pslrco 1-.

SECToR Er ENIJNAECONOMa urrra

Preguntas isicas 1. cules son las principales cuestioesde lc que se ocupa la ecqronia del sector pblico? 2. Cuiles son los diferentes pwrtos de vista sobre el pape! econmicodel Estado? Cmo han evolucionado con los ac y a g se ira debido esa-e'olucin? 3. Cmo estudian los econornistas la economadet sctor pblico? 4. Culesson los principales motivos de clisoeparrciaenhe los ecanomistassobre las rnedidas que deben adoptar los Gobienrc? Desde que nacemoshasta que morimos, las actirildes d merables maneras en nuestra vida. Esradoinluven de innu,

a a

Nacemos en hospitales subvencionadosproret Esacto, cuandono de propie. dad estatal; nuestra llegada a murdo s ariota en un registro pblico ""te (nuestro certificacio de nacimientro),lo que nc da derecho a una serie de privilegios y obligaciones como ciudadanos de nrmfro pais. Muchos de nosotros estudiamos en eruelas pfbcas. Ca-qi todos nosctrosrecibimc dinero del Esradoerralgn r.orentode nuestra vida, a travs de programas cono las bees de esrdios, prestaciones laa por desempleo o por i:rcapacidad, bs pro6ramas de hldu conha Ia pobreza y la seguridad social. 'rocios rrosoh'os pagamos irnpuestc al F,stado:impuestos srxe las ventas; impuestos sobre consumos co.crebs como la gasolina, las bebilas alcohlicas, el telfono, los viajes en avin" los prfume y lc neumticos; impues_ tcs sobre ei patrimonio; imp'estos so,breb rcnta y aotizacies a ia seguridad s<rial. una parte de la poblacin activa trabaja para el Esy el resb tiene unas condiciones de ernpleo en las que ste eieraerma gran influench. En muchas reasde produccin -ya seanauto.vihs, zapatillas deportivas u ordenadores- los beneficios y las oporhmida& d empho dependen

PBLICO 12 / I,A ECONOMADEL SECTOR

El xctorpblico unnec"nomia (c.l) / 73 en nxta

extranjeros extraordinariamente de que el lstado permita a lcs comreEdores vender bienes en nuestro pas sin aranceles contingerries. o vir v el'tipo de Lo que comemos y bebemos, el lugar en el que p".t -* en el que podemos habitar esknre'lados por organismosPbli:::]."0" Viajamos po carreteras pblicas y en ferrocarriles etatales. Lo6 ayuntamientos recogen nuestra basura v se ocuran dt, nuesto alcantaill,do; el agua que bebemos es suministrada por emprcsasblicasNuestra estructura jurdica constituye el marc r en el que los i:rdividuos y )as empresas puedgn firmar contratos. Cuando e; iste un conflictoentre do-. Pe,rsonas, stas puecien acudir a los tribunales pi ra resolverlo Si no existieran normas sobre el medio ambiente, la cpntaminacin asixiaa muchas de nuestras grandes ciudades,el agua de nuestroslagosy rio6 no se podra beber v no sera posible ni baarse ni pescar en ellos. Si rro existieran ncrmas de seguridad, como las que obligan a llevar cinturones en los automviles, el nrrneo de muertos en accidentesde tnicosera an rrrsaito Ce lo que es.

1.1.2Diferentes puntos de vrsta sobre el papcl del Estario Para comprender mejor los puntos de vista actualessobreel papel econmicodel Estado, puede resultar til examinar las diferentes opiniones que sugieron en el pasaCo.t Algr:nas cie las ideas principales de los siglcn XVIII y XIX han sido fundarrrenialespara la tristoria econmica en el siglo XX y continan sndolo hoy. Lrna teora predominante e,nel siglo XVIII, que fire espeialmmte persuasivapar franceses, era la de que e! Estado deba fomentar activamente el los economista-s comercio f la industria. Los defensoresde esta teora se llamaban mercanIistas. Fue en parte en respueta a l.osmercantilistas por 1oque Adam Smith (a quien sueie considerarseel fundador de la economamodema) esrribi La ryat Iclre nrciones Onq, un en la que defendi la idea de que l Estadodebadesenrpear iryel lfunitado.Smith intent mostrar que la competencia y el rirno de lucro llevaba a los individuos -en la brisqueda de sus propios interesesprivados- a servi al interes pblico. El inimo de lucro ios induca, compitiendo entre s, a ofrecrr los bierresque deseaban los dems. 9lo sobrevivan las e:npresasque producan lo que se deseabay al precio ms bajo posible. Smith scstenaque la ecuroma era lhada, cwro por una mano invisible, a producir lo que se deseabay de la meior forma posible. Las ideas de Adam Smith ejercieron una inflrerria podcrosa bnto en los pode res pblicos como en los econonristas.Muchc de los ecuunistas ms furportantes del siglo XX, como los ingleseslohn Stuart Mill v NassauSenio,prunulgaron la doctrina conccidacon el nombre de l issez fain, ryfu la cual d Estadodeba dejar hacer al sectcr privado y no intentar regular o controlar la empresaprivada. La competencia ilimitada era la meior manera de sevir los interesesde la sociedad. El razonamiento de Snth no convenci a todc loe perrsadrr*es sociales del siglo XIX, a quienes preoctrpaban las graves desigualdadesde la rurta que vean a su alrededor, la miseria en la que vivan las dases balaiadorasy el parroen que se vean smi'jas frccuentemente.Aunque algunos escritores& sigfo XI)(, mmo Charles Dickens, irrtentaon describir en sus irovelas las p,enuria de ir clasestrabajacioras,los tericos sociales,como Karl Marx, Sismorrdiy RobertOreru desarrollaxn teoras que no slo intentaban explicar lo que vean sino que bmbin sr.rgeran cmo reogani zar mejor la sociedad. Muchos atribuan los males & la smiedad a Ia propiedad prilada del capital; lo que para Adam Smith eErlma vfttud paa ellm era un defecto. lvfarx, aunque rro fue ei pensador social rns prof,lrdo, ftrq, &:sde luego el defensor ms influyente de la idea de que el Estado deba inlerrenir ms en el csrtrol de los medios de produccin. Para otros, corno Owen, la solucin ro ea ni el Estado ni la empresa privada, sino la foimacin de grupos mris pequem de personas que cooperaran en inters rnuhto.
rvase A. O. Hirschman, Shifting lnooluenints: Priule lntaat anl Ptic kIbn, Princeton, N. J., ha expuesto |m iraerca& Prineton University Press, 1982. Hirrhman teori que intenta e:<plicar los constantes carr'bios de opinin sobre el papel que debe C.mpenael Esta{fo.

1.1 EL papel econmico del Estado Por qu realiza el Estado unas actividadcs econmicas y no otras? Por qu ha vatiado el alcance de sus actividades en los ltimos cien aosy por qu desempea diferentes papeles en cada pas? Reaiiza el Estado demasiadasactividades? Realiza bien todas las que intenta reaiizar? Fodra desempearms ecientemente papel su econrnico?Estasson las principales cuesdonesde las que sc ocupa la economadel sector prblico. Para abordarlas eraminaremos primero el papel econmico del Estado en las economas modernas, cmo han su--gido las i<ieassobr su papel y cmo ha evolucionado ste en el sigio XX. 1.1.1 La economa mixta de los pases occidentales Los pases occideniales tienen lo que se cienomina rna economa mta: aunque muchas de las actividades econmicasson realizadaspor.empresasprivadas, otras son realizadas por el Estado-ste influye, adems,en la conductadel sectorprivado medianie toda una vaiedaC de reglamentaciones, Es impuestos), subvenciones. precisamente el hecho d-eque las economas rnixtas tengan que definir constantemente las fronteras entre las actividades pblicas y las privadas lo que hace que el estudio de la econorna del sector pblico de estos pasessea tan importante e inteesante.

