Poltica industrial do governo Lula

Wilson Cano Ana Lucia Gonalves da Silva

Texto para Discusso. IE/UNICAMP n. 181, julho 2010. ISSN 0103-9466

Poltica industrial do governo Lula

Wilson Cano Ana Lucia Gonalves da Silva

Resumo Este artigo avalia as Polticas Industriais implementadas nos dois governos do Presidente Lula, apontando avanos e limites. O primeiro item apresenta sucintamente um histrico do perodo anterior a 2003. O segundo item trata do perodo referente ao primeiro mandato de Lula (2003-2006), destacando a suspenso (com a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE) do veto anteriormente existente poltica industrial, ao mesmo tempo em que mantida a orientao ortodoxa da poltica macroeconmica. O terceiro item aborda o perodo do segundo mandato de Lula (2007-2010), quando se formula e implementa a Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP, com ganhos em termos de capacidade de coordenao e gesto, que se revelam cruciais para enfrentar a crise internacional que eclode em agosto de 2008, colocando novos e maiores desafios. O ltimo item apresenta algumas consideraes finais sobre os desafios para a construo de um projeto de desenvolvimento nacional.

Antecedentes Nos anos 1970, o Brasil completou importante etapa de seu processo de industrializao, tornando mais densa nossa estrutura industrial, com a implantao ou consolidao de segmentos mais complexos, como os da moderna agroindstria, da minerao e metalurgia dos no-ferrosos, da petroqumica, alguns bens de capital e eletrnicos.1 A crise da dvida dos anos 1980 e a adoo da poltica de estabilizao e da estratgia de desenvolvimento de corte neoliberal nos anos 90 (apoiada em abertura comercial, privatizao de empresas estatais e desregulamentao dos mercados) interromperam esse processo. Imbudos dos pressupostos do Consenso de Washington, seus defensores argumentavam que as foras de mercado promoveriam a modernizao produtiva, a melhoria da competitividade e o aporte generoso de capital, tecnologia e conhecimento oriundo do exterior. Enfim, o pas integrar-se-ia s novas

(1) Sobre o movimento da industrializao e o transcurso para a crise da dcada de 1980, ver Belluzzo e Coutinho (1983) e Tavares (1998). O livro de Fajynzlber (1983) compara a industrializao da Amrica Latina com a Asitica, destacando as diferentes trajetrias notadamente da Coria do Sul e suas principais causas: o apoio poltico internacional dos EUA para aquele pas e as atitudes mais coerentes e ousadas das polticas econmica e industrial coreanas. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

Poltica industrial do governo Lula

regras do jogo da economia globalizada. Nestes anos mal se podia falar em Poltica Industrial, que passou a ser vista como anacrnica e prova de insensatez e atraso. Entretanto, alguns esforos isolados podem ser contabilizados, em termos de atitudes do setor pblico e do empresariado nacional. Na segunda metade da dcada de 1980, no governo da Nova Repblica, houve um esforo deliberado para capturar oportunidades nas novas fronteiras de inovao (informtica, biotecnologia e novos materiais),2 partindo do reconhecimento de que, no mbito internacional, mudanas profundas e aceleradas estavam em processo, com a emergncia das novas tecnologias de base microeletrnica, a difuso de equipamentos de automao e avanos nas reas de biotecnologia, novos materiais e energias renovveis, promovendo transformaes no padro de industrializao liderado pelos complexos metalmecnico e qumico. Porm, sob contexto macroeconmico desfavorvel, no Brasil os tmidos movimentos de diversificao de alguns grandes grupos nacionais em direo ao complexo eletrnico no se sustentaram. Afinal, a dimenso dos novos desafios requeria a articulao e sustentao de uma Poltica Industrial efetiva, apoiada por uma poltica macroeconmica adequada, o que, no perodo, era praticamente impossvel. A nova era inaugurada por Collor logo deixou clara a mudana de foco que passaria a nortear explicitamente a poltica brasileira para a indstria. Ao contrrio das polticas adotadas anteriormente, que visavam a expanso da capacidade produtiva mediante o incentivo substituio de importaes, o objetivo passou a centrar-se seguindo os ditames do Consenso de Washington na questo da competitividade,3 a ser alcanada pelo aumento da eficincia na produo e comercializao de bens e servios, com base na modernizao e reestruturao da indstria. Em uma poltica industrial s avessas, criou em 1990 a PICE (Poltica Industrial e de Comrcio Exterior), promovendo uma acentuada e rpida exposio da indstria competio internacional, com reduo progressiva dos nveis de proteo tarifria e eliminao dos instrumentos no tarifrios de proteo e dos subsdios. De forma desvinculada de polticas setoriais, os recursos do BNDES foram direcionados a empresas que alcanassem incrementos de competitividade e produtividade. Foi institudo o Programa de Reestruturao e Racionalizao Empresarial, visando fomentar fuses e incorporaes de empresas. E, ironicamente, o banco de desenvolvimento do pas foi designado gestor do Programa Nacional de Desestatizao
(2) Datam deste perodo, a criao do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) e a Poltica Nacional de Informtica. (3) Este ponto explicitado na Exposio de Motivos da Medida Provisria 158, de 15/03/1990, sendo depois detalhado no documento Diretrizes Gerais para a Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (PICE), de meados de 1990. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 3

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

(e, em grande medida, de desnacionalizao), executado sem vinculao a uma estratgia de poltica industrial, privatizando estatais produtivas de setores anteriormente considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional e, na seqncia, passando a incluir as concesses de servios pblicos iniciativa privada. A ampliao do escopo se estendeu ainda CVRD (Cia. Vale do Rio Doce) e ganhou reforo com o estmulo s privatizaes estaduais. A opo pela reduo do papel dos instrumentos de alcance setorialmente diferenciados (verticais) em favor dos instrumentos horizontais apoiava-se em um suposto central: as empresas mais aptas sobreviveriam ao desafio da competitividade e seriam premiadas com a integrao competitiva aos mercados globais, baseado na equivocada premissa de que a melhor poltica industrial no ter poltica industrial. Enquanto isso, Coria do Sul e, principalmente, a China adotavam polticas radicalmente distintas, enfrentando de forma agressiva a concorrncia internacional, apoiando-se em ativas polticas de desenvolvimento industrial.4 Concretamente, as novas diretrizes para o setor industrial, combinadas com a recesso decorrente da poltica de estabilizao, impuseram s empresas severos ajustes, com efeitos perversos sobre os nveis de produo, emprego e renda, alm de desnacionalizao de setores industriais, falncia de muitas empresas e destruio de pedaos de vrias empresas e segmentos do parque industrial brasileiro. Reduo de tarifas de importao, sobrevalorizao da moeda, constrangimento do crdito e ausncia de mecanismos de proteo contra prticas desleais de comrcio internacional levaram substituio da produo local por importaes inclusive em setores nos quais o Brasil dispunha de condies de competitividade. Mais uma vez, algumas excees avalanche de orientao neoliberal devem ser citadas. Como destacam Laplane e Sarti (2006), com a gravidade da crise resultante do fracasso do Plano Collor, ainda na primeira metade dos anos 1990: i) Cmaras Setoriais foram instaladas e funcionaram como espaos de negociao entre empresrios, trabalhadores e governo para a reativao de setores; ii) o Mercosul concedeu um tratamento preferencial abertura comercial no plano regional; iii)
(4) De fato, a experincia chinesa a partir dos anos 1980 contradiz categoricamente a tese ortodoxa. Sob o mesmo contexto de globalizao, ao contrrio de renunciar s polticas internas de desenvolvimento, a China redobrou seu empenho, aprofundando reformas e perseguindo uma poltica cambial condizente com seu projeto de desenvolver o pas. O sucesso de sua estratgia do conhecimento de todos. Sobre a Coria do Sul, ver Coutinho (1999) e sobre a China, Medeiros (1999). Estes dois textos encontram-se em Fiori (1999), que contm importantes anlises gerais e de outros paises sobre o perodo. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 4

