ADMINISTRATIA

PUBLICA LOCALA

1. Principii generale, istoric si drept comparat 1.1. Principii contemporane de organizare a administraiei Doctrina administrativ din ultimii ani cnd se refer la modul de organizare a administraiei teritoriale se oprete la trei principii fundamentale: a) principiul centralizrii, b) principiul desconcentrrii i c) principiul descentralizrii. n literatura francez din ultimii ani se pune n discuie principiul delocalizrii regionalismului, stabilimentul lui public teritorial etc., fr, ns, a se intra n conflict cu teza clasic Se susine, astfel, c delocalizarea nu reprezint o nclcare a descentralizrii, ea marcheaz o deplasare de activitate i nu de putere, ea nu este "nici un partaj i nici un transfer". Prin aceste principii se ncearc a se rezolva cele dou tendine care se manifest n guvernarea i administrarea unei ri: tendina la unitate i tendina la diversitate. Organizarea administrativ, spun specialitii, nu exprim niciodat numai centralizare sau descentralizare, exist ntotdeauna un dozaj ntre una i alta. n fiecare ar administraia se prezint ntr-un mod original. Organizarea centralizat a administraiei publice reprezint un sistem administrativ n cadrul cruia exercitarea atribuiilor de ctre autoritile administrative este supus, direct sau indirect, puterii ierarhice a autoritii executive, care presupune un control prealabil asupra activitii autoritilor locale, un control posterior n cadrul cruia se poate recurge la suspendarea, anularea sau reformarea actelor autoritilor subordonate, fie pe motive de ilegalitate, sau chiar la nlocuirea organelor locale, n exercitarea atribuiilor acestora, de ctre organele ierarhice. Acestea din urm pot recurge la sanciuni disciplinare, care pot merge pn la revocarea din funcie sau pn la revocarea organului local. n virtutea principiilor care guverneaz statul unitar, soluionarea problemelor administraiei de stat, pe ntregul teritoriu, este dependent de existena unei administraii centrale i a unei administraii locale, organizate

locale

toate

unitile

administrativ-teritoriale.

Gradul

de

dependen

al

administraiei locale de administraia central reprezint criteriul care separ sistemele centralizate de cele descentralizate. Centralizarea exclude posibilitatea ca autoritile locale s acioneze n baza unei iniiative proprii, fr aprobarea venit de la centru. n baza acestui principiu singura voin care permite soluionarea problemelor celor administrai este voina organelor centrale. Autoritile locale acioneaz n exclusivitate pentru ducerea la ndeplinire a sarcinilor primite de la centru, fr a putea lua decizii proprii. Sistemele administrative centralizate dispun i ele, n cele mai multe cazuri, de autoriti publice teritoriale, dar aceste autoriti sunt, de regul, numite i revocate de organele centrale. Ele nu acioneaz n nume propriu, nu dispun de personalitate juridic, ci iau msuri numai n numele statului. Centralizarea poate mbrca forma concentrrii administrative i forma desconcentrrii administrative. Concentrarea administrativ este un sistem care, n statele care dispun de un teritoriu ct de ct extins, nu se poate realiza, deoarece acest sistem presupune gruparea tuturor autoritilor administrative la sediul puterii executive. Un asemenea sistem blocheaz soluionarea unor probleme minore de ctre colectivitile locale, suprancarc sarcinile administraiei centrale i risc s contravin scopului pentru care au fost create, genernd tensiuni i diferende care, prin prelungire n timp pot duce la paralizarea activitii statale pe plan local. Desconcentrarea ncredinndu-li-se putere administrativ de decizie, care presupune se existena sub unor autoriti centrale i a unor autoriti locale ale statului, acestora din urm exercit controlul autoritilor ierarhice superioare. n baza desconcentrrii administrative, se admite ideea potrivit creia autoritile administrative locale ale statului beneficiaz de o putere proprie de decizie n anumite materii predeterminate. Cu toate acestea, sistemul administrativ i pstreaz caracteristicile unui sistem centralizat, deoarece aceste autoriti sunt prelungiri teritoriale ale

administraiei centrale. Deciziile luate de autoritile administraiei din teritoriu rmn ns decizii luate n numele statului, iar rspunderea agenilor administrativi opereaz fa de organele centrale, n virtutea dependenei ierarhice a organelor locale ale administraiei publice de stat fa de cele centrale. Profesorul Anibal Teodorescu atribuia desconcentrrii administrative capacitatea de a lrgi atribuiile agenilor puterii centrale aezai n judee sau n comune. Aceeai idee o gsim i n opere actuale care precizeaz c obiectul desconcentrrii l constituie transferul atribuiilor autoritilor centrale la reprezentantul local al acestora (prefect), ori la reprezentanii locali ai statului, ca i a dreptului de tutel administrativ de la organele centrale de stat la reprezentanii locali ai acestora. Principiul descentralizrii presupune existena unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuii proprii, intervenind direct n gestionarea i administrarea "afacerilor" colectivitii. Ideea de descentralizare, cum susine i doctrina romneasc din perioada interbelic, implic ideea de autonomie local. De foarte multe ori cele dou noiuni se folosesc mpreun, aa cum observm i din coninutul art.119 din Constituia Romniei din 1991: "Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice". Descentralizarea, ceea ce democraia dup tezele actuale, reprezint constituie pentru corolarul organizarea indispensabil al democraiei, ea reprezint pentru organizarea administrativ reprezentativ instituional. 1.2. Formele i limitele autonomiei locale Autonomia local, cum s-a exprimat i profesorul Anibal Teodorescu, este anterioar statului. Ca realitate juridic, autonomia local a variat i variaz dup mai muli factori, ntre care: a) tradiia istoric, b) cadrul geografic, c) resursele economice, d) gradul de instrucie civic sau politic, e) stadiul atins de reglementrile naionale i internaionale.

