Volume Financiamento Final SMZ

FINANCIAMENTO DA REGENERAO DE REAS URBANAS PATRIMONIAIS NA AMRICA LATINA
Silvio Mendes Zancheti
Centro de Estudos Avanados da Conservao Integrada Recife - 2011
Capa Rosane Piccolo Loretto Reviso Margarida Michel Colaborao Gabriela Magalhes Azevedo
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Financiamento da Regenerao de reas Urbanas Patrimoniais na Amrica Latina Silvio Mendes Zancheti / Recife: Centro de Estudos Avanados da Conservao Integrada, 2011. 115 p.: il. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-98747-15-6 1. Financiamento. 2. Conservao. 3. Sustentabilidade. 4. Centro histrico I. Ttulo.
NDICE
INTRODUO.............................................................................................................................................. 1 CAPTULO I. A TEORIA DO FINANCIAMENTO DA REGENERAO URBANA ............................. 4 1. A teoria econmica tradicional ..................................................................................................... 4 2. A teoria do desenvolvimento local ................................................................................................ 5 3. A teoria econmica da revitalizao urbana ................................................................................. 8 4.Os instrumentos do financiamento da regenerao .....................................................................10 5. O comportamento dos investidores na regenerao ....................................................................19 CAPTULO II. O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO NA AL...........................24 1. Os objetivos dos projetos de regenerao .....................................................................................25 2. A gesto dos projetos ...................................................................................................................25 3. Os atores da gesto ......................................................................................................................26 4. O financiamento dos projetos de regenerao na Amrica Latina ..............................................27 5. As leis de incentivo a cultura.......................................................................................................29 6. Os subsdios e os instrumentos urbansticos ...............................................................................31 7. As agncias multilaterais de fomento ..........................................................................................35 CAPTULO III. ESTUDOS DE CASOS DE FINANCIAMENTO DA REGENERAO .........................39 1. Regenerao do Centro Histrico da Cidade do Mxico (Mxico) ................................................40 2. O Centro Histrico da Cidade de Havana (Cuba) ........................................................................49 3. O Centro Histrico de Quito (Equador) .......................................................................................59 4. O Centro Histrico da Candelria, Bogot (Colmbia) ................................................................71 5. O Centro Histrico de Santiago (Chile) .......................................................................................78 6. Puerto Madero, Buenos Aires (Argentina) ..................................................................................88 CAPTULO IV. INSTITUIES, INSTRUMENTOS E PARCERIAS ........................................................95 1. As instituies de gesto ..............................................................................................................95 2. Os parceiros .................................................................................................................................97 3. Os instrumentos de financiamento da regenerao ....................................................................97 4. As parcerias pblico-privadas....................................................................................................102 5. Recursos locais ou externos para o financiamento? ...................................................................105 CONCLUSES ........................................................................................................................................... 107 BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................................................... 110
INTRODUO
O financiamento um tema rduo para planejadores e gestores urbanos. O tema mais rduo ainda para os pesquisadores da conservao de centros histricos e de reas urbanas patrimoniais, pois o tema que no atrai os especialistas em finanas, e os estudos de casos e a literatura especializada so escassos. Entretanto, na atualidade um problema muito importante para a pesquisa e a prtica devido s grandes mudanas que esto ocorrendo na forma de financiar o desenvolvimento urbano em geral e, especificamente, a conservao das reas urbanas patrimoniais. A regenerao urbana1 uma ao de desenvolvimento das cidades tpica dos ltimos vinte anos do sculo XX nos pases da Amrica Latina. uma forma de enfrentar o desafio do desenvolvimento, segundo preceitos do desenvolvimento sustentvel, da valorizao da cultura local e, especialmente, dos bens patrimoniais. A revitalizao urbana surge como uma resposta ao fracasso dos projetos de renovao, tpicos dos anos 1960 1970, que impli-
cavam grandes investimentos oriundos de fontes externas cidade, a substituio das estruturas urbanas consolidadas e, especialmente, a remoo das populaes pobres e dos pequenos negcios das reas de interveno. Na Amrica Latina, esse processo foi abrangente, atingindo quase todos os pases do continente e ainda no est encerrado. O financiamento dos projetos de revitalizao urbana vem sendo organizado de maneira a se adaptar descentralizao das responsabilidades de gesto e, especialmente, a utilizar recursos locais sem, contudo, abdicar de fontes de financiamento externas, inclusive das agncias multilateriais de fomento. As novas formas de financiamento da revitalizao so baseadas em trs eixos principais: na elaborao de novos projetos de desenvolvimento urbano, na formao de articulaes de atores econmicos e polticos locais e nacionais para parcerias pblico-privadas, na formao de sistemas de gesto com uma abordagem mais prxima da empresa privada. Esses projetos foram relativamente bem estudados sob vrios pontos de vista, como os da recuperao do patrimnio
Regenerao urbana um termo surgido na segunda metade dos anos 1990 para abarcar, de forma compreensiva, todos os programas de conservao/transformao de reas urbanas consolidadas, em termos fsico, espaciais e arquitetnicos, que buscavam imprimir uma nova dinmica econmica. O termo est, paulatinamente substituindo os de revitalizao, reabilitao, recuperao e outros similares. Contudo, o termo no abarca a renovao urbana que est associado ideia de substituio das estruturas existentes.
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histrico construdo, dos impactos econmicos e sociais dos projetos e da gentrificao. Entretanto, o assunto financiamento foi pouco explorado, consistindo, no geral, de uma expli-
Financiamento da Regenerao de reas Urbanas Patrimoniais na Amrica Latina
cao de como o processo ocorreu e quais foram as fontes de financiamento utilizadas. O presente trabalho que procura apresentar, um quadro sistemtico do processo de financiamento da regenerao de reas urbanas patrimoniais (centros histricos e outros tipos de reas) na Amrica Latina no perodo 1990 2005. O texto tem a forma de um ensaio/pesquisa, pois apresenta caractersticas dos dois tipos. um ensaio, no momento em apresenta a minha busca de entendimento de como o financiamento tem se tornado uma componente essencial do planejamento e da gesto da regenerao urbana na Amrica Latina, baseando em uma interpretao livre e pessoal a da literatura existente. uma pesquisa, porque muitas das suas inferncias e concluses do trabalho foram baseadas em informaes obtidas em outras pesquisas sobre instituies de gesto de projetos de regenerao de reas centrais na Amrica Latina, excluindo o Brasil. No ano 2002, o Centro de Estudos Avanados da Conservao Integrada (CECI) manteve no seu Website o banco de dados REVITALIZA que foi alimentado com informaes sobre as instituies de gesto da regenerao de reas urbanas patrimoniais de vrios pases e, especialmente da Amrica Latina. As informaes foram coletadas pelo autor deste trabalho por meio de entrevistas pessoais com os gestores dos programas e com base na anlise de documentos e da literatura especializada. O levantamento compreendia a identificao de trinta e sete variveis sobre a gesto dos projetos, incluindo
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vrias sobre o financiamento. Para a realizao do presente trabalho foram selecionadas informaes especficas sobre financiamento e aspectos relevantes da gesto de seis estudos casos de projetos de regenerao das seguintes cidades: Buenos Aires, Argentina; Santiago, Chile; Quito, Equador; Bogot, Colmbia; Mxico, Mxico e Havana, Cuba. Todas as reas dos projetos foram visitadas pelo autor. Os casos do Brasil no entraram no estudo devido complexidade do sistema financeiro do pas, que requer um estudo a parte que estava fora dos limites dos recursos, especialmente o tempo, disponveis ao autor. O texto esta organizado em quatro captulos e uma concluso. O primeiro captulo apresenta uma reviso da teoria econmica sobre o financiamento do desenvolvimento urbano. So analisadas as contribuies da teoria tradicional e da do desenvolvimento local e uma anlise da contribuio dessas duas vertentes para o caso do financiamento da revitalizao urbana. Tambm, apresenta uma identificao dos principias instrumentos de financiamento utilizados pelos setores pblico e privado em projetos de regenerao, especialmente nos Estados Unidos da Amrica e no Reino Unido. Por fim trata do comportamento dos agentes pblicos e privados em parceria para financiar os projetos de regenerao. O segundo captulo traa um panorama do financiamento da revitalizao de centros histricos latino-americanos desde o ano de 1990. Para isso, colocada uma interpretao dos projetos de revitalizao urbana como novos
projetos de desenvolvimento urbano. Foi feita um levantamento panormicos dos instrumentos de financiamento para a regenerao disponveis na regio. Nessa parte incluiu-se, tambm o caso brasileiro. O terceiro captulo relata algumas experincias mais significativas de financiamento da gesto de projetos de regenerao de centros histricos latino-americanos e especifica alguns instrumentos utilizados na regio. Os estudos apresentam, tambm, uma breve descrio dos impactos dos projetos na dinmica das suas cidades. O quarto captulo compara as informaes mais relevantes sobre o financiamento da regenerao dos estudos de caso, dando nfase no tipo de instituio de gesto, nos atores/parceiros envolvidos e nos instrumentos de financiamento utilizados. As concluses procuram relacionar o processo de financiamento analisado nos estudos de caso com a teoria apresentada no primeiro captulo. As fotos constantes no trabalho so do autor, exceto aquelas onde a fonte est especificada.
CAPTULO I A TEORIA DO FINANCIAMENTO DA REGENERAO URBANA
A teoria do financiamento do desenvolvimento urbano escassa, principalmente aquela que trata dos problemas associados descentralizao das responsabilidades governa-
Os governos locais teriam o papel de organizar e administrar a ampliao e a melhoria das bases infraestruturais, alm de adequar as polticas de desenvolvimento central s especificidades locais, especialmente no campo do planejamento urbano e do meio ambiente. At os anos 1980, uma vertente muito prestigiada dessa teoria era a da base econmica das cidades. Essa base constituda pelos setores econmicos e pelas empresas que tm sua produo voltada para os mercados externos. Seriam essas as empresas que determinariam a dinmica da economia urbana, fixando as taxas gerais de crescimento de renda e de emprego da cidade, por meio do volume de exportao e pelos efeitos multiplicadores que gerariam sobre os outros setores e empresas da localidade. Grande parte dos modelos de simulao da expanso urbana, utilizados nos anos 1970 e 1980, foram desenvolvidos sobre esses alicerces conceituais (Harris, 1975). No caso dos processos de revitalizao de rea histricas, a teoria da base econmica foi utilizada para racionalizar a opo de atrao de empresas relacionadas ao turismo cultural e de lazer e aos servios avanados (informtica, propaganda e marketing, consultoria, design e outras). Essas empresas gerariam rendas a partir da venda de seus servios a consumidores externos (nacionais ou internacionais) e criariam efeitos multiplicadores na
mentais no final do sculo XX. Pode-se separar a literatura existente em duas correntes: a da economia tradicional e a do desenvolvimento local.
1. A teoria econmica tradicional

A primeira corrente, cuja origem a teoria econmica tradicional, com fundamentos neoclssico e keynesiano, v o desenvolvimento de uma localidade (cidade ou regio urbana) ocorrendo de fora para dentro ou de cima para baixo. Essa ainda a viso dominante dos principais tratados de economia urbana hoje em uso, com escopo analtico similar tradicional teoria do desenvolvimento dos anos 1950 1970. Tal teoria baseia-se na ideia de que o desenvolvimento de um pas se dar pela correo ou atenuao dos desequilbrios regionais (Codes & Loiola, 2005), e que os governos centrais tm um papel primordial na elaborao e coordenao de polticas distributivas e compensatrias. Nessa perspectiva, o desenvolvimento local visto como a forma de se materializarem no espao as polticas distributivas regionais e, especialmente, se prepararem as bases materiais, humanas e institucionais para o investimento produtivo.
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economia local por servios de apoio s suas atividades, pelas rendas geradas para seus empregados e pelo aumento na arrecadao das taxas e impostos locais. Nos ltimos anos, devido ampliao da mundializao da economia ou globalizao, como vem sendo interpretada no main stream econmico, a formao de uma base vem sendo considerada como a criao de uma infraestrutura urbana (entendida em um sentido ampliado) que permita s cidades entrarem na competio internacional por investimentos das empresas mundiais, sejam eles industriais, comerciais, sejam especialmente de servios (Sassen, 1998). O aumento da condio de competitividade local dependeria, portanto, de: infraestruturas urbanas avanadas de transporte e comunicaes; melhorias ambientais que favoream a habitabilidade urbana, como pouca poluio, bairros residenciais de alta qualidade, servios pessoais e familiares de alto nvel; grande oferta de servios culturais e educacionais, alm da garantia de mo de obra de nvel mdio e superior em abundncia e a baixo custo e, especialmente, vantagens financeiras s empresas pela iseno de impostos, bem como subsdios diretos e indiretos. Enfim, a atual abordagem da base econmica prega o desenvolvimento urbano como sendo o resultado da insero das cidades no circuito da economia mundializada, respeitando a hierarquia urbana que o mercado tende a criar. Assim, essa corrente, tanto na forma da base econmica quanto na forma da globalizao, v o papel do Estado no desen-
volvimento segundo duas vertentes complementares: a) a de correo das disfunes de alocao do mercado, que geram os desequilbrios regionais e interurbanos, e b) a de criar as bases para um funcionamento equilibrado do mercado. Em ambas as perspectivas, o papel do Estado circunscrito no tempo, isto , atua at as foras de mercado estarem plenamente formadas e equilibradas, tanto no nvel setorial como da distribuio e hierarquizao espacial das economias urbanas. O grande problema terico e prtico do processo de mundializao das economias locais est, justamente, no financiamento e na formao da base infraestrutural (urbana e ambiental) e econmica necessria para garantir principalmente a rentabilidade esperada das filiais locais das empresas mundiais ou nacionais. O financiamento do desenvolvimento urbano visto como um processo competitivo para: a) haver acesso a fundos de desenvolvimento internacionais, nacionais ou regionais, e b) oferecer isenes de impostos e taxas, associados a subsdios locais.
2. A teoria do desenvolvimento local

A crise fiscal dos anos 1980/90 e a descentralizao das funes dos Estados Nacionais colocou em xeque o modelo terico do desenvolvimento urbano de base tradicional. Com exceo dos pases da Comunidade Europeia e, em parte, dos Estados Unidos, os fundos de desenvolvimento nacionais diminuram drasticamente, ao mesmo tempo em que se aprofundou a descentralizao administrativa e dos gastos sociais para as localidades. No cabe,
aqui, discutir as razes da crise fiscal e da descentralizao, por sinal, bem estudadas. Cabe sim, ressaltar que, nos pases da Amrica Latina em desenvolvimento, o centro da crise estava no sistema de financiamento do desenvolvimento urbano, devido drstica reduo da capacidade de reposio dos fundos pblicos para o desenvolvimento, especialmente daqueles alicerados na poupana forada dos trabalhadores. A busca por alternativas de pensar as estratgias de promoo do desenvolvimento, especialmente das localidades e regies, fora do paradigma tradicional da base exportadora, levou formulao de teorias que valorizavam o componente poltico do processo de desenvolvimento. Passou-se a questionar o papel do Estado Nacional e das grandes empresas como os nicos agentes capazes de promover o desenvolvimento no nvel local (Codes, Loiola, Moura, sd: 3). Ao contrrio, a nova abordagem do desenvolvimento local enfatiza o papel dos agentes sociais locais como possveis motores da expanso e da distribuio econmica e, especialmente, a diversidade que o desenvolvimento pode assumir, dependendo das caractersticas sociais, polticas, econmicas e ambientais das localidades. Enfim, o desenvolvimento local seria um processo especfico de cada localidade, o qual se processaria segundo estratgias especficas de mobilizar recursos produtivos internos (ou endgenos) para a produo local, com a finalidade de aumentar a renda e o emprego local, buscando formas de insero na dinmica das economias nacional e global.
Autores como Gittel (1992) e Zielenbach (2000) procuraram identificar os fatores locais que facilitam ou impedem o estabelecimento de projetos de desenvolvimento em cidades e bairros imersos em processo de declnio econmico ou de degradao urbana. Para tanto, revisaram as teorias do desenvolvimento local, especialmente aquelas que enfatizam o papel da organizao poltica no desenvolvimento, especialmente na organizao e participao dos atores sociais e das lideranas polticas nas decises sobre a mobilizao e a alocao de recursos produtivos, isto , teorias que buscam entender o motor da ao coletiva que forma consensos e permite o incio e a manuteno de uma dinmica de desenvolvimento nas localidades. Gittel identifica que essas abordagens do desenvolvimento local tm inspirao na teoria de Olson (1965), que estuda as formas de cooperao entre indivduos guiados pelo autointeresse. Segundo esse autor, os indivduos agem coletivamente para potenciar finalidades individuais ou produzir benefcios que no poderiam produzir por si mesmos com custos similares. Tambm enfatiza que os indivduos no contribuiro para o esforo coletivo se puderem alcanar as mesmas finalidades por meio da ao individual. Em todas as variantes tericas identificadas por Gittel, o esforo do desenvolvimento local somente pode ser alcanado a partir de certo nvel de consenso entre os atores sociais com poder de comando dos recursos produtivos locais. Alguns autores, como Peterson (1981), identificam que existem interesses locais comuns, especialmente para melhorar a
posio competitiva da cidade e o bem-estar geral, mas que o consenso somente efetivo para promover a expanso da economia local e no a distribuio dos benefcios. Outros autores realam a interao entre poltica e economia, assim como as foras de uma determinando a dinmica da outra. Nesses estudos, como no caso de Logan e Molotch (1987), discute-se o papel das lideranas como catalisadoras dos interesses coletivos e do direcionamento dos esforos de desenvolvimento para os interesses de seus grupos polticos. Tambm existem estudos que mostram existir certa capacidade dos grupos organizados para modificarem a dinmica da economia local, seja interagindo com os grupos polticos dominantes, seja fazendo frente s foras das econmicas gerais (Mollenkopf, 1983). Todas essas correntes tm alguns fatores explicativos comuns para embasar as estratgias de desenvolvimento local. Cabe ressaltar: A importncia vital dos governos locais como arenas polticas determinantes para a mobilizao de esforos aglutinadores e modeladores do desenvolvimento; A importncia da mobilizao poltica dos atores sociais (pblicos, privados e quase-polticos); A formao de parcerias pblico-privadas e a formao de redes para a concretizao de planos de desenvolvimento;
A valorizao dos recursos locais, isto , das capacidades internas das cidades e comunidades urbanas;
O reconhecimento de que existem fatores exgenos que condicionam a dinmica do desenvolvimento local.
A abordagem do desenvolvimento local interpreta o financiamento do processo de desenvolvimento por meio de uma perspectiva necessariamente diferente daquela da economia tradicional, por valorizar os processos endgenos de mobilizao de recursos. O financiamento um processo fundamental para os tericos do desenvolvimento local, mas uma tarefa que resulta da mobilizao e disponibilizao de fundos de recursos produtivos locais associados aos fundos de origem externa para criar sinergias que potencializem tanto o financiamento quanto o prprio desenvolvimento. Os fundos de financiamento locais no so, ento, somente constitudos por recursos financeiros lquidos. So, igualmente, estoques de todos os tipos de recursos, mobilizveis pelos seus proprietrios (trabalho, terra, edificaes, materiais, etc.), para atingirem seus objetivos comuns associados a projetos de interesse privado. A justificativa para a formao desses fundos locais est no aumento do potencial de sucesso das iniciativas produtivas locais quando h um efetivo comprometimento de esforos e recursos locais nos projetos de desenvolvimento que recebem financiamento proveniente de recursos externos (Ensure, sd). Os recursos externos so sempre episdicos e em volume insuficiente para manter os proje7
tos funcionando no longo prazo. necessrio que recursos locais sejam captados para complementar os externos e garantir a continuidade dos projetos de desenvolvimento. Essa tem sido a lgica das instituies de fomento e beneficncia, ao exigirem das instituies locais uma contrapartida para os financiamentos de projetos de desenvolvimento, isto , os processos de cofinanciamento e contribuio em espcie. A mesma lgica procura mostrar que uma grande dependncia do financiamento externo pode levar ao problema da armadilha do financiamento (grant trap). Na busca incansvel por fundos de financiamento externo, as instituies podem desconsiderar: A formao de bases de financiamento para os gastos correntes aps a finalizao dos projetos de desenvolvimento; O gasto em demasia de recursos locais na busca pelo financiamento externo; A contrao de emprstimos para projetos que no so prioritrios para o desenvolvimento local, simplesmente porque esto facilmente disponveis, e A aplicao de recursos de fundos externos sem uma estratgia clara de desenvolvimento local, portanto, diminuir o potencial do multiplicador do investimento (Ensure, sd).
do equilbrio entre a oferta e a demanda de novas ou reformadas construes em reas urbanas obsoletas (Lichfield, 1988). A demanda por construes deriva das necessidades dos produtores e dos consumidores por rea urbana construda e da capacidade de pagar por essa rea. A renovao urbana ocorre, ento, pela ao da indstria da construo e da incorporao imobiliria, segundo as condies que esses setores esto dispostos a tolerar com relao s taxas de retorno esperadas. A deciso sobre a renovao urbana , portanto, funo das expectativas sobre a vida das construes existentes e dos ganhos potenciais que essas construes podem auferir ao serem reformadas ou substitudas por outras. O valor atual e potencial das construes das reas de renovao depende, por sua vez, da dinmica do mercado imobilirio (construes e terra urbana). A anlise econmica da renovao urbana utiliza, ento, estudos sobre: a demanda e a oferta de construo; o mercado imobilirio urbano; os ciclos econmicos de vida do estoque imobilirio; o reinvestimento nas reas urbanas existentes e a ao do Estado como ator de correo dos desequilbrios nesses mercados (Couch, 1990). A teoria dos ciclos econmicos foi bastante utilizada nessa abordagem para explicar os processos de renovao e regenerao urbana, especialmente quando aplicada ao problema da habitao. N o livro Economics in urban conservation Lichfield baseou-se no conceito de obsolescncia do ambiente construdo para explicar a dinmica da regenerao, sendo que a obsolescncia foi
3. A teoria econmica da revitalizao urbana

Na teoria tradicional, os fundamentos tericos da economia da regenerao so a busca
vista como um fenmeno social, cultural e econmico; portanto, de natureza histrica. A regenerao urbana seria um processo de combate dos diversos tipos de obsolescncia instalados em uma rea, a saber, a fsica, a funcional, a locacional e a ambiental, ou quando se procura evitar a sua instalao (Lichfield, 1988: 23). O tema do financiamento da regenerao urbana ainda no recebeu um tratamento sistemtico no corpo da teoria econmica. Em geral, o tema das finanas aparece nos livros de economia urbana como um tratamento descritivo das fontes de receita, impostos, taxas, transferncias e emprstimos, e da forma como a receita repartida entre os servios pblicos (Thompson, 1965: 256). So, tambm, tratadas questes de equidade na distribuio das receitas e despesas, tanto do ponto de vista setorial como da sua distribuio no espao urbano. A regenerao interpretada da mesma maneira que um servio urbano; portanto, deve ser financiada a partir dos recursos oramentrios normais e, especialmente, dos extraordinrios. Como a regenerao se inicia, quase sempre, como um evento episdico, que com a implantao do projeto passa a ser permanente, o financiamento pelo poder pblico depende de recursos extraordinrios. Esses so, por sua vez, ou transferncias governamentais, ou emprstimos tomados de instituies pblicas ou privadas (Richardson, 1971: 152). Na teoria, o financiamento da regenerao , principalmente, uma atividade de captao de recursos externos para se conseguirem
receitas extra oramentrias. Os governos locais estariam pouco propensos a aplicar recursos de origem local, pelo menos em grande volume, em reas urbanas problemticas, como so aquelas que necessitam de projetos de regenerao (Ensure, sd). A estratgia mais recomendada seria a de buscar receitas em fundos nacionais, ou regionais, que aliviem o peso sobre as finanas locais (Richardson, 1971), isto , que dependam de uma interveno externa do Estado para sanar um problema econmico local. A economia urbana tradicional pouco contribuiu para a compreenso dos processos de regenerao urbana (Gittel, 1992: 21 25). Sua base terica foi montada na perspectiva da renovao urbana, ou seja, da substituio das estruturas construdas. Como bem ressaltou Couch (1990: 75), quando se fala de revitalizao est-se falando de algo mais que renovao urbana: reuso e reinvestimento nas estruturas fsicas de reas urbanas existentes, o que significa falar de crescimento econmico, positivo ou negativo, em reas urbanas consolidadas do ponto de vista da edificao. A regenerao implica mais que construir ou reformar um estoque imobilirio existente em uma rea urbana. Implica processos econmicos que garantam a gerao de emprego, renda e investimento continuado em melhoras do espao urbano construdo de uma determinada rea, isto , a sustentabilidade econmica da rea. Portanto, dependente, tambm, de processos econmicos endgenos, incluindo a capacidade de autofinanciamento.
4. Os instrumentos do financiamento da regenerao