Poltica industrial do governo Lula

alguns setores industriais, com destaque para o automobilstico, foram objeto de regimes especiais de proteo para promover a produo local e o investimento.5 O acirramento da crise econmica brasileira em 1999, no segundo mandato de FHC, voltou a abrir espao para mais uma ao isolada, consubstanciada na experincia do Frum de Competitividade, implementado pelo Ministrio da Indstria e do Comrcio, contra a orientao do Ministrio da Fazenda, que seguia vetando qualquer iniciativa de Poltica Industrial e assim se manteve at o final do governo FHC. Mais uma vez, tratava-se de um esforo de coordenao entre atores em uma tentativa de fortalecer cadeias produtivas. Tambm neste contexto, foram criados a partir de 1999 os Fundos Setoriais de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, com base em contribuies do setor privado. Uma conseqncia do modelo adotado nos anos 1990, especialmente aps o Plano Real, foi o aumento da vulnerabilidade externa do pas, com a ampliao do dficit em transaes correntes (efeito do longo perodo de valorizao do real) e o aumento do passivo externo acumulado.6 Na rea fiscal, com o elevado endividamento pblico, altas taxas de juros tornavam a situao ainda mais grave. Ademais, a combinao cmbio sobrevalorizado e juros altos so fortes inibidores do investimento produtivo e da retomada do crescimento econmico. Os primeiros anos do sculo XXI transcorreram sob intenso debate acerca da viabilidade do modelo de insero internacional escolhido para a economia brasileira. Elevado passivo externo e crescente dvida interna reforavam a necessidade de coordenao e articulao de uma poltica de desenvolvimento nacional, incluindo o resgate de uma Poltica Industrial efetiva. Neste contexto de impasses, a acirrada campanha eleitoral em 2002 aduz ainda o componente de especulao no mercado financeiro, suscitada pelo fantasma do que representaria um governo de esquerda na conduo do pas.

(5) Com a sada de Collor em 1992 e a ascenso de Itamar Franco, criou-se um curto e falso otimismo sobre a retomada do Estado Desenvolvimentista. exemplo disso a contratao da UNICAMP-IE e da UFRJ-IEI, em final de 1992, para a realizao de importante estudo sobre a indstria brasileira, coordenado por Coutinho e Ferraz (1994). (6) O agravamento da situao das contas externas brasileiras, somado crise russa em meados de 1998, tornou mais difcil a obteno de crditos externos, levando a perdas de reservas cambiais e deciso de recorrer ao Fundo Monetrio Internacional (que disponibilizou recursos no montante de US$ 41 bilhes), tendo como contrapartida as j conhecidas exigncias requeridas quando da assinatura de Carta de Intenes com o FMI. Somados, os dficits em transaes correntes de 1995 a 2002 totalizaram US$ 200 bilhes! Cano (2000), analisando o movimento de longo prazo das principais economias latino-americanas, j chamava a ateno para a inexorabilidade da manuteno de baixas taxas mdias de longo prazo de crescimento do PIB. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 5

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

Primeiro Governo Lula: Suspenso do Veto Poltica Industrial, mas com Continuidade da Poltica Macroeconmica O Presidente Lula assume em primeiro de janeiro de 2003 e mantm a poltica macroeconmica que vinha sendo executada desde 1999, apoiada na combinao do regime de metas de inflao com o cmbio flutuante e a poltica de gerao de supervit fiscal primrio, visando a continuidade do controle inflacionrio.7 Para cumprir as metas de inflao, o Banco Central continua fixando a taxa bsica de juros em patamares muito elevados, a despeito de todos seus efeitos perversos. No ano de 2003, a economia brasileira seguiu exibindo medocre crescimento econmico, mantendo a tendncia de crescente ampliao do hiato em relao s taxas mdias de crescimento dos principais pases comparveis. A boa notcia foi a acentuada desvalorizao cambial no final do governo FHC,8 que contribuiu para zerar o dficit comercial de manufaturados em 2003. Com a poltica monetria freando recorrentemente o crescimento da demanda domstica, o principal estmulo para a expanso da produo industrial somente poderia vir do comrcio exterior, aquecido pela crescente demanda das economias asiticas, em especial da China. Com as exportaes em trajetria rapidamente crescente, as restries externas diminuram significativamente no governo Lula. Se de um lado deu continuidade poltica macroeconmica anterior, de outro lado o governo Lula logo acabou com o veto Poltica Industrial e iniciou a formulao da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), elaborada ao longo de vrios meses,9 contando com a contribuio de notrios especialistas em poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior.Esta combinao contraditria criou um grave paradoxo, na medida em que, estando

(7) Belluzzo e Carneiro (2003) apontam que a poltica econmica do governo Lula encontrava-se fortemente condicionada pela busca da credibilidade junto aos mercados financeiros. O paradoxo da credibilidade a que se referem os autores no ttulo do artigo refere-se ao fato de que, quanto mais a poltica econmica produz resultados positivos segundo a tica do mercado financeiro, mais se estreita seu raio de manobra. (8) Como destacam Laplane e Sarti (2006, p. 310), o governo FHC optou por definir os condicionantes macroeconmicos e deixar que as prprias empresas escolhessem a estratgia mais adequada s suas necessidades. (...) Esperava-se que o aumento na demanda por divisas das empresas industriais, nacionais e estrangeiras, seria resolvido graas ao aumento da competitividade que permitiria expandir as exportaes. A crise de 1999 tornou evidente que a estratgia de conduzir a modernizao da indstria apenas com os instrumentos da poltica macroeconmica, como pretendia a viso neoliberal, foi um rotundo fracasso, conduzindo necessidade de promover acentuada depreciao do Real. (9) Antes do lanamento oficial da PITCE, em 31/03/04, dois documentos foram anunciados: Roteiro para Agenda de Desenvolvimento (16/06/03) e Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (26/11/03). Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 6

Poltica industrial do governo Lula

fortemente limitado em mover os instrumentos clssicos do cmbio, dos juros e do gasto pblico, no teria como soltar as amarras para a poltica industrial. Bem recebida por muitos, a implementao da PITCE teve, no entanto, que enfrentar muitas dificuldades, entre elas a herana herdada dos anos 1990, quando foram extintas ou esvaziadas muitas das instncias de coordenao e de planejamento que desempenharam papel importante ao longo do processo de industrializao: conselhos interministeriais, rgos de planejamento etc., alm das instncias que existiam no interior das empresas pblicas de infraestrutura que foram privatizadas. Na lista dos sobreviventes: as esvaziadas agncias de desenvolvimento regional, um BNDES desfigurado, o BB e a CEF com atuaes acanhadas, o Sebrae com atuao isolada, alguns outros arranjos institucionais, alm de um conjunto desarticulado de instrumentos, criados em geral para minimizar distores geradas pela poltica econmica. De acordo com os documentos oficiais, a PITCE (consubstanciada em um conjunto de 57 medidas distribudas em 11 programas de poltica) propunha-se articular trs planos distintos: 1) Linhas de ao horizontais (inovao e desenvolvimento tecnolgico; insero externa; modernizao industrial; ambiente institucional/aumento da capacidade produtiva); 2) Opes estratgicas (semicondutores, software, bens de capital e frmacos); 3) Atividades portadoras de futuro (biotecnologia, nanotecnologia, biomassa/energias renovveis). Eram dois os macroprogramas mobilizadores: I) Indstria forte (visando fortalecer e expandir a base industrial brasileira); II) Inova Brasil (visando aumentar a capacidade inovadora das empresas). Um plano de ao que explicitava como objetivos o aumento da eficincia da estrutura produtiva, o aumento da capacidade de inovao das empresas brasileiras e a expanso das exportaes. Esta seria a base para uma maior insero do pas no comrcio internacional, estimulando os setores onde o Brasil teria maior capacidade ou necessidade de desenvolver vantagens competitivas e abrindo caminhos para insero nos setores mais dinmicos dos fluxos de troca internacionais. Tratava-se de uma poltica governamental construda a partir de uma viso da complexidade da estrutura produtiva do pas e apoiada na percepo de que os diversos setores e cadeias produtivas desempenham papis diferenciados na dinmica do desenvolvimento, em termos de gerao e difuso de inovaes, competitividade e dinamismo internacional e atendimento das necessidades bsicas da populao,10 e que se refletem na sua posio no desenho da poltica. Pode-se dizer que a PITCE
(10) Erber (2006) esclarece bem este ponto.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