Principiul descentralizrii sau ideea autonomiei locale comport dou forme: a) descentralizarea teritorial i b) descentralizarea tehnic. Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale locuitorilor dintr-o regiune geografic, interese ce conduc la afaceri locale n cele mai diverse domenii de activitate, distincte de problemele naionale. n ali termeni, descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti locale alese, care au competen material general. Descentralizarea tehnic se realizeaz prin acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public, conferindu-i acestuia personalitate juridic Exemplul cel mai elocvent de descentralizare a serviciilor publice l constituie universitile, care prin dobndirea autonomiei, se transform n servicii publice descentralizate, care se bazeaz pe recunoaterea unui patrimoniu propriu i a personalitii juridice, precum i a unui control de tutel, mai mult sau mai puin extins. n general, descentralizarea tehnic se realizeaz prin constituirea unor instituii publice sau a unor instituii de utilitate public, nzestrate cu personalitate juridic, bazate pe proprietatea privat, fie a statului, fie a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice. Descentralizarea serviciilor publice presupune deci acordarea personalitii juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic i plasarea lor sub regulile tutelei administrative. Indiferent de form, autorii contemporani sunt unanimi n a aprecia descentralizarea ca o problem exclusiv de natur administrativ Orict de larg este autonomia local, deci competena autoritilor alese sau a stabilimentelor publice de a rezolva problemele locale, aceste autoriti desfoar o activitate n cadrul unui stat (unitar) i nu n afara acestuia. Sunt dou lucruri total distincte, anume natura de autoriti autonome fa de stat a autoritilor, prin care se realizeaz descentralizarea administrativ, i limita statal a activitii acestora Dac nu s-ar admite aceast limit autoritile locale autonome s-ar transforma n autoriti politice i n veritabile structuri statale independente, cu consecine dintre cele mai dramatice pe plan naional i internaional.

Descentralizarea, ca element esenial al autonomiei locale, nu poate fi conceput n statele unitare, fr existena unui control din partea statului, denumit, tradiional, control de tutel, exercitat, n unele ri (Frana, Italia), de funcionari sau autoriti ale administraiei de stat, iar n altele (ex. Marea Britanie) de ctre judectori. Formula controlului de tutel din Frana conduce, n final, n faa. instanei de contencios administrativ, soluie preluat i de Constituia Romniei din 1991, n articolul 122 alineat final care spune c "prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept." n concepia de tip francez, dup unii autori, exigenele unitii naionale conduc la o interpretare restrictiv a descentralizrii, fiind, n final, un mijloc de lupt contra puterii centrale",1 pe cnd n concepia englez, date fiind particularitile Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, descentralizarea este neleas ntr-un sens larg, acela de auto-administrare local (selfgovernment). Este de notorietate mondial lupta pentru autonomie statal a Irlandei de Nord. Rmne, cu toate acestea, valabil ideea unei distincii ntre selfgovernment-ul anglo-saxon i descentralizarea continental de tip francez. 1.3 Evoluia reglementrii privind autonomia local n Romnia Autonomia local este forma modern. de exprimare a principiului descentralizrii administrative. Descentralizarea administrativ reprezint un principiu revendicat de doctrin i o tendin n evoluia administraiei publice pentru realizarea autonomiei locale. Pentru prima dat ideea de autonomie local este prezentat n Regulamentele Organice, dar numai pentru orae: "Stpnirea, socotind c ngrijirea pentru toate cele ce privesc buna fericire a vreunui ora nu poate fi mai bine ncredinat dect acelora cari mai cu deosebire se folosesc dintrnsa, au socotit s le druiasc drepturi de a-i redobndi ale lor interesuri

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, p. 532, Ed. Nemira, 1996

prin sfaturi oreneti alctuite de mdulari alese de ctre nsui locuitorii acestor orae".2 Dreptul de a fi alei n sfat l aveau cei care domiciliau n oraul respectiv i aveau proprieti imobiliare n valoare de cel puin 8000 de piatri. Aceste sfaturi aveau ca atribuii principale administrarea i gospodrirea oraului n cele mai diverse domenii i sectoare. Sfaturile respective erau tutelate i controlate n ntreaga lor activitate de ctre Sfatul Administrativ (Guvernul). Satele au fost lsate de Regulamentele Organice n situaia lor anterioar, fiind conduse de anumite comisii, cu funcii anuale, locuitorii satelor puteau s i aleag cte un prclab (ara Romneasc) sau vornic (Moldova), ns cu tirea i nvoirea att a ocrmuitorului judeului, ct i a stpnului moiei. Cu toate aceste inovaii i tendine de modernizare a organizrii administraiei locale, trebuie precizat c Regulamentele Organice menin oraele embaticare, adic oraele proprietate particular. Aceast idee a devenit un punct programatic n revendicrile micrii de la 1848 din cele dou Principate"3, fiind preluat de Convenia de la Paris (art. 46 alin. ultim), iar Legile lui Cuza din 1 i 2 aprilie 1864 au puso efectiv n practic, recunoscnd personalitatea juridic att judeelor, ct i comunelor, nzestrndu-le "cu organe deliberative i reprezentative".4 Adevrata administraie modern pe plan local n Romnia se instituie deci prin legile lui Cuza din 1864, Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene i Legea comunal , ambele de influen francez. n concepia acestor acte normative, judeul i comuna erau circumscripii teritorialadministrative investite cu personalitate juridic, avnd atribuii cu caracter
2