Os projetos de regenerao tm como caracterstica bsica ser concebidos e desenvolvidos a partir de um esquema de financiamento e de uma anlise de viabilidade econmica e financeira. Como bem observou Nuno Portas (1998: 11), a chave dos novos projetos est nos estudos de viabilidade econmica e financeira e no nos projetos de interveno fsica (urbanismo e arquitetura). Para Portas, esses estudos tm uma autonomia relativa porque definem a viabilidade, ou no, da implantao dos projetos. Por outro lado, apesar da sua relativa independncia, os estudos sobre a viabilidade dependem das condies de financiamento. Por conseguinte, o financiamento a varivel de definio dos projetos de regenerao na atualidade, pois tem, de fato, uma autonomia completa relativamente aos projetos. O financiamento uma atividade que aloca recursos sociais no utilizados para realizar ou aumentar a produo das empresas e o consumo das famlias, por meio da cobrana de uma taxa de remunerao, ou taxa de juros. Os tipos de financiamento podem ser: a participao societria, o dbito e o financiamento diferencial (gap funding), bem como a liberao ou a diminuio de impostos. A participao societria, ou simplesmente participao, uma forma de incorporar recursos financeiros no lanamento dos projetos: a entidade participante torna-se scia do empreendimento. O dbito um emprstimo de curto ou longo prazo, condicionado ao pagamento de juros. O
financiamento diferencial pode constituir-se em uma doao, que um financiamento livre de encargos ou juros, ou de um emprstimo a juros reduzidos. Essa forma de financiamento utilizada para reduzir os custos totais dos projetos (Giles e Blakely, 2001: 81, 118). A liberao ou diminuio de impostos visa atrair investidores privados para as reas urbanas da regenerao, reduzindo os custos de produo dos investidores e tornando seus negcios mais competitivos. O financiamento da regenerao pode ser realizado por entidades pblicas, privadas ou mistas. Em geral, o que se busca em um projeto organizar um mix de entidades financiadoras, procurando maximizar o total do financiamento e minimizar o total de juros. A composio do mix, por tipo de entidade, depender de uma multiplicidade de fatores, dentre os quais cabe ressaltar: a variedade de atividades ou fases do projeto, o tipo e a natureza da propriedade imobiliria, e o tamanho e o desempenho dos negcios na localidade. 4.1 O financiamento pblico Os governos nacionais, regionais e locais disponibilizam fundos para a realizao de projetos de regenerao por meio de uma srie de instrumentos de distribuio de recursos, os quais incluem rubricas do oramento, fundos, linhas de emprstimos especiais, etc., operados pela administrao direta e pela indireta, alm de instituies de financiamento, como bancos de desenvolvimento e de apoio habitao e infra-estrutura, fundos e programas de desenvolvimento regional e local, fundos de apoio a
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setores ou a atividades econmicas especficas, etc. Dependendo do tipo das propriedades e dos servios inseridos nos projetos, a taxa de juros cobrada aos tomadores dos emprstimos ser menor que as de mercado ou iguais a zero (fundo perdido). O financiamento pblico pode assumir, tambm, a forma de participao societria, emprstimos, doaes e incentivos (Giles e Blakely, 2001: 120). A participao societria pblica A participao implica a propriedade parcial ou total dos bens econmicos, com o objetivo de se obter uma rentabilidade pela operao ou pela venda dos mesmos. Tambm implica alguma forma de cogesto e de responsabilidades de operao das propriedades no longo prazo. Os governos preferem a participao para o caso das suas propriedades especficas, isto , os espaos e as instalaes de servios pblicos. Contudo, a participao no uma forma incomum na regenerao, especialmente quando os projetos incluem a recuperao de propriedades imobilirias para uso residencial ou comercial. Os governos podem adquirir, ou expropriar imveis, com o fim de reform-los para novos usos, em especial a habitao social, ou para formar um banco de propriedades imobilirias para futuros usos urbanos. Podem entrar como scios com investidores privados em empreendimentos imobilirios, ou para a formao de empresas de servios pblicos. muito comum a participao de governos em empresas intermedirias no pro-
cesso de regenerao, especialmente as empresas mistas, que operam como incorporadoras imobilirias e gestoras de servios pblicos. As parcerias com os investidores e proprietrios de negcios privados tm aumentado o montante da participao do setor pblico nos projetos de regenerao (Carey, 2000). Os emprstimos pblicos Os emprstimos pblicos ajudam a iniciar, ou alavancar, os projetos, que so regulados como no mercado privado, mas, em geral, com menores taxas de juros. Constituem uma das principais formas de participao do setor pblico no financiamento dos projetos de regenerao. Esses emprstimos podem assumir a forma de emprstimos intergovernamentais e de governos para as instituies privadas, incluindo os proprietrios de imveis e de negcios nas reas de regenerao. Nos emprstimos, so utilizadas fontes de recursos especficas, como fundos de desenvolvimento, linhas de crdito especiais de bancos de fomento nacionais, linhas de crditos de bancos pblicos comerciais ou, por fim, fundos do tesouro (oramentos das suas instituies setoriais e regionais). Os governos costumam transferir e emprestar recursos para projetos de regenerao, que so, por sua vez, oriundos de emprstimos tomados pelos governos de outros governos, bancos de fomento internacionais e de emprstimos intergovernamentais. Os emprstimos intergovernamentais so destinados, na maior parte dos casos, ao financiamento da construo e da expanso de in-
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fraestrutura e de servios pblicos, e devem ser pagos, mesmo que a taxas reduzidas. As doaes As doaes so destinadas a reduzir os emprstimos necessrios para o desenvolvimento dos projetos. As doaes so realizadas entre governos e de governos para entidades de desenvolvimento local. Uma doao feita se alguns requisitos de origem econmica e institucional forem cumpridos, como, por exemplo, o governo que vai receber a doao deve estar com o seu nvel de endividamento dentro dos padres estabelecidos por lei, e o projeto necessita apresentar estudos de viabilidade econmica, financeira e ambiental satisfatrios. As doaes muitas vezes so realizadas em bases competitivas, em que o governo doador estabelece regras de desempenho para a alocao dos recursos para os projetos, como, por exemplo, a determinao de uma porcentagem mnima de habitao social em um projeto de reabilitao residencial em reas centrais. Os incentivos fiscais Os incentivos fiscais so a forma mais tradicional de financiamento dos governos para os projetos de regenerao. Tambm so os mais controversos quanto avaliao da sua eficcia. Podem assumir vrias modalidades, como a renncia fiscal, os abatimentos, as isenes e os crditos de impostos. Todos esses tipos visam manter ou atrair novos investidores privados para as reas urbanas dos projetos de regenerao, pela diminuio dos
custos de operao dos negcios e das obras de reforma dos imveis. Os limites para a reduo/iseno de impostos so dados pela legislao fiscal de cada nvel de governo envolvido na operacionalizao dos projetos de regenerao. Uma reviso recente da vasta literatura sobre o desempenho dos incentivos em projetos de desenvolvimento local aponta que os incentivos desempenham um papel inconseqente no desenvolvimento econmico local, e que somente podem ser observados efeitos positivos quando so bem focados, com uso muito restrito, e so aplicados em pequenas reas urbanas (Hissong, 2003: 142). Outros instrumentos Nos ltimos anos, alm dos clssicos mecanismos de iseno e subsdios, os governos locais da Amrica Latina promoveram a aprovao de leis de reforma urbana, como no caso do Brasil do Estatuto da Cidade, o que permite aos municpios adotarem instrumentos urbansticos que facilitam a realocao de recursos urbanos ociosos (especialmente terra e edificaes subutilizadas ou vazias) para projetos de desenvolvimento urbano, como os de regenerao. Esses instrumentos j so utilizados em pases desenvolvidos, como, por exemplo: o imposto predial progressivo, a outorga onerosa, a transferncia do direito de construir, o consrcio imobilirio urbano, dentre outros (Jordan e Simioni, 2003: 52). Tais instrumentos abrem para os municpios a possibilidade de criarem fontes de arrecadao prpria, alm dos impostos sobre a propriedade e os servios
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urbanos (Fragomeni, sd). Recente estudo da CEPAL considera esses instrumentos como elementos fundamentais para o financiamento da regenerao de reas urbanas histricas do continente (Jordan e Simioni, 2003), apesar da sua pouca aplicao. A eficcia dos mesmos depende de uma mudana no padro de investimento imobilirio do setor privado e, especialmente, das restries fortes dos ndices de utilizao construtiva dos terrenos urbanos. Outros dois instrumentos muito utilizados nos EUA, desde a dcada de 1970, so o fundo de emprstimo rotativo (revolving loan fund) e os financiamentos pelo incremento dos impostos (tax incremental financing). O fundo de emprstimo rotativo consiste em formar um fundo a partir de uma doao inicial que emprestada a uma taxa de juros menor que a dos bancos comerciais aos pequenos negociantes e proprietrios de imveis atuantes nos projetos de regenerao. O fluxo de pagamentos permite que o fundo se regenere e possa ser utilizado por outros tomadores de emprstimos. Para que esses fundos tenham sucesso, necessrio que os emprstimos sejam dirigidos para segmentos especficos do mercado e permitam que os mesmos cresam em escala (Seidman, 2004: 217). O financiamento pelo incremento (TIF, sigla em ingls) do imposto no nem um novo imposto, nem um abatimento fiscal. a realocao das receitas de impostos sobre a propriedade do fundo municipal para um pequeno enclave de propriedades [imobilirias] contguas: um distrito TIF (Rachel, 2003: 53). O procedimento para a criao de TIF o se13
guinte: o governo municipal institui uma rea TIF e emite um ttulo igual ao valor esperado do incremento dos impostos municipais na rea TIF por um perodo de tempo prederteminado. Os recursos arrecadados com a venda dos ttulos so empregados para financiar o projeto de regenerao. O incremento do imposto dever ocorrer pela valorizao das propriedades imobilirias da rea TIF, aps a finalizao do projeto. Quando o governo passar a arrecadar os impostos com o incremento devido valorizao, poder pagar os ttulos vendidos no incio do projeto (Malpezzi, 2003: 21). A TIF muito utilizada e sem um propsito especfico. As principais crticas ao seu uso so que as municipalidades so incentivadas a pagar no presente por projetos que daro retorno somente no futuro e, portanto, esto correndo srios riscos de que o incremento do imposto predial e territorial nunca se materialize, pois podem acontecer fatos imprevisveis que prejudicaro a valorizao das propriedades (Rachel, 2003: 54). Os certificados de potencial adicional de construo (CEPAC) constituem uma forma mais sofisticada de concesso onerosa do direito de construir, podendo ser alienados. Cada CEPAC equivale a determinado valor de metro quadrado para utilizao em rea adicional de construo, ou em modificao de usos e parmetros de um terreno ou projeto imobilirio ou de obra pblica. Os CEPACs so vendidos inicialmente em leiles realizados por bolsas de valores e, depois, podem ser negociados livremente no mercado secundrio, at que
sejam vinculados a um lote dentro do permetro do projeto de regenerao urbana. Em reas de regenerao urbana de interesse patrimonial, os CEPACs podem ser instrumentos muito importantes para o financiamento, desde que a legislao municipal de uso e ocupao do solo esteja ajustada para garantir aos imveis da rea protegida um potencial adi-
cional de construo a ser utilizado em outras reas da cidade com maior dinamismo imobilirio. Entretanto, o instrumento pode ser pouco eficaz se a legislao oferecer ndices de construo bastante elevados fora das reas patrimoniais, pois torna os certificados de pouco interesse ou de baixo valor.
Quadro 1 Fontes de financiamento privado Tipo de instituio Indivduos Empresas Companhias de seguros Fundos de penso Fundos imobilirios Bancos comerciais Companhias de seguros Bancos hipotecrios Bancos de investimento Fundos de penso Capitais de risco Fundos de penso Empresas Fundaes beneficentes Capitais de risco Fundaes Empresas Instituies sem fins lucrativos
Fonte: Giles e Blakely, 2001: 84
Tipo de financiamento
Participao acionria
Emprstimos
Financiamento diferencial
Doaes
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para garantir uma parcela considervel da 4.2 O financiamento privado Devido baixa capacidade do setor pblico para financiar as demandas por regenerao urbana no continente, cada dia se tornam mais importantes os meios e os instrumentos que aumentem a participao do setor privado em esquemas de parceria de financiamento (Carley, 2000). As instituies privadas voltadas para o financiamento do desenvolvimento urbano so, em geral: bancos comerciais, companhias de seguros, bancos de investimentos, bancos hipotecrios, capitais de risco (venture capitals), fundos de penso, fundos de investimentos e participaes, fundaes e entidades beneficentes.2 As formas de financiamento da regenerao adotadas pelo setor privado so tambm a participao acionria, os emprstimos e as doaes. O Quadro 1 apresenta as instituies financeiras de acordo com o tipo de financiamento que esto acostumadas a realizar. A participao acionria A participao acionria privada muito utilizada nas componentes imobilirias dos projetos de regenerao urbana. Os investidores privados alocam recursos prprios (autofinanciamento) e oriundos de emprstimos propriedade dos imveis no interior das reas dos projetos. O montante da participao acionria privada no financiamento de projetos imobilirios no EUA estimado entre 20% a 30% do total (Seidman, 2004: 134). O restante dos recursos para o financiamento das obras vem, especialmente, de dbitos tomados a
bancos, fundos de penso e outras entidades financeiras de grande porte. A participao acionria uma forma de financiamento onerosa para os investidores privados devido aos altos riscos associados aos empreendimentos imobilirios e, especialmente, ao longo prazo para o incio do retorno financeiro dos investimentos. Por isso, vrios autores enfatizam que os investidores privados devem procurar investir poucos recursos sob a forma de participao acionria nas fases preliminares do desenvolvimento dos projetos da regenerao. O Quadro 2 procura mostrar como, provavelmente, o financiamento ocorre nesse tipo de projeto. A participao acionria pode ser igualmente realizada por capitais de risco (venture capitals) que procuram investir nas fases iniciais dos projetos, organizar a sua administrao e esperar uma valorizao expressiva para que a participao possa ser vendida, a fim de realizar os lucros esperados. Os capitais de riscos raramente permanecem na Fase 3 de operao dos projetos de regenerao (ver Quadro 2). Sua participao acionria sempre ser transitria. O que define a participao de uma empresa de risco em um projeto de regenerao a expectativa de lucros substanciais,
Foram deixados de lado na anlise os financiamentos realizados por indivduos (emprstimos particulares, por exemplo), o autofinanciamento e os emprstimos entre as empresas. Tambm foram desconsideradas os bancos hipotecrios, pela pouca relevncia dos mesmos na Amrica Latina e, em especial, no Brasil.
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baseada em slidos estudos de viabilidade que demonstrem altas taxas de retorno dos empreendimentos. Os capitais de risco so operados, principalmente, por empresas especializadas, fundos financeiros e departamentos de grandes bancos. uma atividade nova, mas expressiva, na economia dos EUA, contudo ainda incipiente na Amrica Latina. O capital de risco no comum nos projetos de regenerao, principalmente naqueles com grandes componentes imobilirios com longos prazos de maturao dos investimentos. Entretanto, esse tipo de empreendimento pode ser muito importante para o financiamento de pequenos e mdios negcios que se localizam nas reas de regenerao urbana, especialmente nas zonas empresariais e tecnopolos (Arnstein, 2003: 323). Ainda existem outros tipos de instituies que atuam por meio da participao societria e cuja misso apoiar comunidades territoriais
ou profissionais especficas. So as empresas de investimento social ou comunitrio (community or social investiment firms) e as corporaes de investimento de pequenas empresas (small business investment corporations), muito comuns nos EUA, mas quase inexistentes na Amrica Latina. Essas instituies atuam similarmente a bancos comerciais, porm, devido ao seu carter especfico e sua misso social, trabalham com expectativas de retorno dos investimentos muito inferiores s dominantes nos grandes mercados financeiros. As empresas de investimento social trabalham, normalmente, com pequenos emprstimos para a compra de habitao social ou para a reforma de pequenos imveis residenciais em reas de projetos de regenerao. Por sua vez, as corporaes de investimento de pequenas empresas fazem emprstimos aos pequenos negociantes para a expanso e modernizao dos seus negcios (Giles e Blakely, 2001: 119).
Quadro 2 Fases de desenvolvimento de projetos de regenerao e formas de financiamento Principais atividades Caractersticas do financiamento Instrumentos financeiros Fase 1: Planejamento e pr-desenvolvimento
Pr-projeto Licenas Desenvolvimento de projetos Busca de financiamento Custos elevados Altos riscos Sem rendimento Potencial de alto retorno Baixa liquidez Grande investimento Risco de finalizao, principalmente nas primeiras etapas Falta de fluxo de caixa Baixa liquidez Fluxo de caixa contnuo e crescente Riscos associados operao Riscos associados ao aluguel Participao direta Doaes Emprstimos bancrios Emprstimos- ponte
Fase 2: Construo e desenvolvimento

Compra dos imveis Projeto executivo Construo dos imveis Participao direta Doaes Emprstimos bancrios Emprstimos- ponte Duplicatas Participao Emprstimos bancrios de mdio prazo Emprstimos para capital circulante
Fase 3: Ocupao e gesto da propriedade

Aluguel ou venda dos imveis Coleta das rendas Administrao e manuteno da propriedade Gesto financeira
Fontes: Seidman, 2004: 135 e Alastair et alli, 2006: 7
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Os emprstimos privados As entidades de emprstimo para investidores em projetos de regenerao so, em geral, os bancos, as empresas de seguros e os fundos de penso. So entidades que emprestam grandes ou mdias somas com base em garantias com valores iguais ao montante emprestado, ou pequenas somas seriadas garantidas pelo fluxo de caixa da empresa tomadora do emprstimo. Os emprstimos so a forma mais utilizada pelas grandes corporaes privadas para financiar seus projetos de regenerao. Governos e incorporadores imobilirios constituem os principais tomadores de emprstimos em todas as trs fases de desenvolvimento dos projetos, conforme pode ser visto no Quadro 2. Companhias de seguros e fundos de penso devem investir os recursos que recebem para pagar os beneficirios no futuro. Normalmente essas empresas investem na compra de propriedades, aes e ttulos governamentais. Entretanto, parte substancial dos recursos so emprestados a bancos para reinvestimento, salientando-se os projetos de regenerao urbana. Os fundos de penso buscam entidades comerciais ou sem fins lucrativos para fazerem a intermediao com os pequenos tomadores de emprstimo pantes de projetos de regenerao. As doaes As doaes so caractersticas das fundaes privadas e de outras entidades beneficentes. So entidades que tm a misso de contribuir para o desenvolvimento comuni17
trio segundo objetivos especficos de atuao. Essas entidades doam parte dos recursos que geram com a aplicao de seus fundos em ativos financeiros e reais. As fundaes so um ramo da economia do desenvolvimento em franca expanso nos EUA. Elas mantm fortes relaes com entidades de desenvolvimento comunitrio e com pequenos empreendedores, alm de serem grandes financiadoras das atividades de promoo cultural e de conservao do patrimnio material. As doaes feitas por essas entidades so, em geral, pequenas, relativamente ao porte das necessidades de financiamento da regenerao urbana, mas so importantes para financiar as fases iniciais dos projetos (Quadro 2) e alavancar mais recursos junto a outras entidades, devido ao prestgio que podem aportar aos mesmos. Outros veculos de financiamento Alm dos tradicionais veculos de financiamento vistos acima, o mercado privado vem desenvolvendo veculos baseados em tradicionais instrumentos financeiros, como os fundos de investimento, e em novos, como os derivativos. Os fundos imobilirios renem grande nmero de pequenos e mdios investidores em torno de um empreendimento, que pode ser uma rea urbana a ser revitalizada, um conjunto de edificaes ou um grande edifcio. Eles existem h vrios anos nos mercados internacionais, especialmente norte-americanos e europeus, e desde os anos 1990 vm sendo utilizados em mercados asiticos e latino-ame-
partici-
ricanos.3 Os principais desses instrumentos so: os fundos de investimento imobilirio, os fundos de investimento em participaes e os certificados recebveis imobilirios. Os fundos de investimento imobilirio (FII) so constitudos sob a forma de condomnio fechado, cujos recursos sejam destinados ao investimento em empreendimentos imobilirios, tais como compra para locao ou arrendamento, compra e venda, incorporao e/ou construo, projetos que tenham em vista viabilizar o acesso habitao e servios urbanos, etc. Suas cotas so remuneradas com base no desempenho do empreendimento.4 O fundo investe na regenerao de uma rea urbana, tratada como um nico empreendimento, sendo remunerado pela posterior
criam um condomnio dos imveis. Assim, os FII so instrumentos importantes para a regenerao de centros histricos, mas requerem uma grande capacidade de gesto e a presena de atores intermedirios que possam realizar a consolidao das propriedades em um nico ou poucos ativos. Os FII so vendidos em bolsas de valores e tm como garantia os ativos reais, a saber, os terrenos, os edifcios ou mesmo andares, mas sem especificar uma parte no todo, dando maior segurana ao investidor quanto ao retorno financeiro. Na crise recente do mercado imobilirio americano (anos 2008 e 2009), os FII foram os ttulos que menos caram nas bolas internacionais, incluindo a BOVESPA de So Paulo (Sandroni 2009). Os fundos de investimento em participaes (FIP) ou conhecidos como private equity concentram seus recursos aquisio de aes, debntures, bnus de subscrio e outros ttulos e valores mobilirios conversveis ou permutveis em aes de emisso de companhias abertas ou fechadas. Tais aquisies devem propiciar ao fundo participao no processo decisrio da companhia investida, com efetiva influncia na definio de sua poltica estratgica e na sua gesto.5 um investimento especializado, destinado somente a investidores qualificados e reunidos em condomnio fechado, e especialmente utilizado para empreendimentos residenciais. Esse fundo baseiase nos rendimentos obtidos com a comercia-
venda/aluguel das unidades comerciais ou residenciais, ou seja, de acordo com o desempenho do empreendimento imobilirio. Sua
finalidade dar liquidez propriedade imobiliria, aumentando a diviso dos investimentos para torn-los acessveis a pequenos e mdios aplicadores. Para serem aplicados ou utilizados como instrumento de financiamento de projetos de regenerao, os FII requerem que as propriedades imobilirias dos diversos imveis da rea urbana estejam unidos em uma nica propriedade. Isso pode ser feito quando o agente da regenerao possui os imveis, como o caso de reas de propriedade pblica, ou quando os proprietrios
3 No Brasil, os fundos imobilirios foram regulamentados em meados dos anos 1990 (Sandroni 2009). 4 Definio no website: http://wiki.advfn.com/pt/Fundo_de_investimento_imob ilirio . 5 Definio no website: http://wiki.advfn.com/pt/Fundo_de_investimento_em_p articipaes .
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lizao dos empreendimentos. Uma vez terminadas as obras de todas as incorporaes e vendidas todas as unidades, o recebimento das parcelas a serem pagas pelos compradores pode ser realizado pela emisso de certificados de recebveis imobilirios, retornando o capital mais o lucro obtido aos cotistas quando o FIP se extingue. Esse tipo de financiamento tem uma aplicao mais restrita em projetos de regenerao urbana, mas muito importante quando podem ser realizadas obras para conjuntos residenciais em edifcios existentes, ou quando existem terrenos livres para novas obras dentro da rea histrica. Os certificados recebveis imobilirios (CRI) so ttulos de renda fixa lastreados em crditos imobilirios - fluxo de pagamentos de contraprestaes de aquisio de bens imveis, ou de aluguis - emitidos por sociedades securitizadoras.6 Esses ttulos podem ter garantias flutuantes, o que lhes assegura privilgio sobre o ativo da companhia secutirizadora, mas podem ser oferecidas garantias adicionais aos investidores, mediante a utilizao de fidcia sobre crditos que venham a lastrear os CRIs. (Sandroni 2009). Esse instrumento o mais facilmente aplicvel em projetos de regenerao urbana, uma vez que podem ser aplicados em qualquer tipo de operao imobiliria, sem distino de uso da edificao (residencial, comercial ou servios) ou porte do empreendimento (pequeno, mdio ou grande). Os derivativos so ativos financeiros que derivam, integral ou parcialmente, do valor de
6 Definio no website: http://www.acionista.com.br/mercado/rendafixa.htm
outro ativo financeiro ou mercadoria. Podem tambm ser entendidos como operaes financeiras que tenham como base de negociao o preo ou cotao de um ativo (chamado de ativo-objeto) negociados nos mercados futuros, a termo, de opes de compra e venda, de swaps e demais operaes financeiras mais complexas.7 Podem ser entendidos como empacotamento dos ativos de uma rea urbana (uma espcie de condomnio de ativos), o que permite a formao de uma entidade financeira nova e independente, que vende no mercado ttulos securitizados sobre a valorizao desses ativos (Carr, 1999). No caso da regenerao, o uso desses papis ainda uma novidade, e eles foram criados como frutos da ampliao do mercado imobilirio americano a partir do ano 2000. A recente crise do mercado hipotecrio americano teve como fundamento a emisso e a venda sem controle desse tipo de papis, o que pode vir a comprometer o seu uso em estratgias futuras de regenerao. No entanto, esse veculo uma forma muito importante de se criar um ativo financeiro a partir de um estoque de imveis de importncia patrimonial em uma rea de regenerao.
5. O comportamento dos investidores na regenerao

Algumas variveis so muito importantes na definio da participao do setor privado em projetos de regenerao. Elas so: o tipo de financiamento, o tamanho do financiamento, a
7 Definio no website: http://www.portaldoinvestidor.gov.br/Investidor/Ondei nvestir/MercadosFuturoseDerivativos/tabid/173/Default.aspx
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taxa interna de retorno do projeto, a existncia de garantias e a presena de intermedirios. O tamanho do financiamento ir determinar diretamente o tipo da instituio financiadora. Por exemplo, grandes bancos de desenvolvimento e fundos de penso no se interessam por financiar pequenos projetos, a no ser que encontrem instituies que faam a intermediao entre o emprestador e os tomadores do emprstimo. A taxa interna de retorno dos projetos deve ser alta o suficiente para cobrir o custo de oportunidade de uma instituio financeira ao alocar seus recursos em uma outra atividade ou projeto. No caso de instituies com fins lucrativos, a taxa interna deve permitir ao financiador um retorno superior quele pago pelos ttulos do governo nacional, mais uma margem de lucro que depende do tipo da atividade do projeto (Giles e Blakely, 2001: 94-95). As garantias so fundamentais no caso dos emprstimos. Pequenos comerciantes de centros histricos podem no ser os proprietrios dos imveis que utilizam e no podem d-los como garantia, ou no tm riquezas acumuladas o suficiente para cumprir as exigncias dos bancos. Muitos proprietrios de imveis e comerciantes locais tero de recorrer a avalistas para conseguir emprstimos. Os governos podem dar garantias das rendas de impostos ou de recursos do Tesouro. Assim, podem levantar fundos com terceiros e doar, a fundo perdido, ou emprestar, a taxas menores que as do mercado, aos pequenos proprietrios ou comerciantes.
Os intermedirios so muito importantes na viabilizao do financiamento de pequenos comerciantes, proprietrios e habitantes de mais baixa renda da rea de regenerao. As grandes instituies de financiamento no tm conhecimento das especificidades locais, nem da estrutura dos possveis financiados dos planos (Meyer, 1997:2). Nesses casos, os custos de transao aumentam muito, segundo a perspectiva do financiador, pois existe uma falta de informao confivel, no curto prazo, sobre os pequenos tomadores de emprstimos. As margens de risco so estabelecidas em um nvel bastante elevado para compensar o baixo nvel de informao. Assim, de extrema importncia que instituies locais com um conhecimento direto da realidade urbana local atuem como intermedirias entre o financiador e os beneficiados (Hagerman, Clark, Hebb, 2007: 47-48). Os financiadores no tm capacidade para controlar diretamente o processo de distribuio dos recursos entre os beneficiados dos planos, nem acompanhar o desempenho dos mesmos sem recorrer a parmetros genricos, utilizados para avaliar os emprstimos normais. Os intermedirios podem desempenhar essas funes, desde que estejam diretamente relacionados com os stios e as comunidades a serem beneficiadas, e esse o caso das empresas de investimento social ou comunitrio, bem como as corporaes de investimento de pequenas empresas descritas acima. Essas variveis ajudam os investidores a determinarem os riscos e as expectativas de retorno das operaes de financiamento da regenerao. Em estudo sobre o comporta-
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mento dos investidores privados em projetos de regenerao no Reino Unido, Alastair Adair e sua equipe (1999) chegaram concluso de que as expectativas de retorno total sobre o investimento so determinantes na deciso de financiar projetos de regenerao. Esses capitalistas esto preocupados com o portoflio de suas carteiras de investimento no longo prazo, e a valorizao das propriedades e os ganhos com os projetos de regenerao podem ser altos, considerando-se esse horizonte temporal. Contudo, as expectativas de ganhos totais vm acompanhadas de uma maior averso ao risco. Estratgias que reduzam essa varivel so, portanto, vitais para atrair os investidores privados. Elas passam, em geral, pela modelagem de instrumentos no financeiros, como: simplificao dos procedimentos legais de regularizao, acompanhamento das obras e polticas, projetos de regenerao flexveis capazes de se ajustar aos cmbios conjunturais dos mercados, monitoramento efetivo das variveis de eficincia, eficcia econmica e social, assim como dos resultados financeiros dos projetos. Alm disso, de fundamental importncia que exista transparncia no acesso s informaes sobre os projetos e que existam mecanismos pblicos abertos, credenciados por instituies de certificao, que facilitem o acesso a essas informaes (Adair, et alii, 1999: 2044). Em termos de estrutura de financiamento dos projetos de regenerao, Adair e seus colaboradores (2006) propem que a instituio de gesto do projeto organize um veculo de financiamento que combine a participao soci-
etria com a emisso de ttulos e que esteja acoplado ao tradicional sistema de emprstimo. Os autores acreditam que tal sistema pode trazer maior eficincia na captao de recursos por garantir menores impostos, liquidez e flexibilidade de troca de ativos (Adair, et alii, 2006: 11). Esse tipo integrado de diversos veculos de financiamento facilita a formao de parcerias na gesto e no financiamento da regenerao (Carley, 2000). O veculo proposto por Adair ajusta-se bem natureza integrada dos projetos de regenerao de um centro histrico, a qual pode conter vrias atividades, propriedades e proprietrios, como, por exemplo: A recuperao e a melhoria de espaos pblicos; A substituio e a melhoria das infraestruturas; A recuperao ambiental, especialmente de terrenos comprometidos com a poluio (brownfields); A recuperao fsica de imveis antigos; O apoio a atividades econmicas da rea, especialmente as da pequena produo mercantil, do comrcio varejista e dos pequenos servios; A promoo da habitao e, em especial, da habitao social, para grupos de mais baixa renda. A rigor, todas as aes acima poderiam ser financiadas pelos setores pblico e privado, com a utilizao da participao societria, do
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dbito e das doaes. Entretanto, dependendo da natureza das entidades privadas e do sistema financeiro geral do pas, muitas dessas atividades encontram apoio, apenas, no setor pblico, ou no setor privado sob o guardachuva de garantias do setor pblico. Por exemplo, na Amrica Latina e especialmente no Brasil, o financiamento dos itens 1 e 2 seria feito pelo setor pblico, com o uso de fundos pblicos, do oramento nacional, de transferncias intergovernamentais e de emprstimos privados, com garantias de receitas pblicas. O item 3, a recuperao de imveis, dificilmente receber um financiamento privado devido aos altos riscos associados atividade de despoluio e consequente queda das expectativas de retorno do investimento. O item 3 poder ter financiamento privado, dependendo do tamanho, do tipo, da localizao do imvel e, especialmente, das garantias que os proprietrios podero dar pelo emprstimo. Poderia, igualmente, ter as propriedades individuais incorporadas a um nico ativo, sobre o qual poderiam ser emitidos ttulos que pagariam pela futura valorizao do conjunto dos imveis. Os pequenos proprietrios teriam grandes dificuldades para receber financiamento privado devido ao pouco desenvolvimento do mercado hipotecrio que lhes prstimos. fornece em-
Os experimentos com novos veculos, associados formao de parcerias entre diversos atores e ampliao e melhora dos fundos de financiamento pblico, vm alterando o comportamento das entidades de financiamento e de gesto dos projetos de regenerao. Em estudo recente sobre os Estados Unidos da Amrica, Daniels e Nixon (2003) analisaram os vrios tipos de entidades envolvidas no financiamento da regenerao urbana e identificaram a presena de dois tipos de geraes de instituies. A primeira gerao refere-se s instituies que trabalham com taxas de retorno, sobre o capital investido, inferiores mdia do mercado, buscando cobrir as falhas do mercado financeiro devido necessidade de suprirem investimentos para projetos sociais e ambientais importantes para as comunidades locais. Essas entidades so, geralmente, filantrpicas ou beneficentes e sem fins lucrativos. Devido ao carter de operao com retornos abaixo do mercado (below market), as entidades da primeira gerao s tm capacidade para levantar pequenas somas de capital privado, e os projetos devem financiar-se com os veculos oferecidos pelos governos, em geral subsdios e pequenos emprstimos (Daniels e Nixon, 2003). A segunda gerao refere-se a instituies de participao societria que operam segundo uma poltica de limite-com-dois-pisos (double botton line) quanto rentabilidade esperada dos investimentos. So geridas por executivos com experincia e reconhecimento no mercado financeiro, os quais podem atrair capitais de
O mesmo problema ocorre com o
financiamento dos pequenos negcios e da habitao social (itens 5 e 6), cujos proprietrios e inquilinos podem no ter garantias suficientes para fazer face s exigncias dos financiadores privados.
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grande escala. Essas instituies fazem o papel de intermedirios entre os grandes financiadores que procuram investimentos rentveis, mas de baixos riscos, e que tenham uma finalidade social compatvel com as suas misses institucionais, como, por exemplo, os fundos de penso (Hagerman, et alii, 2007). A gesto dessas entidades procura prover os investidores financeiros com retornos ajustados s taxas do mercado e prover os atores envolvidos nos projetos com a regenerao e o aumento de emprego e renda nas reas urbanas (Daniels e Nixon, 2003).CAPTULO II
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CAPTULO II O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO
Alguns atores interpretam os projetos de regenerao como sendo uma expresso da nova poltica urbana (NPU) como resposta a uma nova poltica econmica global (Swyngedouw, Moulaert, Rodriguez, 2002), ou a glocalizao8 da cidade,o que significa a formulao de resposta a desafios globais a partir de uma perspectiva cultural e de iniciativas locais. Apesar da abrangncia do termo, a glocalizao tambm pode significar a resposta local a desafios econmicos regionais ou nacionais, pois poucas cidades podem aventurar-se a participar, de maneira proeminente, dos processos avanados de reproduo capitalista global (Sassen, 1998). A NPU caracteriza-se por: Buscar a formao de coalizes polticas entre os atores urbanos; Mudar o foco da poltica urbana do social para a promoo do crescimento econmico;
Imprimir uma postura empresarial ao governo local;
Promover uma desregulao seletiva do sistema de controle urbanstico e dos servios pblicos;
Utilizar estratgias de marketing urbano (City Marketing);
Focar a ao pblica local em pores determinadas do territrio municipal;
Aumentar a renda urbana.
A abordagem do desenvolvimento local nos municpios tem preconizado a atuao dos governos locais por meio de Projetos de Desenvolvimento Urbano (PDU), em oposio aos projetos setoriais ou compreensivos
(abrangentes), tpicos do planejamento urbano tradicional desenvolvimentista. Os PDUs buscariam a formao de sinergias entre as externalidades positivas das aes de investimento em uma determinada rea da cidade. Os PDUs podem ser caracterizados por serem: Serem organizados sob a forma de parcerias pblico-privadas;
Glocalizao um neologismo que rene, simultaneamente, ideias associadas globalizao e localizao. Dois processos podem ser expressos pelo termo de modo isolado ou simultneo: a criao ou distribuio de produtos e servios dirigidos para o mercado global, mas customizados para as especificidades legais e culturais locais, ou o uso de tecnologias de comunicao e informao, como a Internet, para prover servios locais em uma escala global.
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Inclurem uma gesto privada de fundos pblicos;
Conterem um forte componente de promoo imobiliria;
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Serem concebidos como projetos-emblema (Flagship) ou de forte promoo via marketing;
1. Os objetivos dos projetos de regenerao

