenciado em 1964. Ao longo desse perodo, a sociedade brasileira passou por muitas idas e vindas nos diversos mbitos da vida social: da dinmica poltica, stricto sensu, estrutura produtiva, passando pelas formas variadas que conectam os cidados em sua sociabilidade, como a famlia, a cultura e outras. Do ponto de vista macroeconmico, as mudanas no palco sobre o qual tem se desenrolado a cena brasileira no foram menos intensas. Tanto do ponto de vista das condies externas como das questes domsticas, existem diferenas importantes. Mas se, por um lado, h que se considerar transformaes muito expressivas, por outro, ainda existem algumas questes remanescentes. Neste sentido, o cenrio macroeconmico atual revela a necessidade de se lidar com novos dilemas e desafios, ao mesmo tempo em que o ajuste de contas com alguns dos problemas do passado ainda precisa ser feito. possvel relacionar pelos menos quatro aspectos macroeconmicos que sempre rondaram como fantasmas a economia brasileira: o crescimento do PIB, o desempenho das contas externas, a inflao e a situao fiscal. Os trs ltimos elementos, separadamente, ou em conjunto, se configuraram como os principais constrangimentos ao primeiro, ao longo do tempo. As diferenas entre os respectivos cenrios macroeconmicos, tanto no front externo como no interno, viabilizaram episdios muito distintos em termos de crescimento entre a data de fundao do Ipea e seu aniversrio de 46 anos. No incio da dcada de 1960, o processo de desenvolvimento por substituio de importaes, que havia proporcionado elevadas taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), parecia chegar ao seu auge no governo do presidente Juscelino Kubitschek (JK), quando a economia brasileira registrava resultados bastante vigorosos: o PIB crescia a uma mdia de 8% ao ano (a.a.) e a participao do setor industrial no PIB se elevara em mais de 6 pontos percentuais (p.p.) passando de 26,6% do PIB em 1956 para 33,2% em 1960, permanecendo neste patamar mdio at 19681 com ntida reduo dos segmentos mais tradicionais (como a indstria txtil e a de produtos alimentcios) em favor de segmentos como o metal-mecnico, materiais de transporte e indstria qumica. A continuidade do modelo que havia proporcionado tais resultados parecia esgotar-se no incio dos anos 1960. A taxa mdia de crescimento do PIB, que durante o governo JK fora de 8% a.a., vinha declinando, chegando a 0,6% em 1963, patamar bastante inferior no s mdia histrica, mas tambm mdia mundial.
1. PIB a custo de fatores.
27
GRFICO 1
80 70
PIB a custo de fatores, segundo a atividade econmica (distribuio percentual) 1955-2008

70,3 66,7 65,3 6,7
2008
52,8
53,0
56,2
51,5
60 50 40
44,1
52,7
33,2
33,7
38,3
38,7
18,3
16,9
30 20 10 0
24,3 26,6
12,3
10,9
8,1
1955
1960
1964 Agropecuria
1970 Indstria
1980 1990 Servios
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao prpria.
J no perodo recente, trs aspectos chamam a ateno. O primeiro se refere ao fato de que a taxa de crescimento da economia brasileira tem aumentado, ao contrrio do perodo prvio a 1964. Alm disso, o PIB brasileiro tem crescido nos ltimos anos a taxas superiores da mdia mundial. O segundo aspecto relevante refere-se aos elementos que comandam o crescimento da economia. Desde longa data, o consumo das famlias tem papel proeminente na determinao do ritmo de expanso da economia. O perodo recente, porm, tem sido marcado no s pela expanso das despesas de famlias e governo, mas tambm pelo aumento expressivo do investimento.
GRFICO 2
12 10 8 6 4,3 4 2 0 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2000 2008 2,9 0,6 3,4 1,3 0,3 2,7 1,1 3,2
Evoluo da taxa de crescimento do PIB Brasil

10,8 9,8 8,8 7,7 6,6 5,7 4,0 5,7 5,1 9,4 8,6
Trajetria anterior fundao do Ipea

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.
Trajetria a partir de 1999
28
5,6
2000
27,7
28,0
Texto para Discusso

1 5 0 0
GRFICO 3
7 6 5 4 3 2 1 0
Taxa de crescimento do PIB Brasil mundo

6,1 5,1
3,4
3,4
1964 Brasil
Fonte: Ipeadata. Elaborao prpria.
2008 Mundo
TABELA 1
Variveis
Taxa de crescimento do produto e dos componentes da demanda agregada

Perodo 19641 3,40 4,38 3,24 9,05 22,02 35,60 2008 5,08 5,38 5,64 13,77 0,60 18,49 2009 (2o trimestre)2 1,26 3,47 4,20 2,23 7,59 0,83
PIB a preos de mercado Consumo das famlias Consumo do governo Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) Exportaes Importaes () Fonte: Ipeadata. Elaborao prpria.
Notas: 1 Devido ausncia de deflatores especficos para todos os dados foram corrigidos pelo deflator implcito do PIB. 2 ltimos quatro trimestres/quatro trimestres imediatamente anteriores.
Com relao estrutura produtiva, no h dvidas de que hoje o Brasil constitui uma economia industrializada. Entretanto, h que se ressaltar a ampliao nos ltimos anos do peso, na estrutura produtiva, dos setores de baixa intensidade tecnolgica, como agricultura e servios, em detrimento da indstria. Nesse sentido, interessante notar que, enquanto em 1964 o desafio posto era dar prosseguimento industrializao, o desafio atual aumentar a participao dos setores de alta intensidade tecnolgica na composio do produto industrial. Historicamente, o primeiro grande constrangimento ao crescimento do PIB o balano de pagamentos (BP). No momento da criao do Ipea, a economia brasileira vinha registrando exceto no ano de 1961 dficits sistemticos em suas contas externas desde o ano de 1957. Os saldos comerciais decresciam desde o final da dcada anterior, em um contexto de importaes crescentes e de queda do preo internacional do caf, ainda o principal item da pauta de exportaes. Os encargos com pagamentos de juros eram crescentes e j constituam, no incio da dcada de 1960, no principal item da histrica e cronicamente deficitria conta de servios e rendas.
29
TABELA 2
Itens
BP brasileiro
(Em US$ milhes)
1964 343 1.430 1.086 317 129 188 131 58 1 55 81 134 86 0 0 48 217 2 2008 24.836 197.942 173.107 57.252 16.690 40.561,76 7.232 33.875 545 4.224 28.192 29.352 24.601 1.133 312 2.875 1.809 2.969 20091 13.997 69.952 55.954 22.646 8.026 14.621 4.095 10.859 333 1.575 7.074 16.303 14.482 1.341 212 313 2.188 11.417 Balana comercial (FOB) Exportao de bens Importao de bens Servios e rendas (lquido) Servios Rendas Juros Lucros e dividendos Outros Transferncias unilaterais correntes Transaes correntes Conta capital e financeira Investimento direto Investimentos em carteira Derivativos Outros investimentos Erros e omisses Resultado do BP Fonte: Banco Central do Brasil (BCB). Elaborao prpria. Nota: 1 Dados at o 1o semestre de 2009.
A resposta mais imediata do governo brasileiro ao desafio imposto pelas contas externas era a desvalorizao cambial. Essa estratgia, a despeito de aliviar temporariamente a situao das contas externas, rebatia nos nveis de preos internos tema que ser discutido mais frente. O front externo pode ser considerado um caso exemplar da presena de elementos de continuidade e mudana ao longo dos ltimos 46 anos. Isto porque, a despeito das inmeras mudanas ocorridas desde a maior diversificao da pauta de exportaes at a abertura financeira, que permitiu a obteno de divisas estrangeiras pelas diversas modalidades disponveis pela conta de capitais , os desequilbrios externos continuaram a obstar, em vrios momentos, a trajetria de crescimento do PIB. evidente, no entanto, que a maneira como se configura a restrio externa , hoje, diferente de 46 anos atrs. A balana comercial tem obtido um excelente desempenho, fruto da melhora dos termos de troca e da expanso do quantum exportado. Apesar disto, o saldo em transaes correntes em 2008 foi negativo, sendo o principal vilo, como de costume, a balana de servios e rendas. Porm, ao contrrio do que vigia poca da fundao do Ipea, o item que mais contribuiu para o saldo negativo foi o de remessas lquidas de lucros e dividendos e no o de juros. Este resultado se deve, sobretudo, enorme internacionalizao produtiva da economia brasileira no perodo, que ampliou a presena de empresas transnacionais, bem como reduo da dvida externa brasileira.
30
Texto para Discusso

1 5 0 0
Cabe observar, nesse sentido, o aumento da participao do investimento direto externo (IDE) no total da conta de capital e financeira para cerca de 88% (era 64% em 1964) e o valor negativo do fluxo de endividamento em 2009, representado pelo item outros investimentos. No caso do estoque de dvida externa, aquilo que sempre representou um elemento-chave da restrio de BP hoje possui um papel bem menor, uma vez que sua magnitude em termos absolutos e como proporo do PIB bastante pequena e, quando comparada ao volume de reservas internacionais, revela uma situao singular da economia brasileira: a de ser credora internacional em termos lquidos.
GRFICO 4
120
Relao reservas1/dvida externa total 1970-2009 (Em %)
100
80
60
40
20
4 Trim.1970
4 Trim.1972
4 Trim.1974
4 Trim.1976
4 Trim.1978
4 Trim.1980
4 Trim.1982
4 Trim.1984
4 Trim.1986
4 Trim.1988
4 Trim.1990
4 Trim.1992
4 Trim.1994
4 Trim.1996
4 Trim.1998
4 Trim.2000
2 Trim.2001
4 Trim.2001
2 Trim.2002
4 Trim.2002
2 Trim.2003
4 Trim.2003
2 Trim.2004
4 Trim.2004
2 Trim.2005
4 Trim.2005
2 Trim.2006
4 Trim.2006
2 Trim.2007
4 Trim.2007
2 Trim.2008
4 Trim.2008
Fonte: BCB. Elaborao prpria. Nota: 1conceito de liquidez.
Por fim, os fluxos de capitais estrangeiros que hoje tm contribudo para a gerao de resultados superavitrios do BP tm induzido a um movimento persistente de apreciao cambial, algo bastante distinto do que ocorria no incio dos anos 1960, quando a desvalorizao da taxa de cmbio era um instrumento corriqueiramente utilizado como resposta aos desequilbrios externos. Como j foi dito acima, essa estratgia, a despeito de aliviar temporariamente a situao das contas externas, rebatia nos nveis de preos internos, engendrando aquele que seria o terceiro fantasma a assombrar a economia brasileira: a inflao, que se acelerava desde o final da dcada anterior e alcanava patamares elevados at mesmo para os padres da poca: 82% em 1963 e 86% em 1964, segundo o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGPDI). No que tange inflao, as circunstncias atuais so completamente diferentes daquelas verificadas quando da fundao do Ipea. Ao contrrio do perodo que antecede a 1964, em que a inflao estava em ascenso, nos ltimos dez anos a mesma esteve no s sob controle, mas tambm em queda.
31
2 Trim.2009
GRFICO 5
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 -10 1950
Inflao anual, segundo o IGPDI
1955
1960
1964
1995
1999
2004
2008
2009*
Fonte: Ipeadata. Elaborao prpria. Nota: *De janeiro a julho.
O quarto fantasma a situao fiscal desde sempre, objeto privilegiado de disputa entre os diversos agentes econmicos, e que tem proporcionado inmeras interpretaes sobre seus possveis impactos sobre a inflao, o BP e o crescimento da economia. Entre os agentes econmicos, a estrutura tributria oferece o primeiro palco para contendas ao modificar a distribuio de renda, riqueza e, consequentemente, de poder. Ao mesmo tempo, a repartio dos gastos pblicos e a construo do oramento do Executivo federal e das unidades subnacionais se configuram como espao adicional da disputa, na medida em que complementam o arranjo distributivo entre os agentes. Em 1964, a situao fiscal era bastante descontrolada: as receitas da Unio no acompanhavam o crescimento das despesas. Para se ter uma ideia, 1952 foi o ltimo ano em que o oramento da Unio foi superavitrio. Mesmo no ano de 1963, quando o governo do presidente Joo Goulart (Jango) tentou implementar um ajuste fiscal relativamente rigoroso, reduzindo as despesas em termos reais em 3,4%, o dficit permaneceu elevado.2
TABELA 3
Ano 1960 1961 1962 1963 1964
Receitas e despesas da Unio

Receitas (Cr$ bilhes) 233,01 317,45 511,83 953,05 2.010,62 Taxa de variao real1 12,96 (9,29) 4,63 2,32 13,14 Despesas (Cr$ bilhes) 264,64 419,91 726,69 1.277,58 2.770,71 Taxa de variao real 9,88 5,65 12,31 (3,40) 16,30 Supervit ou dficit (31,62) (102,46) (214,87) (324,52) (760,09) Taxa de variao real (8,51) 115,72 36,09 (17,01) 25,61
Fonte: IBGE. Elaborao prpria. Nota: 1Deflacionado pelo IGPDI centrado, fim de perodo.
2. Para maiores detalhes sobre a poltica macroeconmica implementada no governo Jango, ver Melo, Bastos e Araujo (2006).
32
Texto para Discusso

1 5 0 0
num contexto de inflao alta e descontrole das finanas pblicas que o governo que assume em abril de 1964, por meio de um golpe militar, anuncia um conjunto de medidas que comporia o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG). O economista de tradio monetarista Octavio Bulhes foi colocado frente do Ministrio da Fazenda e Roberto Campos, frente do Ministrio do Planejamento. As medidas anunciadas trariam importantes modificaes, tanto conjunturais como estruturais, procurando cumprir dois grupos de objetivos, a saber: a retomada do crescimento com estabilidade e a modificao do quadro institucional para garantir a sustentabilidade do crescimento. neste sentido que devem ser interpretadas as reformas bancria e tributria, a poltica salarial, o fim da estabilidade do trabalhador e as medidas de dinamizao do mercado de crdito e de capitais anunciadas pelo governo.3 A primeira grande medida voltada para a modificao do marco institucional foi a criao do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e do BCB, em 31 de dezembro de 1964. At ento, o sistema financeiro brasileiro possua uma configurao que parecia inadequada frente s necessidades de uma economia que passava por rpidas transformaes. As funes tipicamente atribudas a um banco central estavam dispersas entre a agora extinta Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC) e o Banco do Brasil (BB): a primeira disciplinava o crdito por meio de instrues, enquanto o segundo controlava as emisses e atuava como banqueiro dos bancos, por meio da Carteira de Redescontos e da Caixa de Mobilizao Bancria. O financiamento do desenvolvimento era provido pelo prprio BB, por intermdio principalmente da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial, e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), cuja base financeira ainda era frgil e sujeita a decises polticas (ARAUJO, 2007). O mercado de capitais era bastante diminuto e incapaz de operar como fonte principal de funding para o setor privado. Com a criao do Banco Central, o BB passaria a atuar exclusivamente como banco comercial, e a nova instituio assumiria as funes que evidentemente cabem a um banco central, o que permitiria uma melhor execuo da poltica monetria. A parte normativa do sistema financeiro nacional tornar-se-ia uma atribuio do CMN. Outras importantes modificaes introduzidas no ano de 1964 foram: i) a criao do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), composto pelo Banco Nacional de Habitao (BNH) e pelas caixas econmicas; e ii) a criao das Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTNs) com o instituto da correo monetria o que, paulatinamente, permitiria que os dficits do Tesouro Nacional fossem financiados sem recorrer s emisses monetrias e ainda viabilizaria, posteriormente, o uso das operaes de mercado aberto como instrumento de execuo da poltica monetria.4 Outro importante conjunto de medidas, visando modificar o marco institucional, foi a reforma tributria, iniciada no ano de 1964 e concluda em 1966. O sistema arrecadador brasileiro em vigor no ano de 1964 era, em essncia ainda que com algumas modificaes pontuais , aquele oriundo da Constituio de 1946, que, por sua vez, pouco diferia da estrutura tributria ento vigente (VARSANO, 1997, p. 4). Ou seja, a configurao do sistema tributrio
3. Para uma discusso maior sobre o impacto das medidas implementadas por ocasio do PAEG, ver Kornis (1983). 4. Outro item importante da reforma bancria foi a criao dos bancos de investimento, viabilizada em 1966.
33
cristalizada no ano de 1964 era claramente insuficiente para atender s necessidades de uma economia que sofria rpida expanso e ainda passava por um rpido processo de urbanizao. No mbito da Unio, 40% da arrecadao provinha do imposto sobre consumo, ao passo que para os estados a maior arrecadao, a maior fonte de recursos, era o imposto de vendas e consignaes, e para os municpios era o imposto de indstrias e profisses (VARSANO, 1997, p. 6). As primeiras modificaes introduzidas no ano de 1964 foram sobre o Imposto de Renda (IR), com a extino da iseno de que gozavam professores, jornalistas, autores e magistrados. Tambm em 1964 foram concedidos incentivos fiscais para aplicaes em aes e ttulos da dvida pblica (BRASIL, 2009), com a clara inteno de estimular o mercado de capitais. Segundo Varsano, essa reforma viria a eliminar os impostos cumulativos e, pela primeira vez, formatar-se-ia o sistema tributrio, seguindo-se uma estratgia econmica. De fato, a reforma tributria resultaria em um aumento vigoroso da arrecadao: 13% em termos reais, somente em 1964. O dficit pblico da Unio, contudo, somente seria eliminado alguns anos mais tarde ainda atingiria Cr$ 760 bilhes, um aumento real de 25% quando comparado ao ano anterior. A carga tributria, que em 1964 era de 17% do PIB, sofreria elevaes significativas j a partir do ano seguinte, vindo a estabilizar-se em torno de 25% do PIB na dcada seguinte. A participao dos impostos diretos na carga tributria, que era de 4,8% do PIB em 1964, tambm seria elevada como resultado da reforma. As reformas tributria e financeira, no seu conjunto, eliminariam o que para os formuladores do PAEG seria uma das principais causas da inflao: o dficit pblico financiado por emisso monetria. A inflao, no entanto, ainda alcanaria 86% em 1964, e somente cederia a partir do ano seguinte. Nos ltimos anos, a situao fiscal tem apresentado alguns contornos bastante particulares. O primeiro deles refere-se evoluo da carga tributria bruta, que, nos ltimos dez anos, aumentou cerca de 2,5 p.p. do PIB.
TABELA 4
Evoluo da carga tributria (Em % do PIB)
Perodo 1955 1964 1999 2008 Carga tributria bruta 15,05 17,02 31,74 34,10 Carga tributria bruta Unio 9,19 10,21 22,32 22,90 Estados 5,02 6,01 7,98 9,20 Municpios 0,83 0,80 1,44 2,00 Carga tributria lquida 16,05 19,30 Carga tributria lquida1 Unio 9,46 10,80 Estados 5,53 7,00 Municpios 1,06 1,50
Fonte: IBGE. Nota: 1 ltimo dado corresponde a 2006.
Outro aspecto importante refere-se distribuio da carga tributria. De acordo com Alencar e Gobetti (2008), a distribuio da carga tributria disponvel (receita disponvel permanente) isto , diferena entre a arrecadao prpria bruta, as devolues e compensaes e as transferncias redistributivas e decorrentes de polticas seletivas permanentes manteve-se
34
Texto para Discusso

1 5 0 0
relativamente estvel entre a Unio, os estados e os municpios no perodo recente. Enquanto a Unio passou a apropriar-se de cerca de 48,40% da receita total disponvel em 2007 (contra 47,35% em 2000), os estados verificaram uma queda marginal na parcela apropriada (de 27,76%, em 2000, para 26,94%, em 2007) e os municpios um pequeno aumento de 19,05% para 19,58%. Nesse sentido, a despeito da enorme concentrao da arrecadao tributria junto ao governo federal, aps a Constituio de 1988 constata-se uma significativa transferncia de recursos para as unidades subnacionais. Cabe notar que o esforo fiscal, materializado sob a forma de elevados supervits primrios como proporo do PIB, tambm tem sido uma marca importante do perodo recente. Entretanto, em decorrncia do enorme encargo com juros, o setor pblico brasileiro tem apresentado dficit nominal, ou seja, a necessidade de financiamento do setor pblico (NFSP) no conceito nominal supervit primrio menos juros tem sido positiva.
GRFICO 6
14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 1999.01 1999.06 2000.04 2000.09 2001.02 2001.07 2001.12 2002.10 2003.03 2003.08 2004.01 2004.06 2005.04 2005.09 2006.02 2006.07 2006.12 2007.10 2008.03 2008.08 2009.01 2002.05 2007.05 2009.06 1999.11 2004.11 -6
NFSP nominal e primrio 1999-2009
NFSP nominal (% PIB)

NFSP primrio (% PIB)
Simultaneamente ao aumento da carga tributria observase uma elevao expressiva da dvida lquida do setor pblico como proporo do PIB. Este fenmeno teve seu impulso inicial no final de 1991, mantendo sua trajetria de ascenso at meados de 2007, quando a relao dvida/PIB se estabilizou. Porm, com a crise econmica mundial de 2008 constatouse um novo impulso expansivo do endividamento pblico, condicionado pela retrao do PIB, pela diminuio do supervit fiscal e, sobretudo, pela manuteno da taxa de juros em patamar muito elevado.
35
GRFICO 7
Dvida lquida interna do setor pblico (Em % do PIB)

60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 1991.01 1992.09 1993.07 1994.05 1995.03 1996.01 1997.09 1998.07 1999.05 2000.03 2001.01 2002.09 2003.07 2004.05 2005.03 2006.01 2007.09 2008.07 2009.05 1991.11 1996.11 2001.11 2006.11
REFERNCIAS
ALENCAR, A. A.; GOBETTI, S. W. Justia Fiscal na Federao Brasileira: uma anlise do sistema de transferncias intergovernamentais entre 2000 e 2007. Braslia: ESAF, 2008. Monografia premiada com o primeiro lugar no XIII Prmio Tesouro Nacional 2008. Tpicos Especiais de Finanas Pblicas. Braslia (DF). ARAUJO, V. L. F. C. de. Revisitando o desenvolvimentismo brasileiro: o BNDE e o financiamento de longo prazo 1952/1964. Tese (Doutorado) Faculdade de Economia da Universidade Federal Fluminense, Niteri, 2007. BRASIL. Receita Federal. Memria da Receita Federal: Imposto de Renda Pessoa Fsica. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Memoria/irpf/historia/hist1964a1967.asp> Acessado em: 25 set. 2009. KORNIS, G. E. M. Repensando o PAEG: uma reviso das anlises da poltica econmica brasileira: 1964/1966. Dissertao (Mestrado) Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas, 1983. MELO, H. P.; BASTOS, C. P.; ARAUJO, V. L. A poltica macroeconmica e o reformismo social: impasses de um governo sitiado. In: FERREIRA, M. M. (Org.). Joo Goulart: entre a memria e a histria. Rio de Janeiro: FGV, 2006. VARSANO, R. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e reflexes para futuras reformas. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 27, n. 1, Rio de Janeiro, 1997.
36
Texto para Discusso

1 5 0 0
CAPTULO 4
Desenvolvimento regional, questes urbanas e acesso moradia no Brasil
DESENVOLVIMENTO REGIONAL, QUESTES URBANAS E ACESSO MORADIA NO BRASIL