Regulamentul Organic al Muntenie, cap. IV, anexa II, sec. I, n Paul Negulescu, George Alexianu, Colecia vechilor legiuri administrative . Regulamentele Organice ale Valahiei i Moldovei, vol. I, ntreprinderile Eminescu S.A. Bucureti, 1994
3

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. II, pag. 287, unde se face trimitere la "Dorinele Partidei Naionale" a lui Koglniceanu, precum i la Proclamaia de la Islaz. 4 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 533

patrimonial i de putere public Ele erau administrate de consilii alese pe baza votului cenzitar. n judee, pe lng consilii funciona cte un prefect, iar n comune cte un primar, ambii numii de guvern; prefectul era comisar al guvernului i executor al deciziilor consiliului judeean, iar primarul era executorul deciziilor consiliului comunal. Organizrile administrative ulterioare pe baza constituiilor i a legilor ordinare5 au cutat s consacre soluii cu privire la realizarea administraiei de stat pe plan local oscilnd ntre descentralizare, desconcentrare, autonomie i centralizare, fr ca s pun problema constituirii unor organe administrative de specialitate. Constituia din 1948 introduce, dup modelul sovietic, organele locale ale puterii de stat sub denumirea de consilii populare, reglementnd i comitete executive, ca organe "de direcie i execuie"6 ale consiliilor populare. Aceast concepie s-a meninut i n Constituiile din 1952, 1965, precum i n legile elaborate pe baza acestora. n plus, au aprut i autoritile locale specializate. Astfel, organele locale de specialitate ale administraiei de stat, sub denumirea "seciuni de pe lng comitetele executive ale sfaturilor populare", au fost create prin Decretul nr. 259/1950, emis n baza art.85 al Constituiei din 1948, problem la care s-a referit expres i Constituia din 1952 (art. 62). n baza acestor reglementri, seciile respective se subordonau orizontal fa de comitetul executiv i vertical fa de seciunea corespunztoare de pe lng comitetul executiv i imediat superior, pn la ministerul sau organul central administrativ din acel resort. A doua. etap a reglementrii acestor organe este marcat de apariia Legii nr. 6/1957 pentru organizarea i funcionarea spoturilor populare. Aceast reglementare, n redactarea sa defectuoas, prea c stabilete o legtur a seciilor cu organele centrale din aceeai specialitate numai prin comitetul executiv respectiv. Acest lucru a
5

Amintim, printre acestea: Legile comunale i judeene din 1864; Legea pentru unificarea administrativ din 1925; Legea pentru organizarea administraiei locale din 3 august 1929; Legea administrativ din 27 martie 1936; Legea administrativ din 14 august 1938 6 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 534

determinat pe unii autori s susin c seciunile i-au schimbat natura juridic, devenind compartimente ale aparatului propriu. Cea de-a treia etap n reglementarea: acestor autoriti ale "descentralizrii tehnice"7 a fost dat de Constituia din 1965 n art. 93 i de Legea nr. 57/1968, lege care cuprindea un capitol special intitulat: "Organele locale de specialitate ale administraiei de stat". n baza acestor reglementri cu caracter general au fost adoptate o serie de acte normative cu caracter special organic. Dispoziiile Constituiei din 1965 spuneau c: "Consiliile populare organizeaz, potrivit legii, pe lng comitetele lor executive sau, dup caz, birourile executive, organe locale de specialitate ale administraiei de stat. Organele locale de specialitate ale administraiei de stat sunt subordonate att consiliului popular i comitetului executiv sau, dup caz, biroului executiv, ct i organelor locale i centrale ale administraiei de stat ierarhic superioare". Esena acestui principiu al autonomiei locale este legat de colectivitile locale, care n documentul Consiliului Europei intitulat "Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale", din 15 octombrie 1985, sunt definite ca fiind colectiviti locale de baz (comune, districte, departamente), dar i colectiviti regionale. Potrivit aceluiai document, autonomia local este neleas ca un principiu stabilit prin constituie sau prin legile statelor-pri, care confer colectivitilor locale dreptul i capacitatea de a rezolva i gestiona, n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n interesul populaiei acestora, o parte important din treburile publice. Exercitarea acestui drept este conferit unor consilii sau adunri compuse din membrii alei prin vot liber, secret, egal, direct i universal, care pot dispune de organe executive responsabile n faa acestora. Principiul autonomiei locale i gsete o puternic susinere n materia resurselor financiare ale colectivitilor locale. Potrivit Cartei Europene, colectivitile locale au dreptul la resurse financiare proprii i suficiente pentru a-i exercita, n mod liber, competenele recunoscute de
7

Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 535

lege. i aici opereaz regula proporionalitii, respectiv resursele financiare trebuie s fie proporionale cu atribuiile stabilite de lege. Resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din: a) impozite locale, n limitele stabilite de lege; b) venituri realizate din activiti proprii; c) subvenii, pe ct posibil necondiionate, acordate n condiii de repartizare financiar just. Un alt element al autonomiei locale l constituie dreptul colectivitilor locale de a se asocia cu alte colectiviti locale n vederea realizrii unor sarcini de interes comun, n condiiile legii, sau de a coopera cu colectivitile altor state. Protecia legal a autonomiei locale se realizeaz prin dreptul colectivitilor locale de a recurge la organele judectoreti pentru a-i asigura liberul exerciiu al atribuiilor i pentru respectarea drepturilor conferite de constituie i de lege. Realizarea descentralizrii administrative i aplicarea principiului autonomiei locale au nregistrat progrese nsemnate, n ultima vreme, n rile europene. Sunt de menionat n acest sens legile privitoare la descentralizarea administrativ, adoptate n Frana n anii 1982 i 1983. n Belgia la 26 mai 1989 este ratificat Noua lege comunal, iar n Italia apare Legea autonomiei locale, nr.142 din 8 iunie 1990. Prin Constituia Romniei din 1991 se marcheaz reglementarea organelor locale de specialitate i schimbarea fundamental a filozofiei care st n spatele acestei reglementri. n art.122 alin.2 se arat c prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, deci ca autoritate desconcentrat "conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. Organele locale de specialitate ale administraiei de stat au o subordonare funcional, pe orizontal fa de prefect i o subordonare organic, pe vertical, fa de ministru. Existena acestora nu exclude ns, formarea de ctre consiliile locale sau consiliile judeene de regii autonome,