De modo resumido, pode-se afirmar que os projetos de regenerao objetivam um redesenho da economia urbana para assumir caractersticas supralocais, buscando maximizar a utilizao dos recursos locais existentes como meio de aporte de recursos financeiros externos. Busca-se uma melhoria geral tnica dos recursos ambientais (construdos e naturais) como maneira de elevar a produtividade local e a imagem urbana. Esta ltima dada pela especificidade cultural local e manifesta-se nos recursos patrimoniais construdos, principalmente nos que apresentam valor histrico e artstico. Por fim, o planejamento urbano passa a ser uma atividade de gesto que ultrapassa a escala municipal e se torna metropolitana, regional, nacional, ou mesmo global, e que visa redefinio dos papis e dos modos de cooperao entre atores pblicos e privados, tais como: empresrios, ONGs, associaes de moradores e outras formas de organizao da sociedade civil. No centro dessa agenda, cabe destacar, ainda, a questo da participao e da presena dominante dos atores privados, especialmente aqueles articulados com associaes financeiras (Balbo, 2003: 85), no processo decisrio do planejamento urbano, e com o seu tratamento segundo um processo de gesto de conflitos (Zancheti, 2004).
Delimitados territorialmente (Swyngedouw, Moulaert, Rodriguez, 201). 2002:
Os projetos de regenerao urbana da Amrica Latina so tpicos exemplos dos PDUs adaptados s condies econmicas e polticas das cidades do continente. Representam, outrossim, uma resposta s avaliaes negativas dos projetos de interveno em reas histricas realizados entre os anos 1970 e 1980, os quais estavam centrados em polticas de alta cultura e informados pela abordagem do restauro das edificaes de valor patrimonial (valores histricos e artsticos principalmente), conforme preconizavam as Cartas Patrimoniais, como as de Veneza, Washington, Amsterd e, em especial para o contexto latino-americano, as de Quito e Petrpolis (IPHAN, sd). Vrios estudos recentes buscam sistematizar e sintetizar as experincias do ponto de vista da teoria (Carrion, 2001) e da prtica, com vista a organizar abordagens para a realizao de projetos (Arizaga, 2003) A regenerao de reas histricas dominou os novos PDUs na Amrica Latina, mas a partir do ano 2000 a experincia acumulada nesses projetos foi utilizada para a regenerao de reas urbanas degradadas ou em declnio econmico, mesmo que no possussem interesse do ponto de vista do patrimnio cultural.
2. A gesto dos projetos

A gesto da regenerao urbana entendida como um processo de negociao entre
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atores pblicos e privados capazes de intervir no processo de transformao das estruturas urbanas existentes, em busca de acordos (nvel ttico) sobre objetivos, mtodos de atuao e responsabilidades. A gesto ganha posio central nos projetos de regenerao pelo reconhecimento que tcnicos, polticos e administradores pblicos tm da necessidade de formao de consensos parciais intergrupais (ou de atores), para tornar a ao pblica minimamente eficaz e eficiente, segundo algum modelo de avaliao de desempenho social e poltico (nvel estratgico). A busca de consensos significa a valorizao das tarefas de coordenao das aes dos atores, reduzindo o papel da normalizao a priori das aes dos mesmos (Morisi, Passigli, 1994). A ao racional sobre o espao urbano, do ponto de vista da gesto, visa estabelecer pactos restritos entre os atores para a realizao de todos os tipos de aes sobre a cidade, como, por exemplo: a interveno no ambiente urbano, a anlise do contexto e o controle e monitoramento das aes dos atores. As aes pactuadas so organizadas segundo uma estrutura lgica de inter-relacionamento possvel entre as aes, segundo uma finalidade (holstica) geral pactuada no incio do processo. Assim, a gesto o modo de realizao da estratgia geral de inovao/conservao, e o plano estratgico o instrumento de racionalizao das aes/pactos, especialmente da ao pblica (Zancheti, 2004). A gesto da regenerao urbana passa a ser uma atividade que abarca uma multido de novas aes para o setor pblico, dentre as quais cabe destacar: a
mediao da negociao entre os atores; a promoo do projeto, especialmente por meio de um marketing especializado; a comunicao do projeto para os pblicos interno e externo e fundamentalmente, a articulao das fontes de financiamento do investimento. Esta ltima caracterstica da gesto constitui um dos pontos distintivos da regenerao urbana entre os NPUs da Amrica Latina.
3. Os atores da gesto
Os novos PDUs so organizados e desenvolvidos com base na articulao de vrios atores com poder de comando sobre os recursos da economia urbana e, tambm, daqueles com capacidade de influenciar a cena poltica local. A participao uma regra nesses projetos e fator essencial para o sucesso dos mesmos. A grande novidade do ponto de vista da participao nos projetos de regenerao est na composio do conjunto dos atores envolvidos e no processo de gesto que os articula (Fox, 2005), como foi ressaltado acima. Dentre os novos atores, convm destacar: Os investidores imobilirios; Os investidores financeiros privados; Os empresrios de servio e comrcio; As organizaes no governamentais; As agncias multilaterais de fomento e financiamento do desenvolvimento; As agncias nacionais de promoo da cultura ou do desenvolvimento;
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As fundaes ou organismos, nacionais ou internacionais, privados, de beneficncia cultural e social.
pelos PDUs de regenerao, tais como: as capitais nacionais, as grandes cidades e as cidades mdias de pases de produto bruto elevado, do Brasil e do Mxico, por exemplo. O financiamento dos projetos de regenerao pode requerer a ao sobre mltiplas fontes de recursos (Arizaga, 2002), quais sejam: Recursos oramentrios locais; Transferncias dos governos nacionais e regionais (estaduais/provinciais); Emprstimos de entidades financeiras internacionais; Contribuies de entidades internacionais e nacionais de promoo da cultura ou do desenvolvimento, como a UNESCO, a Cooperao Espanhola, etc.; Contribuies de entidades no governamentais nacionais ou internacionais, muitas vezes no em espcie; Recursos oriundos de licenas e taxas de locais pelo uso do solo e licenciamento de obras. A essas fontes devem ser acrescidas as de autogesto local, como: Os fundos financeiros prprios associados operao dos projetos de regenerao; A parcela dos impostos locais sobre as atividades de comrcio e servios; Os resultados da comercializao de produtos culturais gerados na localidade, incluindo a entrada em insta-
Esses atores complementam os mais tradicionais, como os movimentos sociais, as agncias nacionais e internacionais de proteo ao patrimnio cultural e os organismos de representao profissional da sociedade civil. O ator central dos projetos de regenerao continua sendo o governo municipal que atua, essencialmente, como o negociador principal dos objetivos e das estratgias de atuao de cada agente nos projetos, resolvendo os conflitos e pactuando compromissos de curto, mdio e longo prazo. Outro papel fundamental dos governos locais o de tomador principal dos emprstimos externos e garantidor dos emprstimos realizados pelas parcerias pblico-privadas. Esse papel tem o efeito de catalisador e mantenedor dos interesses dos atores envolvidos nos projetos de regenerao, pois pode viabilizar as estruturas complexas de financiamento que so requeridas para viabilizar as iniciativas.
4. O financiamento dos projetos de regenerao na Amrica Latina

O financiamento local dos projetos de regenerao urbana uma tarefa que requer a formao de estruturas institucionais e organizacionais complexa, de alto custo financeiro, que poucas municipalidades esto capacitadas a enfrentar no curto e mdio prazo. Na Amrica Latina, somente as municipalidades com uma longa tradio de planejamento urbano tm podido enfrentar os desafios requeridos
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laes culturais (por exemplo, museus) ou de lazer; A criao de empresas de gesto econmica; A criao de empresas rentveis relacionadas s atividades de regenerao e de turismo cultural. Complementam o quadro das fontes de financiamento os recursos especiais, como: As operaes mercantis (importao e exportao de mercadorias e servios); Os aportes de cada ator envolvido no projeto por iniciativa prpria; Os aportes e inverses de empresas motivadas pelos resultados do projeto. Como foi visto acima, apesar dos esforos de arregimentao de recursos locais, os projetos de regenerao dependem, em grande parte, de recursos externos, seja de fontes nacionais, seja internacionais. Na Amrica Latina, a partir dos anos 1980, os fundos nacionais para o desenvolvimento urbano tornaram-se escassos e, princi-
linha nova de financiamento utilizada pelos governos centrais criar fundos de promoo de atividades culturais, incluindo a conservao do patrimnio imobilirio urbano, a partir de dedues de impostos de empresas privadas e semipblicas, cujos volumes a serem aplicados ficam sujeitos s flutuaes da atividade econmica. Os NPUs foram formulados segundo sistemas alternativos de financiamento, adaptados aos contextos de desenvolvimento de cada localidade e, especialmente, calcados em coligaes de atores econmicos e institucionais que procuraram articular e mobilizar recursos nacionais e externos, dentre os quais, especialmente, os das agncias multilateriais de fomento (Cavalcanti, 2005). O propsito principal dessas coligaes era maximizar a eficincia dos financiamentos dos projetos, perseguindo uma estratgia que: Aumente a eficincia dos investimentos privados locais; Aumente a eficcia social do financiamento pblico; e Diminua os custos financeiros dos emprstimos externos (nacionais e internacionais). A linha-chave dessa estratgia estava na potenciao dos financiamentos externos, que deveriam compensar a tendncia histrica de baixo investimento privado no mercado imobilirio das reas urbanas patrimoniais e melhorar o desempenho das formas tradicionais de interveno pblica.
palmente, os fundos estatais de poupana forada dos trabalhadores. A crise fiscal e financeira dos Estados Nacionais ainda no chegou a uma concluso que favorea a elevao do volume do estoque dos novos fundos de poupana forada e os instrumentos para promover a reforma urbana do continente.9 Uma
No Brasil, por exemplo, o FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador) est sendo utilizado como fonte de financiamento para obras de recuperao de edifcios em centros histricos (Brasil, 2003).
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O investimento privado direto do setor imobilirio nas reas urbanas histricas tem sido baixo. Poucas cidades da Amrica Latina conseguiram recuperar seus centros histricos por meio da ao privada, com exceo, por exemplo, de Cartagena de las Indias, na Colmbia, e Tiradentes, no Brasil. Rojas (1999) realizou um estudo que procura entender os padres de financiamento e investimento privado na regenerao e conclui que eles dependem, na maioria dos casos, de uma forma de financiamento e investimento pblico e de uma associao das aes pblico-privadas (parcerias). Esse autor tambm prope um modelo de interpretao do processo de conduo da parceria pblico-privada que leva a uma maior participao do setor privado no financiamento e investimento nos projetos de regenerao sem, contudo, indicar que se existe a possibilidade de criar uma dinmica de investimento privada autnoma para esse mercado imobilirio (Rojas, sd).
empresas privadas ou pblicas a aplicao de uma parcela do imposto devido para o desenvolvimento do projeto. A partir de 1995, comeou a operar no Brasil a Lei Federal de Incentivo Cultura (Lei n 8.313/91 ou Lei Rouanet), para promover investimentos culturais, a qual pode ser usada por empresas e pessoas fsicas que desejam financiar projetos culturais. A Lei instituiu o Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac), que formado por trs mecanismos: o Fundo Nacional de Cultura (FNC), o Mecenato e o Fundo de Investimento Cultural e Artstico (Ficart), este ltimo ainda inativo. O FNC passou a destinar recursos a projetos culturais por meio de emprstimos reembolsveis, ou a fundo perdido. um fundo proveniente de recursos oramentrios, que permite ao Ministrio da Cultura investir em projetos culturais mediante a celebrao de convnios e outros instrumentos similares. O FNC financia at 80% do valor dos projetos e 20% deve ser a contrapartida do proponente, que pode ser pessoa jurdica de natureza cultural, de direito privado sem fins lucrativos, como fundaes particulares, ONGs, associaes e institutos, ou de direito pblico (das esferas federal, estadual e municipal), como prefeituras, secretarias de cultura, fundaes e autarquias. O Mecenato viabilizou benefcios fiscais para os investidores que apoiem projetos culturais sob a forma de doao ou patrocnio. As empresas e pessoas fsicas podem utilizar a iseno de parcela do valor no imposto de renda e investir em projetos culturais. Alm da
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5. As leis de incentivo a cultura

Uma forma indireta de investimento privado que vem ganhando importncia para a regenerao urbana a da aplicao de parcela devida dos impostos (especialmente o de renda) em projetos culturais. Essa aplicao garantida por leis de incentivo cultura, como a Lei Rouanet no Brasil, por exemplo. Nesse esquema, um produtor cultural organiza um projeto para a recuperao de edifcios ou de rea pblica e submete-o ao julgamento de uma comisso do governo central. Se o projeto for aprovado, o produtor poder negociar com
iseno fiscal, elas investem, tambm, na sua imagem e marca institucional. A Lei Rouanet permite o investimento em projetos culturais mediante doaes, patrocnios ou contribuies ao FNC, com a possibilidade de abatimento no imposto de renda devido do contribuinte investidor. O contribuinte pessoa fsica pode aplicar em projetos culturais at 6% do imposto de renda devido. J para o contribuinte pessoa jurdica, esse percentual de at 4%. Tabela 1 Investimentos em Cultura pela Lei Rouanet (em Reais) 1996 - 2005
reas de atuao Investimento - 1996 2005
As reas de atuao da Lei Rouanet incluem, praticamente, todos os campos da arte e de estudos da cultura brasileira. Incluem, igualmente, o campo especfico do patrimnio cultural, seja ele material, seja imaterial, podendo abarcar projetos de conservao urbana, inclusive projetos de regenerao especficos para os centros e os bairros histricos.
Artes Cnicas 532.785.832,93 18% Audiovisual 325.156.432,11 11% Msica 525.922.828,42 18% Artes Plsticas 246.310.533,08 9% Patrimnio Cultural 511.983.042,71 18% Humanidades 334.821.141,38 12% Artes Integradas 409.688.734,91 14% Total Geral 2.886.668.545,55 100% Fonte: Ministrio da Cultura, http://www.cultura.gov.br/apoio_a_projetos/lei_rouanet/index.html
Tabela 2 Lei Rouanet - Investimento Total e em Patrimnio da Lei Rouanet Taxa de crescimento anual (%) - 1996 - 2005
1996/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 Total 187% 112% 91% 136% 128% 94% 125% 113% Patrimnio 184% 116% 74% 94% 134% 105% 167% 101% Fonte: Ministrio da Cultura, http://www.cultura.gov.br/apoio_a_projetos/lei_rouanet/index.html 04/05 43% 40%
O volume dos projetos culturais vem crescendo a cada ano desde a implantao do sistema. Entre 1996 e 2005, foram investidos mais de R$ 2,88 trilhes (Tabela 1), sendo que no campo do patrimnio esse valor alcanou R$ 511,9 milhes, ou seja, 18% do total captado. As taxas de crescimento anuais do sistema foram bastante elevadas, mesmo aps dez anos de existncia do incentivo. O total captado
cresceu a taxas mdias de 114% ao ano e, para o investimento no patrimnio, de 113% ao ano (Tabela 2). Essas altas taxas de crescimento foram devidas, igualmente, criao de programas de promoo cultural por parte das grandes corporaes pblicas ou privadas do pas, como o Banco do Brasil, o Banco de Desenvolvimento Econmico e Social, a Companhia Hidro-El-
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trica do Rio So Francisco e a Petrobras que, anualmente, lanaram concursos para financiar projetos de preservao do patrimnio cultural pelos mecanismos da Lei Rouanet. Anualmente, essas corporaes podem financiar centenas de projetos que so elaborados segundo suas diretrizes de promoo institucional. Assim, quando um projeto aprovado para uma cidade, ele reflete uma diretriz associada promoo da imagem institucional da empresa financiadora, que pode ou no estar relacionada s diretrizes de planejamento do desenvolvimento e conservao do stio histrico do local. Alm do Governo Federal do Brasil, as leis culturais vm ganhando importncia entre os governos na Amrica Latina e esto sendo reproduzidas nos estados (provncias) e municpios, pois so, na verdade, uma renncia fiscal que aparece como ao beneficente de empresas privadas. Vrios so os exemplos dessas leis, cabendo ressaltar: A lei da deduo de at 25% do imposto de renda das pessoas fsicas ou jurdicas que faam doaes e subvenes para projetos especficos (podem ser os de regenerao e conservao urbana) do Equador; A Lei Hobin Hood, no Estado de Minas Gerais (Brasil), que permite a reinverso do Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), arrecadado numa localidade, em projetos de conservao e regenerao do patrimnio histrico das municipalidades que tenham projetos de conser31
vao do patrimnio histrico urbano; Leis estaduais e municipais com os mesmos propsitos da Lei de Cultura de mbito nacional, como as existentes no Estado de Pernambuco e na cidade do Recife (Brasil). Para se ajustar a esse contexto, grandes empresas, especialmente bancos, servios pblicos, empresas de energia e petrleo, por exemplo, criam programas de incentivo cultura, os quais utilizam os mecanismos de renncia fiscal das leis de incentivo10 que favorecem a sua imagem institucional de agente econmico moderno, que est inserido na sociedade e considera os seus valores (Brasil, 2005). No caso do Brasil, o volume de recursos para projetos culturais vem crescendo na Unio, nos Estados e nos Municpios (Silva, 2002) e constitui, atualmente, a parcela mais importante de financiamento da conservao do patrimnio cultural em municpios de pequeno e mdio porte.
6. Os subsdios e os instrumentos urbansticos