representa, assim, um esforo de conceber uma poltica industrial e tecnolgica contempornea, em uma perspectiva de longo prazo, com nfase na dimenso da inovao e da agregao de tecnologia aos produtos brasileiros. O problema que as estratgias de desenvolvimento industrial no se fazem apenas com polticas industriais explcitas. Por melhor que seja seu desenho, deve contar com polticas macroeconmicas compatveis. Do contrrio, a poltica industrial implcita nestas ltimas anula ou distorce as primeiras. Concretamente, verifica-se que at o final do primeiro governo Lula, a implementao da PITCE resultou em um conjunto abrangente de iniciativas,11 em estgios bastante heterogneos de planejamento e implementao. Laplane e Sarti (2006) resumem bem os avanos obtidos. Predominavam fortemente as aes horizontais, algumas das quais representam novas aes (a exemplo do Programa Modermaq, do BNDES12), enquanto outras foram adaptaes de programas preexistentes (como os programas de apoio a pequenas e mdias empresas). Houve um esforo por desonerar o investimento, a produo e as exportaes. Foram zeradas as alquotas de IPI para bens de capital. Foi estabelecida a isonomia tributria entre produtos importados e produzidos no pas aplicando aos primeiros a contribuio para o Cofins. Foi aprovada a iseno da contribuio para PIS/Pasep e Cofins para a compra de mquinas e equipamentos por empresas exportadoras que exportassem pelo menos 80% de sua produo. Por outro lado, a despeito de contemplados na PITCE para serem foco de polticas setoriais de estmulo, os setores de semicondutores, frmacos, software e bens de capital no foram objeto de aes de fomento em grande escala, embora tenham sido objeto de Programas especficos do BNDES (Modermaq, Prosoft e Profarma, por exemplo).13 As aes mais articuladas, entretanto, foram na rea de promoo de exportaes, apoiadas em instrumentos que estavam nas mos do MDIC e demandavam menos do Ministrio da Fazenda. Um balano do montante estimado de renncia fiscal no perodo 2004 a 2006 resultante das medidas de desonerao tributria implementadas apresentado na Tabela 1.

(11) Em anexo, h uma lista das principais aes/medidas. (12) Inspirado no sucesso do programa Moderfrota, que substitui as taxas de juros variveis por taxas fixas no financiamento. (13) Uma iniciativa de cunho setorial foi a iseno da contribuio para o PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre a venda de microcomputadores no varejo. Outra refere-se negociao de contrapartidas na forma de investimentos e transferncia de tecnologia para a definio do padro brasileiro de TV digital. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 8

Poltica industrial do governo Lula

Tabela 1 PITCE: Impacto Fiscal das Medidas de Desonerao Tributria 2004-2006 (R$bilhes) Discriminao 2004 Estmulo ao investimento produtivo 0,65 Corte de tributos para as famlias (imposto de renda) 0,50 Corte de tributos da cesta bsica e incentivo produo de 3,33 alimentos Estmulo poupana de longo prazo 0,77 Estmulo micro e pequena empresa Incentivo produo Total 5,26 Fonte: Ministrio da Fazenda. Extrado de: Salerno e Daher (2006, p. 35). 2005 3,40 2,30 5,00 2,00 0,30 0,10 13,10 2006 6,11 4,03 5,00 2,15 1,35 0,60 19,24

O conjunto descompassado e no articulado de iniciativas que foram sendo implementadas, no bojo de um processo de reconstruo de instncias de planejamento e gesto e de instrumentos de poltica, no foi capaz de influenciar significativamente o nvel de investimentos na direo pretendida, nem de reverter problemas estruturais. A lista das principais aes/medidas apresentadas em anexo permite inferir, entretanto, a dimenso do esforo realizado no sentido de avanar na necessria institucionalidade da Poltica Industrial. Entre o lanamento da PITCE em maro de 2004 e o final do primeiro governo Lula, destacam-se14: 1) o fortalecimento da estrutura institucional de apoio a poltica, com a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial CNDI, instncia de articulao pblico-privada com alto nvel de representao, e da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABDI, pela Lei 11.080, de 30/12/04;15 2) a construo de um arcabouo legal-regulatrio dedicado a promover a

(14) Implementadas anteriormente ao lanamento da PITCE, duas medidas tambm merecem destaque: a reformulao da Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos APEX (Lei 10.668, de 14/05/03) e a instituio do Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural PROMINP (Decreto 4.925, de 19/12/03), que visa fomentar a participao da indstria nacional de bens e servios, de forma competitiva e sustentvel, na implantao de projetos de petrleo e gs no Brasil e no exterior. Ainda no mbito do PROMIMP, em 08/10/04 foi assinado Convnio entre Petrobrs e Sebrae, tendo em vista promover a insero de MPEs na cadeia produtiva de petrleo, gs e energia. (15) Mesmo depois de aprovada a Lei e sua regulamentao (Decreto 5.353, de 24/01/05), passou-se um longo perodo at que a ABDI tivesse recursos mnimos para viabilizar seu adequado funcionamento. O objetivo da Agncia articular, coordenar e promover a execuo da Poltica Industrial, em interao com os diversos rgos pblicos e com a iniciativa privada. Atua de acordo com as diretrizes e estratgias definidas pela Cmara de Desenvolvimento Econmico, Cmara de Poltica Econmica, Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial e seu prprio Conselho Deliberativo - entidades que envolvem membros do governo e da sociedade civil. Com natureza jurdica hbrida e funes coordenadoras centrais, a ABDI revelou-se uma soluo inovadora do ponto de vista institucional. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 9

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

inovao, principalmente com a aprovao da Lei de Inovao (Lei 10.973, de 02/12/04) e de sua regulamentao (Decreto 5.563, de 11/10/05), bem como da Lei do Bem (Lei 11.196, de 21/11/05) e de sua regulamentao (Decreto 5.798, de 07/07/06). O foco em inovao da PITCE foi reforado por dois outros marcos importantes: a j conhecida Lei de Informtica (que em 26/09/06 Decreto 5.906 teve os incentivos fiscais para o setor prorrogados at 2019) e a Lei de Biossegurana (Lei 11.105, de 23/11/05), que viabiliza a pesquisa com organismos geneticamente modificados e com as chamadas clulas-tronco. Adicionalmente, destaca-se a (re)entrada do BNDES nos financiamentos inovao de forma incentivada e a ampliao do oramento da Finep. No que se refere s empresas de menor porte, a PITCE apresentou um conjunto de instrumentos, entre eles: linhas de apoio inovao da Finep e do BNDES, linhas de financiamento ao investimento do BNDES, linhas especiais para capital de giro do BNDES e da CEF, mudanas na legislao para MPEs e programas de apoio ao desenvolvimento organizacional e gerencial. Embora representem um avano, tiveram pouco efeito prtico nestes primeiros anos. Um ponto importante a destacar neste balano da PITCE refere-se rigidez na forma de utilizao e na disponibilidade de recursos para implementar projetos de grande impacto, apontado por Laplane & Sarti (2006). Grande parte dos recursos disponveis estava destinada ao financiamento de exportaes e os recursos disponveis para investimento tinham elevado custo para os investidores potenciais. As tentativas de introduzir mecanismos de equalizao de juros no crdito para investimento, semelhantes aos utilizados no financiamento das exportaes (Proex), enfrentaram fortes resistncias do Ministrio da Fazenda. Sob as amarras da poltica macroeconmica, a PITCE no produziu os resultados que poderia, do ponto de vista do desempenho da indstria no seu conjunto e de sua contribuio para o crescimento e para o fortalecimento da insero da economia brasileira no cenrio internacional, a despeito do bom desempenho de algumas empresas e setores individualmente. Segundo Governo Lula: Avano na Coordenao da Poltica Industrial e Crise Mundial O segundo mandato do Presidente Lula tem incio dando continuidade PITCE. Entre janeiro de 2007 e maio de 2008, inmeras iniciativas continuaram sendo

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

10

Poltica industrial do governo Lula

tomadas (vide anexo), mas carecendo de uma maior articulao e de recursos.16 Ao mesmo tempo, foi-se trabalhando na formulao de uma nova fase da PITCE (Fase II) que representasse um avano em termos de abrangncia e potncia, bem como se articulasse mais firmemente com outros programas de governo,17 visando aprofundar a trajetria de recuperao da capacidade do Estado de formular e gerenciar polticas. Em 12/05/2008, um novo programa de promoo indstria brasileira lanado pelo governo federal, com maiores pretenses no sentido de sua abrangncia, profundidade, articulaes, controles e metas, ampliando o nmero de setores e os instrumentos de incentivo em relao PITCE. Entre os avanos, h a preocupao em definir objetivos e estabelecer metas, fortalecer a coordenao entre diferentes instituies do governo e o dilogo com o setor privado, dentro de uma viso sistmica voltada construo da competitividade de longo prazo dos mais diversos setores da economia brasileira. Batizada de Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP e apoiando-se em diversos tipos de medidas (tributria/fiscal, financiamento, poder de compra por parte do governo,18 aprimoramento jurdico, regulao e apoio tcnico19), a nova poltica tem como objetivo a sustentao de um longo ciclo de desenvolvimento produtivo, apoiado no investimento, na inovao, na competitividade das empresas e na ampliao das exportaes. Entre outros instrumentos, o novo programa prope a desonerao de diversos setores produtivos correspondente a uma renncia fiscal de R$ 21,4 bilhes entre 2008 e 2011 (Tabela 2).