societi comerciale sau instituii publice, care apar ca veritabile autoriti ale descentralizrii tehnice. 1.4 Principiile organizrii administraiei locale potrivit Constituiei din 1991 Constituiile contemporane se deosebesc foarte mult n ceea ce privete modalitatea tehnic de reglementare a organizrii administraiei locale. Unele se rezum la inversarea unei norme de trimitere cum este cazul Constituiei Romniei din 1923, care coninea, cu privire la "Instituiile judeene i comunale", un singur articol (art. 108). Acesta. a fost redactat ca un capitol distinct al Titlului III - Despre puterile statului. n Constituia Romniei din 1991, art. 119, cu care ncepe seciunea a 2-a, a capitolului V, intitulat "Administraia public local", scoate n eviden cele dou principii de baz, principii de ordin constituional, ale administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale, i anume: principiul autonomiei locale i principiul descentralizrii serviciilor publice. Textul articolului 119 are urmtoarea redactare: "Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice". Aceste principii se vor regsi att n activitatea fiecrei autoriti comunale, oreneti sau judeene, ct i n raporturile dintre autoritile comunale (oreneti) i cele judeene: Prin sintagma "administraie public" se desemneaz activitatea pe care o desfoar autoritile create pe baza principiului autonomiei locale. Acest principiu st la baza raporturilor dintre autoritile comunale i oreneti sau, dup caz, judeene, desemnate n mod democratic de ctre ceteni, pe de-o parte i autoritile statului "implantate" n teritoriu, pe de alt parte. Articolul 120 al Constituiei din 1991 arat ca autonomia local n comune i orae se realizeaz prin dou autoriti: consiliul local i, respectiv, primarul, ambele alese n condiiile legii. De asemenea, textul scoate n eviden c aceste autoriti, desemnate prin vot, de comunitatea local, sunt i autoriti care realizeaz administraia public. n felul acesta, legiuitorul romn constituant consacr dubla natur a comunei i oraului: colectivitate i unitate administrativ-teritorial.

n legislaia i doctrina din multe ri occidentale, noiunea de comun este folosit pentru a desemna att comuna rural, ct i oraul (comuna urban), terminologie cu care s-a operat i la noi n perioada interbelic n Constituie, corespunztor mpririi administrativ-teritoriale a rii, s-a consacrat distincia dintre comun, ca localitate rural, i ora, ca localitate urban. n alin. 2 al articolului 120 se precizeaz regula dup care consiliile locale i primarii funcioneaz ca autoriti administrative autonome, n condiiile legii. Rezult c autoritile comunale i oreneti, n virtutea principiului autonomiei locale, nu se afl ntr-un raport de subordonare fa de vreo autoritate judeean sau central Relaia de subordonare implic pentru organul ierarhic superior urmtoarele drepturi fa de organul subordonatului: 1. de a-i organiza activitatea; 2. de a i da ndrumri obligatorii; 3. de a exercita controlul general asupra activitii sale; 4. de a-i anula actele i chiar de a i se substitui n emiterea unui act; 5. de a aplica sanciuni administrativ-disciplinare. n virtutea autonomiei locale, aceste elemente nu se pot regsi n raporturile dintre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte. n baza textelor Constituiei, consiliul judeean exercit prerogativele sale de autoritate coordonatoare. De asemenea, prefectul i exercit dreptul su de control al legalitii, iar Guvernul, sarcina sa de conductor general al administraiei publice, prevzut de art.101, alin. 1 din Constituie. Articolul 21 din Legea administraie publice locale, chiar n primul alineat, precizeaz urmtoarele: "Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive...". n fine, art. 120 din Constituie consacr i noiunea de subdiviziune administrativ-teritorial pentru municipii care, potrivit art.3, fac parte din categoria oraelor. Textul admite, astfel, posibilitatea constituirii acestor subdiviziuni iar, la nivelul lor, a consiliilor locale i, respectiv, a primarilor. Se

subnelege c, n virtutea regulilor prevzute de alin. 2, legea va stabili i raporturile dintre consiliile locale i primarii de la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, pe de o parte, i consiliul local, respectiv primarul, de la nivelul municipiului, pe de alt parte. Art. 121 consacr, pentru sistemul departamental, rolul coordonator al consiliului judeean, legiuitorul constituant romn din 1991, lsnd, astfel, s se neleag c centrul de greutate al autonomiei locale se afl la orae i la comune, iar n art. 122 se consacr principiul tutelei administrative.