Mesmo com todo o aporte do setor privado, o financiamento da regenerao urbana na Amrica Latina continua a depender das tradicionais formas de interveno estatal local, quais sejam: a aquisio direta de imveis pela desapropriao; a regulao urbanstica e
10 Pesquisa realizada no Brasil, em 1998, mostra que as 500 maiores empresas privadas, as 99 maiores empresas pblicas, os 50 maiores bancos e os 2 mais importantes holdings estatais constituem o universo mais significativo de empresas que investem em cultura por meio da Lei de Incentivo (Rouanet).,
das edificaes histricas e artsticas; os incentivos fiscais e os subsdios; as transferncias dos direitos de propriedade e, por fim, o aprimoramento da conscincia social sobre a conservao das reas urbanas por meio da educao (Rojas, 2002: 7-9). Os esforos de regenerao urbana na Amrica Latina devem-se ao decisiva dos governos locais na montagem de parcerias pblico-privadas e, especialmente, no financiamento, com recursos prprios, dos projetos por um longo perodo. Projetos como os dos centros histricos de So Lus do Maranho e de Salvador da Bahia (o Pelourinho) foram realizados e mantidos por mais de vinte e dez anos, respectivamente, com recursos dos Governos Estaduais. Entretanto, foram os governos municipais os principais promotores dos projetos de regenerao, realizando esforos enormes de financiamento com recursos prprios, bem como, sobretudo, articulando recursos de transferncias nacionais e regionais e emprstimos internacionais. Os casos do Recife, Quito, Montevidu e Buenos Aires so significativos do financiamento municipal. Cabe ainda ressaltar as iniciativas municipais para criar fundos especficos para novos projetos de regenerao, ou a operacionalizao dos j implantados. Contudo, o sucesso dessas iniciativas ainda est por acontecer, porque esses fundos no foram ainda regulamentados como, por exemplo, o de Olinda no Brasil, ou no conseguiram criar os instrumentos de captao de recursos para sua operacionalizao.
Nas duas ltimas dcadas, os tradicionais instrumentos de financiamento dos governos locais vm sendo complementados por outros dos governos estaduais (provinciais) e nacionais. 6.1 Fundos nacionais e regionais Na Amrica Latina, os fundos nacionais e regionais voltaram a ser importantes instrumentos para o financiamento da regenerao de reas patrimoniais depois da crise dos anos 1980 1900. Os fundos existem em vrios pases da regio, mas o Brasil um dos que mais avanaram nesse ramo do financiamento. O caso do Brasil Desde o ano 2000, o nmero de projetos de regenerao urbana financiados com recursos do oramento nacional vem crescendo continuamente. Duas so as causas desse aumento. A primeira est relacionada com o crescente nmero de emendas de parlamentares ao oramento destinadas a projetos de preservao do patrimnio urbano, especialmente em centros histricos importantes. Deputados federais e Senadores descobriram que as obras para a preservao do patrimnio cultural material podem ser bons veculos para formar uma imagem positiva junto aos eleitores. A segunda tem origem na criao, em 2003, do Ministrio da Cidade (MCidades). Esse ministrio ficou responsvel pelo direcionamento estratgico do financiamento do desenvolvimento urbano, centralizando no banco estatal Caixa Econmica Federal (CEF) a gesto financeira dos recursos. Dentre os programas criados pelo
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ministrio esto o Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais, o Programa de Revitalizao de Stios Histricos e o Programa Revitalizao de Bens do Patrimnio Histrico Nacional, trabalhando todos com recursos do Oramento Geral da Unio. Nos programas, o Ministrio das Cidades procede seleo das operaes a serem atendidas e informa CEF para fins de anlise e contratao da operao. O Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais destina-se converso de imveis ociosos, nos centros urbanos, em habitaes para famlias com renda de at seis salrios-mnimos. Esse Programa parte integrante de uma nova poltica urbana que se apoia na utilizao de instrumentos do Estatuto da Cidade e na pactuao e articulao entre os mais diversos agentes pblicos e privados implicados em aes de urbanizao. Foram escolhidas como cidades prioritrias: So Lus (MA), Recife (PE), Belo Horizonte (MG), Salvador (BA), Rio de Janeiro (RJ), So Paulo (SP) e Porto Alegre (RS). Entretanto, a resposta a esse estmulo tem sido muito baixa, especialmente pela pouca inclinao das municipalidades em aplicarem os instrumentos do Estatuto. O Programa de Revitalizao de Stios Histricos, por sua vez, tem como objetivo promover a regenerao de stios histricos por meio de aes que integrem a preservao de patrimnio e o desenvolvimento urbano. Possui uma abrangncia ampla, pois contempla os aspectos culturais, econmicos, sociais, financeiros e urbanos. O papel da CEF financiar projetos de converso de imveis
comerciais e de servios para o uso residencial e misto, mediante a concesso de crdito individual para: a reconstruo de imveis em runas; a aquisio ou recuperao de imveis antigos degradados, vagos ou ocupados, e a construo em terrenos vazios ou subutilizados. Para tais financiamentos, permitida a utilizao de imveis desapropriados pelas municipalidades. Quando o valor do financiamento insuficiente para custear as obras de recuperao, permitido o aporte de outras fontes de recursos estaduais, municipais ou da iniciativa privada, por meio dos mecanismos da Lei Rouanet. Esse programa fornece crdito aos investidores e utilizam para isso fundos de poupana forada, como o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e o Fundo de Amparo ao Trabalhador, alm do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR).11 Para a execuo do programa, a CEF disponibiliza recursos por meio de linhas de crdito, especialmente a do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), que se destina moradia da populao de baixa renda nos grandes centros urbanos, sob a forma de arrendamento residencial, com opo de compra no final do prazo contratado. O Programa Revitalizao de Bens do Patrimnio Histrico Nacional objetiva revitalizar bens do patrimnio histrico nacional e das reas de seu entorno. At o presente mo-
11 O Governo Brasileiro emprestou CEF trs bilhes e seiscentos milhes de reais para formar o FAR e operar o Programa de Arrendamento Residencial.
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mento, esse programa no havia iniciado sua operacionalizao. A utilizao dos fundos de poupana forada (FGTS e FAT) como fonte de financiamento para o desenvolvimento urbano tem-se restringido, basicamente, a projetos de infraestrutura urbana e concesso de crditos para a aquisio privada de imveis residenciais. A CEF e o BNDES so os principais bancos a utilizar esses fundos (Bernardino, 2005). A destinao desses fundos para projetos de regenerao urbana e conservao de imveis patrimoniais um fato recente, que ainda no produziu fatos relevantes para permitir uma avaliao mais cuidadosa da sua eficcia econmica e social. O Governo Federal aprovou recentemente a criao de fundos imobilirios de investimento, amplamente utilizados em pases europeus e nos Estados Unidos para o financiamento de projetos de regenerao. Entretanto, esse instrumento est iniciando sua operacionalizao destinando seus recursos para a aquisio preferencial de shoppings centers e galpes industriais (Castello Branco, Monteiro, 2003). Outros pases Nos pases da Amrica Latina, foram
de renda, e destinado recuperao de edificaes e de reas urbanas de interesse patrimonial nacional de grande importncia para o projeto de revitalizao de Quito;12 O fundo de US$ 45 milhes para a reabilitao do centro histrico da cidade do Mxico, criado pelo Governo de Distrito Federal e administrado pelo Fideicomiso del Centro Histrico de la Ciudad de Mxico.13 6.2 Subsdios e isenes fiscais A iseno de partes dos impostos municipais sobre os servios para empresas de tecnologia da informao e comunicao (TIC) do municpio do Recife (Brasil), para a locao das unidades produtivas no centro histrico da cidade; Iseno de parte dos impostos municipais sobre a propriedade imobiliria urbana para edificaes que sejam restauradas no todo ou em parte. Alm dos clssicos mecanismos de iseno e subsdios, os governos centrais latino- americanos promoveram nos ltimos anos a aprovao de leis de reforma urbana, como no caso do Brasil, do Estatuto da Cidade, o que permite aos municpios adotarem instrumentos urbansticos que facilitam a relocao de recursos urbanos ociosos (especialmente terra e edificaes subutilizadas ou vazias) para pro-
identificados os seguintes fundos em operao: O Fundo para a Proteo da Cidade de So Domingos, na Repblica Dominicana; O Fundo de Salvamento, do Equador, formado por uma parcela do imposto
12 Ver estudo de caso do Centro Histrico de Quito na sesso 3 do captulo III. 13 Ver estudo de caso do Centro Histrico da Cidade do Mxico na sesso 1 do captulo III.
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jetos de desenvolvimento urbano, como os de regenerao. Esses instrumentos j so utilizados em pases desenvolvidos, como, por exemplo: o imposto predial progressivo, a outorga onerosa, a transferncia do direito de construir, o consrcio imobilirio urbano, dentre outros (Jordan, Simioni, 2003: 52). Tais instrumentos abrem para os municpios a possibilidade de criarem fontes de arrecadao prpria, alm dos impostos sobre a propriedade e os servios urbanos (Fragomeni, sd). Por exemplo, o Municpio de So Paulo utilizou dois instrumentos para viabilizar um grande projeto de renovao urbana de um bairro de classe mdia: a operao urbana associada a um certificado de potencial adicional de construo (CEPAC), referentes outorga de potencial construtivo adicional e de alterao dos parmetros de uso e ocupao do solo (Campos-Pereira, 2002: 184). Recente estudo da CEPAL considerou esses instrumentos como elementos fundamentais para o financiamento da regenerao de reas urbanas histricas do continente (Jordan e Simioni, 2003), apesar da sua pouca aplicao. A eficcia dos mesmos depende de uma mudana no padro do investimento imobilirio do setor privado e, especialmente, de restries fortes dos ndices de utilizao dos terrenos urbanos. O caso do Centro Histrico da Cidade do Mxico emblemtico da difcil operacionalizao dos CEPACs devido ao baixo interesse do mercado, frente a uma le-
gislao muito flexvel quanto as ndices de construo fora do centro histrico.14 6.3 Fundos imobilirios Desde meados dos anos 1990, os fundos imobilirios, como o FII, o FIP e o CRI, so bastante utilizados na Amrica Latina, especialmente em pases com um mercado de capitais de grande porte. Sandroni (2009) estima que existem mais de oitenta fundos imobilirios em operao no Brasil, e na Bolsa de Valores de So Paulo (BOVESPA) so comercializados ttulos de mais de vinte desses fundos. Entretanto apesar da grande importncia desses instrumentos, eles foram pouco utilizados para a recuperao ou regenerao de reas urbanas patrimoniais. Esses instrumentos so facilmente aplicveis em novos empreendimentos, pois em reas urbanas consolidadas, como os centros histricos, onde a reforma dos imveis a regra e no a construo nova, a sua aplicao requer grande capacidade do gestor urbano para consorciar proprietrios em condomnio imobilirios, ou a presena de intermedirios de grande prestgio no mercado que faam essa tarefa. Como as reas urbanas patrimoniais ainda no se tornaram ativos de grande interesse para o mercado, essa tarefa torna-se muito complexa, dependendo quase exclusivamente de gestores pblicos que no possuem o reconhecimento do mercado para atuarem como intermedirios ou gestores dessa nova forma de propriedade.
14 Ver estudo de caso sobre o Centro Histrico da Cidade do Mxico na sesso 3 do captulo III.
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7. As
agncias
multilaterais
de
Na dcada de 1990, o Banco Mundial (BM) fez vrias incurses no financiamento da regenerao de reas urbanas de interesse do patrimnio cultural (World Bank, 1999: 36). Em geral, esses projetos eram componentes de grandes planos de proteo ambiental (Schiffer, 2002: 5). O foco do BM estava em projetos de reduo da pobreza e que favorecessem o turismo cultural em cidades histricas dos pases em desenvolvimento. Os principais projetos do BM foram realizados no Norte da frica e no Oriente Mdio, como, por exemplo, o do centro histrico da cidade de Fez, no Marrocos. Entretanto, a partir de uma anlise da atuao da instituio no campo da proteo cultural (Parker, 2000), o BM praticamente abandonou os projetos de conservao do patrimnio cultural, incluindo os de regenerao, concentrando-se no tradicional campo do desenvolvimento econmico/institucional e da infraestrutura social (World Bank, 2002). A retirada do BM veio fortalecer ainda mais a importncia do Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID) na formao de NPUs de regenerao de reas urbanas histricas da Amrica Latina. Esse banco reconheceu, de forma pioneira, que os projetos de regenerao eram uma nova fronteira para a aplicao de capitais imobilirios privados; um campo de projetos para melhorar a eficcia social do investimento pblico urbano e, tambm, para aliviar a pobreza urbana. O desenho da racionalidade da aplicao dos fundos do BID na regenerao identifica trs reas de atuao possveis para a instituio. A primeira a da conservao do patrimnio ur-
fomento
Apesar dos esforos e iniciativas pblicas e privadas para financiarem a regenerao, os recursos externos continuam a ser os elementos-chave para o sucesso dos NPUs nessa rea. As coalizes polticas, especialmente aquelas que levam formao das parcerias pblico-privadas, so vitais para o acesso aos recursos dos fundos das instituies multilaterais de fomento, como o BID e o Banco Mundial, e s agncias nacionais de promoo do desenvolvimento de pases com grandes interesses na Amrica Latina, especialmente as da Espanha e da Itlia, e outras, como as da Sucia, do Canad e da Frana. Os anos 1990 foram um perodo de mudana dos padres de comportamento das agncias internacionais de fomento do desenvolvimento. No caso da Amrica Latina, o padro foi modificado em duas frentes bsicas: a primeira, com a promoo de reformas institucionais e econmicas dos Estados Nacionais, no sentido de se promover uma estrutura liberal, privatista e desregulamentada dos mercados nacionais; e a segunda, com a elaborao de projetos de desenvolvimento locais, isto , de projetos que as agncias de fomento financiavam diretamente, ou com aval dos governos centrais, propostas de governos regionais e municipais. Desde a primeira metade dos anos 1990, os projetos de regenerao surgem como emblemticos dessa nova fase das agncias multilaterais e nacionais, em especial do BID.
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bano com a participao do setor privado para gerar projetos sustentveis de longo prazo. A segunda a da utilizao dos projetos como promotores da reabilitao de reas urbanas degradadas. A terceira a da promoo da formao de incentivos e de instrumentos de regulao que favoream a transferncia de grande parte dos esforos da conservao do patrimnio urbano para o setor privado e organizaes da sociedade civil (Rojas, Moura Castro, 1998: 17). Desde o projeto pioneiro de revitalizao do centro histrico de Quito, em 1994, o BID passou a ter uma pauta de investimentos crescente na regenerao das cidades latino-americanas (BID, 2001). A experincia adquirida nesse campo pela instituio permitiu a abertura de uma nova frente de emprstimos para a regenerao de reas urbanas degradas ou econmica e socialmente deprimidas (BID, 2005), que no sejam, necessariamente, de interesse do patrimnio cultural, como foi o caso recente do financiamento do Programa de Renovao do Centro de So Paulo, Brasil (BID, 2004). O BID tem trabalhado, tambm, para a formao de programas de regenerao urbana em escala nacional ou regional, como o Programa Monumenta do Brasil, que inclui vinte e seis cidades de todas as regies do pas. Os impactos dos projetos financiados pelo BID so variados e no se restringem a um aporte financeiro para viabilizar os empreendimentos. A estrutura operativa e de avaliao dos projetos utilizada pelo Banco leva a um direcionamento dos objetivos e das formas de gesto dos projetos. Pelo lado dos objetivos,
existe uma tendncia dos instrumentos de avaliao recomendados pelo BID, principalmente os de avaliao econmica dos projetos, de utilizarem parmetros de eficincia e eficcia social que privilegiam critrios restritos de sustentabilidade econmica, em vez da sustentabilidade integral. Um exemplo desse tipo de critrio o utilizado pelo Programa Monumenta no Brasil, que entende ... por sustentabilidade a gerao permanente de receita suficiente para garantir o equilbrio financeiro das atividades e manter conservados todos os imveis da rea de Projeto (...), inclusive monumentos cujas receitas sejam insuficientes para sua conservao.15 Pelo lado da gesto, os emprstimos do BID esto, em geral, condicionados formao de instituies de gesto locais que favoream prticas administrativas mais prximas das empresas privadas, ou que permitam uma maior atuao e influncia dos atores privados na conduo e operao dos projetos. Nos anos 1990, o BID promoveu a formao de instituies que tivessem uma relativa independncia em relao aos governos locais, como, por exemplo, companhias privadas ou mistas de gesto urbana, como a Empresa do Centro Histrico de Quito (Ortega, 2001) e a Corporao de Desenvolvimento de Santiago do Chile (Carrasco, Lira 2001). O BID promove, igualmente, a formao de parceria pblicoprivada para a gesto mais flexvel dos projetos em arranjos institucionais, que incluem instituies do terceiro setor, tais como or15
http://www.monumenta.gov.br/monumenta.php?id=11 , acesso em 3 de janeiro de 2006, s 16:30h
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ganizaes no-governamentais e organismos da sociedade civil nas chamadas alianas tripartites (Fox, 2005). O Banco identifica que esse tipo de gesto potencializa a capacidade de financiamento e a eficcia da implementao dos projetos de regenerao devidos existncia de uma mtua determinao entre os sistemas de gesto e os de financiamento. Quando a gesto incorpora, em uma estrutura participativa e de formao de decises pactuadas, os atores com capacidade de comando econmico e poltico sobre as reas de regenerao urbana, existe uma maior transparncia na forma de utilizao e apropriao dos recursos financeiros, possibilidade de abertura de novas fontes de financiamento e, especialmente, continuidade do financiamento em todas as fases do projeto, mesmo aps a sua implementao (Fox, 2005: 20).
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CAPTULO III SEIS ESTUDOS DE CASOS DE FINANCIAMENTO DA REGENERAO
Foram realizados seis estudos de caso sobre o financiamento e gesto da revitalizao de reas urbanas patrimoniais: 1. O Centro Histrico da Cidade do Mxico, Mxico; 2. 3. 4. O Centro Histrico de Havana, Cuba; O Centro Histrico de Quito, Equador; O Bairro da Candelaria em Bogot, Colmbia; 5. 6. O Centro Antigo de Santiago, Chile; O Bairro de Puerto Madero em Buenos Aires, Argentina. Cada caso foi analisado segundo os seguintes aspectos: 1. Os antecedentes da regenerao
2.
Os componentes do sistema de gesto da regenerao
3. 4.
O financiamento da regenerao A empresa de gesto 4.1. Os objetivos 4.2. A estrutura operativa 4.3. A Autonomia Administrativa 4.4. Os parceiros 4.5. O financiamento da operao
5. 6.
As principais realizaes O porqu dos impactos obtidos
Foram utilizadas informaes primrias (pesquisa com dirigentes das instituies de gesto) e secundrias, como documentos e fontes bibliogrficas.
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1. O Centro Histrico da Cidade do Mxico (Mxico)
2001 2006
Figura 1: Centro Histrico do Mxico (Fonte: Google Earth)
Cidade do Mxico (Mxico) rea: 1.499 Km2 Populao (2005): 8.720.916 habitantes Centro Histrico rea: 9,7 km2 Populao (2001): 175.000 habitantes Nmero de quadras: 668 Nmero de edifcios: 9.000, sendo 1.500 de interesse patrimonial Nmero de monumentos: 196 civis e 67 religiosos
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Centro Histrico de Mxico
Figura 2: Catedral e o Zcalo
Figura 3: Runa do Templo Maior
Figura 4: Obras de renovao de infra-estrutura
Figura 5: Tpica fachada em alvenaria de pedra
Figura 6: Edificao transformada em restaurante
Figura 7: Palcio Nacional no Zcalo
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1.1 Antecedentes da revitalizao A cidade do Mxico foi fundada em 1325 e chegou a ser, em princpios do sculo XVI, sede do Imprio Asteca, que controlou amplos territrios. Com a colonizao espanhola e a destruio do imprio, a cidade foi reconstruda e passou a ser a sede dos poderes do Vice-Reinado da Nova Espanha. Depois da independncia, tornou-se a sede da nova nao e experimentou mudanas notveis, com a grande campanha de construes pblicas no incio do sculo XX. No incio da vida independente do pas, a cidade tinha por volta de 130 mil habitantes e chegou a 720 mil em 1910. Em 1930, atingiu 1 milho e 230 mil habitantes. Desde ento, o centro da cidade alojava a totalidade da administrao pblica, a Universidade Nacional, as atividades financeiras e o comrcio majoritrio e especializado. Essa concentrao foi se assentando em detrimento da habitao, pois a populao havia comeado a esvaziar a zona central j a partir de 1911, para os novos bairros na periferia. Nos anos de 1930, mediante diversos decretos, foram protegidos alguns edifcios e reas importantes. Tanto as autoridades como as instituies culturais e os especialistas se convenceram de que a cidade era um dos receptculos de maior importncia do continente americano. Com o descobrimento de um importante monlito asteca e a consequente localizao do Templo Mayor, o Executivo Federal expediu um decreto, em 1980, em que se declarava Zona de Monumentos Histricos o centro histrico da cidade. O decreto tambm considerava como indispensvel, dentro dos
planos de desenvolvimento do pas, a proteo, conservao e restaurao das expresses urbanas e arquitetnicas que constituem o patrimnio cultural da cidade. Em 1987, o Centro Histrico foi declarado Patrimnio da Humanidade pela UNESCO. Em 1980, o centro histrico da Cidade do Mxico (ou Antiga Cidade do Mxico) foi declarado, por decreto presidencial, Zona de Monumentos Histricos. Ao mesmo tempo, criou-se o Conselho do Centro Histrico da Cidade do Mxico com a finalidade de coordenar as aes requeridas para sua recuperao, proteo e conservao. Em 1990, foi criado o Patronato do Centro Histrico, fideicomitente de um rgo privado: o Fideicomiso del Centro Histrico de la Ciudad de Mxico (FCH), cujo objetivo era promover,
gerir e coordenar, frente aos particulares e s autoridades competentes, a execuo de aes, obras e servios que propiciassem a recuperao, proteo e conservao do centro histrico, buscando a simplificao dos trmites para sua consecuo (Fideicomiso Centro Historico 2000). Em meados de 2001, essas instituies foram reformuladas. O Patronato deixa de ser o fiel-comissrio do FCH e extinguiu-se o Conselho do Centro Histrico. Durante esse perodo, o governo da cidade delineou uma entidade especfica que estaria encarregada de gerir integralmente o Centro Histrico, com autoridade provida de sua subordinao direta Chefia do Governo do Distrito Federal. Essa entidade o interlocutor nico dos diversos
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atores sociais e institucionais vinculados ao desenvolvimento do territrio. Em 2002, o FCH converteu-se em um rgo pblico (fiel-comissrio pblico) encarregado de administrar uma verba para obras de infraestrutura, remodelao de fachadas e mobilirio urbano. 1.2 Os componentes do sistema de gesto da revitalizao A gesto da revitalizao do Centro Histrico do Mxico tem uma composio que congrega entidades pblicas e privadas em uma forma de atuao pactuada em nvel estratgico, mas desagregada no nvel das decises de investimento e de ao (Fox 2005). A instncia de coordenao estratgica o Comit Consultivo para o Resgate do Centro Histrico, entidade que foi criada pelo Governo do Distrito Federal do Mxico. Esse Comit tem a finalidade de propor, analisar e recomendar medidas que revitalizem o Centro Histrico. Suas decises no tm carter decisrio. O Comit Consultivo, composto de, aproximadamente, cento e vinte e sete membros, representa os setores pblicos, privados e da sociedade civil e residentes da rea. Esse comit atua como o grupo de discusso e avaliao das aes realizadas no centro histrico. O Comit Consultivo tem um Comit Executivo para seu auxlio e suporte das suas proposies. O Comit Executivo composto por trs representantes do Governo Federal, dois do Governo do Distrito Federal, o Cardeal da Cidade do Mxico, dois intelectuais envolvidos com a histria e a cultura da cidade e um
empresrio, o Sr. Carlos Slim, Presidente da Telmex (Pandal 2005) O setor pblico participou da revitalizao do Centro Histrico principalmente pelo Fideicomiso del Centro Histrico de la Ciudad de Mxico, um patronato privado criado no incio dos anos 1990 e que, em 2002, foi transformado em entidade pblica, ligado ao Governo do Distrito Federal. O patronato tem a funo de gerir uma srie de instrumentos de promoo da recuperao e conservao dos imveis do CH e cuidar do espao pblico. O setor privado tem na empresa Inmobiliaria Centro Histrico S.A. de C.V. o principal ator na revitalizao do Centro Histrico. Desde 2001, a Inmobiliaria tem investido na compra, reforma, aluguel e venda de imveis no Centro Histrico, atuando com um promotor imobilirio de grande porte, capaz de rivalizar com o setor pblico no montante de investimentos realizados. Tambm deve ser ressaltado que a atuao da Sociedade levou a um aumento das atividades dos bancos e de outras empresas ligadas ao financiamento, incorporao e comercializao imobiliria. A sociedade civil atua na revitalizao do Centro Histrico principalmente pela Fundacin del Centro Histrico de la Ciudad de Mxico A. C., uma associao civil sem fins lucrativos que foi criada com o apoio da Fundacin Telmex em 2002. A Fundao comandada pelo Sr. Carlos Slim, o controlador da Telmex e um dos homens mais ricos do mundo (Mora Reyes 2003). A Fundao atua, principalmente, na elaborao e implantao de programas de apoio social e emprego.
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1.3 O financiamento da revitalizao O financiamento da revitalizao do Centro Histrico do Mxico segue uma clara separao entre financiamento pblico e privado (Delgadillo-Polanco 2008). O financiamento pblico realiza-se basicamente por meio do Fideicomiso Del Centro Histrico. A anlise do processo de financiamento por essa instituio deve ser realizada segundo suas duas fases: como entidade privada e como entidade pblica. Do incio dos anos 1990 at 2002, o Fideicomiso atuou como entidade privada composta por investidores que aplicariam em um fundo de revitalizao do Centro Histrico e obteriam o retorno de suas cotas pela operao comercial dos negcios realizados pela entidade com os imveis recuperados. Esperava-se que a ao do Fideicomiso aumentasse o valor das propriedades na rea e com isso atrasse cada vez mais instituies e indivduos interessados em participar do fundo, o que criaria, assim, um crculo virtuoso de valorizao. O Governo do Distrito Federal criou alguns instrumentos para o apoio ao funcionamento do Fideicomiso, especialmente incentivos e redues fiscais para obras de recuperao de imveis no Centro Histrico. O Governo Federal tambm permitiu o abatimento no imposto de renda das empresas e dos indivduos de certos custos com as obras e servios de recuperao dos imveis. Na poca, um dos instrumentos mais inovadores foi a transferncia do potencial de construo entre imveis patrimoniais e novas construes em cer-
tas zonas do Distrito Federal que apresentavam grande dinamismo imobilirio. Infelizmente, os incentivos e a transferncia do potencial de construo mostraram-se instrumentos pouco eficientes de financiamento da revitalizao (Perl e Bonnaf 2007: 126 136). Entretanto, o Fideicomiso no recebeu as entradas esperadas dos seus scios. O investimento do Governo do Distrito Federal tambm foi insuficiente para aumentar as expectativas de valorizao da rea pelos agentes privados. Assim, os instrumentos fiscais e de incentivos foram pouco utilizados, fazendo do Fideicomiso uma instituio fantasma, sem recursos para operar (Perl e Bonnaf 2007: 137). Em 2002, o Fideicomiso foi transformado em uma entidade pblica, dependente diretamente do Governo do Distrito Federal, e aportou ao fundo da entidade aproximadamente 45 milhes de dlares para o financiamento de suas aes iniciais. Todos os recursos vieram diretamente do tesouro do Governo do Distrito Federal. Para melhorar o desempenho da entidade, a rea geogrfica de atuao foi reduzida a aproximadamente 34 quadras do Centro Histrico. O financiamento privado tem na Fundacin Centro Histrico e na Inmobiliaria Centro Histrico os atores que determinam a dinmica dos investimentos na rea. Entre 2001 e 2004, a Fundacin Centro Histrico recebeu dos seus scios um aporte de 90,2 milhes de dlares, praticamente o dobro do financiamento concedido ao Fideicomiso. No perodo considerado, a Fundao utilizou cerca de dez por cento do aporte inicial.
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No mesmo perodo, a Inmobiliaria Centro Histrico investiu, aproximadamente, 135,8 milhes de dlares na aquisio de cento e oito imveis no Centro Histrico. Infelizmente, no foi possvel encontrar o volume de investimentos para a reforma do conjunto e para a comercializao/aluguel desse conjunto. 1.4 O funcionamento das entidades A anlise do funcionamento das entidades de gesto da revitalizao ser restrita, apenas, ao caso do Fideicomiso Centro Histrico (FCH) e da Fundacin Centro Histrico devido
Reforma de passeios pblicos substituio e reforma de caladas e pavimentao de ruas, praas;
Mobilirio urbano com a colocao de um sistema uniformizado de bancos, luminrias, sinalizao urbana, lixeiras e normatizao de sistema de anncios, toldos, etc. Tambm, esto includas aes de restauro de obras de arte nos passeios pblicos, como monumentos comemorativos, fontes e esculturas;
indisponibilidade de informaes sobre a Inmobiliria Centro Histrico. 1.5 O Fideicomiso Centro Histrico 1.6 Os objetivos A partir de 2002 ,o FCH sofreu uma mudana importante na sua rea de atuao e nos seus objetivos. A rea urbana objeto de ao foi reduzida a um aglomerado de trinta e quatro quadras, que cobrem somente quarenta hectares e abrigam, aproximadamente, quinhentos imveis do Centro Histrico. O seu campo de atuao foi focado nos seguintes setores: Infraestrutura urbana com a mudana e reforma das redes de drenagem e abastecimento dgua, telefonia, energia eltrica e gs encanado; Reforma de fachadas restauro e conservao de conjuntos de fachadas de edifcios em ruas de valor patrimonial;
Ordenamento urbano nesse item est o sistema de controle de trfego e de estacionamento da rea de atuao;
Comrcio de rua ordenamento do comrcio ambulante e de rua nas proximidades da praa central (o Zcalo) e do Palcio do Governo;
Segurana pblica aumento do efetivo policial, colocao de cmeras para a vigilncia do espao pblico.
1.7 A Estrutura Operativa No nvel de direo, o Fideicomiso est sob o controle de um comit composto por representantes de diversos organismos do Governo do Distrito Federal, sendo o seu presidente o Secretrio de Finanas. Esse comit responsvel pelo direcionamento da atuao do Fideicomiso e o responsvel jurdico da entidade. No nvel executivo, o Fideicomiso tem uma direo geral abaixo da qual atuam as direes de administrao, finanas, desenvolvimento imobilirio, promoo e difuso e uma sub-
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direo tcnico-jurdica. Cada direo tem departamentos especializados. 1.8 O financiamento da operao Quando era uma entidade privada, o FCH contava com doaes dos governos federal e municipal e com o auxlio financeiro de suas parcerias: investidores privados, bancos, secretarias governamentais, universidades, etc. No novo formato, a entidade depende dos recursos gerados pela operao do fundo inicial aportado entidade. 1.9 A autonomia administrativa O FCH tem autonomia para atuar: Na administrao de fundos pblicos; Na gesto de empreendimentos urbanos; Na incorporao imobiliria; No controle e monitoramento urbano; Na melhoria e manuteno de infraestruturas. 1.10 Os parceiros Os parceiros do FCH sempre foram essenciais desde o perodo em que era um fideicomisso privado at sua nova conformao. As agncias governamentais contriburam para a coordenao e financiamento de programas educativos, de habitao, de preservao do patrimnio, etc. Os incorporadores imobilirios tm participao em programas pelo Governo do Distrito Fe-
de habitao para a classe mdia. As universidades participam da elaborao de estudos sobre o turismo no Centro Histrico. A entidade realizou, tambm, vrios acordos de cooperao com entes pblicos e privados, cabendo destacar o Instituto Nacional de Antropologia e Histria (INAH) e o Instituto Nacional de Belas Artes (INBA). 1.11 A Fundacin Centro Histrico 1.12 Os objetivos A Fundacon Centro Histrico tem por objetivo a operao de programas especficos para a melhoria das condies sociais, econmicas, educativas e culturais dos habitantes e trabalhadores do Centro Histrico, a fim de reverter o processo de deteriorao urbana. As aes da Fundacon dirigem-se para as seguintes temticas: O afundamento do solo a excessiva extrao de gua do subsolo do centro histrico est causando o afundamento de edifcios e zonas inteiras da cidade. Foram realizados estudos tcnicos para reverter esse problema; A segurana e servios pblicos foram criados programas de treinamento de policiais, instalao de sistemas de cmeras de vigilncia de rua e sistemas de alarmes em vias e edificaes pblicas; O bem estar econmico e social so programas de assistncia sade, educao e formao para o trabalho reali-
deral e por transferncias feitas pela mesma
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zados em parceria com hospitais pblicos, centros comunitrios, centros de trabalho e bolsas para treinamento profissional; A revitalizao urbana tem sido a ao central da entidade, organizada por corredores de atividades onde so reabilitados imveis para habitao e novas atividades econmicas, sociais, e culturais; A restaurao e conservao de imveis atua em cooperao com outras entidades, especialmente a Inmobiliria Centro Histrico e o Fideicomiso, para planejar e executar os projetos de recuperao de imveis. 1.13 A estrutura operativa A Fundacin tem uma estrutura composta por uma Junta de Conselho e uma Direo. A Junta define a estratgia de atuao da Fundacin e controla os seus fundos, tendo como membros um presidente honorrio, um presidente da junta e seis conselheiros. A direo tem o papel executivo da Fundacin e organizada em diretorias por tipos de projetos. 1.14 O financiamento da operao O financiamento da operao entidade dse, exclusivamente, pelas doaes de empresas e indivduos.
1.15 A autonomia administrativa A Fundacin no sofre restries para a sua autonomia administrativa, a no ser os delineadas na sua estratgia de atuao. 1.16 Os parceiros Os principais parceiros da Fundacin tm sido o Governo do Distrito Federal, o Fideicomiso Centro Histrico, a Inmobiliria Centro Histrico e a Telmex. 1.17 As principais realizaes da revitalizao A atuao compactuada do Fideicomiso, da Fundacin e da Inmobiliaria levou a um amplo processo de revitalizao do centro histrico da cidade do Mxico, o qual abarca muitos setores de atuao. A seguir so identificadas as principais realizaes do processo, organizadas por tipos de projetos: Requalificao de espaos pblicos e reas livres Foram obras de reabilitao de espaos abertos, melhoramento da imagem urbana, arborizao, iluminao de monumentos e ruas. Habitao O FCH, e especialmente a Inmobiliria, procurou resgatar a habitao nos edifcios patrimoniais, criar condies para o retorno dos setores mdios ao centro histrico e mesclar o uso habitacional com atividades
econmicas nos imveis. Promoveu a de reabilitao de edifcios para moradia e realizou programas de habitao popular e de interesse social. A Fundacin, em parceria com a Inmobiliria, colocou no mercado mais de qui-
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nhentas unidades residenciais que foram lanadas a preos 20% mais baixo que em outras reas urbanas atrativas do ponto de vista do mercado imobilirio da cidade. Revitalizao econmica Incentivou a criao de microempresas para o artesanato e obras de restaurao e reabilitao de edifcios patrimoniais; reordenou e regulou o comrcio em via pblica. Tambm foram atradas empresas de tecnologia da comunicao, tais como empresas de telecomunicaes, produo de sofware e call-centers. Estima-se que entre 2001 e 2005 foram criados mais de quatro mil empregos no setor tecnolgico na zona do Centro Histrico. Promoo turstica e diverso/lazer O Fideicomiso cuidou do desenvolvimento da indstria turstica, por exemplo, com o incentivo elaborao de estudos sobre o turismo no centro histrico e o apoio ao restauro e ao recondicionamento de hotis e restaurantes. Desenvolvimento social Elaborao de programas de ateno a grupos vulnerveis (indgenas, crianas de rua, idosos, mes solteiras, indigentes), com a criao de espaos e equipamentos destinados a eles. Restaurao de bens patrimoniais Apoiou a restaurao de bens patrimoniais junto a investidores privados, bancos, fundaes, etc. O FCH realizou um grande programa de recuperao de fachadas de imveis privados em treze ruas prximas praa central. Provimento de infraestrutura Ampliao e melhoramento das redes de abastecimento de gua, drenagem e esgoto, telecomunicaes,
recuperao de caladas e pavimentao de vias pblicas. 1.18 O porqu dos impactos obtidos A revitalizao do Centro Histrico da Cidade do Mxico um caso interessante de financiamento a partir de duas fontes independentes : uma pblica e outra privada. A componente pblica consiste em um fundo criado pelo Governo do Distrito Federal da Cidade do Mxico, administrado por uma entidade pblica, o Fideicomiso del Centro Histrico, que tambm responsvel pela elaborao e gesto do projeto de revitalizao. O fundo foi formado com um aporte inicial de US$ 45 milhes e recebe reposies anuais. A componente privada principal formada por uma empresa de sociedade annima voltada para a promoo imobiliria na rea do centro histrico, a qual compra, vende e aluga imveis reabilitados. A empresa tem como scios grandes empresas privadas mexicanas com grande interesse na rea do centro urbano, como a Telmex. A gesto do projeto, realizada pelo Fideicomisso, garante a articulao entre as iniciativas pblicas e as privadas, apesar de no existir um organismo unificador das aes dos dois grupos.
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2. O Centro Histrico da Cidade de Havana (Cuba)
1994 2004
Figura 8: Centro Histrico de Havana (Fonte: Google Earth) Cidade rea: 747 Km2 Populao (2008): 2.148.132 habitantes
Centro Histrico rea: 214 ha Populao (2000): 66.700 habitantes Nmero de edifcios: 3.370 Nmero de edificaes patrimoniais: 551
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Centro Histrico de Havana
Figura 9: Hotel operado por empresa espanhola
Figura 10: Plaza Vieja mostrando o limite da interveno
Figura 11: Recuperao de fachadas
Figura 12: Convento de So Francisco transformado em centro de convenes
Figura 13: Interior de um dos museus do Centro Histrico
Figura 14: Praa da Catedral
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2.1 Antecedentes da revitalizao At o sculo XVIII, a cidade de Havana se distingue das outras cidades coloniais latino-americanas por dois traos fundamentais: um sistema de praas que junto a um tecido urbano irregular conforma uma trama singular e um esplndido e completo sistema de fortificaes. No sculo XVIII, a cidade extramuros j era mais populosa que a intramuros. Em meados do sculo XIX comea a demolio das muralhas. Nessa mesma poca, comea a decadncia do Centro Histrico como lugar residencial, com o crescimento da cidade para oeste e o surgimento de bairros seletos. Muitos dos antigos palcios unifamiliares transformaram-se em casas de inquilinato ou cidadelas. A Havana Velha deixa de ser A Cidade e passa a ser a periferia (OHCH 1996). Com a instaurao da Repblica, no incio do sculo XX, na regio passam a se desenvolver atividades bancrias e financeiras. Com as profundas mudanas sociais advindas com a Revoluo de 1959, em Cuba no se viveu o processo especulativo que arrasou valores insubstituveis, caso de muitas outras cidades latino-americanas. Havana sofreu poucas intervenes, sendo priorizados investimentos em outras cidades. No se alterou a trama da cidade em virtude do desenvolvimento do automvel, tampouco foram feitos investimentos que garantissem uma manuteno sistemtica. Assim, tem-se ainda uma cidade velha praticamente intacta, porm bastante deteriorada, caracterizada em grande parte pelas ms condies de habitao, deficit
quantitativo e qualitativo dos servios e o excessivo uso dos imveis destinados habitao, com sua consequente deteriorao e transformao em cortios. Um grande nmero de pessoas abandonou suas casas por razes de periculosidade. Somado a essa situao das habitaes est o crtico estado das redes de infraestrutura num territrio com mais de um sculo de marginalizao, o que significa que os usos originais foram substitudos por outros agressivos e incompatveis, que atentam contra o patrimnio cultural (OHCH 1996). Em 1925, o governo provincial passou a mostrar uma preocupao com o patrimnio de Havana e indicou o Dr. Emilio Roig como Historiador da Cidade, por seu trabalho pelo resgate e salvaguarda do patrimnio local. No ano de 1938, foi fundada a Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, como instituio pblica e organismo autnomo municipal, para sistematizar o trabalho do Dr. Roig e fomentar a cultura da cidade (OHCH 1999). Para a institucionalizao da Revoluo Socialista de Cuba, em 1976 foi redigida uma nova Constituio para Estado Cubano. Nela se estabeleceu a responsabilidade do Estado na proteo do acervo patrimonial nacional. Posteriormente, o Estado Cubano designou a OHCH como responsvel pelo processo de restaurao do centro histrico de Havana (Habana Vieja). Em 1989, com a queda do regime comunista dos pases do bloco sovitico, Cuba enfrentou uma grave crise econmica, devida, especialmente ao corte do financiamento subsidiado do petrleo de importaes
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essenciais para o funcionamento da economia nacional e consumo da populao cubana, o que obrigou ao governo central a reorganizar a forma de gesto do patrimnio nacional. Em 1993, o Conselho de Estado declarou o Centro Histrico de Havana uma Zona Prioritria para a Conservao Patrimonial e ampliou as atribuies institucionais da OHCH, dotando-a de uma nova autoridade que lhe permitisse desenvolver uma gesto autofinanciada de recuperao do centro histrico. A OHCH deixou de ser uma instituio subordinada ao governo da cidade para ligar-se diretamente ao Conselho de Estado de Cuba. Isso lhe proporciona uma maior independncia e mais agilidade na tomada de decises sobre, praticamente, todos os setores de ao da gesto urbana. A OHCH foi reconhecida como pessoa jurdica com direitos para estabelecer relaes de diversos tipos com outras instituies nacionais e estrangeiras, cobrar impostos das empresas produtivas localizadas em seu territrio, abrir e operar contas bancrias, importar ou exportar equipamentos e equipes, receber e dar destino a doaes e a projetos de cooperao nacionais ou internacionais. Em 1995, o Acordo 2951 do Conselho de Ministros de Cuba declarou o Centro Histrico de Havana zona de alta significao para o turismo, ampliando assim, novamente, as capacidades da Oficina, que passou tambm a administrar a questo da produo e da alocao da habitao no centro histrico.
2.2 Os componentes do sistema de gesto O sistema de gesto da regenerao do centro histrico de Havana composto, basicamente, pela Oficina do Historiador da Cidade de Havana, o Governo Municipal e a Comisso Provincial de Monumentos (Rodrigues Aloma 2001). Cabe Comisso autorizar as aes nos monumentos tombados da cidade que esto sob a proteo do Estado Cubano. O Governo Municipal mantm o seu papel de regulador do desenvolvimento da cidade, de responsvel pelos servios urbanos e do poder de polcia nas questes de competncia municipal. Pelo seu lado, a Oficina do Historiador gestiona todas as questes referentes ao planejamento do uso e da ocupao do solo, do processo de recuperao dos imveis e dos espaos pblicos, da alocao dos imveis recuperados no centro histrico e do financiamento da sua regenerao. 2.3 O financiamento da regenerao Durante um grande perodo de sua existncia, a Oficina recebeu do Estado os recursos necessrios para o financiamento de suas operaes, pois at 1993, era financiada por recursos oramentrios municipais. A Oficina passou a ter gesto autofinanciada a partir da sua transformao em um rgo ligado ao Conselho do Estado Cubano. O novo estatuto jurdico de 1993 permitiu OHCH ter independncia total da gesto financeira em suas operaes, reunindo ca-
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ractersticas tpicas de uma entidade governamental nacional s de uma empresa privada. A base de sua operao foi a transferncia total do Estado Cubano para a Oficina do patrimnio imobilirio do centro histrico de Havana. Foi realizada uma operao de comodato entre as entidades, o que conferiu plenos poderes Oficina para operar recuperar, incorporar e operar comercialmente os imveis por vinte e cinco anos, comodato renovvel pelo mesmo perodo. Entre 1994 e 2004, o financiamento para o investimento inicial e a operao da Oficina baseou-se em um conjunto de emprstimos, no valor total de 64,5 milhes de dlares, feito ao sistema bancrio cubano (Rodrigues Aloma 2005). No mesmo perodo, o Estado Cubano aportou, como coinvestidor, um montante de 341 milhes de pesos no conversveis,16 equivalentes a 13 milhes de dlares, aproximadamente.17 A Oficina tem conseguido doaes de fontes externas, especialmente do Programa de Desenvolvimento Humano Local (PDHL) das Naes Unidas para projetos de desenvolvimento local, meio ambiente, sade e educao dos residentes, formao profissional do centro histrico. Entre 1994 e 2004, essa fonte injetou
no sistema de financiamento da OHCH aproximadamente 16,1 milhes de dlares (Rodrigues Aloma 2005). Os recursos de operao e investimentos oramentrios da Oficina vm dos lucros obtidos na operao do seu sistema empresarial e dos impostos obtidos com as atividades econmicas instaladas nos imveis revitalizados. A arrecadao de impostos um item importante para o financiamento da Oficina, dado que se cobra 5% sobre o faturamento bruto das atividades que operam com o peso cubano conversvel (as ligadas prestao de servios tursticos) e 1% das que operam com o peso tradicional. No perodo analisado, foram recolhidos para os cofres da Oficina de a cerca 16,2 milhes de dlares. A base do financiamento das operaes da OHCH a gesto de seu sistema empresarial. So mais de sete empresas, que operam com o peso livremente conversvel, que administram todo o sistema de servios e comercializao de bens e produtos ligados a promoo do turismo (agncias de viagens, hotelaria, restaurantes, lojas, museus, transporte, construtoras, fbrica de mveis, dentre outros) e das atividades de apoio no centro histrico. Os lucros totais do sistema empresarial com as atividades so canalizados para a Direo Eco-
16 Trs moedas circulam em Cuba: o dlar, o peso conversvel (cotado a cerca de 1,20 pesos por dlar) - e que utilizado em lojas especiais para turistas, que vendem em dlar, taxa de um peso conversvel por dlar - e o peso tradicional (26 pesos por dlar) utilizado para o pagamento dos salrios e para a compra de mercadorias no mercado interno, tais como aluguis, luz, telefone, roupas e alimentos. Desde 25 de outubro de 2004, foram proibidas na ilha as transaes em dlar, que s podem ser legalmente feitas utilizando-se pesos conversveis. (http://pt.wikipedia.org/wiki/Economia_de_Cuba) 17
nmica da OHCH, que redistribui os resultados na forma de novos investimentos. No perodo analisado, o sistema empresarial gerou resultados lquidos no valor de 216,2 milhes de dlares. Nos ltimos cinco anos de operao, o sistema empresarial da OHCH vem
Taxa de 26 pesos cubanos por 1 dlar americano.
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gerando lucros mdios anuais de 25 milhes de dlares, aproximadamente. 2.4 A instituio de gesto Membro do Estado Cubano, o Conselho de Direo coordena a administrao da OHCH. A OHCH oficina pode ser entendida como uma espcie de holding de um vasto sistema de entidades pblicas e empresariais que financia, planeja e gestiona o desenvolvimento do centro histrico, executa grande parte dos empreendimentos imobilirios e das atividades da construo civil, bem como explora a atividades direta e indiretamente ligadas ao turismo no centro histrico de Havana. 2.5 Os objetivos Os principais objetivos da OHCH esto expostos e explicados a seguir. Desenvolvimento urbano de rea especfica com investimentos na recuperao social e urbana das reas sob interveno, possvel atrair mais investimentos, empregos, populao residente, alm de aumentar o turismo na regio, o que contribui, assim, para o desenvolvimento da rea de atuao da entidade. Revitalizao ou recuperao urbana a Havana Velha excessivamente habitada, mas as condies de habitao so precrias. A entidade deve buscar a melhoria das condies de habitao, dos espaos pblicos, a conservao das edificaes histricas, alm da volta do uso da rea pelo restante da populao da cidade. Proteo de monumentos e reas histricas apesar de se tratar de um Centro Histrico
legalmente protegido, a rea encontrava-se degradada e seu conjunto arquitetnico, deteriorado, o que tornou urgente a conservao e a revitalizao dos monumentos e das reas que representam a memria local. Revitalizao social grande parte da populao residente na Havana Velha de baixa renda. Faz-se urgente uma recuperao social e econmica dessa populao, com o aumento da oferta de empregos e impedindo que os habitantes abandonem o lugar. 2.6 A estrutura operativa O Organograma abaixo mostra a complexidade do sistema de gesto da OHCH. Basicamente, existem trs nveis de operao no sistema: a Direo Geral, As Diretorias Especializadas e o Sistema Empresarial. A Direo Geral garante o cumprimento e a aplicao das polticas estabelecidas, alm de cuidar da projeo sociocultural. composta por um grupo de apoio formado pelo Plan Maestro, grupo negociador, Plan Malecn, meios de comunicao, grupo especial, secretaria e rgo de relaes internacionais. O Plan Maestro o gestor das polticas, estratgias e regulao do Centro Histrico, e planeja o processo de regenerao do stio histrico, gerando todo o sistema de regulao do uso e da ocupao do solo.
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Organograma 1: Oficina do Historiador da Cidade de Havana (Fonte: Aloma 2001:235) As Diretorias Especializadas negociam com o sistema empresarial para estabelecer as aes a serem realizadas e cobrar os resultados, subordinadas s diretrizes e regulamentao traadas pela Direo Geral. Nesse nvel, tem especial papel a Diretoria Econmica, que produz e determina os parmetros de atuao e avaliao do Sistema Empresarial. O Sistema Empresarial tem a funo de captar recursos financeiros e executar as aes para a regenerao e o desenvolvimento do centro histrico. Para a captao de recursos, explora o setor tercirio com a venda de bens e servios, como: a fabricao de mveis, a realizao de empreendimentos imobilirios e a explorao turstica por meio de agncias de viagens e da rede hoteleira e de servios. Para garantir a reabilitao fsica, conta com empresas construtoras e de restaurao de monumentos. Todas essas empresas do sistema empresarial possuem administrao autnoma, mas esto subordinadas aos programas e ditames operacionais e financeiros definidos pela Direo Econmica. 2.7 A autonomia administrativa A OHCH tem ampla autonomia, o que a torna similar a um governo autnomo dentro do Estado Cubano. Ela pode realizar as seguintes operaes: Arrecadao de impostos sobre atividades econmicas; Captao de recursos para investimento junto a entidades nacionais ou estrangeiras; Gesto de empreendimentos urbanos; Incorporao imobiliria; Promoo do desenvolvimento local; Gesto do patrimnio cultural; A OHCH conta com uma estrutura operativa que proporciona a realizao do ciclo completo de recuperao patrimonial, desde o planejamento at a recuperao fsica dos imveis e do espao urbano, compreendendo a organizao e a conduo do processo de investimento que o garante.
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Recuperao de monumentos e imveis tombados;
As instituies internacionais multilaterais e bilaterais de fomento, que participam mediante cooperao de programas especficos de desenvolvimento local, proporcionando um intercmbio de experincias e tambm ajudando
Melhoria e manuteno de espaos pblicos;
Melhoria e manuteno de infraestruturas;
na captao de recursos financeiros. Os empreendedores culturais locais, que ge-
Oferecimento
de
servios
sociais,
educacionais e de sade; Comercializao de bens e produtos, e Prestao de servios de vrias espcies. A autonomia da OHCH um fator importante para explicar o bom desempenho do processo de regenerao do Centro Histrico e da grande capacidade de autofinanciamento que a entidade vem mostrando desde a sua criao. 2.8 Os parceiros A Oficina relaciona-se com um leque selecionado de parceiros, cabendo ressaltar os descritos a seguir. As agncias governamentais, especialmente o Estado Cubano (o Conselho de Direo), a Comisso Provincial de Monumentos e o Governo Municipal, que esto institucionalmente envolvidos no processo de regenerao urbana, planejamento do desenvolvimento urbano e gerao de fundos para o Tesouro Nacional. As empresas estrangeiras, que formam um grupo privilegiado no sistema da OHCH, porque operam os servios de apoio ao turismo como os servios hoteleiros.
ram o contedo para os servios prestados aos visitantes e moradores do Centro Histrico. 2.9 As principais realizaes Os recursos de investimentos da Oficina so utilizados nos seguintes projetos: Requalificao de edificaes Algumas construes, como o palcio de los Capitanes Generales, a casa natal de Jos Marti, o convento de So Francisco de Assis, o anfiteatro de La Habana, a igreja de Paula, o convento e igreja de Belm, so exemplos edifcios que foram requalificados e que hoje atendem a diversos fins: museus, salas de concertos, biblioteca, cinema, teatro, abrigo de idosos, etc. Provimento de infraestrutura Sistema virio e transporte, servios de gua, eletricidade, telecomunicaes e gs, tanto para a populao residente como para o setor tercirio. Restaurao de bens patrimoniais Foram restaurados inmeros imveis patrimoniais, tais como conventos, igrejas, fortificaes, palcios, anfiteatros, casas de relevncia patrimonial. Requalificao de espaos pblicos e reas livres Parques, praas e edificaes de do Centro Histrico foram restaurados.
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Habitao Conservar o carter residencial do Centro Histrico atravs da melhoria nas condies de habitao foi um dos grandes objetivos e uma das principais realizaes da Oficina; Promoo turstica e diverso/lazer realizadas por terceiros A explorao do turismo tem como objetivo desenvolver a economia local e financiar o processo de reabilitao fsica do Centro Histrico. Constitui-se no eixo principal da Oficina no sentido de gerar recursos financeiros para a sustentao econmica da instituio. Implantao de equipamentos sociais e culturais Foram criados mais de vinte museus, alm do Museo de la Ciudad, e inmeras outras instituies culturais que fornecem servios aos residentes de Havana, e especialmente aos visitantes, como: bibliotecas pblica, fototeca, centros culturais, salas de concertos, centros de convenes e outros. Revitalizao econmica Essa atividade est direcionada ao setor tercirio e aos jovens trabalhadores. Foram criadas a Escuela Taller, responsvel pela capacitao profissional (em alvenaria, carpintaria, pintura de obra, ferraria, gesso, eletricidade, restaurao de pintura mural, arqueologia, etc.) e La Agencia Empleadora, que trata da insero desses profissionais no mercado de trabalho. Inovao social Essa atividade procura gerar servios culturais e recreativos para residentes da rea e trabalha especialmente com donas de casa, aposentados, trabalhadores autnomos, crianas, idosos, criando asso-
ciaes com o intuito de promover e recuperar as tradies culturais. 2.10 O porqu dos impactos obtidos O caso do projeto de revitalizao da velha Havana constitui um caso parte no conjunto dos projetos de regenerao da Amrica Latina e do Caribe, em que a participao societria a forma principal de o setor pblico financiar o processo de regenerao (UNESCO, OHCH 2006: 93105). Esse projeto baseia-se na formao de uma entidade pblica com poderes de governo e gesto de uma parte da cidade de Havana, a qual atua em paralelo com a municipalidade. A Oficina do Historiador da Cidade de Havana (OHCH) uma entidade pblica e possui poderes legais para intervir em edificaes e no espao pblico da rea de interveno do projeto de revitalizao do Centro Histrico da cidade desde 1993. A OHCH tambm tem o monoplio para criar e gerir empresas de construo, transporte e servios de hotelaria e organizao turstica, as quais operam no centro histrico (OHCH, 1999). A OHCH comeou a funcionar segundo seu novo modelo operativo a partir de um emprstimo realizado pelo Governo Cubano para financiar os investimentos iniciais em capital fixo e circulante, a fim de implantar o projeto de revitalizao. A alimentao do fundo de reinveno do OHCH feita a partir das receitas auferidas pela operao das empresas da instituio e das taxas cobradas de empreendimentos privados presentes na rea reabilitada do centro histrico. A Oficina cobra
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impostos igualmente sobre a propriedade dos imveis sob sua jurisdio (Rodrigues Alom, 2001). A alta rentabilidade dos empreendimentos da OHCH permitiu que o emprstimo inicial fosse pago no prazo previsto e gerasse lucros de mais de US$ 100 milhes em menos de 10 anos.
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3. O CENTRO HISTRICO DE QUITO (EQUADOR)
1994 2004
Figura 15: O Centro Histrico de Quito (Fonte: Google Earth)
Cidade rea: 421.498 ha Populao (2010): 1.619.800 habitantes
Centro Histrico rea: 343 ha Populao (2010): 70.000 habitantes (aprox.) Nmero de edifcios: 4.500
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Centro Histrico de Quito
Figura 16: Rua tpica
Figura 17: Passagem de prossio
Figura 18: Construes antigas e modernizadas
Figura 19: Praa, igreja e convento de So Francisco
Figura 20: Centro Cultural
Figura 21: Catedral
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3.1 ANTECEDENTES DA REVITALIZAO

