D ir e ito s H u m a n o s In te r n a c io n a is : C o n s e q n c ia s N o In te n c io n a is d a G u e r r a c o n tr a o T e r r o r is m o *

J a c k D o n n e lly * *

A tragdia de 11 de setembro levou a um substancial redirecionamento da p tica ex ol terna norte-americana.Este artigo ex lora as p conseq ncias dessas mudan sobre as p ticas de direitos h as ol umanos e de democratiz dos Estados Unidos. eu argumento q a o M ue o antiterrorismo p rovocou uma camp a ideol anh gica unidimensional q marginaliz os direitos h ue ou umanos de maneira similar, embora menos intensa, eita p cruz contra o comunismo durante a f ela ada Guerra Fria.
O artigo come tra a ando a emerg ncia gradual dos direitos h umanos como tema de interesse da p tica ex ol terna americana durante a segunda metade da Guerra Fria inicialmente como obj de consieto der controvrsia, vel mas ao f da dcada de 8 inal 0como p reocup a-

* Aceito para publicao em setembro de 2003. Traduo de Carolina Moulin. ** P rofessor da G raduate S ch ool of International S tudies (G S IS ) da U niv ersity of D env er.

CONTEXTO I NTERNACI ONAL Rio de J aneiro, 2 , o 2 j o/ embro 2 0 , p 3 3 6 vol. 5 n ,ulh dez 0 3 p . 3 -3 1.

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o, com amplo apoio bipartidrio. O declnio de ameaas srias segurana que acompanhou o fim da Guerra Fria levou crescente proeminncia dos direitos humanos internacionais na poltica externa norte-americana nos anos 9 Contra essa matriz e o padro h 0. muito estabelecido de crescente ateno aos direitos humanos, este artigo explora o substancial refluxo que vem ocorrendo como resultado da reao americana ao 11 de setembro. Argumento no ter havido uma deciso clara e consciente de diminuir o lugar dos direitos humanos na poltica externa norte-americana atual. Pelo menos, a administrao Bush fala mais sobre direitos humanos e democracia como objetivos de poltica externa agora do que antes do 11 de setembro. De toda forma, a enorme nfase dada ao combate ao terrorismo tem tirado ateno e recursos ( sempre limitados)dos direitos humanos, alm de fortalecer tendncias profundamente enraizadas de unilateralismo e de demonizao dos inimigos. Como resultado, o espao dos direitos humanos e da democracia na poltica externa norte-americana tem sido significativamente reduzido no de maneira planejada, mas, ainda assim, deliberada, e com conseqncias bastante desastrosas para a luta internacional pela realizao dos direitos humanos.