1.5 Principiul sistemului departamental Sistemul organizrii administrative a teritoriului are, n prezent, o influen foarte mare asupra locului i rolului autoritilor de la nivelul unitilor administrativ-teritoriale intermediare. Considernd comuna i oraul ca fiind uniti de baz i Guvernul ca fiind conductor general al administraiei publice, vom putea spune c exist dou mari sisteme de organizare administrativ a teritoriului, dup cum ntre unitatea de baz i Guvern exist o unitate intermediar (sistemul departamental) sau dou uniti administrativ-teritoriale intermediare (sistemul regional). Nu trebuie neles c n toate rile, indiferent dac au o "verig" sau dou intermediare, ntlnim denumirea de "departament" sau de "regiune". n constituia Spaniei, de pild, se utilizeaz noiunea de, "comunitate" autonom i nu cea de "regiune", iar alte constituii, de exemplu constituia Portugaliei, opereaz att cu sintagma "regiune autonom", ct i cu cea de "regiune administrativ". Ct privete unitatea imediat urmtoare comunei, reinem c unele constituii, cum sunt cele ale Italiei, Belgiei, etc., o evoc prin termenul de "provincie". Noiunea de "provincie", istoric vorbind, la noi a evocat cea mai mare unitate administrativ-teritorial, judeul fiind unitatea de grad departamental. n baza Constituiei Romniei din 1923, s-a instituit, prin Legea de unificare administrativ din 1925, un sistem departamental (judeean), deoarece plasa nu reprezenta o unitate administrativ-teritorial (intermediar ntre comun i jude), ci un element de desconcentrare a administraiei publice judeene, mai exact a anumitor servicii publice. n

fruntea plilor era un subprefect i funciona sub ordinele acestuia, ca ofier de poliie administrativ, respectiv de supraveghere, tutel i control n ceea ce privete administraia rural. Acest sistem a fost meninut pn la Constituia din 1938, cnd se creeaz inuturile ca uniti administrative superioare judeelor, care au avut ca efect nlturarea oricrei autonomii locale, la fel ca i regiunile din perioada anilor 1950 - 1968. Avnd n vedere tradiia noastr n administraia local, dominat de tutela administrativ, legiuitorul constituant a pus accent pe autonomia comunelor i oraelor, rezervnd autoritii judeene alese doar un rol coordonator. n art. 121 se precizeaz c obiectul coordonrii consiliilor comunale oreneti de ctre consiliul judeean este realizarea serviciilor publice de interes judeean. Textul conine i calificarea expres a consiliului judeean ca autoritate a administraiei publice. La fel ca i consiliul local, consiliul judeean are o dubl natur: a) autoritate a autonomiei judeene; b) autoritate a administraiei publice locale. n Romnia n-a existat niciodat o veritabil autonomie local Pentru prima oar n istoria modern a rii noastre, principiul autonomiei locale a fost consacrat de actuala Constituie. n baza textului articolului 121 alin. 2, se pot face alegeri directe sau indirecte pentru consiliul judeean. Autoritate la nivel judeean, de ordin constituional, nu poate fi dect consiliul judeean. Tot la nivel judeean este reglementat funcia de prefect, autoritate cu caracter statal prefectul fiind reprezentantul Guvernului n. jude. Fa de dispoziiile constituionale de mai sus, mai trebuie s admitem c ideea formrii unor noi uniti administrativ-teritoriale, cum au fost raioanele sau regiunile etc., nseamn o idee de lege ferenda. Constituia noastr nu admite dect comune i orae, ca uniti administrativ-teritoriale de baz, respectiv judee, ca uniti intermediare. Constituia Franei, de exemplu, dup ce enumer, la art. 72, comuna, departamentul i teritoriile de peste mri, drept colectiviti teritoriale ale Republicii, las posibilitatea formrii i altor uniti

administrative prin lege, ceea ce s-a realizat n 1982, cnd au fost introduse regiunile. Tezele regionaliste sunt la mod n Europa occidental, vorbindu-se foarte mult i despre un neoregionalism. 1.6. Prefectul, ca autoritate de tutel administrativ Autonomia local, mai ales ntr-un stat unitar nu poate fi conceput dect n anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele avnd o determinare economic obiectiv, altele fiind determinate de considerente politice. Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale nsui fiind unul din acestea n toate rile democratice, la nivelul unitii administrativ teritoriale cu gradul cel mai mare de, extensie este un reprezentant al statului cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, inclusiv ale comunitilor autonome. Dup sistemul francez, tradiional, acest rol la noi l-a avut prefectul. n Frana prefectul, pn la reforma din 1982, nu era numai reprezentant al Guvernului, dar i autoritate executiv a consiliului departamental, situaie care a caracterizat i regimul prefectului din ara noastr din perioada interbelic, dei la un moment dat s-au constituit doi prefeci, unul politic, ales, care avea rol de executiv pentru consiliul judeean, i unul administrativ, care reprezenta Guvernul. Textul art. 122 din Constituie se ndeprteaz de aceast tradiie, teza fiind abandonat i n Frana. Dup reforma administrativ din 1982, prefectul n Frana. este calificat drept comisar al Republicii, el fiind numit prin decret de Preedintele Republicii. n literatura de specialitate se apreciaz c prefectul, n sistemul francez, are urmtoarele caliti: 1. reprezentant al statului; 2. reprezentant al Guvernului; 3. organ de administraie general; 4. eful serviciilor statului din departament. Potrivit art. 122 din Constituia Romniei din 1991, prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel judeean. El are urmtoarele caliti: 1. reprezentant al Guvernului; 2. ef al serviciilor statului din jude (municipiul Bucureti);