Em 1978, o Centro Histrico de Quito (CHQ) e a cidade de Cracvia (Polnia), foram as primeiras reas urbanas do mundo a serem declaradas Patrimnio Cultural da Humanidade pela UNESCO. O CHQ possui uma rea de 376 hectares, com 5.000 edificaes, sendo 100 delas monumentais, incluindo alguns dos mais significativos conjuntos arquitetnicos coloniais da Amrica Hispnica como, por exemplo, a Igreja e o Convento da Companhia de Jesus, a praa, a Igreja e o Convento de So Francisco, o Conjunto dos frades Agostinhos, o Conjunto das Mercs, o hospital de San Juan de Dios (atual museu da cidade), o Conjunto Dominicano entre inmeros outros. No perodo colonial, o CHQ abrigou um dos mais significativos movimentos artsticos das Amricas, representado pela Escola Quitenha de pintura e da talha de madeira policromada e dourada, considerada uma fuso da arte espanhola, mourisca, italiana, flamenga e indgena, e que deixou um enorme acervo de obras disseminadas nos conventos e igrejas do Centro Histrico e dos seus arredores. O CHQ possui, tambm, um dos mais bens preservados e representativos acervos da arquitetura civil, o que abrange tanto o perodo colonial como o republicano, destacando-se a arquitetura residencial das casas de ptios, dos sculos XVI ao XVIII, e os palcios e edificaes pblicas dos sculos XIX e incio do XX. O centro da metrpole de Quito est em uma estreita faixa de terra entre duas cadeias
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de montanhas, o que faz dele uma zona de passagem obrigatria para os principais fluxos de transporte que cruzam a cidade na direo norte/sul. Diariamente, mais de 320.000 pessoas utilizam o Centro Histrico, por ser uma rea dinmica, a referncia cultural para os habitantes da cidade e do Pas, o centro do poder poltico e foco das atividades de comrcio e servios da metrpole. A partir de meados do sculo XX, o CHQ sofreu grandes mudanas em seus usos e atividades devido ao crescimento demogrfico e expanso fsica da cidade, com o surgimento de atrativos bairros e zonas antes perifricas, o que levou as famlias abastadas para novas reas residenciais. A parte norte da cidade, relativamente ao Centro Histrico, atraiu famlias de maior renda, e a parte sul as de menor renda. Esse movimento desencadeou a transferncia das atividades comerciais e de servios para as proximidades desses bairros, criando as novas centralidades da metrpole. Centro Histrico reduziu sua diversidade de atividades, sendo que nos anos 1980 os usos de comrcio e servios concentravam aproximadamente 90% do total, transformando a rea em um centro de consumo para os setores de mdia e baixa renda. Foi nesse perodo que a atividade informal passou a dominar certas ruas e setores do Centro Histrico. Famlias de baixa renda passaram a ocupar os grandes imveis residenciais, subdividindo-os em pequenos apartamentos similares a cortios. Muitas das residncias foram transformadas em depsitos de mercadorias para os ven-
dedores de rua e para os pequenos negcios formais. O Centro Histrico passou a significar congestionamento, prdios decadentes e com problemas relacionados com o comrcio informal. Contudo, nunca perdeu o carter simblico de centro da cidade e de espao dos poderes poltico e religioso, aspectos fundamentais para a dinmica da sociedade quitenha. Em 1967, o Municpio de Quito, por meio da Ordenanza del Centro Histrico, estabeleceu os limites fsicos do Centro Histrico em ao centro urbano que havia ultrapassado enormemente os limites tradicionais da cidade colonial. Nessa poca, conforme Dora Arizaga (2002 e 2006), os principais problemas do Centro Histrico de Quito giravam em torno da sua desarticulao com o restante da cidade, da ocupao dos espaos pblicos, da deteriorao das infraestruturas, da degradao do meio ambiente, da falta de manuteno das edificaes, da substituio desenfreada do uso habitacional pelo comercial, da desvalorizao do solo e do valor imobilirio, da ausncia de incentivos de melhoria dos problemas urbanos e da falta de conscincia de valorao da populao sobre a rea. 3.2 Os componentes do sistema de gesto da revitalizao O sistema de gesto da revitalizao do Centro Histrico de Quito depende do go-
camente em quatro funes especficas: definio da poltica geral; elaborao e avaliao dos planos; administrao e gesto da aplicao dos planos e execuo dos projetos (Moreira 2001: 273). O MDMQ lidera e orienta a atuao institucional no Centro Histrico. O seu Prefeito estabelece as diretrizes do seu governo e as polticas especficas para o desenvolvimento dos programas e projetos prioritrios. Em 1984, o Municpio recebeu do Instituto Nacional de Patrimnio Cultural a responsabilidade pela proteo dos bens e reas urbanas patrimoniais de Quito. O Municpio criou ento a Comisin del Centro Histrico para a proteo dos bens protegidos, o que deu origem e orientou as aes de conservao desde ento. A Direo Geral de Planejamento do MDMQ tem a responsabilidade de elaborar os planos gerais e locais, programas, projetos, cdigos e normas de desenvolvimento, uso e ocupao do solo, alm da conservao do Centro Histrico. Tambm responsvel pela implantao das aes e a avaliao de seus impactos. Em 1989, o Municpio Metropolitano elaborou o Plano Maestro de Conservacin del Centro Histrico para realizar uma reabilitao integral do Centro Histrico de Quito. Esse plano resultou de uma cooperao com a Agncia Espanhola de Cooperao Internacional. Segundo Barreto e Piccolo (2009), o plano teve a durao de dois anos e, apesar de no ter tido um carter de operacionalizao, contribuiu para coordenar os esforos de instituies e organismos envolvidos na
verno do Municpio do Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ). Em tal contexto, existem atores institucionais que trabalham basi-
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reabilitao de reas histricas, servindo de modelo para muitos dos seus sucessores. O Centro Histrico est sob a responsabilidade de um ente especfico, a Administrao Zona Centro, tambm denominada Zona Manuela Senz, que processa as demandas sociais; administra e gere a aplicao dos planos, programas e projetos e controla o cumprimento normativo do MDMQ no Centro Histrico. Essa instituio foi criada em 1994 pela Ley de Rgimen para El Distrito Metropolitano de Quito de 1993, que estabeleceu a descentralizao do Municpio Metropolitano e criou onze zonas administrativas. A Zona Centro est subordinada administrativamente Secretaria de Coordenao Territorial. A administrao da Zona Centro tem a responsabilidade de articular as aes com os organismos setoriais do MDMQ que permanecem responsveis pelo provimento dos servios pblicos e das infraestruturas urbanas. Em 1994, a Administrao Zona Centro elaborou o Programa de Rehabilitacin del Centro Histrico de Quito para orientar as suas aes de mdio e longo prazo. Em 1994, para implantar o Programa o MDMQ fez um grande emprstimo ao Banco Interamericano de Desenvolvimento e passou a gesto do programa para a Empresa de Desarrollo del Centro Histrico (ECH). A ECH financia e executa prioritariamente projetos especficos de desenvolvimento e reabilitao arquitetnica e urbana. Realiza operaes e negcios que viabilizam a execuo dos projetos, incluindo a possibilidade de comprar e vender imveis e de se associar com o setor
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privado, o que garante a rentabilidade econmica. O Fondo de Salvamento Del Patrimnio Cultural (Fonsal), uma entidade criada pelo Congresso Nacional, responsvel por financiar a recuperao do patrimnio da cidade de Quito. O fundo surgiu depois do terremoto de 1987 que causou grande estrago nas edificaes patrimoniais de Quito, como, por exemplo, o abalo das estruturas da Igreja da Companhia de Jesus, considerada uma das obras primas da arquitetura de todas as Amricas. O Fonsal depende administrativamente do MDMQ, especificamente da Secretaria de Desenvolvimento Territorial. Os recursos do fundo so administrados por um diretrio integrado pelo Prefeito de Quito, o Diretor Nacional do Patrimnio Cultural e o Presidente da Casa de Cultura. Os recursos que alimentam o Fundo provm de uma alquota de 6% do imposto de renda das pessoas de e uma percentagem de 2% sobre os bilhetes de ingressos de espetculos realizados no municpio de Quito. O fundo tem sido a mais importante fonte de recursos para a recuperao e a melhoria da qualidade do patrimnio cultural de Quito desde ento. A gesto da revitalizao do CHQ foi beneficiada pela realizao de vrios acordos de cooperao com organismos internacionais, especialmente a Agncia de Cooperao Espanhola, a Junta da Andaluzia, o Governo da Blgica e a UNESCO. O Banco Interamericano de Desenvolvimento iniciou suas atividades de financiamento de planos de revitalizao de reas urbanas patrimoniais com o Programa de
Rehabilitacin del Centro Histrico, que tem servido de laboratrio e de fonte de disseminao de experincias de gesto para os seus projetos. O programa de revitalizao tem requerido um amplo trabalho de coordenao interinstitucional que foge da competncia e da responsabilidade da Zona Centro. Em 2003, o MDMQ, ao reconhecer essa necessidade, criou um Comit Executivo para o planejamento e a execuo das aes, o qual tem como membros permanentes a Administrao Zona Centro, o Fonsal, a ECH e a Direo de Planejamento do Municpio. Tambm fazem parte do Comit representantes ocasionais, como a Direo Metropolitana de Transporte, a Empresa Eltrica de Quito, a Empresa Metropolitana de Obras Pblicas, a Corporao Metropolitana de Turismo e outras mais. 3.3 O financiamento da revitalizao O processo de financiamento da revitalizao complexo, mas claramente coordenado pelo MDMQ. Entre 1996 e 2004, quatro foram as fontes principais de financiamento das aes: a Zona Centro, o Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural de Quito, a Empresa do Centro Histrico e as contribuies que vm do exterior A Administrao Zona Centro (AZC) trabalhou basicamente com recursos transferidos do MDMQ e de organismos subordinados a esse rgo como a Empresa de Obras. Entre 1998 e 2005, as transferncias do MDMQ somaram apenas 2,4 milhes de dlares. Essa cifra representou 50% do total de ingressos na instituio.
O Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural de Quito foi o principal financiador da recuperao do patrimnio histrico da cidade. A instituio atuou em todo o Municpio e no somente na Zona Centro, ou Centro Histrico. Entretanto, entre 1994 e 2004, devido concentrao patrimonial no Centro Histrico, a maioria dos projetos financiados por esse fundo foram para essa rea. Entre 1994 e 2000, o Fonsal recebeu ingressos inferiores a 10 milhes de dlares por ano. Entretanto, a partir de 2000, as entradas passaram a ser crescentes, atingindo em 2004 quase 30 milhes de dlares por ano. No perodo considerado, o Fonsal emprestou aproximadamente 36,2 milhes de dlares de recursos para 230 obras. A grande maioria estava localizada no Centro Histrico. As obras de maior vulto foram realizadas pela Empresa do Centro Histrico, por meio de transferncias. A Empresa do Centro Histrico (ECH) foi a maior financiadora de projetos para a revitalizao do Centro Histrico de Quito depois do Fonsal. A Empresa iniciou suas atividades 1996 com a gerncia dos recursos de emprstimo que o MDMQ tomou do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), no valor de 41 milhes de dlares, e com uma contrapartida do Ministrio das Finanas, no valor de 10,3 milhes de dlares. Esses recursos foram utilizados para executar o Programa de Reabilitao do Centro Histrico de Quito, durante os primeiros seis anos de operaes da empresa. Em 2005, a ECH foi beneficiada como uma nova negociao com o BID para um
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novo emprstimo de 8 milhes e uma contrapartida de 2 milhes de dlares. O Centro Histrico de Quito foi beneficiado por uma srie de projetos financiados pela Unio Europeia nas reas de apoio sade, ao meio ambiente, educao infantil, s mulheres e crianas e formao profissional. Entre 1999 e 2003, esses investimentos somaram quase 9,5 milhes de dlares. 3.4 A Empresa de Desarrollo del Centro Histrico de Quito Criada em 1995, a Empresa de Desarrollo del Centro Histrico de Quito (ECH) uma empresa de desenvolvimento autnoma, com pessoa jurdica, patrimnio prprio, sem fins lucrativos e de capital misto (pblico e privado). O capital pblico proveniente do Municpio do Distrito Metropolitano de Quito, enquanto o privado provm da Fundao Caspicara. A empresa est sujeita ao controle e vigilncia da Superintendncia de Companhias e da Controladoria Geral do Estado (Governo Central). Segundo seu estatuto, os objetivos de ECH so: impulsionar, promover e executar projetos, operaes e negcios destinados a desenvolver e preservar as reas e monumentos do MDMQ, assim como facilitar, em condies adequadas de rentabilidade, o aproveitamento de monumentos e stios de interesse histrico, turstico ou de especial valor arquitetnico. 3.5 Os objetivos da ECH A ECH foi criada para atingir o seguinte objetivo bsico:
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... impulsionar, promover e executar projetos, operaes e negcios, orientados a desenvolver e preservar as reas e monumentos do Distrito Metropolitano de Quito, assim como facilitar, em condies adequadas a rentabilidade, o aproveitamento dos monumentos e stios de interesse histrico, turstico ou de especial valor arquitetnico no distrito. (Apud: Arizaga 2006: 72) Esse objetivo geral foi operacionalizado por meio do Programa de Revitalizao com os seguintes temas: adequao fsica, melhoramento ambiental, reativao econmica em sociedade com o setor privado, fortalecimento institucional e sustentabilidade social (Moreira, 2001: 267-270). A anlise realizada por este trabalho permite reagrupar as aes da ECH em trs objetivos para efeito de comparao com outras experincias da Amrica Latina. O primeiro foi o desenvolvimento econmico de rea urbana especfica, que busca converter o Centro Histrico em um ncleo de desenvolvimento turstico e cultural como uma referncia emblemtica da nacionalidade equatoriana, atraindo mais investimentos, empregos, populao residente e usuria. Nesse campo a atuao da EHC deveria seguir uma estratgia empresarial de modo a favorecer, tambm, a iniciativa privada nos campos dos servios ao turismo, promoo imobiliria, produo mercantil em comrcio e servios e produo cultural.
O segundo foi a proteo de monumentos e reas histricas, que pretendia recuperar o grande acervo de edifcios e da rea urbana de interesse patrimonial. Apesar dos esforos realizados pelo MDMQ e pelo Fonsal, desde o terremoto de 1987, os monumentos e a rea apresentavam ainda forte degradao fsica em seu conjunto arquitetnico, que representa a memria local. Esse objetivo era essencial para a consecuo do desenvolvimento urbano exposto acima. O terceiro foi a revitalizao ou recuperao urbana, pelo qual a entidade deveria buscar a melhoria das condies de habitao, para a volta da rea ao uso residencial, recuperao dos espaos pblicos, ordenao do comrcio informal e do trnsito, conservao e reutilizao das edificaes histricas. Esse objetivo complementava os dois primeiros, mas permitia que a empresa atuasse sem ter de passar por uma avaliao de desempenho mercantil. 3.6 A estrutura operativa A organizao da ECH foi estruturada em trs nveis decisrios: a Junta Geral de Acionistas, a Diretoria e o Gerente. A autoridade mxima da empresa Junta Geral de Acionistas, que formada pelo Municpio de Quito e a Fundao Capiscara. A Junta conta com poderes para resolver todos os assuntos relativos aos negcios sociais e para tomar decises que julgue convenientes em defesa da empresa. As duas instituies constituem a Diretoria da empresa. Esse conselho indica a direo que, por sua vez, indica os diretores administrativos
A Diretoria formada pelo Prefeito de Quito, que a preside, e por seis membros (dois so Conselheiros do Municpio Metropolitano de Quito, trs so empresrios e um representante da Igreja). A Diretoria recebe o apoio de um departamento jurdico e um de comunicao interinstitucional. O Gerente selecionado e nomeado pela Diretoria e se encarrega de dirigir, coordenar e supervisionar as quatro gerncias operativas da empresa (administrativa, tcnica, financeira e gesto econmica), cumprindo as polticas e resolues da Diretoria. 3.7 A autonomia administrativa A ECH administra seus prprios fundos e est autorizada a firmar parcerias com empresas do setor privado nas reas de investimento e desenvolvimento. Utiliza procedimentos simplificados de contratao e aquisio, podendo tambm desenvolver empreendimentos comerciais no Centro Histrico, pois opera como uma empresa privada. A ECH tem autonomia para atuar na: Captao de recursos para investimentos; Gesto de empreendimentos urbanos; Promoo do desenvolvimento local; Recuperao de monumentos e imveis tombados; Melhoria e manuteno de espaos pblicos; Melhoria e manuteno de infraestruturas.
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A liberdade de atuao e amplido do seu campo de ao permitiram que a ECH pudesse realizar o Programa de Revitalizao dentro do cronograma programado (Samaniego 2007) e se capacitar para um novo emprstimo junto ao BID em 2005, conforme foi exposto acima. 3.8 Os parceiros A Empresa se relaciona com um amplo leque de parceiros, cabendo ressaltar os descritos a seguir. As agncias governamentais estrangeiras tm tido um papel importante na atuao da ECH, mesmo que os recursos alocados por esses entes nos sejam muito elevados. Cabe destacar as agncias do governo espanhol, especialmente a Agncia de Cooperao Internacional e a Junta da Andaluzia, que colaboram com projetos para moradia, espao pblico e formao em tecnologias tradicionais. O governo belga contribuiu com formao tecnolgica e equipamento cultural. A Unio Europeia ajudou a elaborar polticas de gesto social e dotao de equipamentos para os setores vulnerveis. Os incorporadores imobilirios, empresrios da construo civil e proprietrios de imveis, constituem os atores privilegiados pelos objetivos da ECH, que trabalha diretamente na recuperao, reforma e construo de imveis do Centro Histrico bem como na revitalizao dos espaos pblicos e de infraestruturas. As ONGs ambientais e sociais tm participado na formatao de programas e projetos
sociais da ECH. A ONG francesa Pact-arim, por exemplo, promove, executa e intermedeia financiamento para projetos de reabilitao e melhoramento da habitao no Centro Histrico. A comunidade local tem participao se d por meio de diferentes organizaes, como grupos de mulheres, jovens, terceira idade, agrupaes religiosas, federaes de bairros, pequenos comerciantes e organizaes esportivas. Nos projetos de cogesto (municpio e comunidade local), possvel canalizar as obras menores de acordo com os requerimentos da comunidade que, por sua vez, colabora com mo de obra, enquanto o municpio participa com os materiais, maquinaria e direo tcnica. Os empreendedores culturais, foram chamados e financiados para gerir e operar os programas e equipamentos formatados e desenvolvidos pela ECH. 3.9 O financiamento da operao Alm dos emprstimos do BID, os recursos para os investimentos e a operao da ECH foram, tambm, oriundos de outras fontes relacionadas com projetos especficos do Programa de Revitalizao. Os principais recursos vieram de quatro fontes principais, a saber: Os fundos pblicos especficos O Fondo de Salvamento del Patrimnio Cultural tem sido a principal fonte de investimento para a revitalizao do Centro Histrico de Quito. Entre os anos de 1996 e 2004, a ECH recebeu 7,7%
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dos gastos de capital do Fonsal (Samaniego, 2007:223). As transferncias governamentais Existe uma transferncia corrente oramentria do MDMQ para a operao da ECH, Os fundos so tambm destinados a projetos especficos, especialmente os destinados habitao e os de carter social. A venda de servios dos equipamentos sociais, culturais e estacionamentos Esses recursos advm da operao de servios em equipamentos e imveis revitalizados pela ECH, especialmente dos estacionamentos, da visitao ao Museo da Cidade e ao Centro Cultural Metropolitano. A venda ou aluguel de imveis - De propriedade municipal, reformados pelo Programa de Revitalizao. A anlise do financiamento da operao do ECH pode ser desagregada em dois perodos, com caractersticas distintas devido assimetria na disponibilidade de informaes (Samaniego 2007). No primeiro perodo, de 1994 a 2000, do investimento em obras no incio das operaes dos servios, a ECH aplicou 32,8 milhes de dlares em cento e seis projetos e obteve um retorno de 30,9 milhes de dlares em quarenta e dois projetos, portanto um saldo negativo de, somente, 1,98 milhes. Dos projetos que geraram saldos positivos, dezoito deles acumularam um supervit de 18 milhes de dlares, com uma rentabilidade bruta entre 492% e 2,1%. O restante dos projetos teve um saldo negativo de 0,4% a 99%. Os projetos
rentveis foram os de habitao, estacionamentos e centros comerciais. Os negativos foram, especialmente, os de promoo cultural e apoio social (Samaniego 2007: 229). O perodo de 2001 a 2004 caracteriza-se pela continuidade das obras, normalizao das operaes de servio e retorno dos investimentos. Foram realizados investimentos da ordem de 32,4 milhes de dlares, com um retorno de 33 milhes. O desempenho financeiro da ECH no perodo de 1994 a 2004 no suficiente para cobrir os pagamentos do emprstimo feito BID, que comearam a ser feitos em 2006 e duraro at 2019. Entretanto, as anlises do desempenho econmico mostram a gerao de externalidades positivas na economia urbana, no desenvolvimento da sociedade, que no so passveis de valorao financeira mas que contribuem fortemente para o desenvolvimento local (Samaniego 2007:235), e que justificam a continuidade da operao da ECH. 3.10 As principais realizaes Os recursos de investimentos da ECH foram utilizados em vrios tipos de projetos, sendo que a nfase esteve naqueles que pudessem dar um retorno financeiro para a empresa, ou econmico para o Municpio, de modo a contribuir para pagar o emprstimo feito junto ao BID. A seguir so descritos os principais tipos de projetos com exemplos de realizaes. Requalificao de edificaes Foram requalificados vrios edifcios, como monumentos
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religiosos, teatros e edifcios civis para diversos fins, como filiais de bancos, universidades, instituies, hotis, moradias, etc. Os casos de maior destaque foram a converso do Hospital San Juan de Dios no Museu da Cidade e do conjunto de edificaes da antiga universidade, e a transformao do Quartel da Real Audincia no Centro Cultural Metropolitano. As taxas de entrada e a locao dos espaos do Museu constituem uma importante fonte de recursos para a ECH. Provimento de infraestrutura - Renovao das caladas e pistas, provimento de rede de gua potvel e esgoto, ampliao da rede de telefone e eletricidade por meio de linhas subterrneas. Implantao de equipamentos sociais, culturais e de sade - A ECH desenvolve propostas de carter social, como a criao do centro de ateno integral mulher e famlia Las Tres Manuelas. A equipe municipal trabalha conjuntamente com cinco ONGs e cooperao internacional para oferecer servios de ateno mdica, legal, psicolgica, delegacia da mulher, orientao familiar, de uso indevido de lcool e drogas, educao cidad, etc. Elaborou, em convnio com a Unio Europeia, o Projeto de Desenvolvimento Social do Centro Histrico de Quito, que atua na rea de sade, meio ambiente e grupos vulnerveis. Restaurao de bens patrimoniais Dentre os monumentos restaurados, destacam-se os edifcios religiosos e do Teatro Nacional Sucre. Habitao Recuperao do uso residencial por meio de estmulo habitao no Centro. A
empresa construiu, mediante distintos mecanismos (associao, contratao, conformao de fideicomissos e administrao direta), mais de 780 habitaes, em cerca de 20 programas habitacionais. Realizou projetos de habitao de interesse social ao facilitar o acesso dos residentes originais a subsdios nacionais para moradia, dando-lhes prioridade na seleo de beneficirios, o que lhes permitiu a permanncia no Centro. Requalificao de espaos pblicos e reas livres Desenvolveu o programa de melhoramento e reabilitao do espao pblico (mais de 53.000 metros quadrados de caladas e praas) e a recuperao de fachadas dos edifcios da zona central e das parquias. Realizou projetos de estacionamentos com mais de 1.370 vagas, mobilirio urbano e sinalizao, alm de ter organizado o comrcio ambulante que foi transferido para centros comerciais. Preservao do patrimnio imaterial Realizou programas para a preservao da memria histrica dos moradores de zonas delimitadas. Revitalizao econmica Foram reformados dois grandes edifcios para hotis de alto nvel na praa central, bem como houve a criao de um centro de servios e comrcio para turistas no antigo palcio do Arcebispado. Tambm foram realizados programas para a dotao de empregos nas zonas degradadas, com a criao de oficinas e escolas para a capacitao profissional em alvenaria, marcenaria, carpintaria, jardinagem artstica, mecnica geral e eletricidade na construo. Foram criados, igualmente, programas para capacitao de pessoal destinado hotelaria, dos vendedores ambu69
lantes, melhoramento de suas condies de trabalho. Uma realizao muito importante foi a construo de quatro centros comerciais para receber 7.000 comerciantes (em um total de aproximadamente 10.000) que ocupavam as ruas do Centro Histrico.. Promoo turstica Planeja o desenvolvimento turstico das zonas histricas, a melhoria da infraestrutura turstica e realiza programas especiais, como turismo ecolgico e turismo popular. Equipamentos e servios urbanos Redesenho do trnsito e transporte mediante um plano dirigido readequao da infraestrutura viria, mudana dos padres de circulao e carga de mercadorias, para privilegiar a circulao de pedestres e o transporte pblico. A ECH tambm atua na limpeza urbana ao fiscalizar e supervisionar as aes de uma empresa privada responsvel pela coleta de lixo e limpeza do Centro Histrico. Promoo imobiliria A ECH atua na promoo imobiliria, juntamente com o setor privado, em quatro modelos de associao. A empresa pode atuar como scia na promoo imobiliria em duas ocasies: quando ela for proprietria do imvel, associa-se a um terceiro para sua reabilitao; quando no for, o proprietrio prope um acordo com a empresa, que pode tornar-se scia aps um estudo sobre a rentabilidade. A ECH tambm age como operador imobilirio, uma vez que pode reabilitar o imvel de um proprietrio e assumir sua operao at que o investimento seja recuperado. Outra modalidade ser scio imobilirio ou proprietrio. Nesse caso, a ECH
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executa os projetos por sua conta, e o setor privado trabalha na etapa de comercializao ou operao. Por ltimo, a empresa pode ser promotora imobiliria independente, quando realiza a reabilitao e assume todos os riscos da operao. 3.11 O porqu dos impactos obtidos A revitalizao do Centro Histrico de Quito representou a primeira grande incurso de uma agncia multilateral de fomento, o BID, em um PDU de revitalizao. O projeto foi concebido e desenvolvido pela Municipalidade de Quito em 1994, quando ela obteve um emprstimo do BID para a realizao de obras de reabilitao de edificaes, melhoria do espao pblico e da infraestrutura urbana. O projeto apoia-se nos recursos disponibilizados pelo Fundo de Salvamento do Patrimnio Cultural (Fonsal) e numa srie de instrumentos, incentivos e subsdios locais para a recuperao de imveis pela iniciativa privada (Samaniego Ponce, 2007) (Arizaga, sd). Para a gesto do projeto de revitalizao, foi criada, em 1995, a Empresa do Centro Histrico de Quito, empresa mista de direito privado que trabalha com projetos capazes de gerar um fluxo de renda quando da sua operacionalizao. Os projetos que no geram esse fluxo continuaram sob a gesto da Municipalidade.
4. O Centro Histrico da Candelria, Bogot (Colmbia)
1990 2004
Figura 22: Bairro da Candelria em Bogot (Fonte: Google Earth) Cidade rea: 1.587 Km2 Populao (2005): 6.824.510 habitantes Centro Histrico rea: 137 ha Quadras: 30 Populao (2005): 25.000 habitantes (aprox.) Nmero de edifcios: 2.359 Nmero de edifcios protegidos: 1.608
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Centro Histrico da Candelria
Figura 23: Hotel com vista do Teatro Nacional
Figura 24: Rua do bairro
Figura 25: Plazuela de San Carlos
Figura 26: Rua do bairro
Figura 27: Igreja da Candelria Fonte: http://img72.imageshack.us/i/iglesiadelacandelaria04k k3.jpg/
Figura 28: Plaza Bolivar Fonte: http://www.colombia.travel/fr/images/stories/ga leria/bogota/bogota24.jpg
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4.1 Os antecedentes da regenerao Desde sua fundao at as primeiras dcadas do sculo XX, o Centro de Bogot foi o lugar mais povoado da cidade. Com a expanso da cidade para o norte e para o sul o centro histrico foi paulatinamente abandonado e subutilizado. Apesar das intenes governamentais, nunca perdeu sua importncia como centro administrativo do pas. Em meados dos anos 1970, surgiu um interesse das elites intelectuais que passaram a repovoar o bairro, restaurando algumas habitaes, passando a conviver com os habitantes de baixa renda que j viviam no local, iniciando um fenmeno interessante, que at hoje caracteriza a regio: a convivncia em um mesmo lugar de todos os estratos da sociedade. Alm disso, a rea distingue-se por ser um forte centro educacional, com universidades e colgios. Entretanto, apesar de toda a importncia histrica e arquitetnica, o Estado colombiano s veio a se preocupar com a conservao e a recuperao social do Centro Histrico em 1980, quando foi criada a Corporacin La Candelria, que iniciou seus trabalhos em 1982. Na dcada de 1990, apesar de avanos conseguidos, a Corporacin ainda constatava a persistncia de um certo grau de deteriorao, presente em graves problemas de segurana, trfego, preservao do patrimnio urbano e arquitetnico, turismo, sentimentos de apropriao do lugar, diminuio de habitantes e mais uma grande lista de problemas. Apesar do esvaziamento populacional da rea, a Candelria continua sendo uma poro da cidade que congrega residncias de grupos de renda alta e mdia, constituindo uma das
poucas excees no caso dos pases latinoamericanos. 4.2 Os componentes do sistema de gesto da regenerao A gesto da regenerao da Candelria baseia-se em dois atores: a Municipalidade de Bogot e a Corporacin La Candelria. A Municipalidade tem o papel de entidade reguladora dos usos e do controle do solo, bem como de provimento de infraestruturas e servios urbanos. A Corporacin, por sua vez, atua como agente executor de planos e projetos contratados pela Municipalidade e de projetos que esto dentro de seu campo de autonomia. 4.3 O financiamento da regenerao O financiamento do sistema de regenerao est centrado nos instrumentos de financiamento dispostos pela Municipalidade e pelos recursos oramentrios da Corporacin. Estes ltimos, por sua vez, so dependentes das transferncias que a Municipalidade realiza anualmente Corporacin. Os principais instrumentos municipais de financiamento da regenerao so: A iseno do imposto predial e territorial para edifcios tombados; A iseno de impostos e taxas para a aprovao de projetos e construo em edifcios dentro da rea tombada; A iseno de impostos municipais para a converso ao uso residencial de imveis na rea tombada, e
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A transferncia do direto de construir dos imveis na rea tombada (Jaramillo 2003).
Conceber mecanismos que facilitem a reabilitao tombada; de imveis na rea
Os instrumentos de financiamento tiveram pouco impacto na regenerao da Candelria devido sua pouca eficcia face aos preos dos imveis e dos mecanismos de mercado que favoreceram a reforma dos imveis existentes para a habitao e os negcios, principalmente os servios educacionais. 4.4 A empresa de gesto A Corporacin La Candelaria foi criada em 1980, como uma entidade pblica ligada Prefeitura de Bogota (a alcalda), tendo personalidade jurdica, autonomia administrativa e patrimnio independente. O objeto da Corporacin foi promover e financiar obras de conservao, restaurao e construo, compra de imveis de interesse histrico, arquitetnico ou ambiental, que forem declarados como projetos prioritrios pelo Departamento Administrativo de Planejamento Distrital dentro da zona especial da Candelria. 4.5 Os objetivos Segundo suas normas estatutrias, os principais objetivos da Corporacin so os seguintes: Gesto e implantao de programas, planos, interesse projetos e obras na rea de da conservao e reabilitao de bens de patrimonial Candelria;
Coordenar
programas
de
desen-
volvimento urbano; Implantar programas e obras de recuperao e manuteno de espaos pblicos; Adquirir e vender imveis para o cumprimento de seu objetivo social. Esses objetivos permitiram Corporacion ter uma forte atuao nas seguintes reas, que sero expostas a seguir. Revitalizao ou recuperao urbana busca solucionar os problemas urbanos constatados, como os de trnsito, de falta de segurana; a pouca conservao das edificaes histricas; recuperar espaos pblicos; aumentar a populao residencial, trazer de volta o uso da rea. Desenvolvimento urbano municipal com investimentos na recuperao social e urbana das reas sob interveno, possvel atrair mais investimentos, empregos, populao residente, alm de aumentar o turismo na regio, contribuindo assim para o desenvolvimento municipal. Proteo de monumentos e reas histricas apesar de se tratar de um Centro Histrico legalmente protegido, a Candelria encontrava-se degradada e seu conjunto arquitetnico, deteriorado, o que tornava urgente a conservao e a revitalizao dos monumentos e das reas que representam a memria local.
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4.6 A estrutura operativa A direo e a administrao da Corporacin La Candelaria esto a cargo da Junta Diretora e do Gerente Geral que seu representante legal. Para sua atuao, o Gerente Geral conta com dois entes de apoio (um grupo de comits e outro de assessores), alm de dois Subgerentes que lhes so subordinados. A Junta Diretora composta por sete membros: o Prefeito e representantes do Honorable Consejo Distrital, o Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Instituto de Desarrollo Urbano, a Fundacin La Candelaria e Instituto de Cultura y Turismo del Distrito. A Junta se rene pelo menos uma vez ao ms e presidida pelo Prefeito. O Gerente Geral comparece s reunies com voz, mas sem voto. Dentre suas principais funes, a Junta Diretora controla o funcionamento da Corporacin mediante a formulao da poltica geral da entidade, estabelece as formas de direo da Corporacin, delega ao Gerente o cumprimento determinadas funes, etc. Tambm responsvel pelo exame e aprovao da verba de entrada e dos gastos da Corporacin. O Gerente Geral, que nomeado pelo Prefeito, tem como principais funes: coordenar com o Instituto de Desenvolvimento Urbano a execuo das obras; dirigir e elaborar os planos e programas da entidade; ordenar os gastos e cuidar da arrecadao e investimento dos fundos da Corporacin; executar e fazer cumprir as decises da Junta Diretora. Um grupo de trs Comits consultivos, com atores externos entidade, auxilia o Ge-
rente na gesto das polticas e dos programas da Corporacin. So eles: Comit de Gerncia, de Controle Interno e de Pessoal. A assistncia do Gerente est garantida pelos Assessores Jurdico, de Controle Interno, de Projetos Especiais e de Planejamento. Dois Subgerentes, um administrativo e um tcnico, auxiliam o Gerente na execuo dos projetos. Os Subgerentes controlam um grupo de profissionais especializados como auxiliares administrativos e profissionais universitrios (Isaza 2003). 4.7 A autonomia administrativa Desde sua criao em 1980, a Corporacin La Candelaria possui suas atividades dirigidas ao bairro da Candelria, que o centro histrico da cidade de Santa F de Bogot. A partir de 2000, com o Plano de Ordenamento Territorial, suas funes foram reestruturadas e sua cobertura foi expandida toda a cidade de Bogot. Possui autonomia para atuar: Na administrao de fundos pblicos e subsdios; Na captao de recursos para investimentos; Na gesto de empreendimentos urbanos; Na incorporao imobiliria; No controle e monitoramento urbano; Na Promoo do desenvolvimento local;
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Na Recuperao de monumentos e imveis tombados;
As
transferncias
governamentais
ocasionais - Existe um oramento pblico municipal para atividades de operao Corporacin e investimento, tambm pode mas a gerir
Na Melhoria e manuteno dos espaos pblicos.
4.8 Os parceiros A Corporacin se relaciona com os seguintes parceiros: Agncias governamentais A Municipalidade o principal organismo relacionado com Corporacin; Comunidade local Possui papel importante, tanto na elaborao dos planos quanto em sua implantao; Proprietrios de imveis Programas de capacitao ensinam aos proprietrios de imveis noes de conservao. Empreendedores culturais Tm um papel importante nos programas de ativao de equipamentos culturais mantidos Corporacin; Universidades So entidades que colaboram, principalmente, na e revitalizados pela
recursos destinados a investimentos em projetos especficos; Venda ou aluguel de imveis A Corporacin tem autonomia para adquirir e vender imveis, podendo apropriar-se do lucro imobilirio ; Venda de publicaes Possui centenas de livros publicados sobre suas experincias, planos, estudos urbansticos e projetos realizados na cidade, abordando assuntos como: conservao e restaurao do patrimnio, desenvolvimento local, meioambiente, habitao, transportes, estudos socioeconmicos, planejamento e administrao municipal. No perodo analisado, a Corporacin teve um oramento mdio anual de, aproximadamente, 2 bilhes de pesos colombianos, sendo que 1,75 bilhes foram originrios de transferncias da Municipalidade 4.10 As principais realizaes Os recursos para investimentos da
confeo de projetos, pesquisas e estudos de interesse para a Corporacin. 4.9 O financiamento da operao Desde anuais o incio de pela sua atuao, a
Corporacin so utilizados em projetos de: Requalificao de edificaes Algumas construes, como a Casa del Captulo Metropolitano de Bogot, a Casa Sanz de Santamara, a Casa de Los Comuneros, o templo do Con-
Corporacin conta com recursos financeiros repassados municipalidade.
Tambm tem as seguintes outras fontes de financiamento:
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vento del Carmen, o teatro Oden, so exemplos de edifcios que foram requalificados e que hoje atendem a diversos fins: sede de fundaes, sala de teatro, etc. Renovao fsica - A Corporacin responsvel por emitir um parecer prvio para as licenas de demolio de edifcios de valor histrico, artstico, arquitetnico ou ambiental, localizados na Zona Especial La Candelaria. Restaurao de bens patrimoniais - Alguns imveis patrimoniais foram restaurados, como a casa do escritor Jos Asuncin Silva, a casa da Independncia, a casa del Virrey Smano, o templo do Convento del Carmen, o teatro Oden, etc. Requalificao de espaos pblicos e reas livres - Muitos projetos foram direcionados para a melhoria da paisagem urbana, como a manuteno das fachadas dos edifcios, o controle dos anncios publicitrios, o mobilirio urbano, a recuperao de ruas e praas, a iluminao desses espaos pblicos, etc. Habitao - Fortalecimento da atividade residencial com a recuperao de edifcios para habitao, construo de novas moradias em lotes vazios, instalao de novos equipamentos de sade, recreao, educao, cultura e comrcio, e melhoramento dos j existentes. Tambm h projetos voltados
para a moradia de interesse social, moradia compartida e de custos mdios. Equipamentos e servios urbanos Melhoramento do servio de transporte por meio de projetos especficos para a ordenao do trfego de veculos e pedestres, alm da construo de novos estacionamentos. 4.11 O porqu dos impactos obtidos A autonomia relativa da Corporacin La Candelria explica seu sucesso na regenerao urbana, apesar de ser uma instituio pblica e depender quase exclusivamente de recursos transferidos do Governo Municipal para financiar os seus projetos. Entretanto, a autonomia confere instituio poderes de deciso para aplicar os recursos advindos dos projetos imobilirios que desenvolve. Isso gera recursos prprios que do certa autonomia financeira entidade. Alm disso, desfruta tambm de liberdade de negociao com os stakeholders dos projetos, que sempre atendem a objetivos claros, definidos no Plano Mestre. A continuidade administrativa entre os sucessivos governos locais e um sistema legal que facilita e regulariza a parceria pblico-privada mais um fator de xito, alm da credibilidade que a instituio conseguiu na sociedade ao longo de seus anos de atuao.
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5. O CENTRO HISTRICO DE SANTIAGO (CHILE)
1991 2004
Figura 29: Centro Histrico de Santiago (Fonte: Google Earth)
Cidade Populao 2002 (RM): 5.428.590 habitantes rea: 2.230ha Centro Histrico rea Centro: 237 ha Populao (2002): 16.887 habitantes
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Centro Histrico de Santiago
Figura 30: Passeio Hurfano no Centro Histrico
Figura 31: Novos edifcios de escritrio e residncias
Figura 32: Praa de La Moneda
Figura 33: Centro Cultural
Figura 34: Recuperao de conjunto de casas (Fonte: Cordesan)
Figura 35: Plaza de armas (Fonte: http://www.andes.org.uk/andes-informationfiles/santiago-chile-plaza.jpg)
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5.1 Os antecedentes da regenerao At 1930, a cidade de Santiago estava conformada basicamente pela atual comuna de Santiago. A partir da, passou a sofrer uma mudana de papel, pois viu diminuir sua vocao residencial em benefcio de outras atividades prprias de sua condio de centralidade, incluindo diversas atividades de tipo produtivo. A funo residencial passou a ser exercida por bairros novos em urbanizaes do modelo cidade jardim. Assim, as reas centrais consolidadas comearam a sofrer dos fenmenos de despovoamento e deteriorao, produtos desse crescimento urbano para a periferia. Em 1985, depois de um grande terremoto, a municipalidade de Santiago viu a necessidade de recuperar a rea mais deteriorada. Essa primeira ideia de recuperao deu origem Corporacin de Desarrollo de Santiago (Cordesan). Entretanto, no foram aplicados programas efetivos para a Comuna. Faltava criar os vnculos entre a sociedade civil, as foras econmicas e o municpio. Faltava tambm consolidar um modelo de desenvolvimento nacional exitoso. Em 1990, foi realizado um processo participativo no qual delegados opinaram sobre suas comunas, num processo que culminou na Primeira Conveno de Santiago, que assentou as bases do documento Propuesta de Desarrollo para la Renovacin de Santiago, publicado em 1991. Nele constam proposies elaboradas pela comisso de habitao da Conveno,
com o propsito de criar uma Unidade Tcnica de Habitao e de utilizar a Corporacin de Desarrollo de Santiago como gestora dos projetos propostos no documento. No fim da dcada, aconteceu a Segunda Conveno de Santiago, com o objetivo de atualizar as polticas e verificar a validez e o grau de execuo dos delineamentos da Primeira Conveno. Para pr em prtica os programas desse novo mandato, sobretudo a nova relao que se vislumbrava com o setor privado, surgiu a necessidade de criar uma articulao entre a municipalidade e os diversos atores privados. A Corporacin aparecia como o instrumento apto para abordar a tarefa. Contava com um diretrio formado por representantes do setor privado em sua maioria e tinha as faculdades jurdicas para atuar como elo entre a municipalidade e o setor privado. 5.2 Os componentes do sistema de gesto O sistema de gesto do Centro Histrico de Santiago composto basicamente pelo Governo Municipal, a Corporacin de Desarrollo de Santiago e a iniciativa privada. O Municpio a entidade que planeja e regula o processo de desenvolvimento do Centro Histrico. Entretanto, pelas leis chilenas, o Municpio no pode atuar diretamente na produo, financiamento e comercializao de propriedades imobilirias. Esse papel foi negociado na reativao da Cordesan, no incio dos anos 1990, depois do fim da ditadura militar (Rodriguez, Rodrguez, Salas 2009).
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A Cordesan atua na intermediao entre as aes pblicas e a iniciativa privada. Como entidade privada, ela pode desempenhar um papel vetado institucionalmente ao municpio. Ela pode receber imveis pblicos em comodato e negoci-los para programas habitacionais e sociais com a iniciativa privada. A iniciativa privada o principal ator na produo imobiliria para a regenerao do Centro Histrico. Cabe a ela incorporar novas edificaes e revitalizar as existentes que so destinadas a novos usos. Nos anos 1990, Governo Central, por meio do Ministrio de Obras Pblicas, tambm, desempenhou um papel importante no sistema de regenerao do Centro Histrico, ao elaborar um plano de construo, requalificao e uso dos imveis governamentais no Centro Histrico. 5.3 O financiamento da operao O financiamento da regenerao de Santiago articula recursos pblicos municipais, subsdios governamentais e recursos privados. A Cordesan desempenha um papel central nessa articulao. O Municpio de Santiago basicamente realiza duas atividades de financiamento: organiza os recursos necessrios para a realizao de obras pblicas e de infraestruturas, assim como aloca recursos para a operao da Cordesan. A Cordesan realiza os trabalhos necessrios incorporao imobiliria, tais como: os ajustes entre a oferta e a demanda por resi-
dncias,e a oferta e a demanda por imveis para reabilitao e por terrenos vagos; os estudos de viabilidade econmica e financeira dos empreendimentos; a intermediao com os bancos para as hipotecas imobilirias e a alocao dos subsdios habitacionais para os novos proprietrios dos imveis residenciais. A Corporacin desempenha um papel importante na alocao de um subsdio para a habitao na rea central da cidade. Esse subsdio foi concebido como um instrumento para promover o repovoamento da rea central pela reinsero de moradias. O subsdio concedido aos compradores de residncias em edificaes novas ou reformadas. A Corporacin faz o papel de organizador da demanda por residncias criar listas de potenciais compradores de imveis e identificando os imveis mais apropriados para cada famlia, segundo as suas condies econmicas, sociais e culturais, de acordo com a oferta das incorporadoras. O subsdio para a habitao teve sucesso na primeira metade do perodo de existncia da Corporacon. Os mecanismos de mercado, como o aumento do tempo do financiamento, a queda da taxa de juros e a diminuio da demanda nos extratos de mais baixa renda por habitao na rea central, fizeram com que esse instrumento perdesse sua importncia, apesar de continuar existindo e sendo aplicado na rea (Trivelli Oyarzn 2000). A iniciativa privada o principal agente financiador da incorporao das edificaes novas e reabilitadas. Os seus custos de operao so menores devido s tarefas realizadas
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pela Cordesan, que ajusta a oferta e a demanda, e que pode oferecer preos
imobiliria,
atuando
como
inter-
mediria para os incorporadores captarem subsdios pblicos para a habitao no Centro Histrico; Avalia as aes de desenvolvimento efetuadas na rea urbana de sua atuao; Financia e presta assessoria tcnica a outras entidades que realizam estudos e pesquisas de seu interesse. O mais importante objetivo perseguido pela Corporacin tem sido o de criar laos entre a municipalidade, a iniciativa privada e a sociedade civil de Santiago. A Corporacin tambm desempenha um importante papel na organizao comunitria. Ela incentiva a criao de comits de avano nos bairros, onde realiza programas de revitalizao urbana, melhoria das habitaes e programas habitacionais. Esses comits atuam como interlocutores entre os agentes investidores e os moradores, expressando os interesses da comunidade local. 5.6 Estrutura operativa A estrutura de administrao da Corporacin composta por uma Assembleia de Scios, um Conselho de Administrao e uma Diretoria. A Assembleia de Scios o nvel decisrio mais alto da entidade. Ela se rene semestralmente e composta por instituies pblicas, privadas e da sociedade civil, como, por exemplo: 1) os servios pblicos do municpio (saneamento, energia, telecomunicaes e gs);
competitivos para uma ampla gama de consumidores. 5.4 A empresa de gesto A Cordesan foi criada em 1985 como uma instituio de direito privado, com pessoa jurdica, sem fins lucrativos, e seu objetivo geral o desenvolvimento do municpio de Santiago, articulando a municipalidade, a iniciativa privada e a comunidade local. 5.5 Objetivos O objetivo principal da Cordesan o desenvolvimento urbano do municpio, especialmente de sua rea central, segundo as dimenses sociais, fsico-espaciais e urbanos. De modo especfico, a Corporacin objetiva: O planejamento, a organizao e a execuo de programas de desenvolvimento urbanstico mediante a realizao projetos de renovao ou revitalizao de zonas urbanas, construo e reforma de edifcios, arborizao de ruas e praas, preveno da deteriorao urbana e conservao do patrimnio arquitetnico e urbano; Elabora estudos, pesquisas e projetos experimentais para promover o desenvolvimento urbano; Servir como intermedirio para parcerias entre entidades pblicas e privadas, especialmente as de financiamento, promoo e incorporao
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2) as instituies acadmicas; 3) as associaes comunitrias; 4) os sindicatos; 5) o governo municipal; 6) os bancos, especialmente os hipotecrios; 7) os representantes da construo civil e da incorporao imobiliria e 8) os indivduos de destaque nos campos da arquitetura e do planejamento urbano da cidade. O papel principal da Assembleia a definio estratgica de atuao da Corporacin e de parcerias com outras entidades. A Assembleia de Scios delega as responsabilidades operativas da Corporacin a um Conselho de Administrao, composto por sete membros, sendo o presidente e o vice-presidente o Prefeito da Cidade de Santiago e o Secretrio de Planejamento e Coordenao do municpio, respectivamente, definidos no estatuto da instituio. Esse Conselho nomeia o diretor e o subdiretor executivo da Corporacin, que assumem as responsabilidades pela operao cotidiana. A estrutura operativa da Corporacin flexvel, organizando-se por reas de trabalho especfico. Em 2004, a Cordesan organizava-se nas reas de gesto de bairros, re-povoamento do Centro, reabilitao habitacional, gesto imobiliria e projetos especiais. A Cordesan conta com uma equipe profissional permanente, posta sua disposio pela Prefeitura de Santiago para o desenvolvimento de projetos que o municpio elabora. Eventualmente, conta com a colaborao dos scios por meio de assessorias. Para projetos especficos, a Corporacin realiza parcerias com as entidades envolvidas diretamente nos
projetos, para a alocao de pessoal especializado e de apoio a essas instituies. 5.7 A autonomia administrativa Para o cumprimento de seus fins, a Cordesan pode receber contribuies de qualquer espcie, celebrar atos e contratos com instituies pblicas e privadas ou pessoas fsicas; contrair emprstimos; adquirir, vender e arrendar bens mveis e imveis e celebrar todos aqueles contatos necessrios para cumprir seus objetivos. Tem autonomia para atuar na: Captao de recursos para investimentos; Gesto de empreendimentos urbanos; Incorporao imobiliria, e Promoo do desenvolvimento local.
5.8 Parceiros A Corporacin tem um amplo leque de parceiros. Os principais so descritos a seguir. Municipalidade A Municipalidade possui uma estreita ligao com a CORDESAN mediante a figura do prefeito, que o presidente da Corporacin. Sua maior contribuio o financiamento, ainda que parcial, de alguns programas, e a interlocuo com os diferentes nveis do Estado. Incorporadores imobilirios Atuam principalmente no Programa de Repovoamento do Centro Urbano de Santiago. O setor imobilirio gera a oferta habitacional por meio do financiamento e execuo dos projetos, sem a neces-
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sidade de interveno direta do Municpio ou da Corporacin. A Unidade de Gesto Imobiliaria da Cordesan oferece servios a essas empresas imobilirias tais como: informao de mercado, oferta de terrenos, assessoria especfica e possibilidades de se associarem estrategicamente para o desenvolvimento de projetos. Comunidade local Com o objetivo de tornar a sociedade civil protagonista do desenvolvimento, a Corporacin estimula a participao da comunidade local nos seus programas, proporcionando-lhe um contato mais prximo com a municipalidade. Cooperativas habitacionais - Um convnio foi realizado entre a Municipalidade, a Cordesan e a Cooperativa Abierta de Viviendas Habitacoop, com o objetivo de estabelecer uma ligao da demanda habitacional pr-qualificada e a oferta habitacional orientada para essa demanda. Essa cooperativa tinha como papel: organizar, preparar e postular a demanda habitacional ao subsdio habitacional, crdito hipotecrio e aquisio da moradia; adquirir terrenos; definir projetos de arquitetura e de licitao de construes; aumentar a oferta habitacional. Bancos Participam, em sua maioria, como scios partidrios da Corporacin e se envolvem esporadicamente nos programas segundo os requerimentos dos mesmos. Oferecem crditos ou emprstimos aos beneficirios dos programas. Comerciantes Participam em forma de cooperativa do Programa de Formalizacin del Co-
mercio en la Va Pblica. Contribuem com uma parcela de dinheiro por meio da compra de locais oferecidos pela Corporacin. Universidades Por existir muitas universidades no centro de Santiago, elas esto presentes na composio da Corporacin como scios partidrios e conselheiros. Suas principais contribuies so estudos e avaliaes, e porcentagem de financiamento de projetos que comprometem seus campus. ONGs A maior importncia das ONGs vem da sua participao em programas de reabilitao da habitao e da melhoria dos bairros centrais. 5.9 reas de atuao A CORDESAN tem uma clara linha de atuao definida pelos seguintes tipos de atividades: Revitalizao dos espaos pblicos e da paisagem urbana Essa linha privilegia os projetos de pedestrializao de reas do Centro Histrico, reforma de parques e jardins, realocao de vendedores de rua e ambulantes, criao de estacionamentos subterrneos, recuperao de fachadas de edifcios e financiamento para proprietrios de baixa renda para a recuperao dos interior dos seus imveis; Apoio a atividades comerciais Essa linha trabalha com o treinamento profissional de vendedores de rua, apoio a atividades comerciais no centro da cidade, reabilitao de imveis para es-
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critrio e uso de incentivos ficais para a restaurao de edifcios; Repopulao do centro Essa linha, a mais importante da Corporacin, visa promoo da habitao a custo acessveis na zona central de Santiago. So trabalhados incentivos e subsdios para que famlias de menor renda possam comprar imveis, e d apoio promoo imobiliria na rea, com construes novas ou a reconverso de edifcios. 5.10 O financiamento da operao Desde o incio de seu funcionamento, a Corporacin conta com a possibilidade de receber fundos da municipalidade, o que lhe possibilita dispor de instalaes fsicas, de pessoal prprio e de recursos que possam impulsionar e/ou empreender, juntamente com outros atores, projetos de natureza e alcance diversos. A Corporacin financia as suas operaes com apoiada nos recursos gerados pelos servios que presta e pelas doaes e transferncias feitas pelos seus scios, especialmente a Municipalidade de Santiago. Os seus clientes so basicamente a municipalidade de Santiago e empresas e indivduos ligados comercializao e produo imobiliria, ao agenciamento do espao pblico urbano e produo de infraestruturas. As principais fontes de recursos so as seguintes: Doaes dos scios;
Venda de servios prestados a terceiros - Informao imobiliria, convnios de ao imobiliria conjunta, intermediao na compra e venda de terrenos e investimento em projetos de desenvolvimento imobilirio;
Fundos pblicos especficos - A Corporacin funciona com uma verba anual definida juntamente com a municipalidade e destinada operao bsica da equipe profissional e infraestrutura, bem como ao subsdio de projetos especficos. Muitas vezes esses subsdios so complementados com recursos privados.
Venda ou aluguel de imveis, e Participao na arrecadao local,
quando h uma melhora da arrecadao municipal. A Corporacin recebe, anualmente, do Municpio de Santiago recursos oramentrios para sua operao. O volume dos recursos definido com base em um programa de metas anual, pactuado com o Municpio e aprovado pelo Conselho Municipal. 5.11 As principais realizaes Os recursos de investimentos da Cordesan foram utilizados basicamente nos seguintes tipos de projetos: Reabilitao de edificaes Uma vez abandonados por inadequao funcional, os edifcios que serviam de escritrios esto sendo recuperados e ajustados s demandas arquitetnicas e tecnolgicas atuais. A Corporacin
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tambm desenvolve o Programa de Reabilitaco da Habitao, prestando assessoria tcnica, superviso da execuo dos trabalhos e orientao quanto s alternativas de financiamento. Habitao Com o objetivo de consolidar o carter residencial do centro urbano, a Corporacin facilitou o acesso moradia no centro urbano ao desenvolver o Programa de Repovoamento que capta e organiza a demanda de moradia e a vincula a projetos imobilirios na Zona de Renovao Urbana. Entre 1990 e 2004, foram acrescidas mais de vinte e duas mil unidades habitacionais na rea, as quais utilizaram mais de treze mil e quinhentos subsdios governamentais, destinadas a famlias de menor renda (Fox 2005). Desse total, aproximadamente 35% das residncias resultaram de convnios entre a Cordesan e empresas construtoras privadas (Rodriguez, Rodrguez, Salas 2009). Requalificao de espaos pblicos e reas livres Estuda, elabora e realiza projetos para o espao pblico, como: parques, praas, passeios de pedestres, recuperao de fachadas dos imveis, ordenao do comrcio em vias pblicas. Seu intuito gerar condies necessrias para a habitao, segurana, embelezamento e renovao do entorno fsico. Implantao de equipamentos sociais e culturais Criou os Comits de Adelanto de Barrios, com o objetivo de promover e difundir entre os habitantes e usurios as vantagens de eles participarem coletivamente dos planos e programas do municpio.
As atividades desenvolvidas geraram impactos significativos na cidade de Santiago, conforme ser descrito a abaixo. Revitalizao urbana Investimentos nas habitaes com programas de repovoamento e na recuperao das edificaes e dos espaos pblicos tornaram possvel a revitalizao da comuna em questo e, com isso, da cidade como um todo. Nova imagem da rea na cidade A comuna de Santiago vinha sendo abandonada, com a substituio de seu uso predominantemente residencial por comrcios e servios. As intervenes para o repovoamento fizeram com que a rea fosse novamente vista como atraente para ser habitada. Participao comunitria A participao da comunidade foi decisiva na Primeira e na Segunda Conveno de Santiago e, portanto, na execuo do documento Propuesta de Desarrollo para la Renovacin de Santiago. Assim, os projetos potencializaram a identidade da comunidade local, seu afeto e seu sentimento de pertencer a seu bairro, sua comuna e sua cidade. Valorizao imobiliria A revalorizao da rea permitiu a captao de crescentes fluxos de investimentos privados, o que se traduziu num forte desenvolvimento imobilirio. Mais habitao Com o objetivo de consolidar o carter residencial do municpio, a Corporacin facilitou o acesso moradia, desenvolvendo o Programa de Repovoamento que capta e organiza a demanda de moradia para
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diversas classes sociais e a vincula a projetos imobilirios na Zona de Renovao Urbana. Melhora a criao espaos pblicos Foram elaborados estudos e projetos para a melhoria dos espaos pblicos centrais como: parques, praas, passeios de pedestres, recuperao de fachadas dos imveis, ordenao do comrcio em vias pblicas, no intuito de gerar as condies necessrias para a habitabilidade, segurana, embelezamento e renovao do entorno fsico. Novos equipamentos de uso pblico De forma a atrair mais populao residente, no bastava criar apenas habitaes mas tambm espaos e equipamentos de uso pblico, de que a populao residente pudesse fazer uso. 5.12 O porqu dos impactos obtidos Trata-se de uma instituio de direito privado sem fins lucrativos. Assim, ao efetuar atividades econmicas, pode obter excedentes que devem ser destinados integralmente aos fins corporativos. A Corporacin conta ainda com a possibilidade de receber fundos da municipalidade e possui autonomia para atuar na captao de recursos para investimentos na gesto de empreendimentos urbanos, na incorporao imobiliria e na promoo do desenvolvimento local. Conta ainda com arranjos institucionais estveis de negociao entre atores e instituies, sistema legal claro para regular a parceria pblico-privado, liderana legitimada da instituio face sociedade e se organiza por objetivos ou projetos. A grande nfase dada aos programas de habitao e repovoamento foi decisiva para o sucesso dos
projetos, que reverteram o quadro de deteriorao das edificaes e dos espaos pblicos, o que permitiu atrair mais residentes e usurios para a rea.
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6. O PUERTO MADERO, BUENOS AIRES (ARGENTINA)
1989 2006
Figura 36: Puerto Madero (Fonte: Google Earth)
Cidade rea: 307.571Km2 Populao (2010): 15.315.800 Habitantes Centro Histrico rea: 170 ha
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O Puerto Madero
Figura 37: Passeio de pedestre
Figura 38: Docas com marina
Figura 39: Galpo com usos residencial e comercail
Figura40: Galpo modificado para escritrios
Figura 41: Empreendimentos recentes
Figura 42: Empreendimentos recentes
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6.1 Os antecedentes da regenerao Buenos Aires nasceu e se desenvolveu em ntima relao com seu porto, que se converteria, com o passar do tempo, em ponto de concentrao comercial e de vias de comunicao. Por esse motivo, at hoje, os habitantes da cidade so conhecidos como porteos. Desde o incio, por volta de 1536, as embarcaes que chegavam cidade atracavam a considervel distncia da costa e, a partir dali, se fazia o traslado das mercadorias. Na entrada do sculo XIX, tornou-se imprescindvel um molhe e uma estrutura porturia que servissem de controle para as atividades. Os primeiros projetos para a construo de um porto para Buenos Aires datam de fins do sculo XVIII e princpios do sculo XIX. Em 1887, foram comeadas as obras de um novo porto, segundo o projeto do engenheiro Eduardo Madero, sendo elas finalizadas em 1897. O notvel aumento do comrcio internacional, que se deu entre o fim do sculo XIX e o comeo do XX, trouxe consigo o aumento do porte dos barcos, que provocou a prematura insuficincia do porto de diques, tornando necessria uma ampliao do mesmo. Entre 1911 e 1925, foi construdo o Puerto Nuevo e, assim, o Puerto Madero passava a ter um papel em Desde secundrio, um ento, entrando de
tanto
para
instalao
de
atividades
comerciais e administrativas como para espao recreativo. 6.2 Os componentes do sistema de gesto da regenerao A gesto da regenerao de Puerto Madero constituda por somente duas entidades: o Municpio de Buenos Aires e a Corporacin Antigo Puerto Madero (CAMPSA). O Municpio atua apenas no processo de planejamento e controle da ocupao e do uso do solo da rea sob interveno. O Municpio, em colaborao com a Corporacin e com o apoio de arquitetos espanhis, elaborou um plano-mestre de ocupao da rea, o qual define os locais e os volumes das edificaes, quadra por quadra, alem das infraestruturas a serem construdas. A Corporacin tem a propriedade integral do solo da rea de atuao que, desde o incio das operaes de regenerao, sofre dois acrscimos: o de uma rea de parque adjunto ao antigo Puerto Madero e da Costanera Sur, que uma rea alm do parque, destinada a nova urbanizao. Nessa rea, atua como um promotor imobilirio que coloca venda lotes urbanizados por meio de leiles dos quais participam incorporadores imobilirios. A Corporacin se obriga a criar a infraestrutura necessria para a urbanizao das quadras onde os lotes sero leiloados. 6.3 O financiamento da regenerao
rapidamente obsolescncia.
processo
sucederam-se
planos para integrar o Puerto Madero no tecido urbano. Sua localizao vizinha zona central, a extenso da sua rea e sua conexo com o passeio beira-rio o tornavam apropriado
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O Sistema de financiamento da regenerao de Puerto Madero est centrado na Corporacin Antigo Puerto Madero e, sendo assim, est descrito na sesso 4.5, abaixo.
sitos desocupados, alm de incorporar usos tercirios, residenciais, comerciais e outros. 6.6 A estrutura operativa
6.4 A empresa de gesto A Corporacin Antiguo Puerto Madero uma sociedade annima criada em 1989, que tem como scios, em partes iguais, a Municipalidade da Cidade de Buenos Aires e o Governo Nacional, representado pelo Ministrio de Obras e Servios Pblicos e pelo Ministrio do Interior. Essa Corporacin um moderno instrumento de gesto concebido para gerenciar o planejamento integral de desenvolvimentos urbanos, abordando temas urbansticos e arquitetnicos, de controle jurdico e de finanas, e os aspectos tcnico-administrativos da gesto. 6.5 Os objetivos A Corporacin tem como objetivo principal a regenerao do antigo Puerto Madero. Como objetivos especficos, quando foi criada, procurava: O desenvolvimento urbano de uma rea especfica com investimentos na recuperao urbana das reas sob interveno, possvel atrair mais investimentos, empregos, populao residente, alm de aumentar o turismo na regio. A revitalizao ou recuperao urbana reabilitao urbana do antigo Puerto Madero, seus espaos livres e dep-
A estrutura operativa da Corporacin composta por um Diretrio, uma Comisso Fiscalizadora e uma Gerncia Geral. O Diretrio responsvel pela organizao, direo e administrao da entidade. Ele se rene pelo menos uma vez por ms, conforme estabelece o estatuto da Corporacin. Esse Diretrio formado por seis membros: o presidente, o vice-presidente e quatro diretores. O governo nacional est representado por quatro membros, enquanto o governo local conta com dois representantes. O presidente possui direito de voto, inclusive voto duplo em caso de empate. A presidncia se alternar a cada dois exerccios, de tal de modo que, se o perodo anterior for presidido por um representante do Estado Nacional, o seguinte o ser por um representante da Municipalidade. As decises do Diretrio so submetidas avaliao da Comisso Fiscalizadora. A Comisso Fiscalizadora tambm se rene pelo menos uma vez por ms. Ela composta por trs sndicos, sendo dois do Governo Federal e um da Municipalidade. A Comisso presidida por um dos sndicos e suas decises so adotadas por maioria de votos. Subordinada ao Diretrio existe, existe a Gerncia Geral. Ela coordena e supervisiona as diferentes tarefas que cumprem as Gerncias e as reas Especficas. H dois tipos de Ge-
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rncias: a Gerncia Tcnica, que responsvel, dentre outras funes, pela elaborao dos planos e estudos urbansticos; e a Gerncia Administrativa Financeira, que se responsabiliza pela elaborao e controle do oramento, alm da gesto dos recursos humanos. As reas Especficas tambm so duas: a de Relaes Institucionais cuida do relaci-
delar, recuperar, etc. bens prprios ou alheios; atuar em operaes de fideicomisso, leasing e fundos comuns, previstos na legislao vigente. A Corporacin no tem atribuies para mudar as leis de uso do solo, apenas obedece legislao municipal referente ao tipo de construes e reformas que podem ser realizadas nos terrenos e nas edificaes protegidas. Tem autonomia para atuar na: Gesto banos; Incorporao imobiliria; Promoo do desenvolvimento local; Recuperao de monumentos e imveis tombados; Melhoria e manuteno de espaos pblicos; Melhoria e manuteno de infraestruturas. 6.8 Os parceiros A Corporacin se relaciona com os dois parceiros: os incorporadores imobilirios e as cooperativas habitacionais. 6.9 O financiamento da operao Ao ser criada, a Corporacin recebeu do Governo Nacional a transferncia da propriedade dos terrenos do Puerto Madero, que tinham jurisdies sobrepostas entre a Administrao Geral dos Portos, a Empresa Ferde empreendimentos ur-
onamento com os organismos pblicos, privados e as diversas organizaes sociais, e a de Assuntos Legais, que trata da elaborao e reviso de contratos e convnios alm de prestar assessoramento jurdico interno. A metodologia operativa da Corporacin divide-se em duas linhas de atuao: a comercializao dos imveis para os diferentes usos estabelecidos no Plan Maestro, e a construo de obras pblicas de infraestrutura. 6.7 A autonomia administrativa A Corporacin possui toda a capacidade de gesto de uma empresa imobiliria e incorporadora privada, portanto pode: associar-se de qualquer forma; adquirir ou transmitir bens a qualquer ttulo que for, inclusive ao fiducirio; dar ou tomar em leasing; contratar, realizar por si, por terceiros ou associados a terceiros, a prestao de todo tipo de servios, assessoramento, transferncia de tecnologia, gerenciamento de projetos, superviso, direo de obra, auditoria, locao de obras, operaes financeiras e de investimento, projetos e construes de toda classe, representaes, mandatos, comisses, agncias, consignaes, gestes de negcios; administrar bens ou fundos prprios ou alheios; construir, reciclar, remo-
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rocarriles Argentinos e a Junta Nacional de Gros, dentre outros. A Corporacin cobre os seus custos de operao com as operaes de venda, aluguel e leasing que ela realiza com os bens imveis que so parte de seu patrimnio. Tambm obtm recursos pela prestao de servios especializados, como assessoria, gerenciamento de projetos, auditoria, locao de obras, urbanizao, construo, direo de obra e administrao fiduciria. A Corporacin vende os terrenos conforme o processo de urbanizao da rea avana e segundo uma estratgia escalonada de vendas, qual procura paulatinamente elevar o preo do solo e obter um mximo de lucro para a entidade. A venda se realiza por meio de leiles pblicos. Depois de 1997, os leiles deixaram de exigir garantias sobre o tipo de projeto arquitetnico a ser realizado. Os leiles pas-
paos pblicos, infraestruturas e parques, o que representou, aproximadamente, metade do disponvel. Est previsto que no final da venda de todos os terrenos a Corporacin ser dissolvida e os lucros resultantes repartidos entre os dois scios. Entre 1991, ano do primeiro leilo, e 2006, a Corporacin recebeu 240 milhes de dlares pela venda dos terrenos. Os preos finais dos primeiros leiles foram quatro vezes maior que as expectativas iniciais de venda, o que permitiu um caixa que possibilitou entidade investir facilmente na infraestrutura para colocar novos terrenos venda a preos ainda mais elevados . O preo de venda dos imveis construdos na rea estabilizou-se no final do perodo analisado no valor de 2.000 dlares por metro quadrado (Garay 2007). 6.10 As principais realizaes As atividades da Corporacin produziram impactos na dinmica urbana de Buenos Aires, conforme est descrito a seguir. Revitalizao de reas degradadas ou deprimidas Com investimentos na conservao e restauro das edificaes degradadas e na atrao de mais residentes para a rea, alm de atividades comerciais e empresariais, tornouse possvel a revitalizao das reas e a atrao de mais investimentos e do turismo. Requalificao ou criao de espaos e reas pblicas Foram construdos ou reformados dois grandes parques centrais, alm de praas e arborizao nos bulevares e ruas, de forma a
saram tambm a comercializar quadras em vez de lotes urbanos, o que possibilitou aos incorporadores maximizarem o uso da terra disponvel. Ambas as medidas levaram a uma queda na qualidade arquitetnica dos edifcios (Iglesias 2006). Todos os custos de operao e investimentos da Corporacin devem ser cobertos com os fundos arrecadados nos leiles de terrenos. tambm obrigada contratualmente a financiar a urbanizao e a infraestrutura da rea, incluindo a reforma e o agenciamento dos espaos livres e do grande parque metropolitano. O estoque de terrenos postos venda alcanou a rea de 1,4 milho de metros quadrados, aps a retirada das reas para es93
revalorizar o espao pblico como lugar para passeio e recreao. Aumento da arrecadao municipal As diversas empresas e instituies, alm dos residentes que se transferiram para a rea so responsveis por mais impostos pagos municipalidade. Aumento do nmero de empregos Estima-se que mais de vinte mil empregos foram gerados, no s pelas atividades desenvolvidas pela Corporacin, mas tambm pelas diversas empresas, entidades e estabelecimentos comerciais que se instalaram na regio. Aumento da habitao nas reas de interveno Novas edificaes construdas no setor leste de Puerto Madero, o setor mais moderno da regio, foram destinadas a habitaes. Incorporao o uso misto habitao/comrcio e servios No setor leste, muitos edifcios novos incorporam tanto o uso residencial associado ao comercial quanto o de servios. Aumento do espao imobilirio urbano A construo de novas edificaes aumentou o espao imobilirio na cidade. Nova imagem da rea na cidade De rea degradada e obsoleta da cidade, a regio do Puerto Madero converteu-se em rea atraente para atividades tercirias, comerciais e admi-
identidade porturia, sendo, portanto, protegidos por normas estritas, restaurados e reincorporados cidade. Polo econmico turstico ou cultural os investimentos feitos atraram um grande nmero de empresas e de estabelecimentos comerciais, tornando-a um polo econmico, alm de um polo comercial e gastronmico. Tambm
houve um grande investimento em atividades recreativas e na atrao de turistas, com a construo de hotis. A rea conta tambm com um campus universitrio em um dos antigos galpes do porto. Novos equipamentos de uso pblico Requalificao e criao de parques, praas, passeios, reas de recreao, etc. 6.11 O porqu dos impactos obtidos Puerto Madero um exemplo de uma ampla articulao poltica e institucional de instituies pblicas locais, regionais e nacionais para arregimentar recursos para um projeto de revitalizao. A venda de edifcios e reas livres constitui a forma de reposio e ampliao dos fundos de financiamento da empresa: portanto, os resultados positivos da empresa dependem do aumento do valor da terra e dos imveis do projeto.
nistrativas, bem como para residncia e lazer, alm do turismo, atraindo cada vez mais investimentos. Recuperao do patrimnio local Os antigos galpes do porto configuram o principal patrimnio histrico e arquitetnico e marcam a
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CAPTULO IV INSTITUIES, INSTRUMENTOS E PARCERIAS NO FINANCIAMENTO