(16) Suzigan e Furtado apontam em 2007, em trabalho apresentado no II Congresso Brasileiro de Inovao na Indstria, que h um nmero excessivo de rgos com precria capacidade de mobilizar recursos, administrando instrumentos dispersos e desarticulados e com poucos quadros tcnicos com formao adequada. (17) Neste caso, o desafio seria avanar na integrao da PITCE com outros importantes programas em curso: Plano de Acelerao do Crescimento PAC; Plano de Ao Cincia, Tecnologia e Inovao PACTI; Plano de Desenvolvimento da Educao PDE; Programa Mais Sade (PAC-Sade); Plano Nacional de Qualificao PNQ; Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural PROMINP; Programa Educao para a Nova Indstria. (18) A PDP prev o uso do poder de compra governamental (da administrao direta e de empresas estatais), em especial nos segmentos de petrleo, defesa, sade e TIC, mas esta tem sido uma rea em que se avanou muito pouco (esto em andamento propostas de anteprojeto de lei). (19) Abrangem instrumentos como: certificao e metrologia, promoo comercial, propriedade intelectual, capacitao de recursos humanos, capacitao empresarial. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 11

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

Tabela 2 PDP: Resumo das Principais Medidas 2008-2011 (R$ milhes) Discriminao 2008 2009 2010 2011 Total Reduo do prazo p/utilizao dos crditos do 2.200 3.774 5.974 PIS/Cofins em BK Prorrogao da depreciao acelerada at 2010 1.000 2.000 3.000 Ampliar a abrangncia do REPORTO 374 747 747 747 2.615 Ampliao do RECAP 350 700 700 700 2.450 Eliminao do IOF nas operaes de crdito do 150 300 300 300 1.050 BNDES e Finep Reduo a zero do IR incidente em despesas com prestao no exterior de servios de logstica de 25 50 50 50 175 exportao Reduo a zero do IR incidente na promoo comercial no exterior de servios prestados por 10 20 20 20 70 empresas brasileiras Depreciao acelerada para o setor automotivo 92 658 1.174 1.098 3.022 Depreciao acelerada para o setor de bens de 33 233 417 390 1.073 capital Deduo em dobro da base de clculo do IRPJ e da CCLL das despesas c/capacitao de pessoal 65 130 130 130 455 prprio das empresas de software Suspenso da cobrana de IPI, PIS e Cofins sobre peas e materiais destinados construo de 50 100 100 100 350 navios novos p/estaleiros nacionais Ampliao do prazo de recolhimento do IPI pelo 200 200 setor automotivo Reativao do Programa Revitaliza 76 215 340 370 1.001 Total 3.625 7.927 5.978 3.905 21.435 REPORTO Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia RECAP Regime Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas Exportadoras Fonte: PDP Apresentao do Ministro da Fazenda, maio 2008.

Perseguindo um escopo mais amplo e transversal, a nova poltica contempla 24 setores da economia. Apreendendo a abrangncia e complexidade da estrutura industrial brasileira e ao mesmo tempo definindo focos especficos de ao, os setores foram considerados em 3 grupos de programas, segundo seus diferentes tipos de desafio. No primeiro, esto os programas para consolidar e expandir a liderana de setores onde o Brasil j forte, em um total de 7 programas: aeronutico; petrleo, gs e petroqumica; bioetanol; minerao; celulose e papel; siderurgia; e carnes. No segundo, esto os programas para fortalecer a competitividade, com 11 reas20:
(20) Esta lista foi expandida, posteriormente (em 2009), com a incluso de mais setores: biodiesel, trigo, eletrnica de consumo e brinquedos.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

12

Poltica industrial do governo Lula

complexo automotivo; bens de capital; indstria naval e cabotagem; txtil e confeces; couro, calados e artefatos; madeira e mveis; agroindstrias; construo civil; complexo de servios; higiene, perfumaria e cosmticos; e plsticos. No terceiro grupo, esto os programas mobilizadores em reas estratgicas, abrangendo 6 programas: complexo industrial da sade; tecnologias de informao e comunicao; energia nuclear; nanotecnologia; biotecnologia; e complexo industrial de defesa. H ainda o grupo chamado destaques estratgicos, contendo 6 programas: Promoo das exportaes; Regionalizao; Micro e pequenas empresas; Produo sustentvel; Integrao com a frica; Integrao produtiva da Amrica Latina e Caribe. Estes dois ltimos programas representam um passo inovador, na medida em que, pela primeira vez, se leva em conta, formalmente, a necessidade de integrao do Brasil com estes dois grupos de pases. A meta para 2010 era fazer com que o Brasil alcanasse uma participao de 1,25% do total das exportaes mundiais (contra 1,18%, em 2007), o que corresponde a aproximadamente US$ 208,8 bilhes (contra US$ 160,6 bilhes, em 2007), o que exigiria um crescimento mdio anual de 9,1% nas vendas externas entre 2008 e 2010. O governo propunha-se tambm ampliar o nmero de micro e pequenas empresas exportadoras para 12.971 em 2010 (10% a mais que as 11.792 MPEs em 2006). Ambas as metas foram frustradas diante da crise mundial que eclodiu em agosto de 2008. Tambm no foi alcanada a meta mais importante da PDP: a elevao do investimento fixo para 21% do PIB at 2010 (contra 17,6%, em 2007), correspondendo a cerca de R$ 620 bilhes. Quanto ao estmulo inovao no setor industrial, a perspectiva era que os investimentos privados em pesquisa e desenvolvimento (P&D) representassem 0,65% do PIB em 2010 (contra 0,51%, em 2007), o que exigiria um crescimento mdio anual de 9,8%.21 A PDP reserva importante papel para o BNDES, com agilizao e desburocratizao dos financiamentos e significativo aporte de recursos. A participao do BNDES no programa previa financiamentos de R$ 210,4 bilhes para o setor de indstria e servios (excluindo os financiamentos infraestrutura) entre 2008 e 2010, com previso de que os desembolsos do banco para este segmento

(21) De acordo com o MCT, o gasto do governo brasileiro com P&D corresponde a 60,2% do total, contra 39,8% de gastos privados, enquanto situao inversa se observa nos pases desenvolvidos membros da OECD. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 13

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

chegassem a R$ 77,7 bilhes em 2010.22 Valores que se somam aos investimentos previstos no Plano de Ao, Cincia e Tecnologia PACTI, lanado em novembro de 2007 pelo MCT, da ordem de R$ 41 bilhes at 2010. A nova poltica previa ainda reduo de 20% no spread bsico do conjunto de linhas de financiamento do BNDES, de 1,4% ao ano para 1,1% ao ano. Nas linhas para comercializao de bens de capital, o spread bsico seria reduzido em 40% de 1,5% ao ano para 0,9% ao ano, com a duplicao do prazo para a indstria nos financiamentos via Finame (Agncia Especial de Financiamento Industrial), de cinco para dez anos. A PDP previa tambm linha de crdito do BNDES com taxa especial para projetos de empresas que tenham investimentos em P&D. Entre as medidas tributrias de estmulo ao investimento previam-se a depreciao acelerada do prazo e crdito de 25% do valor anual da CSLL (Contribuio Social sobre o Lucro Lquido), a reduo do prazo de apropriao de crditos derivados da aquisio de bens de capital de 24 para 12 meses e a eliminao da incidncia do IOF de 0,38% nas operaes de crdito do BNDES, Finame e Finep (Financiadora de Estudos e Projetos). Adicionalmente, a poltica previa a reduo do IPI para diversos setores. Os principais desafios que o programa se prope vencer so, segundo documento oficial da PDP: ampliar a capacidade de produo e servios ofertados no pas, preservar a robustez do balano de pagamentos, elevar a capacidade de inovao tecnolgica e fortalecer e desenvolver as mdias e pequenas empresas brasileiras. Para vencer esses desafios, o programa prope polticas em trs nveis: 1) aes sistmicas orientadas para a gerao de externalidades positivas para o conjunto da estrutura produtiva; 2) destaques estratgicos orientados para temas importantes para o desenvolvimento do Brasil no longo prazo; 3) programas estruturantes orientados para sistemas produtivos, considerando a diversidade da estrutura produtiva brasileira. Em termos do fortalecimento da institucionalidade da PDP, cabe destacar: a reativao e criao de Fruns de Competitividade e Cmaras Setoriais, a reintroduo dos Comits Executivos compostos por representantes de instituies de governo relevantes para a formulao e implementao de programas e a criao de uma Secretaria Executiva da PDP, formada por Ministrio da Fazenda, BNDES e ABDI e

