SOBRE A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL1

Potyara Amazoneida Pereira Pereira

I
Falar de assistncia social no tarefa fcil, porque vrios so os preconceitos e idias equivocadas que ainda cercam essa matria. Embora esse tipo de assistncia seja um fenmeno to antigo quanto a humanidade e esteja presente em todos os contextos socioculturais, poucas ainda so as contribuies tericas que ajudam a melhor precis-Io do ponto de vista conceitual e polticoestratgico. Isso significa que a assistncia social tem sido sistematicamente negligenciada, no s como objeto de interesse cientfico, mas como componente integral dos esquemas de proteo social pblica que, desde os fins do sculo e, mais especificamente, a partir dos anos 40 do sculo XX, expressam institucionalmente a articulao (nem sempre pacfica) entre Estado e sociedade, com vista definio de direitos e polticas de contedo social. Em decorrncia desse fato, a assistncia social quase nunca vista pelo que ela - como fenmeno social dotado de propriedades essenciais, nexos internos, determinaes histrico-estruturais, relaes de causa e efeito, vnculos orgnicos com outros fenmenos e processos -, mas pelo que aparenta ser, pela sua imagem distorcida pelo senso comum ou, o que pior, pelo mau uso poltico que fazem dela, por falta referncias conceituais, tericas e normativas consistentes. Assim, a assistncia social comumente identificada como um ato subjetivo, de motivao moral, movido espontaneamente pela boa vontade e pelo
Poltica social e democracia / Maria Ins Souza Bravo, Potyara Amazoneida Pereira Pereira (orgs) - 2. ed. So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2002.
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sentimento de pena, de comiserao ou, ento, quando praticada pelos governos, como providncia administrativa emergencial, de pronto atendimento, voltada tosomente para reparar carncias gritantes de pessoas que quedaram-se em estado de pobreza extrema. Isso explica por que a assistncia social geralmente considerada medida pura e simples de subsistncia e, por isso, tida como anttese ou avesso de categorias tericas que integram, definem e conferem honorabilidade aos sistemas de proteo social modernos, tais como: poltica social, cidadania, promoo social e trabalho assalariado. Para muitos, portanto, a assistncia social no poltica social porque, alm de no lhe serem exigidas sistematicidade, continuidade no tempo e previsibilidade de recursos, ela no se organiza em torno de decises informadas por conhecimentos cientficos, mas em torno de uma anomalia social, qual seja: uma "clientela" negligenciada que, a rigor s existe porque as polticas sociais e econmicas (sade, educao, previdncia, habitao, trabalho, renda etc.), que deveriam impedi-la de existir, no funcionam a contento. Sendo assim, a assistncia social no passa de uma incmoda reserva estratgica ou uma "tapeao" poltica das elites no poder, que a acionam para encobrir as falhas das demais polticas socioeconmicas. No rastro dessa percepo, a assistncia social tambm no considerada um direito de cidadania, mas um antidireito, que estigmatiza e humilha quem dele necessita. Da a sua incompatibilidade com o valorizado conceito de "promoo social", presente em quase todas as propostas sociais de instituies governamentais e no-governamentais. No de estranhar, destarte, o fato de, no mbito dessas instituies, as atividades que promovem os indivduos no serem consideradas de assistncia social - mesmo sendo gratuitas, desmercadorizadas e dirigidas a segmentos populacionais de baixa renda. o caso das bolsas de estudo, do incentivo produo, da renda garantida, da educao bsica, do

treinamento profissional, da defesa de direitos, da capacitao para o exerccio da cidadania, do acesso justia, dentre outros. E a fonte norteadora dessa diferenciao a ideologia, que no se baseia em fatos ou em evidncias empricas, mas em prenoes arraigadas que, apesar de abstratas, tm a fora de legitimar prticas equivocadas, as quais, por sua vez, reforam a ideologia. No que se refere ao trabalho assalariado, o confronto ideolgico com a assistncia social mais destacado, principalmente pelos defensores do primado do mercado no processo de satisfao de necessidades. Nessa confrontao, a idia dominante a de que, se houvesse emprego para todos, a assistncia social no seria necessria. Mas, como o mercado imperfeito, ela tolervel desde que no fira a tica do trabalho e no reforce a propenso do pobre ao parasitismo. Assim, a assistncia social torna-se alvo de mais duas incoerentes prenoes: a) embora seja, por natureza, desmercadorizvel, avaliada pelo critrio da mercadorizao; e b) embora substitua a falta de trabalho, que tido como nobre, ela encarada como um recurso ignbil. Impera, novamente aqui, a fora da ideologia ou da viso acrtica do significado no s da assistncia social, mas do prprio trabalho e das suas implicaes sociais. Recorrendo a Galbraith (1992:21), vlido lembrar que, modernamente, no h maior iluso, ou mesmo fraude, do que utilizar indistintamente o termo trabalho para referirmos-nos ao que, para alguns, desinteressante, doloroso, degradante e mal pago e, para outros, agradvel, socialmente gratificante e economicamente compensador. As evidncias tm mostrado em toda parte que, dependendo do trabalho, ele tambm pode ser ignbil e funcionar como "armadilha da pobreza", tanto que muitos trabalhadores so demandantes da assistncia social.