1 INTRODUO
Ao completar 46 anos, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) encontra um Brasil bastante distinto daquele do momento de sua criao. No que toca rea de Estudos Regionais e Urbanos, pode-se dizer que o pas cresceu em termos de populao, pujana e complexidade econmica e social. Os dilemas que se lhe apresentam tambm ganharam proporo. As questes objeto de estudo multiplicaram-se, exigindo uma diretoria especfica que desse conta dos variados desafios para pesquisar, compreender e planejar essa realidade mutante. Mais recentemente, nova frente de conhecimentos vem sendo incorporada e os impactos ambientais ou j se apresentam ou se vislumbram como cada vez mais relevantes. Assim, a Dirur ampliou seu objeto de anlise e, hoje, a Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais. Boa parte do seu futuro ser a tentativa de incorporar essa ltima varivel j intrincada teia de determinaes regionais e urbanas, de modo que a dimenso da sustentabilidade ambiental seja cada vez mais uma condicionante, uma impulsionadora do desenvolvimento econmico nacional, e cada vez menos vista como um empecilho ao mesmo. Para discutir aspectos referentes a essa grande rea de atuao do Ipea, quando de seu surgimento at hoje, a Dirur selecionou trs problemticas das que lhe vm sendo propostas ao longo do tempo: assim aborda-se o desenvolvimento regional, a rede urbana e o acesso moradia.
2 DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Quando de sua criao, em 1964, como Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea), o instituto era vinculado ao Conselho Consultivo do Planejamento, rgo de assessoramento superior do governo federal, com o objetivo de formular o planejamento, numa viso estratgica de mdio e longo prazo. Em 1967, o Epea torna-se Ipea e vincula-se ao Ministrio do Planejamento, com forte influncia na formulao da poltica econmica brasileira e participao ativa na elaborao de programas bsicos para a poltica macroeconmica. Tal esforo gerou diagnsticos inditos sobre a economia nacional (coleo Diagnsticos da Economia Brasileira). Esses estudos constituram subsdios para a formulao de polticas pblicas no pas, por propiciarem um maior conhecimento sobre o funcionamento de diversos setores da economia brasileira, alm de servirem como referncia para o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) (1967-1970). importante frisar que, mesmo o Ipea no tendo uma atuao direta na elaborao dos Planos Regionais de Desenvolvimento responsabilidade essa das prprias instituies regionais , o planejamento nacional orientava esses planos, com uma viso orgnica e integrada de pas.
37
A poltica regional articulada, coordenada nacionalmente, comeou em 1959 com a criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Com a Sudene, o governo federal inaugurou a sua atuao no Nordeste no sentido de promover uma unidade de ao da poltica regional. Uma diferena fundamental entre a Sudene e outros rgos federais de poltica regional est na base de sua concepo. O relatrio do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), que diagnosticou e apresentou a estrutura econmica do Nordeste, foi o documento que motivou e orientou a criao da Sudene. Essa base, derivada de um estudo minucioso da economia nordestina, proporcionou condies para que a Sudene sugerisse mudanas estruturais na economia, at ento jamais discutidas, como, por exemplo, a reforma agrria. Contudo, em 1964, ano de criao do Ipea (ento denominado Epea), o cenrio da poltica regional comeava a se alterar. Tinha incio o perodo da ditadura militar e, com ele, uma nova proposta de desenvolvimento. Foi com o regime militar que a poltica nacional de desenvolvimento regional, protagonizada pela Sudene, se esvaziou. Em substituio, o governo militar recorreu mais uma vez a polticas que visassem a integrao nacional, por meio da ampliao e do desenvolvimento de uma infraestrutura econmica, sustentada na estratgia que se voltara para a garantia da segurana nacional. A Sudene passou ento a atuar como rgo coordenador das polticas de incentivos fiscais, propondo-se principalmente para a administrao da aplicao desses recursos por parte da iniciativa privada. Do ponto de vista regional, o Ipea teve um papel pioneiro na descoberta dos Cerrados do Centro-Oeste brasileiro, como nova fronteira agrcola do pas, por meio de estudos que resultaram na elaborao do trabalho intitulado Aproveitamento Atual e Potencial dos Cerrados, publicado em 1973. Como efeito, pode-se citar seu papel na criao de alguns programas que vieram a dinamizar a economia da regio Centro-Oeste, como, em especial, o Programa de Desenvolvimento dos Cerrados (Polocentro), no incio dos anos 1970, mas tambm os programas de Cooperao Nipo-Brasileira para o Desenvolvimento dos Cerrados (Prodecer) I (1979-1986) e II (1987) e de Financiamento de Equipamentos de Irrigao (Profir) (1982), entre outros. As circunstncias polticas e econmicas da atualidade permitiram a retomada, de forma planejada e programtica, de uma ao pblica ativa e explcita em prol das redues das desigualdades sociais e regionais. A recriao em 2007 das Superintendncias de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e do Nordeste (Sudene) (Leis Complementares no 124 e no 125, respectivamente), a construo dos novos Planos Regionais de Desenvolvimento da Amaznia (PRDA) e do Nordeste (PDNE) e Estratgico de Desenvolvimento do Centro-Oeste (PEDCO), e a remodelao dos Fundos Constitucionais de Financiamento, no Norte (FNO), no Nordeste (FNE), e no Centro-Oeste (FCO) criados com a Constituio Federal (CF) de 1988 e dos Fundos de Desenvolvimento Regionais, para o Norte ((FDA), e para o Nordeste (FNDE), criados em 2001 fazem parte dessa nova etapa de reetruturao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) Decreto no 6.047/2007) , sob a coordenao do Ministrio da Integrao Nacional.
38
Texto para Discusso

1 5 0 0
No intuito de alcanar seus objetivos, a PNDR adota a caracterizao das realidades regionais, a partir dos mapas das microrregies geogrficas brasileiras, definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A poltica considera o cruzamento de duas variveis:
l
rendimento domiciliar mdio por habitante, calculado a partir dos dados do Censo Demogrfico de 2000, elaborado pelo IBGE; e lada com base nas estimativas dos PIBs municipais elaboradas pelo Ipea.
l variao dos Produtos Internos Brutos (PIBs) microrregionais entre 1990 e 1998, calcu-
As variveis selecionadas buscam retratar a ocupao do territrio e sua tendncia de evoluo no ltimo perodo intercensitrio. Procura-se exprimir as caractersticas particulares que qualificam a populao residente quanto a atributos especficos, tais como o rendimento domiciliar mdio por habitante, os anos de estudo de certa proporo da populao acima de determinada faixa etria, ou seu local de residncia, seja urbano ou rural. Para cobrir caractersticas e atributos da produo, agrega-se ainda uma aproximao da base econmica associada unidade microrregional por meio da taxa de crescimento mdio anual do PIB que representa a dinmica socioeconmica no perodo 1990-1998 (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2005). Os aportes financeiros em projetos de desenvolvimento nas regies selecionadas pela PNDR devem ser feitos (na viso da PNDR), preferencialmente, custa de recursos prprios disponveis na microrregio e dos aportes dos respectivos governos estaduais. Eventuais aportes adicionais de recursos da Unio devem contar com contrapartidas locais significativas. Essa poltica est agora na sua segunda fase, entretanto, ela no tem sido capaz de guiar o conjunto dos investimentos pblicos no territrio brasileiro. Por exemplo, comparando os valores dos investimentos previstos pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em cada estado no possvel perceber uma estreita relao com as premissas da PNDR. Entre essas premissas, uma estabelece que os recursos do governo federal devem ser alocados prioritariamente nas microrregies estagnadas, dinmicas e de baixa renda, restando s microrregies de alta renda contar com recursos financeiros para execuo de projetos de desenvolvimento provenientes da iniciativa privada e dos governos estaduais e municipais e apenas subsidiariamente de aportes do governo federal. Um outro instrumento de Polticas de Desenvolvimento Regional o Plano Plurianual (PPA). Deste modo, as Orientaes Estratgicas de Governo (OEGs), que pautaram os PPAs 2004-2007 e o atual PPA 2008-2011 (PR/MPOG, 2007), tm nas suas linhas fundamentais o objetivo de reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do territrio nacional. O Ipea segue essa orientao no seu Plano de Trabalho Institucional de 2009 por meio de eixos estratgicos de planejamento, em particular o de Estrutura tecnoprodutiva integrada e regionalmente articulada, ao mesmo tempo em que seu quadro tcnico reforado, demonstrando o incio de uma nova etapa no esforo de reconstruir o planejamento pblico para o desenvolvimento nacional e regional. O maior desafio atual e para o futuro no planejamento e na programao pblica de mdio e longo prazo, com objetivo de reduzir as desigualdades regionais, adotar estratgias
39
complementares e coordenadas nas quais diversas escalas de anlise e atuao possam estar presentes: internacional, continental, nacional, regional, subregional e local. A questo regional brasileira atravessa todas as escalas do regional e do urbano. Ou seja, h desigualdades de renda, de estrutura produtiva, do padro da diviso social do trabalho nas escalas macrorregionais com consequncias nas demais escalas meso e microrregionais. Estudos de convergncia de renda em nvel estadual tm mostrado, no melhor dos casos, uma lenta reduo das desigualdades e, na maioria dos estudos, convergncia para clubes ou grupos de estados. Por outro lado, tambm uma evidncia em nvel internacional que as desigualdades tendem a se acentuar em escalas menores. O planejamento nacional, assim como o regional, deve atentar, ainda, para a compatibilizao entre essas vrias dimenses de aes pblicas, assim como para uma diviso de tarefas entre as diversas esferas de Estado: federal, estadual e municipal. Uma viso estratgica de desenvolvimento regional, de longo prazo, necessita estar em sintonia com uma viso de futuro de pas na qual numa situao geral da distribuio nacional e regional de qualquer varivel socioeconmica fundamental, entre os diversos estados, microrregies ou municpios brasileiros seja possvel encontrar uma homogeneidade maior na distribuio do desenvolvimento social e econmico. O conjunto de investimentos previstos entre 2006 e 2012 em diferentes setores de atividade econmica com destaque para petrleo e gs; construo civil; saneamento; papel e celulose; energia; alimentos e bebidas; e automotivo, por exemplo permite que se estruture uma estratgia de desenvolvimento regional capaz de ordenar esse conjunto, os incentivos fiscais e os fundos constitucionais em vigor no pas. A estratgia de desenvolvimento regional brasileira precisa superar o clssico caminho de identificar vocaes regionais, transform-las em potencialidades e disputar as transferncias de renda efetuadas pelo governo federal.1 Esta proposio explicita que, s superando as vantagens comparativas, possvel promover o desenvolvimento. Nesse sentido, o desenvolvimento exige que faamos escolhas, enfrentemos desafios e conflitos. Diante do grau de internacionalizao da economia brasileira, do conjunto dos investimentos previstos e/ou em andamento e da relativa liberdade para pensar caminhos alternativos para o desenvolvimento nacional, possvel pensar de outro modo, tambm, o desenvolvimento regional: 1) Adensamento das estruturas produtivas regionais atravs da complementao dos investimentos em curso, preenchendo elos faltantes das cadeias produtivas e tirando proveito dos efeitos de encadeamento la Hirschmann. 2) Incentivo a investimentos que rompam com o padro de renda local, especialmente nas regies mais empobrecidas. Isto s se faz com tecnologia e infraestrutura. O exemplo mais palpvel, atualmente, o Instituto de Neurocincia de Natal.
1. Em termos tericos, pode-se argumentar que a noo de vantagens comparativas fundamentaria a ideia de potencialidades ou vocaes naturais de uma regio. Uma gama crescente de estudos, por outro lado, vem mostrando a importncia de retornos crescentes para a escala e a competio imperfeita que, se norteiam a nova geografia econmica, abrem espao para que se busquem polticas mais amplas para o desenvolvimento regional.
40
Texto para Discusso

1 5 0 0
3) Aes que garantam a coeso territorial, com destaque para aes especficas no semirido nordestino. 4) Incentivo expanso do aproveitamento industrial da biodiversidade da Amaznia. 5) Estruturar regionalmente comits representativos de firmas, universidades, escolas tcnicas e governo local para o desenvolvimento de aes que integrem o sistema produtivo s universidades, aos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IFETS) e s universidades tecnolgicas federais. 6) Identificar com o apoio da Associao Nacional de Entidades Promotoras de Empreendimentos Inovadores (ANPROTEC), dos Centros Federais de Educao Tecnolgica (CEFETS) e dos governos estaduais experimentos exitosos em incubadoras que possam ser rapidamente expostos aos mercados. Nenhuma dessas propostas, entretanto, quer individualmente, quer em seu conjunto, poder ser implementada unicamente pela ao dos diferentes mercados. Essencialmente, elas exigem uma interveno consensual, planejada e decisiva, visando mudana das estruturas produtivas, especialmente nas regies Norte e Nordeste . O foco das estratgias , ento, atingir as estruturas produtivas e, em consequncia, o lugar de cada uma dessas regies na diviso interregional do trabalho no Brasil.
3 QUESTES URBANAS
Nos ltimos 46 anos o processo de urbanizao no Brasil foi marcado por grandes mudanas na rede urbana. O Censo de 1960 indicava que a maioria da populao se concentrava na zona rural (54,92%). Nos anos 1970 ocorrem profundas transformaes econmicas e a urbanizao se desenvolve de forma acelerada, e pela primeira vez o pas apresenta a maioria de sua populao em reas urbanas (55,94%). Ao cumprir sua funo de promover a realizao de estudos e apoiar o governo brasileiro na formulao, avaliao e acompanhamento das polticas pblicas urbanas o Ipea tem coordenado, em parceria com diversas instituies de pesquisa nacionais e internacionais, a execuo de um amplo trabalho de pesquisa sobre urbanizao e gesto das cidades brasileiras. Trata-se de uma contribuio respaldada em extensivo esforo de pesquisa que, certamente, ser amplamente utilizada na formulao de polticas e programas urbanos bem como na concepo de seus instrumentos, no somente do governo federal, mas tambm dos estados e municpios. A atuao do Ipea na proposio de estudos e pesquisas urbanos e regionais voltados poltica nacional de desenvolvimento urbano remonta criao, em 1974, da Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU) no mbito da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan-PR). Naquele perodo so criadas, pela Lei Complementar n o 14, as primeiras regies metropolitanas (RMs) do pas: So Paulo, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm. A RM do Rio de Janeiro criada pela Lei Complementar no 20.
41
So de autoria da CNPU, do Ipea e do IBGE os primeiros estudos e propostas de poltica urbana para a organizao territorial e desenvolvimento urbano do Brasil. Esses estudos consideravam a definio de categorias espaciais metrpoles e cidades mdias aglomeraes urbanas, eixos de desenvolvimento, e reas de preservao ambiental. A CNPU foi sucedida pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, extinto em 1991. Nos anos 1980 e 1990 o Ipea implementou programas e realizou diversos estudos setoriais na rea de desenvolvimento urbano. Incluem-se nesse perodo o Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS) e os estudos de apoio II Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II). Tambm foram desenvolvidas as seguintes pesquisas: Reduo das Deseconomias Urbanas com a Melhoria dos Transportes Urbanos; Balano e Perspectivas da Descentralizao; Novas Perspectivas do Financiamento do Desenvolvimento Urbano; Quadro Ambiental das Regies Metropolitanas (Porto Alegre, So Paulo, Curitiba, Belm, Salvador, Recife); Eficincia dos Gastos Pblicos no Brasil; A Questo Urbana no Brasil ps 1980; e Caracterizao das Regies Metropolitanas Institucionalizadas. Nos ltimos 30 anos o processo de urbanizao no Brasil manteve-se acelerado e apresentou situaes de grande diversidade e heterogeneidade no territrio nacional, destacando-se: a interiorizao do fenmeno urbano; a acelerada urbanizao das reas de fronteira econmica; o crescimento das cidades mdias; a periferizao dos centros urbanos; e a formao e a consolidao de aglomeraes urbanas metropolitanas e no metropolitanas. Esses fenmenos so resultantes do processo de reestruturao econmica em curso no pas. Ciente da necessidade de se formar uma base analtica para a formulao de polticas urbanas o Ipea coordenou o estudo Caracterizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil, desenvolvido em rede nacional de instituies de pesquisa, em parceria com o Departamento de Geografia (Degeo) do IBGE e o Ncleo de Economia Social Urbana e Regional (Nesur) do Instituto de Economia (IE) da Universidade de Campinas (UNICAMP), e com o apoio de diversas instituies. O trabalho apresenta valiosa contribuio para o conhecimento da atual rede urbana do pas, uma vez que o ltimo estudo abrangente sobre esse tema data de 1984, tendo sido realizado, naquela ocasio, pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), rgo responsvel pela formulao, execuo e acompanhamento da poltica urbana nacional. No estudo Caracterizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil, analisaram-se a atual configurao e as tendncias de evoluo da rede urbana do pas, enfocando as transformaes ocorridas no processo de crescimento demogrfico, funcional e espacial das cidades brasileiras, a fim de contribuir para a definio de estratgias de apoio formulao e execuo da poltica urbana nacional, bem como subsidiar as polticas setoriais e territoriais. A urbanizao e o sistema urbano so considerados, no estudo, sntese de um longo processo de mudana territorial do pas, no qual a dinmica e as alternativas de localizao das atividades econmicas tm importante papel indutor, entendendo-se a urbanizao como parte integrante dessas determinaes. Alm disso, as anlises identificam as mudanas ocorridas na rede urbana do pas, em especial nas redes urbanas regionais, nas dcadas de 1980 e 1990. Tais anlises incorporaram os
42
Texto para Discusso

1 5 0 0
seguintes estudos do IBGE: Regies de Influncia das Cidades (REGIC); Tipologia dos Municpios Brasileiros; e Aglomeraes Urbanas para Fins Estatsticos. As anlises tambm se valeram do estudo A Dinmica Espacial dos Sistemas Urbano-Regionais no Brasil. O estudo resultou em quatro produtos referenciais bsicos que configuram a rede urbana do Brasil:
l l l l
as redes urbanas das grandes regies; a hierarquia da rede urbana; os sistemas urbano-regionais; e o quadro de composio das aglomeraes urbanas.
A configurao da rede urbana do pas compreende 111 centros urbanos que so comandados pelas 13 metrpoles: So Paulo, Rio de Janeiro (metrpoles globais), Salvador, Belo Horizonte, Fortaleza, Braslia, Curitiba, Recife, Porto Alegre (metrpoles nacionais), Manaus, Belm, Goinia e Campinas (metrpoles regionais). Esses centros urbanos renem 441 municpios e concentram mais da metade da populao brasileira, cerca de 56%, em 1996. A rede urbana do Brasil formada tambm por 16 centros regionais, que renem a maioria das capitais. Em conjunto, as aglomeraes urbanas metropolitanas e no metropolitanas concentram cerca de 47% do total da populao do pas, atingindo a cifra de 73,3 milhes de habitantes em 1996. As 12 aglomeraes urbanas metropolitanas so constitudas por 200 municpios e atingiram cerca de 33,6% do total da populao brasileira, cerca de 52,7 milhes de habitantes em 1996. As 37 aglomeraes urbanas no metropolitanas renem cerca de 180 municpios envolvendo um total de 20 milhes de habitantes (1996), a estas, somam-se outros importantes centros urbanos de grande porte. Atualmente, o crescimento demogrfico mais intenso ocorre nas cidades mdias e na periferia das grandes aglomeraes urbanas, reforando o carter relativamente desconcentrado do sistema urbano brasileiro, ocasionado pelo maior peso dos centros no metropolitanos e surgimento de novas metrpoles (IPEA; IBGE; UNICAMP, 2001). Essa transformao , em grande parte, decorrente de fenmenos econmicos recentes baixo nvel de crescimento e reestruturao da indstria e agricultura nas dcadas de 1980 e 1990 revertendo a tendncia de criao acelerada de oportunidades, especialmente nas grandes metrpoles, e inaugurando nova fase de mobilidade, que mais intra do que inter-regional. A dinmica espacial da rede urbana revela os sistemas urbano-regionais que a compem, e seus aspectos mais importantes, tanto do ponto de vista de sua configurao espacial, como tambm de suas tendncias de evoluo. Os sistemas urbano-regionais compreendem os sistemas territoriais organizados a partir de metrpoles (globais, nacionais ou regionais) e centros regionais, que possuem encadeamento funcional entre os diversos nveis de influncia, seja recproco, isto , entre cidades do mesmo nvel, seja hierrquico, dos nveis superiores de polarizao para os inferiores. Foram identificados 12 sistemas urbano-regionais no Brasil, nomeados a partir dos centros urbanos que o
43
encabeam, quais sejam: Cuiab; Norte Belm e Manaus; meio Norte So Lus e Teresina; Fortaleza; Recife; Salvador; Belo Horizonte; Rio de Janeiro; So Paulo; Curitiba; Porto Alegre; e Braslia/Goinia . Os resultados do estudo vm fundamentando a formulao e a execuo de polticas urbanas e regionais de mbito federal, estadual e municipal bem como subsidiando anlises sobre o desenvolvimento urbano e regional do Brasil. A pesquisa tambm tem fornecido valiosa contribuio a programas e trabalhos da agenda governamental, como a Agenda 21 Brasileira Cidades Sustentveis, a regionalizao de aes dos ministrios do Turismo, da Educao, da Sade, da Cultura, e outros. O trabalho tambm tem apoiado aes de projetos em empresas pblicas e privadas. O estudo recente sobre a rede urbana brasileira REGIC (2008) produzido pelo IBGE trata da hierarquia urbana brasileira com a seguinte caracterizao: 12 metrpoles, sendo 1 grande metrpole nacional (So Paulo); duas metrpoles nacionais (Rio de Janeiro e Braslia); e nove metrpoles (Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goinia e Porto Alegre); 70 capitais regionais; 169 centros sub-regionais; 556 centros de zona; e 4.473 centros locais. No mbito dos estudos intraurbanos foram realizadas diversas pesquisas visando o enfrentamento dos principais desafios de planejamento e gesto das cidades brasileiras. No Brasil, grande parte da populao ainda vive em favelas ou outras formas de assentamentos informais, atingindo, em algumas cidades, 50% dos domiclios. Para subsidiar as polticas de gesto urbana o Ipea elaborou dois amplos estudos em rede nacional de instituies: Gesto do Uso do Solo e Disfunes do Crescimento Urbano e Estudos Estratgicos de Apoio s Polticas Urbanas para os Grupos de Baixa Renda no Brasil (Enabling Strategy for Moving Upgrading to Scale in Brazil). O estudo Gesto do Uso do Solo e Disfunes do Crescimento Urbano coordenado pelo Ipea e desenvolvido em rede nacional de instituies de pesquisa com o apoio do Ncleo de Informaes Urbanas (INFURB), da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) da Universidade de So Paulo (USP) uma contribuio para o conhecimento da aplicao dos instrumentos de gesto do uso do solo e subsdio formulao de polticas urbanas de mbito nacional e municipal. O trabalho tem seu foco circunscrito eficcia dos instrumentos de planejamento e gesto urbana, sendo essa eficcia avaliada a partir do cotejo entre os objetivos dos instrumentos e o efetivo cumprimento de cada um desses objetivos. O estudo contou com metodologia indita de avaliao de instrumentos urbansticos e contribui para a definio de estratgias de apoio formulao e execuo de polticas urbanas necessrias superao dos problemas relacionados ao uso e ocupao do solo, ao proceder a anlise comparativa entre as RMs e aglomeraes urbanas estudadas (Belm, Natal, Recife, Braslia, Rio de Janeiro, So Paulo, Campinas, Curitiba, e Porto Alegre). A pesquisa visa identificar os problemas decorrentes do uso e da ocupao do solo urbano e suas relaes com os instrumentos de planejamento e gesto territorial, salientando aspectos comuns e especificidades, apontando o aperfeioamento de instrumentos legais e institucionais de planejamento e gesto urbana. Os resultados desse trabalho vm sendo amplamente utilizados no mbito do governo federal e nos municpios, tendo sido a base para a elaborao e implementao do Programa Habitar-Brasil/Banco
44
Texto para Discusso

1 5 0 0
Interamericano de Desenvolvimento (BID) especialmente no Plano Estratgico Municipal para as reas Subnormais (Pemas) . A pesquisa Estudos Estratgicos de Apoio s Polticas Urbanas para os Grupos de Baixa Renda no Brasil foi realizada com o Programa Cities Alliance, com apoio financeiro do Banco Mundial e apoio institucional do Habitat Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos. Essa pesquisa est estruturada em quatro blocos de estudos: i) urbanizao e demanda habitacional; ii) melhoria das reas urbanas informais; iii) mercado de terras; e iv) polticas e instrumentos. Esses estudos constituem uma importante contribuio para a compreenso de como o mercado, os marcos legais, instrumentos de planejamento e programas governamentais influem, atenuam na informalidade urbana. Esse conjunto de estudos e anlises contribui para orientar propostas visando o acesso terra urbanizada e a melhorar a qualidade de vida da populao que vive em favelas e outros assentamentos informais. Nos ltimos dois anos o Ipea vem ampliando o escopo das anlises da dinmica da urbanizao no Brasil e na Amrica do Sul e iniciou dois estudos de relevncia para as polticas urbanas, regionais e territoriais: Rede Urbana e Integrao Produtiva no Brasil e na Amrica do Sul e Dinmica Urbana dos Estados. Nos ltimos anos, a Amrica do Sul tem vivido momentos de transio poltica, econmica e tecnolgica indita em escala mundial, com a globalizao da economia e o fortalecimento dos blocos regionais. A pesquisa Rede Urbana e Integrao Produtiva no Brasil e na Amrica do Sul tem por objetivo analisar e apresentar as tendncias de integrao produtiva e dos sistemas urbanos dos pases da Amrica do Sul mediante a anlise da dinmica territorial e da identificao das inter-relaes com a rede urbana do Brasil, de forma a contribuir com a formulao de polticas pblicas de integrao e articulao das cidades da regio. Tem-se tambm como objetivos de carter geral: apresentar as relaes produtivas intrafirmas (de segmentos produtivos considerados estratgicos integrao produtiva da regio) e o seu desdobramento no espao geogrfico; sinalizar os gargalos e as deficincias que impedem uma melhor integrao; e identificar os programas e projetos que melhoram a integrao produtiva e logstica. importante assinalar que o acelerado processo de urbanizao brasileiro e sua conformao espacialmente distinta da maioria dos pases da Amrica do Sul, com dois grandes centros metropolitanos relativamente prximos e um conjunto de cidades de mais de 1 milho de habitantes disperso no territrio, atua no sentido de ancorar o processo de estruturao da rede de cidades na Amrica do Sul, que, por sua vez, dinamizado por processos espaciais importantes que esto em curso na Argentina, na Colmbia, no Peru e na Venezuela, que representam os principais contingentes demogrficos e urbanos do continente sul-americano. O andamento do estudo revela dois aspectos importantes O primeiro diz respeito ao levantamento de fontes tericas, metodolgicas e empricas sobre a temtica do estudo. O segundo trata dos contornos preliminares da estrutura urbana na Amrica do Sul, que conforme hiptese formulada no escopo da pesquisa est em processo de construo em escala continental, apesar das disparidades existentes entre as distintas estruturas nacionais. As evidncias acumuladas at o presente momento tendem a confirmar essa hiptese, que ser objeto de anlise mais detalhada a partir do estudo da acessibilidade e conectividade dos centros urbanos em curso.
45
A pesquisa Dinmica Urbana dos Estados integra o Projeto Rede Urbana do Brasil e da Amrica do Sul e 12 instituies locais de pesquisa integrantes da Rede Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes) e tem por objetivo analisar aspectos do sistema urbano dos estados integrantes da pesquisa, no perodo de 2000 a 2008, enfocando as transformaes ocorridas no perfil demogrfico, produtivo e funcional das cidades, bem como na sua distribuio espacial, a fim de contribuir para a definio de estratgias de apoio formulao e execuo da poltica urbana em diferentes escalas. Constituem objetivos especficos do estudo: i) identificar movimentos recentes relacionados s configuraes espaciais aspetos demogrficos, econmicos, funcionais e de gesto dos estados ; e ii) fortalecer a base analtica para os estudos de rede urbana. A primeira etapa que est em fase final tratou das fontes de dados, questes tericas e, sobretudo, de procedimentos e metodologias de estudos nacionais sobre os sistemas urbanos. Tambm foram estudadas as tendncias em mbito estadual sobre os novos processos econmicos e as novas reas dinmicas e estagnadas. A segunda etapa do estudo, prevista para o perodo 2011-2012, ir abordar cenrios de rede urbana, reduo das desigualdades sociais e regionais; e abordagem que inclua a escala estadual. O estudo tambm incluir os temas: cidades de fronteira; rede urbana da Amrica do Sul; questo metropolitana; expanso de aglomerados urbanos; dimenso ambiental; e concentrao e desconcentrao urbana. Desse modo o Ipea, ao longo desses 46 anos de atuao, tem contribudo decisivamente para a compreenso das mais relevantes questes urbanas brasileiras.
4 ACESSO MORADIA
O tema do desenvolvimento urbano e seu aspecto mais urgente e de maior envergadura, a moradia, ilustra as transformaes vividas pela sociedade e pelas instituies brasileiras nos ltimos 46 anos. Embora a produo habitacional tenha sido significativa neste perodo, esteve muito aqum das necessidades geradas pelo acelerado processo de urbanizao que ocorreu no Brasil na segunda metade do sculo XX. Entre 1950 e 2000, a populao urbana brasileira das cidades com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 milhes para 125 milhes. No perodo de funcionamento do Banco Nacional da Habitao (BNH) (1964-1986), foram financiados cerca de 25% das novas moradias construdas no pas, uma porcentagem relevante, mas totalmente insuficiente para enfrentar o desafio da urbanizao brasileira (PLANHAB, 2009). Esses ltimos 46 anos foram marcados por formas profundamente distintas na conduo da poltica urbana, no processo de urbanizao e, inclusive, na diviso de responsabilidades e nos arranjos federativos em torno do tema. Em alguns momentos houve grande presena do Estado, tecnocrtico e centralizador, seguida de ausncias na produo do urbano, movimentos esses retratados no quadro 1.
46
Texto para Discusso

