Anlisis de la poltica pblica del Programa Oportunidades.

Introduccin. Oportunidades inici operaciones el 8 de agosto de 1997 con el nombre de Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa) y represent el principal esfuerzo de la poltica social del gobierno federal para el combate de la pobreza. El modelo de atencin del Progresa est sustentado en la satisfaccin de las necesidades de educacin, salud y nutricin y el otorgamiento de apoyos econmicos y en especie directos a las familias en extrema pobreza; como una base que permita la ampliacin de capacidades y oportunidades para contribuir a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza.

Definicin e Identificacin del Problema. El reto del proyecto en principio y en teora era no slo sistematizar los impactos en educacin, salud y nutricin del programa en la poblacin indgena beneficiaria y cmo ha contribuido en el rompimiento del ciclo intergeneracional de la pobreza mediante el desarrollo de

capacidades, sino identificar donde estn las brechas de mayor inequidad en esta poblacin y cmo percibe esta poblacin la intervencin del programa, as como los cambios que ha producido en sus trayectorias familiares. Cada uno de estos apoyos se encuentra sujeto a corresponsabilidades que la familia y sus integrantes deben cumplir para continuar en el programa. Las principales obligaciones son: En materia de salud las familias deben: Registrarse en la unidad de salud que les corresponda. Asistir todos los integrantes de la familia a las citas programadas y los integrantes entre 15 y 60 aos a los talleres comunitarios para el auto cuidado de la salud. Participar mensualmente en las acciones de comunicacin educativa para el auto cuidado de la salud, preferentemente por parte del integrante de la familia beneficiaria, de 15 a 60 aos de edad que sea citado. En materia de educacin las familias deben: Inscribir a los

menores de 18 aos a la primaria o secundaria y a los jvenes de hasta 21 aos a la educacin media superior en escuelas autorizadas.

Los becarios de primaria, secundaria y educacin media superior debern mantener la asistencia regular en la escuela. Por lo que los objetivos especficos del programa son: Otorgar apoyos educativos crecientes en educacin bsica y media superior a los nios y jvenes de las familias beneficiarias, cuyo fin es fomentar su inscripcin y asistencia regular a la escuela, as como incentivar la terminacin de dichos niveles educativos; Asegurar el acceso al Paquete Bsico Garantizado de Salud a las familias beneficiarias, con el propsito de impulsar el uso de los servicios de salud preventivos y el auto cuidado de la salud y nutricin de todos sus integrantes; Proporcionar los apoyos alimentario y nutricional a las familias beneficiarias, con el fin de mejorar la alimentacin y nutricin de todos sus integrantes, con nfasis en la poblacin ms vulnerable como son los nios y nias, as como las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. Formulacin de alternativas. Fomentar el compromiso con los objetivos del Programa y la participacin activa de los padres y de todos los integrantes de las familias beneficiarias, mediante el cumplimiento de las

corresponsabilidades asociadas a las intervenciones del Programa. Desde su inicio y hasta el ao 2000, el Programa se orient a localidades rurales donde era ms evidente la concentracin de la pobreza, marginacin y dispersin demogrfica.

A partir del ao 2001 se incluyeron reas semiurbanas y en 2002 reas urbanas con mayor peso demogrfico. Desde el ao 2002, ya con la denominacin de Oportunidades, se llega a 31 entidades federativas. A partir del ao 2004 el Programa tiene presencia en el 100% de municipios del pas, as como en 6 delegaciones del Distrito Federal. Este programa del Gobierno federal es uno de los ms evaluados durante sus 12 aos de vida, por lo que la cantidad de informacin relacionada con la medicin y anlisis de sus resultados cuantitativos y cualitativos es abundante. Si bien, desde su inicio, las evaluaciones se orientaron a la revisin de aspectos comunes en relacin con los tres grandes componentes del Programa, educacin, salud y nutricin, tambin se han introducido una gran diversidad de temas relacionados indirectamente con stos como el impacto en la fuerza laboral familiar y en la toma de decisiones de las mujeres. Uno de los mayores retos del Programa ha sido la definicin de las reas de atencin y la identificacin de los beneficiarios basada en el criterio de hogares en pobreza extrema, marginacin y aislamiento, que los enfrenta a condiciones de riesgo y vulnerabilidad. Bsicamente, el procedimiento de focalizacin supone la seleccin de localidades marginadas, preferentemente aquellas donde existe mayor presencia de hogares en condiciones de pobreza extrema, la constatacin de la accesibilidad a los servicios de educacin y salud, y la seleccin de los hogares en situacin de pobreza extrema.