(22) Para se ter dimenso da relevncia do aporte de recursos proposto, os desembolsos do BNDES em 2007 somaram R$ 25,6 bilhes para a indstria e R$ 7,8 bilhes para o setor de servios, totalizando R$ 33,4 bilhes. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 14

Poltica industrial do governo Lula

que tem o apoio permanente do MCT e do MDIC. inegvel que a PDP avanou em termos de adequao de instrumentos e capacidade de coordenao.23 As quatro macrometas definidas pela PDP, citadas anteriormente (relativas a taxa de investimento/PIB, gastos em P&D/PIB, participao nas exportaes mundiais e nmero de MPEs exportadoras), revelaram-se excessivamente ambiciosas em face das dificuldades que j se delineavam no cenrio internacional. Ademais, era evidente a contradio entre a meta de ampliar as exportaes e, ao mesmo tempo, manter as polticas monetria e cambial que direcionam no sentido da valorizao da taxa de cmbio inibidora de exportaes. As outras metas at poderiam ter sido confirmadas, mas a crise mundial impediu. Quando foi lanada a PDP, em maio de 2008, o contexto interno da economia brasileira era mais favorvel (embora j fossem bastante visveis as nuvens no horizonte externo): mercados de crdito em expanso, crescimento firme da demanda domstica (com forte endividamento familiar), setor privado com recursos para investir, reduo do desemprego, aumento dos empregos formais, crescimento da massa real de salrios e reduo das desigualdades, alm de investimentos e produtividade em expanso e quantidade de reservas elevadas. Os pontos fracos eram o cmbio valorizado e a velocidade com que o saldo em transaes correntes se tornava negativo, alm dos nveis elevados de juros. A crise internacional eclodiu e exigiu a adoo de um conjunto de polticas anticclicas visando mitigar os efeitos da crise sobre a economia brasileira. Na medida do possvel, as medidas conjunturais de recuperao da crise foram de alguma forma referenciadas pelas duas polticas estratgicas do governo (o PAC e a PDP). Por exemplo, as desoneraes tributrias ocorreram, quase sempre, nos setores estratgicos da PDP; assim como o principal programa fiscal anticclico (Minha Casa, Minha Vida) revelou fortes interaes com o desenvolvimento do PAC.

(23) Um exemplo de adequao de instrumentos em um contexto de maior coordenao o caso do novo Profarma (Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Cadeia Produtiva Farmacutica), do BNDES. Criado em maio de 2004 como um instrumento da PITCE para o setor farmacutico, visando ampliar a produo local de princpios ativos e medicamentos, o Profarma foi reformulado apoiando-se em uma viso mais integradora que leva em conta: as potencialidades das relaes entre a cadeia farmacutica e o complexo industrial da sade; o poderoso poder indutor dos gastos com sade e os benefcios das interseces entre a Poltica Industrial e a Poltica Nacional de Sade. As aes e medidas para a indstria de software e de servios de TI ilustram o esforo de coordenao que caracterizam os programas setoriais e para reas estratgicas, na medida em que abrangem: aes: desonerao tributria (responsvel: MF), apoio financeiro e capitalizao (BNDES e Finep), formao de RH (MTE, MCT, MEC, MDIC, MF), promoo de investimentos em inovao (MF, MCT, MDIC, ABDI), compras pblicas (MCT, MDIC, MPOG), qualidade e certificao (Inmetro, MDIC, MCT, ABNT), fomento da exportao e internacionalizao das empresas brasileiras (MDIC, ABDI, BNDES, MRE, APEX), apoio s MPEs (BNDES, Finep, MCT, Sebrae).

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

15

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

O avano em termos de coordenao e operacionalizao das inmeras medidas da PDP pode ser inferido a partir do balano quantitativo recentemente divulgado pela ABDI, com alto percentual de medidas consideradas operacionalizadas.24 No balano por tipo de programa, a ABDI aponta os seguintes destaques: I) Programas para consolidar e expandir a liderana: a) consolidao de empresas multinacionais brasileiras em carne bovina, aves, papel e celulose e petroqumica;25 b) criao de Regime Tributrio Especial para o setor areo (Retaero); c) reduo do custo para apoio inovao (Finep) para setores de siderurgia, petrleo, gs natural, bioetanol, celulose e complexo aeronutico de 4,75% a.a. para 4,5% a.a.; d) desembolsos do BNDES em 2009 para este conjunto de programas no montante de R$ 50,4 bilhes. II) Programas para fortalecer a competitividade: a) Programa para Sustentao do Investimento PSI/BNDES, com taxas de juros de 4,5% a.a. para aquisio, produo e exportaes de bens de capital; b) BNDES Proengenharia para setores de bens de capital, defesa, automotivo, aeronutico, aeroespacial, nuclear e cadeia de fornecedores para petrleo e gs e naval; c) incluso de produtos agropecurios no Drawback Verde-Amarelo; d) ampliao dos tipos de equipamentos beneficiados pelo Regime Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas Exportadoras (Recap); e) construo da Nomenclatura Brasileira de Servios; f) desembolsos do BNDES em 2009 para este conjunto de programas no montante de R$ 70 bilhes.26 III) Programas mobilizadores em reas estratgicas: a) criao da CEITEC S.A., empresa pblica produtora de componentes microeletrnicos; b) consolidao de empresas brasileiras no setor de software; c) incluso de dispositivos semicondutores nos benefcios do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores (Padis) e ampliao do prazo de validade do programa de incluso digital da Lei do Bem (desoneraes tributrias na produo e venda de mquinas e peas para informtica); d) elaborao de anteprojeto de lei para regular compras
(24) Das 340 medidas da PDP anunciadas desde maio de 2008, foram operacionalizadas: a) 100% das 31 anunciadas no lanamento em 12/05/08; b) 98% das 293 medidas diretamente associadas PDP anunciadas aps o lanamento; c) 75% das 4 medidas anunciadas no contexto da crise internacional; d) 100% das 12 medidas anunciadas em outros programas de governo. Ademais, so identificadas 94 medidas concebidas fora da PDP, mas com impacto sobre o setor produtivo, sendo: 54 associadas crise internacional e 40 a outros programas de governo. Fonte: Relatrio de Macrometas da PDP (maio/2008 fevereiro/2010), disponvel no site da ABDI. (25) Perdigo/Sadia; Friboi/JBS; Braskem/Quattor; Aracruz e Votorantim. (26) Inclui todos os financiamentos a bens de capital, inclusive para infraestrutura. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 16

Poltica industrial do governo Lula

governamentais na rea de sade; e) no complexo de defesa, incio dos trabalhos de transferncia de tecnologia e desenvolvimento de fornecedores do projeto HXBR; f) desembolsos do BNDES em 2009 para este conjunto de programas no montante de R$ 4,2 bilhes. IV) Destaques estratgicos: a) instituio do Drawback Integrado e ampliao do Drawback Verde-Amarelo; b) Fundo de Garantia Exportao FGE para MPE com faturamento bruto anual de at R$ 60 milhes e exportaes anuais de at US$ 1 milho; c) Integrao Produtiva com Argentina 8 setores definidos como passveis de integrao: petrleo e gs, autopeas, aeronutica, mquinas e equipamentos agrcolas, madeira e mveis, linha branca, lcteos e vinhos; d) 7 pr-projetos fabris para a Venezuela e seleo de 26 empresas brasileiras (Integrao com Amrica Latina e Caribe); e) estruturao de Programa de Desenvolvimento de Fornecedores de petrleo e gs e automotivo no Mercosul (em fase de anlise pelo MP) e projetos encaminhados pela ABDI para financiamento com recursos do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem); f) em andamento projetos de cooperao industrial com Moambique, Angola e Lbia (qualificao da pauta DAE Direito Antidumping Especfico; cooperao prevista para este ano); g) desembolsos do BNDES para este conjunto de programas em 2009 no montante de R$ 60,6 bilhes.27 Apesar das inmeras iniciativas, as quatro macrometas da PDP estabelecidas em 2008 para 2010 no sero atingidas. Fundamental para a estratgia de sustentao do crescimento, a principal meta da PDP (alcanar investimento de 21% do PIB em 2010) dever ser tambm a maior frustrao da poltica para o perodo, decorrente em boa medida da crise econmica que levou ao adiamento dos investimentos, principalmente na indstria. Mesmo com todas as medidas anticclicas e a criao de linhas de financiamento mais atrativas para a aquisio de bens de capital, a taxa de investimento fechou 2009 em 16,7% do PIB.28 As medidas de expanso do crdito e desonerao fiscal foram mais bem-sucedidas na manuteno do consumo no mercado interno do que os incentivos para a recuperao do investimento. A crise internacional, alm dos efeitos negativos sobre as decises de investimento, derrubou as exportaes brasileiras, com implicaes diretas sobre o nvel de atividade econmica.29 Neste contexto de acirramento da concorrncia por
(27) Inclui desembolsos para programas setoriais. (28) Em 2009, diante da crise, o BNDES recebeu aporte do Tesouro no montante de R$ 100 bilhes. Em 2010, novo aporte substancial (R$ 80 bilhes) foi garantido ao Banco. Mesmo assim a meta de investimento foi frustrada. Uma projeo da rea de pesquisa econmica do BNDES indica que a meta da PDP s ser superada em 2012. (29) Estima-se que a drstica reduo das exportaes explique mais de 50% da queda da produo industrial brasileira em 2009.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