Direitos Humanos na P oltica E x terna Americana do P s-Guerra F ria

Avaliar o impacto do 11 de setembro requer um patamar de comparao. Os doze anos precedentes testemunharam um significativo aumento na priorizao dos objetivos de direitos humanos e democracia. Ainda, os anos 9 viram o desenvolvimento de uma corrente de 0 prticas unilaterais e multilaterais que estabeleceram o direito internacional de interveno humanitria contra o genocdio1.
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Embora haja pouca controvrsia quanto existncia dessas mudanas, a sua causa motivo de discusso. Quanto se deveu sua ascenso na hierarquia de interesses da poltica externa norte-americana? Quanto se deveu, por outro lado, aos espaos abertos para a busca de outros objetivos com a queda do anticomunismo?As evidncias desde o 11 de setembro sugerem que essas mudanas se deveram mais a esta ltima. Talvez a maneira mais fcil de apresentar este caso seja por meio de um simples modelo de poltica externa de trs interesses. Suponhamos que a poltica externa seja construda com base em interesses de segurana, interesses econ micos e outrosinteresses. Geralmente, a segurana triunfa sobre todos os demais. Interesses econ micos normalmente (embora nem sempre) tm prioridade sobre outros interesses. Ocasionalmente, interesses econ micos podem at competir com preocupa de segurana (secundrias). es Outrosinteresses usualmente vm por ltimo. Este modelo, eu sugeriria, uma boa aproximao inicial s prioridades de poltica externa dos Estados Unidos e tambm da maioria dos outros pases. O lugar de um interesse dentro da hierarquia (e dentro da hierarquia de outrosinteresses) pode mudar tanto absoluta quanto relativamente, isto , o valor absoluto atribudo a ele pode mudar ou o valor absoluto de outro interesse acima ou abaixo dele pode mudar. Minha sugesto que a crescente ateno dada aos direitos humanos e democracia na poltica externa americana do ps-Guerra Fria foi muito mais relativa do que absoluta. Ela no se assentou sobre prioridades alternadas entre essas trs classes de interesses. Pode ter havido um modesto aumento absoluto do valor atribudo aos direitos humanos, mas a mais importante mudana foi a dramtica conteno do mbito de preocupa com segurana, que abriu espao para uma crescenes te ateno aos direitos humanos.
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Comparemos isso com a mudana absoluta do lugar dos direitos humanos na poltica externa americana que aconteceu na dcada anterior. A introduo dos direitos humanos na agenda, durante os anos 7 0 comeando com diretrizes do Congresso que vinculavam direitos humanos e ajuda externa e a ligao entre direitos humanos e preocupaes mais amplas de poltica externa refletidas no Ato Final de Helsinque , bem documentada (ver Forsy the, 1988; Fraser, 197 9; Korey 1993). Mas ao longo de todo o governo Carter travou-se um , debate considervel (e freqentemente intenso) sobre se os direitos humanos eram de fato uma preocupao pertinente de poltica exter2 na . Uma dcada depois, entretanto, o debate se concentrou no na questo de se os Estados Unidos deveriam perseguir objetivos de direitos humanos internacionais, mas sobre o lugar que deveria ser dado aos direitos humanos em casos particulares e relativamente a outros interesses de poltica externa. No fim dos anos 80, os direitos humanos haviam se firmado na agenda da poltica externa americana como um objetivo largamente no partidrio. Ao longo de toda a corrente dominante do espectro poltico, que havia mudado para a direita durante a dcada, os direitos humanos se tornaram um objetivo aceito e valorizado da poltica externa americana. Ironicamente, essa mudana aconteceu durante o governo de Ronald Reagan. Durante seus primeiros anos no cargo, Reagan trabalhou agressivamente para colocar em ao as crticas de sua campanha contra as polticas de direitos humanos de JimmyCarter. Naquelas situaes em que os direitos humanos no podiam ser totalmente eliminados da poltica externa (geralmente em funo da presso poltica popular e do Congresso), eles eram marginalizados ou cinicamen3 te manipulados . Ademais, a administrao Reagan conceitualizava democracia em termos fortemente geopolticos:anticomunismo mais eleies, com eleies nem sempre sendo necessrias para regimes amigveis com fortes credenciais anticomunistas.
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Contudo, esses esforos falharam enormemente. Embora os defensores dos direitos humanos tenham perdido grande parte das batalhas individuais (mais notadamente na Amrica Central), eles prevaleceram no final. Em seu segundo mandato, a administrao Reagan adotou de maneira abrangente a linguagem dos direitos humanos, especialmente quando o anticomunismo no entrava no meio do caminho. E, quando o vice-presidente de Reagan, George Bush, saiu vitorioso em 1988, ele usou a linguagem dos direitos humanos regular e livremente e com aparente sinceridade. As mudanas na poltica de direitos humanos internacionais dos Estados Unidos foram construdas sobre esse enclave dos direitos humanos na agenda de poltica externa. Os impedimentos geopolticos persecuo dos objetivos de direitos humanos retrocederam dramaticamente. No que era freqentemente tratado como um mundo unipolar (Krauthammer, 1991), havia cada vez menos preocupaes com segurana interferindo na busca pelos objetivos de direitos humanos. A reao internacional e dos Estados Unidos ao massacre de Tiannamen, em junho de 1989, talvez a mais clara indicao do novo espa4 o geopoltico dos direitos humanos internacionais . A China, que havia sido prvia e largamente poupada do criticismo americano em relao aos direitos humanos por sua compartilhada inimizade com a 5 Unio Sovitica , no s acabou sob forte ataque verbal, mas tambm foi sujeita a importantes sanes internacionais. E os Estados Unidos continuaram a tratar os direitos humanos como um dos principais assuntos nas relaes sino-americanas em meados dos anos 90. Em outras palavras, no caso de interaes com uma potncia mundial importante, W ashington estava disposto a cometer sacrifcios modestos, mas reais, no que se refere a seus interesses econmicos e, inclusive, a aceitar custos menores de segurana, em prol da consecuo de objetivos de direitos humanos.
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No menos importante que as mudanas na agenda internacional foi o espao ideolgico aberto pelo legado comunista. Durante a Guerra Fria, a proteo da democracia e do mundo livre era percebida como requerendo a tolerncia e, inclusive, o apoio ativo s violaes de direitos humanos direcionadas contra os inimigos da liberdade. Com o fim da rivalidade ideolgica, que estava no cerne do apoio americano aos regimes repressivos de direita, a ameaa colocada contra os ditadores amigos esvaneceu-se. Com a definio de democracia libertada da tirania do anticomunismo, os Estados Unidos no s desenvolveram uma renovada nfase nas eleies, como tambm passaram a perceber que uma democracia real exigia uma ativa e efetiva sociedade civil independente. medida que os programas de promoo da sociedade civil se expandiam, importantes vinculaes conceituais e prticas foram sendo estabelecidas entre as agendas de direitos humanos e de democratizao. Independentemente das limitaes de desenho desses programas e de todas as restries impostas por interesses competitivos, esse foi um importante avano na sofisticao e no impacto potencial 6 da diplomacia americana para direitos humanos . Durante a Guerra Fria, as polticas internacionais de direitos humanos eram orientadas por uma nfase reativa e paliativa e tinham como objetivo pr fim represso sistemtica e freqentemente brutal e ajudar s suas vtimas. Com a queda de inmeros regimes ditatoriais, tanto de esquerda quanto de direita, desenvolveram-se novas oportunidades para uma nfase mais positiva de ajuda construo de uma cultura de direitos humanos. Uma vez que os antigos regimes autoritrios haviam acabado, tornara-se claro que o trabalho de construo de sociedades respeitadoras de direitos e de regimes protetores de direitos havia apenas comeado. Essa nova atitude se expressou primeiramente com o crescente uso da linguagem da democracia e da democratizao. Burocraticamente, ela se refletiu na transformao do
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Bureau de Direitos Humanos e Assuntos Humanitrios em Bureau de Democracia, Direitos Humanos e Trabalho. Em suas dimenses menos atrativas, essa nova orientao levou, al7 gumas vezes, busca fetichista de eleies . A poltica norte-americana tem confundido freqentemente liberalizao poltica (ou seja, reduo ou eliminao de formas antiquadas de represso) com democratizao, na crena ingnua de que toda mudana poltica progressista est na trilha que leva democracia (ver Carothers, 8 2002) . Mas em suas dimenses mais atrativas que no estiveram totalmente ausentes durante a administrao Clinton e mesmo na de seu predecessor ela envolveu uma viso de direitos humanos que foi alm da viso simplista da era da Guerra Fria de acabar com a tortura, libertar prisioneiros polticos e expulsar os malfeitores. Como sugeriram estes ltimos pargrafos, houve, durante os anos 90, uma genuna reflexo e aprendizado que contriburam para redesenhar as polticas de direitos humanos internacionais no s nos Estados Unidos, como tambm em muitos outros pases. Poder-se-ia argumentar que houve apenas um modesto ganho absoluto (particularmente fora dos Estados Unidos) no que tange ateno e ao comprometimento com as questes de direitos humanos. A mudana crucial, entretanto, foi menos de substncia ou de intensidade absoluta dos interesses norte-americanos de promoo de direitos humanos e de democracia do que de abertura de espao para iniciativas como estas com o fim da rivalidade geopoltica e ideolgica com a Unio Sovitica. Argumentarei que, desde o 11 de setembro, no houve tanto um retrocesso dos direitos humanos na poltica externa americana, mas sim seu obscurecimento em decorrncia do foco sobre o terrorismo.