1. As instituies de gesto O estudo dos seis casos de projetos de regenerao na Amrica Latina indica que no existe um sistema de financiamento da regenerao urbana capaz de suprir todas as demandas e as necessidades especficas para esse tipo de projeto. A gesto da regenerao Quadro 3 Tipos de instituio de gesto de programas de regenerao de reas urbanas patrimoniais
Entidades Empresa pblica Empresa mista Empresa Privada Entidade privada sem fins lucrativo Entidade pblica Inmobiliaria Centro Histrico Fundacin del Centro Histrico Fideicomiso Centro Historico Oficina del Historiador de Habana Municpio do Distrito Metropolitano Municpio de Bogot Corporacin de Desarrolo de Santiago Municpio de Santiago Empresa Centro Histrico Centro Histrico do Mxico Centro Histrico de Havana Centro Histrico de Quito Bairro da Candelria Corporacin la Candelaria Centro de Santiago Puerto Madero Corporacin Puerto Madero
urbana na Amrica Latina ainda depende fortemente de entidades pblicas, apesar de ser possvel observar casos importantes de participao da iniciativa privada, que indicam uma mudana de tendncia (Quadro 3).
Fonte: Elaborao do autor
Em todos os casos analisados, exceto Puerto Madero, a administrao pblica direta manteve o controle da conduo da regulao urbanstica e da estratgia da gesto. No caso argentino, a Corporacin recebeu do Municpio de Buenos Aires poderes para fiscalizar o cumprimento das normas urbansticas da rea, durante a faze de construo das edificaes, segundo o plano diretor. Nos outros casos, os municpios no chegaram a um acordo poltico
para essa transferncia ou estavam impedidos de faz-lo devido legislao vigente. O controle do processo pelas entidades pblicas tambm est associado ao financiamento, pois esse, em ltima instncia, ainda depende de garantias dadas pelas instituies pblicas. Em Quito e Havana o financiamento inicial da regenerao foi, basicamente, de emprstimos. Assim, administrao pblica garante os emprstimos junto aos bancos.
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No caso de Puerto Madero o financiamento da regenerao deu-se pela venda de terra pblica, portanto, a entidade que a vendeu no Tabela 3
mercado foi tambm, uma empresa pblica que recebeu o ativo do governo central argentino.
Parceiros mais frequentes das instituies de gesto nos projetos de regenerao urbana
Entidades Instituies governamentais Incorporadores imobilirios Comunidade local Bancos Universidades Empreendedores culturais ONGs ambientais e sociais Proprietrios de imveis ONGs proteo patrimonial Cooperativas habitacionais Instituies internacionais Comerciantes Centro Histrico do Mxico 1 1 1 1 1 Centro Histrico de Havana 1 1 Centro Histrico de Quito 1 1 1 1 1 1 Bairro da Candelria 1 1 1 1 1 Centro de Santiago 1 1 1 1 1 1 1 Puerto Madero 1 1 1 1 1 1 1 SOMA 4 4 3 3 3 3 3 2 2 2 2 1
Fonte: Banco de Dados Revitaliza. Tabulaes do autor.
Havana aparece como um caso extremo do modelo de financiamento com base na propriedade pblica do solo, pois todas as edificaes e propriedades da rea de regenerao esto sob o controle direto da Oficina do Historiador de Havana, por delegao do Governo Central do pas. Por sua vez, a Corporacin La Candelria no realiza financiamento externo para as suas atividades. Quase todos os seus recursos vm de transferncia direta do Municpio de Bogot. Sua autonomia restringe-se a administrar os recursos gerados pela venda ou aluguel dos imveis reformados com os recursos transferidos.
O nico caso que foge a essa regra e o da cidade do Mxico, onde duas entidades privadas (uma ONG e uma empresa) atuam de modo paralelo ao poder pblico, mas aceitam uma coordenao estratgica das aes dos dois setores, para que no aja uma competio que sobreponha a aplicao de recursos das aes setoriais. Em Santiago do Chile, como o Municpio no pode, por lei, comercializar propriedades pblicas, a Corporacin de Desarrolo de Santiago faz um papel de intermediao entre proprietrios privados do solo e incorporadores imobilirios, tentando ajustar a oferta e a demanda por espao construdo,
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segundo as normas do planejamento de uso e ocupao do solo municipal. 2. Os parceiros Os parceiros privados aparecem com importncia nos projetos de regenerao analisados, especialmente os atores que trabalham de forma direta ou indireta com a incorporao imobiliria. Conforme a Tabela 3, os incorporadores imobilirios aparecem, como os principais parceiros nos projetos, com a mesma frequncia que outras instituies governamentais. muito importante notar que os bancos vm logo a seguir como os parceiros mais citados, fato explicado pela nfase de todos os projetos na reativao do mercado de imveis e na valorizao do solo da rea urbana patrimonial. O papel dos atores sem grande poder econmico como comunidade, ONGs, produtores culturais e universidades bastante significativo porqu mostra que a gesto depende do envolvimento daqueles atores para a transformao dos recursos fsico/materiais em ativos econmicos. A rea ganha valor pela incorporao dos valores imateriais que esses grupos agregam ao patrimnio e pelo apoio que do ao projeto de regenerao. 3. Os instrumentos de financiamento da regenerao O setor pblico municipal na Amrica Latina historicamente teve poucos instrumentos a sua disposio para financiar suas atividades de desenvolvimento local. Basicamente, dependeu de: a) recursos oramentrios, espe-
cialmente os recursos fiscais; b) transferncias de outros nveis de governo e 3) recursos de emprstimo de outros nveis de governo ou obtidos diretamente no mercado de capitais, por meio de ttulos, bnus etc. (Rojas et al. 2004). Essa situao difere bastante da observada em pases com mercado de capitais imobilirios desenvolvidos, onde o setor financeiro privado tem uma longa tradio de trabalho com empreendedores imobilirios, pblicos ou privados. O estudo dos casos mostra que a gama de instrumentos de financiamento da regenerao de reas patrimoniais ainda reduzida. O Quadro 4 sintetiza os principais instrumentos utilizados pelas entidades de gesto da regenerao para financiar seus planos, projetos e aes. preciso esclarecer que o Quadro no mostra os instrumentos indiretos utilizados, por exemplo, pelos municpios para financiar a operao das entidades de gesto associadas (as empresas pblicas, mistas e as entidades sem fins lucrativos). Os subsdios e isenes de impostos so claramente instrumentos em desuso. Ante-
riormente aos anos 1990, apreciam como os principais, seno os nicos instrumentos utilizados em planos e projetos para recuperao de centros histricos. Foram muito im-
portantes no caso do centro histrico do Mxico e do de Santiago. A perda da importncia deu-se pelo desenvolvimento de instrumentos de mercado que facilitaram o financiamento da compra e reforma de imveis para agentes privados e pela valorizao dos imveis. Esse ltimo movimento no tem sido acompanhado
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pela atualizao dos impostos sobre a propriedade imobiliria fazendo com que o subsdio perca valor relativo e se torna pouco atrativo. No caso de Santiago o subsdio habitao, que foi bastante importante nos anos 1990, Quadro 4
continua sendo utilizado como um complemento dentro de pacote de financiamento, mas sem grande importncia como elemento definidor do financiamento da propriedade.
Instrumentos de financiamento da regenerao de reas urbanas patrimoniais