Aunque el Programa no establece una orientacin especfica para la poblacin indgena, en el levantamiento de la informacin

socioeconmica de los hogares, si tiene un peso importante la identificacin de esta poblacin. Para el ao 2005, la poblacin indgena era de 9,740,560 de personas distribuidas en 51,606 localidades. El universo de localidades con

40% y ms de poblacin indgena o predominantemente indgenas, representaban cerca de la mitad del total de localidades y concentraban el 70% de la poblacin indgena. Del universo de localidades de muy alta marginacin, el 99.4% tiene menos de 2,500 habitantes y concentra el 91.2% de la poblacin; en las de alta marginacin el 96.9% de las localidades tienen ese tamao, con el 69.4% de poblacin; mientras que en las de media marginacin se encuentra el 89.0% de las localidades y el 30.2% de la poblacin. La presencia indgena est estrechamente ligada a un nmero elevado de pequeas localidades y con grados de marginacin altos y muy altos. Una excepcin a esta tendencia se encuentra en el caso de 1,605 localidades entre 2,500 y 4,999 habitantes que representan el 3.1% del total y concentran el 10.7 de la poblacin indgena nacional. En este caso, se trata de poblacin indgena en localidades grandes donde relativamente tienen poco peso especfico, pero en nmero absolutos es una poblacin considerable. La cobertura se ampli en los primeros tres aos de operacin de este programa vertiginosamente para llegar casi por completo a la totalidad de municipios en el pas: En el ao 2004 se alcanz la meta de 5

millones de familias y de ese ao a la fecha el total de localidades beneficiarias se ha incrementado, pasando de 83 mil a cerca de 96 mil. Desde esta fecha, la cobertura de familias prcticamente se ha mantenido y el ingreso de nuevas familias depende de las bajas en el padrn de beneficiarios. La inclusin de municipios con localidades indgenas a la cobertura del Programa se increment gradualmente, de tal manera que se pas de un 47.3% en el ao 2000 a un 51.1% de los municipios con atencin a esta poblacin en 2008. Es conveniente resaltar que el Programa tiene presencia en el 100% de municipios clasificados como indgenas. En la misma serie de aos, el nmero total de localidades incorporadas al Programa se increment en 80%, mientras que en las localidades indgenas el incremento fue del 52%; esto es, en el ao 2000 del total de localidades atendidas por el Programa el 23.9% eran indgenas, mientras que en 2008 representan el 20.1%. Sin embargo, destaca que la cobertura de localidades indgenas se increment, siendo que en el ao 2000 el Programa atenda el 53% del total de localidades de 40% o ms de poblacin indgena y para el ao 2008 atiende al 80.3% de estas localidades. Probablemente el Programa atiende casi en su totalidad las localidades indgenas elegibles.

En cuanto a la cobertura de hogares en localidades indgenas, casi se ha duplicado su nmero entre el ao 2000 y 2008, tal como se muestra en el cuadro siguiente. A partir del 2004 se desaceler esa tendencia para estabilizarse en 1.3 millones de hogares de localidades eminentemente indgenas. Si consideramos que para el caso de Mxico el promedio de integrantes por hogar indgena es de 4.9 , la atencin de Oportunidades ha llegado a beneficiar a 6,470,460 personas, el 93.7% de la poblacin indgena de estas localidades. Los criterios de focalizacin de Oportunidades han sido adecuados para la seleccin de localidades marginadas con presencia de hogares en pobreza extrema. En este universo se encuentra la mayor proporcin de poblacin indgena, no slo por ser localidades de alta y muy alta marginacin, sino porque tambin se corresponde con las entidades

tradicionalmente de mayor concentracin tnica. Esta configuracin permiti la evolucin lgica de la cobertura hacia las reas semiurbanas y urbanas, debido a que estos universos representaban la mejor posibilidad de expansin de los beneficios del Programa, pero con menor presencia relativa de poblacin indgena. Con el fin de que sean atendidas las localidades marginadas, pequeas y dispersas, se han recomendado dos iniciativas: Concertar con otros programas de los distintos niveles de gobierno, especialmente con el Programa Alimentario de Diconsa que atienda estas localidades a travs del componente nutricional;