O Eclipse dos Direitos Humanos

Algumas das mudanas discutidas na seo anterior se tornaram profundamente arraigadas, em especial a aceitao dos direitos huma339

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nos como preocupao legtima de poltica externa por parte das correntes polticas dominantes. Entretanto, a relativa prioridade atribuda aos objetivos de direitos humanos internacionais permanece sendo objeto de controvrsia. O argumento precedente sugere que a ascenso dos direitos humanos e da democracia como objetivos da poltica externa norte-americana no ps-Guerra Fria era vulnervel ao ressurgimento das preocupaes com segurana. Desde o 11 de setembro, temos, de fato, testemunhado que os direitos humanos e a democracia vm sendo obscurecidos e, efetivamente, colocados margem da poltica externa norte-americana por uma nova viso geopoltica e por uma nova cruzada ideolgica, ambas surpreendentemente anlogas s suas predecessoras da Guerra Fria. Mais notvel talvez tenha sido a transformao, da noite para o dia, do Paquisto, na representao oficial dos Estados Unidos, de uma ditadura militar retrgrada e uma ditadura que era uma das maiores fontes de apoio ao terrorismo internacional, uma das maiores violadoras do regime de no-proliferao na dcada passada e uma ameaa belicosa segurana regional no sul da sia em um dos principais aliados norte-americanos. E, apesar da ausncia de melhoras substanciais na rea de direitos humanos e de progressos em direo democracia no Paquisto, o apoio americano continuou para alm da guerra no Afeganisto. Por exemplo, em sua visita aos Estados Unidos, no vero de 2003, o homem forte paquistans, Perez Musharaff, foi calorosamente saudado pela administrao George W. Bush. Em termos mais gerais, os governos tm tirado proveito da retrica antiterrorista para intensificar seus ataques contra inimigos domsticos e internacionais. Como colocou a Human Rights Watch, particularmente problemtico e comum tem sido o uso das leis antiterrorismo como pretexto, como novas armas contra antigos desafetos polticos9. Rssia e Israel talvez sejam os exemplos mais trgicos da guerra contra o terrorismo levada ao paroxismo.
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Na Chechnia , a ao militar russa intensificada, certamente, se deveu muito ao ir e vir natural desse terrvel conflito. Contudo, a Rssia tem sido encorajada pela linguagem e pela lgica da guerra global contra o terrorismo, calculando corretamente que o apelo antiterrorista produz um insulamento parcial das crticas internacionais11. A mudez e a parcial inabilidade do criticismo humanitrio certamente no so a causa da brutalidade russa, mas a facilitaram. Em Israel, o governo de Ariel Sharon tem reagido impetuosamente retomada dos bombardeios terroristas, o que reflete no s suas prprias inclinaes, como tambm a tolerncia de Washington para 12 com uma guerra brutal contra o terrorismo . As indignidades e violaes aos direitos humanos, que caracterizam h muito as ocupaes militares, tm se intensificado em nmero e severidade. Talvez mais brutais tenham sido as polticas intencionalmente direcionadas destruio da economia palestina, fazendo cada cidado palestino sofrer tanto economicamente quanto por via da negao das liberda13 des pessoais , em razo de aes de um pequeno grupo de extremistas e da indisposio ou inabilidade da Autoridade Palestina em cont-los. As ameaas terroristas enfrentadas por Rssia e Israel e as dificuldades de responder a essas ameaas so bastante reais. Infelizmente, suas respostas tm, elas mesmas, sido baseadas em violaes sistemticas dos direitos humanos e em tticas terroristas14. Entretanto, 15 os Estados Unidos retrocederam de suas crticas Rssia e tambm tm feito pouco para impedir o deslocamento de Israel em direo a polticas que s podem ser descritas de maneira acurada como terro16 rismo de Estado . Todo esse sofrimento imposto aos civis inocentes pode ter trazido algum sentimento de satisfao pela vingana. Mas como os contnuos bombardeios suicidas em Israel, os refns do teatro e os seguidos bombardeios em Moscou indicam, isso no tornou seus perpetrado341