1 5 0 0
QUADRO 1
1964 a 1985 1964 1965 1966 1969 1971 1974 1975 1979 1982 1985 1987 1988 1990 1991 1992 1995 1995 1999 2001 2003 2006 2008 2009
Marcos histricos: habitao 1964-2009-2054

Perodo do regime militar estado central e tecnocrtico. BNH e Sistema Financeiro da Habitao (SFH). Criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serphau). Objetivo: regular a produo da habitao e promover o planejamento local integrado (princpios de racionalidade da organizao espacial, visando o processo produtivo). Criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), com o objetivo de financiar a habitao de interesse social. Definio, na Constituio, da competncia da Unio para viabilizar o desenvolvimento nacional (questo urbana tratada no Estado como um dos mecanismos). I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND). Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas (CNPU) (Decreto-Lei no 74.156). II PND dedica captulo questo urbana. Reconhecimento do Brasil urbano. CNDU (Lei no 83.355): em substituio ao Serphau e CNPU. Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) divulga o documento Solo Urbano e Ao Pastoral, que traduz as presses sociais e os profundos problemas enfrentados na questo urbana e habitacional. Extino do BNH. Fragmentos do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) e SFH sobrevivem no esplio herdado pela Caixa. Criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. Criado o Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio ambiente. Habitao passa para a competncia do Ministrio do Bem-Estar Social. Criado o Ministrio da Ao Social, com competncia sobre a poltica de habitao. Paralisao completa dos investimentos em habitao do FGTS. Iniciativa popular prope Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FHIS), que seria aprovado 13 anos depois. Retomada dos investimentos do FGTS. Criada a Secretaria de Poltica Urbana ligada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Criada a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano ligada Presidncia da Repblica. Aprovao do Estatuto da Cidade. Criao do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades. Aprovao e criao do Fundo de Habitao de Interesse Social e lanamento do PAC (saneamento e habitao). Aprovao da Lei no 11.888, que garante assistncia tcnica gratuita populao de baixa renda, lanamento do Programa Minha Casa, Minha Vida, com meta de construo de 1 milho de moradias. Finalizao e lanamento do Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), com o objetivo de contribuir para a extino do dficit habitacional at 2020.
Partimos de uma situao anterior a 1964, quando o Brasil contava com 70 milhes de habitantes (em 1960), sendo 31 milhes no meio urbano. A poltica habitacional naquele momento era marcada por indefinies ou mesmo timidez em face dos problemas que viriam a se impor. O dficit habitacional brasileiro j era computado em 8 milhes de moradias em 1974 (SANTOS, 1999), valor superior em termos absolutos ao atual e inimaginvel em termos relativos. Nesse momento, anos 1970, o governo entendia que promover a organizao da rede urbana de maneira mais equilibrada regionalmente teria como consequncias a reorientao dos fluxos migratrios e a desconcentrao urbana. Esses dois fenmenos aconteceriam como resposta reorientao dos investimentos pblicos e privados para as cidades mdias e ncleos interiorizados.
47
Apesar dos investimentos, em especial os do BNH, parcela substancial da populao foi relegada ao mercado informal (autoconstruo, favelas, cortios). Principais motivos:
l l l l l
rigidez da legislao de uso do solo; especulao imobiliria; velocidade da urbanizao; intensos fluxos migratrios do perodo; e modelo de desenvolvimento no distributivo.
4.1 A Definio de uma Nova Poltica Habitacional na Segunda Metade dos Anos 2000
A partir de 2006, verifica-se a retomada de investimentos em habitao e desenvolvimento urbano por parte do governo federal, em parceria com estados e municpios. H todo um esforo do Estado na definio de uma nova poltica habitacional, federativa e participativa, e sua relao com uma poltica de desenvolvimento urbano. A referida poltica ento construda para responder ao seguinte panorama:
l l
a populao urbana brasileira cresceu, em 40 anos, de 44% para os atuais 81,3%; as 11 principais RMs concentram 80% das favelas, 33% de dficit habitacional e cerca de 60% do PIB; 20 milhes de pessoas esto na faixa de extrema pobreza, sendo 5,2% residentes na regio Sudeste e 25,2% no Nordeste; 12 milhes de domiclios esto em condies inadequadas de moradia; os domiclios favelados tm uma taxa de crescimento quase duas vezes maior que o crescimento dos domiclios em geral. So 1,6 milho de residncias, o equivalente a 6,6 milhes de pessoas; apenas 7,6% da populao brasileira ganham mais de 20 salrios mnimos (SMs), enquanto cerca de 43% recebem at 3 SMs. o dficit habitacional brasileiro de 7,9 milhes, correspondentes a 14,9% do total de domiclios do Brasil; maiores concentraes, em nmeros absolutos, esto no Sudeste e no Nordeste, com dficit habitacional total de 2,9 milhes e 2,7 milhes de domiclios, respectivamente. Em termos relativos, os maiores percentuais esto no Norte (22,9%) e no Nordeste (20,6%); o dficit habitacional urbano de 6,4 milhes de domiclios; o dficit habitacional rural est prximo a 1,5 milho de domiclios, com destaque para o Nordeste cuja demanda se aproxima de 900 mil novas unidades habitacionais e para o Norte, onde esse nmero chega a aproximadamente 236 mil (MCIDADES, 2007);
l l
l l
48
Texto para Discusso

1 5 0 0
l l l
falta de poltica de reabilitao de edificaes e de reas urbanizadas; deseconomias urbanas geradas pelo modelo perifrico de crescimento; em 2006 foram contabilizados 6,7 milhes de imveis vazios, 89,7% dos quais em condies de serem ocupados, 8,6% em construo e 1,7% em runas; destes, 5 milhes em meio urbano (MCIDADES, 2007); em cidades como Recife e Rio de Janeiro, os imveis vagos chegam a 18% do total de domiclios da rea urbana; nas RMs de Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Baixada Santista, Campinas, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre superam o nmero absoluto do dficit habitacional (MCIDADES, 2007). a realidade de imveis vazios contrasta com o dficit de novas unidades e com o fato de que um em cada quatro domiclios urbanos sofre com a carncia de infraestrutura (MCIDADES, 2007); retomada do planejamento urbano com vis na participao social. Segundo pesquisa do Ministrio das Cidades (MCidades), em 1.553 municpios com obrigatoriedade de realizar Planos Diretores, 86,93% elaboraram, estavam elaborando ou revendo esse instrumento bsico da poltica urbana municipal; timos no mbito do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), nas aplicaes de recursos do FGTS e no oramento do PAC para a rea habitacional. A aplicao de recursos do SBPE em financiamentos imobilirios cresceu de um patamar de R$ 2,7 bilhes em 2003 para R$ 9,5 bilhes em 2006, sendo cerca de 40% desse valor destinados a novas construes. At outubro de 2007, ela j havia superado a marca dos R$ 14 bilhes (MCIDADES, 2007); lanamento do PAC, com investimentos de R$ 40 bilhes em saneamento bsico e R$ 106,3 bilhes em habitao, at 2010; metas: saneamento ambiental em 23,2 milhes de domiclios nos prximos trs anos; habitao: atendimento a 4 milhes de famlias com recursos pblicos e da caderneta de poupana; e lanamento do Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV) viabiliza a construo de 1 milho de moradias (ver tabela 1). O governo federal est investindo R$ 34 bilhes. Objetivo: reduzir em 14% o dficit habitacional do pas.
l maior oferta de crdito no segmento pblico que se reflete no aumento do volume de emprs-
TABELA 1
Programa MCMV: previso do nmero de unidades habitacionais por faixa de renda

Faixa de renda familiar (SM) 0a3 3a4 4a5 5a6 6 a 10 Nmero de unidades (mil) 400 200 100 100 200
Fonte: Cartilha Minha Casa Minha Vida. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/ministerio-das-cidades/arquivos-e-imagens-oculto/minha_casa_ minha_vida-1-1_-_CAIXA.pdf>
49
A perspectiva de avaliao futura sobre a questo habitacional de certa forma possvel em funo das projees feitas para a elaborao do PLANHAB, que tem como principal objetivo definir o conjunto de elementos necessrios para a execuo de polticas pblicas nos trs nveis da Federao, visando o horizonte de 2020, quando se prev zerar o dficit de novas moradias e a inadequao habitacional. No entanto, toda a anlise em prospectiva fruto de vontades e nesse caso essa intencionalidade est claramente expressa no objetivo maior do PLANHAB.
TABELA 2
Metas do PLANHAB para 2020
Autopromoo com apoio pblico Dficit acumulado Demanda demogrfica Remoo Reposio de unidade Total 3,0 13,1 16,1 Fonte: PLANHAB (2009) MCidades. HIS 1,8 10,9 0,3 0,4 13,0 Mercado 0,02 3,5 0,1 3,6 Total 4,9 27,5 0,3 0,5 33,2
Toma-se, pois, como certo o cumprimento dos objetivos dessa poltica, apresentando os principais elementos considerados para a definio de suas metas at 2020. Subsistema de mercado: o nmero de unidades previstas nesse cenrio para a produo e o financiamento de mercado (3,6 milhes) inferior possibilidade prevista para o SBPE, que indica a existncia de recursos para a produo de 5,5 milhes de unidades, sendo 3,9 milhes com valor inferior a R$ 150 mil. Isso significa que o SBPE teria possibilidade de financiar uma quantidade superior ao estimado, o que refora o objetivo de criar mecanismos para ampliar a faixa a ser atendida com esses recursos, seja por meio do barateamento do produto, da reduo do custo do financiamento ou da criao de novos instrumentos, como o Fundo Garantidor. Em relao ao Subsistema de Habitao de Interesse Social, os recursos previstos na meta financeira do PLANHAB (R$ 567 bilhes) so suficientes para cumprir as metas fsicas estabelecidas, tanto para a produo de novas moradias como para enfrentar a inadequao (R$ 554 bilhes).
REFERNCIAS
IPEA; IBGE; UNICAMP. Configurao atual e tendncias da rede urbana. Braslia: Ipea, 2001(Srie Caractersticas e Tendncias da Rede Urbana do Brasil, 1). MCIDADES. Dficit habitacional no Brasil, 2007. MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Poltica nacional de desenvolvimento regional. Braslia, 2005 PLANHAB. Plano Nacional de Habitao. MCidades, 2009. SANTOS, J. C. dos. Polticas federais de habitao no Brasil 1964/1998. Ipea, 1999 (Texto para Discusso, n. 654).
50
Texto para Discusso

1 5 0 0
CAPTULO 5
Desenvolvimento do sistema produtivo: 46 anos de superaes
DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA PRODUTIVO: 46 ANOS DE SUPERAES
1 A INDSTRIA NA DCADA DE 1960
No incio dos anos 1960, o Brasil vivia os impasses e os desafios remanescentes do ciclo de desenvolvimento Getlio Vargas Juscelino Kubitschek (JK). Desde o ps-Guerra, criou-se uma base industrial considervel, ao mesmo tempo em que o pas se urbanizara de modo clere; produziam-se bens de consumo antes somente acessveis a quem pudesse pagar caro por mercadorias em sua maioria importadas: geladeiras, automveis, eletrodomsticos, artigos de vesturio e cosmticos. E tambm ao, metais no ferrosos, mquinas e equipamentos para produzi-los. Pode-se dizer que a definio e o investimento de um volumoso pacote de grandes projetos na indstria de bens de capital (indstria de bens de produo em geral) e de bens de consumo durveis pesados como a automobilstica no perodo 1956-1961 configuraram um verdadeiro ciclo econmico, crescendo 7% ao ano (a.a.), redefinindo o perfil tecnolgico do conjunto da indstria brasileira, de modo bastante inovador ou schumpeteriano. Pela primeira vez na histria da indstria brasileira, estes investimentos, coordenados pelo Estado, caminharam na frente da demanda, instalando um bloco de indstrias pesadas que permitiam uma larga oferta interna destes bens, proporcionando uma razovel autonomia relativa da capacidade de importao. Vale recordar que o Estado tambm investia pesadamente em energia, transportes e insumos bsicos. Todo o ciclo de industrializao pesada foi conduzido, criativamente, por um jogo de diferentes taxas de cmbio que redistribuam as receitas de exportao e diferenciavam os custos de capital, tanto nos investimentos domsticos como na atrao de investimentos externos, e ainda direcionavam conjunturalmente as pautas de importao. Enfim, a partir da estrutura produtiva estatal de base implantada pelo anterior presidente Getlio Vargas, o Plano de Metas do ento presidente JK, articulou as aes governamentais do setor privado nacional e do capital produtivo internacional, as quais j experimentavam uma forte ampliao. Pode-se denominar setor produtivo estatal a implantao de uma srie de indstrias de natureza estatal, produtoras de insumos bsicos siderurgia, lcalis, petrleo, eletricidade etc. e de infraestruturas de energia e transportes. A formao destas empresas pblicas seguia o modelo europeu de estatais que na prtica produziam e tambm exerciam o planejamento de curto e longo prazo. Ou seja, nessa poca, a prpria empresa pblica era a forma especfica de regulao do setor. Quanto ao planejamento da infraestrutura, por exemplo, pode-se citar o setor eltrico que, diante da acomodao do setor privado na distribuio de energia eltrica e do Estado na produo desta, sua institucionalizao por
51
meio da Eletrobrs tornou irreversvel a interveno do Estado, em especial nas condies que presidiam a evoluo do pas nessa poca. Dessa forma, foram propiciadas as condies para que as indstrias de bens de consumo durveis e no durveis e de bens de produo pudessem implantar-se no pas, indstrias estas, na sua grande maioria, de capital estrangeiro. necessrio ressaltar que a interveno estatal, at mesmo em setores produtivos, ocorre no sentido de propiciar e incentivar a acumulao privada de capital. Fora cumprida a fase do desenvolvimentismo como projeto de um capitalismo nacional. Neste sentido, a participao do Estado no setor produtivo deve ser entendida como uma adequao do setor pblico s novas condies de acumulao. Formou-se, ento, o conhecido trip da industrializao pesada brasileira: capital estrangeiro, capital estatal e capital privado nacional. Entretanto, registraram-se dificuldades severas para a manuteno das taxas de crescimento da fase 1956-1961. Estas foram provenientes tanto das despropores entre a estrutura da demanda e a capacidade produtiva no utilizada quanto da permanncia de um efeito desacelerador prprio dos ciclos econmicos. A existncia de uma indstria j oligopolizada em um perodo de desacelerao econmica traduziu-se em acelerao inflacionria, em um quadro que tambm apresentava fortes conflitos distributivos, em especial no incio dos anos 1960, e ainda h falta de recursos e de um sistema financeiro moderno para ajustar as condies seja de oferta seja de demanda. Acrescentando-se a este cenrio as graves preocupaes com o balano de pagamentos e com a liquidez em relao aos credores e aos investidores externos e, ainda, a existncia de uma alta incerteza decorrente da instabilidade poltica e econmica da poca, configura-se enfim um quadro altamente inibidor para a realizao de investimentos e negcios externos. As tabelas a seguir deixam bem explcitas as mudanas estruturais da indstria. As importaes de bens de capital como percentual dos suprimentos da demanda nacional por produtos manufaturados, conforme mostra a tabela 1, caram de 43,2%, em 1955, para 23,4%, em 1960.
TABELA 1
Importaes como percentual dos suprimentos da demanda nacional por produtos manufaturados 1945-1966
Bens Capital Intermedirios Consumo 1945 59,0 25,9 10,0 1955 43,2 17,9 12,2 1960 23,4 11,9 4,5 1966 13,7 6,8 1,6
Fonte: Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, citado por Baer (2009).
A tabela 2, por sua vez, mostra a predominncia dos segmentos modernos da indstria em detrimento dos segmentos tradicionais. Ou seja, somando-se a participao percentual dos cinco primeiros itens, obtm-se 47,3% do valor agregado da indstria. J os trs itens tradicionais (txteis, roupas e calados e alimentos) representam to-somente 29,3%.
52
Texto para Discusso

1 5 0 0
TABELA 2
Setores 1. Produtos de metal 2. Maquinrio 3. Equipamento eltrico
Mudanas na participao setorial no valor agregado industrial 1949-1975

1949 9,4 2,2 1,7 2,3 9,4 20,1 4,3 19,7 1963 12,0 3,2 6,1 10,5 15,5 11,6 3,6 14,1 1975 12,6 10,3 5,8 6,3 12,0 6,1 3,8 11,3
4. Equipamento de transporte 5. Qumico-farmacutico 6. Txteis 7. Roupas e calados 8. Alimentos 9. Outros
Fonte: Ministrio do Planejamento e Coordenao, citado por Baer (2009).
Deve ser ainda ressaltado que o pas passou a ter uma poltica cientfica e tecnolgica, ainda que bastante incipiente, somente a partir dos governos militares. Para estes, o caminho do desenvolvimento passava por uma autonomia estratgica maior e uma menor vulnerabilidade nacional, a fim de impedir a transferncia dos centros de deciso para o estrangeiro. A ideia de maior autonomia terminou por produzir uma mstica, em que a capacidade das Foras Armadas, em ltima instncia, poderia induzir o pas ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Neste sentido, deve ser lembrado que a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) teve origem no Fundo de Financiamento de Estudos de Projetos e Programas, criado em maro de 1965, vinculado ao ento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), mas presidido diretamente pelo ministro extraordinrio do ento Ministrio do Planejamento e por sua coordenao. Seu objetivo era atribuir recursos para financiar empresas pblicas, privadas e governos na elaborao de estudos e projetos. Em julho de 1967, o fundo alterou suas regras e converteu-se na FINEP com a finalidade de aumentar o padro da tecnologia nacional. ,
2 AGRICULTURA ANOS 1960
Enquanto a indstria dava um grande salto de modernizao, a agricultura, particularmente at o fim dos anos 1950, crescia por meio da expanso da rea cultivada. De fato, at meados da dcada de 1960, a tecnologia agrcola utilizada na maior parte do pas ainda era muito rudimentar, de baixssima produtividade. No decorrer dos anos 1950 e na dcada de 1960, o Brasil atravessava uma profunda crise de abastecimento, em particular nos grandes centros urbanos (So Paulo, Rio de Janeiro e Recife), para cuja populao no havia uma oferta suficiente de gneros bsicos como feijo, po, acar e leite. Por sua vez, nessa poca, existiam diversas tendncias polticas que avaliavam que a agricultura era um obstculo ao pleno desenvolvimento econmico do pas, uma vez que no absorvia novas tecnologias e, como antes mencionado, sua produtividade era muito baixa. Essas tendncias polticas questionavam o fato de a estrutura fundiria ser altamente concentrada e tambm contestavam a presena de latifndios improdutivos, os quais eram considerados, inclusive pelos prprios proprietrios industriais, uma barreira ao desenvolvimento capitalista
53
do pas. Em 1960, os latifndios propriedades com mais de mil hectares e com grande variao de regio para regio somavam apenas 0,9% das propriedades, que representavam 47,3% do total das terras, cultivando apenas dois teros desta rea, contribuindo com somente 11,5% da produo e ocupando 7% da mo de obra rural ativa. Dessa maneira, o latifndio no contribua na oferta de alimentos em quantidade suficiente para baixar o preo dos alimentos bsicos, no ofertava matrias-primas na quantidade e na qualidade necessrias pela agroindstria, no contribua na criao de mercado consumidor e tambm no liberava mo de obra. Portanto, o latifndio seria incapaz de desenvolver-se tecnicamente e de contribuir com a produo. Este processo de concentrao tambm impedia que grande parte dos trabalhadores rurais tivesse acesso terra, ficando impedidos de participar do processo social de progresso tcnico e marginalizados do mercado quem pouco produz pouco consome. Dessa forma, estes trabalhadores no geravam renda e no se incorporavam ao mercado interno. Depois do Golpe Militar de 1964, essas foras polticas que lutavam pela reforma agrria foram fortemente reprimidas. O governo militar aprovou o Estatuto da Terra como forma de resposta s lutas do campesinato e, tambm, como uma proposta que pudesse adequar os interesses dos proprietrios de indstrias frente s necessidades de desenvolvimento do capitalismo no campo. A partir de ento, foi definido um processo de modernizao conservadora da agricultura, j iniciado nos anos 1950, mas intensificado a partir de meados dos anos 1960, no contexto de desenvolvimento que tinha a industrializao como principal vetor do processo de desenvolvimento econmico. Representava uma soluo para o atraso da agricultura e da estagnao da sua produo. Caberia agricultura gerar uma produo maior de excedentes agrcolas, voltados exportao com o objetivo de fornecer receitas para o crescimento do mercado interno, produzir matrias-primas para a indstria nacional, que estava se desenvolvendo, produzir alimentos para a populao urbana e, ainda, liberar fora de trabalho para o emprego industrial. Desde 1965, diversos eventos atuaram para modificar a estrutura e o perfil da produo agrcola. A consolidao do parque industrial, a institucionalizao do crdito rural e de outros incentivos produo, a internacionalizao do pacote tecnolgico da Revoluo Verde e a melhoria dos preos internacionais so fatores que comeam a modificar o padro de desenvolvimento da agricultura que se encontrava marginalizada do processo de transformao da economia brasileira.
3 COMRCIO E SERVIOS ANOS 1960
Em comparao ao setor industrial, em que ocorreram grandes transformaes estruturais, o segmento de comrcio e servios no registrou nenhuma alterao de monta. Nessa poca, o segmento no apresentava economias de escala, a intensidade tecnolgica era extremamente reduzida e o nvel de qualificao da mo de obra era bastante baixo. Ademais, no incio do processo de industrializao, as relaes entre a indstria e os servios so igualmente bastante dbeis. Antes de 1980, o varejo, alm de apresentar uma forte estrutura de mercado regionalmente diferenciada e com poucas lojas na esfera nacional, tinha os seguintes perfis: i) relacionamento restrito ao mbito comercial; ii) ausncia de padronizao no fluxo das mercadorias nas empresas;
54
Texto para Discusso