II
Diante dessa percepo dominante, no de admirar a forte resistncia oferecida, no Brasil, contra esforos recentes, amparados pela Constituio Federal de 1988, de transformar a assistncia social em rea valorizada de 3

poltica pblica. que essa mudana constitui, de fato, uma verdadeira revoluo no campo da proteo social brasileira, exigindo no s a alterao de paradigmas, concepes, legislao e diretrizes operacionais, mas o rompimento com a antiga cultura conservadora que se baseava em arraigados mecanismos viciosos de ateno pobreza como: paternalismo, clientelismo, fisiologismo, dentre outros. Por isso, falar de assistncia social como poltica, e no como ao guiada pela improvisao, pela intuio e pelo sentimentalismo (por mais bemintencionados que sejam), falar de um processo complexo que, embora no descarte o sentimento (de cooperao, de solidariedade e at de indignao diante das iniqidades sociais), ao mesmo tempo racional tico e cvico. Racional, porque toda poltica de interveno na realidade, assumida pelos poderes pblicos, com o aval e controle da Sociedade, deve resultar de um conjunto articulado e discernido de decises coletivas que, por sua vez, se baseia em indicadores cientficos. Isso significa que a racionalidade dessa espcie de poltica est no fato de ela ser informada por estudos, pesquisas, diagnsticos e estar sujeita a permanente avaliao, especialmente no que se refere aos seus resultados e impactos. Nesse sentido, a poltica a que estamos nos referindo tem uma conotao particular. No se trata de "jogada de mestres" ou de "manobras geniais" de velhas "raposas", to valorizadas pelo senso comum, e nem mesmo de procedimentos habituais da vida pblica, como: filiao em partidos, articulaes, candidaturas, militncias, eleies, voto. Trata-se, mais exatamente, de um processo (geralmente conflituoso) de escolha e tomada de decises coletivas, com vista construo de planos de ao voltados para a satisfao sistemtica, continuada e previsvel de necessidades sociais. Ou melhor, trata-se de um processo que implica no s gesto e aplicao de programas, servios e recursos mas, tendo como principal compromisso a melhor satisfao possvel de necessidade sociais.

tico, porque o combate s iniqidades sociais, mais do que um ato de eficcia administrativa, constitui uma responsabilidade moral que nenhum governo srio deve abdicar. Contra o egosmo imoral de se tirar proveito ou fazer vista grossa, da fome, da misria, da ignorncia e da morte prematura de milhares de pessoas devastadas pela pobreza extrema, est se generalizando, tanto no Brasil como no exterior, o sentimento de que moralmente condenvel no se fazer "de tudo" diante dessas calamidades sociais. Da a atual rejeio ao velho provrbio chins - to difundido e aceito no Brasil - que condena o ato de dar o peixe ao pobre, em vez de dar-lhe a vara de pesca ou ensin-lo a pescar, porque tal ditado cria uma alternativa improcedente ao confrontar duas necessidades que, na verdade, so complementares: dar o peixe e a condio de pescar (Bruto da Costa, 1998). Assim, o velho adgio abstrai, inconseqentemente, o fato de que para que algum possa fazer ou aprender alguma coisa preciso, antes, ter as condies bsicas (fsicas e de autonomia) para assim proceder, condies estas que, na falta de recursos pessoais, devem ser garantidas e/ou providas pelo Estado (Doyal & Gough, 1991). Portanto, contrariando o popular provrbio chins, na ausncia de condies bsicas deve-se dar, sim, o peixe, a vara de pesca e o ensinamento de como pescar, para que qualquer pessoa possa ter condies suficientes para viver e exercitar a sua capacidade de participao social. E esse entendimento que dever eleger a justia social como a principal referncia da poltica brasileira de assistncia social. A poltica de assistncia social tambm processo cvico, porque deve ter vinculao inequvoca com os direitos de cidadania social, visando concretiz-Ios. Concretizar direitos sociais significa prestar populao, como dever do Estado, um conjunto de benefcios e servios que lhe devido, em resposta s suas necessidades sociais. Sendo assim, o direito a ser concretizado pela poltica de assistncia social afigura-se, ao mesmo tempo, como um dever de prestao por parte do Estado e um direito de crdito por parte da populao quilo que lhe essencial para garantir a sua qualidade de vida e a sua participao cidad (Pisn, 1998).