17

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

mercados externos, os chineses vm conquistando parcelas crescentes de mercados brasileiros, aprofundando um processo que teve incio nos anos 1990. Um balano da competio entre China e Brasil em 11 mercados ou blocos confirma que a posio brasileira vem sofrendo progressiva deteriorao desde a dcada passada. Na disputa pela venda de produtos similares, o Brasil teve, segundo dados da Cepal (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe), um ganho de US$ 13,6 bilhes entre 1995 e 2008, enquanto a China obteve um aumento de US$ 512,5 bilhes.30 Alm dos efeitos da crise internacional, h que se considerar as conseqncias perversas da valorizao do real, no apenas sobre as exportaes, mas tambm sobre as importaes, que vm aumentando consideravelmente. Se no bastassem os efeitos negativos em termos dos saldos na balana comercial, h em curso um processo de perda de espaos tambm no mercado interno. O quadro torna-se ainda mais tenebroso quando se considera a intensidade tecnolgica da pauta de exportaes (que vem regredindo a passos largos) e da pauta de importaes (em sentido oposto). Passado o primeiro momento em que se teve que priorizar medidas voltadas para amenizar os impactos devastadores da crise, e aps um balano das dificuldades para cumprimento das quatro macrometas iniciais, recentemente a ABDI31 anunciou as novas macrometas da PDP, definidas para 2014: 1) ampliar a relao investimento/PIB para 23% (contra os 18,4% esperados para 2010); 2) elevar a participao da indstria no VA da economia para 20% (contra os 18,9% esperados para 2010); 3) elevar a relao dispndio em P&D privado/PIB em relao aos 0,56% esperados para 2010 (meta em processo de definio por parte do MCT); 4) ampliar a participao brasileira nas exportaes mundiais para 1,5% (contra a posio de 1,24% de 2008); 5) elevar a participao das MPEs no valor exportado para 7,8% (contra os 6,7% de 2009); 6) aumentar a eficincia da indstria, reduzindo o hiato da produtividade brasileira em relao dos EUA para 84% (contra a posio de 85,7% de 2007); 7) aumentar a qualificao mdia dos trabalhadores da indstria, ampliando a participao de trabalhadores com ensino mdio completo para 60% (contra a posio de 48,57% de 2008).
(30) O avano chins mais ameaador para os brasileiros ocorreu na Amrica Latina. Segundo a Cepal, a China teve um ganho de US$ 36,5 bilhes nas vendas ao mercado latino-americano, entre 1995 e 2008, nas reas de competio com o Brasil, avanando inclusive at na Argentina, pas-membro do Mercosul. O Brasil, por sua vez, perdeu US$ 698 milhes. (31) De acordo com apresentao do presidente da ABDI no seminrio Cenrio Atual e Perspectivas da Indstria Brasileira, 5-6 de maio de 2010, em Juiz de Fora-MG. Cabe registrar que, para auxiliar na tarefa de adequao e aperfeioamento da PDP, o BNDES financiou um projeto orientado para identificar as perspectivas de longo prazo do investimento na economia brasileira, executado por um consrcio formado entre a UFRJ e a UNICAMP, envolvendo uma equipe de pesquisadores ligados a diversas instituies de ensino e pesquisa no pas. Os resultados esto disponveis no site www.projetopib.org. Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 18

Poltica industrial do governo Lula

Embora tmidas em face do tamanho de nosso desafio, as metas (agora sete, em lugar de quatro) apontam na direo certa e podem beneficiar-se de avanos obtidos na adequao de instrumentos e no aprofundamento de algumas polticas setoriais. Por outro lado, lacunas importantes continuam chamando a ateno. Entre elas, destaca-se o uso tmido do poder de compra do Estado, at agora muito pouco aproveitado.32 Tambm se poderia apontar que a PDP pouco tratou ainda da questo da configurao espacial da indstria,33 embora seja louvvel e relevante o esforo do BNDES no sentido de ampliar a participao das regies menos favorecidas nos seus financiamentos, em especial a Regio Nordeste. Muitos outros pontos poderiam ser levantados, mas a questo substantiva de natureza mais complexa, como procuraremos indicar nas linhas finais. Concluses O maior mrito da PITCE foi, sem dvida, reintroduzir na agenda de polticas pblicas o tema da poltica de desenvolvimento industrial como um instrumento fundamental de desenvolvimento econmico. Bem formulada, a PDP avanou ao ampliar o conjunto de instrumentos e de setores contemplados e ao tentar aprofundar a capacidade de planejamento, coordenao e gesto da poltica. Apoiou-se em medidas horizontais, porm sem abrir mo, corretamente, de polticas setoriais,34 de modo a considerar diferenas e objetivos distintos entre os setores e exercer a necessria definio de prioridades.
(32) H setores em que o Estado tem um papel particularmente importante na demanda. Por exemplo, no Brasil, o setor governamental responsvel por mais de 50% de todas as compras de produtos da rea de tecnologia de informao (incluindo software, hardware e servios). Alis, o uso do poder de compra amplamente utilizado nos pases desenvolvidos, compondo parte essencial de suas polticas industriais. Os EUA e a Inglaterra tm experincias relevantes, notadamente pelo seu impacto no desenvolvimento da inovao. Por exemplo, todo o setor de tecnologia de informao dos EUA sempre foi fortemente impulsionado por este instrumento (principalmente em projetos no mbito do Departamento de Defesa). O Brasil tem j em andamento a experincia do PROMINP, programa voltado para a indstria do petrleo. Neste sentido, a Petrobrs tem assumido papel ativo na poltica industrial, por meio da demanda de novas plataformas, sondas etc. e sua canalizao para a indstria local (siderurgia, naval etc.). (33) No apenas podem ser estimulados efeitos positivos de aglomeraes como fonte de ganhos de produtividade, como tambm investimentos pblicos complementares podem contribuir para ampliar os efeitos encadeadores de empreendimentos industriais e de grandes projetos de infraestrutura. Um ponto central da poltica de elevao da competitividade da Unio Europia apia-se no fortalecimento de aglomeraes industriais e na ampliao da conectividade entre as regies e localidades. Neste sentido, cabe registrar projeto financiado pelo BNDES para mapear as polticas estaduais de apoio a arranjos produtivos no Brasil. Em fase de concluso, os resultados do projeto podero contribuir para o desenho de polticas nesta direo. (34) importante enfatizar este ponto, para evitar, por exemplo, que se imagine que reconhecer o papel central das inovaes para o desenvolvimento possa prescindir de polticas setoriais de apoio, como se bastasse incorporar a dimenso da inovao no mbito das polticas horizontais, esperando que a racionalidade privada garanta resultados adequados s necessidades do pas.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