1 5 0 0
iii) predominncia das gestes familiares; iv) intensivo em mo de obra; v) informalidade nas operaes; e, ainda, vi) frequentes indefinies do foco e elevado endividamento de algumas empresas. Na dcada de 1960, o pas atravessava momentos conturbados na poltica e na economia e a falta de recursos para o financiamento das vendas impedia o potencial de crescimento do varejo. Algumas das grandes lojas que marcaram essa poca no existem mais, entre estas: a Mesbla e a Mappin. H tambm que se levar em considerao o perfil da distribuio de renda. Em geral, o desenvolvimento dos servios e do comrcio segue o do Produto Interno Bruto (PIB). Em pases com pssima distribuio de renda, em especial o Brasil daquela poca, este fenmeno era ntido. Por exemplo, havia excees direcionadas classe A, representadas por polos de varejo, em geral com produtos importados e que ditavam a moda da poca, como os localizados em Ipanema, Rio de Janeiro, ou na rua Baro de Itapetininga, em So Paulo, enquanto no restante do pas reproduzia-se uma estrutura de servios bastante desconcentrada e muito simples para o atendimento das demais faixas sociais. Ressalte-se ainda a existncia de alguns restaurantes de maior porte no centro das grandes cidades. Em relao ao comrcio, havia a predominncia dos estabelecimentos de vizinhana; a maioria dos estabelecimentos era composta por lojas e bazares de pequeno porte. Em algumas capitais, em locais selecionados, existiam ncleos comerciais de propriedades de migrantes bastante variados: italianos, portugueses, judeus, libaneses, japoneses e outros. Uma vez examinados rapidamente os setores da indstria, da agricultura e do comrcio, vale ressaltar que neste contexto que, em setembro de 1967, foi criado, no ento Ministrio Extraordinrio para o Planejamento, o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea). De incio, suas tarefas concentraram-se em prover estudos que se faziam necessrios para melhor calibrar as medidas mais gerais de poltica econmica e algumas questes tpicas. No tocante ao sistema produtivo, o Plano Decenal e os empreendimentos subsequentes enfatizava, segundo seus prprios termos, algumas linhas de ao: 1) Na agropecuria em que os desafios consistiam em robustecer e diversificar as pautas de exportao, viabilizar o abastecimento a custos favorveis para a crescente populao urbana e suprir as indstrias de transformao visava-se: a) a transformao tecnolgica da agricultura tradicional; e b) a melhoria dos mtodos de comercializao. 2) Na indstria assegurando a recuperao de um ritmo acelerado de expanso e de amadurecimento da sua integrao para exercer uma funo dinamizadora de todo o sistema produtivo seriam buscadas: a) elevao da eficincia mdia do sistema; b) assimilao progressiva de ndices tecnolgicos mais elevados; c) modernizao institucional do sistema; e d) satisfao dos padres de consumo das massas urbanas crescentes.
55
No entanto, as possibilidades que se abriam de retomada de uma trajetria mais larga de crescimento impunham adquirir viso mais abrangente e projetiva do sistema produtivo; estava dado ser factvel obterem-se taxas mais alentadas de expanso do PIB; porm, importava ainda mais equacionar um desafio correlato: Qual padro de crescimento seria este?
4 A INDSTRIA AO FIM DOS ANOS 1990
Diante da globalizao e da abertura sem controles de meados da dcada de 1990, ou seja, a adeso ao chamado Consenso de Washington e desregulamentao financeira, aprofundada nos anos 1990, com total mobilidade de entrada e sada de capitais especulativos, combinada com a alta taxa de juros, de fato, produz-se um saldo positivo de ingresso de capitais. Este alto saldo positivo de capitais, na ausncia de nenhum controle, na realidade, gerou uma elevada valorizao do cmbio. As consequncias, em especial para a indstria, so ausncia de competitividade industrial do pas, desarticulao das cadeias produtivas industriais internas e impossibilidade de implantao de uma poltica industrial forte e capaz de ampliar a indstria local de forma competitiva em termos internacionais. Aumenta-se a heterogeneidade estrutural do pas e produz-se uma alta urbanizao sem uma estrutura industrial e de servios modernos capaz de absorver a crescente populao urbana. De fato, a indstria nacional enfrentou vrios choques e desafios ao longo dos ltimos decnios. Alm de uma instabilidade macroeconmica praticamente contnua, como foi antes sublinhado, os problemas incluram sua abrupta abertura nos anos 1990, a reduo do papel do Estado e de suas funes de planejamento e coordenao, sua insero no planejada na globalizao baseando-se na ideologia de que os mercados so autorregulados e tambm uma rpida integrao nas cadeias de suprimento de insumos globais. No obstante tenha havido um incio de ajuste das empresas em meados dos anos 1990, este processo no se completou at o incio da presente dcada e no houve incentivo inovao at quase meados da presente dcada. H que se ressaltar igualmente que a indstria sofreu muito com vrias crises econmicas, como a asitica e a russa, ao fim da dcada passada, e tambm com a crise energtica, no incio da presente dcada. Um dos maiores problemas que o pas ficar margem das radicais mudanas nos paradigmas tecnoeconmicos (microeletrnica e, atualmente, biotecnologia) e da expanso do comrcio internacional ocorrida nos anos 1980. Ademais, boa parte das estruturas industriais erigidas nos decnios anteriores ficar ultrapassada em suas bases tcnicas e em sua capacidade competitiva. Alm disso, vista em mbito internacional, a participao relativa da indstria brasileira no PIB, em 2005, muito baixa (19,6%), em especial quando comparada com pases asiticos, o que corrobora a anlise anterior.
56
Texto para Discusso

1 5 0 0
TABELA 3
Pases selecionados: participao da indstria no PIB (Em %)

Regio/ano Amrica Latina e Caribe Argentina Chile Brasil Mxico Sul e Sudeste Asitico China Taiwan ndia Indonsia Malsia Filipinas Coreia do Sul Cingapura Tailndia 1995 18,8 17,2 16,2 20,0 19,0 21,8 33,4 25,4 16,4 24,2 26,4 23,0 25,0 23,2 29,8 2000 18,4 16,0 17,6 18,8 21,2 23,8 34,8 25,2 15,8 26,8 31,0 22,2 29,4 25,2 33,4 2005 17,8 16,4 17,0 19,6 20,8 25,2 36,0 26,4 15,6 28,0 31,8 22,0 33,0 25,8 36,6
Fonte: Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT)/Instituto de Economia (IE)/Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
No que se refere s mudanas interindustriais, o que se pode observar na tabela 4 que, entre 1996 e 2006, houve grandes mudanas na estrutura produtiva, registrando-se um aumento excepcional do ramo de coque, petrleo e lcool (12,255% a.a.), alta evoluo em metalurgia bsica (7% a.a.), crescimentos pfios ou negativos nos ramos modernos (2,35% a.a. em eletrnica e comunicaes, 0,94% a.a. em mquinas e materiais eltricos e 0,64% a.a. em mquinas e equipamentos) e, ademais, crescimentos negativos nos ramos tradicionais como alimentos, bebidas, fumo e txtil. Pode-se ento dizer que, nesse perodo, estava em curso um processo de commoditizao da indstria, devido maior relevncia dos ramos de coque, petrleo e lcool e de metalurgia bsica. Alm disso, note-se que essas alteraes foram acompanhadas de uma elevao de produtividade, medida pela razo valor da transformao industrial (VTI)/pessoal ocupado (PO). Por sua vez, tendo como proxy do grau de industrializao a relao VTI/valor bruto da produo industrial (VBPI), nota-se uma relao direta entra ambas as variveis (grau de industrializao e produtividade). Portanto, equivocado afirmar que a pura e simples abertura da economia, e sua insero no planejada na globalizao, aumentar a produtividade da economia, muito pelo contrrio.
57
TABELA 4
Brasil: indstria valor da transformao industrial por setor da indstria 1996-2006

(Incremento no perodo e taxa anual de crescimento)
Setores industriais Indstrias extrativas Indstrias de transformao Alimentos e bebidas Fumo Txtil Vesturio Couros e calados Produo de madeira Papel e celulose Grfica e editorial Coque, petrleo e lcool Qumica Borracha e plsticos Minerais no metlicos Metalurgia bsica Produtos de metal Mquinas e equipamentos Equipamentos de escritrio e informtica Mquinas e materiais eltricos Eletrnica e comunicaes Equipamentos mdico-hospitalares e automao Automotores Outros equipamentos de transporte Movelaria e outras indstrias Reciclagem 1996 (R$ milhes) 9.229 404.553 71.239 4.547 13.500 9.506 9.269 4.588 15.456 20.346 28.881 52.381 16.804 14.097 22.360 15.767 28.162 2.039 10.867 14.689 3.512 33.604 3.466 9.303 170 22.513 532.530 88.569 3.973 10.897 8.373 8.658 7.301 19.024 15.958 91.700 54.873 18.701 17.771 44.002 17.814 30.005 3.421 11.935 11.577 4.416 43.896 10.443 8.724 498 143,9 31,6 24,3 12,6 19,3 11,9 6,6 59,1 23,1 21,6 217,5 4,8 11,3 26,1 96,8 13,0 6,5 67,8 9,8 21,2 25,7 30,6 201,3 6,2 192,7 2006 D (%) 9,33 2,79 2,20 1,34 2,12 1,26 0,68 4,76 2,10 2,40 12,25 0,47 1,08 2,34 7,00 1,23 0,64 5,31 0,94 2,35 2,32 2,71 11,66 0,64 11,34 Crescimento anual
Fonte: Pesquisa Industrial Anual (PIA) Empresa 1996 e 2006 da Diretoria de Pesquisas/Coordenao de Indstria do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
No entanto, vale ressaltar que, em especial a partir de 2002-2003, a existncia de novas condies institucionais, associadas a condies mais favorveis de articulao com o mercado mundial, propiciou um tambm alargado e relativamente lento processo de reestruturao do sistema produtivo, que levou ao fortalecimento de alguns setores industriais-chave e, de modo saliente, consolidao da integrao das cadeias produtivas agroindustriais. Dadas as caractersticas de maturao da estabilidade econmica e desta reestruturao produtiva sem esquecer, evidentemente, o peso das recorrentes crises externas do perodo, antes mencionadas , s na virada da dcada comeou-se a sentir mudanas na capacidade de a economia recuperar seus fatores bsicos de dinamismo e crescimento.
58
Texto para Discusso

1 5 0 0
GRFICO 1
Associao, no recorte setorial, entre a evoluo da produtividade (VTI/PO) e do indicador de industrializao (VTI/VBPI) % no acumulado do perodo 1996-2005
140 130 Evoluo da relao (VT/BPI) 120 110 100 90 80 70 60 0 200 400 600 800 1000 1200 Evoluo da produtividade (VTI/PO)
Fonte: Carta IEDI no 284 (2/11/2007). Dados da Pesquisa Industrial Mensal (PIM), 1996 a 2005, do IBGE.
Refino de petrleo Linha de tendncia
Indstrias extrativas
Metalrgica bsica
De sorte que, at por volta de 2003-2004, o crescimento fez-se de modo hesitante e descontnuo. A partir de 2006, a economia volta a crescer bastante, devendo-se destacar pelo menos os seguintes aspectos: Houve um maior acesso de famlias de menor poder aquisitivo a bens durveis, que mantiveram o vigor do ciclo de crescimento, mesmo que amortecido a partir de 2005 at cerca de 2007, quando a forte acelerao com setores produtores de bens para investimento liderando o crescimento no teria sido possvel se o ciclo de investimento tivesse se interrompido a partir de meados de 2008, com a crise financeiro-econmica internacional. Outro fator importante, alm do aumento do salrio mnimo real, o do crdito consignado, que possibilitou uma forte reduo de risco bancrio no crdito ao consumidor, provavelmente viabilizando o acesso de famlias menos favorecidas a bens durveis com prazos maiores. A conjuntura internacional favorvel possibilitou o aumento das exportaes e o crescimento da entrada de capital em geral , o que permitiu o aumento do consumo interno com taxas de poupana internas relativamente reduzidas comparando-o com o padro do Leste Asitico e da China. Deve-se considerar que, antes de setembro de 2009, havia indcios de que esta restrio da poupana interna vinha sendo superada pela oferta de crdito bancrio estatal e privado, interno e externo , gerando um ciclo de crescimento mais sustentvel que se interrompeu devido queda abrupta das exportaes e de um contexto de incerteza sistmica.
59
Igualmente deve ser lembrado que a expanso das exportaes no se dava apenas em relao aos tradicionais supridores de commodities primrias. A indstria ampliou sua participao na pauta, inclusive com notvel diversificao, embora ainda deixando a desejar na escala de valor agregado em seus exportveis (tabela 5 e grfico 2).
TABELA 5
Exportaes por classe de bens: Brasil
(Em US$ milhes)
Bsicos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 12.564,2 15.349,3 16.959,1 21.186,3 28.528,5 34.731,6 40.285,3 51.595,5 73.027,6 Semimanufaturados 8.499,0 8.242,1 8.965,5 10.945,1 13.433,1 15.962,7 19.522,7 21.799,8 27.073,1 Bens de capital 8.221,0 8.094,9 7.323,0 7.714,1 12.589,4 15.529,3 16.418,0 19.558,3 22.845,3 Bens de consumo durveis 3.366,5 3.502,5 3.485,7 4.450,8 5.742,5 6.998,3 7.276,3 7.480,2 7.687,7
Fonte: Fundao Centro de Estudos do Comrcio (Funcex).
GRFICO 2
Exportaes por classe de bens: Brasil

(Em US$ milhes)
100000 90000 80000 70000 US$ milhes 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 1 2 3 Bsicos Manufaturados Bens de consumo durveis
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Secex/MDIC).
Anos
10
Semimanufaturados Bens de capital
60
Texto para Discusso

1 5 0 0
Os novos segmentos de mercado proporcionados pela chamada ascenso das classes C e D no tardaram a dinamizar aqueles setores que, em face da competio externa e de suas dificuldades de reestruturao e em ganhar competitividade, vinham se mostrando relativamente constrangidos diante de seu antigo protagonismo no sistema produtivo brasileiro. Entretanto, o que se configura como um destaque e como um desafio o fato de que o vigor dessa estrutura produtiva assentou-se, em parte, em uma conjugao dos preos internacionais do petrleo e de seus derivados, da recente expanso da produo brasileira e dos incipientes efeitos de backward que este setor vem provocando. De par com isto, na expanso de outro setor desta categoria dos energticos o lcool. E, de outra parte, nos j tradicionais ramos fortes da malha industrial equipamento de transporte e automotivo, metal-mecnica e metalurgia, plsticos e em ganhos de destaque em uns poucos setores tradicionais, como o editorial e grfico e o de movelaria. Outro ponto bastante significativo das polticas pblicas no s para a indstria, mas tambm para a poltica econmica, em geral, e tambm para a de cincia, tecnologia e inovao (CT&I), em particular, a poltica de inovao. De fato, nos ltimos 25 anos, foi construdo um sistema relativamente robusto de inovao no Brasil, quando comparado aos outros pases latino-americanos mais desenvolvidos. Destaca-se, entre outras aes, um sistema pujante de ps-graduao e um amplo conjunto de fundos especiais para o financiamento da pesquisa. Na segunda metade dos anos 1990, houve avanos com a criao dos fundos setoriais e com o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial (PDTI) e o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Agropecurio (PDTA). Somando-se o lanamento da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce) de 2003 e da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) de 2008, o Brasil passou a contar com um sistema mais integrado e coerente para a induo da inovao nas empresas nacionais. Deve-se ainda recordar a existncia da Lei do Bem (Lei no 11.196/2005) e da Lei da Inovao (Lei no 10.973/2004). Enfim, as empresas dispem de polticas, programas e instrumentos relacionados ao estmulo inovao, focando, em particular, nos incentivos fiscais, no financiamento pblico e na formao de recursos humanos especializados, contando ainda com um sistema de patentes. Entre as facilidades atuais dessa poltica, vale registrar os seguintes aspectos: incentivo fiscal pesquisa e desenvolvimento (P&D), semelhante dos principais pases do mundo automtica, sem exigncias burocrticas; possibilidade de subveno a projetos considerados importantes para o desenvolvimento tecnolgico; subsdio para a fixao de pesquisadores nas empresas; existncia de programas de financiamento inovao de capital empreendedor; e arcabouo legal mais propcio para a interao universidade/empresa. Uma vez que a inovao ocorre na empresa e o Estado um forte indutor e provedor de recursos, vale ressaltar que ainda h enormes desafios a enfrentar: i) os indicadores de pesquisa, desenvolvimento e inovao nas empresas so pouco expressivos; ii) h baixos investimentos em P&D nas
61
empresas; iii) h uma baixa integrao destas e das universidades; iv) existe um problema de coordenao geral das organizaes e das instituies pblicas de CT&I; e v) no existe ainda uma viso generalizada de que a CT&I seja fundamental para o desenvolvimento sustentvel do pas. No entanto, como se sabe, em meados de 2008, quando a economia estava em pleno crescimento, em um contexto de desenvolvimento com caractersticas de sustentabilidade assistida por uma abrangente poltica industrial (a PDP) visando, entre outros aspectos, fomentar a mudana da estrutura produtiva, sobreveio a crise econmico-financeira internacional. Os efeitos mais severos concentraram-se na indstria de transformao, em particular aquela situada no Estado de So Paulo. Diante de uma reduo abrupta dos nveis de confiana (aumento da incerteza) e do aguamento da crise internacional aps a quebra do Leman Brothers, o setor industrial paulista reduziu drasticamente os nveis de produo e emprego. A deteriorao das expectativas ao lado das restries ao crdito privado e da queda do comrcio mundial formam os trs canais de transmisso da crise (canais externos) que, de acordo com anlise publicada pelo Ipea em fevereiro de 2009, motivaram a intensa queda do desempenho do setor industrial (IPEA, 2009). Fatores (canais) internos tambm contriburam para a reduo do desempenho do setor industrial: o elevado acmulo de estoques decorrente de expectativas de crescimento da ordem de 7% a.a. no perodo que precedeu a crise, isto , entre agosto e setembro de 2008; os impactos defasados do aumento das taxas de juros pelo Banco Central do Brasil (BCB); e at mesmo alguns ajustes empresariais normalmente feitos diante de altas taxas de crescimento no incio do segundo semestre de 2008. Vale reportar novamente anlise do Ipea, realizada em fevereiro de 2009, segundo a qual esta combinao perversa de fatores (ou canais de transmisso) internos e externos dificilmente tornar-se-ia a repetir. Como resultado desses movimentos, entre o fim de 2008 e o incio de 2009, crescem as taxas de desemprego e cai drasticamente o nvel de utilizao da capacidade instalada da indstria (Nuci). Entretanto, a partir de dezembro de 2008, como se sabe, diversas medidas de carter anticclico foram adotadas pelo governo brasileiro. O BCB agiu para evitar a escassez de crdito e o encarecimento das linhas domsticas e os bancos pblicos federais atuaram fortemente na preservao da liquidez do mercado. A par disto, ao adquirirem participaes em instituies financeiras sediadas no Brasil, estes bancos contriburam para evitar o alastramento da crise. A reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de produtos como automveis e eletrodomsticos, por sua vez, contribuiu para manter e, em alguns casos, elevar os nveis de demanda por estes produtos. De forma complementar, lanaram-se linhas de crdito para o mercado de carros usados e preservaram-se os investimentos previstos no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Por fim, medidas de cunho social como os reajustes do salrio mnimo e do Programa Bolsa Famlia (PBF) a ampliao do seguro-desemprego e o pacote imobilirio colaboraram para sustentar a demanda e alguns investimentos domsticos, mesmo em face da crise externa. Alm disso, o potencial gerador de empregos da construo civil pode ser um poderoso instrumento de combate violncia e a outros problemas sociais em reas carentes.
62
Texto para Discusso

1 5 0 0
Finalmente, no mbito das medidas de carter anticclico adotadas internacionalmente, devem-se citar as aes realizadas no mbito do G20 que inclui Brasil, Rssia, ndia e China (os BRICs). Formado pelos pases ricos e pelos principais pases emergentes, o grupo, em especial no encontro ocorrido no incio de abril de 2008, em Londres, foi capaz de transmitir mundialmente as medidas anticclicas a que se propuseram, em particular a partir de 2008, de forma a exibir uma sincronizao de decises de praticamente todos os pases do grupo, o que contribuiu para sua legitimao em muitos outros. No conjunto destas medidas, anunciaram-se pacotes de recursos da ordem de US$ 1 trilho para o financiamento de vrios tipos de medidas anticclicas e US$ 200 bilhes para outras medidas complementares. Ademais, fontes europeias estimam que uma soma adicional para os prximos dois anos pode aproximar-se de US$ 250 bilhes. Aes desta natureza configuram uma reao em grande medida indita no combate a crises internacionais, especialmente porque o grupo tambm funcionou como uma espcie de desaguadouro de articulaes de segmentos tradicionalmente situados esquerda dos organismos financeiros internacionais. De fato, as medidas anticclicas adotadas comearam a surtir efeitos j no segundo trimestre de 2009. O Nuci alcana, no fim de 2009, um patamar de cerca de 84%. Aps uma queda de 0,9% no primeiro trimestre do ano em relao ao trimestre anterior , os valores observados no segundo e no terceiro trimestres alcanaram, respectivamente, 1,1% e 1,3%. Em particular, no terceiro trimestre de 2009, a indstria exibiu sinais claros de recuperao, ao crescer 2,9% em relao ao trimestre anterior. Da mesma forma, a recuperao da taxa de investimento reafirma a percepo de recuperao indicada neste estudo. Com efeito, ao alcanar 17,7% no terceiro trimestre de 2009, a formao bruta de capital em relao ao PIB superou os valores observados nos dois primeiros trimestres de 2009 (16,3% e 15,8%, respectivamente), embora ainda abaixo do valor observado no mesmo perodo de 2008, quando havia ultrapassado 20% (IBGE, 2009). Entretanto, no obstante a recuperao da economia brasileira, ainda h muito a fazer. A estrutura industrial brasileira, pelos dados da Matriz Insumo Produto de 2005, do IBGE, no vem perdendo elos intersetoriais em relao a 2000. Comparando os setores industriais entre si, pode-se dizer que, na atual conjuntura, alguns destes, como o de calados e o txtil, vm perdendo participao nos ltimos anos, tendo se tornado elos mais frgeis em termos estruturais. Os demais setores, como os ligados indstria qumica, agroindstria e automobilstica, considerando a a cadeia siderrgica, tm se mostrado razoavelmente competitivos, com algumas ressalvas. A qumica ainda carece de se completar mais em direo qumica fina, consolidando-se na qumica pesada, principalmente a petroqumica. A agroindstria talvez congregue o conjunto de setores mais competitivos de toda a indstria, devido em parte a polticas estatais voltadas para esta desde a dcada de 1970, incluindo crdito e suporte para inovao. O setor de bens de capital, em terceiro lugar, outro ainda carente de maior competitividade e modernizao, salvo os fornecedores para a agricultura. Acredita-se, finalmente, que o adensamento da estrutura industrial deva ser feito dinamicamente, ou seja, por meio de melhoria de perspectivas de crescimento, principalmente, em um primeiro momento, aquele direcionado ao mercado interno em grande parte, devido atual conjuntura nacional e internacional.
63
Os principais desafios para a indstria daqui para a frente seriam cinco. Primeiro, generalizar o uso da microeletrnica no processo produtivo, o que significa reduzir a heterogeneidade intra e intersetores sob este aspecto. Esta modernizao leva ao segundo desafio: por um lado, aumentar a produtividade decorrente desta generalizao com uma manuteno pelo menos do emprego (o que passaria, entre outras coisas, por uma flexibilizao dos processos produtivos de forma a minimizar a poupana de mo de obra); e, por outro lado, o aumento da qualificao da mo de obra necessria a tal generalizao da microeletrnica. O terceiro desafio aprofundar a sofisticao e a eficincia dos setores produtores de bens de capital nacionais, de forma a capacit-los a criar conhecimento tcito suficiente para soluo, efetiva e a tempo, dos possveis problemas a surgirem no processo produtivo devido generalizao da microeletrnica. O quarto desafio, decorrente dos anteriores, solucionar dois problemas atuais: fazer, via poltica industrial, que o investimento industrial, hoje, dada a conjuntura, muito concentrado em infraestrutura e em empresas estatais, se espraie fortemente para todos os setores industriais; alm disso, permitir que em cada setor o investimento se espraie, tambm, para a maioria das empresas, independentemente de seu market share. Finalmente, o quinto desafio seria fazer que as empresas em geral adotassem em sua estratgia competitiva a prtica de busca de inovao, hoje ainda restrita a uma elite empresarial.
5 AGRICULTURA ANOS 1990
Tendo em vista o conjunto de instrumentos mobilizados ao longo das ltimas dcadas, tais como o crdito rural subsidiado destinado aquisio de insumos modernos, substituio de importaes, tanto na rea mecnica quanto na rea qumica de insumos agrcolas e, ainda, consolidao, no mbito federal e estadual, das instituies de ensino como Viosa e Piracicaba , pesquisa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), j de longa data e extenso rural, a agricultura brasileira conquistou alta eficincia produtiva com expressivos ganhos de produtividade. Os instrumentos de poltica econmica com o objetivo de incrementar a produtividade impressionaram todos os nossos parceiros e competidores em nvel mundial. De fato, o crdito agrcola subsidiado foi, durante as dcadas de 1960 e 1970, o principal determinante do crescimento da produo. No entanto, este instrumento apresentou um lado perverso com relao distribuio dos recursos entre produtores, produtos e regies. Em outras palavras, estimulou uma forte concentrao em fazendas comerciais nas regies Sul e Sudeste. No que diz respeito diversificao de culturas, a mais notvel mudana ocorreu na composio da produo na direo de culturas caracterizadas por demanda em forte expanso no comrcio internacional, com especial destaque para a soja. Tornou-se evidente que a estratgia brasileira de modernizao agrcola, no perodo 19601980, baseou-se em quatro pontos fundamentais: i) expanso dos programas de crdito subsidiado; ii) elevao dos gastos em extenso rural e pesquisa; iii) maior abertura ao comrcio internacional; e iv) prioridade ao setor de insumos modernos. Foi em funo desses fatores que os ganhos de produtividade passaram a ser uma importante fonte de crescimento da produo, especialmente das culturas ditas modernas.
64
Texto para Discusso