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res mais seguros. Ao contrrio, isso os mergulhou em um ciclo ainda 17 mais profundo de violncia e desespero . A tolerncia norte-americana a sistemticas violaes de direitos humanos e mesmo ao terrorismo de Estado, quando da resposta ao terrorismo, tem sido facilitada pela tendncia a enxergar o antiterrorismo mais como uma cruzada contra o mal do que como um interesse material de poltica externa. Na luta contra o mal, ao contrrio do que ocorre na persecuo dos objetivos de poltica externa, s a vitria importa. E, medida que a luta progride, os fins passam a ser vistos como justificadores de uma crescente gama de problemticos meios morais e legais. Os constrangimentos comuns do direito e os limites convencionais ao uso da fora normalmente perdem para os imperativos da cruzada. Onde o conflito foi militarizado, as restries clssicas da guerra justa so, cada vez mais, erodidas ou ignoradas: no-combatentes so alvos diretos de ataques, a proporcionalidade desconsiderada e a prpria idia de civis inocentes minada pela atribuio de responsabilidade e culpa coletivas, diretas e indiretas. Onde a luta conduzida atravs de instituies de lei e ordem e a segurana interna exige, os direitos humanos so o preo a ser pago no s pelos terroristas, mas tambm por oponentes polticos pacficos, membros de grupos temidos ou desprezados, e pessoas comuns, acidental ou arbitraria18 mente capturadas pelo aparato de segurana . Esses exemplos relativamente dramticos, que envolvem a permissividade para com polticas abusivas de direitos, so combinados com um declnio geral da ateno oficial de Washington promoo dos direitos humanos e da democracia. Os Estados Unidos permanecem comprometidos retoricamente com os direitos humanos, mas na prtica esses objetivos foram ofuscados e removidos para segundo plano em um crescente nmero de casos. Embora esse declnio tenha sido substancialmente menos dramtico nos dois anos ps-11 de setem342
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bro do que durante a Guerra Fria uma analogia com o impacto da guerra contra as drogas da poltica norte-americana na regio andina seria mais precisa , o apoio norte-americano aos direitos humanos e democracia est entre as mais proeminentes baixas causadas pela guerra contra o terrorismo. Alguns tm sugerido que isso no seria incompatvel com as prefe19 rncias da administrao Bush . Mas essas mudanas de maneira alguma se restringem direita. Na realidade, o fato mais espantoso tem sido a participao e a tolerncia em relao a essa mudana de poltica por parte de moderados e liberais, que possuem uma inclinao maior defesa dos direitos humanos internacionais. A poltica antiterrorismo da administrao Bush tem forte apoio bipartidrio. Embora sua dimenso domstica tenha provocado crticas continuadas, apesar de raramente severas, de proeminentes figuras da corrente poltica dominante, a crtica a suas dimenses internacionais restringiu-se basicamente s ONGs de direitos humanos e a personalidades margem da corrente poltica dominante. De todo modo, no mbito da administrao e entre seus aliados, no houve um ataque aos objetivos de direitos humanos e de democracia. Eles permanecem, retoricamente, como importantes metas da polti20 ca externa americana . No necessrio ser extremamente benvolo para sugerir que isso reflete um comprometimento genuno para com esses valores. No mnimo, isso indica que outros importantes grupos internos e internacionais continuam a levar esses valores a srio. A hipocrisia s efetiva na medida em que toca valores ampla e genuinamente aceitos. Em um sentido importante, o declnio relativo dos direitos humanos na poltica externa americana foi, em grande medida, no pretendido. O propsito explcito no foi o de ameaar ou mesmo desmerecer os direitos humanos, mas sim o de perseguir objetivos de segurana que eram considerados mais importantes.
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Isso no diminui, de maneira alguma, a responsabilidade americana. Embora no intencional, as conseqncias negativas para os direitos humanos tm sido muito reais, eram facilmente previsveis e so hoje bastante conhecidas. A falta de inteno, contudo, importante para se pensar acerca das perspectivas de reverso dessas tendncias. Se o declnio da posio dos direitos humanos na poltica externa americana foi, em larga medida e como argumentei, relativo, ento, qualquer retomada similar ao aumento inicial da preponderncia das preocupaes com direitos humanos internacionais no psGuerra Fria depender do espao a ser aberto pelo recuo dos objetivos competitivos de segurana. O retorno a uma poltica de direitos humanos mais ativa, agressiva e consistente dever aguardar a reabertura do espao poltico atualmente pr-ocupado pela guerra contra o terrorismo. Podemos talvez ter esperana de uma mudana nesse sentido nos prximos dois anos, especialmente se Bush no for reeleito, mas no curto prazo os direitos humanos certamente permanecero eclipsados pelo antiterrorismo da poltica externa americana.