19

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

Depois de 20 anos de crescimento medocre, o esforo dos dois governos Lula no sentido de implementar uma Poltica Industrial, ainda que com todos os entraves apontados, contribuiu para que o Brasil avanasse no sentido de recuperar a esperana de lutar pela construo de um caminho de desenvolvimento. Esta trajetria foi favorecida, em um primeiro momento, pelas condies internacionais, que em seguida, no entanto, atuaram fortemente em sentido contrrio. As mudanas nas condies internacionais ps-crise, a sobrevalorizao do real e a exploso do fenmeno China desenham um contexto que acentua a relevncia do debate sobre o projeto de desenvolvimento que se deseja para o pas, colocando novos e difceis desafios Poltica Industrial. O complexo processo de globalizao produtiva e financeira condiciona de forma determinante as estratgias empresariais e corporativas,35 ao mesmo tempo em que compromete profundamente a capacidade dos governos de desenvolver polticas nacionais de fortalecimento da competitividade industrial, em especial no caso de pases que acumulam atrasos histricos, com desvantagens cumulativas no reversveis naturalmente. Por outro lado, o contexto de acirrada concorrncia no comrcio internacional impe a necessidade de um aumento considervel na seletividade dos instrumentos de poltica industrial,36 exigindo do Estado um papel central na mobilizao e articulao dos recursos produtivos, tecnolgicos, financeiros e organizacionais/institucionais requeridos para a viabilizao de blocos de investimentos que, por sua vez, so determinantes da maior ou menor capacidade de resposta das empresas, dos setores e do pas aos desafios impostos pelo novo quadro. O papel da Poltica Industrial assume, assim, carter estratgico como instrumento de estmulo ao desenvolvimento do pas. Uma de suas tarefas centrais a de coordenao de esforos pblicos e privados em direo aos interesses maiores do pas. Os pases avanados no abriram mo de exercer suas polticas industriais. Os agentes produtivos, que precisam tomar decises cruciais como investir e inovar em um ambiente permeado de incertezas quanto aos resultados futuros de suas decises, so parte integrante desse esforo de construo (que permanente) de uma nao que se pretenda soberana.

(35) Para uma discusso acerca da relao entre estratgia empresarial e globalizao a partir dos anos 1990, ver Carneiro (2007). (36) Cf. Kupfer (2009). Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 20

Poltica industrial do governo Lula

Crescentemente, requer-se de uma poltica industrial a capacidade de coordenar o todo (cada vez mais complexo), ao mesmo tempo em que considera as especificidades da realidade em suas vrias dimenses (setorial, tecnolgica, financeira, organizacional, institucional, regional), apoiada em uma perspectiva dinmica de longo prazo. Tambm se requer, frente necessidade de maior seletividade, que o acesso aos instrumentos de poltica seja acompanhado de uma maior exigncia de cumprimento de contrapartidas. Investir, inovar, exportar e financiar tudo isto. No h dvida que disto que se trata, mas que seja a servio de um projeto de desenvolvimento do pas, para o qual se somem as demais polticas pblicas. Para tanto, requer-se uma poltica macroeconmica pr-desenvolvimento. No h Poltica Industrial que consiga contrabalanar os efeitos perversos de uma poltica macroeconmica com taxa de cmbio e de juros persistentemente limitando a eficcia dos instrumentos de financiamento e aumentando a averso ao risco empresarial.37 Do contrrio, o binmio juro alto-cmbio valorizado pode ser o exterminador de nosso futuro, com a continuao da especializao regressiva da base produtiva e da perda de substncia econmica, levando a um processo de desindustrializao do pas. Esta contradio entre as polticas industrial e macroeconmica reflete, na verdade, as divises que existem dentro do Estado brasileiro, que, em ltima instncia, refletem divises dentro da sociedade acerca do projeto que se pretende para o pas. A luta entre as diferentes vises para impor seu projeto materializa-se, concretamente, na disputa pelos recursos. Para o bem do pas, imprescindvel que sejamos capazes, como j o fomos no passado, de construir e perseguir uma estratgia de desenvolvimento nacional de longo prazo. Uma estratgia que permita defender a estrutura produtiva existente e avanar no sentido de fortalec-la, e assim construir uma insero internacional que se sustente em uma pauta de exportao mais qualificada, com produtos de maior valor agregado e intensidade tecnolgica.38 Do contrrio, continuaremos a assistir a recorrncia de insanidades como as que recentemente se repetiram. De um lado, a edio de medidas de aprofundamento da Poltica Industrial (com o pacote de medidas de incentivo s exportaes lanado
(37) Cf. Fiesp (2008) e Comin (2009). (38) Desde 1990, um dos autores deste texto vem tentando construir uma agenda para a construo de um novo Projeto Nacional de Desenvolvimento, cuja questo central a necessidade de ruptura com o modelo neoliberal e de reconstruo de um Estado Nacional, para que o pas possa readquirir maior soberania no manejo da poltica econmica (ver Cano, 2007a; 2007b). Recentemente, com a crise atual, surgiram novas propostas para um novo projeto nacional. Entre elas, ver: Gentil e Messenberg (2009), Magalhes (2009), Sics e Castelar (2009), Sics e Miranda (2009) e Velloso e Albuquerque (2010). Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010. 21

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

em 5 de maio). De outro, a sinalizao de um novo ciclo de aperto na poltica monetria e corte no gasto pblico, deflagrado pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) no dia 28 de abril, com base no suposto de que h risco de descontrole da inflao ante a retomada do crescimento da economia e os sinais de que o pas vem se recuperando dos efeitos da crise financeira internacional. Cabe lembrar, nestas notas finais, que nenhum pas tornou-se desenvolvido antes que completasse sua industrializao. Nenhum atingiu a condio de desenvolvido, restringindo sua base econmica s exportaes de produtos primrios. Nem mesmo cabe colocar isto em dvida, diante do caso australiano, de grande capacidade primrio-exportadora, mas de moderna estrutura industrial. Lembremos que ali o capitalismo penetrou em uma rea vazia, transplantando o capitalismo do Centro, sem as estruturais doenas do subdesenvolvimento. Contudo, a lembrana de alguns dados recentes talvez sirva para esclarecer melhor esta questo. Tnhamos, ao findar a dcada de 1970, o oitavo parque industrial do mundo e o peso de nossa indstria de transformao no PIB, em 1980, era de 32,4% dos mais altos do mundo. Ingressados na crise, contudo, e depois, pior, no neoliberalismo, vimos aquela cifra baixar para 16,9% em 2002 e cair ainda mais em 2009, para 15,5%. Isto mostra que a propalada recuperao ora festejada enganosa, haja vista que nos ltimos 10 anos a taxa de crescimento dessa indstria foi medocre, a metade da baixa taxa do PIB. A participao das exportaes de manufaturados em nossa pauta exportadora, que nos anos de 1970 situava-se em torno de 40% e em 1985 atingira 55%, manter-seia nesse nvel at o final do sculo, mas a desindustrializao quebrou essa resistncia: em 2009, ela perfazia to somente 44%. Mas a pauta importadora, ao contrrio, se agravou ainda mais: nosso dficit com produtos eletrnicos atingiu, em 2008, a exorbitncia de US$ 35 bilhes! Nosso saldo comercial, que fora de US$ 25 bilhes em 2008 e estagnara em 2009, est sofrendo vertiginosa queda (-67%) em 2010, quando comparamos o perodo de janeiro-abril de 2010 com o de 2009. Estima-se, inclusive, que nosso dficit de transaes correntes dever se situar entre 40 e 50 bilhes de dlares. mesmo tpico deste pas, exultar determinadas cifras, sem antes examinar sua natureza. o que ocorre, presentemente, com a (pequena) elevao da taxa de investimento do pas. No se do conta que, na verdade, alm dos gastos com infraestrutura e habitao, os investimentos industriais tm como destino predominante os segmentos exportadores de produtos primrios e semimanufaturados.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