Que los sectores educativo (a travs del CONAFE Comunitario) y Salud (a travs del Programa de Caravanas Comunitarias por la

Salud) pueda ampliar la oferta de sus servicios a estas localidades para que sean susceptibles de ser atendidas por Oportunidades. Si bien es necesario evaluar el costo de acceder a esos lugares frente al beneficio producido, el imperativo de atencin de estas localidades est dado desde criterios de equidad y justicia social, por ser en estas localidades donde habitan las familias ms pobres del pas. Adopcin de una alternativa. La ampliacin de la cobertura hacia poblacin indgena tiene el reto de identificar a la poblacin indgena dispersa en localidades urbanas, pero que podra enfrentarse con la experiencia de trabajo que tiene Oportunidades en zonas urbanas. Por lo que para poder detectar la demanda potencial de hogares indgenas en localidades donde el Programa tiene alta cobertura es necesario que los sistemas de informacin y gestin del Programa (incluyendo Salud y Educacin) adopte y se incluyan la condicin tnica y se pueda construir indicadores que permitan medir a nivel de hogar la cobertura y atencin que brinda el Programa. Una buena educacin supone el ingreso a la escuela, la permanencia y el aprovechamiento; para lo que es necesario mejorar la alimentacin a travs del incremento y la variedad en el consumo de alimentos y, finalmente, garantizar condiciones de salud adecuadas.

Por lo que la orientacin del Programa Oportunidades se dirige hacia el incremento de capacidades que permitan enfrentar los rezagos que presentan los hogares debido a su condicin de pobreza y marginacin. Supone la inversin de recursos para asegurar la atencin integral en materia de educacin, salud y nutricin, como una triada mediante la cual la poblacin pueda aspirar generacionalmente a mejores condiciones de vida. En este sentido, la educacin representa el eslabn ms importante como elemento de transformacin en distintos niveles, como instrumento para la adquisicin de conocimientos y habilidades tiles para insertarse en mejores condiciones en la vida laboral; como medio de informacin y concientizacin para dilucidar aquello que puede ser ms benfico para resolver los problemas de la marginacin a nivel familiar y comunitario. En conjunto, la educacin se convierte en un proceso que ampla las expectativas individuales y familiares as como las capacidades de eleccin informada ante los diversos acontecimientos de la vida. De esta manera, una mejor educacin redunda en una eleccin adecuada de alimentos y auto cuidado de la salud, condiciones previas para garantizar la educacin en condiciones ptimas. Antes de la instrumentacin de Oportunidades, en las zonas indgenas las aspiraciones educativas de la poblacin terminaban en el nivel de la primaria.

En las localidades con ms del 70% de poblacin indgena, el 76% de la poblacin no haba terminado su educacin primaria y el ndice de analfabetismo era del 46.6%. Gran parte de esta situacin se deba a una gran diversidad de condiciones adversas como: Carencia de escuelas primarias en la comunidad o en alguna cercana. En donde se contaba con escuela, stas eran unitarias. Insuficientes maestros para atender todos los grados. Pocos das de trabajo docente a la semana. Familias numerosas y con cargas excesivas de trabajo para las nias y nios: labores domsticas y del campo. Percepcin de bajos retornos a la educacin (tambin asociado al mercado laboral y condiciones salariales locales), o poco favorable sobre la educacin como activo y factor de movilidad social positiva, por parte de padres e hijos. Lo caracterstico de la primaria era que quien asista a la escuela regularmente no la conclua en 6 aos, haba un alto ndice de repeticin, ausentismo y desercin. En particular, las becas educativas del Programa han tenido un impacto en la transicin de sexto de primara a secundaria, con un incremento de 14.8 puntos porcentuales para las nias y 6.5 para los nios.

