Ver VocesVoces : ADMINISTRACION PUBLICA ~ ACTO ADMINISTRATIVO ~ FUNCIONARIO PUBLICO ~ AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA ~ DERECHO ADMINISTRATIVO ~ PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

~ RESOLUCION ADMINISTRATIVA ~ SILENCIO DE LA ADMINISTRACION ~ ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE INDIVIDUAL ~ IMPUGNACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO ~ DERECHO A PETICIONAR A LAS AUTORIDADES ~ LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ FUNDAMENTO DE LA RESOLUCION ~ COMPUTO DE PLAZOS LEGALES ~ PRONTO DESPACHO ~ AMPARO POR MORA ~ RECURSO DE QUEJA ~ MORA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ~ RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO ~ RECHAZO DEL RECURSO ~ PROCEDENCIA DEL RECURSO ~ SUMARIO ADMINISTRATIVO ~ ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO ~ AUTO INTERLOCUTORIO ~ ESTADO DE DERECHO ~ DICTAMEN ~ DEMANDA ~ DERECHO SUBJETIVO ~ INTERES LEGITIMO ~ INTIMACION ~ MORA DE PLENO DERECHO ~ LEGITIMACION ~ RELACION JURIDICA ~ PLAZO LEGAL -------------------------------------------------------------------------------Ttulo: La inercia administrativa. Distintas tcnicas jurdicas ante la inactividad de la Administracin

Autor: Barraza, Javier Indalecio Publicado en: DJ 25/06/2008, 550 - DJ 2008-II, 550 -------------------------------------------------------------------------------Introduccin En ocasiones la Administracin Pblica, no obstante estar obligada a expedirse ante una peticin del particular, no lo hace. Esta inaccin, puede ser: material o formal. La primera es un no hacer de la Administracin dentro de sus competencias ordinarias y, la segunda es la pasividad de la Administracin dentro de un procedimiento. Por otra parte, cuando un particular interpone un recurso es porque el ordenamiento le impone la carga de impugnar el acto administrativo, pues su silencio equivale al consentimiento y consecuentemente a la prdida de la va judicial. Entonces, si el particular ha iniciado un procedimiento impugnatorio en tiempo y forma, su correlato es el deber que tiene la Administracin de resolver, por lo que su inobservancia constituir una infraccin. Es decir, el derecho de peticionar, que en algunos casos constituye un deber o ms aun, una carga comprende tambin el derecho de obtener una decisin por parte de la Autoridad administrativa. En otro orden de ideas, existen una serie de normas que obligan a la Administracin a expedirse, as la Ley de Procedimientos Administrativos, dispone que los particulares tienen derecho a que sus pretensiones se resuelvan mediante decisin fundada. Asimismo, se ha dispuesto que los plazos son obligatorios para los interesados y la Administracin. Tambin, el art. 3 de la citada Ley, ordena que el ejercicio de la competencia constituye una obligacin de la autoridad u rgano correspondiente. Adems, la mentada Ley, establece que deben decidirse todas las peticiones formuladas. Teniendo en cuenta las normas referidas, se puede afirmar que no decidir o hacerlo extemporneamente, aparece por parte de la Administracin como el incumplimiento de un