3. autoritate de tutel administrativ pentru supravegherea legii de ctre autoritile administraiei publice locale. Funcia prefectului, ca reprezentant al Guvernului, are caracter politic. Aliniatul al 2-lea din art. 122 precizeaz c: "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, din unitile administrativ-teritoriale". Alin. 3 al aceluiai articol spune c: "Atribuiile prefectului se stabilesc potrivit legii". Deci, acestea se stabilesc "potrivit legii" i nu potrivit legii organice". Ca autoritate de supraveghere a respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, prefectul are dreptul s atace n contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau judeean), al unui primar sau al oricrui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeean, atunci cnd apreciaz c acesta este ilegal. Textul alin.4 consacr, deci, i instituia contenciosului administrativ. De asemenea, pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituia, tot n art. 122 alin.4, prevede principiul suspendrii, de drept, a actului atacat. n practica administrativ i de contencios administrativ s-a pus problema de a ti dac aciunea n justiie a prefectului ca autoritate de tutel administrativ poate fi circumstaniat i condiionat de ndeplinirea unor termene, cum este cel prevzut de art. 101 alin.2 din Legea nr. 69/1991 fiind sesizat i Curtea Constituional. Dup prerea profesorului Antonie Iorgovan "dreptul prefectului de a ataca n justiie actele administrative pe care le estimeaz ilegale nu poate fi condiionat de termene de decdere, ar nsemna, urmare a respingerii aciunii pentru tardivitate, ca s fie "autorizate" a fiina acte juridice contrare legii i Constituiei, ceea ce nu poate fi acceptat. Constituia, n art. 1 alin.3, precizeaz foarte clar c Romnia este stat de drept, iar n art. 16 alin. 2 se arat c "Nimeni nu este mai presus de lege". n acest sens s-a pronunat i Curtea Constituional prin Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994".8

Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 542

Prin legea nr. 24/1996 la art. III alin.3, contrar deciziei Curii Constituionale se reintroduce termenul, mai mult este calificat de decdere: "Introducerea aciunii de ctre prefect se face n termen de 30 de zile de la comunicarea actului, potrivit prevederilor art. 49 lit. g). Termenul de 30 de zile este termen de decdere. Noiunea este scutit de taxa de timbru". Aceste dispoziii sunt lovite la rndul lor de neconstituionalitate, ceea ce nseamn c ele pot fi tratate ca i inexistente. Nu exist obligaia respectrii lor. Dac n practic instanele de contencios administrativ le vor invoca, atunci se va ajunge la o nou excepie de neconstituionalitate. 1.7. Aspecte de drept comparat n toate cele 12 ri ale Uniunii Europene exist servicii exterioare sau desconcentrate, pe care doctrina occidental le calific ca fiind servicii, integrate n ierarhia administraiei ministeriale i repartizate pe ntregul teritoriu, dar cu funciuni particulare asupra unei pri a populaiei, determinat pe un teritoriu, mai mare sau mai mic n funcie de densitatea acesteia. Serviciile exterioare sau desconcentrate cu administraiile ministeriale care i au sediul n alte localiti dect n capitala uneia sau alteia din cele 12 ri. Aa, de pild, n Regatul Unit al Marii Britanii, un serviciu ministerial ce se ocup de problemele Scoiei (Scottish Office) i are sediul la Edinbourg. Secretariatul pentru Irlanda de Nord i are sediul la Belfast. n Germania, de asemenea, o mare parte din autoriti i stabilimente publice federale autonome nu sunt instalate la Bonn, i n alte orae ale rii, fiind prevzut ca partea substanial a departamentelor ministeriale s se transfere de la Bonn la Berlin, pn la sfritul acestui secol, dar nu se pune problema concentrrii tuturor ministerelor n capital. n Frana, prin politica de "delocalizare" se urmrete instalarea unor instituii centrale la Strasbourg, precum i instalarea unor ministere n provincie; oricum, Serviciul de Stare Civil al Ministerului de Afaceri Externe i are sediul la Nantes nc din anii 1950. n Olanda, anumite servicii centrale ale statului nu sunt situate n Haga, care este capitala rii, i n alte orae.

n rile federale, ca regul, administraia ministerial federal nu are servicii exterioare, acestea existnd numai n cteva domenii: vamal, afaceri externe, transporturi fluviale i autorutiere, pe cnd administraiile ministeriale ale landurilor sunt de neconceput fr servicii exterioare. Potrivit statisticilor oficiale, cei mai muli funcionari de stat sunt cuprini n serviciile exterioare ale statului, n Anglia, de exemplu 2/3 din funcionari (civil servant) sunt formai din "funcionari de teren" (field services). n cea mai mare parte a rilor Comunitii Europene, la un ealon local exist un reprezentant al statului care exercit funcii de poliie administrativ, de administraie general i de control al actelor autoritii locale (funcia de tutela administrativ). Este cazul guvernatorului de provincie n Belgia, al lamtsmand-ului din Danemarca, al consilierului de land n Germania, al prefectului n Grecia, Italia i Frana, al guvernatorului civil n Spania, al comisarului de district n Luxembourg, al comisarului regal n Olanda, ori al guvernatorului civil de district din Portugalia. n majoritatea acestor ri reprezentantul statului are i rolul de a coordona serviciile exterioare ale diferitelor ministere, n altele acest rol revine unui reprezentant al Ministerului de Interne (ex.: Danemarca), n altele unui reprezentant al Guvernului (ex.: Grecia), iar n altele unui reprezentant al primului-ministru. n toate rile Comunitii Europene exist tendina de stabilire a circumscripiilor administrative dup limitele geografice ale colectivitilor locale de baz i intermediare (de pild, districtele urbane i rurale i comitatele n Regatul Unit; districtul, departamentul i circumscripia n Germania, n cadrul landurilor unele landuri dispun numai de circumscripii; departamentul i regiunea n Frana; provincia n Belgia; provincia i regiunea n Italia etc.). Unele ri au reglementri foarte recente care au fost avute n vedere la redactarea textelor Constituiei noastre i a Legii nr. 215/2001. Potrivit "Noii legi comunale" belgiene din 26 mai 1989, comunele, fie rurale sau urbane, dispun de un consiliu, care variaz dup numrul de locuitori (7 la mai puin de 1000 de locuitori i 55 la peste 300 000 de locuitori). Consiliul