Esto se traduce en que, antes del Progresa muchos nios dejaban la escuela despus de terminar la primaria, ahora una parte importante, en especial las nias, contina hacia la secundaria. Entre el ao 2000 y el 2005, la poblacin indgena en Mxico de 6 a 14 aos que asisti a la escuela se increment en 4.5 puntos porcentuales, al pasar de 85% a 91.5%; diferencia que fue ms notoria en el caso de las nias al lograrse un incremento de 5.2 puntos porcentuales, mientras que en los nios slo fue de 3.9 por ciento. El anlisis de los efectos de largo plazo del Programa (a diez aos de exposicin) por condicin tnica muestra que los impactos en la escolaridad son significativos entre los jvenes indgenas y no indgenas. Se estima un impacto de 0.64 y 0.44 grados de escolaridad adicionales en mujeres indgenas y no indgenas, respectivamente; y de 0.84 y 0.40 grados de escolaridad adicionales en hombres indgenas y no indgenas, respectivamente. Por otro lado, estudios de corte cualitativo sealan que el Programa ha contribuido a cerrar dos brechas importantes en escolaridad, tnica y de gnero, toda vez que la prolongacin de las trayectorias educativas es mayor en los indgenas versus no indgenas, as como entre mujeres versus hombres. Esta es la forma en que se ha podido impactar en cada nivel de instruccin de manera gradual, de tal manera que hoy en da tenemos avances importantes. En relacin con el nivel de instruccin de la poblacin indgena de 15 aos y ms, se ha reportado una disminucin de los que no cuentan con ningn tipo de instruccin al

pasar de 1,238,903 en 2000 a 1,079,863 en 2005, es decir se ha reducido en 12.8% la poblacin que nunca asisti a la escuela. Este dato es coherente con la tendencia al incremento de la escolaridad de nivel primaria. Los factores asociados que han permitido estos avances son la reduccin del abandono escolar, la disminucin de los ndices de reprobacin, la ampliacin de tiempos para tareas y la concientizacin de los padres para la permanencia de los nios en la escuela. Por otro lado, en cuanto a los impacto del Programa en el tiempo que los nios dedican a actividades escolares, la evaluacin del ao 2004 muestra que si bien los estmulos del Programa han permitido aumentar el nmero de horas que los alumnos de 6 a 14 aos dedican a las tareas escolares en un 0.77 horas en el caso de los nios y en 47 horas en las nias. El aumento ha sido acompaado por una importante disminucin en el trabajo infantil. Otro tema importante para este programa es la salud considerada como un estado de bienestar individual y social al que se llega mediante la satisfaccin de las necesidades de atencin mdica y de condiciones adecuadas de alimentacin y vivienda, principalmente. En este sentido, la salud no slo se ve afectada por las enfermedades, sino por las diversas condiciones que las generan en el medio ambiente fsico. En las zonas indgenas, existe una prevalencia de enfermedades denominadas de la pobreza o enfermedades asociadas a la carencia de agua potable, drenaje y electricidad en las viviendas. A pesar de la

gradual disponibilidad de los servicios pblicos en las viviendas indgenas, persiste un rezago importante. El lento avance en la dotacin de algunos de los principales servicios a las viviendas indgenas est estrechamente ligado a la prevalencia de las enfermedades de la pobreza. Enfermedades infecciosas: intestinales, influenza, neumona y tuberculosis pulmonar, entre otras. Enfermedades denominadas patologa de la pobreza: clera, paludismo, dengue y lepra, entre otras. Altas tasas de desnutricin crnica. Persistencia de enfermedades residuales como el tracoma. La corresponsabilidad de la asistencia a consultas mdicas del Programa Oportunidades, desde su inicio, gener un impacto positivo. El nmero de consultas generales, de vigilancia nutricional y cuidado prenatal, otorgadas por el sistema de salud a las familias beneficiarias del Programa durante el bimestre marzo-abril en 1999, superaron en 14% las otorgadas durante ese mismo periodo del ao anterior y en 35% las otorgadas a nios menores de 5 aos. Implantacin de la alternativa seleccionada. Las evaluaciones ms recientes, apuntan a que los efectos de Oportunidades tienen una mayor incidencia en las comunidades que cuentan con acceso a servicios bsicos en sus viviendas, logrando una oportuna atencin y diagnstico de enfermedades, esto con la