14 / LA LcoNoMfA DEL sEcroR puBl-lco

El scctot nfuta(c.l) / 15 ea 'bliacn unn noma

lor ura oartg la propiedaci prv, rda del capital y la bre empiesay;por otra, d control estatal de los medios de produccrry corstihryeron los principioo opuestosque ibari a guiar la poltica y ia economa intemaciorrales en el siglo XX p[srnadas en la guema Fra. Actualmerrte, los pases de la antigua Uni; Sotica y el Bloque del Este se encuentrari inmersos en una monumental transicin a un sisteurade mercadr.,en una trarsformacin fundamental del papel del Esh<lori estasecqnnras. En los paisescci dentales, el papel econmico del Estado tambien ha cambiado, pero los canbioo han sido mis graclualesv en resprrestaa , contecimientoe ecoirnicos que lan o aurirrrdo durante todo el siglo. Actualmenie jst muy extrmdida la idea de que.los mercadc y las empresas pivadas constitr:yen I r clave del ito de una eaxroma, mientras qre el Estado desempea r:n papel importnte corio complemmto dei mercado.Sin emiurgo, cl carcter exacto de ese papel contina sierdo un movo de crboversias 1.L.3Un incentivo para la interver rcin del Estado:los fallc del mercaio La Gran Depresiry en la que la ta: a de paro de Estados Unidm alcanz el 25% y su producto nacional disminuy alrer iedor de un tercio con respecto al mxirno registrado en L929,fue el acontecimiento que miscari la actitud hacia el Estado.Selleg al convencimiento (y con razn) de que los mercados haban faado claramentie,io que dio lugar a enormes presiones para quc el Estado hiciera aigo. El gran erconorrista ingls |ohn Mal'nard Keynes, que escribi en nedio fle la Gran DepresiO crea firmemerrte no slo que el Estado deba intervenir para hacer frente a las depresiones econmicas sino tambin que poda hacerlo. [a creencrade que el Estado deba y poda estabilizar el nivel de actividad econrnica acab plasnindose en la legislacin de Estados Unidos, en la Full Err.ployment Act de 1946,por la que se cre aI mismo tiempo el Council of Econornic Advisers a fin de asesora al prtrsidente para lograr estos objetivos de ia mejor menera posible. La aparcnte incapa.cidad de la econora para clear empleo no fue el nico pro. blema que llam la atencin. La depresin sac a la palestra probiemas que existan desCe haca tiempo, si bien con un carcter menos gra!-e. lvfuchas personas perdreron casi tocio su dinero cuando quebraron los bancos y cay la bolsa. Muchos agricultores se encontraron con que los precios de sus producios eran tan bajos que no podan pagar sus hipotecas, poi. Io que ios impagos se convirtieron en algo normal. Para responder a la Depresin, los Gobiemos no slo asumieron un papel ms ctivo en el intento de estabilizar el nivel de la acti..'idadeconnca,sino que tambin aprobaror rnedidas legislativas destinadasa paliar rnuchosde los problmas:eI subsidio del paro, la seguridad so:ial, los tbndos de garanta de depsitos,los proSralnas de apoyo a los precios agrcolas y muchos otros dirigidos a diverscs objetivos socialesy econmicos,entre ellos, la mejora de las condicioneslaboralesy la rcgulacin de la bolsa de valores. Este conjunto de programas constituye lo que en Estados Unidos se conoce con el nombre de New Deal.

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Tra-s Segunda Guerra Mundial las ecixromasoccidentalesdisfrutaron de un la ' nivel de pmsperidad sin precedentes,pelo qrrcdb patenb que no todos se bcneciaban de sus frutos. Mrrchaspersonasparecanestarconderadaspor sus orgeriesa llcva una vida de miseria v pobreza; iban a :c'bir lma edrrein insuficiente y a tener rns sombras perspectivas de encontrar un buer. habair Estasdifurerdasde oporhnidadesfuerrr hsque irnprlsann a los @eres pbli. ctrs a adopiar muchos de los progtamas dc iucha contra Ia pobreza lanzados en los aos sesenta.Aurqr:e algunos de ellcs ten ur por obieto proporcionar a los necsitados una "red de seguridad" -por eiemplr . los p'rognma destinados a factar alirerrtos y asistelrciamdica a los pobres-, rbos, curo los de fornncin piofesional, prctendan mejorar las oportuniilades et'ornricas loo desfavoecidos. de Mtigarwr las meciidasgubemamentaksstosploblrrc? Cmomedir su :ito? El hecho de que un programa no satisf,ciera las esperanzasde sus defunscres ms entusiastasno signific4 desde luego, flue Fclra. Poi eiempto, en EstadosLrmdos, lvfedicaid, que prcporciona asistenciarrdica a be irdigmtes, consigui reducir las diferencias entre los pobres y los ricostn elceeso a la-mediina, pero no sus difurencias en cuanto a esperanza de vida. fvfedicale,que proporciona asistenciamdica

El control de los alquileres: estdio de ur fallo dd Estado Tras la Segunda Guerra Mundial y la Gran Depresir hubo escasezde vivienda en la ciudad de Nueva YorktI hco de qre Ia ofurta no aumentara al mismo riilno que la deurandaprovoc rn subkla de los precios,como habra predicho cualquier economfota-Sin embargo,!a respuestapoltica no tuvo en cuenta estasfuerzas subyacentes. Cuando lc hgisladores aprobalon una ley de coniol de los alquileres, no prevfurur bdas sus consecuencias; pasaron por alio el hecho de que las vivendas eran ohecidas por personac que podan buscar mejores oportmidades de iwersir si disminua e! rendimiento de las inversiones en viend Is partidatios de! control de los alquileres no previeron, pues, que la ofuta de dvierdas de alquiler disminuira y que la calidad de los serviciospestados por lc propietarios de las vivimdas empeorara.Aunque el AyrmtamienO intmt ocnholarla sihacin imponiendo ms normas, estos intentos srlchvieron xito en parte y agravaron, de hecho,la dismilrucir, dela osta deviendasde alquiler. ElAyuntamiento poco poda hacer para detener esb pueso, salvo derogar la legislacin sobre el control de alquileres de las vierdas nrevas,que fue lo que acab haciendo, aunque muchos edi&ciosmiis anguc continan con alquileres controlados.

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16 ,/ LA EcoNoMfA sEcroR pBt.rco DEL

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EI sirfmVblico unneconoma c-l') / 17 en mixta