deber. Sin embargo, no obstante lo claro de las normas referidas, la Administracin no se expide Qu puede hacer el particular frente a estas circunstancias? cules son las alternativas que le brinda el ordenamiento jurdico tendiente a la satisfaccin de sus derechos? La inactividad de la Administracin y las opciones del particular La primer la alternativa que se le presenta al administrado, cuando advierte la inactividad de la Administracin es esperar a que sta resuelva su peticin. Esto depender de la estrategia jurdica que fije su letrado, o bien, se supeditar a la decisin del administrado que, sin letrado alguno, determina dejar transcurrir el tiempo, aguardando a la decisin de la Administracin. La segunda opcin, es presentar un pedido de pronto despacho. La tercera eleccin, es interponer una queja ante el superior por defectos de tramitacin (art. 93 de la Ley). Puede ocurrir que el particular, no est dispuesto a iniciar una tramitacin administrativa, pues considera que en ese mbito su peticin se resolver desfavorablemente. Entonces, por una suerte de ficcin, se le concede a su favor, que repute el silencio de la Administracin en sentido negativo. Es lo que se conoce como denegatoria tcita. Finalmente, puede suceder que el particular, desee que la Administracin se expida, en este supuesto, se ha ideado una figura conocida como "amparo por mora de la Administracin". En sntesis, el particular ante la inactividad de la Administracin, puede: 1) esperar; 2) instar pronto despacho, 3) quejarse art. 93 de la Ley, 4) considerarse denegado silencio de la administracin. 5) exigir un pronunciamiento expreso amparo por mora de la Administracin. La espera y el pronto despacho. En el caso de que el particular decida esperar, no hay mayores inconvenientes, ste se mantiene en una situacin expectante y no es necesario que presente ningn escrito. Distinta es la situacin del pronto despacho. En este supuesto, el particular, presenta un simple escrito, en el que solicita como su nombre lo indica el pronto despacho de las actuaciones. Tal como lo haba sealado el particular en estos dos supuestos, espera o insta a la Administracin. La queja en sede administrativa. Es un reclamo que se interpone contra los defectos de tramitacin o incumplimiento de plazos legales o reglamentarios, no por el incumplimiento de los plazos previstos para la resolucin de los recursos, los que tienen un remedio especfico, cual es la denegatoria tcita automtica por el solo vencimiento del plazo. Es decir, la queja resulta procedente, si se advierte una anomala en el trmite administrativo, como puede ser, un acto, hecho u omisin que implica un perjuicio en las actuaciones administrativas. Esto obviamente habr de depender de la apreciacin en cada caso concreto. Sin perjuicio de ello, se entiende que hay defectos de tramitacin, en estos casos:

a) el rechazo de escritos. b) Tambin, constituye una deficiencia en la tramitacin, la omisin en solicitar informes tcnicos y/o jurdicos. c) De la misma forma, el incumplimiento de plazos, es un defecto en la tramitacin, y tiene lugar cuando transcurre el tiempo sealado por las normas legales y reglamentarias para la realizacin de los actos, trmites o cargas de quien fuere responsable del desarrollo del procedimiento. Puede ocurrir que no est previsto un plazo especial para su realizacin, en este supuesto, rige el plazo genrico previsto en el artculo 76 de la Ley de Procedimientos Administrativos. Exclusin de la queja La queja es improcedente cuando que se incumplen los plazos previstos para la resolucin de los recursos. Al respecto el artculo 93 dispone "Cuando hubiere vencido el plazo establecido para resolver la revocatoria y la Administracin guardare silencio, el interesado podr recurrir directamente ante el rgano superior para que se avoque al conocimiento y decisin del recurso". Aun a riesgo de resultar reiterativo, si la Administracin no resuelve un recurso en el plazo que establecen las normas jurdico-positivas, el particular no puede ocurrir en queja. El fundamento de esta exclusin, lo ha sealado la doctrina mayoritaria en el sentido que los recursos en s mismos, y la falta de cumplimiento de los plazos tiene su remedio especfico en cada caso. Debo disentir con esta exclusin, puesto que todas estas tcnicas, la queja, el amparo por mora, etc., estn orientadas a conminar a la Administracin a que se expida y, evitar la inercia administrativa. Precisamente, en los recursos es donde mayormente se advierte la inaccin administrativa. Es, al momento de la resolucin de aquel donde el funcionario pblico frecuentemente no se aviene a emitir una decisin. Por lo dems, se olvida que, cuando el administrado interpone un recurso, es ciertamente, en el momento en que se encuentra inmerso en una situacin que lo ha desbordado, donde siente que se han menoscabado sus derechos, y es precisamente donde reclama, se queja, y procura que se hagan lugar a sus derechos. Es en esa instancia, donde el particular, est ms atento al cumplimiento de los plazos. Por lo dems, al excluir a la queja, cuando se incumplen los plazos para la resolucin de los recursos, se est privando al ciudadano de una herramienta fundamental, pues si se permitiera al particular, en sede administrativa interponer la queja, ste podra acudir ante el superior, denunciando al funcionario que no resuelve su peticin. La solucin esbozada por la Ley, implica que el funcionario puede no resolver, y la nica alternativa, que le queda al ciudadano, es considerar ese silencio como una denegatoria. Si bien la denegatoria tcita, es una herramienta a favor del particular, tambin debera concederse al particular, la posibilidad de ocurrir en queja ante el incumplimiento de los plazos para resolver recursos. De esta forma, el funcionario administrativo, tendra un nuevo control, y se fortalecera el Estado de Derecho, al obligar al decisor de la Administracin a emitir una resolucin. Por ello, el haber excluido a la queja, de aquellos supuestos en que se deben resolver recursos, es abrir las compuertas, para que el funcionario no decida. Esgrimir como argumento, que el ciudadano tiene la figura de la denegatoria tcita, es enarbolar el estandarte para que el funcionario no decida. Esta solucin, a mi juicio, importa una grave violacin al Estado de Derecho, al permitir al funcionario administrativo no decidir en un recurso, y privar al ciudadano de una herramienta jurdica. Plazo para la resolucin de la queja