1 5 0 0
Desde os ltimos anos da dcada de 1980, reduziram-se drasticamente as aplicaes pblicas fiscais e financeiras no setor agrcola. que os dois principais instrumentos de poltica agrcola, crdito rural e preos mnimos, foram severamente sacrificados. Na realidade, a partir de 1985, j se tinha desenhado um arcabouo de uma poltica agrcola mais voltada para o mercado. A motivao para tal reformulao estava no esgotamento do modelo de substituio de importaes. A dcada de 1990 apresentou, portanto, um novo desafio agricultura brasileira, inclusive aos agricultores modernos, em virtude das restries decorrentes da abertura econmica e da crise fiscal: o crescimento com maior eficincia no processo produtivo. Pode-se dizer que as perspectivas so promissoras. O Brasil detm terras abundantes, planas e baratas, como so os cerrados com uma reserva de 80 milhes de hectares, dispe de produtores rurais experientes e capazes de transformar estas potencialidades em produtos comercializveis e detm um estoque de conhecimentos e tecnologias agropecurias, transformadoras de recursos em produtos. Por qualquer ngulo que se analise o mercado, o tamanho que o Brasil adquiriu no campo do agronegcio impressionante. Por conta de condies extremamente favorveis para a contnua expanso desse mercado, como farto espao territorial, mo de obra acessvel e diversas questes ligadas conjuntura internacional, o pas visto por muitos especialistas como principal candidato ao posto de grande fornecedor alimentcio global. Mais recentemente, outras questes foram inseridas na agenda da agricultura: questes relacionadas energia e sustentabilidade ambiental. Estes so temas importantes e polmicos. No que tange energia, a questo mais importante a ser estudada refere-se questo do biocombustvel e do bioetanol. Deve-se examinar os problemas de mercado e os desafios tecnolgicos presentes nestes dois importantes setores. No que se refere sustentabilidade ambiental, esse tema entrou de fato na agenda agrcola. Ou seja, como produzir com eficincia econmica sem desconsiderar as questes ambientais envolvidas.
6 O SETOR DE COMRCIO VAREJISTA E DE SERVIOS ANOS 1990
No decorrer dos ltimos 46 anos, a representatividade e a dinmica dos setores de comrcio e servios mudaram significativamente. As atividades tercirias tanto as formais e modernas quanto as informais e de baixa renda passaram a ocupar um papel predominante da formao da renda e no estoque da ocupao de mo de obra. Ou seja, houve uma mudana de grande porte destas atividades diante do desenvolvimento econmico e social do pas. Em relao ao varejo brasileiro, as ltimas dcadas foram de grandes transformaes, em especial nas grandes cidades brasileiras. At os anos 1970, predominava, at mesmo nas maiores capitais, como Rio de Janeiro e So Paulo, o comrcio de vizinhana. Era comum o comrcio de animais vivos, como aves que eram abatidas no momento da compra. A compra de carne bovina e suna era feita prioritariamente nos pequenos aougues. Muitos mantimentos eram
65
comprados nas vendas e nos armazns de bairros. Neste comrcio mais pessoal, algumas vezes ainda se praticava a venda a fiado, registrada em papel. Entretanto, a partir desse perodo, o modelo de autosservio dos supermercados, nascido nas dcadas anteriores, em particular nos Estados Unidos nos anos 1930 , comeou a proliferar nos maiores centros. Gradativamente, os supermercados comearam a dominar a venda de frutas, verduras e carnes, alm de itens de higiene e limpeza e, tambm, pes e itens de papelaria. Por sua vez, a crescente participao da mulher no mercado de trabalho favoreceu o mercado de alimentos processados. Vale ressaltar que o domnio dos supermercados em determinadas reas das cidades ainda coexiste com a tradio das feiras livres itinerantes, onde o consumidor mantm um relacionamento direto com os vendedores. Atualmente, o comrcio varejista no Brasil caracterizado por um pequeno grupo de firmas com atuao nacional ou, pelo menos, nas maiores capitais e cidades e um grande nmero de empresas com atuao regional ou local. Esta configurao comeou a formar-se a partir dos anos 1970, com a chegada de grandes grupos internacionais ao Brasil. Estes grupos, alm de trazerem novos modelos de negcio, promoveram tambm um processo intenso de fuses e aquisies (F&A) no mercado brasileiro. Vale recordar que o comrcio de grande porte com perfil diferenciado comeou a surgir principalmente em So Paulo. O Makro Atacadista, de origem holandesa, uma rede de atacado de autosservio e iniciou suas atividades no Brasil em 1972. Em fevereiro de 1978, inaugurada a primeira loja da Tok&Stok. No segmento de super e hipermercados, os quatro maiores grupos no ranking da Associao Brasileira de Supermercados so caracterizados por controle ou participao de capital estrangeiro. O Carrefour est no Brasil desde 1975 e o Wal Mart desde 1995. O grupo Po de Acar, fundado por imigrantes portugueses em 1948, possui participao do francs Casino desde 1997. A G Barbosa comandada pela varejista chilena Cencosud desde novembro de 2007. O movimento de F&A pode ser ilustrado pelos seguintes movimentos: em 1999, o Carrefour adquiriu 85 supermercados no Brasil, com a compra de 23 unidades das Lojas Americanas, alm da totalidade das lojas da rede Planalto, no Distrito Federal, Roncetti, no Esprito Santo, Mineiro, em Minas Gerais, e Rainha, Dallas e Continente, no Rio de Janeiro. Em 2003, o Po de Acar promoveu a fuso com o Grupo Sendas. Em 2004, o Wal Mart comprou no Brasil do grupo holands Ahold o controle da rede Bompreo. A partir da quinta posio do ranking, existe um grande nmero de empresas de capital nacional e atuao regional. A rede Bretas, de Minas Gerais, tem 54 lojas, 41 espalhadas pelo interior do estado e 13 em Gois, sendo 10 na capital e as outras nas cidades de Rio Verde, Catalo e Jata. Outros grupos merecem destaque, tais como a Cia. Zaffari, do Rio Grande do Sul, o grupo Prezunic, do Rio de Janeiro, a DMA Distribuidora, de Minas Gerais, o grupo Irmos Muffato, do Paran, e o Angeloni, de Santa Catarina. Marcas mais focadas em vesturio, como a holandesa C&A, iniciaram suas atividades no pas em 1976. As lojas Marisa, de capital nacional, foram fundadas em 1948, e a Riachuelo, adquirida pelo grupo Guararapes em 1979, foi fundada em 1947. As lojas Renner iniciaram suas atividades em 1965 e, em dezembro de 1998, a J. C. Penney Brazil Inc., subsidiria de uma
66
Texto para Discusso

1 5 0 0
das maiores redes de lojas de departamentos dos Estados Unidos, adquiriu o controle acionrio da companhia. No segmento de eletrodomsticos, a Casas Bahia atua h 56 anos, o Ponto Frio foi fundado em 1946, e a Magazine Luiza em 1957. Os anos 1980 e o incio dos anos 1990 so marcados por um processo de descontrole inflacionrio no pas. Neste contexto, que incluiu congelamentos e tabelamentos, os supermercados foram favorecidos, pois se tornou comum a prtica pelas famlias que tinham condies de compras de maior volume e estoque, visto que os preos chegavam a ser reajustados vrias vezes ao dia. Neste contexto, surgiram tambm os hipermercados, que praticavam preos mais baixos. Com a estabilizao da economia, em meados dos anos 1990, os hipermercados perdem um pouco a importncia e as grandes redes, como o Carrefour e o Po de Acar, voltam a dar nfase estratgica aos supermercados de bairro. No segmento de lojas de departamento, algumas marcas que se destacaram na histria do comrcio brasileiro no sobreviveram, a exemplo da Mesbla, do Mappin e do Sears. O principal remanescente do segmento, com uma abordagem diferente dos grupos citados anteriormente, so as Lojas Americanas, fundadas em 1929. Seu controle foi adquirido pelo grupo Garantia em 1982; em 1994, o grupo Wal Mart adquire participao na companhia. O fim dos anos 1990, que marcou a derrocada do Mappin e da Mesbla, caracterizado pela emergncia de um gigante do mercado de comrcio eletrnico no pas. Em 1999, nascem a Americanas.com e o Submarino.com. Em 2006, nasce a B2W Companhia Global do Varejo, produto da fuso da Americanas.com e do Submarino.com. No que diz respeito s formas de pagamento, os anos 1990 e 2000 so marcados pela exploso dos cartes de crdito e de dbito, em detrimento do dinheiro em espcie, dos cheques e do caderninho. Para o mercado de bens durveis, a presena de empresas financeiras foi e fundamental para a expanso dos negcios, no obstante as altssimas taxas de juros cobradas ao consumidor. Este modelo permitiu o acesso de classes menos favorecidas a estes bens de consumo. Outro modelo importante no varejo, que cresceu a partir dos anos 1970, foi o modelo norte-americano de shopping malls. O primeiro shopping inaugurado no Brasil, em 1966, foi o Iguatemi, em So Paulo. De l para c, estes empreendimentos proliferaram por todo o pas, atraindo butiques e lojas de alimentao, alm das lojas de departamentos, dos cinemas, dos parques de diverso e das casas de espetculo como ncoras. Com o crescimento da violncia nas grandes cidades, este formato de comrcio comeou a atrair cada vez mais os consumidores da chamada classe mdia. Do ponto de vista operacional, a evoluo das tecnologias da informao (TICs), associadas emergncia de novas tcnicas de logstica, levou a uma revoluo do processo de compra e venda do setor varejista. Atualmente, existe um sofisticado controle do trnsito de mercadorias, com a proliferao de mecanismos eletrnicos, como leitores de cdigos de barras e computadores nos caixas. interessante ressaltar que a evoluo antes descrita continua distante das menores cidades. Nestes locais, a situao do comrcio basicamente a mesma dos anos 1950: inexistncia das grandes redes; comrcio de vizinhana; relacionamento pessoal entre compradores e vendedores; e, ainda, um pouco de vendas a fiado.
67
Quanto aos segmentos do setor de servios durante a crise, em especial aqueles associados s indstrias, nas regies em que h maior concentrao industrial, estes foram os que mais sentiram o impacto da recesso. Este impacto se deu mediante um processo de demisses pontuais e foi se revertendo gradualmente, refletindo o prprio movimento do setor industrial, apoiado pelas medidas anticrise. O setor emprego, no segmento associado aos consumos das famlias, suportou melhor a crise, chegando, em algumas regies do pas, a manter o fluxo positivo. Das regies brasileiras, a regio Nordeste foi a que menos teve o nvel de emprego prejudicado pela crise e a regio Sudeste foi a mais impactada. As firmas mdias, diferentemente das maiores e das pequenas, sofreram menor impacto com a crise. No segundo trimestre de 2009, as regies Sul, Norte e Centro-Oeste mostraram sinais de recuperao. Quanto ao Sudeste, este j demonstrava uma recuperao mais acentuada no nvel de emprego no segundo trimestre de 2009. No Nordeste, o emprego do setor de servios manteve-se estvel durante a crise e dados mais recentes do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) demonstram nveis de admisso maiores que os registrados em 2008. Em alguns estados, este crescimento significativo, como se observa no Cear onde o desempenho do emprego formal em setembro de 2009 mais expressivo que o do mesmo perodo de 2008 e no Rio Grande do Norte onde o setor de servios teve saldo de admisses/demisses, em setembro de 2009, 91% superior ao de 2008. Em suma, possvel concluir que a demanda domstica, representada pelo consumo das famlias, contribuiu para a manuteno da atividade econmica em parte expressiva do setor. A atividade dos servios prestados s famlias, basicamente servios de alojamento e alimentao includo o setor turstico , conseguiu manter saldo positivo entre admisses e demisses, com impactos maiores nas regies em que estes so expressivos.
7 RUMO A UM NOVO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA
Com a recuperao da economia e do investimento do Estado, em particular do PAC e do pr-sal, assim como do investimento privado em alguns segmentos ao final de 2009 e, ademais, considerando-se ainda que a crise internacional contribuiu para quebrar alguns dos alicerces do paradigma neoliberal dos anos 1990 (mais mercado e menos Estado), h grande espao para avanar rumo a um novo Estado desenvolvimentista. Assim como os chineses mantm o controle sobre variveis econmicas bsicas de sua economia para manter sua competitividade, ainda que de forma exagerada como o yuan desvalorizado , tomando as devidas propores entre os pesos econmico e poltico relativos entre o Brasil e a China, o Brasil apresenta uma forte credibilidade poltica internacional, que poderia ser usada para internalizar um plano desenvolvimentista de mdio e longo prazo, dinamizando fortemente sua economia, com forte incluso social e mudana estrutural dos setores econmicos, rumo incorporao de segmentos de maior valor agregado, seja em sua pauta de exportao, seja no consumo interno.
68
Texto para Discusso

1 5 0 0
REFERNCIAS
BAER, V. A economia brasileira. 3. ed. rev. e ampl. 2009. IBGE. Contas nacionais trimestrais: dados preliminares, dez. 2009. IPEA. Crise internacional: reaes na Amrica Latina e canais de transmisso no Brasil. Braslia, Ipea, fev. 2009 (Comunicado da Previdncia, no 17).
69
Texto para Discusso

1 5 0 0
CAPTULO 6
Ipea 46 anos: uma breve retrospectiva sobre as polticas sociais no Brasil
IPEA 46 ANOS: UMA BREVE RETROSPECTIVA SOBRE AS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL
1 INTRODUO
A anlise dos dados e fatos relativos ao do Estado brasileiro na rea social, nos ltimos 46 anos, torna evidente o seu consistente progresso, especialmente no sentido da ampliao da cobertura do sistema pblico de proteo social. Embora estabelecido no pas desde os anos 1920, tal sistema se manteve, at a dcada de 1960, segmentado e excludente, deixando de fora a maior parte da populao. A partir de ento e a despeito das marchas e contramarchas verificadas na trajetria poltica do pas , a proteo social garantida pelo Estado foi sendo progressivamente estendida a maiores contingentes populacionais, o que se refletiu tambm no maior comprometimento do oramento pblico com servios e benefcios sociais. Dedicada inicialmente apenas a poucas categorias de trabalhadores urbanos, a proteo social brasileira chega a 2009, apesar de seus limites, amparando uma massa constituda por milhes de cidados. Esse processo no se deu, contudo, sem contradies ou conflitos. Caminhou entre vias tortuosas e teve seus momentos dramticos, como o da criao do Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS), em 1966, realizada sob um regime autoritrio e tecnocrtico. tambm da lavra do regime militar a expanso da cobertura previdenciria a segmentos laborais antes alijados da proteo do Estado, tais como trabalhadores rurais, domsticos e autnomos. O processo avanou ainda mais em momentos de grande esperana, como o da luta pela reconstruo democrtica, quando foi possvel inscrever, na nova Constituio do pas, um projeto de Estado de Bem-estar Social muito mais inclusivo. A retrospectiva destes 46 anos nos obriga a refletir ainda sobre o que no avanou, ou mesmo retrocedeu, como o caso da questo agrria, cuja configurao certamente um dos principais determinantes da dificuldade brasileira de incorporar vastos contingentes da populao cidadania plena ou o que avanou pouco, como no caso das desigualdades originadas das hierarquias de gnero e tnico-racial. As informaes e anlises apresentadas nas prximas sees objetivam oferecer um quadro desses progressos e retrocessos, ainda que de forma sumria e preliminar. Comeando com uma observao da dinmica demogrfica do pas no perodo, o texto avana com interpretaes da trajetria das polticas sociais nas suas diversas reas especficas, tomadas em dois grandes blocos: o primeiro, que rene as polticas voltadas proteo social previdncia social, sade e assistncia social; e o segundo, que congrega aquelas reas de polticas propiciadoras da promoo social: educao, trabalho e desenvolvimento agrrio. H ainda, um terceiro bloco, que
71
rene dois temas mais recentemente incorporados agenda das polticas sociais: igualdade de gnero e igualdade racial. Por fim, um ltimo item analisa o gasto federal social no perodo.
2 DINMICA DA POPULAO BRASILEIRA NOS LTIMOS 46 ANOS
Nestes 46 anos, a populao brasileira cresceu de 80,8 milhes de habitantes em 1965 para uma projeo de mais de 190 milhes de habitantes para 2010. Um aumento de 134%, imaginando-se o que isso representa de sobrecarga para todo tipo de servio pblico e infraestrutura que se queira oferecer.
TABELA 1
Ano 1940 1950 1960 19651 1970 1980 1991 2000 20102 Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Notas: 1 Extrapolao geomtrica simples a partir dos Censos de 1960 e 1970. 2 Camarano e Kanso (2009).
Populao total do Brasil: censos demogrficos brasileiros a partir de 1940

Populao total 41.236.315 51.944.397 70.191.370 80.855.158 93.139.037 119.002.706 146.825.475 169.799.170 189.248.734
Os anos 1960 consistiram num importante momento de inflexo da dinmica demogrfica brasileira e do processo de constituio de famlias. Entre o trmino da Segunda Guerra Mundial e a primeira metade dos anos 1960, a populao brasileira expandiu-se velozmente, em torno de 3,0% ao ano. Foi o perodo conhecido como baby boom, que resultou numa estrutura etria bastante jovem. A partir da segunda metade da dcada de 1960, as taxas de crescimento passaram a declinar, como resultado de uma reduo acentuada nos nveis de fecundidade, a qual mais do que compensou a queda da mortalidade tambm em curso no pas. Duas consequncias desses processos se fazem notar desde ento. A primeira, uma queda nas taxas de crescimento da populao como um todo; e a segunda, uma mudana expressiva na sua estrutura etria, no sentido do seu envelhecimento. Isso significou uma alterao na proporo dos diversos grupos etrios, no conjunto da populao. Ou seja, se em 1960 a populao idosa (maior de 60 anos) representava 4,8% da populao total brasileira, em 2008 esta proporo j era de 11,1%, o que significou um aumento, nesse grupo etrio, de 3,3 milhes para 21,0 milhes de indivduos no perodo. Por outro lado, a populao jovem diminuiu em relao populao total.
72
Texto para Discusso

1 5 0 0
TABELA 2
Ano 1960 1970 1980 1991 2000 20081
Taxa de fecundidade total para o Brasil - 1960-2008

Taxa de fecundidade total 6,28 5,76 4,35 2,85 2,38 1,86
Fonte: IBGE. Nota: 1 Projeo 2008 do IBGE.
Hoje, o Brasil deixou de ser um pas de jovens para ser um pas de populao em idade madura. Vislumbra-se, para o futuro prximo, um acelerado envelhecimento da populao brasileira, com alguns grupos j experimentando taxas negativas de crescimento (aqueles com idades abaixo de 30 anos). Outro movimento que alterou de modo fundamental a realidade brasileira nos ltimos 46 anos foi a acelerada urbanizao. Da tabela 3 depreende-se que o Brasil , e se torna cada vez mais, um pas eminentemente urbano. Essa uma tendncia que no deve ser revertida. O pas ainda caminha para uma urbanizao crescente, porm em ritmo mais lento, visto que o percurso de uma sociedade rural para uma sociedade urbana j foi trilhado em sua maior parte.
TABELA 3
Ano 1960 1970 1980 1991 2000
Distribuio percentual da populao urbana e rural: absoluta e percentual

Populao urbana 31.303.034 52.084.984 80.436.409 110.990.990 137.953.959 Percentual de populao urbana 44,67 55,92 67,59 75,59 81,25 Populao rural 38.767.423 41.054.053 38.566.297 35.834.485 31.845.211 Percentual de populao rural 55,33 44,08 32,41 24,41 18,75
Fonte: IBGE.
Em paralelo urbanizao, verifica-se um lento, mas constante processo de interiorizao do povoamento. Embora a populao ainda esteja fortemente concentrada no Sudeste e Nordeste, visvel que o Centro-Oeste e o Norte foram ocupados no perodo de maneira mais intensa, custa, sobretudo, de uma menor concentrao no Nordeste e no Sul. Nestes 46 anos, teve lugar ainda uma intensa transformao na estrutura social e na organizao das famlias. A redefinio do papel social da mulher, que assumiria novos espaos no mercado de trabalho e na esfera pblica, alterou profundamente as relaes tradicionais de gnero, nas quais o homem ocupava o lugar de provedor da famlia e a mulher o de responsvel pelos cuidados dos membros da famlia e do espao familiar.
73
TABELA 4
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: IBGE.
Distribuio percentual da populao brasileira pelas grandes regies

1960 3,5 33,9 42,3 16,6 3,7 2008 8,1 28,2 42,0 14,5 7,3
Essas mudanas implicariam novos arranjos familiares na sociedade brasileira, dando origem a ncleos menores; a um maior nmero de famlias chefiadas por mulheres, inclusive naqueles arranjos formados por casais; a famlias constitudas por casais sem filhos e por homens e mulheres morando sozinhos. No entanto, apesar dessas mudanas, o modelo predominante de famlia continua sendo o de casal com filhos, evidenciando a existncia de continuidade nesse processo de transformao.
3 DESIGUALDADE DE RENDA
O Brasil ainda hoje um pas imensamente desigual. O coeficiente de Gini1 da renda domiciliar per capita, medido pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE, de 2008, estava em 54,4. Isto nos coloca em situao pior que outros pases latino-americanos, como Mxico (50,6), Uruguai (47,1) ou Venezuela (44,8), e muito distante de pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) cujo coeficiente de Gini mdio igual a 31,0. Isso no nos impede, contudo, de reconhecer as melhorias significativas da estrutura social nas ltimas dcadas. Em 1964 no havia sequer fontes de dados que permitissem a medio das desigualdades brasileiras.2 A comparao entre os dados de 1970 e de 2008 indica uma clara reduo da desigualdade nesses 37 anos. As Curvas de Lorenz para cada um desses anos podem ser vistas no grfico 1 e mostram uma reduo de 7,5 pontos no coeficiente de Gini. Esta reduo ocorreu em dois perodos distintos: na segunda metade da dcada de 1970, quando se verificou uma queda de 2,5 pontos; e a partir de 2001 at os nossos dias, um intervalo em que o coeficiente de Gini reduziu-se em mais 5,0 pontos.
1. O ndice de Gini usado para medir a concentrao de renda e de terra. Varia de 0 a 1. Quanto mais prximo de 1, mais concentrada a renda ou a propriedade da terra. 2. As fontes de informao mais consistentes ento eram os censos populacionais.
74
Texto para Discusso

1 5 0 0
GRFICO 1
100%
Curvas de Lorenz e ndice de Gini para renda domiciliar per capita em 1970 e 2008
1970 2007 Igualdade Perfeita 80%
60%
Renda Acumulada
40%
Gini 2007 = 55,3
20%
Gini 1970 = 62,1
0% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Populao Acumulada
Fonte: IBGE/ Censo de Populao de 1970 e PNAD de 2008.
4 SITUAO SOCIAL E POLTICAS PBLICAS
O enfrentamento da pobreza e das desigualdades sociais que caracterizam a estrutura social brasileira tem se realizado, nas ltimas cinco dcadas, segundo orientaes distintas. At os anos 1970, acreditava-se que tais problemas fossem dependentes do crescimento econmico e que, se este ocorresse a taxas razoveis, a distribuio da riqueza e da renda se daria de forma automtica. No entanto, ao longo do tempo essas expectativas no se confirmaram. J ao final daquela dcada, o regime militar no poder percebia a necessidade de adotar medidas para estender alguns benefcios do crescimento a maiores segmentos da populao e para aliviar os prprios efeitos perversos do crescimento sobre grupos mais vulnerveis. As polticas sociais ganharam, ento, um pouco mais de densidade, ainda que de forma discreta e restrita. apenas no contexto da redemocratizao do pas e com a promulgao da nova Constituio, em 1988 que tais polticas adquirem maior legitimidade e penetrao na prpria agenda governamental.
75
Do ponto de vista conceitual, a poltica social pode ser compreendida como tendo duas dimenses. A primeira envolve medidas de proteo social, destinadas a reduzir e mitigar riscos e vulnerabilidades a que qualquer indivduo est exposto numa sociedade de mercado, tal como o de no poder prover o sustento prprio e o da famlia por meio do trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego. Assim, as polticas de proteo social compreendem aquelas referentes s reas de previdncia social, sade e assistncia social. A segunda vertente refere-se mais propriamente ideia de promoo social, e diz respeito s aes destinadas a garantir a todos os indivduos de uma populao as mesmas oportunidades de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade, em seu percurso histrico. Nesta nota, abrange as reas da educao, da cultura, do trabalho e do desenvolvimento agrrio. Na interseo dessas duas dimenses, encontram-se os temas que vm sendo incorporados mais recentemente discusso sobre polticas sociais no Brasil. Entre eles, merecem destaque as questes da igualdade de gnero e da igualdade racial. Incorporar essas perspectivas no desenho, implementao e avaliao das polticas de proteo social e das polticas de promoo social qualifica a ao pblica, maximizando os resultados tanto no que tange proteo das pessoas vulnerveis quanto no que diz respeito a garantir iguais oportunidades para os diferentes segmentos populacionais. Isto se justifica na medida em que em nosso pas o sexo ou a cor/raa de uma pessoa pode representar especiais vulnerabilidades e dificuldades de acesso s polticas pblicas e aos recursos e bens produzidos pela sociedade.
4.1 Proteo Social, Riscos e Vulnerabilidades
A literatura tem convergido no sentido de identificar as polticas de proteo social com a ideia de seguridade social, inscrita na Carta de 1988, Artigo 194: (...) um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos sade, previdncia e assistncia social.
4.1.1 Previdncia
Em 1964, o sistema previdencirio brasileiro estava baseado nos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs),3 organizados segundo categorias profissionais. Alm de aposentadorias e penses, os institutos eram responsveis pela prestao de servios mdicos e hospitalares aos seus segurados, alm de outros servios assistenciais e, em alguns casos, financiamentos imobilirios. O momento era de transio na organizao institucional do sistema. O modelo segmentado dos IAPs, que vinha dos anos 1930, sofria um processo de unificao por fora da aprovao da Lei Orgnica da Previdncia Social (Lops) em 1960 que s seria concludo em 1966. Ocorreu a extino dos diversos institutos e a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), que passou a concentrar os planos previdencirios de todos os trabalhadores formais urbanos brasileiros, mantendo, contudo, o Instituto de Penso e Aposentadoria dos Servidores Estaduais (Ipase) o IAP dos servidores pblicos.
3. O IAP dos bancrios (IAPB), o dos martimos (IAPM), o dos industririos (IAPI), o dos ferrovirios e empregados dos servios pblicos (IAPFESP), o dos comercirios (IAPC), o dos empregados em transporte de cargas (IAPTC) e o Ipase.
76
Texto para Discusso