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a los ancianos,atenu en grar, rnedida las angustiasde estcgrupo de sus famrlias r Para pagar sus gastos ndicos, per.ocre otro problema rmcionat unc gasbs sarrrtaios crecientes.Ar:nque la seguridad social ha dado a lcancianoe un graode seguridail econmica sin prececlentes,sia ha eperhrentado, en muchos pasesoccidentales, problemas firancieros que lran hecho uoar <ieque las futuras 8eneraciones puedan disfrutar cie las mismas prestaciones. Tleinta aos d:spus de que en Fstados Unidos se lanzaran lm programas de - lucha contra la pot'reza, sta no se ha erradicado. Tanio los crtkos como loc defen. sores de los progra 'nas pblicos ccinciden en (ue no basta con tener buerc intenciones: muchos de : ts programs destinados a paliar las irsuficrencias obserr.adasen la economa de mer cado produjerur efectos muy,Jistintos de los q'e sus de{enscres esPeraban. Los prograrrras de rehabitacin de viendas encaminado' a melrrar la calidad de la vida de los cascosantiguos de las ciudades se han limitado a srstituir Ias viviendas de baia calidad por otras mejores que los pcbres no puedm comprar, lo qrre les obliga a vivir e. conrricionesan pccres. Las persuras sin hogar rrran convertido en un creciente motivo dc preocupacin.A'.que rnuchos de rosproyectos tendentes a fomentar ia integ:acin racial en las escuelaspblicas estadounienseshan tenido xito, stas no estn mejor integradas que las escuelasprivadas debo a la segregacin residencial. Los prcgramas agrcolas benefician desproporcionadamente los grandes agriculiores, pero no permiten sobrevivir a ias pequeas oErotaciones -a agrcolas' Las acusaciones de que los prograr4as de asistenciasocial han contribuido a destruir familias y a fomentar una. actitud de dependencia entre sus beneficiarios fueron en parte la razn por la que en 1996 se revis toco el sistema de asistencia social. Los cefe-nsoresde la intervencin continua der Estado sosenen que ic crccs exageran los i'allos de los programas pblicos y arman que la leccin que debe extraerse no es que el Est'ado deba ceiar en su intento de resolver los grandes pmbremas sociales y ec<.rnmicos una nacin, sino de que debe elaborar con ns cuidado los programas pblicos. 1.1.4 Los fallos de Ia intervencin del Estado Aunque los fallos del mercado impulsaron a los pasesoccidentalesa adoptar loo grandes programas pblicos de los aos treir,ta a los sesenta,en ros setentay en los ochenta las deficiencias de estosprogramas indujeron a ros economistas a los potrogosa y investigar los fallos del Estacr-o. qu condicionesno funcionabien el Estado? En Fue. ron meros accidenteslos fracasosde los programas pbcos o r:n resurtarropredecible de las caractersticas inherentes de las acvidades el Estado? pueden extraerse consecuencias para la elaboracin de los prcgramas futuros? son cuako las causasde la incapacidad sistemticadel Estadopara cumprir los objetivos formuiacios: su educida informacin, su reducido conocimienio ce las res'puestasprivadasasusintencnciones,surerluifoconrrol delaburccraciaylaslimi. tacionesque imponen los procesospcliicos. 1. lnfonnacinlimitada. Muchas me<iidastii!.s cotrsecuencias compleiasy difciles de prever.Cuandoel Gobiemo de Estadc Lffisadop6 el pmgrana de asistentia sanitaria no previ el vertiginoso aurirento de hn'gastossanitarios.lvluchas veceslos Gobiemos no disponen de la informacin rrecr:si para tomar decisiones.Por ejemplo, es posible que muchos estn de acuerdoen {* el Estado dei:e ayudar a los incapacitados, pero que los que pueden babaiu norlrten yivir a su costa.Sin embargq, lainformacjnlinitadadelEstadopuedcinpedbbdis inguirmhelmqueestnverdaderqmente incapacitados y los qre lo simula 2. Controllimitadoilc lasempresos Vriads. Et E$ado ro coniolatroialmenElas con secuenciasde sus intervenciures. Por eiemflo, ya henros sealado que el Gobierno tde Est"dos Ur,idos no pre el rpido increnrenbde lqr gastossanitariostras la adop cin del prograrna de asistencia sanitaria. Una &bs r tzones estriba en que no corF trolaba directamente el nivel total de gastc- Arqm t i los precios de la asisterria. hospitalaria y de los sen'icios mdicos, no pudocmtro Iar las tasascieutilizacion. Et un sistema en el quc se paga por lc servic*x pGtadc ;, los mdicc y los pacientes deciden cuntos y qu pos de servic"ios presfr se 3. Control limitailo de ld burocracia. Parlansm arrueba ias leyes, pero deleEa El su ejecucin en un organismo pblico- Estetrrede kdar mucho en redactarlos reglamcntos correspondientes, cuyo conknido es frfurmbl para detemrinar las consecuenciasde la legislacin. En algurxre casos,he oqganismospblicos tambin son responsablesde garantizar ei cumplimienbde lsnativa. Por ejernplc, cuando el Congresode EstadosUnidos aprob tr ley de potscrin del medio ambientc,sus fines estabanclaros: conseguir que las induslrias rn crinaran el medio ambiente; pem ios detalles tcnicos -por ejerplo, la fiiaciin dd ivel adrnisible d.evertidos de las dierentes industrias- se dejarur a la Envirumtal Protection A^gmcy (EPA). Durante los dos pnmeros aiios de h Adminitrcfir deReagan,surgierotrnrr,erosas coniroversias sobre la posibilidad <ieque la EPAhrl*: actua<iocon exaso rigor en la aplicacin y la promulgacin de nomre, sruirtbrb aslas intencionesdel Congreso. En muchos casos,el hecho de que rn se llenen a cabo los propsitos del Paiamento no es algo intencionadosino umcquecuelride laambigedad de susintenciones. En otios casos, los problemas s dberi aqtre los bur'cratas carecen de los incentivos necesarios para poner en pnctb h tdmtad del Parlarnento. Por ejemplo, puede ocurrir que al regulador de ruraindusbb le beneficie ms complacer a las empresas del sector que acfuar n lnims de los cursurr.idores.2 por 4. Limitactones impuestas Ir pro6 iM" Lrdus r aunque los C-obiernos estuvieran perfectamente informadosde l*.consecerriade todas las dlstintas medidas
2Esta idea ha sido defendida especiahente p GuBe sligl. pgt 3-2l ory of Regulation" , Bell lournal, pdmven,llzl, Vrc, por etmplo, su artculo "lhe-

18 / Le rco.or,,rA sEcroR prB-rco DEL

EI sectorpbiico ot um erotiottn wixta (c.7) / 19

posibles, el proceso pcltico a trav,,s clel cual se ioman las decisiones planteaa otras dificultades. Por ejemplo, los por os tienen incentivos para actuar en interesde deterrntnados grupos de presi, aunque slo seaplraecaudar fondos con lcn que financrar carnpaas cada vez ms caras.Por otro lado, eI electoradb suele tender a buscar soluciones sencillas para resolver problemas complejos;por ejemplo, su cor.nprensi de ios ccmplejos determinantes de la.pobreza pt ser limitada. Los detractores de la intervencin del Estado la en ecrnoma,como Miltqr Friedman, creen que estas cuatro causasde los 6lios del tado son suficientemcnteimportantes para que ste se abstenga de intmtar resoh,er las deficiencias supusias o demostrables de los m.ercaoos 1.1.5Cmo lograr el equilibrio ertre el sector pblico y el sectorprivado Los mercados suelen.fallaq, pero el Estado a menudo no consiguecoqrir estosfallos. Acfualmente, los econcrnistas, cundo se preguntarr qu papel debe desempear el Estado, intentan tener en cuenta I,.s linitaciones tanto del Esta<iocomo de los mercados. Coinciden en que hay muchos problemas que el mercadono resuelvesatisractorlamente; en trminos ms ge terales, el mercado sio es totalmente eficiente en unos suPuestosbastante restrictiv<s (vanse los captulos3 y 4). Peo el reconocimiento de las limitaciones del Estado implica gue ste dcbe intervenir nicamente en los campos en los que son ms importantes los fallos del mercadc y en Ioi gue existen pmebas de que su rntervencin puede suponer rna gran mejora' Hoy, entre los economistas de los pases occidentales predomirn la idea de

que una irrteivmcin iimitailadel &tado puede paliar (pero no resolver)ios problecn mas rrrsgravtrs:as,por ejemplo,el Estadodebeparticipar acvarre-nte el manasPctos la pobreza, de tenimiento del pleno emplco y en la reduccin de los Peore-s rero la empresa pnvada debe desemp.ernrel papel ms imPortante en la economa. Seintcnta clcorirar !a forma de que el Estadc y los mercadosacnien coniuntamente refozndosemuharirente.Por eiemplq promovimdo que ia Adrninishacin pLrlica recurra ms a lm mercados y a los mecanism)s Parecidosa elio: Pero contina habiendo controversias solrre el grado de inten'encin que debe tener el Estado.Las opiniones varan segrnlc gravesque se considerm lo' fallos del' mercado y lo eficazque secreaque esel Estadt para resolverlos'Algunos economistas como Midrael Boskin y John Taylor, p,rofesor:s de la Universidad de Stanford (que fueron miemhros del Council of Economic Advises duante la Adm.inistracin <ie Br-rsh) Martin Feldstein, profesor de la Universidad de Harvard (que ue Prsidehte y del Council of Fonornic Acivisers durante la -{dministracin de Reagan),son partrdarios de que el Estado desernpeeun PaPel mseducido. En cambio, los econo' mistas que han sido miembms del Council of EconornicAdvisers durante las adminishaciones demcratas, como Alan BEndei Ce !a Uni"'enidad CePrincetory l.aura y D'Andrea 'Iysoo de la Lrniversidad de Derkeley, Charles Schule, miembro clela Brc' okings lnstitution, son pariidarios de que desempeeun papel ms acvo. 1.1.6El nuevo consenso l,as diferencias de opinin sobre el papel ecurmico del Estado, cor todo lc importantes que son, son mucho nrenoresque hace cien aos, en que los socialistas eran pardarios de que el Estaciodesempmara rm papel dominante y los economistasciel laissez faire eran partidarios de que no desempearapapel alguno. La visin actual del papel del Estado se ira traducido en dtx iniciativas. la libeahzacin y la privatizacin. La primera, iniciada en EstadosUnidos dtrrante la Administraon de Carter, rcCujo el papel del Estado en la regulaciur de la econorna.Por eiernpio, se dej de regulal los precios de ias cnnrpam aleasv del transporte de larga distancia por carretera. Aunque los presiCentes B'sh y Reagan criticaron las reglamentaciones impuestas a las empresas,stascontinan aumenhndo, debido en parte al creciente recorrocimiento de los falloe del mercado, como los relacionadoscon el medio ambiente y la estabilidad del sistena bancario. El Congresodemicratade los EEU-U, temiendo que una adminishaoirn recalcitrante se negara a aplicar las leyes, se dedic a aprobar medidas legisativasqrr nrdulran la discionaldad dei poder eiecutivo. l Administracin de Clinton busc un equilibrio: aungue reconca que en muchos mbitos la regulacion era necesaria,tambin reconoca que mudras reglamentaciones eran excesivammte oneruits,que sus bcneficios eran menoles que sus costesy que poda haber soluciqres uuis eficacespara lograr los obietivos deseados. en Se introduieron grandes refor.vnas se(torescomo la banca,las telecomunicaciones

La economa mixta

[,os pases occidenta]es enen una eccnorramixta, cn ia gue tankr cl sector pblico como el sector privado desempean un inportante papel. Fl papel que desempea el Estado -y las opirones sobre cul debeia oesempear- han variadt mucho con el paso del tienpo. Una importante raznparaque ei Estadorealicedeterminadasactividades son los fallos que tiene o que se cree que tiene el mercado. Cada vez se reconocen ms las limitaciones ciel Estado, los ,,falios del Estado", as como los fallos del mercado, que sc deben a: La irformacin limitada. El conrrol linritado de las respuestasdel mercado privado. El control limitado de i r burociacia. Las iimitaciones impuestas por el proce_so poltico.