22

Poltica industrial do governo Lula

Referncias bibliogrficas BELLUZZO, L.G.; COUTINHO, R. (1983). Desenvolvimento Capitalista no Brasil: ensaios sobre a crise. So Paulo: Brasiliense, 2v. BELLUZZO, L.G.; CARNEIRO, R. (2003). O paradoxo da credibilidade. Poltica Econmica em Foco, Campinas, SP, Instituto de Economia, Unicamp, n. 2, set./dez. CANO, W. (2000). Soberania e Poltica Econmica na Amrica Latina. So Paulo: Unesp. CANO, W. (2007a). Brasil: possvel uma reconstruo do Estado para o desenvolvimento? Revista do Servio Pblico, Edio Especial, Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP. Braslia-DF, p. 59-69. CANO, W. (2007b). Agenda para um nuevo Proyecto Nacional de Desarrollo. In: VIDAL, G.; GUILLN, R.A. Repensar la Teoria del Desarrollo en un Contexto de Globalizacin. Mxico: Clacso-UNAM-Red Celso Furtado. CARNEIRO, R.M. (2007). Globalizao e estratgias empresariais. Campinas, SP: Instituto de Economia, Unicamp, ago. (Texto para Discusso, n. 132). COMIN, A. (2009). Desafios da Poltica Industrial no Brasil do Sculo XXI: sntese de proposies. Braslia: IEL. COUTINHO, L.G.(1999). Coria do Sul e Brasil: paralelos, sucessos e desastres. In: FIORI, J.L. (1999). Estados e Moedas no Desenvolvimento das Naes. Petrpolis: Vozes. COUTINHO, L.G.; FERRAZ, J.C. (1994). Estudo da Competitividade da Indstria Brasileira. Campinas: Unicamp-Papirus. ERBER, F.S. (2006). Inovao tecnolgica. Facto, jun./jul. FAJYNZLBER, F. (1983). La Industrializacin Trunca de Amrica Latina. Mxico-CaracasBuenos Aires: Nueva Imagen. FIESP (2008). Avaliao da Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP. Cadernos Poltica Industrial, n. 1, 07 jun. FIORI, J.L.(Org). (1999). Estados e Moedas no Desenvolvimento das Naes. Petrpolis: Vozes. GENTIL, D.L.; MESSEMBER, R.P. (2009). Crescimento Econmico: produto potencial e investimento. Braslia: IPEA. KUPFER, D. (2009). O primeiro ano do resto das nossas vidas. Jornal Valor, 01/04. LAPLANE, M.; SARTI, F. (2006). Prometeu acorrentado: o Brasil na indstria mundial no incio do sculo XXI. In: CARNEIRO, R. (Org.). A Supremacia dos Mercados e a Poltica Econmica do Governo Lula. So Paulo: Editora Unesp. MAGALHES, J.P.A. (2009). O Que Fazer Depois da Crise: a contribuio do desenvolvimentismo keynesiano. Rio de Janeiro: Contexto.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

23

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

MEDEIROS, C.A. (1999). China: entre os sculos XX e XXI. In: FIORI, J.L. (1999). Estados e Moedas no Desenvolvimento das Naes. Petrpolis: Vozes. SALERNO, M.S.; DAHER, T. (2006). Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior do Governo Federal (PITCE): Balano e Perspectivas. Braslia, 23-set. (mimeo). SICS, J.; CASTELAR, A. (Org.) (2009). Sociedade e Economia: estratgias de crescimento e desenvolvimento. Braslia: IPEA. SICS, J.; MIRANDA, P. (Org.) (2009). Crescimento Econmico: estratgias e instituies. Braslia: IPEA. SUZIGAN, W.; Furtado, J. (2008). A institucionalidade da Poltica Industrial e Tecnolgica: problemas, desafios, propostas. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE INOVAO NA INDSTRIA, 2, So Paulo: CNI. TAVARES, M.C. (1998). Ciclo e Crise: o movimento recente da industrializao brasileira. Campinas: Unicamp-IE. VELLOSO, J.P.R.; ALBUQUERQUE, R.C. de. (2010). Na crise, esperana e oportunidade, desenvolvimento como sonho brasileiro. Rio de Janeiro: Campus-Elsevier.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

24

Poltica industrial do governo Lula

Anexo Cronologia das Principais Aes / Medidas

2003 Reformulao da Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos Apex (Lei 10.668, de 14/05//03) Divulgao do Roteiro para Agenda de Desenvolvimento (16/06/03) Criao da Rede Nacional de Informaes sobre Investimento RENAI (set/03; implementao em mar/04) Divulgao das Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (26/11/03) Instituio do Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural PROMINP (Decreto 4.925, de 19/12/03). 2004 Criao do Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes COFIG (Decreto 4.993, de 18/02/04) Lanamento da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE (31/03/04) Criao do PROFARMA/BNDES (mai/04) Criao do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais GTP-APL (Portaria Interministerial 200, de 03/08/04) Reestruturao do INPI Convnio Petrobrs-Sebrae, no mbito do Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural PROMINP (08/10/04) Criao da Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia HEMOBRS (Lei 10.972, de 02/12/04) Aprovao da Lei de Inovao (Lei 10.973, de 02/12/04; regulamentada pelo Decreto 5.563, de 11/10/05) Instituio do Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da estrutura Porturia REPORTO (Lei 11.033, de 21/12/04) Criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial CNDI e da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABDI (Lei 11.080, de 30/12/04; regulamentados pelos Decretos 5.352 e 5.353, de 24/01/05) Aprovao da nova Lei de Informtica (Lei 11.077, de 30/12/04; regulamentada pelo Decreto 5.906, de 26/09/06) Nova Lei das Parcerias Pblico-Privadas PPP (Lei 11.079, de 30/12/04).

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

25

Wilson Cano / Ana Lucia Gonalves da Silva

2005 Introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira (Lei 11.097, de 13/01/05) Aprovao da Lei de Biossegurana (Lei 11.105, de 24/03/05) Entrada em operao do quadro tcnico da ABDI (jul/05) Reduo a zero das alquotas de IPI para bens de capital (Decreto 5.468, de 15/06/05) Aprovao da Lei do Bem (Lei 11.196, de 21/11//05; regulamentada pelo Decreto 5.798, de 07/07/06) Instituio do Regime Especial de Tributao para a Plataforma de Exportao de Servios de Tecnologia da Informao REPES (Lei 11.196, de 21/11//05) Regulamentao do Regime Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas Exportadoras RECAP (Decreto 5.649, de 29/12/05) Criao da Secretaria de Comrcio e Servios do MDIC. 2006 Criao da Rede Nacional de Agentes de Poltica Industrial RENAPI (abr/06) Criao do Sistema Brasileiro de Televiso Digital SBTVD-T (Decreto 5.820, de 29/06/06) Lanamento da Lei Geral da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte (Lei Complementar 123, de 14/12/06). 2007 Lanamento da Poltica de Desenvolvimento da Biotecnologia e criao do Comit Nacional de Biotecnologia CNB (Decreto 6.041, 08/02/07) Criao do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores PADIS e do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a TV Digital PATVD (Lei 11.484, de 31/05/07) Celebrao dos Acordos Mercosul/Israel e Mercosul/SACU (South African Customs Union), concludas as negociaes do Acordo Mercosul/ndia Lanamento do Plano de Ao, Cincia e Tecnologia (PACTI) pelo MCT (nov/07) Implementao do Novo PROFARMA/BNDES (nov/07) Instituio do Sistema Brasileiro de Tecnologia SIBRATEC (Decreto 6.259, de 20/11/07) Criao da Rede Nacional para a Simplificao do Registro e da Legalizao de Empresas e Negcios - REDESIM (Lei 11.598, 03/12/07) Criao da Academia da Propriedade Intelectual e da Inovao e inaugurao de seus programas de ps-graduao e pesquisa.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

26

Poltica industrial do governo Lula

2008 Lanamento da Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP (12/05/08) Fortalecimento dos Fruns de Competitividade para a implementao da PDP Criao do Cadastro Nacional de Empresas Criao da figura jurdica do Microempreendedor Individual MEI (LC n 128) Criao do Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada CEITEC S.A. (Lei 11.894, de 29/12/08) Novo marco regulatrio para Zonas de Processamento de Exportaes (Lei 11.732, de 30/06/08; Decreto 6.634, de 05/11/08) Divulgao da Estratgia Brasileira de Exportaes (03/09/08). 2009 Criao do Programa de Sustentao ao Investimento (PSI) BNDES/MF Criao do BNDES Pr-Engenharia (jun./09) Estruturao da RENAPI/ABDI formao de ncleos regionais de poltica industrial Incio da operao dos servios de busca e exame internacionais de patentes (PCT) Instituio do Regime Especial Tributrio (RET) com alquota reduzida do patrimnio de afetao em empreendimentos de habitao de interesse social (at R$ 60 mil) Construo Civil Programa Minha Casa, Minha Vida (Lei 12.024, de 27/08/09, converso da MP 460, de 30/03/09) Instituio do Programa Nacional de Apoio Incluso Digital nas Comunidades Telecentros.BR (Decreto 6.991, de 27/10/09) Instituio do Regime Especial de Incentivos Tributrios para a Indstria Aeronutica Brasileira RETAERO (Medida Provisria 472, de 16/12/09). 2010 Criao da Secretaria de Inovao no MDIC Lanamento de medidas de incentivo s exportaes, em 05/05/10 (criao do EXIM-Brasil, mudanas no Simples, entre outras medidas).

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 181, julho 2010.

27