1 5 0 0
No que se refere cobertura, o nmero de segurados do sistema estava em discreta ascenso naquele momento. A previdncia abrangia aproximadamente 6 milhes de trabalhadores ativos, sendo 50% da populao economicamente ativa (PEA) urbana, e oferecia benefcios a cerca de 640 mil aposentados e 690 mil pensionistas. Contudo, apesar da rpida expanso impulsionada pelo crescimento econmico, ainda permaneciam critrios de elegibilidade bastante restritos, j que o sistema no inclua trabalhadores rurais, autnomos e domsticos. Tais categorias foram incorporadas somente na dcada de 1970. Do ponto de vista de seu regime financeiro, o sistema previdencirio funcionaria em regime de capitalizao at a criao do INPS, em 1966, quando foi ento adotado o sistema de repartio.4 Aps a Constituio de 1988 ampliaram-se os benefcios ofertados, bem como seus grupos beneficirios. Alm de disponibilizar aposentadorias (por tempo de servio/contribuio, por idade, por invalidez e especial), penses (por morte), auxlios (por doena, por acidente e por recluso), salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e reabilitao profissional) com perfil basicamente contributivo, a previdncia passou a ofertar vrios desses benefcios sem exigncia de prvia contribuio para os trabalhadores em regime de economia familiar (pequenos produtores agropecurios e pescadores artesanais, que trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades). Essa diversificao do rol de benefcios desde o incio dos anos 1990 representou um passo adiante na poltica previdenciria brasileira, que incorporou grupos em situaes laborais que antes se encontravam fora do alcance de sua proteo via de regra, grupos situados fora do mercado formal urbano. O nmero daqueles que usufruem de aposentadorias, penses, auxlios e servios cresceu para 24 milhes. Ressalte-se que, destes ltimos, nada menos que 14 milhes recebem benefcios no valor de at um salrio mnimo (SM). Isso mostra tambm a importncia da valorizao real do SM nos anos recentes, pois o seu valor funciona como um piso para os benefcios de quase dois teros dos trabalhadores atualmente incorporados proteo previdenciria.
4.1.2 Sade
Em meados da dcada de 1960, o sistema de sade brasileiro poderia ser caracterizado como excludente, segmentado, com forte hegemonia privada na oferta e nfase nas aes de recuperao da sade. O sistema pblico era altamente centralizado no nvel federal e caracterizava-se por marcada segmentao institucional e de clientela, visto que o Ministrio da Sade (MS) e o ento Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS)5 tinham funes diferentes e atendiam a pblicos distintos. A assistncia mdico-hospitalar aos trabalhadores vinculados ao mercado
4. A previdncia social pode ser financiada de diferentes formas, dentre as quais se destacam duas: o regime de capitalizao e o de repartio simples. O regime de capitalizao prev o acmulo de reservas financeiras atravs de uma poupana para a qual o segurado contribui durante sua vida laborativa, e que aplicada no mercado financeiro no mesmo perodo. Desta forma, quando chega a aposentadoria, o segurado dispor dessa reserva, somada aos rendimentos financeiros obtidos ao longo do tempo, para obter uma renda durante a inatividade. J o regime de repartio no prev o acmulo de poupana. A instituio previdenciria paga os benefcios dos segurados inativos com a receita das contribuies dos segurados ativos, no mesmo exerccio. Para tanto, os valores de contribuio e de benefcio so estabelecidos pela instituio previdenciria (ou pelo Estado, quando esta for estatal), de forma a manter o equilbrio entre receita e compromissos previdencirios. O regime de repartio tido como mais adequado ao princpio de previdncia como seguro social, uma vez que opera sob a solidariedade entre geraes (ativos por inativos) e entre categorias de risco (grupos profissionais e sociais sujeitos a diferentes vulnerabilidades). 5. Modo como era denominado o Ministrio da Previdncia poca.
77
formal de trabalho ficava a cargo do MPAS e era financiada pelo sistema de seguridade social, para o qual contribuam empregados, empregadores e o governo federal. Ao MS, s Secretarias Estaduais de Sade (SES) e s Secretarias Municipais de Sade (SMS) cabiam, basicamente, as aes tpicas da sade pblica, tais como o controle de doenas transmissveis e a vigilncia sanitria e epidemiolgica. A populao mais pobre e no vinculada a algum sistema de previdncia social dependia dos restritos servios assistenciais (gratuitos) do MS, dos estados, dos municpios e das entidades filantrpicas (PIOLA; VIANNA, 2008; BARROS, 2003). No incio dos anos 2000, mais de 90% da populao era usuria de algum servio assistencial do Sistema nico de Sade (SUS). Contudo, apenas 28,6% utilizam exclusivamente esse sistema, o que pouco quando comparado com os percentuais de pases com sistemas universais de sade consolidados. No Brasil, a maioria (61,5%) demanda o SUS e outras modalidades (plano de sade, pagamento direto). Os no usurios so 8,7% (CONASS, 2003). O SUS representou uma grande conquista para a populao brasileira. Tendo, como valores sociais, o direito de acesso universal e a integralidade da ateno, o SUS reflete a opo da sociedade por um sistema de sade tpico de um Estado de Bem-Estar, em substituio ao sistema excludente e desigual que existia antes de 1988. Ao longo das duas dcadas seguintes sua criao, mesmo enfrentando dificuldades de financiamento e resistncias de ordem poltica e cultural, o processo de implantao do sistema pblico de sade de acesso universal e que se props a oferecer cobertura integral s necessidades da populao colecionou muitos avanos. Um arrojado processo de descentralizao expandiu significativamente a participao das esferas subnacionais na gesto e no financiamento do sistema, bem como na proviso de aes e servios de sade. A esperana de vida ao nascer6 tem aumentado no mundo inteiro ao longo do tempo. Na primeira metade dos anos 1960, quando no Brasil esse indicador era cerca de 55 anos, norteamericanos e dinamarqueses j viviam, em mdia, 70,9 e 72 anos, respectivamente (BRASIL, 1966). S chegamos a 72,57 anos em 2007 (DATASUS; IDB; IBGE, 2006). Assim, quando o Brasil confrontado com pases com os quais tenha alguma relao, seja de proximidade geogrfica (Mercosul), seja de dimenso territorial e perspectivas econmicas (BRICs), a situao brasileira, de um modo geral, ainda no muito confortvel. Melhoramos, mas no o desejvel. No Brasil de meados dos anos 1960, a Taxa de Mortalidade Infantil (TMI) era de 112 bitos para cada mil crianas nascidas vivas. Dados de 2006 j indicavam uma taxa de 20,7/1.000, 4 pontos abaixo da dos Estados Unidos da Amrica no incio dos anos 1960, quando Holanda e Sucia j tinham alcanado uma TMI em torno de 16/1.000. Nos anos 1960, grande parte da mortalidade infantil se devia a doenas controlveis por vacinas e a diarreias. Estimativas do Epea para 1960 apontavam a diarreia como a principal causa de mortalidade na infncia, 29,6% dos bitos em menores de cinco anos (BRASIL, 1966). Desde ento, houve reduo significativa da mortalidade por diarreias infecciosas nas ltimas dcadas, graas principalmente ampliao do saneamento bsico e do uso de medidas simples, eficazes, na rea de ateno bsica sade.
6. Nmero de anos de vida esperados para um recm-nascido, mantido o padro de mortalidade existente na populao residente, em determinado espao geogrfico, no ano considerado (IDB/2008: WWW.datasus.gov.br).
78
Texto para Discusso

1 5 0 0
TABELA 5
Pases Argentina Brasil3 Colmbia3 Chile
1 1
Esperana de vida em pases selecionados 2006

Esperana de vida 2006 75 72 74 78 73 63
2
China2 ndia2 Rssia
66 75 74
Uruguai1 Venezuela1 Fonte: World Health Statistics, 2008; World Health Organization (<http://www.who.int/whosis>). Notas: 1 Pas do Mercosul. 2 BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China). 3 Estados associados ao Mercosul.
Em termos da mortalidade e suas causas, medida que uma proporo maior da populao capaz de sobreviver ao impacto das doenas transmissveis como decorrncia do processo de desenvolvimento socioeconmico e do aumento da eficcia das aes de sade pblica , cresce de importncia a mortalidade por doenas cerebrovasculares, isqumicas do corao (infarto), neoplasias (cncer) e diabetes. Nos ltimos anos, os cinco principais grupos de causas de morte na populao em geral tm sido os mesmos do incio da dcada de 1990 (dados de 2008): doenas do aparelho circulatrio (29,5%), neoplasias (15,6%), causas externas (12,5%) e doenas do aparelho respiratrio (9,8%) (BRASIL, 2009b). Esse ordenamento difere substancialmente do que prevalecia pelo menos at os anos 1960, quando o grupo das doenas transmissveis respondia por cerca de 40% do total de bitos (BRASIL, 1966). Na virada do milnio, as transmissveis passaram a ser a quinta causa de morte, e em 2008, a oitava causa (4,4%) do total de bitos. De modo sinttico, as doenas transmissveis podem, no caso brasileiro, ser agrupadas em quatro categorias conforme seu estgio de insero no cenrio epidemiolgico nacional: as erradicadas, como a varola e a poliomielite; em declnio, como sarampo, raiva humana, difteria, ttano e coqueluche todas controlveis por imunizao , doena de Chagas e hansenase; as persistentes, entre as quais malria, tuberculose, hepatites virais (especialmente B e C), leptospirose, meningites, leishmaniose e febre amarela; as emergentes, doenas que surgiram ou foram identificadas nas duas ltimas dcadas do sculo XX como a AIDS, a partir de 1980, e a hantavirose, cujos primeiros casos no Brasil ocorreram em So Paulo em 1993; e, por fim, as reemergentes, doenas controladas no passado, mas que voltaram a representar problema de sade pblica, como a dengue (FINKELMAN, 2002). Em suma, o Brasil se encontra numa posio epidemiolgica intermediria na qual a mortalidade por doenas no transmissveis cresce gradualmente, mas ainda so relativamente altas a mortalidade e a morbidade por doenas infecciosas e parasitrias.
79
As doenas no transmissveis, com certeza, aumentaro inexoravelmente nas prximas dcadas, como um fenmeno natural compatvel com o crescente envelhecimento da populao. Contudo, a velocidade dessa tendncia e o grau de impacto dessas doenas, sobretudo na populao com menos de 60 anos, dependero, em grande parte, da capacidade da sociedade de reduzir a nveis tolerveis os fatores de risco geralmente associados s circunstncias de vida e de trabalho.
4.1.3 Assistncia social
Ao contrrio da sade e da previdncia, reas nas quais j se verificava uma interveno significativa do Estado na dcada de 1960, no campo da assistncia social predominava uma interveno estatal bastante residual. A maior parte das iniciativas neste segmento se desenvolvia por intermdio do setor privado, fundamentadas nos princpios da caridade e da filantropia. Ou seja, se por um lado havia, desde os anos 1930, o reconhecimento da responsabilidade estatal no campo da legislao trabalhista, por outro lado, na organizao de instituies previdencirias que abarcavam tambm assistncia mdica aos seus segurados no havia o mesmo reconhecimento quanto assistncia social. Assim, no obstante a presena da Legio Brasileira de Assistncia (LBA),7 criada em 1942, e da Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor (Funabem),8 fundada em 1964, e a instituio da Renda Mensal Vitalcia (RMV)9, em 1974, persistiu a ausncia da responsabilidade estatal na organizao de uma poltica de assistncia social, reduzindo-se sua atuao nesse campo praticamente ao apoio financeiro s entidades privadas. Quanto s aes operadas por aquelas instituies, resta salientar seu carter fragmentado, no raras vezes permeado por injunes polticas e clientelistas. Diante desse histrico, a Constituio de 1988 representou uma importante ruptura. A partir de ento, a assistncia social reconhecida como direito social e responsabilidade pblica, dentro de uma perspectiva mais ampla de proteo social: a seguridade social. Ficou desde ento formalmente assegurado o direito a seus servios e benefcios a quem deles necessitar, independentemente de qualquer contribuio prvia. Sob as novas determinaes constitucionais, a poltica de assistncia social passou a organizar sua implementao sob dois pilares: a oferta de servios e a concesso de benefcios monetrios. Com base no marco constitucional, a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), aprovada em 1993, configurou um grande avano para o setor. Alm de detalhar o formato da poltica assistencial (gesto descentralizada, formas de financiamento, controle social
7. Nesta instituio foram desenvolvidos programas de assistncia s crianas, voltados para a guarda e alimentao, de mes e nutrizes, bem como para idosos e deficientes (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991). 8. Criada para atender crianas e adolescentes carentes, em situao de rua e infratores (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991). 9. A RMV, benefcio criado em 1974, consistia num benefcio previdencirio destinado aos invlidos e s pessoas a partir dos 70 anos incapazes de garantir seu sustento sozinhas ou no mbito da famlia. Apesar de flexibilizar o vnculo contributivo at ento estruturante dos benefcios sociais, o acesso ao RMV exigia ao menos 12 contribuies para a previdncia ao longo da vida ativa. Tal exigncia restringia significativamente a concesso do benefcio em relao ao seu pblico potencial, pois pressupunha que o indivduo tivesse passado em algum momento da sua vida pelo mercado formal de trabalho. Desse modo, exclua justamente os mais vulnerveis: pessoas cuja deficincia as incapacitava para o trabalho e indivduos com trajetria laboral restrita informalidade.
80
Texto para Discusso

1 5 0 0
etc.), a Loas estabeleceu ainda as bases para o acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC), viabilizando a concretizao da garantia de renda aos idosos e s pessoas com deficincia incapazes de promover seu prprio sustento ou t-lo provido por sua famlia, tal como prescreve a Constituio. Assim, o BPC garante proteo social a grupos vulnerveis at ento sem assistncia, com impacto expressivo sobre a reduo dos nveis de misria e, portanto, sobre a situao social no pas. No incio de sua implementao, em 1996, o BPC atendia 346 mil beneficirios. Em dezembro de 2008, a populao coberta pelo benefcio alcanava cerca de 3,166 milhes de pessoas, sendo 1,541 milho de idosos e 1,625 milho de pessoas com deficincia. Ainda no campo da garantia de renda, importa destacar o surgimento e a expanso dos programas de transferncia de renda. De natureza no contributiva, tais iniciativas fortaleceram a ideia de garantia de renda mnima aos segmentos mais vulnerveis da populao, exigindo-se, como contrapartida, o cumprimento de algumas condies. No mbito do governo federal, aes inicialmente fragmentadas (bolsa escola, auxlio gs, bolsa alimentao) foram posteriormente unificadas, dando origem ao Programa Bolsa Famlia (PBF), com significativa expanso subsequente de cobertura. De pouco mais de 6 milhes de famlias beneficiadas em 2004, quando se iniciou o programa, a cobertura do PBF alcanou 12,4 milhes de famlias ao final de 2009. Quanto aos servios assistenciais, as alteraes mais substantivas comeam a se verificar a partir de 2004, quando o processo de construo de um novo modelo assistencial para o pas avanou com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Trata-se de um marco institucional importante em direo construo de um Sistema nico de Assistncia Social (Suas), tendo como princpios estruturantes: i) a responsabilidade pblica na sua organizao; ii) gesto descentralizada e integrada; iii) organizao da proteo por nvel de complexidade, garantindo-se a integralidade no atendimento; e, por fim, iv) a integrao das entidades privadas na rede pblica de servios, de modo a garantir a continuidade e a padronizao de servios. Dando encaminhamento concretizao do Suas, a Norma Operacional Bsica (NOB), aprovada em 2005, promove uma nova organizao no campo dos servios assistenciais, no sentido de materializar as diretrizes da PNAS. Certamente, foi mais um passo importante para a transio do modelo assistencial, buscando concretizar a responsabilidade pblica na assistncia social e, assim, garantir as protees nesse campo como um direito social. Sem dvida, tal transio representa um desafio de grande magnitude, mas, de fato, as transformaes j realizadas mostram a ruptura com o modelo assistencial anterior Constituio de 1988, no qual predominavam as prticas filantrpicas e a fraca atuao do Estado.
4.2 Oportunidades e Promoo Social
Esta seo engloba quatro reas unidas pela perspectiva de garantir a todos os indivduos as mesmas oportunidades de acesso aos recursos e benefcios disponibilizados pela sociedade. As reas de educao e cultura so aqui entendidas como polticas que visam universalizar o acesso a conhecimentos e bens simblicos. No perodo analisado, a evoluo dessas polticas foi afetada tanto por avanos incrementais em relao abrangncia e s formas de atuao governamental, quanto por mudanas no contexto poltico e social. J as trajetrias das reas de trabalho e desenvolvimento agrrio relacionam-se diretamente produo e repartio do valor.
81
O carter concentrador do desenvolvimento brasileiro durante grande parte desse perodo materializou-se na concentrao fundiria e no rebaixamento de garantias dos trabalhadores, de um lado, e na ausncia de polticas de acesso terra e de proteo aos desempregados, de outro. A ao do Estado, quando efetiva, prope-se a democratizar o acesso aos meios de gerao de renda e a favorecer uma repartio mais equnime dos ganhos do desenvolvimento econmico.
4.2.1 Educao
O arcabouo legal da educao brasileira vigente na metade da dcada de 1960 tinha como elementos estruturais a Constituio Federal de 1946 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, aprovada em 1961. O reconhecimento da educao como direito de todos, no Brasil, remonta Constituio de 1934. Esse princpio foi reiterado pela Carta de 1946, que vigorou at 1967. Nesta ocasio, foram ampliadas a obrigatoriedade e gratuidade da educao, at ento limitada s quatro sries do ensino primrio, faixa etria de 7 a 14 anos. A Constituio de 1988 avanou no sentido de apontar para a progressiva obrigatoriedade do ensino mdio e estender a gratuidade a todos os nveis de ensino ofertados pelas instituies pblicas. Para assegurar essa ampliao do direito educao, a Constituio de 1988 aumentou a vinculao de receitas de impostos rea, que no incio da dcada de 1960 era de apenas 10% para a Unio e de 20% para estados e municpios. Com a Carta de 1988, as propores passaram a ser de 18% e 25%, respectivamente. A situao educacional da populao brasileira no incio da dcada de 1960 diferia em muito da atual. De acordo com o censo populacional daquele ano, quase 40% da populao de 15 anos ou mais ainda era analfabeta. Em 2008, esta proporo havia cado para 10%. Em relao ao acesso escola, pode-se afirmar que o progresso foi ainda maior. Em 1964, apenas 66% da populao de 7 a 14 anos frequentava escola, sendo que na rea rural pouco mais da metade se encontrava em situao semelhante. Em 2008, o acesso educao praticamente havia sido universalizado e quase 98% desta faixa etria estudavam, sendo que a desvantagem da populao residente no meio rural, em relao urbana, havia sido reduzida a apenas 0,7 ponto percentual (p.p.). A dimenso do alunado teve expanso significativa, ainda que o universo populacional tambm tenha sido ampliado de forma expressiva. Enquanto este cresceu cerca de 168%, entre 1960 e 2008, passando de 71 milhes para 190 milhes de habitantes, o total de matrculas nas oito sries do ensino fundamental que, naquele primeiro ano, correspondia soma do ensino primrio e do ginasial passou de 8,2 milhes para 32,1 milhes, ou seja, aumento de 291% em idntico perodo. Nos nveis de ensino ulteriores, o crescimento foi ainda maior, assim como se verifica em relao educao superior, cuja taxa de frequncia lquida a este nvel de ensino, entre os jovens de 18 a 24 anos, elevou-se de cerca de 1%, em 1960, para 14%, em 2008. Transcorridos quase 50 anos ao longo dos quais foi praticamente assegurada a universalizao do acesso ao ensino obrigatrio, na faixa etria de 7 a 14 anos , tem-se como desafio na atualidade fazer valer o preceito constitucional de garantir a todos os brasileiros a concluso desse ciclo de escolarizao mnima e ainda avanar na qualidade da educao.
82
Texto para Discusso

1 5 0 0
4.2.2 Trabalho
Em meados da dcada de 1960, a legislao trabalhista era dirigida principalmente proteo do trabalhador urbano, enquanto o trabalhador rural possua uma legislao especfica. Alm disso, a interveno do Estado nas relaes de trabalho se dava sobretudo por meio da poltica salarial especialmente a fixao do SM e da mediao de conflitos coletivos e individuais no mbito da Justia do Trabalho. Excetuando-se os servios de aprendizagem e o ensino tcnico, praticamente no existiam polticas pblicas de emprego, voltadas proteo e reinsero dos desempregados no mercado de trabalho. O SM real, em 1964, comeava uma trajetria de queda, depois de ter alcanado o auge no final da dcada anterior. Seu valor em fevereiro do ano mencionado alcanou quase R$ 850 a preos de julho de 2010; exatamente dois anos depois havia perdido 43% do seu valor real. J existia, ento, o repouso semanal obrigatrio, o 13o salrio (criado dois anos antes) e o direito de greve, mas as normas que regiam a criao e a ao dos sindicatos ainda eram muito restritas. Em 1964, tambm se comeou a planejar medidas que buscariam tornar mais fcil e menos dispendiosa a demisso de empregados, por meio do esvaziamento das normas de estabilidade aps dez anos de servio e de indenizao por demisso. Isso comearia a se concretizar com a criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) em 1966. A criao do FGTS comeou a substituir o regime anterior por outro, onde no haveria mais estabilidade e o sistema de indenizao existente seria substitudo. Atualmente, pode-se afirmar que est em construo no pas algo que se poderia chamar de um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), isto , um conjunto de programas de governo dirigidos ao mercado de trabalho nacional, tendo em vista os objetivos de: i) combater os efeitos do desemprego (por intermdio de transferncias monetrias como as previstas no seguro-desemprego); ii) requalificar a mo de obra e reinseri-la no mercado (via programas de qualificao profissional e de intermediao de mo de obra); e iii) estimular ou induzir a gerao de novos postos de trabalho por meio da concesso de crdito facilitado a empresas e/ou trabalhadores que busquem algum tipo de auto-ocupao ou ocupao associada/cooperativada. Todas essas polticas tm tido fonte de financiamento estvel, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Neste ano, deve-se tambm destacar que vivemos sob a gide das mudanas trazidas pela Constituio de 1988 aos direitos dos trabalhadores. Essa Carta avanou muito no processo de equiparao dos direitos do trabalhador rural ao do urbano embora no garantisse o mesmo para os trabalhadores domsticos, que permanecem sem garantia de limite mximo de jornada de trabalho, horas extras, adicional noturno e salrio-famlia.10 Alm disso, ela, entre outras coisas: i) ampliou o prazo da licena-maternidade de 90 para 120 dias; ii) criou a remunerao adicional de um tero do salrio normal durante as frias; iii) ampliou a remunerao mnima das horas extras de 120% para 150% do salrio normal; iv) reduziu a jornada semanal mxima de 48 para 44 horas; v) aumentou a multa por dispensa sem justa causa de 10% para 40% do montante devido do FGTS. A atual Constituio Federal tambm aumentou a autonomia dos
10. Alm disso, o acesso ao FGTS e ao seguro-desemprego depende de uma deciso facultativa do empregador.
83
sindicatos e acabou com o registro sindical. Atualmente, tambm se observa um retorno, depois de dcadas, tendncia ascendente do valor real do SM.
GRFICO 2
600
Ipea: SM (R$) 01/1964 - 07/2010
500
400
300
200
100
A evoluo da questo agrria brasileira nesses 46 anos enfrentou uma srie de contratempos e, apesar de breves perodos de melhora, segue conservando seus principais sintomas. Persiste no pas o mal crnico da concentrao fundiria e, com ele, os quadros de pobreza, desigualdade e excluso social. O Brasil dos anos 1960 ainda era predominantemente rural. De acordo com o Censo Demogrfico de 1960, 55% da populao viviam no campo. A estrutura fundiria, herana do modelo histrico de colonizao, permanecia concentrada. O ndice de Gini dos estabelecimentos agropecurios era de 0,842 em 1960. Naquele ano, enquanto os estabelecimentos com menos de 10 hectares representavam 44,8% do nmero de estabelecimentos agropecurios registrados, mas apenas 2,2% de sua rea total; os estabelecimentos com extenso superior a mil hectares correspondiam a apenas 1% do nmero de imveis e abrangiam 44,1% da rea rural total (ver quadro 1). A dcada de 1960 foi marcada por um contexto de forte instabilidade poltica, que resultou no Golpe Militar articulado pelas foras conservadoras em 1964. Um dos motivos do golpe foi justamente o anncio de um programa de reforma agrria pelo ento presidente Joo Goulart. Ironicamente, foi sob o primeiro governo da ditadura militar que se editou o Estatuto da Terra Lei no 4.504/1964. Marco legal considerado avanado pelos defensores da reforma agrria, o Estatuto da Terra expressa em seu Artigo 16 o objetivo de realizar uma distribuio mais justa da propriedade da terra mediante a extino do latifndio. Estabelece parmetros para definir o que pequena e mdia propriedade e define, como categorias jurdicas, o latifndio por extenso e o latifndio por explorao, vinculando o direito de propriedade sua funo social.
84
1964.01 1965.03 1966.05 1967.07 1968.09 1969.11 1971.01 1972.03 1973.05 1974.07 1975.09 1976.11 1978.01 1979.03 1980.05 1981.07 1982.09 1983.11 1985.01 1986.03 1987.05 1988.07 1989.09 1990.11 1992.01 1993.03 1994.05 1995.07 1996.09 1997.11 1999.01 2000.03 2001.05 2002.07 2003.09 2004.11 2006.01 2007.03 2008.05 2009.07 Fonte: IPEADATA.
4.2.3 Desenvolvimento agrrio
Texto para Discusso