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prJBucD 20 / LA FcoNoMfA sEcroR DEL

mita et El srlcr ptiblieo wtneconoma (c. ll / 2l

y la eiectricidaci. alguncs de ellos,como las telecomunicaciones, En q'Jedpaienteque ias posibilicades de aumentar la competenciaeran mucho mayores de lo que sepcnsaba. Ta'mbinse introdjeron reformas parecida*s todo el mundo- En algurm cas,rs, en paece que el enftrsiasmo por la liberalizacin fue denrasiado lioe L crisis ecurnica del este asitico de 1.992 --irl igual que el descalabrode las caiasde alrrro en Esrados ljnidos, que cost a los contribuyentes miles y miles de millones de dlares, diez aos antes- puso de manifiesto !a importancia de la regulacin de lc nercados financieros. La segunda iniciativa, la priv. tizacir pretenda transferi: al sector pri.,radoactividades que antes realizaba el E ,tado. El proceso de privatizacin fue mucho ms in'-portante en Europa, donde se p ivatiz el telfono, los ferrocariles, las lreasa&eas y las empresas de servicios pblicos. En Estados unidoo, como el Estado gesdonaba Pocas emDresas,e.l margen para ia privarizacin era mucho menor. lhl vez !a privatizacin rns irrrportante y controvertida fue la de united gtates Endchmmt corg> ration, organisno pblico responsable del uranio enriquecido (el uranio poco enriquecido se utiliza en las centrales de energa nuclear y el uranio muy eruiquecido se emolea para fabricar bombas atrnicas y ambcs se fabrican sigrriendo el mismo proy en las mismas plantas). La privarizaciry que se aprob en l99Z y culmin en ::so 1998, tuvo prcfundas consecuencias para la seguridad nacional de Estados Unidos. Por ejemplo, complic los debates sobre desarne nuciear debido a los conflictos de intereses ertre las ernprsas privatizadas y la seguridad nacional. Muchc pensaban que esta privatizacin era un ejemplo del descontrol inducido por la ideologa de la privatizacin: el Gobierno haba perdido el seirtido del equilibrio entre el sect'orpnvado y el sector pblico que es necesario para gue una economia mixta funciore.

!a esthansPor son,por lo general,ambiguos- eiemplo,en Espaa, educ,,cin exactos erida a algunas comunidadcs autrromas,mjcnhas que en otra; depende del Gobierno central. En Estados Unidos, el mandato'corstitucional qu otorga al Gobiemc federal el derecho a ccntrolar las empresasque se dedican al comerciointeya resiataiha sentadolas lasesde la regulacinfederal de casi iodas las empresas, que la mayora se dedican de una u otra forna al comerciointerestaial. Muchas veces no est clara la frontea entre las instuciones pblicas y las privadas. Cuando el Gobierno crea rna sociedd rr.ercantil, una er rpnesapblica forrna sta parte del "Estado"? Por eiemplo, Iberia, que fue co; stituida por el Gobiemo espaol para cubrir el servicio areo,recibe subvencionesc ei Estado, pero, por lo dems, funciona ccmo una empresa privada. la cuestin es an ms complicada cuando el Estado es rno de los principales acciqristas de una elnPisa,Pero no el inico. Por ;emplo, hasta 1987el Estado britinico pcea nada mlnos que el 50"/o de las accionesde British Petroleum. Quclistingre a las institucionesque hemosdenmrinacio"Esta lo" de las instiEn tucionesprivadas? Dos importantescanctersticas. primer lugar. m una democracia las personas responsabiesde dirigir las instihciones pblica, son elegidas o nombradas por oha persona elegida (o nombrada prr oa peona q rees nombrada por otra que es elegida...). La "legitimidad" oe la pcrsura que ocupa :l cargo emana, de En directa o indirecramente,del procso elecnoral. camtio, los responsables la adrninistracin de General Motors son elegidc por los acrionistas de la compaa y los responsablesde la administracin de fidaciones privadas (como la Rockefeller o la lr{arch), por un patronato PermanenteEn segundo lugar, el Estado poseedetermfuudos derechosde cc'ercinde los que carecenlas instituciones privadas- liene deredro a obligamos a pagar impuestos (y, Tiene dere en casocontrario, a embargar nuestraspropiedades y/o a enca^rcelarnos). chc a expropiar nuestras ticrras para uso priblitt. ls nstihrciones privadas y lm partlrriare rn slo carecende esiosderechos,sino que, adems, el Estado restringe el derechode bs infiuos a conferir a otros poderes de coercin similares. Pcr ejemplo, el Estado no permite vmderse como esclavo. En cambio, todos los intercarnbiosentre partic'ulareshan de ser voluntarios. Aunque una persona necesite eI solar de fr para construir un edificio de oficinas, no puede obligar a sta a verdrselo.Aunque una persura crca que un trato coil oha es ventajosopara ambas,no puede cligarla. El Estado es, pues, totalmente diferente de ctras iutituciones de nuestra sociedad. Tiene virrudes --su capacidad para uhlizar la ccercior significa que puede hacer aigunas cosasque estnvedadas a lasinilituciones privadas. Perotam.'irh erre<iefectos, como vcremos ms detalladamenb en captulos pcteriores. Comprender estas virtudes y defectos es esencial para averiguar qu papei debe desempearel Estado en nuestra economa mixta y cmo prede curnplirlc nuis eficazmente.

1.2 Qu c quin es el Estado? Hasta ahora nos hemos referido al "Estado", pem qusignica exactamte este trmino? Todos tenemos una cieta idea de culesson las institucionesque lo inegran: el Parlamento, el Gobierno, el Tribunal Supremo y una muitud de instuciones y organismos pblicos autnomos. Los pases occidentales enen u-naestrucha descentralizada de gobiemo, es decir, pose--n varias esferas de actuacin del Estado: la local, la provincial, la regional o autonmica, segrn los casos,y la central. En Estados unidos, el Gobiemo central es responsable la defensanacional,del scrvicio de de coreos dc la emisir de dinero y de la reg'.rlacin del comeciointerregionale intenacional. Por otra parte, los diferentes Estados los y municiplos suelen ser resporcables de la cducacin, de la asistencia social, de los servicios de potica y de bombe. ros y de la provisi. de otros servicios locales, como bibliotecas, alcantarillado y recogida de basuras. Aunque constifucionalmentesuele establecerse qu esferade a gobierno corresponden ios deechos no mencionados explcitamente, los lmites

22 / La coNorilfA DEL sLcroR pBuco

El *ctor pblicoea tnt economn mixta (c.1) / 23

1.3 Pgnsar c')mo un economista del sector pblico [.os economistas esfudian la escasela manera en que las socieiladesdeciden h frma de utilizar los recursos escasos,y se hacen cuatro prcguntas ecornricasfundamentales: Quha 1eprodrrcirse? Cmohrdeproducirsc? Para qu n ha de producirse? Cmo s(:toman estas decisiones? Los econ rmistas del sector pblico se oorpan, al igual que tdos los economistas, de estas , iecisiones fundamentales. Pero centran la aterrcin m las que se toman en ei sector blico, en el papel dei Estado y en la forma en que influye en las decisiones que s( toman en el sector privado. 7. Q'"t t depradrclrse? Qu parte de nuestros recursos debe dedicarsealaproI: duccin de b eres pblicos como la defesay las autopistas, y cul a la produccin de bienes pri rados, como los automviles?Esta gama de opcionessuele describirse mediante la curva de posibilidades de produccin, que represenialas distintas cantidades de Cosbienes que pueden prrrducirse eficieritementeccn una tecrrologay unos recursos dados. En nuestro caso, estos dos bienes son los bienes pbcos y los bie nes privados. La figura 1.1 muestra las distintas combinaciones posibles de bierres pblicos y privados que puede producir la scciedad.La sociedadpuede gastar ms en bienes pbiicos, como defensanacional,pero rinicammte reciuciendola parte disponible para consumo privado. Asi por ejemplo, si nos desplazamos lo largo de la a curva de posibilidades cie produccin dc G a E, aumentan los brenespblicos, pero dismirruyen los privados. Se dice que un punto como el I, que se encuentra pcr debajo de la cun'a, es ineiciente pcrque la s<ricdad podra cbiener una mayor cantidad tanto de bienes pblicos como de bienesprivados. Sedice que un prnto como el N, que se encuerrtrapor encima de la crrva,es inalcanznble, porque con los recursosy la tecnologa existentesno es posible tener al misrrro tiernpo esacantidad clebienespbli cos y esa cantidad de bienes privados. 2. Cmo debe prcducirse? Esta pregunta lieva implcitas decisiones como la de producir en el sector privado o en el sectorpblico, utiiizar ms capital y rnenos trabajo o viceversa o ernplear tecnologasque consuman inenos energa. Esta segunda pregunta lleva implcitas otras e:estiones. La potca gubemarnental afecta a la fo -rr.aen que las empresasproducen los bienes que producen; la legislacin sobe la proteccin del medio ambiente limita la contaminacin de las empresas;las cotizaciones a la seguridarl social que deben pagar las empresaspor sus trabajadoresencarecenel trabajo y, por lo tanto, ccnciucena la utilizacin de tcnicas<ie produccin menos interrsivas cn manc de obra.