Casos Subsdios e isenes de impostos Instrumentos urbansticos Emprstimos Doaes privadas Fundacin Distrito Metropolitano Aluguel de imveis Venda e aluguel de imveis privados Venda de servios de apoio ao turismo Impostos sobre atividades comerciais e imveis Fundo do Fideicomiso Fondo de Salvamento Estacionamentos e ingressos em museus e centros culturais Transferncia do direito de construir Governo Central Entidades estrangeiras Externo Entidades estrangeiras Municpio de Bogot Venda ou aluguel de imveis Venda de servios e publicaes Venda de servios de intermediao imobiliria Municpio de Santiago Venda de terrenos Centro Histrico do Mxico Centro Histrico de Havana Centro Histrico de Quito Bairro da Candelria Isenes de impostos municipais Transferncia do direito de construir Centro de Santiago Subsdio habitao Puerto Madero
Doaes Transferncias governamentais Bens comercializveis pblicos
Bens e servios comercializveis
Arrecadao de impostos Fundos especficos
Fonte: Estudos de casos. Elaborao do autor
Os instrumentos urbansticos ainda so uma promessa no realizada na Amrica Latina. A aplicao desses instrumentos muito difcil para sistemas de gesto da regenerao ainda pouco sofisticados. Em geral, os instrumentos requerem uma engenharia financeira complexa, que esteja apoiada em um sistema de
controle do uso e ocupao do solo, que no crie muitas alternativas, para os incorporadores imobilirios, de obteno de lucros altos em vrias reas das cidades. O caso do Mxico e bastante ilustrativo desse problema. A transferncia do direito de construir teve uma importncia para a atuao do Fideicomiso
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Centro Historico nos anos 1980 e 1990. Entretanto, a forte entrada de capitais privados, a conseqente valorizao dos imveis e a possibilidade de aplicao de recursos em inmeras partes do centro histrico, levaram a que os investidores privados, praticamente, retirassem esse instrumento do leque de opes para a montagem dos esquemas de financiamento. Os emprstimos so um instrumento em ascenso na Amrica Latina. No incio dos anos 1990, a entrada do Banco Inter-Americano de Desenvolvimento no mercado de emprstimos abriu possibilidades para projetos de regenerao de centros histricos (BID 2001) e desde ento o nmero de municpios vem crescendo. A modalidade mais comum tem sido a do emprstimo internacional com aval do governo nacional, como foram os dois casos de Quito. Nos casos estudados o outro emprstimo geral foi o realizado por bancos cubanos para o incio das operaes da Oficina do Historiador da Cidade de Havana. Como ser visto mais adiante, o emprstimo a forma preferida para atuao dos agentes privados nas fases de venda dos imveis revitalizados. As doaes so utilizadas em alguns pases com baixos ndices de desenvolvimento ou que encontram problemas para obter recursos por fontes tradicionais do mercado. Foram bastante utilizadas pela Agncia de Desenvolvimento espanhola e pela Junta da Andaluzia (tambm da Espanha) para fornecer uma espcie de seed money para alavancar as primeiras fases dos projetos de regenerao de
Quito e de Havana. No Mxico as doaes, tambm, tiveram um papel importante, especialmente para financiar projetos sociais complementares regenerao fsica dos espaos pblicos e das edificaes, como de apoio educao de jovens e adultos, apoio sade das mulheres e das crianas e outros. Normalmente as doaes vm de grandes empresas que esto de alguma forma associadas aos investidores no mercado imobilirio da rea central. As transferncias governamentais so a forma mais tradicional e corrente de financiar a regenerao na Amrica Latina. Em quase todos os casos estudados, os esquemas de financiamento dependem, em maior ou menor importncia, desse instrumento. O caso de Bogot o mais clssico desde que as transferncias chegam a alcanar 87% do oramento anual da entidade. Havana e Puerto Madero fogem do padro, pois no recebem transferncia alguma. Os bens pblicos comercializveis pblicos so ativos cuja venda financia, ou paga dvidas, dos projetos de regenerao. So, em geral, imveis residenciais ou comerciais e terras pblicas loteadas. O caso de Havana e de Puerto Madero mostram que esse instrumento pode ser eficaz para montar um esquema de financiamento de longo prazo. No caso argentino, o estoque de terras posto a comercializao pela Corporacin Puerto Madero est chegando ao fim, mas a empresa foi constituda para ser encerrada exatamente quando do esgotamento do estoque. No caso de Havana, os alugueis dos imveis foram pensados
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como uma fonte de receita permanente para o financiamento das atividades da Oficina do Historiador. Em Bogot esse instrumento utilizado e tem certa importncia no financiamento das operaes da Corporacin La Candelaria encarregada da regenerao da rea. Os bens e servios comercializveis so os instrumentos mais utilizados apesar de no constiturem os de maior valor para o financiamento e a amortizao das dvidas das entidades de regenerao. Esses bens e servios so frutos dos esquemas de financiamento surgidos na dcada de 1990 quando as entidades de regenerao foram obrigadas a encontrar instrumentos de financiamento que utilizassem ativos locais para gerar rendas monetrias. Os equipamentos criados nos projetos como os museus, centros culturais e estacionamentos foram postos a funcionar em bases empresariais e seus servios foram parcialmente comercializveis, conforme as circunstncias locais. Em Quito, os equipamentos culturais geram rendas significativas para a Empresa Centro Histrico e perfazem uma boa parcela do pagamento da dvida junto ao BID. No caso de Havana praticamente todos os imveis recuperados, com a exceo dos residenciais, foram alugados para atividades de apoio ao turismo como hotis, bares, lojas, restaurantes, casas de espetculos, centros de convenes e reunies, teatros e outros, criando uma base muito ampla de rendas de alugueis, taxas de ingresso e venda de servios que constitui o ncleo das receitas da Oficina do Historiador. No caso do Mxico, a venda e aluguel de imveis o instrumento principal
para reposio e ampliao dos fundos de financiamento da empresa privada que atua no mercado imobilirio do centro histrico da cidade. Um dos casos mais interessantes da aplicao desse instrumento o de Santiago, onde a Corporacin de Desarrolo vende servios de intermediao entre compradores e vendedores de imveis no centro histrico e reas circundantes. A participao na arrecadao de impostos, apesar de ser um instrumento muito importante nos pases anglo-saxes no ganhou importncia ainda na Amrica Latina. Somente no caso de Havana que esse instrumento aparece e com muita importncia. A peculiaridade institucional da forma da propriedade da terra em Cuba explica em grande parte a utilizao desse instrumento naquela cidade. Os fundos especficos aparecem em dois casos: o de Quito e o do Mxico. No de Quito ele antecedeu o projeto de regenerao, mas teve um papel crucial no financiamento das obras de recuperao e conservao dos monumentos histricos dentro da rea do projeto de regenerao. No caso do Mxico o fundo foi criado pelo Distrito Metropolitano e foi posto para ser administrado pelo Fideicomiso do Centro Histrico. Os recursos gerados por esse fundo so a base para a operao dessa entidade. Nos outros casos analisados os fundos no aparecem com alguma importncia,
mesmo naqueles onde o BID realizou emprstimos e tentou forar a sua criao para manter o processo de regenerao operando aps a fase dos investimentos principais.
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4. As parcerias pblico-privadas A teoria e a experincia internacional colocam a parceria pblico-privada como essencial para o sucesso dos projetos de regenerao de reas urbanas patrimoniais, pois esses arranjos so criados para diminuir as incertezas e riscos associados aos empreendimentos e seus financiamentos. Na Amrica Latina a parceria pblico-privada um tema que aparece com fora a partir do ano 2000. As teorias e modelos econmicos de financiamento do desenvolvimento urbano de cunho neoclssicas (ou neoliberais) dominaram a formao das polticas pblicas nacionais e locais. O estudo de casos de regenerao mostrou que o esquema terico desenvolvido no Captulo I.1.6 (o financiamento privado) representa muito bem como as instituies pblicas e privadas estabelecem as suas parcerias para financiar os projetos de regenerao. Os investidores privados tendem a ter uma maior participao que o setor pblico na fase final (Fase 3), a de ocupao e gesto dos empreendimentos imobilirios. O setor pblico, por sua vez, obrigado a atuar mais fortemente nas fases inicial e intermediria (Fase 2 de planejamento e prdesenvolvimento e a Fase 1 de construo e desenvolvimento) reduzindo
assim os riscos globais dos projetos de regenerao. O Quadro 5 abaixo mostra como essas fases so financiadas nos casos analisados.
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Quadro 5 Fontes de financiamento nas parcerias pblico privado dos projetos de regenerao dos estudos de caso Fases da interveno FASE 1 Planejamento e prdesenvolvimento Pr-projeto Licenas Desenvolvimento de projetos Busca de financiamento FASE 2 Construo e desenvolvimento Espao Pblico, infraestruturas e equipamentos urbanos Projeto Part. e doaes Part. e doaes Part., doaes e recursos de emprsti mos Part., doaes e Part. e emprstim os Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. e doaes Part. e doaes Part. e doaes Part. e doaes Part. e doaes Part. e doaes Part. e doaes Part. e doaes Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Centro Histrico do Centro Histrico de Mxico Havana Pblico Privado Pblico Privado Centro Histrico de Quito Pblico Privado Bairro da Candelria Pblico Privado Centro de Santiago Pblico Privado Puerto Madero Pblico Privado
Reforma e construo
Part. direta
Part. e emprstim os
Part. direta
Part. direta
Part. direta
Imveis Compra de imveis Transf. direito de Part. direta Part., doaes e recursos de Part. direta Part. direta Part. direta
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Quadro 5 Fontes de financiamento nas parcerias pblico privado dos projetos de regenerao dos estudos de caso Fases da interveno Centro Histrico do Centro Histrico de Mxico Havana Pblico Privado Pblico Privado construir recursos de emprsti mos Part., doaes e recursos de emprsti mos Part., doaes e recursos de emprsti mos Centro Histrico de Quito Pblico Privado emprstim os Bairro da Candelria Pblico Privado Centro de Santiago Pblico Privado Puerto Madero Pblico Privado
Projeto executivo
Part. e doaes
Part. direta
Part., doaes e recursos de emprstim os
Part. direta
Part. direta
Part. direta
Reforma ou construo
Part. e doaes
Part. direta
Part., doaes e recursos de emprstim os
Part. direta
Part. direta
Part. direta
FASE 3: Ocupao e gesto Espao Pblico, infraestruturas e equipamentos urbanos Manuteno Imveis Aluguel ou venda dos imveis Coleta das rendas Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Subsdios Part. e emprstimo Part. direta Part. e emprstimo Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta
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Quadro 5 Fontes de financiamento nas parcerias pblico privado dos projetos de regenerao dos estudos de caso Fases da interveno Administrao e manuteno da propriedade Gesto financeira
Fonte: Elaborao do autor
Centro Histrico do Centro Histrico de Mxico Havana Pblico Privado Pblico Privado Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta Part. direta
Centro Histrico de Quito Pblico Privado Part. direta Part. direta Part. direta
Bairro da Candelria Pblico Subsdios Privado Part. e emprsti mo Part. e emprsti mo
Centro de Santiago Pblico Privado Part. e emprstimo Part. e emprstimo
Puerto Madero Pblico Privado Part. e emprstimo Part. e emprstimo
Part. direta
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Na Fase 1 a parceria pblico-privada escassa. Somente nos casos do Mxico e de Santiago existe uma cooperao entre os dois setores. No caso do Mxico, a coordenao foi estabelecida em uma Comisso do Governo do Distrito Metropolitano, onde empresrios e o Fideicomiso tem assento. Em Santiago, a Corporacin de Desarrolo faz um trabalho prvio de orientao dos incorporadores imobilirios para planejarem seus empreendimentos segundo demandas por imveis captadas pela instituio, assim, a concepo privada do empreendimento j surge ajustada demanda de mercado. Nos outros casos, todos os riscos da Fase 1 so assumidos pelo poder pblico. Na Fase 2 o padro observado na fase precedente se repete. Mas mesmo nos casos do Mxico e de Santiago, os agentes privados, no investem nas atividades de projeto e reforma/construo do espao pblico. Esse item essencial para o bom sucesso dos projetos de revitalizao ainda est completamente sob a responsabilidade pblica, apesar de a experincia de outros pases indicar a viabilidade econmica da participao do setor privado nesse tipo de ao. Na Fase 3, a participao da iniciativa privada no processo de financiamento bastante generalizado. Mesmo com as caractersticas nicas de propriedade do solo urbano, o caso de Havana mostra que o setor privado desempenha um papel importante no financiamento da ocupao e da gesto dos imveis.
5. Recursos locais ou externos para o financiamento? A anlise dos casos mostra que so poucos os instrumentos financeiros utilizados na Amrica Latina na regenerao de centros histricos e reas urbanas de interesse patrimonial. O levantamento realizado no Captulo 1 mostrou que j existem vrios instrumentos a disposio dos gestores e que so amplamente utilizados em pases com sistemas financeiros bem desenvolvidos. Esse fato pode ser atribudo, basicamente : a) pela pequena capacidade dos municpios de gerar recursos financeiros para o investimento; b) pela baixa complexidade dos sistemas de financiamento da incorporao imobiliria e da construo civil em certos pases e c) pela pequena experincia institucional e de gesto financeira na formao de parcerias pblico/ privada para esse tipo de projeto. Entretanto, apesar das limitaes existentes quanto aos instrumentos, as experincias de financiamento da regenerao na Amrica Latina mostram uma grande capacidade de utilizao de recursos locais como motores para o financiamento. Por exemplo, a utilizao controlada da especulao imobiliria em Buenos Aires, permitiu Corporacin Puerto Madero realizar um trabalho exemplar de urbanizao de uma rea ociosa da cidade e criar infraestruturas sem a utilizao de recursos da Municipalidade ou do Governo Central. Caso similar pode ser observado em Havana, onde a Oficina do Historiador soube
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utilizar a propriedade estatal dos imveis e da terra urbana como um ativo para gerar rendas imobilirias, rendas de atividades econmicas, impostos e empregos que transformaram o centro histrico da cidade em uma rea dinmica e de interesse internacional para o turismo. A abordagem da valorizao dos recursos locais tambm foi seguida pela iniciativa privada no centro histrico da Cidade do Mxico, que percebeu que uma forte injeo de capitais na compra de imveis poderia reativar um mercado que estava esquecido. Essa ao foi coordenada com a ao de entidades beneficentes e com o Fideicomiso do Centro Histrico, criando sinergias que elevaram os preos do solo na rea e atraram investidores para os imveis reformados. O caso de Santiago um dos mais interessantes quanto a esse aspecto, pois a Corporacin de Desarrolo realiza um trabalho importante com relao aos aspectos imateriais do desenvolvimento urbano. Ela pe a disposio, de compradores e produtores imobilirios, sua experincia e capacidade de mobilizao dos atores da rea central de Santiago. Desse modo consegue mostrar a esses atores aspectos que no so normalmente tratados no mercado e que podem agregar valor s edificaes e ao espao pblico. O trabalho dessa entidade essencial para reduzir as incertezas e os riscos que surgem nas parcerias pblico/privada. A Corporacin trabalha nos moldes do intermedirio entre o gestor urbano, o incorporador e o agente financeiro, como foi explicado para o caso dos pases anglo-saxes.
O caso de Quito mostra como a associao de recursos locais e externos pode gerar um processo de financiamento da regenerao de longo prazo que crie bases para um investimento contnuo, baseado em um simples sistema de financiamento, que apresenta baixos riscos para os investidores pblicos e privados. O Fundo de Salvao a prova de que um bom instrumento financeiro pode fazer toda a diferena em projetos de regenerao urbana.
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CONCLUSES
As teorias econmicas tradicionais oferecem uma base frgil para explicar as mudanas dos padres de financiamento da regenerao urbana na Amrica Latina aps os anos 1990. Essas teorias falham em no explicar como uma componente endgena ao processo, isto , baseada na utilizao dos recursos locais, pode alterar a capacidade do sistema local em alavancar recursos para o financiamento de projetos de regenerao. A formulao alternativa da teoria do desenvolvimento local, especialmente a vertente que enfatiza a importncia da componente poltica na definio do processo de desenvolvimento, aproxima-se mais de uma explicao da mudana do padro de financiamento atual. Essa teoria foca sua anlise nas componentes endgenas, especialmente na formao de coalizes de interesses poltico-econmicos locais, capazes de alterar a capacidade local de mobilizao de fontes de financiamento para os projetos de regenerao, sejam eles endgenos ou exgenos. O financiamento da regenerao urbana no mais uma atividade que depende exclusivamente do poder pblico. A iniciativa privada possui uma srie de instituies e sofisticados veculos financeiros que podem finan-
ciar os projetos, desde que certas condies de gesto sejam observadas. Os governos so muito importantes na montagem dos processos de financiamento, especialmente para organizar os mecanismos de gesto integrada que os projetos de regenerao exigem. Os governos possuem, igualmente, um grande nmero de instrumentos de financiamento que so de fundamental importncia para garantir o desenvolvimento dos projetos, especialmente nos setores em que a iniciativa privada tem pouca capacidade de atuao, como os espaos e servios pblicos e o apoio social (auxlio pobreza, habitao social, equipamentos de educao e sade, etc.). A gesto financeira, por sua vez, torna-se a pea central dos projetos de regenerao, pois o financiamento dificilmente pode ser realizado em bloco, cobrindo todas as componentes dos projetos de uma s vez. O carter integrado dos projetos de regenerao requer, alm disso, uma gesto financeira integrada, capaz de negociar com um grande nmero de agentes financeiros e de atores sociais beneficirios do financiamento. Na Amrica Latina, especialmente a partir dos anos 1990, observa-se a busca de alternativas para o esgotamento do modelo desenvolvimentista finalizado nos anos 1980. Ocorre um processo generalizado de descentralizao
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das atribuies dos governos centrais, atribuindo aos governos locais parcelas considerveis das responsabilidades pela formulao e implantao de polticas de desenvolvimento urbano. Os governos municipais tornam-se os atores centrais na formulao e conduo de projetos urbanos de desenvolvimento (PDUs) baseados em parcerias pblico-privadas, com esquemas de financiamento complexos, utilizando de modo inovador recursos locais articulados com recursos externos. Dentre esses projetos, os de regenerao urbana foram os pioneiros e os utilizados para estabelecer uma nova prtica de projetos de desenvolvimento local. Apesar do sucesso do esforo para criar uma base local de financiamento dos PDUs de regenerao urbana, grande parte dos projetos continuou a depender da injeo de recursos externos, especialmente dos governos centrais e das agncias multilaterais de fomento do desenvolvimento. Os esquemas de financiamento local mostraram-se insuficientes para fazer frente a todas as necessidades de financiamento dos NPUs de regenerao. Isso quer dizer que as estruturas institucionais e os arranjos polticos organizados para arregimentar recursos ainda no so suficientemente eficazes para articular a formao de fundos, especialmente financeiros, diante da magnitude requerida pelos projetos. A articulao entre as iniciativas locais e os financiamentos externos passou a depender da formao de novos sistemas de gesto dos projetos de regenerao, os quais visavam formao de estruturas decisrias mais inde-
pendentes dos governos locais, tendo como referncia os padres de desempenho de empresas privadas. Mesmo projetos menos independentes de fontes de recursos externos passaram a ser organizados, e geridos, segundo os parmetros de eficincia de empresas privadas e de eficcia social, determinados segundo os acordos das parcerias pblico-privadas. O BID foi um dos agentes que determinaram a dinmica e os objetivos dos novos projetos de regenerao urbana na AL. Tambm foi um dos responsveis pela criao de uma cultura da gesto de NPU. Historicamente, a iniciativa privada teve pouca participao na conservao dos centros histricos na Amrica Latina. A partir dos anos 1990, esse quadro mudou, pois o setor passou a ser parceiro fundamental no financiamento dos projetos de regenerao de reas patrimoniais. A participao da iniciativa privada tende ainda a se concentrar nas fases finais da regenerao, quando os riscos para a entrada nos empreendimentos menor. Os casos do Mxico e de Santiago apontam, contudo, que esse padro est mudando para um similar observado nos pases anglo-saxes. Os novos processos de gesto da regenerao tm conseguido criar novos ativos econmicos que atraem os capitais financeiros e que permitem a utilizao de veculos com maior capacidade de comercializao nos mercados. Nos casos analisados, no foi possvel observar a participao dos capitais de risco e do uso de derivativos.
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A existncia de instituies intermedirias entre os financiadores e os beneficirios, nesse sentido, torna-se cada dia mais importante, pois elas reduzem os custos de informao e anlise, permitindo que as grandes empresas possam financiar pequenos proprietrios imobilirios e negociantes das reas de regenerao, como pode ser observado no caso de Santiago. Enfim, o trabalho traz evidncias de que est sendo formada uma relao de mtua determinao entre gesto e financiamento nos projetos de regenerao de reas patrimoniais da Amrica latina. Isso quer dizer que os sistemas de financiamento dos projetos de regenerao dependem dos esquemas de gesto, especialmente da composio dos organismos decisrias que controlam a aplicao dos recursos, isto , da composio e do papel dos atores produtivos privados, especialmente os do mercado imobilirio. Por outro lado, a gesto tambm determinada pelo tipo de oferta de financiamento que se apresenta s coligaes de atores locais para a formatao de projetos de regenerao.
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Centro de Estudos Avanados de Conservao Integrada Rua Sete de Setembro, 80 53020-130 Olinda PE Brasil Fone|Fax: +(5581) 3429.1754 www.ceci-br.org - ceci@ceci-br.org