1 5 0 0
QUADRO 1
Quadro sntese: classes de rea, ndice de Gini e populao rural dcadas de 1960 e de 2000
Categorias por grupos de perodo Classes de rea Menos de 10 10 a menos de 100 100 a menos de 1.000 Mais de 1.000 ndice de Gini Populao rural Dcada de 1960 1960 Estabelecimentos 44,8 44,7 9,4 1,0 1960(1) 0,842 1960(3) 55,33 rea 2,2 19,0 34,4 44,1 Estabelecimentos 47,9 38,1 8,2 0,9 2006 0,854 2007(3) 16,25 Dcada de 2000 2006 rea 2,4 19,1 34,2 44,4 Porcentagem de tamanho e nmero de estabelecimentos rurais por classe de rea (1966)
Fonte: IBGE/Sidra (disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/>). Obs.: O ndice de Gini para 1960 foi obtido em Silva (1981, p. 333-366).
Os governos militares, no entanto, optaram pela chamada modernizao conservadora no campo, um processo que, sem afetar o carter concentrador da estrutura fundiria, conjugava uma intensa inovao tecnolgica na produo agrcola com uma generosa poltica oficial de concesso de crdito para os grandes proprietrios. Sob os auspcios de bancos pblicos, a veloz mecanizao da agricultura patronal teve por efeito a extino de postos de trabalho no campo e a consequente acelerao da migrao rural. Quanto ao Estatuto da Terra, o nico dispositivo realmente implementado foi o Artigo 10, que previa a instalao de projetos de colonizao. Concebidos segundo uma lgica equivocada, cujos efeitos deletrios at hoje se fazem presentes, os projetos de colonizao no se fizeram acompanhar de qualquer poltica pblica de assistncia tcnica aos trabalhadores beneficiados. O desconhecimento dos colonos acerca de novas tcnicas de produo somado a uma cultura de trabalho, ento dominante, que estimulava a prtica do desmatamento como forma de promover a expanso da fronteira agrcola aprofundava ainda mais as dificuldades enfrentadas pelos projetos de colonizao criados no perodo. Com um marco legal frouxo para a questo agrria, os governos que sucederam o perodo militar mantiveram a opo pelo modelo agrrio concentrador, voltado para a monocultura de exportao. A chamada Constituio Cidad trouxe poucos avanos deixando sem soluo questes importantes como a definio de um limite mximo de propriedade. Chegamos primeira dcada do sculo XXI com a estrutura fundiria altamente concentrada. O ndice de Gini para o ano de 2006 pouco se alterou em relao a 1960: 0,854. O conjunto de estabelecimentos agropecurios menores que 10 hectares representa, segundo os dados mais recentes do IBGE, 48% do nmero total e apenas 2,4% da rea total. Por sua vez, os estabelecimentos com rea superior a mil hectares permanecem na faixa de 1% do nmero total, mas ocupam 44,4% de toda a rea. Nesses ltimos 46 anos, o Brasil vivenciou a manuteno, a proteo e o apoio a um modelo agrrio concentrador, excludente e predatrio ao meio ambiente. Assim, para analisar os
85
principais dilemas da sociedade brasileira como a desigualdade, a excluso social e a violncia , deve-se levar em conta a opo adotada pelos governos para o mundo rural. Esse um de seus desafios.
4.2.4 Cultura
O Brasil um pas tradicionalmente com forte centralizao de recursos polticos, administrativos e financeiros no governo federal. Pode-se fazer referncia ao papel histrico do governo federal nas polticas do patrimnio histrico, cultural e arqueolgico, do cinema e audiovisual, radiodifuso, livro e da leitura e para as artes, todas elas fortemente marcadas pelas capacidades regulatrias, executivas ou financeiras do governo federal. Entretanto, essa centralizao se desenvolveu em contextos nos quais as questes regionais e locais responderam e interagiram de maneiras variadas com o Poder Central. A tenso entre poder federal e locais caracteriza a organizao institucional nas polticas culturais brasileiras e pode-se grosso modo distribuir essas caractersticas por trs fases desde os anos 1930. A primeira (1930-1960) caracteriza-se pela expanso iniciada j em meados dos anos 1930 das indstrias culturais e da cultura de massa, atravs de polticas de radiodifuso, desenvolvimento do cinema e do audiovisual e, na dcada de 1960, da televiso. Tambm foram desse perodo as primeiras formulaes institucionais de polticas do patrimnio e de polticas para as artes. Diversas instituies foram criadas naquele perodo, a exemplo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Sphan), Instituto Nacional do Livro (INL), Museu Nacional de Belas Artes (MNBA) e Servio Nacional de Teatro (SNT). Desse perodo o Conselho Nacional de Cultura (institudo pelo Decreto-Lei no 528/1938). Tambm para esse marco inaugural so apontados dois experimentos preponderantes: a presena de Mrio de Andrade no Departamento de Cultura da Prefeitura de So Paulo (1935-1938) e a implantao do Ministrio da Educao e Sade em 1930, com a liderana de Gustavo Capanema. Todas as aes vinculam a insero das iniciativas do campo cultural ao mbito do Ministrio da Educao e Cultura (MEC), mas so marcadas pela fragmentariedade, dada a presena de aes que tm o mesmo objeto em outros vrios rgos do governo federal, cada um deles procurando aproveitar os desenvolvimentos da produo simblica para diretrizes e objetivos especficos. Sem dvida, a dcada de 1930 foi marcante para a poltica cultural, que s voltou a ganhar destaque nos idos de 1970. Nesse nterim, o perodo de 1945 a 1964 caracterizou-se por intenso investimento cultural no mbito privado e por poucas iniciativas inovadoras do poder pblico. Em 1953, o Ministrio da Educao e Sade foi dividido em dois, dando origem ao MEC. A dcada de 1960 foi marcada pelas movimentaes estudantis e caracterizada por uma dinmica cultural em grande parte independente do Estado e at mesmo constrangida politicamente por ele. Em meados de 1960 e na dcada seguinte, os militares propuseram uma construo institucional densa, marcada pelas primeiras iniciativas de criao de um Conselho Nacional de Cultura, em 1961, e depois, em 1966, foi criado o Conselho Federal de Cultura (CFC), ambos com o objetivo de discutir a poltica nacional e elaborar planos nacionais de cultura. Em 1966 foi criado o Instituto Nacional do Cinema, encarregado de traar diretrizes e executar a poltica de cinema. Essas iniciativas no tiveram desdobramentos institucionais slidos e nem consolidaram polticas abrangentes.
86
Texto para Discusso

1 5 0 0
O segundo perodo inicia-se na dcada de 1970, v a consolidao da indstria cultural e um forte redesenho das polticas culturais federais. Em 1969 foi criada a Empresa Brasileira de Filmes Sociedade Annima (Embrafilme), como produtora de cinema, mas que absorveu funes de distribuio, e o Instituto Nacional do Cinema Educativo. Em 1987 a empresa se desdobraria em duas, uma de produo e outra de distribuio. Nesse perodo (1975) aconteceu a criao da Fundao Nacional das Artes (Funarte), que se constituiu em rgo encarregado pelas aes culturais e das artes pelo governo federal. Foram criados os Conselhos Nacional de Direito Autoral (CNDA) e o de Cinema (Concine). A primeira metade da dcada de 1970 seria caracterizada pela elaborao de propostas programticas abrangentes, porm com efeitos bem escassos, sendo o perodo subsequente caracterizado pela diversificao e redefinio dos temas relevantes sob uma tica mais operacional e poltica. Em 1973 foi divulgado pelo MEC um plano intitulado Diretrizes para uma Poltica Nacional de Cultura. Entre outras coisas, o documento propunha a criao de um novo organismo ou adaptao de rgo existente, que seria o Ministrio da Cultura. Retirado rapidamente de circulao, o plano foi substitudo pelo Programa de Ao Cultural, voltado para o binio 1973-1974. Foram formulados trs objetivos bsicos da poltica cultural: a preservao do patrimnio, o incentivo criatividade e a difuso das criaes e manifestaes culturais. Se at ento o Estado funcionava como apoiador e estimulador da cultura, passaria a ter como incumbncia atuar tanto na execuo direta das medidas como no incentivo, na coordenao e na fiscalizao. A ltima parte do documento refere-se s medidas sugeridas para a plena realizao de projetos especficos em favor da cultura no Brasil. Foram enumeradas dez medidas relativas criao de servios nacionais de msica, artes plsticas, folclore, criao do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Cultura e de casas da cultura em centros de influncia regional, colaborao com universidades, ao cuidado com monumentos particulares tombados, e ao financiamento de projetos de natureza cultural. Esse perodo conhece movimentos sociais para ampliao da participao social nas polticas culturais, atravessa a dcada de 1980, com presses pela democratizao poltica geral que impactaram na adeso de governadores estaduais discusso sobre a criao do Ministrio da Cultura (MinC), fato que aconteceu em 1985. A eleio dos governadores em 1982 e depois a criao do Frum Nacional dos Secretrios de Cultura so marcos nesse processo, em 1983 e 1984, aceleraram o debate sobre as polticas pblicas de cultura. Os primeiros anos do MinC no foram de estabilidade ou de aumento de recursos institucionais e financeiros para a rea. O momento era de acomodao poltica, inflao alta e grandes demandas nas mais diferentes reas, o que implicava a diversificao de fontes financeiras e as formas de execuo das polticas pblicas. A Lei Sarney, criada em 1986 (Lei no 7.505/1986), teve pouca durao e recebeu muitas crticas. O incio dos anos 1990, por sua vez, implicou uma ruptura com as tendncias de consolidao de uma estrutura institucional de nvel ministerial para a cultura, especialmente no contexto das diretrizes polticas do governo Collor, que eliminou o ministrio e suas principais instituies ligadas ao patrimnio e ao cultural, para em seguida recri-lo, em decorrncia das necessidades de realinhamento de suas bases de sustentao poltica, corrodas pelo processo de impeachment. Nesse quadro foi proposta a Lei Rouanet (Lei no 8.313/1991) e pouco depois, em 1993, tambm foi criada a Lei do Audiovisual Lei no 8.685/1993).
87
As duas leis de incentivo fiscal passaram a funcionar como importantes mecanismos de financiamento s polticas culturais durante o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), mecanismos especialmente decorrentes das polticas de ajuste fiscal e conteno inflacionria. A Lei Rouanet possui trs mecanismos de financiamento, um oramentrio o Fundo Nacional de Cultura (FNC) , um de incentivos fiscais e o terceiro, fundos de investimentos Fundo de Investimento, Cultural e Artstico (FICART). Os dois mandatos de Francisco Weffort frente do MinC no s foram marcados pela consolidao dessas leis, mas as demais aes das instituies federais foram alinhadas s proposies do Plano Plurianual (PPA). Dessa forma, as polticas culturais, alm de financiadas pelas leis de incentivo, eram implementadas via programas executados oramentariamente conforme planejamento do PPA. No governo Lula da Silva, o MinC se reestruturou para ser, alm de executor de programas, um rgo de planejamento, coordenao e avaliao das polticas culturais. Ao mesmo tempo diversas emendas ao texto constitucional foram propostas. A primeira delas vincula os governos locais elaborao e execuo do Plano Nacional de Cultura e de planos locais. O plano nacional esta previsto na Constituio Federal desde a aprovao da Emenda no 48, de 2005. Tambm foram criadas estruturas participativas de abrangncia nacional, como a Conferncia Nacional de Cultura (CNC), j em sua segunda edio, e o Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC). Outra iniciativa de peso do perodo foi a implementao do Sistema Nacional de Cultura (SNC), que estimula a criao de conselhos paritrios locais e fundo de cultura, e a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 150/2000 que prope a vinculao de recursos da Unio, de estados e dos municpios para o setor. Deve-se ainda citar a criao do Instituto Brasileiro de Museus, e de diversos programas de ao, a exemplo do Programa Arte Cultura e Cidadania, do Programa Identidade e Diversidade Cultural, o Programa de Desenvolvimento da Economia da Cultura e o Programa Mais Cultura, todos voltados para populaes e territrios para os quais as polticas culturais eram praticamente inexistentes. Portanto, se as polticas culturais, em grandes linhas, podem ser vistas em um quadro de longo prazo, de carter incremental, isto , de acmulos nos processos de construo institucional, com a inveno, a presena e a retomada recorrente dos mesmos temas; tambm certo que os diferentes perodos histricos enfrentam seus problemas com perspectivas diferenciadas. Aos analistas s cabe a expectativa de que os atores institucionais mantenham linhas de continuidade e aperfeioamento das aes, sem refundaes simblicas e polticas que impeam o amadurecimento e a consolidao da cidadania cultural.
4.3 Novos Velhos Temas na Agenda Social
As ltimas quatro dcadas assistiram a muitas transformaes na organizao das polticas sociais no Brasil. Entre elas destaca-se a emergncia de novos temas, antes muito pouco considerados no desenho e na implementao dessas polticas. A integrao das perspectivas de gnero e de raa enquadra-se nesta anlise e seu resultado so as polticas para as mulheres e as aes voltadas para a populao negra do nosso pas. Entende-se que as desigualdades racial e de gnero so estruturantes de nossa desigualdade e que a busca por justia social incompleta se no considera a populao em suas diferenas mais fundamentais.
88
Texto para Discusso

1 5 0 0
So novos temas para a agenda social, mas temas muito antigos se considerarmos as lutas de alguns grupos sociais e se considerarmos quo antigas so as razes dessas desigualdades. Isto significa que no possvel afirmar que a questo racial seja um tema recente no Brasil, por exemplo, mas recente sua integrao s polticas pblicas e mquina de governo. O mesmo pode ser dito sobre a desigualdade entre homens e mulheres. A seguir, esses dois temas sero tratados separadamente.
4.3.1 Igualdade de gnero
As dcadas de 1960 e 1970 viram nascer e se fortalecer no Brasil um plural movimento social de mulheres, presente na oposio ao regime militar ento vigente. O ano de 1975 constitui um marco tanto por ter sido eleito pelas Naes Unidas o ano internacional da mulher que iniciava a dcada da mulher como pela atuao do Movimento Feminino pela Anistia e pela fundao do Centro da Mulher Brasileira. Esta organizao feminista deu origem a vrios grupos de reflexo que se espalharam pelo Brasil entre final da dcada de 1970 e incio dos anos 1980. Alm de promoverem a conscientizao acerca da condio feminina, os grupos organizados tambm viabilizaram as chamadas Casas da Mulher, que prestavam apoio jurdico, mdico, psicolgico; as clnicas de sade, com atendimento ginecolgico e obsttrico; e os centros de socorro, ou SOS Violncia, para prestar apoio imediato s mulheres vitimadas pela violncia. O final da dcada de 1970 tambm viu a atuao das mulheres nos movimentos sociais contra a carestia e na luta por creches. O florescimento desses movimentos possibilitou, a partir do incio do decnio seguinte, a demanda por instncias estatais de defesa dos direitos das mulheres. , portanto, em 1983, que so criados os Conselhos da Condio Feminina em So Paulo e dos Direitos da Mulher em Minas Gerais. Dois anos depois, tambm instituda a primeira delegacia especializada de atendimento mulher em So Paulo, o que representou uma grande conquista da luta pelo enfrentamento da violncia contra a mulher, especialmente devido ao fato de que se conseguia, pela primeira vez, incidir nas instituies policiais. Tambm na primeira metade da dcada de 1980 o MS passou a implementar o Programa de Assistncia Integral Sade da Mulher (PAISM). Esta iniciativa constitui um marco na histria das polticas para as mulheres por ter incorporado, aps presso de setores organizados da sociedade, avanados pressupostos tanto acerca da sade da mulher em geral, quanto acerca do planejamento familiar em especial isto num contexto no qual, em princpio, se objetivava o controle da natalidade (ver COSTA, 1986). Todos estes fatores, em especial a criao dos conselhos estaduais, representam um avano do movimento social em direo ao Estado. neste contexto que, em 1985, com a eleio de Tancredo Neves, intensifica-se a mobilizao pela criao, em mbito federal, de um rgo semelhante aos Conselhos estaduais (MONTAO; PITANGUY; LOBO, 2003, p. 28). ento criado, em 1985, o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), no governo de Jos Sarney. Sua atuao, desde o incio, foi marcada pela presena do movimento social e pela pluralidade de temas tratados. Durante a Assembleia Nacional Constituinte, o CNDM exerceu
89
um papel primordial na mobilizao e organizao das demandas das mulheres brasileiras e na atuao junto aos constituintes para que fossem assegurados direitos na Carta Magna. O resultado que a Constituio Federal de 1988 avana em muitos temas no que diz respeito aos direitos das mulheres. A primeira conquista foi a inscrio da plena igualdade de direitos e de deveres entre mulheres e homens. A Constituio Federal de 1988 tambm avana ao reconhecer diferentes arranjos familiares: a famlia passa a ser a instituio formada pelo casamento ou pela unio estvel entre um homem e uma mulher ou, ainda, por qualquer um dos progenitores com seus descendentes, sendo que os direitos e deveres referentes sociedade conjugal so exercidos igualmente pelo homem e pela mulher, suprimindo-se a noo de ptrio poder. Houve avano tambm na determinao de que o Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes (Artigo 226, pargrafo 8o). Isto significou o reconhecimento do fenmeno da violncia familiar e domstica ainda que no se tenha distinguido a violncia de gnero da violncia domstica contra crianas e idosos, por exemplo. Coloca-se a crtica, portanto, de que em nossa legislao recorrentemente a cidadania feminina encontra-se atrelada ao lugar ocupado pelas mulheres na famlia (BRASIL, 2009a, p. 202). No mbito do mercado de trabalho, a Constituio Federal confirmou alguns pressupostos da Constituio de 1967 e avanou em outros, garantindo a proteo para as mulheres no mercado de trabalho e a proibio da diferenciao salarial e de critrios discriminatrios para o exerccio de funes ou admisso com base em sexo, idade, cor ou estado civil. No que diz respeito ao reconhecimento da funo social da maternidade, foram inscritas no texto constitucional a licena maternidade de 120 dias (aliada licena paternidade de cinco dias) e a proteo maternidade como direito social. No campo da sade reprodutiva, a Constituio foi bem avanada ao prever o planejamento familiar como livre deciso do casal, cabendo ao Estado propiciar recursos educacionais e cientficos para o seu exerccio (RODRIGUES; CORTS, 2006, p. 21). No incio dos anos 1990, houve um desmantelamento do CNDM e um retrocesso nas discusses sobre a temtica de gnero o CNDM perdeu sua autonomia administrativa e financeira e extinguiu-se o Fundo dos Direitos da Mulher. Todavia, durante toda a dcada surgiram novas organizaes no governamentais (ONGs), associaes e o movimento social de cunho feminista adensou-se significativamente. A presso social e as mudanas de governo fizeram com que o CNDM novamente voltasse a atuar como instncia articuladora e propositiva, mas tambm executiva, implementando algumas aes governamentais no mbito da Secretaria de Estado de Direitos Humanos, vinculada ao Ministrio da Justia. Entre as aes, destacam-se aquelas ligadas ao combate violncia contra as mulheres, com nfase no apoio a servios de atendimento. Entre 1996 e 2000, no PPA do governo federal, foi executado o chamado Programa Nacional de Combate Violncia Domstica e Sexual contra a Mulher, tido como parte integrante do Programa Nacional de Direitos Humanos I. A dcada de 1990 foi, portanto, marcada por algumas importantes iniciativas voltadas para o enfrentamento da violncia contra as mulheres no mbito do governo federal. Mesmo com poucos recursos oramentrios, essas iniciativas constituram uma importante experincia
90
Texto para Discusso

1 5 0 0
para que, no PPA 2000-2003, fosse incorporado um programa especfico de combate violncia contra as mulheres, bem como para a criao da Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher (Sedim), em 2002 (BRASIL, 2009a). A Sedim teve uma curta durao por ter sido substituda, em janeiro de 2003, pela Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), com status de ministrio e ligada Presidncia da Repblica. A partir de 2004, o escopo de aes da secretaria se amplia consideravelmente. Alm de novas abordagens para enfrentar a violncia contra as mulheres, entram na agenda de atuao da SPM as mais variadas temticas, como igualdade no mercado de trabalho; direito das trabalhadoras domsticas; programas especficos para as trabalhadoras rurais; educao inclusiva e no sexista; articulao entre trabalho produtivo e reprodutivo; mulheres nos espaos de poder, entre outras. A secretaria atua tanto na execuo direta de programas especficos sendo o de maior peso oramentrio o enfrentamento da violncia contra as mulheres quanto na articulao com os demais rgos do governo federal e com os nveis estaduais e municipais, com vistas a promover a transversalizao de gnero nas polticas pblicas. O maior exemplo disso foram os dois Planos Nacionais de Polticas para as Mulheres, elaborados a partir de deliberaes das conferncias nacionais e reunindo aes de diferentes rgos de governo. Apesar das dificuldades encontradas para incorporar o tema na agenda governamental e das persistentes desigualdades entre homens e mulheres em nosso pas, possvel avaliar que muitas conquistas foram alcanadas. Isto se deu tanto na visibilidade obtida pela temtica nos ltimos anos quanto na ampliao de medidas legislativas que promovem avanos e de polticas pblicas voltadas para as mulheres.
4.3.2 Igualdade racial
A desigualdade racial tem sido uma marca da sociedade brasileira. Tendo como origem a escravido e alimentada, aps a abolio, pela subordinao e invisibilidade dos negros, a desigualdade racial permanece como um dos mais perversos traos da iniquidade social no pas. Nesse sentido, a maior parte dos avanos da poltica social apresentados aqui no foram usufrudos equitativamente pela populao negra. Em 1964, o Estado brasileiro ainda no havia incorporado ou sequer acatado a questo racial como objeto de interveno governamental. A nica norma a respeito em vigor at ento era a Lei Afonso Arinos, de 1951, motivada pelo impacto internacional de atos discriminatrios sofridos por estrangeiros no pas.11 De fato, a questo racial havia sido objeto, na primeira metade do sculo XX, de um discurso fundado em teorias racistas e no ideal de branqueamento da populao, em que se baseavam polticas de incentivo imigrao europeia e de elogio miscigenao, como perspectiva da dissoluo do componente negro na sociedade brasileira. E passaria boa parte da segunda metade do sculo coibida pelo discurso da democracia racial que no apenas afirmava a inexistncia da discriminao como fenmeno ativo na sociedade brasileira, como ainda anunciava a superioridade da engenharia social brasileira no que se refere convivncia dos grupos raciais.
11. Lei no 1.390, de 3 de julho de 1951 (inclui entre as contravenes penais a prtica de atos resultantes de preconceitos de raa ou de cor) (JACCOUD et al., 2009).
91
Diante desse contexto, a mobilizao de organizaes negras foi intensa, denunciando as desigualdades raciais, preservando a cultura afrodescendente e oferecendo alternativas para o projeto nacional de desenvolvimento. Com a ditadura militar, os movimentos sociais experimentaram um momento de grandes constrangimentos, que repercutiu sobre as organizaes do movimento negro.12 Nesse tempo, embora tenham sido ratificados importantes tratados sobre o tema,13 negavam-se a desigualdade e a discriminao racial a ponto de eliminar-se a pergunta sobre cor no Censo de 1970. Com a redemocratizao e a Constituinte de 1988, ampliou-se a mobilizao em torno da questo racial. Nesse ano, assistiu-se a mobilizaes crticas em torno dos 100 anos da abolio ou ainda criao da Fundao Cultural Palmares, primeiro rgo federal dedicado questo racial, voltado, no entanto, ao mote cultural. A Carta de 1988 promoveu efetivamente significativos avanos na trajetria pela igualdade racial. O racismo foi disciplinado como crime inafianvel e imprescritvel (Artigo 5o); foi reconhecida a propriedade definitiva das terras quilombolas (Artigo 68 Ato das Disposies Constitucionais Transitrias); e a diversidade cultural foi reconhecida como patrimnio a ser preservado e valorizado (Artigos 215 e 216).14 Aps esse momento, temos constatado progressos no mbito das polticas pblicas. Nesse sentido, importante destacar as Leis n 7.716/1989 e no 9.459/2007, respectivamente conhecidas com Lei Ca e Lei Paim, dedicadas ao combate discriminao racial. Com a Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, em 1995, o tema ganha novo impulso. Em resposta, o governo FHC instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra, no mbito do Ministrio da Justia. Ainda na dcada de 1990, o Ministrio do Trabalho (MT) adota a formao de ncleos de combate discriminao.15 Esse movimento ganha nova fora, especialmente aps a III Conferncia Mundial contra Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, de 2001,16 que representou um marco ao promover uma evoluo das respostas governamentais ao tema. Entre 2001 e 2002, foram iniciados programas de ao afirmativa em alguns ministrios e lanado o Programa Nacional de Aes Afirmativas.17
12. No obstante a consumao de expressivas realizaes nesse perodo, a exemplo da fundao do Movimento Negro Unificado, em 1978. 13. Conveno 111 concernente discriminao em matria de emprego e profisso: Organizao Internacional do Trabalho (OIT),1968; a Conveno relativa luta contra a discriminao no campo do ensino: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), 1968; e a Conveno internacional sobre a eliminao de todas as formas de discriminao: Organizao das Naes Unidas (ONU), 1969. Alm disso, o governo brasileiro participou das duas conferncias mundiais contra o racismo (1978 e 1983). 14. Para uma anlise da trajetria das polticas de promoo da igualdade racial a partir da Constituio Federal de 1988, ver Jaccoud et al. (2009). 15. Ncleos de Promoo da Igualdade de Oportunidades e Combate Discriminao, criados em resposta reclamao formal contra o governo brasileiro relacionada Conveno 111 da OIT. Esta reclamao foi feita pela Central nica dos Trabalhadores (CUT), em 1992, com o apoio das demais centrais sindicais. Na prtica, esses ncleos voltaram-se mais para a pessoa com deficincia do que para a populao negra (JACCOUD et al., 2009). 16. Convocada pela Assembleia Geral da ONU e realizada em Durban (frica do Sul). 17. O referido Programa (institudo pelo Decreto no 4.228/2002) prope o estabelecimento de metas percentuais de participao de afrodescendentes, mulheres e pessoas com deficincia no preenchimento de cargos em comisso da Administrao Pblica Federal, bem como nas contrataes de consultores e empresas prestadoras de servio. Trata de critrios afirmativos para licitaes pblicas e transferncias de recursos e cria um comit interministerial para acompanhamento do programa. Contudo, o Decreto no foi regulamentado, no avana nem efetivado pelo governo seguinte. Dessas iniciativas, apenas o Programa de Bolsas Prmio para a Diplomacia, do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), foi efetivado e persiste at hoje.
92
Texto para Discusso