Bienes privados

Cwadc pcibilidades d.e prorluccin

Bime pbcos Figun fJ. Curva de posibilidadcs de produccin de la sociedad. Representaeinivei miximode bises priva<ios<ieque puede disfrutar la sociedad para cada nivel de benes pblicoa Si desea disfrutar de una mayor cantidad de bieres priblicos, ene que ren'-lnciara algunosbienesprivadc.

prucirse? La cuestiht de Ia dbtibucin.I =s decisionesgutrer3. Paraquiendebe namentales sobre los impuestos o sobre ios progranas de asisterrciasocial deierminan la cantidad de enta que le queda a cada individuo para sus gastm. Del mism-o rnodo, ei Estado debc decidir qu bimes pribiicos van a prcducirse. Uiros grupoo se beneficiarnde la produccin de rinos; otroo. de la produccin cie otros. 4. Cmo toman tasdecisionn?En el sectcr prhlico, se toman colcfrmente.Las se decisionescolectivas son las que debe tomar la socieddconiuntarrente, por ejemplo, las que se refieren a su estructura jurdica, aI tamao del lhcito, a su g6io en otros bienes pblicos, etc. Los uranualesde ecorronra que no seocupan de la economadel sector pblico analizan cnro los indidum toman su;sdecisionesrelacionadas con el consumo, cmo las empresastoman sus decisionesrelacionadasccn la produccin y cmo funciona el sistema de precios para garantizar que las empresasproduzcan los bienes que demandan los consunidores.ls decislrrescolec-tivas much,oms scn complicacias,ya oe ics individuos suelm tercr opiniores difurerrtessobre lo que es deseable. Despus de todo, lo misrno qr a rmos les gusta el helado de chocolate y otros prcfieren el de vainilla, unos sacanrnsproveclo que rrdos de los parquespbcos. Sin embargo, mienhas que cuando s trab de bienes privados, la persona a.la que le gusta el helado de chocolate puede mnprar simplernente rm helado de ese sabor y aquella a ia que ie gusta el de vainilla, puede hacer otm tanto, cuanrlo se trata de bienes pblicos debe tomarse uru decisir conirmta. Cualquiera que haya vido

24 / I-A ECoNoMfA DELsECroRpuBlrco

r,rr.ixta en El scctor pblico unaeconoma (c.1) / 25

Cuestiones econmicas clave Quse produce? pblicos o privados? Bienes o C(mo se produce? ntro del sector pblico o del privacio? .De . Pa'aquin se produce? T,osimpuestos afectan a la cantidad qrre tienen los difernEs indi-,iduos par I gastar. Cada programa ptiblico beneficia a diftrentes grupos. r Cmo se toman estas decisiqrcs? Crno se toman las decisiones colecbvas, como las que se refieren a la oferta de bienes suministrados por el Estado y a los impuestos? o

en una familia sabe lo cifcil que es tomar una decisin corectiva (va^os al cine o a tcr"ar una copa?).Las decisiones pribricas son rnucho ns compleias urro de los obje tivos de la economa del sector pblico es estudiar cmo se toman las decisiones colectivas (o lo que a veces se denominan decisiones sociales) en las sociedadesdemocrticas. El reconocimiento de esta difeiencia de opiniones esimportante en s ml"mo. Debe ,,noo lle-antos a desccnlar de expresiones como ,,es de iniers pblico. preocupa o el bien de la sociedad". Cada poltica es buena para unas personas y mala para otras, por lo que debe especificarse cuidadosamente i quien beneficiar , a quin perjudi car. 1.3.1EI anlisis tlel sector pblico Para abordar cada una de las cuestiones econrnicas fundanerrtales, deben seguirse cuatroPasos: describirlasactividadesquerealizaeiEstado,atulizarstsconsecuencias, eaaluarlas distintas medidas posibles e intcrpreiarlas fuerzaspolticas que condicionan a las decisionesque toman los Gobiemos. "t' saber qu actioidadesrealim el sectorpblicoy cmo estn organizailas. Ias actividadcs del Estado son tan comple-jasque resulta dificil saber cuale-.son su.sgastos totales y ei"r,qu emplea este dinero. Sus presupuestos se son documentos de miles de pgina en los que no es fcil delimita tas activiades. Algrmas ias llevan a cabo diferentes ministerios u organismos. Por ejemplo, la investigaciLn es financiada, entre otros, por el l4inisterio dqpefensa, por el Ministerio de Educacin y por las universidades. Un ministerio, como el de Tiabajo y Seguddad Social realiza miles de actividades ---<omo

de financiar !a sanidad pblica, que dependedel -vfirristerio Sanidad-, algunasde las cuales slo estiin relacionadasvagamente con las dems. Por otra parte, como va hemos sealadq los impuestos 'los gastosserecaudan Y seefcctan, respectivamente,en varias esferas:en la mayora de los pases,los contribuyentes no *lo pagaa los impuestos que estableceel Gobiemo cetral, sino tar1bin los que establecenlos Gobiemos regionalesy locales. y m 2. Contpreniler peL'er, la meilidailc lo pw etas lasmtseatenciasile cstasactiCuandc se grava cut un impur ;to rma sociedadnrercantil,engui&r oidaCsdel lx;trd,o. rppercute estefurpresto?Al mmos una Parte s traslada a loe cursumidocs en forra de unos precios mis altos o a los trabaiadoresen forma de una reduccin de ios salatiene para la seguridarl social la modicacin de la edad de rios. Quconsecuencias jubilacin? Y la de una deduccin fisl de l,a' makculas rmiversitarias? R-espondern las universiciades subiendo las matrcul rs y haciendo que la educacin univesitaria seamenos asequible que antes? Las consecuenciasde la poltica de los Gob;emcr suelen ser denusiado complicadas para poder predecirias exactarrntee in luso despus de que se a<iopteuna En este llbro intmmedida, sugen hecuentemente {iscrepancias s:bre s's efu. todos los aspectcsde algunas de las grandes conhoversias, tarernosno slo presenta-r sino tambin explicar por qu han persistido stasy por qu es diftil resoherlas. 3. Evaluar otrasneiliilas pwibla. Parh elio es preciso no sdo conocer Lascorseunos critenos para cuenciasde las diferentes medidas posiblcs,sinotamb&r staHecr cvaluarlas. En otas palabras, Para emPezares preciso comprcrder ios d{etivos de la poltica gubemamental. A continuacir debe averiguarse or qrr medida la propuesta discutida satisface (o es probabh que satbfaga) csc cribios de aaluacin. Muchos programas pbliccs tienen r$ietivs mltiples. For e.icmplo,EstadosUnidos tiene un prograrna para limpiar ios dqrGitrx de esiduc peligrosos,ro sclo con para e! desaeI fin de proteger la salud sino tambin porque ctnsluyen rrn obs-ticuio rroilo econrnicc. Algunas medidas son nn4rres para trograrrm obietivo yotras para lograr otros. Necesitamosun moclelo para lornar decisiures s esassiiuaciones:cmo las de analizar sistemticamente disyuntivas que pantea la evahacin las drstintas medidas posibles? poltico.las decisire cohctivas, cmro la csrcesiln de?yu4.Inlerpretar eI proceso das a los agricultores o la construccin de un aceleradorde partculas o la cantidad pode Cedinero que debe gastarseen educacinpan por m procesopoltico. Cmro mos explicar por qu se eligen determinadas nledida? Is ecmorristas identifican los disntos gruPos que saien ganando operrlitndo con un ProgramaPbiico y anael lizan los incentivos de estos grupcs para intentar infiuir scrre prrrcesopo!tico con el fin de promover los resultados que les son favorabler Tambir sepreguntan crno afecta a los esultados la estructura del E*ado: las "rcgbs del iuegc" (las reglas con tatan de ir rns all: las que funciona ei Parlamento, por eieaplo). A cmiinurir cuestinne la ciencia qu depende cmo se eligen las rcgla del iuego? Fr esas de