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FINANCIAMENTO DA REGENERAO DE REAS URBANAS PATRIMONIAIS NA AMRICA LATINA

Silvio Mendes Zancheti

Centro de Estudos Avanados da Conservao Integrada Recife - 2011

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CAPTULO I A TEORIA DO FINANCIAMENTO DA REGENERAO URBANA

1. A teoria econmica tradicional

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2. A teoria do desenvolvimento local

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3. A teoria econmica da revitalizao urbana

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4. Os instrumentos do financiamento da regenerao

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Fase 2: Construo e desenvolvimento

Fase 3: Ocupao e gesto da propriedade

Fontes: Seidman, 2004: 135 e Alastair et alli, 2006: 7

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5. O comportamento dos investidores na regenerao

7 Definio no website: http://www.portaldoinvestidor.gov.br/Investidor/Ondei nvestir/MercadosFuturoseDerivativos/tabid/173/Default.aspx

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O mesmo problema ocorre com o

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CAPTULO II O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO

Imprimir uma postura empresarial ao governo local;

Utilizar estratgias de marketing urbano (City Marketing);

Focar a ao pblica local em pores determinadas do territrio municipal;

Aumentar a renda urbana.

Inclurem uma gesto privada de fundos pblicos;

Conterem um forte componente de promoo imobiliria;

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Serem concebidos como projetos-emblema (Flagship) ou de forte promoo via marketing;

1. Os objetivos dos projetos de regenerao

Delimitados territorialmente (Swyngedouw, Moulaert, Rodriguez, 201). 2002:

2. A gesto dos projetos

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As fundaes ou organismos, nacionais ou internacionais, privados, de beneficncia cultural e social.

4. O financiamento dos projetos de regenerao na Amrica Latina

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5. As leis de incentivo a cultura

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6. Os subsdios e os instrumentos urbansticos

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