El plazo para resolverla, es de 5 das, por aplicacin de lo dispuesto en el artculo 77 inc. d) de la Ley, sin otra tramitacin que el informe circunstanciado y en ningn supuesto se suspender la tramitacin del procedimiento y la resolucin ser irrecurrible. En cuanto al cmputo del plazo para resolver la queja, comienza a correr, a partir del da fijado para producir el informe por el rgano inferior, si no hubiere informe el plazo se contar desde el da posterior a la articulacin de la queja. Ante quin se presenta La queja se presenta ante el superior jerrquico. Es dable sealar que est prohibido toda otra sustanciacin que no sea el informe, puesto que si se admitieran otras tramitaciones ello implicara una mayor dilacin, que es precisamente lo que se intenta evitar. Por ello, en este tipo de reclamacin est prohibido la apertura a prueba. Puede ocurrir que interpuesta la queja ante el superior jerrquico, ste no resuelva. En este caso, es posible interponer otra queja de la queja ante un superior jerrquico. Es decir, se sube un escaln ms en jerarqua y se interpone una nueva queja. Consecuencias de la resolucin favorable de la queja En caso de que se haya estimado la queja, y se advirtiere incumplimiento de plazos o defectos de tramitacin, el superior deber sancionar al subordinado responsable. Es decir una vez resuelta la queja, y si el superior hace lugar a la misma, debe iniciar la instruccin sumarial correspondiente tendiente a sancionar a los responsables de los defectos de la tramitacin, o bien del incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios. Consideraciones en torno a la queja Si bien, la queja no es utilizada asiduamente en sede administrativa, bien debera propiciarse su uso. Asimismo, dicha institucin, debera modificarse, en el caso que se adviertan el incumplimiento de los plazos para resolver los recursos, o los defectos de tramitacin, ya que el artculo 93 de la Ley, cie todo a la no resolucin de la revocatoria. Silencio administrativo El silencio de la Administracin ante pretensiones que requieran un pronunciamiento concreto, se interpreta como negativa. Una vez transcurrido el plazo que corresponda es preciso exteriorizar la denuncia por mora, mediante la presentacin del pronto despacho, ms el plazo suplementario de treinta das. El silencio es procedente nicamente para los actos definitivos, resulta inaplicable cuando se trata de resoluciones interlocutorias o de mero trmite, o actos preparatorios como informes o dictmenes. Habindose producido el silencio administrativo, habilitante de la va judicial, la demanda podr iniciarse en cualquier momento a partir de que el acto administrativo adquiera carcter definitivo. El amparo por mora de la Administracin El amparo por mora de la Administracin, se puede definir como una especial accin de amparo que tiene por objeto especfico la obtencin de una orden judicial de "pronto despacho" de actuaciones administrativas para que se dicte el acto administrativo que corresponda.