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El seclorpblico en uw cconoma mxta (c. l\ / 2t

Anlisis del sectorpblic Saber qu aciividades realiza el sector.oriblico y cmo estnoqganizadas Comprencler y prever todas las consecumcias de estas actidades pblicas. Evaluar las distintas rnedidas posibleslnterpretar eI proceso por iico.

econmica y la ciencia poltica Sin enbargo los economistasapoiian una "uif,rnde". perspectiva propia al anlisis: sut,rayan ta importancra de los incenti'os econmico' en la conducta de los participant':s en el proceso poltico por tanto, ric los intey, lo reses econmicos en la ctetermin. cin de ios resultados" 1.3,2Los modelos econmicos una parie fi'rndamental del an: is de la econona dei sector pbrico es comprender las consecuencias de tomar diferentes medidas. sin embargo los economistasa veces discrepalr sobre esas consecuencias. En otras ciencias se contrastan las distintas teoras realizanclo experimentos cuyos resultados, con suerte, corfirman r:na teora y refutarn otras. Pero los econornistas no lo deen fcil pan rearizar experimentoscontrolados; lo que pueden observar, por e! contrario, son los experimentos incontlolados que tienen lugar en diferentes nercados y en difererrtes ixriodos de empo; desgraciadarnentg la evidencia tustrica casi nurca permite resolver las discrepancias sobre el comportanento de la econorna. Para analizar las consecuencias cristintas de medidas, los economistas utilizan Io que se denornina modelos. De la misrna forma que la nuqueta de un an intenia reproduci sus caractersticas esenciales. as un modelo de la economa intenta describir sus caractersticas bsicas. La economa real es edentemente rrruy compleja; para ver qu ocurre y predecir las consecuencias de un determinado cambio de poltica es necesarit-rdistinguir lo que son sus caactersticas esenciaresde los elementos superfluos' Las caracte-rsticasen las que'n ecnnomista se fija cuando construye un modeio dependen de las cuestionesque deseeabordar.El hecho de que los modelos postulen supuestos simplificaciores, de que prescinda. de muchos detalles,no es un det'ecto sino una virtud. Quiz sea til u.a analoga paa realizar un largo viaje por carretera, es posible que utilicemos varios mapas. uno es un mapa que describe la red de autopistas y nos permite ver cmo podemos desplazarrros la zona general en de ra que estamos al Iugar al que queremos i. A continuacin utilizamos mapas detauaoos Para ver cmo podenos ir desde nuestro punto de origen hasta la autopista y

mostrara Si desdela autcpistahastamtestroPunto de Ccstino. el mapa de autoPistas dc dtl pas,seratan grande que resultara todasy cad.iuna de las callesy carreteras los detalles,aunque imPortantesParaalgunos fir,es,seransimplemente poca utilidad; un esiorbo. En todos ios aniisis es necesario utilizr modelot sencillas hiptesis sobre la frrma en orre respondern los indiyiduc y rasernPrcssa los cambios ciepoltica y deiermina su repercusin sobre el modo en que la interrelacin de esta; r,espuestas .cspolticos como los econorr,isias- ubtotal en la economa.Todo el mundo -tanto lizan modelos para analiza los efeciosde la, distintas medidas. La difererrciaestiba sus en que los economistas intentan formular .plicitameate suPuestosy aseSlrrarse entre s y con lcs dat, 's de que se disponede que son coherentes 1.3.3Economa normativa y economa rcitiva En sus arrlisis,los economistas tambin tfatan de identificar ios aspectosde su aniisis inluidos por los iuicios de val'or. Cuando describen la econorna y coriskuyen mcdelos que predicen cmo canbiarstao culessenn los eftctos de distintas medidas, realuan lo que se denomina un anlisis positivo. cuando intentan evaluar las cliversasmedidas, soperuando loo distinmberrcios y cctes, rcalzan lo que se llama un anlisis nonnativo. un anlisis pmitivo seocupa de lo que "es", de describir cmo uncioira la economa;un ansisnrwnativo seocuPade lo que "debera ser", Cc hacer norjuicios de valor sobre ia convenienciade loe dbtintos cursosde accin.El anlisis mavo utiliza el anlisis p<ritivo. No podernosvalorar l convenienciade rma medida si .o tenemos una idea clara de culesson sus consecuencim.un buen antiisisnormahvo tambin trata de indicar explcitanrentelcs valores u obfeti'.'os.tata de expiesar sus conclusiones dicieruio "si es{osssr los ot4etivos...,staes la mejor poltica pe' siblc", Consideremos los aspectospcitivc y norrnativm de la pfoPuesta de esiablxer impuesto de un euro sobre la cer{eza- El an'lisispositivo describira ia rcpercuun sin CeIimpresto en el prccio de ia cerveza:srira stem un euro o absorteranlos fabricantesuna parte de la zubida del precio?Partimdo de esteanlisis, lcs ecsromistas disminuira el cstsumo de cervczae indicar a quinesafecintentarn preCeir cunto Por ejemplo, podrirn &servar quc como las personasde inta ms taia el impuesto. baja gastan rrna parte mayor de sus ingreos m cerveza,el irnpuesto les afrtara pro' hayan indicado que existe porcionalmente mrs.Es posible tari:n que ciertosesh.rdios una relacin sistemtica entre la cantidad de cerveza consumida y los accidentesde n6co. Utilizardo esta informacir los euunstas podrrn intentar estimarcmo afectara el impuesto sobre la cerveza al nrnrero de accidenks. Estosson los pasosen la del descripcinde las consecuencias impuestosin hacerjuiciosde valor.sin embargo, adopm el impuesto. Sehata de una cuestinnora! final la cuestin es saber si debe mativa y para darie resPuestalos .oionis sopesarinlos ber:,eficios

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mkla(c ll / 29 Ll *,tor pit&;o+trunaeconana

dos por los mayores ingresos fiscalet ias distorsiones que introduce e el consumo, lo injtsto que es el hecho de que las personas de renta m: baja soporten una parte proporcionalmente mayor ciel impesto y las vidas que sesalvan m Ia carretera.Fina!mente, para evaluar la conveniencia del impucrsto los ecoromistastambim quemn compararlo con otras forma:; de recanda tma canti<iad similar <ieingresm. Este eiemplo es caracterstico de muchas de las situaciones cori que rN)6encontramos en el anlisis de la pt itica econmica. Por medio del anlisis econmicopositivo identificamos algunas c e las personas que salen ganando (las carreterasson ms seguras) y algunas de las qr e salen perdierrdo (los consurnidores quepagan precios ms altos, los fabricantes qr re reciben menos beneficios y lc trabajadoresque pi,erden su empleo). La economa normava s ocupa de elaborar procedfurientos siste' mticos con los cualcs comparar las ganar.ciasCe los que salan ganando cor las prdidas de los que salen perdiendo y cmitir un juicio de valor global sobre la conveniencia de la propuesta. La distincin entre las afimaciones normativas y las positivas surge no slo cuando se analizan cambios concretos de politica sino tambin cuando se analizan los Procesos poticos. Por ejemplo, a los economistas les interesa analizar las conse'

un del cuencias sistemadevotacin por mayoraexister&en los Pa sesoccidental'-s' por imporiate grdpo de eronornistas,encabezaCos dpremic Nr bel JamesBuchanan, profesor de la universidad de George Maso;r,se ha &dicado a descibirla influencia de loo pnncerbspolticos en las decisiones sociales(de ah que esios economistasse *ciallconozcan a mentdo como Ecuela ile lu eleccin ocurrira -en lo que se ref;ere a los tipos o rivelesde iributacin o de gasto Qu o al ritmo con que cambian stos en respuestaa loscrrbios de las circrmstanciassi se necesitara rna mayoa de dos tcrcios para argrtar el asto prblico? si se subiera el sueldo de los polticos? Si se limifaran las+ortaci( ner de particulares a las c.anpaaspolticas? si selimitara el gastoetrlas cmpgiias el"ctorales o si se adoP i tan otras muchas propuestas Para reformar su finarriagi(xr? S se limitara la ayuda campaas electorales?Pem los eonomist; s tambin se ocultan del Estado para las <tenalubr los distintos prccesos polticos. sur uncrrelrres lue otros en algrrncs aspectos?Tienen ms probabilidades de Poducir decisionef coherentes?Trenen unos ms.probabidades que otrcs de gegar resrliados eqr;itativos o eficienies?