este ales pentru un mandat de 6 ani, care ncepe s curg de la 1 ianuarie a anului urmtor celui n care au avut loc alegerile. Primarul este numit de Rege dintre membrii consiliului local, dar poate fi numit i din rndul altor alegtori care au mplinit 25 de ani, cu avizul conform al delegaiei permanente al consiliului provinciei. Consiliul comunal desemneaz din rndul membrilor si consilierii-magistrai, care pot fi ajutoare ale primarului. Legea cu privire la reglementarea autonomiei locale din Italia, publicat. la 12 iunie 1990, definete comuna ca o instituie a comunitii locale care i reprezint interesele i i promoveaz dezvoltarea. Comunele i pot constitui circumscripii de descentralizare teritorial. La nivelul comunei funcioneaz un consiliu, ca organ de orientare i de control politico-administrativ, giunta i primarul, ca organe executive. Circumscripiile de descentralizare teritorial au un consiliu ales prin vot direct, iar acesta i alege dintre membrii si un preedinte. Relaiile dintre autoritile comunale i cele ale circumscripiilor sunt supuse regulilor delegrii de atribuii. n sistemul francez actual de organizare a administraiei publice locale, reinem cinci elemente fundamentale: a) "suprapresiunile tutelei" fac ca din sfera controlului administrativ al centrului s tribunalelor; b) interdicia unei ierarhii ntre colectivitile teritoriale duce i la opoziia acestora de a coopera vertical; c) globalizarea dotrilor de ctre stat a colectivitilor teritoriale, care a nceput la sfritul anilor '70, a avut ca efect utilizarea de ctre administraia de stat a mijloacelor de subvenionare pentru a controla problemele locale; d) autonomia financiar a colectivitilor locale este mai puin reuit dect n celelalte lari ale Comunitii n ceea ce privete posibilitatea de a recurge la mprumuturi, precum i "marja de manevr" pentru stabilirea de impozite i taxe locale; se treac n. sfera controlului exclusiv al

e)

sistemul repartizrii competenelor "pe blocuri" funcioneaz cu dificultate, punnd autorii fiecrui sistem administrativ ntr-o

situaie de competiie sau de ignorare reciproc, n locul uneia de cooperare.9

local

2. Norme constituionale privitoare la administraia public

Constituia Romniei impune o nou viziune asupra administraiei publice. Astfel, capitolul V al titlului III al Constituiei consacr administraiei publice dou seciuni administraia public central de specialitate i administraia public local. Din modul de redactare al acestor seciuni se desprinde ideea c legiuitorul constituant a dorit s delimiteze, n cadrul administraiei publice, dou sfere cu regimuri juridice diferite, i anume sfera administraiei publice centrale de specialitate i sfera administraiei publice locale. Autoritile administraiei publice centrale de specialitate sunt n exclusivitate autoriti ale administraiei de stat, n timp ce autoritile administraiei publice existente n unitile administrativ-teritoriale se mpart n: servicii publice ale autoritilor publice de specialitate desconcentrate n unitile administrativ-teritoriale i autoriti administrative autonome ale comunelor, oraelor i judeelor. Potrivit art. 119 din Constituie, administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. Din acest punct de vedere, Constituia recunoate dubla accepiune a unitilor administrativ-teritoriale. Pe de-o parte, comunele, oraele, municipiile i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale ale statului, delimitate prin lege, n cadrul crora administraia public de stat se realizeaz prin servicii descentralizate, aflate sub conducerea prefectului, desemnat de Guvern, la rndul su o autoritate public desconcentrat n judee i n municipiul Bucureti. Pe de alt parte, enunarea principiului autonomiei locale, n textul constituional, presupune recunoaterea ca entiti teritoriale distincte ale comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor, nelese ca grupri teritoriale

Jacques Ziller, Administrations comparees, pag. 345

ale colectivitilor locale de baz, care se afl la cel de-al doilea nivel al administraiei publice locale. n virtutea art. 72 alin.3 lit. o) din Constituie, organizarea administraiei locale, a teritoriului precum i regimul general privind autonomia local se stabilesc numai prin lege organic. Din formularea acestui text constituional rezult c, n viitor, este posibil o delimitare a administraiei locale de organizarea teritoriului, n sensul c, potrivit voinei legiuitorului se poate opera o reglementare specific a organizrii administraiei locale, n colectiviti locale distincte, altele dect cele existente la ora actual, ct i o nou distribuie teritorial a competenelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea structurii unitilor administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, Constituia admite posibilitatea stabilirii unitilor administrativ-teritoriale ale statului prin suprapunere cu colectivitile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectiviti locale de organizare administrativ a statului, putndu-se admite aplicarea autonomiei locale la colectiviti locale, componente ale unitilor administrativ-teritoriale. 3. Aplicarea principiului autonomiei locale n organizarea i funcionarea administraiei publice locale Realizarea autonomiei locale n Romnia este unul din obiectivele eseniale ale reformei n administraia public. Atingerea acestui obiectiv este dependent de o serie de factori de natur politic, legislativ, economic i social, de realizarea unor modificri structurale n administraia public i, mai ales, este dependent de schimbarea comportamentului funcionarului public n realizarea noilor sarcini care revin serviciilor publice. Autonomia local reprezint un principiu i un mod de organizare al administraiei colectivitilor locale, care nu poate fi implementat fr restructurarea ntregului sistem al administraiei publice. Sub aspect legislativ, reforma administraiei publice a fost declanat de adoptarea noii Constituii a Romniei, a legislaiei privitoare la organizarea i funcionarea autoritilor publice.