Su finalidad es obligar a resolver a la Administracin. La Ley 16.986 (Adla, XXVI-C, 1491) le impone al juez fijar la conducta a seguir por la Administracin, estableciendo el alcance concreto de esta actividad. En definitiva, el objeto de esta accin es incidir sobre el procedimiento administrativo, tendiente a impulsarlo. Por lo contrario, cuando la Administracin resuelve inadecuadamente, el instrumento para remediar tal situacin no es el amparo por mora, porque aqu no estamos frente a una conducta omisiva. Por ello, para que proceda el amparo por mora siempre se debe detectar una conducta omisiva. El primer requisito: la mora Con el solo incumplimiento del plazo en el cual debe la Administracin resolver se configura la mora administrativa. Lo que ser difcil determinar es qu se entiende por plazo razonable al que la ley hace referencia para que se pueda configurar tal omisin? La conducta omisiva puede ser desarrollada incluso por el Poder Ejecutivo, como tambin las autoridades de la administracin centralizada y descentralizada y de empresas pblicas. Lo primero que uno debe preguntarse es cundo se configura la mora que habilita el interponer esta especial accin de amparo, al respecto la jurisprudencia ha sealado: "Se configura una hiptesis de mora administrativa susceptible de ser revertida por la va de la accin de amparo por mora, cuando se acusa el vencimiento en resolver un reclamo, incoado por el titular de un derecho subjetivo reconocido por la propia Administracin y cuyo goce fue diferido por motivos que son propios del ejercicio de prerrogativas del poder pblico. Cuando la pretensin base de la accin de amparo por mora es la de obtener un acto expreso de la Administracin a travs de la resolucin de su reclamo, a lo que personalmente aado que ese derecho a obtener un acto expreso transita por senda distinta por la que pueda eventualmente desplazarse el destino ltimo de la pretensin de fondo actuada en esa peticin, la que podr ser admitida o declarada formalmente inadmisible, o bien estimada favorablemente o denegada por resultar sustancialmente improcedente, pero siempre, en todos esos supuestos, el ordenamiento jurdico salvaguarda el derecho del administrado titular de un derecho subjetivo a obtener un acto expreso que haga mrito de su reclamacin, proveyndole a ese fin de una accin constitucional especfica para revertir la mora de la Administracin en expedirse, donde el derecho subjetivo base de la reclamacin, fue reconocido por la propia Administracin mediante un acto declarativo de alcance individual (1). Puede ocurrir que la Administracin deba desplegar una actividad, que por las particularidades y complejidad del caso, requieran un mayor estudio, y ni aun, en ese caso, la jurisprudencia, ha eximido a la misma de la mora en su accionar. En este sentido, se ha puesto de relieve que: "el secreto consagrado en los artculos 16 y 17 de la ley 25.520 (Adla, LXVII-A, 22) en modo alguno resulta justificativo vlido de la mora de la Administracin en resolver el reclamo del actor, personal jubilado de la Secretara. Aun cuando por hiptesis se entendiera que la Administracin albergaba dudas acerca del modo en que se poda resolver la cuestin sin vulnerar la norma mencionada, no puede dejar de advertirse que desde que puso de manifiesto esas circunstancias en la causa julio de 2004 hasta la fecha, ha contado con tiempo suficiente para disiparlas" (2). Es decir, lo primero que se debe probar es el incumplimiento del plazo por parte de la Administracin. Ahora bien es necesario constituir en mora a la Administracin? Desde mi perspectiva, no es necesaria intimacin alguna, puesto que la mora se produce de pleno derecho una vez transcurridos los plazos fijados por la norma o los trminos que se consideren razonables. Legitimacin Se encuentran legitimados para interponer el amparo por mora, el que fuere parte en un expediente administrativo, en definitiva, todos aquellos que ostenten un derecho subjetivo o un inters legtimo.

La tramitacin del amparo por mora de la Administracin En este tipo de amparo, una vez que el particular entiende que hubo mora de la Administracin y ostenta un derecho subjetivo o inters, se encuentra habilitado para interponerlo. Luego de ello, y admitido formalmente este especial amparo, el juez se debe requerir que la autoridad administrativa informe sobre las causas de la demora Conclusiones El particular al peticionar a la Administracin, establece una especial relacin jurdica con sta, de esta particular relacin se deriva la proteccin jurdica de sus derechos, los cuales pueden ser quebrantados tanto por una conducta activa como omisiva de la Administracin. Para evitar tales omisiones, se han elaborado los remedios jurdicos a los que hice referencia. En definitiva estas tcnicas jurdicas a las que hice referencia, estn ideas para proteger el derecho del particular, y al mismo tiempo para compeler a la Administracin a que cumpla con sus obligaciones. No debe olvidarse que el derecho de peticionar ante las autoridades no se agota con acudir a un rgano, sino que, quien peticiona tiene el derecho a que se emita una decisin expresa acerca de su presentacin.

(1) Sentencia N 111 del 14 de agosto de 2001 "Barciocco, Juan Carlos c. Estado Provincial de Crdoba - amparo por mora - recurso de casacin" Vocales: Dres. Sesin; Lafranconi y Ferrer. (2) Causa 16898/2004 "Ruiz, Vctor Alberto c. EN-SIDE s/amparo por mora" CNACAF - Sala IV. Sentencia del 28 de octubre de 2004. ------------------------------------------------------------------------------- La Ley S.A. 2008