1.4 Discrepancias Los tres brazus.de Musgrave Richarcl Musgrave, uno de los grandes hacendistasdel siglo )oC pensabaque el Estadc tena tres brazos econmicos. El primero era el brazo de la slill: mcin; su comehcio era conseguir que ia economa rermanecieraer el nivel de pleno empleo con unos precios estables. La .rorma n que deba hacerse era el tema principal de los cursos de macroeconoma.El segundoea elbrazo de Ia asignacin EI Estado intervena en la forma en que la economaasignaba sus rectusos, tanto directamente compranCo bie_nes como deensa y educaciry como indirectarnente, por medic de impuestos y de subverrcicnes,que fornentaban rnas actividades y reducan los incentivos para reaiiza otras. El tercero, el brazo de la dstribucin, se ocupaba de la forma en que los bienes producidos por la sociedad se distribuan entre sus miembros. Estrebrazotrataba cuestioncs como la equidad y de la disyuntiva equidad-eficiencia.La eco. noma del sector pbco centra la atencin e.nlos dos ltimos brazos, aurque estascuestiones tambin sugm en otros qusos de economa,corno los que tratan de la regulacin. Acfualmente reconocemosque las tres actividadesdel Estadoestnrela. cionadas y no prsdp compartimmtarse de !a fbrma que imaginaba Musgrave. Ar:n as, sus "tres brazos" son tiles para examinar la multitud de actividades que realiza el Estado.

ente economists

la unanimidad esrar. en las cuestiqres eserrides debpol.tica ecormica.Unos pier san que el Sistemaactual <iepensionessbrgrq otuc oecfi lo contrario. Unos piersart que el impuesto sobre la renta debe ser ms Fogredso (es decia que loa ricos deben pagar un porcentaje ms alto de su rntarfuPuesEy los pobres de-ben Pagar uno que debe ser lr!16 Unos esin Ce acuerdo con mrs bajo); otros piensan la reciente decisin en EstadosUnidoe de pemrifir dedmir de los impuestos las matrculas universitarias; otros creen que el dinero podra Ftarse en otras cosasm$ores y ms eficacespara ciar educacin a lrr pctres. Uirc oeen que las gananciasde capital deben gravarse como cualquier oha errta;c.ospbxa,r que deben recibi rm trato preferencial. uno de los objetivos brsic<sdd a'Iisb de la inten'encin iel Estado es identificar los motivos de las discrcpancic dirrepan soL'relas consestas surgen en dos grandes iea* Lm ecoromisas cuencias de las medidas (rcbre el anlisb pctivo) y schre los valores (sobre el anlisis normativo). 1.4.1 Difeencias de opinin sobre el coqratacniento de la economa Comt hernos visto, Io prirnero que sc Ptgn|anhs curomistas cuandc analizan una Pararcsponder a est Pregunta, tienen que poltica es cules son sus consecuenits. En7696, inglaterra establepredecir cmo reaccionarn los hogarcs y lasemgm. Making Good *re Defici r:n impuesto sobrelas ventanasenelrras&labyActof ciency of th.eCpped Money. En aquella epocl hs vcrlaraseran un bien de luio por

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E!*cior Fi'blico unarconoma (c.7\ / 37 en nixtq

1oque las viviendas cie los ricos ten:rr rrrsque las de los El robres. impuestosobre las ventanas podra concebirsecomo un sustihrto aproximadodel impuestosobrela renta, que el Gobiemo no tena potestad para imponer. Este deberu haberse preguntado cunto valoraba la gente el hechode que entraraluz en su casa. cabra irnaginar un debate e.tre los consejerosdel rey sobre qu proporcin de la poblaeinvaloraba tan poco la luz que en lugar de pagar el impuesto intentaran sobrevivir en una casa sin ventanas. En aquella poca, el r ry no pda basaseen estudios estadsticos Porque no exisfan (en realidad, lesultc que muchas personas no concedan mucho valor a !a luz, por lo que el Gobierno re,.aurl menos ingresos de los prerrbtos y rns viviendas quedaron ms a oscuras de l<,previsto). Acfualmente, los economistas sueler discrepar sobre cul esei modelo n$cr para describir la economa e incluso despu:. de ponerse de acuerdo sobe Ia naturaleza de la economa, pueden ciisc,reparsobrl las tnaitudes cuantirativas. por ejernplo, pueclen estar de acuerdo en que una sr bida de los irnpuestos reduce lc incentivos para trabajar, pero discrepar sobre la rn;,gnitud del efecto. Un modelo convencional que utilizi n rnuchos economistassupone que Ia informacin y la competencia son perfectas: todas las empresas y Laspersonas son tan Peoueas desde el punto de vista de la economia que los precios que pagan por lo que comPran y reiben por lo que ver.den no dependen de lo que individualmente hagan. Aunque la rhayora de los economistas reconoceque ia informacin y la competencia son imperfectas, algunos qeen que el modelo de la informacin y la coinpetencia perfectas colsriLrye una epresentacin de la realidad suficiertemente aproximada para que sea til; otros crcen que -al merios para aigunos fines, como el anlisis del mercadc sanitario- las desviaciones so'grancles y que toda poltica debera basarse en modelos que fuvieran en cuenta explcitamente la imperfeccin de la informacjn y la ccrpetencia. No pociemos aqu resolver estas discrepancias,pero s nrosirar cmo y currdo los __ diferentes purrtos de vista llevan a conclusionesdisUntas. Incluso crrairdo los economistasestn de acrerdosobreel tipo <ierespuesta que provocar una determ-inadapoltica, pueden discrepar sobre magnihrd. su Esta fue una de las causasde la contovesia sobre las consecuencias las pnrpuestas que reade liz el presidente Clinton en 1993para reformar la asisencia sartaria.La mavoa de Ios economistas creaque proporcionandour seguromCicou ,nspersons, algunas qrr'eantes no teran seguro con-sumiran ms asistencia sartaria:uno de ios ntotivos Cel programa era que mrrchas de las que _rcrsonas carecande seguro mdicc estaban recibiendo '.naatencin insuficientf. pero haba discrepancias sobreel grado en que aumentara el ccnsumo.El coste der prograrr.aciependa cie la respuestaa esta cuestin. Aunque rna de las preocupaionesfundamentalesde la economamodema es averiguar Ia magnitud de la respuesta,por ejemplo, de la inversin a los incentivos fiscales, del consumo a la modificacin de los tipos del impuesto sobre ra renta. der

ahorrc a la subida del tipo de inters, etc., es lamentable que algunos estudios, que lleguen a condusione disutilizan Cifeentesdatos y diferentes kfonicasestadiscas, de ntas.Qrriz se resuelvanalgr.rnas estasdiscreparriasa medida que los emnomis|as obtengan nrs datos y <icsarrollenmei:res tcnicaspara analizar los pocosexistentes. 1.4.2Discrepanciassobre los valores Aunque las tlcs carsas anteriorcsde las dirrepancia -relativas al meior modelo para cxantitat vas,como la magnihrd de Ia rsdescribir la economay a sus consecuencias puesta del ahoro a los tipos de inters - surgen en el maco dei anlisis positivo, la causaultima de las discrepanciasse encuenta en el arlisisnormativo. Aun cuando todo el mundo est de acuerdo con todas las conseiencias de 'n poltica, puede sobresu convererria. Como ya sc ha sealado,a menudo seplanhabcr disce_pancias tean dis]unvas: una politica puede aurnentar el producto nacional pero tambin la desigualdad; puede elevar el empleo pcro tani-n la infiacin; puede beneciara rm grupo pero peiudicar a oho. En otras palabras, cualquier poltica puede tener consecuenciaspcsitivas i'consecuencias negativas. Cada persona puede valorar c'stas consecuenciasde forma distinta; unas curcalen nus importancia a la estabdad de los precios que al paro y otras concedenns importaxia al crecirniento que a Ia desigualdad. En la cuestin de los valores no existe mayor umidaci entre los economistas que mtre los filzufos. En este libro prescr.taremosa[unas de las principales ideas y evaluaremos algunas de las crticas que se han formulado contra ellas.