Direitos Humanos, S eg uran a e Poltica Externa

Um defensor da guerra contra o terrorismo poderia argumentar que a considerao feita at aqui a de uma simples competio entre objetivos de poltica externa: importantes interesses de segurana deslocaram, apropriadamente, os direitos humanos e a democracia para as margens. Gostaria de sugerir que a dinmica atual tem sido bastante diferente. Nesta seo, focarei as substanciais mudanas qualitativas para o entendimento da segurana; na seo seguinte, examinarei a tendncia de conceber novas ameaas em termos morais e de reagir com exuberncia irracional via uma cruzada militar.
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At aqui, falei de segurana como se seu significado fosse bvio e constante. Proteger o territrio nacional de uma invaso parece se encaixar nessa descrio. Entretanto, a maioria dos outros interesses de segurana construda de modo mais completo e varivel. Consideremos um modelo simples de trs variveis, cada uma com dois valores possveis. O que deve ser protegido o Estado (segurana nacional) ou os cidados (segurana pessoal)? Aonde reside a ameaa externa ou internamente? E qual a natureza da ameaa material ou moral (ideolgica)? As dimenses relativamente constantes e no controversas da segurana referem-se a ameaas materiais externas ao Estado. A segurana assim compreendida , real e plausivelmente, percebida como uma preocupao dominante de poltica externa: sem a proteo da segurana nacional de ameaas materiais externas, todos os outros interesses e valores so colocados em risco. A tradio da Realpolitik compreende o interesse nacional e, portanto, a segurana nacional como sendo restritos, em larga medida, a esses interesses materiais externos21. Contudo, medida que nos distanciamos desse caso relativamente simples, a segurana vai se tornando mais obscura, suas prioridades vo se tornando mais contenciosas e suas relaes conceituais e normativas com os direitos humanos podem variar consideravelmente. O foco na segurana do cidado tem fortes conexes positivas com os direitos humanos. De fato, os direitos humanos internacionalmente reconhecidos podem ser vistos como medidas que visam proteger os indivduos de ameaas sua dignidade e segurana impostas pelos Estados e mercados modernos. J o foco na segurana do Estado no possui, necessariamente, conexo com os direitos humanos individuais; isso depende do carter do Estado a ser protegido e dos meios utilizados para faz-lo.
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Simplificando, direitos humanos tratam da proteo dos cidados perante o Estado. Mais precisamente, o Estado, no direito internacional dos direitos humanos contemporneo, tem a obrigao principal de implementar os direitos humanos internacionalmente reconhecidos. Violaes aos direitos humanos, portanto, normalmente envolvem a ao direta do Estado ou a falha deste em tomar medidas para a implementao e imposio daqueles. A segurana nacional, ao contrrio, trata de proteger o Estado de seus inimigos (percebidos). Esses inimigos podem ser cidados. E mesmo quando os inimigos so externos, pode ser que os direitos dos cidados tenham que ser sacrificados para que as medidas de defesa sejam levadas a cabo. Uma relao antagnica entre segurana nacional e direitos humanos particularmente provvel quando a segurana vista em termos morais, e no materiais, e at o ponto em que as causas da insegurana sejam percebidas como sendo internas. Isso foi comum durante a Guerra Fria. Com a segurana percebida quase que exclusivamente como assunto de segurana nacional (que era entendida como possuindo uma substancial dimenso ideolgica), a poltica externa americana foi extremamente tolerante com regimes que sistematicamente sacrificavam os direitos humanos de seus cidados, em prol de supostos imperativos de proteo da nao contra o ataque e a subverso comunistas. A Amrica Latina provavelmente fornece os exemplos mais marcantes Guatemala na dcada de 50, o Cone Sul da Amrica do Sul nos anos 70, El Salvador durante os 80 , mas tambm houve outros casos na sia (por exemplo, Coria do Sul e Vietn) e na frica (por exemplo, a frica do Sul e o Zaire). O fim da Guerra Fria levou a uma redefinio dos interesses de segurana americanos em termos menos ideolgicos. Isso eliminou os incentivos dados aos Estados Unidos para apoiarem regimes repressivos com o objetivo de mant-los fora do campo comunista. Ao mes346
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mo tempo, minou a principal justificativa para a represso imposta pelas ditaduras de direita. Tomadas em conjunto, essas mudanas reduziram enormemente o antagonismo entre os direitos humanos e a segurana (inclusive nacional) na poltica externa americana. Em outras palavras, aps o fim da Guerra Fria, no s as preocupaes com segurana foram reduzidas em nmero, mas o prprio conceito de segurana foi repensado. Consideremos, por exemplo, a ameaa russa/sovitica. A Rssia ainda possua grande parte de seu arsenal militar de 1985 em 1995 o fim da Guerra Fria simplesmente no coincidiu com uma reduo significativa do poderio militar sovitico. Na realidade, foi a ameaa ideolgica colocada pelo comunismo que desapareceu, comeando pela liberalizao domstica e pelo novo pensamento da poltica externa sovitica, acelerando os processos que levaram, em ltima instncia, ao colapso do bloco sovitico e dissoluo da Unio Sovitica. Alm disso, houve um movimento parcial em direo a uma concepo de segurana com uma dimenso mais pessoal ou, na linguagem que se tornou popular nos anos 90 (ver, p. ex., UNDP, 1994; Reed e 22 Tehranian, 1999), segurana humana . As razes dessa mudana podem ser encontradas na Conferncia sobre Cooperao e Segurana na Europa. O Ato Final de Helsinque de 1975, em especial o princpio VII (Respeito aos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais) e Ttulo III (Cooperao em Assuntos Humanitrios e Outros Assuntos), introduziu os direitos humanos explicitamente nas discusses dominantes sobre segurana internacional, e inseriu-os no contexto da principal relao de segurana da Guerra Fria. E nas reunies de acompanhamento, em Belgrado (1977-1978), Madri (1980-1983) e Viena (1986-1988), os direitos humanos foram o foco principal. Certamente, a segurana humana nunca desalojou a segurana nacional da agenda de poltica externa americana. Mas, nos anos 90, ela
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realmente veio a ocupar um espao importante. Isto talvez fique mais evidente pela srie de operaes humanitrias armadas que receberam forte apoio dos Estados Unidos, que incluram desde a Somlia e a Bsnia, at o Kosovo e o Timor Leste (ver, p. ex., Weiss, 1999). De modo mais amplo, o conceito de construo da paz foi acrescido ao vocabulrio da segurana internacional23, e uma dimenso dos direitos humanos foi incorporada em um grande nmero de operaes de manuteno da paz24. Como sugerem muitos dos exemplos acima mencionados, a tendncia nos ltimos dois anos tem sido na direo oposta. A segurana nacional triunfa sobre tudo. E o apelo segurana da ptria, que a meus ouvidos ainda soa como a linguagem do fascismo e do stalinismo, torna claro que a segurana do pas, e no os direitos dos cidados americanos (para no falar dos direitos humanos de estrangeiros), que deve ser protegida. bem verdade que os recentes ataques terroristas provocaram um modesto aumento na ameaa material aos Estados Unidos. Contudo, as mais importantes mudanas desde o 11 de setembro envolveram a expanso de outras dimenses da segurana. A guerra contra o terrorismo levou a uma viso da segurana significativamente mais ideolgica. Este tema tratado com maior detalhe a seguir. As dimenses internas da segurana, tal como expressas pela linguagem da segurana da ptria, assumiram o primeiro plano. E o foco na segurana pessoal retrocedeu em favor de uma renovada nfase na segurana nacional. Levando tudo isso em considerao, o resultado tem sido uma tendncia crescente a ver segurana e direitos humanos no como preocupaes que se reforam, mas que competem entre si. Parte dessa mudana refere-se ascenso de novas ameaas aos interesses materiais americanos. Mas no menos importante tem sido a reconceitualizao do prprio significado de segurana.
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A Exuberncia Irracional: O Caso do Eixo do M al