1 5 0 0
Desde ento, o governo tem avanado na consolidao do combate s desigualdades raciais, discriminao e ao racismo como rea de interveno estatal, apresentando, como alternativa de enfrentamento, uma srie de aes que tm como ponto central a criao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) em 2003. Todavia, esse entendimento ainda permeado por desafios, no interpostos, de compreender o racismo como estruturante das relaes sociais, o que se reflete no ainda insuficiente tratamento do tema pelas polticas pblicas. A criao de espaos institucionais, como a Seppir, o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR) e o Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (Fipir), tende a garantir continuidade e organicidade s aes e ao debate sobre a questo racial. Ressalta-se ainda a participao social no desenvolvimento da poltica, especialmente por meio da I e da II Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Conapir). A construo de planos setoriais (Plano Nacional de Implementao da Lei no 10.639/2003,18 Plano Nacional de Sade Integral da Populao Negra, Agenda Social Quilombola e Programa Brasil Quilombola), durante esse processo, baseados, inclusive em estudos e pesquisas do Ipea sobre desigualdades raciais em distintas reas, apresenta o potencial de capilarizar aes para promoo da igualdade racial, alm de comprometer atores e recursos. Outras aes tm sido objeto de grande repercusso, como as polticas de acesso ao ensino superior: Aes Afirmativas nas Universidades Pblicas e o Programa Universidade para Todos (Prouni).19 A poltica de igualdade racial em curso ainda no conseguiu alar esta temtica centralidade das estratgias de desenvolvimento nacional. inegvel o avano alcanado nas ltimas dcadas para a populao negra. Se antes a desigualdade racial nem era admitida, hoje, alm das aes governamentais relativas promoo da igualdade racial, verifica-se debate ampliado sobre o tema e incremento substancial de iniciativas de valorizao da matriz africana na sociedade brasileira. Contudo, os negros permanecem como os menos beneficiados pelos progressos usufrudos pelo conjunto da populao: so as principais vtimas de violncia20 e esto sobrerrepresentados entre os analfabetos, entre os desempregados, entre os trabalhadores com ocupaes precrias, entre os pobres e os miserveis em que pese a reduo desses indicadores no perodo em voga.
5 GASTO SOCIAL FEDERAL NO PERODO
O gasto pblico social, em que pesem as dificuldades metodolgicas em dimension-lo e de estabelecer comparaes para um perodo to longo e de tantas mudanas, apresentou uma tendncia de crescimento nestes 46 anos, apesar de tambm enfrentar recuos e estagnaes em diversos momentos. importante ressaltar que os dados apresentados no grfico 3 so originados de
18. Inclui no currculo oficial da Rede de Ensino a obrigatoriedade da temtica Histria e Cultura Afro-Brasileira. 19. Para analisar com mais detalhes essas polticas, entre outras, sugere-se consultar o Boletim de Polticas Sociais do Ipea (cap. Igualdade Racial), disponvel no site oficial do Instituto. 20. Enquanto a taxa de homicdio de brancos caiu 24,1% entre 2002 e 2007, a taxa de homicdio entre negros subiu 12,2% no mesmo perodo. Segundo o Mapa da Violncia 2010, morrem proporcionalmente mais que o dobro de negros em relao populao branca (WEISELFISZ, 2010).
93
trabalhos distintos, com metodologias tambm distintas. Mesmo com essas ressalvas, percebese que eles apontam algumas tendncias interessantes.
GRFICO 3
Gasto social federal
(Em % do PIB)
13,5% 11,4% 9,1% 8,2% 6,7% 11,4%
3,2%
1960
1970
1980
1985
1990
1995
2005
Fontes: De 1960 a 1975, inclui apenas sade, educao, previdncia e habitao: elaborao prpria usando-se os dados compilados pelo IBGE em Estatsticas do Sculo XX exceto para as despesas dos IAPs de 1947 a 1949 (OLIVEIRA; JAIME; FLEURY, 1985, tabela I a e b do Anexo p. 339 a 341). De 1980 a 1990: Mdici e Maciel (1996); Para 1995: Fernandes et al. (1998); 2005: Castro et al. (2008); 2009: estimativas em Chaves e Ribeiro (2010). Elaborao prpria.
Os gastos sociais do governo federal (GSF) representavam apenas 3,2% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1960, saltando para 6,7% em 1970. A tendncia de crescimento nesse perodo foi resultado da progressiva uniformizao e unificao do sistema de previdncia. Se at o regime autoritrio de 1964 houve uma expanso quase inercial do modelo de proteo vigente desde os anos 1930, o novo regime instaura uma estratgia clara da atuao do Estado no campo social (FAGNANI, 1997). A unificao dos IAPs sob o novo INPS, em 1966, possibilitou a incorporao de inmeros trabalhadores formais antes desprotegidos. Alm disso, o prprio amadurecimento demogrfico do sistema previdencirio elevava seus custos. Tambm relevante foi o forte crescimento do gasto com sade e habitao. No primeiro caso, os servios de sade previdencirios se expandiram rapidamente por sua padronizao sob o novo sistema unificado do INPS que permitiu ampliar a cobertura de setores que anteriormente ou no eram atendidos ou o eram sob um escopo de servios mais restrito. J naquela poca, isso implicou uma progressiva concorrncia entre financiamento dos benefcios previdencirios e da assistncia mdica no interior do sistema. No segundo caso, em 1964 criado o Banco Nacional de Habitao (BNH), que s se tornar realidade a partir do estabelecimento de suas bases de financiamento com a instituio do FGTS em 1966. Durante os anos 1970 efetuam-se diversas mudanas institucionais no sentido de aprimorar a gesto do sistema de polticas sociais no Brasil. Tambm nesse perodo que se instituem inmeros benefcios de tendncia bastante progressista e universalizante, ainda que com grandes
94
Texto para Discusso

1 5 0 0
heterogeneidades: a incorporao dos trabalhadores rurais e domsticos previdncia em 1971 e 1972, a criao da RMV em 1974, a implementao do Plano de Pronta Ao para o atendimento mdico, tambm em 1974 etc. No que tange atuao do governo federal sob a estratgia conservadora (FAGNANI, 1997), portanto, patente a ampliao dos instrumentos e instituies da poltica social no Brasil, o que de fato possibilitou a expanso de sua cobertura e atendimento. Aps alcanar inditos 9,1% de gasto social federal sobre o PIB em 1980, o modelo comea a dar sinais de esgotamento. A crise da dvida imps um forte ajuste fiscal em prol de transferncias lquidas de renda ao exterior da ordem de 6% do PIB, na mdia dos anos 1980. O GSF como proporo do PIB reverte a tendncia de crescimento, representando apenas 8,2% em 1985. Os efeitos conjugados da redemocratizao e da promulgao da Constituio de 1988 mudaram o patamar de gastos sociais de maneira inequvoca. J em 1990 antes, portanto, de boa parte de as polticas previstas na Constituio se tornarem realidade os GSFs chegavam a 11,4% do PIB. Logo a seguir, entretanto, conforme destacam vrios autores, (MEDICI; MACIEL, 1995; FAGNANI, 2005) as polticas sociais sofreram um contra-ataque violento, que reduziria, por exemplo, o nvel de gastos per capita a patamares inferiores ao do incio dos anos 1980 portanto, uma dcada perdida em vrios sentidos. A partir de 1993, com a retomada da implementao das polticas previstas pela Constituio e at ento represadas SUS, Loas, previdncia rural, dentre outras , recupera-se a trajetria de crescimento dos gastos sociais. Desde ento, a trajetria dos gastos sociais tambm sofreu avanos e retrocessos, permanecendo demasiadamente atrelada ao ciclo econmico (CASTRO et al., 2008), embora talvez menos do que nos anos 1980. Afinal, uma das principais demandas da crtica ao modelo da poltica social do regime militar foi atendida pela Constituio de 1988: a diversificao das bases de financiamento das polticas sociais, que passaram a contar tambm com faturamento e lucro lquido, em adio folha salarial. O crescimento do GSF no perodo fortemente liderado pela rea da previdncia social. Os gastos com sade e educao sobem, nesse perodo, muito mais nos estados e municpios, crescendo, portanto, menos na esfera federal. Por fim, as reas de trabalho (sistema pblico de emprego) e de assistncia social, justamente por estarem, de fato, em construo nesse perodo, elevam seus gastos e crescem sua participao relativa no conjunto do GSF. Logicamente que essa trajetria no se d de modo tranquilo. Pelo contrrio, as intempries macroeconmicas que assolaram o pas em alguns momentos do perodo com destaque para as crises de 1998-1999 e 2002-2003 cobram o seu preo em termos de flutuaes no desempenho do GSF. Porm, pode-se afirmar que a estrutura de financiamento concebida na Constituio de 1988 e implementada desde os anos 1990 mesmo sob constantes ataques, ameaas, e feridas concretas, como a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU) no permitiu redues no percentual do PIB destinado s polticas sociais, garantindo a expressiva expanso do sistema nos ltimos anos.
95
6 CONSIDERAES FINAIS
O Epea foi criado em 1964, no incio do regime autoritrio, com forte tendncia centralizadora, desenvolvimentista e nacionalista. O Brasil daquela poca simultaneamente diferente e semelhante ao de hoje. Em termos demogrficos, a populao era majoritariamente rural, fortemente jovem e crescia taxa de 3% ao ano. Hoje, mais de 80% da populao urbana e o contingente com menos de 30 anos j apresenta taxas de crescimento negativas, sendo que a populao idosa passou de 4,8% em 1960 para 10,7% em 2007. Fortemente influenciados pelo desenvolvimento econmico-social do pas o que inclui avanos no acesso a condies de saneamento bsico e nas polticas pblicas de sade, tais como vacinao , os indicadores de sade melhoraram: a esperana de vida ao nascer passou de 55 anos, em meados dos anos 1960, para 72 anos em 2005; a mortalidade infantil caiu de 112 bitos para cada mil crianas nascidas vivas em meados dos anos 1960 para 26,6/1.000; a principal causa de mortalidade nos anos 1960 eram as doenas transmissveis (infecciosas e parasitrias), que respondiam por 40% do total de bitos, enquanto em 2006 elas so responsveis apenas por 5% dos bitos, atrs das doenas do aparelho circulatrio (32%), das neoplasias (16%), das causas externas (14%) e das doenas do aparelho respiratrio (11%). Em termos de morbidade, nestes 40 anos a varola e a poliomielite foram erradicadas e o sarampo, a raiva humana, a difteria, o ttano e a coqueluche esto em forte declnio. Mantm-se persistentes, mas com nveis bem inferiores de mortalidade, a malria, a tuberculose, as hepatites virais, a leptospirose, a meningite, a leishmaniose e a febre amarela. No entanto, no perodo surgiram novas doenas, como a AIDS e a hantavirose, e tambm h doenas reemergentes, como o dengue As polticas pblicas de seguridade social so, no geral, muito diferentes na dcada de 1960 e nos dias atuais. Nos anos 1960, no havia seguridade social com princpios universais e no contributivos, tal como estabelecido na Constituio de 1988. O que existia, de fato, era um sistema de proteo de riscos de morte, velhice e doena, estruturado num sistema pblico organizado em institutos de aposentadoria e penso (IAPs) voltados para algumas categorias de trabalhadores urbanos. Tais institutos organizavam as aposentadorias e penses em regime de capitalizao e ofereciam aos seus segurados a prestao de servios mdicos e hospitalares; entre eles, alguns ofereciam servios assistenciais. O Estado atuava na sade praticamente apenas em aes tpicas da sade pblica, tais como o controle de doenas transmissveis e a vigilncia sanitria e epidemiolgica. Na rea de assistncia social, na dcada de 1960, a ao estatal, bastante residual, era feita por meio da Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e da Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem). Nestes 46 anos, a seguridade social se fortaleceu. Os institutos de previdncia foram unificados, j em 1966, com a criao do INPS. Foram includas categorias profissionais marginalizadas, como a dos autnomos, domsticos (1972) e rurais (Funrural, 1971). Na rea de assistncia destaca-se a instituio da Renda Mensal Vitalcia (RMV) em 1974, voltada para o atendimento de invlidos e de pessoas a partir dos 70 anos incapazes de garantirem seu sustento sozinhos ou no mbito da famlia, desde que j tivessem contribudo ao menos 12 vezes para a previdncia. Na rea de sade, destaca-se o fato de que os hospitais do sistema previdencirio passaram a atender tambm os casos de emergncia de pacientes no contribuintes da previdncia a partir
96
Texto para Discusso

1 5 0 0
de 1974, com o Plano de Pronta-Ao. Por fim, na rea de trabalho, o seguro-desemprego foi implantado apenas em 1986, mas somente aps a Constituio foram melhor definidos seu marco institucional e suas fontes de financiamento. As maiores mudanas no mbito das polticas sociais foram iniciadas com a Constituio de 1988. Na Carta Magna, foi prevista a implantao do Sistema nico de Sade (SUS), prevendo acesso universal e integralidade no atendimento, alm da descentralizao como princpio da poltica. Na rea de previdncia social, abriu-se a possibilidade de concesso de aposentadoria rural a mais de uma pessoa por unidade familiar, elevou-se o valor do benefcio para um salrio mnimo nacional, reduziram-se as idades mnimas de aposentadoria para 55 anos para mulheres e 60 anos para homens, e reduziu-se enormemente a heterogeneidade entre os benefcios e coberturas disponveis entre os trabalhadores. A assistncia social tornou-se direito, elevando a responsabilidade do Estado na garantia de acesso a servios assistenciais a quem deles necessitar. No campo das transferncias de renda, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) configurou um avano em relao ao antigo RMV embora voltado para o mesmo pblico-alvo, o BPC no exige contribuio prvia previdncia, o que permitiu incluir beneficirios sem passagem pelo mercado de trabalho formal, como, por exemplo, crianas portadoras de deficincia e atende hoje aproximadamente 3 milhes de pessoas. O PBF, voltado para pessoas que vivem com renda per capita abaixo da linha de pobreza (meio SM), atendeu 10,5 milhes de famlias em 2008 e atualmente est em processo de expanso para superar os 13 milhes de famlias at 2010. Na rea de promoo social e oportunidades, nestes 46 anos houve avanos nas reas de educao e de trabalho. A Constituio reafirmou o direito educao. Alm da universalizao do ensino fundamental, apontou-se tambm para uma progressiva obrigatoriedade do ensino mdio e foi estendida a gratuidade a todos os nveis de ensino ofertados pelas instituies pblicas, elevando os percentuais da vinculao de impostos educao nas trs esferas de governo. Na rea de trabalho, a proteo ainda em 1964 era restrita ao trabalhador urbano. Nos anos seguintes, a proteo foi incluindo os trabalhadores domsticos, rurais e autnomos. No entanto, o direito estabilidade aps dez anos de trabalho foi substitudo pelo FGTS. A Constituio de 1988 tambm trouxe nessa rea importantes mudanas: ampliou o prazo da licenamaternidade, a remunerao de frias (ampliada em um tero do salrio), a remunerao mnima das horas extras de 120% para 150% do salrio normal e a multa por dispensa sem justa causa de 10% para 40% do montante devido do FGTS; reduziu a jornada semanal mxima de 48 horas para 44 horas; aumentou a autonomia dos sindicatos e reduziu as restries ao direito de greve. Neste perodo de 46 anos, foi se estruturando tambm o que se pode chamar de um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda com a criao do seguro-desemprego, em 1986, dos programas de requalificao de mo de obra e da concesso de crdito facilitado a empresas e/ou trabalhadores para auto-ocupao ou ocupao associada. Desde 1994, ocorreram aumentos reais do SM, que acumulou um aumento real de 99,3% de julho de 1994 at dezembro de 2008. Na rea de desenvolvimento agrrio, no entanto, a concentrao fundiria permanece. O ndice de Gini dos imveis rurais que era de 0,856 em 1966, passou a 0,816 em 2003. Nesse
97
perodo, a poltica patinou. O Estatuto da Terra Lei no 4.504/1964, aprovada no regime militar com o objetivo de realizar uma distribuio mais justa da propriedade da terra com a extino do latifndio e de vincular o direito de propriedade sua funo social quase no foi aplicado na prtica. Mesmo com as recentes polticas de desenvolvimento agrrio, a hegemonia do modelo agrrio exportador e concentrador permanece. A forte desigualdade tambm se faz notar na distribuio de renda. Ainda que a queda no ndice de Gini, que passou de 0,621 em 1970 para 0,553 em 2007, seja significativa, ressaltase que nossa atual posio ainda inaceitvel, uma das piores do mundo. Alm disso, chama a ateno que, em apenas dois momentos curtos, em todo esse perodo, a desigualdade tenha cado de modo sensvel. frustrante reconhecer que, j no incio dos anos 1980, o ndice de Gini se aproximava dos atuais 0,553; porm, desde ento, o indicador se deteriorou nos anos 1980 e 1990, at finalmente iniciar nova trajetria de reduo j neste novo sculo, graas ao crescimento econmico, aos aumentos reais do SM e expanso dos benefcios previdencirios e assistenciais, incluindo a o PBF. Assim, o papel do Ipea, como rgo voltado para apoiar o desenvolvimento do pas por meio de pesquisas aplicadas e assessoria, permanece to atual como na sua criao. De um lado, as pesquisas contribuem para que sejam reconhecidos os avanos e que sejam dimensionados novos problemas colocados na agenda pblica. De outro, o Ipea tem importante papel de assessoria aos rgos centrais e aos ministrios setoriais na elaborao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas.
REFERNCIAS
BARROS, E. Financiamento do sistema de sade no Brasil: marco legal e comportamento do gasto. Organizao Panamericana da Sade, Braslia, 2003 (Srie Tcnica, n. 4). BNH. Planhab, objetivos e normas de execuo, 1973. BRASIL. Ipea. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, Braslia: Ipea, v. 3, n. 17, 2009a. ______. Ministrio da Sade. Sade Brasil, 2009b. CAMARANO, A. A.; KANSO, S. Perpectivas de crescimento para a populao brasileira: velhos e novos resultados. Rio de Janeiro: Ipea, 2009 (Texto para Discusso n. 1.426). CASTRO, J. A. et al. Gasto social e poltica macroeconmica: trajetrias e tenses no perodo 1995-2005. Braslia: Ipea, 2008 (Texto para Discusso, n. 1.324). CHAVES, J. V.; RIBEIRO, J. A. C. Gasto Social Federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009. In: CARDOSO JNIOR, J. C. Brasil em desenvolvimento 2010. Ipea: Braslia, 2010 (no prelo). CONASS. Conselho Nacional dos Secretrios de Sade Progestores. A sade na opinio dos brasileiros. Braslia, 2003. COSTA, A. M. O Programa de Assistncia Integral Sade da Mulher: anotaes para um debate. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 5. Anais... 1986. Disponvel em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/docs/anais/pdf/1986/T86V02A24.pdf>
98
Texto para Discusso

1 5 0 0
DATASUS; IDB; IBGE. Projees demogrficas preliminares, 2006. DRAIBE, S.; CASTRO, M. H.; AZEREDO, B. O sistema de proteo social no Brasil. Campinas: NEPP/ UNICAMP, 1991. Mimeografado. FAGNANI, E. Poltica social e pactos conservadores no Brasil: 1964/1992. Economia e Sociedade, UNICAMP, v. 8, p. 183-238, 1997. . Poltica social no Brasil (1964-2002): entre a cidadania e a caridade, 2005. Tese (Doutorado) Instituto de Economia da UNICAMP, Campinas, 2005. FERNANDES, M. A. da C. et al. Dimensionamento e acompanhamento do gasto social federal. Braslia: Ipea, 1998 (Texto para Discusso, n. 547). FINKELMAN, J. (Org.). Os caminhos da sade pblica no Brasil. Fiocruz, 2002. ______; SISTEMA IBGE DE RECUPERAO AUTOMTICA (SIDRA). Banco de dados agregados. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/Acessado em: 27 ago. 2010. JACCOUD, L. et al. Entre o racismo e a desigualdade: da Constituio promoo de uma poltica de igualdade racial (1988-2008). Polticas Sociais: acompanhamento e anlise Vinte Anos da Constituio Federal, v. 1, n. 17, 2009. LABORATRIO DE ESTUDOS EXPERIMENTAIS (LEEX)/UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES (UCAM). Almanaque de dados eleitorais: Brasil e outros pases. Disponvel em: <http://www.ucam.edu.br/leex/indice.htm> MDICE, A. C.; MACIEL, C. M. P. A dinmica do gasto social nas trs esferas de governo: 1980-92. In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Org.). Descentralizao e polticas sociais. So Paulo: FUNDAP, 1995. MONTAO, S.; PITANGUY, J.; LOBO, T. As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O caso do Brasil. Santiago do Chile: Cepal, 2003 (Serie Mujer y Desarrollo). MPOG/SECRETARIA DE RECURSOS HUMANOS. Boletim Estatstico de Pessoal. Braslia: MP, vrios nmeros. Disponvel em: <http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm> OLIVEIRA, J. A.; FLEURY, S. Im-previdncia social 60 anos de histria da previdncia social no Brasil. Rio de Janeiro: Vozes/Abrasco, 1985. PIOLA, S. F.; VIANNA, S. M (Org.). Sade no Brasil: algumas questes sobre o Sistema nico de Sade (SUS). Ipea, 2008 (Texto para Discusso). No prelo. RODRIGUES, A.; CORTS, I. (Org.). Os direitos das mulheres na legislao brasileira psConstituinte. Braslia: Cfemea/Letras Livres, 2006. SANTOS, W. G. O ex-leviat brasileiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006. SILVA, J. F. G. Estrutura fundiria e relaes de produo no campo brasileiro. Ensaios FEE, Fundao de Economia e Estatsitica, Porto Alegre/RS, v. 1, n. 2, p. 333-366, 1981.
99
VASCONCELOS, J. R. de; CNDIDO JNIOR, J. O. O problema habitacional no Brasil: dficit, financiamento e perspectivas. Ipea, 1996 (Texto para Discusso, n. 410). WEISELFISZ, J. J. Mapa da violncia dos municpios brasileiros 2008. Disponvel em: <http:// www.dominiopublico.gov.br/download/texto/rl000005.pdf> ______. Mapa da violncia 2010 anatomia dos homicdios no Brasil. So Paulo: Instituto Sangari, 2010. Disponvel em: <http://www.institutosangari.org.br/mapadaviolencia/> Acessado em: 31 maio 2010.
100
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Supervisora
Andrea Bossle de Abreu

Reviso
Eliezer Moreira Elisabete de Carvalho Soares Fabiana da Silva Matos Gilson Baptista Soares Lucia Duarte Moreira Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos Aeromilson Mesquita Camila Guimares Simas Carlos Henrique Santos Vianna Maria Hosana Carneiro Cunha
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva

Projeto Grfico
Renato Rodrigues Bueno
Livraria do Ipea
SBS Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES, Trreo. 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br Tiragem: 500 exemplares

Texto Ipea

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Texto Ipea

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

O BRASIL EM 4 DCADAS

Texto para Discusso

Rio de Janeiro, setembro de 2010

Diretoria de Estudos e Polticas Sociais DISOC

Texto para Discusso

Texto para Discusso

A insero internacional da economia brasileira 1960-2000

A INSERO INTERNACIONAL DA ECONOMIA BRASILEIRA 1960-2000

Rio de Janeiro, setembro de 2010

US$ milhes Exportao

Texto para Discusso

A insero internacional da economia brasileira 1960-2000

Rio de Janeiro, setembro de 2010

Texto para Discusso

A insero internacional da economia brasileira 1960-2000

Rio de Janeiro, setembro de 2010

Texto para Discusso

A insero internacional da economia brasileira 1960-2000

Rio de Janeiro, setembro de 2010

Texto para Discusso

Estado, instituies e democracia

ESTADO, INSTITUIES E DEMOCRACIA

Rio de Janeiro, setembro de 2010

Dois momentos da democracia representativa no Brasil 1950-1964 e 1990-2006

Texto para Discusso

Estado, instituies e democracia

Nmero de associaes civis criadas, por perodos selecionados: mdia anual

10000 6.439 5000

Rio de Janeiro, setembro de 2010

Associaes civis criadas entre 1991 e 2005, por tipo

Assistncia social Educao e pesquisa Outras

Texto para Discusso

Estado, instituies e democracia

Empregados do setor pblico, como % do total de trabalhadores ocupados 1950-2007

Fonte: Mattos (s.d., p. 37).

Distribuio dos empregados do setor pblico, por nvel de governo 1950-2006

Rio de Janeiro, setembro de 2010

Varas do Trabalho: processos recebidos, por perodos selecionados, mdia anual

Texto para Discusso

Estado, instituies e democracia

Homicdios como % do total de bitos 1988-2007

Fonte: MS/SVS/DASIS/SIM. URL: www.datasus.gov.br.

Rio de Janeiro, setembro de 2010

Texto para Discusso

Estado, instituies e democracia

Texto para Discusso

Dilemas e desafios da macroeconomia 46 anos depois

DILEMAS E DESAFIOS DA MACROECONOMIA 46 ANOS DEPOIS

1. PIB a custo de fatores.

Rio de Janeiro, setembro de 2010

PIB a custo de fatores, segundo a atividade econmica (distribuio percentual) 1955-2008

1980 1990 Servios

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao prpria.

Evoluo da taxa de crescimento do PIB Brasil

Trajetria anterior fundao do Ipea

Trajetria a partir de 1999

Texto para Discusso

Dilemas e desafios da macroeconomia 46 anos depois

Taxa de crescimento do PIB Brasil mundo

Taxa de crescimento do produto e dos componentes da demanda agregada

Rio de Janeiro, setembro de 2010

Texto para Discusso

Dilemas e desafios da macroeconomia 46 anos depois