Repaso y prcticas Resumen 1. En las economasmixtas, como las oaidentales, la rtividad econmicaes llevada a cabo tanto por la empresaprivada ano por d Estado. 2. Desde los tiempos de Adam Smilh, la tesa ecumica ha puesto el nfasis en los mercados privados como proveedoreseicierrtesde biene-s. embagO los Si.neconornistas y otros pensadores se han dado cuenta de las importantes limitaciorresde ia capacidad del sectorprivado para gerrerarresultadoseficientesy satir facer ciertas necesidades sociales bdcas- El intmto de corregir estos falloa ha aumentado el papel de! Estadoen la eccxroma nercado. de Estado no es necs[irmente la sducrn para resolver los fallos 3. Sin embargo, el del sector privado. El fracaso de muctrcs programaspblicos puede atribuirse a de cuatro factores: a) Ias consecue-ncias las acciores Estado son complejas y del difciles de prever; b) el Estado slo tbne un reducido control sobre estasconse'

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EIxctorpublieo nn economr (c.f) / 33 cn mixta

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cuencias;c) los iegisladoresslo tienenur reducido ctntrclsrlre apiicacinde la los programas gubernamentaies;d) ios polcos pueden favoe,:er intereses privadcs especiales; trnrinos ms generales, procesos en Ios polticcs son conglejos y no tienen por qu gene_rar unm resultados eficir.ntes. Los pasesoccidentalestienen una cstructurahastacierto punto descentralizada de gobiemo, en la que determinadas actividades son principalmente resporisa. bilidaci de los Gobiemos regionales y municipales (e-omc educacin la recola ] gida de basuras) y otras del Gobiemo central (como la defensa). La economa es el estudio Je la escascz, la forma er, eue seasignanlos recurde sos a los diferentes usos. [ economa clel sector pblico centra la atencin en las eleccionesentre el sector blico y el privaCo y en las elecciones dmtro del proI pio sector pblico. Se ocupa de cuatro cuestiones qu se produce;cmo bsicas: se produce; para quin se producg y los procesos me<iiantelm cuales se toman estasdecisiones. La economa posiriva, cuando estudia el sectorpbiico, analiza el alcancede las actividades del Estado y las consecuenciasde las diferentes medidas gubemamentales. La econona ntrnrativa inte-nta evaluar las diferentes rrredidas que podran adcptarse. Las ciiscrepancias sobre la ccnveniencia de cada poltica se deten a las discrepancias scbre los supuestos que deben postularse para des'cribir la economa, com-osu verdadero nivel de competitividad, a las discrepancias sobrce! grado en que la economa responder a las iniciativas de lts Gobiemosy a las discrepancias sobre los valores.

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Conceptosclave Economa nixta Mercantilistas Inissez-faire Fuli Ernployment Act de 1946 Liberalizacin Preguntasv problemas 1' considere el siguiente anlisis de un prograrna hipottico de ayuda a los agricuitores: a) El objetivo de este programa agrcola es garantizar que todos los agricultores tengan urr nivel de vida razonable, garantizando que perciban preciosjustos Por sus productos. Tan injusto es que los agricuitores produzcan a precios demasiaCo baios como que los trabajadorestrabajen a cambio de unos salarios demasiadobaios. Curva de posibilidades de produccin Modelos econmicos Econorna normativa Economapositiva

Los hencficiosque pmpoiciona e! b) Esteprograrnaagrc.rlaha sido un fracaso. sostelmientode los preciosvan a parar,cn gran parte, .l los grandesagricultores(debido a gue producenms).Muchos agricultoressiguenteniendo rentas inferiores al umbral de pobreza. Los elevados precios han provocado un incremento de la prcduccin, lo que ha acarreadounos elc-r'ados costespara el Estatlo.l,a limitacin del nrrrerc de hectreas slo ha surtido u:r efectoreciLcido, ya que los agricultores han conservadc sus meinres erras.l-a concesirr de ayudas directasa los agricultoresserapreferibleal pxrgrama de apoyo a los precios. ,Qu afirmacionesde esteanlisisson normativasy cules.nsitivasl (El hecho Ceque el lector discrepe de ura afirmacin normava o de qul creaque rna debrminada afirmacin "positiva" es inexactano altera el carctt.rde la afumacin.) Ident,que las causas de las discrcpancias: Sedeben a la ,rxistenciade divergencias sobre los valores y los obpbvos? A la existcncia dt divegencias sobre la percepcinde la naiuraleza de la eccnoma?O a que ur ra de las partes del debate (o la otra) no tie4e en cuenta todas las consecuencia:de las medidas del Gobiemo? "inintencionadas de cada uno <ielos Identifique una o ms de las consecuencias siguientes programas: a) El control de los alquilere;. b) Los salariosmnimos. sanitaria gratuita a lcs ancianos. c) ,I-aasistencia d) La construccin de autopistas para meiorar ia comunicacin entre los barios perifricosy la ciudad" e) La integracin racial ot'ligptoriaerr las ecuelas. f) El sostenimiento de los precios agrcoias. g) La reduccin Cel lmite de velocidad a i00 kiimetros por hora para ahorrar gasolina. h) La extensin <iel seguro rndicoa los nios que actualn-rente estn sufir-ro asegurados cientemcnte i) La prohibicin de los anunciospublicitariosde cigarrillos (pisia:consiciere ias consecuenciasdel aurnento de lm aos de vida para el sistemade seguridad social). j) I-a elaboracinde unas normasrracionales para las escuelas. En EstadosUnidos ha suryido una gran peocupacin por la posibilidad de que de la seguridadsocial (pcnsiones jubilacin,viudedad,etc.)no estfinancindose ciebidarncnte: con las tasasde natalidad y dc mortalidad previstasy el aumenio de la recaudacincie las cotizaiones la seguridadsocial,e, ;rivel de prestacioa nes cxistentesslo puede mantrencrse subiendolos tipos impositivos-Unos creen que la respuestacorrectaes reducir el nivel de prestaciones existente; otros, elevar los impuestos en ei futuro; y otros, pr'eocupados las consecuencias por quc

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puer lan tener unos tipos impositir.os an mi{s altos, pero convencidosde que sera injusto reducir las prestaciones que perciben actualmente las pelsones acogidas a Ia seguridad social, sostienen que dbert rcducirse las prstacionesen el futum. Distinga en este anlisis ias afirmacionesposivas de las normativas. En qu medida pueden atribuirse a diferenciasde opin sobreIa econornal

PBtIco 2.Et sECTou

UNIDCTS EN ESTADOS

Preguntas bsir as 1. Culesson las principales actividades del Estado? 2. Enqu sc gastael dinero el Estado?Cmohan cambiado estaspautas de gasto con el paso del tiernpo v qu diferencias existen entie Pases? Qugastos realizan la Adnrinistracin central y las Administraciones regionales y locales? 3. Cmonancia el Estado sus gastos?Enqu sediferencian las fuentes de ingresos fiscales de Ia Administracin cenhal y ias de las Administraciones regionales y lc'cales? Cmo han variado con el paso del ernpo? Uno delos hmas fundamentalcsdedbatenlasecmsnasmixtasesel tamaodel sector pblico. Unos piensan que es derrasiado gande- Dudan de la capacidad del Goy debido precisamentea los hbiemo para resolver los problemas econmicoa sociales, pos de fallos dei Estadoque analizamosm el caphrlo 1, por eiemplo, eI escasocontrol llmb&r prefierenurr sectorpblico pe-' privadas de nrercado. pblico de las respuestas queoporprincipio, porque temen queulodeurasidograndeseaunaamenaza para la libertacieccnmicay poiitica.r ()tros creenque el sectorpblico esdemasi"dc pequeo. cie Piensanque un gastop-nlicomayor podrh resolveapor ejemplq lm prnbler-nas de' gradacin de los alrededoresde las grande ciudadeso de la enserzaCualquiera que seanuestra opinio de lo quc ro cabeduda es de que en ios pasesindustriales el sector pblico es hoy mucho mayor que arrtesde la Primera Gre' ra Mrmdiai. En 1997 en Estados Unidos, por ejemplo, los ingresos fiscales (y no fis, cales)2recaudados en todos los iirnbitoe del Estado ascmdieron a 2,6 billones de dlares, !o que representabaun 327" de la prcduccin total de EstadosUnidos, y el gasto pblico supusc ms o menos esamisma proporcinj En cambio, en 1913,antes
lUn dctacado defenrcr de esta idea, una vesiiin del libetarisro, es Robert Ncick. S.s ideas estn 1974. Vase rsumidas en el prefacio de sulibro Aurchy, Stote, and Utopia.Oxford, Basil Hakwell, Chicago. l-tniversity ofChicago Prcss, 1962. tambin Milton Friedman, Capitallsn and Freedom, 2l-os ingresos no fiscales comprenden, tM que cobra el Estado pu los diversos Por eie'mPlo, Ias senicios. 3Suroeyof Curent Business,myo,l98, cuadro 3.1-