A implicao da seo anterior a de que a promoo dos direitos humanos e da democracia tem sofrido perdas mais em funo da deciso de reorientar a poltica americana em torno de uma cruzada ideolgica do que de um ajuste cuidadosamente considerado entre interesses competitivos. Isso, eu sugiro, introduziu um elemento substancialmente irracional na poltica de Washington. Alm do mais, a nova cruzada contra o terrorismo tem facilitado a expresso de tendncias perigosas na poltica externa dos Estados Unidos, particularmente aquela de demonizao dos inimigos e de ao unilateral. Uma conseqncia surpreendente do ambiente ps-11 de setembro tem sido a reorientao da poltica externa americana e a criao retrica de uma oposio ao eixo do mal, que foi introduzido no discurso pblico pelo presidente Bush em seu Discurso sobre o Estado da Unio [ State of the Union] dia 29 de janeiro de 2002 (ver Bush, no 2002). De fato, no h conexes efetivas entre os trs pases que, razoavelmente, permitam fazer deles um eixo. Muito pelo contrrio, Ir e Iraque tm sido inimigos mordazes, enquanto a Coria do Norte no est estreitamente vinculada a nenhum desses dois regimes. Esse novo inimigo foi construdo a partir da balbrdia em torno de preocupaes bastante diferentes (e no relacionadas entre si) em especial, o terrorismo, a proliferao, a segurana regional e o antiamericanismo em geral. O elo que mantm unidos esses conjuntos dspares de pases e questes a histeria geral antiterrorista na poltica contempornea. Nenhuma considerao racional dos interesses americanos conceberia que sua poltica deveria estar focada nesses trs regimes. Isto verdade mesmo para o caso mais restrito de uma guerra contra o terrorismo bem desenhada.
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Os terroristas apoiados por esses trs regimes no dirigiram suas atividades contra o territrio ou contra os militares norte-americanos. Os nacionais desses pases em acentuado contraste com aqueles, em particular, da Arbia Saudita no estiveram envolvidos de maneira central nos amplamente divulgados ataques terroristas aos cidados americanos. O papel global desempenhado por esses trs pases no os torna mais dignos de ateno do que qualquer outra nao. Outros Estados, incluindo aliados americanos, so igualmente culpveis. A Sria, por exemplo, tem sido to ativa no Oriente Mdio quanto o Ir. A devastao causada por terroristas apoiados pelo Paquisto na Cashemira tem sido to significativa quanto qualquer outra produzida pelos terroristas do eixo do mal para no mencionar o persistente apoio paquistans ao Talib, antes de sua reviravolta no ps-11 de setembro. O mesmo se aplica para os outros crimes cometidos por esses regimes. A Coria do Norte , de fato, culpada por violar as normas internacionais gerais de no-proliferao, bem como acordos particulares com os Estados Unidos. Mas o Paquisto, aliado norte-americano, foi o mais flagrante proliferador na dcada passada, em um contexto de segurana regional pelo menos to instvel quanto o da pennsula coreana. As ambies nucleares do Iraque parecem ter sido minadas pelas sanes e monitoramento internacionais, como indicam as evidncias da guerra recente. E o Ir, embora uma preocupao legtima no que tange proliferao, no parece ser uma ameaa iminente. De uma perspectiva de direitos humanos, esses problemas poderiam ser perdoveis se esses Estados maus no fossem os lderes de violaes aos direitos humanos. Bons argumentos podem ser dados para afirmar que a Coria do Norte e o Iraque de Saddam Hussein pertenceriam a qualquer lista dos dez mais. Mas a incluso do Ir nesse grupo forada e s pode ser explicada pela tendncia a demonizar inimigos que surgiu a partir de setembro de 2001.
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O Ir revolucionrio , em vrios aspectos, um regime muito pouco atraente. Mas o respeito aos direitos humanos e democracia so mais avanados no Ir do que no principal pas aliado dos Estados Unidos na regio, a Arbia Saudita. O Ir o nico pas da regio com uma oposio vigorosa e com possibilidades imediatas de reforma. Eleies relativamente livres so feitas regularmente para o Executivo e o Legislativo, que tem considervel influncia sobre as polticas. Apesar de um substancial aparato de censura e de srios problemas de ataques polticos e jurdicos a jornalistas oposicionistas, o Ir um dos poucos pases da regio que possui um quadro de jornalistas de oposio. A violncia policial apoiada pelo Estado um problema recorrente, mas os oposicionistas polticos enfrentam uma ameaa cada vez menor sua segurana pessoal, comparativamente com o resto da regio. E os direitos das mulheres so mais avanados no Ir do que em qualquer outro pas rabe, exceo de um ou dois; certamente, se comparado Arbia Saudita, o Ir, especialmente Teer, garante maiores direitos s mulheres. A poltica americana, entretanto, tem sacrificado a chance de facilitar o processo de reforma em andamento no Ir. Muito pelo contrrio, a belicosidade de Washington tornou a vida bem mais difcil para os reformistas. Em lugar de reconhecerem as mudanas positivas, embora limitadas, promovidas no Ir ao longo da ltima dcada, os Estados Unidos resolveram escolher o Ir para um ataque especial. Os americanos sacrificaram, inclusive, oportunidades de busca cooperativa de interesses convergentes, em especial no que se refere ao Afeganisto e ao Iraque. Houve, na verdade, uma opo por manter o Ir como inimigo, em vez de ajudar em sua reforma ou tentar resolver assuntos pendentes (que, a essa altura, so largamente simblicos para os dois lados). Logo, o Ir no um inimigo comum, mas um inimigo demonizado, em especial desde a crise dos refns em 1979-81. A redemonizao
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do Ir, como parte do eixo do mal, foi amplamente guiada pela histeria da guerra contra o terrorismo. A idia de que essas trs potncias de segundo ou terceiro escales so o ponto focal apropriado para a poltica externa da nica superpotncia mundial ridcula. Mas essa perspectiva tem provocado srias conseqncias negativas, em particular para os reformistas e para os direitos humanos no Ir e, de modo mais geral, por desviar a ateno americana dos direitos humanos e de outras preocupaes. Mas tais conseqncias empalidecem diante daquelas associadas Guerra do Iraque. Tal qual a criao do eixo do mal, as justificativas para a guerra no Iraque foram construdas a partir de uma variedade de preocupaes dspares: armas de destruio em massa, terrorismo, mudana de regime, um histrico de animosidades e segurana regional. E assim como acontece com as acusaes gerais contra o eixo do mal, os elementos mais especficos dessas acusaes so problemticos. E essa combinao foi mantida, primariamente, pela histeria do ps-11 de setembro. A ameaa das armas de destruio em massa parece ter sido, pelas evidncias atuais, exagerada. Como mencionado, a contribuio do Iraque ao terrorismo internacional tem sido real, mas certamente no foi especialmente notvel. No h nenhuma aluso na poltica externa americana que considere mesmo o comportamento mais odioso como fornecedor de bases legtimas que justifiquem uma invaso para derrubada do regime. O Iraque no era uma ameaa sria a seus vizinhos e havia sido efetivamente estorvado pela Guerra do Golfo e por uma dcada de sanes e monitoramento internacionais (ver Krasno e Sutterlin, 2003). Tal como nos demais exemplos j considerados, no pretendo sugerir uma simples histria de causao direta. A guerra contra o terrorismo exacerbou tendncias j existentes, em particular aquelas direciona352
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das ao unilateralismo e demonizao de inimigos. Ela tambm ajudou a manter coesas as vrias justificativas usadas na construo das coalizes polticas que apoiaram a guerra no Iraque, mas certamente no a causou. Mas sem a parania contra o terrorismo seria difcil imaginar a administrao Bush engajando-se na busca pelo apoio, nacional e internacional, necessrio para que a guerra ao Iraque fosse lanada.