Problema esenial cu care se confrunta reforma administraiei publice este receptarea corect a structurii administraiei publice, a rolului, funciilor i atribuiilor componentelor acesteia i, mai ales, a raporturilor care se stabilesc ntre administraie i beneficiarii serviciilor publice pe care aceasta le presteaz. Practic ne gsim n faa unor erori de interpretare a Constituiei i a legislaiei. O prim eroare de acest gen o constituie aezarea semnului de egalitate ntre puterea executiv i administraia public. Aceast eroare este determinat de preluarea tale quale a concepiei interbelice privitoare la puterea executiv, n a crei cuprindere intrau toate autoritile administrative de la rege i pn la primar. ntre timp, concepia asupra administraiei publice s-a modificat esenial, n toate statele europene. Puterea executiv este redus la eful statului i Guvern, sub conducerea acesteia desfurndu-i activitatea administraia public. Guvernul are funcia de a conduce administraia public. O a doua eroare care poate fi identificat n diferite lucrri are n vedere neglijarea distinciei dintre administraia de stat i administraia local. n felul acesta, autoritile care funcioneaz n unitile administrativteritoriale sunt tratate ca autoriti ale administraiei locale, fr a se face distincie ntre serviciile publice ale ministerelor, ale celorlalte autoriti ale administraiei publice locale, care sunt reprezentantele colectivitilor locale. Aceast eroare este susinut de faptul c unitile administrativ-teritoriale n care funcioneaz servicii publice exterioare ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de stat, coincid cu colectivitile locale, crora le sunt aplicabile regulile autonomiei locale. O a treia eroare, care decurge din prima, se regsete n tratarea autoritilor administraiei locale ca autoriti ale puterii executive, ceea ce duce la concluzia c ntre administraia de stat i administraia local nu exist nici o deosebire, prima integrnd-o pe cea de a doua. O asemenea soluie este neconstituional i respinge aplicarea principiului autonomiei locale n organizarea i funcionarea serviciilor publice locale.

A patra eroare i ultima are n vedere conceperea administraiei publice pe ideea exclusiv de organ de stat care are rolul de a pune n executare legea, recurgnd, atunci cnd este necesar la fora de constrngere a statului. Aceast eroare rmne tributar regimului totalitar, n concepia cruia administraia de stat era atotcuprinztoare i actele sale erau executorii din oficiu, n toate cazurile fr a se admite practic posibilitatea controlului judectoresc asupra acestora. Noua concepie promovat de Constituie i de legile ulterioare respinge o asemenea abordare unilateral a problematicii administraiei publice. n Romnia, potrivit Constituiei, administraia local este realizat pe dou nivele, spre deosebire de unele state n care administraia local se distribuie pe trei nivele, celor dou adugndu-li-se nivelul regional. Constituia Romniei stabilete n art.119 c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. Aceste dou principii au o arie diferit de aplicare. Astfel n timp ce principiul autonomiei locale privete comunele, oraele i judeele, principiul descentralizrii serviciilor publice are n vedere att crearea i sporirea competiiei serviciilor publice desconcentrate, ct i crearea unor servicii publice descentralizate ori a unor servicii publice locale ori judeene. Legea administraiei publice nr. 69/1991 stabilete n primul su articol c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile administraiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligilibitii autoritilor administraiei publice locale i consultrii cetenilor n probleme de interes local. n temeiul acestei legi, autoritile administraiei publice locale sunt alese prin vot direct sau indirect i odat alese ele asigur continuitatea administraiei publice locale, mandatul de 4 ani al acestora, neputnd nceta nainte de termen, dect n anumite colectiviti locale, n cazurile prevzute de lege. Cu alte cuvinte, legea nu permite organizarea de alegeri anticipate pentru toate colectivitile locale. n sfrit, alin. 1 al art. 3 al Legii nr. 215/2001 prevede c autonomia local privete att organizarea i funcionarea administraiei

publice locale, ct i gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint. Aceste dispoziii legale prezint o dubl importan. n primul rnd, ele definesc aplicarea atotcuprinztoare a autonomiei locale n cadrul competenelor care revin autoritilor locale. n al doilea rnd, textul legal stabilete dimensiunea real a autonomiei locale asumarea n integralitate a responsabilitii pentru gestionarea intereselor colectivitii pe care o reprezint n al treilea rnd, textul legii recunoate existena n cadrul unitilor administrativ-teritoriale a colectivitilor locale, subiecte reale ale autonomiei locale, identificate n Constituie prin comune, orae, municipii i judee. Ceea ce nu introduce textul art. 1 al Legii nr.69/1991, ca o component a autonomiei locale, este controlul de tutel exercitat de prefect, n numele Guvernului, asupra actelor pe care le emit sau le ncheie autoritile administraiei publice locale. 4. Autoritile comunale i oreneti n comune, orae i municipii funcioneaz, ca autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local, consilii locale i primari. Statutul consiliilor locale i al primarilor, n ceea ce privete autonomia local, este definit de Constituie i de lege, ambele autoriti fiind supuse rolului de autoriti administrative autonome n rezolvarea treburilor publice din comune i orae. Din acest punct de vedere, se cere a se face o distincie intre treburile publice din comune i orae i treburile publice care depesc sfera local, intrnd n interesul general. O problem distinct o constituie organizarea autoritilor administrative autonome n subdiviziunile municipiilor. n prezent, o astfel de organizare este realizat numai n municipiul Bucureti. Subordonarea se face numai pe linia ierarhic specific, n virtutea creia consiliile sectoarelor se supun consiliului local al municipiului Bucureti, iar primarii de sector primarului general al municipiului Bucureti.

Autonomia local nu privete autoritile constituite la nivelul sectoarelor municipiului Bucureti, ci colectivitatea local n integritatea sa n aceste condiii, organizarea unor autoriti ale administraiei publice n subdiviziuni ale municipiilor este generat de implantarea unor servicii publice specifice administraiei de stat n spaii teritoriale ale municipiilor pentru a evita aglomerarea cetenilor la sediul primarului municipiului.