implantacin de las alternativas, aunque no necesariamente una erradicacin de las enfermedades infecto-contagiosas. En particular para la poblacin indgena, se ha encontrado que confluyen una serie de factores adversos para la salud que tienen que ver con diagnsticos menos precisos, cambios en los hbitos. Por otro lado, uno de los elementos ms importantes en cuanto a la participacin de los beneficiarios del Programa en las medidas de higiene comunitarias son los talleres comunitarios de auto cuidado de la salud. Se ha identificado que estos talleres han tenido un impacto favorable en fortalecer las actitudes y aptitudes de los beneficiarios del Programa Oportunidades de habla-indgena, en torno al auto cuidado de la salud personal, familiar y comunitaria mediante la comunicacin educativa, con el fin de promover la participacin de los integrantes de la comunidad en actividades en pro del auto cuidado, a travs de dichos talleres, as como en el desarrollo de prcticas de saneamiento bsico a travs de la promocin en el uso y disposicin de letrinas que ha permitido disminuir la presencia de excretas al aire libre o campos de cultivo, as como la disposicin del control de la basura. Aunque esta disposicin ha sido documentada en mayor medida entre poblacin mestiza que indgena, es una prctica habitual de las titulares que debe ser fortalecida en este sector de la poblacin. En el sector salud existen esfuerzos considerables por el personal de salud, con apoyo de figuras comunitarios como auxiliares, que fungen como traductores en muchos de los casos.

De igual forma, existe una buena recepcin de los temas de cuidado y prevencin de la salud de los hijos en aquellas titulares beneficiarias del Programa, indgenas o mestizas, que se encuentran prximas a los centros de salud. Y menor impacto se tiene de las plticas sobre el auto cuidado de las mujeres, a pesar de ser las directamente involucradas en los talleres. Evaluacin de los resultados. El Programa Oportunidades logr incrementar en el corto, mediano y largo plazo la asistencia a clnicas y centros de salud para realizar consultas preventivas por parte de la poblacin beneficiaria rural. Desde esta perspectiva, es posible arribar a conclusiones que nos permitan identificar si ha existido un impacto diferenciado del Programa en la poblacin indgena y en qu medida esa diferenciacin repercute en su desarrollo de acuerdo con los objetivos del Programa. El programa Oportunidades tiene un importante impacto positivo en el estado nutricional de los nios beneficiarios de zonas urbanas particularmente en el crecimiento. Como es de esperarse dicho impacto es de mayor magnitud cuando los nios se incorporan al programa desde temprana edad. Esto debido a que la etapa crtica en el crecimiento infantil es durante la gestacin y los primeros 2 aos de vida. El impacto se aproxima a lo esperado en este tipo de programas y refleja una importante mejora a nivel poblacional.

Sin embargo la prevalencia de la talla baja en nios sigue siendo mayor a lo idneo y urge fortalecer el programa para aumentar la magnitud de impacto en talla. De la misma manera la prevalencia de anemia en nios menores de dos aos y de 2 a 4 aos de edad sigue siendo alta, por lo que se considera necesario fortalecer el modulo de educacin con

sugerencias concretas, para mejorar la alimentacin de los nios en edad preescolar y as asegurar que su dieta incluya alimentos con el aporte adecuado para su desarrollo. Para estos logros la fortaleza del programa consiste en lo siguiente: Recuperar informacin de primera mano proveniente de distintos beneficiarios, maestros y verificaciones realizadas directamente en campo sobre la prestacin de servicios, por personal de las Coordinaciones Estatales de Oportunidades. Contar con informacin constante y actualizada, ya que se levantan encuestas dos veces al ao. Tener un sistema de indicadores para cada uno de los tres componentes, as como de ciertos procesos estratgicos en la operacin del Programa. Mejorar la toma de decisiones a partir de lo que expresan los propios beneficiarios y actores del Programa. La informacin de mayor relevancia que recoge el Programa se refiere a la existencia de condicionamientos para la prestacin de servicios mdicos o de Oportunidades, as como de manipulacin poltica.

Finalmente, existen otros instrumentos que bajo la perspectiva de la transparencia y rendicin de cuentas, as como el aseguramiento de la calidad de los servicios proporcionados, han establecido mecanismos de mejora continua donde se recupera la visin de los beneficiarios. En sntesis, el Programa Oportunidades cuenta con mecanismos e instrumentos para la recuperacin de la percepcin de la poblacin beneficiaria (titulares, vocales), personal corresponsable de los

sectores salud y educativo y otros actores locales involucrados en el desarrollo de los componentes. Y de esta manera lograr las metas del mismo as como mejorar da con da.