Concluso
O mundo tornou-se um lugar pior desde o 11 de setembro, e os Estados Unidos possuem alguma responsabilidade sobre essa deteriorao. Nos anos 90, os Estados Unidos usaram, com uma freqncia surpreendente, seu imenso poderio, em nome de preocupaes humanitrias. Interesses econmicos e de segurana permaneceram no centro da poltica externa americana, mas o poder era usado, de maneira repetida e proeminente, em nome das vtimas da represso, conferindo desse modo legitimidade moral e legal ao status da superpotncia. No menos importante foi o declnio dramtico do nmero de pases com condutas repreensveis que eram tratados como amigos. A guerra contra o terrorismo no produziu uma reverso completa e dramtica, mas os Estados Unidos hoje aceitam mais a represso do que em qualquer outro momento desde o fim da Guerra Fria. Eles parecem menos dispostos a despender seus recursos em nome dos direitos humanos e de preocupaes humanitrias. Quando Washington se afirma cada vez, e uma vez, mais unilateralmente , isto se d em nome de uma viso de segurana que possui uma reduzida dimenso humana. E, como resultado, esses interesses evocam muito menos apoio internacional. Ento, ironicamente, no so s os direitos humanos que sofrem, mas ao traz-los de volta para as sombras os Estados Unidos por exemplo, no ps-guerra do Iraque se encon353

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tram menos aptos a alcanar seus outros interesses de poltica externa.

Notas
1 . Desenvolvo este argumento mais detalhadamente em Donnelly (2003, cap. 14). Para uma excelente considerao sobre o status do direito interveno humanitria, ver Holzgref e Keohane (2003). Ver, tambm, International Commission on Intervention and State Sovereignty (2001). 2 . Para argumentos tradicionais contra a incluso dos direitos humanos na
poltica externa americana, ver Buck ley Jr. (1980); Kirk patrick (1979); Morgenthau (1979).

3 . A Amrica Central foi o foco mais importante do debate, com os Estados

Unidos apoiando El Salvador apesar de seu pobre histrico em direitos humanos e democracia, enquanto se opunha e procurava minar pela fora o governo democraticamente eleito na Nicargua, com um histrico de direitos humanos muito melhor. Ver Arnson (1989); Chomsk (1987). Sobre a manipulao poly tica dos direitos humanos em El Salvador e na Nicargua pela administrao Reagan, ver Kramer (1985).

4 . Rosemary Foot (2000) fornece uma excelente viso geral sobre a dcada
que se seguiu a Tiannamen, dando ateno s reaes bilaterais, multilaterais e no-governamentais, bem como s mudanas no comportamento internacional da China. Ver, tambm, Kent (1999), que enfatiza a dimenso multilateral, e Economy e Ok senberg (1999), que olham para o fim dos anos 90 a partir de um contexto internacional e de poltica externa mais amplo.

5 . A discusso clssica de Roberta Cohen (1987). 6 . Para uma boa viso geral da literatura produzida nos anos 90, ver Ottaway e Carothers (2000). 7 . Ver a amplamente citada discusso de Terry Lynn Karl sobre a falcia do
eleitoralismo ou a crena de que a simples existncia de eleies ir canalizar a ao poltica em direo a disputas pacficas entre as elites, a cujos vencedores seria dada legitimidade pblica (Karl, 1995:73). Para a discusso original de Karl sobre eleitoralismo, ver Karl (1986). 354
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8. Carothers aponta para a descrio da Repblica Democrtica do Congo, feita pela USAID, como sendo um pas em transio para uma sociedade democrtica e de livre mercado, para ilustrar a suposio comum de que qualquer movimento contrrio ao autoritarismo leva democracia (Carothers, 2002:6). Relatrio da USAID, Building Democracy in the Democratic Republic of Congo, pode ser encontrado em http://www.usaid.gov/democracy/afr/congo.html. 9 . Human Rights Watch, In the Name of Counter-Terrorism: Human Rights Abuses Worldwide, http://www.hrw.org/un/chr59/counter-terrorismbck4.htmP28664797. 10 . Para uma viso geral da situao dos direitos humanos na Chechnia, ver
Human Rights Watch, Russia: Ab uses in Chechny Continue to Cause Human a Suffering (29/1/2003), http://www.hrw.org/press/2003/01/russia012903.htm e Human Rights Situation in Chechnya (abril de 2003), http://www.hrw.org/backgrounder/eca/chechnya/index.htm. Para informaes atuais (embora em alguns casos no inteiramente imparciais), ver http://www.watchdog.cz/.

11. Desde o lanamento da operao militar na Chechnia em 1999, lderes

russos tm descrito o conflito como uma operao contraterrorista e tm tentado afastar as condutas abusivas das foras russas da avaliao internacional, invocando os imperativos do combate ao terrorismo. Esse padro se tornou mais pronunciado desde os ataques de 11 de setembro, quando a Rssia comeou a buscar convencer a comunidade internacional de que a operao na Chechnia era sua contribuio campanha internacional contra o terrorismo [...]. Os lderes mundiais, at ento crticos da conduta russa na Chechnia, fizeram pouco para desafiar esses argumentos. Trecho de um documento elaborado pela Human Rights Watch para a 59a Reunio da Comisso de Direitos Humanos da ONU (ver http://hrw.org/un/chr59/counter-terrorism-bck4. htm# P286-64797).

12. Informaes sobre as violaes israelenses aos direitos humanos so altamente politizadas. Btselem, o Centro Israelense de Informaes sobre Direitos Humanos nos territrios ocupados, talvez seja a fonte mais neutra (ver www.btselem.org). 13. Para uma importante ilustrao desse fenmeno no microcosmo, ver
Al-M awaz Gaz Strip: Intolerab Life in an IsolatedEnclav (Btselem, mari, a le e o de 2003), http://www.betselem.org/Download/2003AlMwassyEng.pdf.

14. Assassinatos polticos seno terrorismo, ento execues extrajudiciais

tm se tornado parte regular da reao israelense ao terrorismo. Na Chechnia, a tortura tornou-se to difundida que, no vero de 2003, o Comit Europeu para 355

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a Preveno da Tortura emitiu uma rara declarao pblica (http://www.cpt.coe.int/documents/rus/2003-33-inf-eng.htm), seguida de fortes crticas da Assemblia Parlamentar do Conselho da Europa na primavera.

15. Para apelos das ONGs de direitos humanos, conclamando os pases ocidentais a serem mais incisivos sobre a questo da Chechnia, ver h t t p : / / w w w. h r w. o r g / p r e s s / 2 0 0 3 / 0 6 / r u s s i a 0 6 2 0 0 3 . h t m ; http://www.hrw.org/press/2003/05/russia053003.htm; http://www.reliefweb.int/w/rwb.nsf/0/5404f2f0528bc31949256cb6000da38f?OpenDocument. 16. Mesmo o novo mapa do caminho para a paz coloca virtualmente toda a culpa nos terroristas palestinos, e a administrao continua a tratar o terrorismo de Estado israelense menos criticamente. 17. Sobre a expanso da brutalidade russa na vizinhana da Ingushetia, ver Human Rights Watch, Russia: Abuses Spread Beyond Chechnya, http://www.hrw.org/press/2003/07/russia071603.htm. 18. Restries s liberdades civis nos Estados Unidos apresentam uma dinmica similar, embora em escala bem menor. 19. Ver, por exemplo, Lawyers Committee for Human Rights, A Year of Loss: Reexamining Civil Liberties since September 11, disponvel em http://www.lchr.org/pubs/descriptions/lossreport.pdf, onde apontado (na p.1) que a inclinao da Administrao a usar argumentos de segurana nacional com o objetivo de restringir as liberdades civis anterior ao 11 de setembro. 20. Por exemplo, em seu pronunciamento de 2003 para o Estado da Unio, o presidente Bush afirmou que A bandeira americana significa mais do que nosso poder e nossos interesses. Nossos fundadores dedicaram esse pas causa da dignidade humana, aos direitos de cada pessoa e s possibilidades de cada vida. Essa convico nos leva ao mundo para ajudar os aflitos, defender a paz e frustrar os desgnios dos homens do mal (http://www.whitehouse.gov/news/release/2003/01/20030128-19.html). Ver, tambm, o website de Direitos Humanos do Departamento de Estado dos Estados Unidos em http://www.state.gov/g/drl/hr/, onde se afirma que o objetivo central da poltica externa americana tem sido a promoo ao respeito pelos direitos humanos, tal como incorporados pela Declarao Universal dos Direitos Humanos. Os Estados Unidos entendem que a existncia dos direitos humanos ajuda a assegurar a paz, dissuadir a agresso, promover a regra do direito, combater o crime e a corrupo, fortalecer as democracias e prevenir crises humanitrias. 21. O interesse nacional definido por Hans Morgenthau em termos de poder fornece a afirmao clssica (ver, p. ex., Morgenthau, 1951).
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22. Para uma recente expresso de uma comisso internacional altamente

qualificada, ver Commission on Human Security (2003).

23. O termo construo da paz (peace-building) tornou-se amplamente usado aps a publicao de Boutros-Ghali (1992). Ver, tambm, Cousens e Kumar (2001) e Fetherston (1994).

24. As mudanas nas operaes de manuteno da paz comearam nos ltimos anos da Guerra Fria, mas elas realmente s deslancharam no incio dos anos 90. Ver Duffey (2000) e Malone e Wermester (2000).

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Resumo
Direitos Humanos Internacionais: Conseqncias No Intencionais d a G uerra contra o T errorismo
O artigo trata da poltica externa norte-americana para direitos humanos no ps-11 de setembro. O argumento central o de que as preocupaes humanitrias foram obscurecidas pelo recrudescimento das questes de segurana na agenda poltica norte-americana desde os ataques terroristas em 2001. Ademais, o prprio conceito de segurana foi alterado. A ideologizao provocada pela guerra antiterrorismo fez com que interesses em segurana passassem a ser concorrentes dos interesses em direitos humanos, revertendo o processo de mudana da poltica externa norte-americana iniciado no ps-Guerra Fria. A demonizao do inimigo e a adoo de postura poltica cada vez mais unilateral por parte de Washington favorecem uma viso de segurana nacional que deixa pouco (ou nenhum) espao para os direitos humanos internacionais. Contudo, as conseqncias resultantes da mudana na poltica externa americana podem ser consideradas, em larga medida, no intencionais, o que abriria espao para uma possvel ampliao da dimenso humana nas questes de segurana, desde que alterada tambm a conjuntura internacional. Palavras-chave: Direitos Humanos Segurana Guerra contra o Terrorismo Poltica Externa Governo Bush

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Abstract
International Human Rights: U nintended Consequences of the W ar on Terrorism
The article aims at discussing US foreign policy regarding international human rights after September, 11th. The main argument is that humanitarian concerns have been eclipsed by the re-inflation of security concerns in US foreign policy agenda since the terrorist attacks in 2001. Besides, there have been changes in the understanding of security. The definition of security in more ideological terms caused by the war on terror has created a competitive relation between human rights and security interests, retreating the process of change in US foreign policy that had begun after the end of the Cold War. The demonization of enemies and Washingtons tendency towards unilateralism favor a vision of national security that leaves little (or no) space for international human rights. However, the consequences of the recent changes in US foreign policy are, to a large extent, unintended. This could allow for a potential increase in the human dimension of security concerns, as long as the international scenario changes in the forthcoming years. Key words: Human Rights Security War Against Terrorism Foreign Policy Bush Administration

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