O carter de prestao e de crdito dos direitos sociais os diferencia dos direitos civis e polticos que, por se regerem pelo princpio da liberdade, colocamse, inclusive, contra o Estado, para impedir que este interfira nas esferas individuais protegidas. por isso que estes direitos so comumente chamados de direitos de liberdade negativa (de herana kantiana), porque negam a interveno do Estado nos assuntos privados. J os direitos sociais, por se regerem pelo princpio da igualdade e da justia social, pressupem uma postura ativa e positiva do Estado, que consiste em prover e fazer o que for devido ao cidado que, como tal, se converte em credor e titular legtimo desse atendimento. com base nesse referencial racional, tico e cvico que, desde 1988, com a promulgao da Constituio Federal, diz-se que a assistncia social no Brasil constitui uma poltica publica, um direito de cidadania e um componente da seguridade social. Mas, o que isso realmente significa? O que vem a ser exatamente a assistncia social assim reconceituada? importante qualificar esses conceitos, pois s a partir dessa qualificao que poderemos melhor compreender o significado e o alcance da atual Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), aprovada pela Resoluo n. 207-CNAS, 16.12.1998.

III
Em primeiro lugar, preciso deixar claro que a assistncia social de que falam a Constituio Federal de 1988, a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) - que regulamenta os artigos 203 e 204 da referida Constituio - e, mais recentemente, a PNAS uma poltica social pertencente ao gnero poltica pblica. , portanto, uma poltica social pblica, como o so a sade, a previdncia, a educao etc. Mas, o que vem a ser uma poltica pblica?

Comecemos pelo que ela no . Poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. A palavra "pblica", que acompanha a palavra "poltica", no tem uma identificao exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto , coisa de todos, e, por isso, algo que compromete, simultaneamente, o Estado e a sociedade. , em outras palavras, ao pblica, na qual, alm do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de deciso e condies de exercer o controle sobre a sua prpria reproduo e sobre os atos e decises do governo e do mercado. o que preferimos chamar de controle democrtico exercido pelo cidado comum, porque um controle coletivo, que emana da base da sociedade, em prol da ampliao da democracia e da cidadania, Quando se fala em res publica ou repblica, est se falando, tambm, de uma forma de organizao poltica que se pauta pelo interesse comum, da comunidade, da soberania popular e no da soberania dos que governam. Numa Repblica, os governantes no so os soberanos; so, como diz Rousseau, funcionrios do povo, estando, por isso, a servio deste. essa soberania que d ao povo a faculdade de manifestar a sua vontade como vontade geral - que deve ser respeitada e incorporada nas leis -, assim como a legitimidade do controle democrtico por ele exercido. Por outro lado, a palavra poltica, que compe o conceito composto "poltica pblica", tem, como j mencionado, uma conotao especfica. Refere-se a planos, estratgias ou medidas de ao coletiva, formulados e executados com vista ao atendimento de legtimas demandas e necessidades sociais. Poltica pblica significa, portanto, ao coletiva que tem por funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e - previstos nas leis. Ou, em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e servios. Por

conseguinte, no tem sentido falar de desarticulao entre direito e poltica se nos guiarmos por essa perspectiva. , pois, por meio das polticas pblicas que so formulados, desenvolvidos e postos em prtica programas de distribuio de bens e servios, regulados e providos pelo Estado, com a participao e o controle da sociedade. Porm, a relao da sociedade com o Estado na operacionalizao dessa poltica nem sempre de reciprocidade, aliana e parceria, como parece indicar o discurso corrente, mas, principalmente, de competio e conflito, que devem ser trabalhados em prol do aperfeioamento da poltica e do interesse publico. Outra qualificao necessria a da assistncia social como direito. Mas, tambm aqui, cabem indagaes: com que direitos a assistncia social se identifica? Que direitos, na condio de poltica pblica, ela concretiza? Como vimos, os direitos com os quais a assistncia social se identifica so os direitos sociais e no os individuais - civis e polticos -, embora ela tenha no seu horizonte o fortalecimento desses ltimos direitos. como diz Plant (1998): sem direitos sociais (ligados ao princpio da igualdade) os direitos individuais (civis e polticos, ligados ao princpio da liberdade negativa) tornar-se-o abstratos. A assistncia social se identifica com os direitos sociais porque so esses direitos que tm como perspectiva a eqidade, a justia social e exigem atitudes positivas, ativas ou intervencionistas do Estado para, de par com a sociedade, transformar esses valores em realidade. Da porque, no campo da assistncia social, a decisiva participao do Estado, seja como regulador, seja como provedor ou garantia de direitos considerada fundamental. A tendncia dominante, da qual compartilha a PNAS, a de dar pouca nfase proviso social como responsabilidade estatal, em troca da nfase na contribuio da sociedade, o que gera polmica porque conforme est implcito na LOAS - s o Estado pode garantir direitos, bem como a gratuidade de benefcios e servios que constitui uma caracterstica bsica da poltica de assistncia social.

No contexto da cidadania, os direitos sociais so os mais dinmicos e, conseqentemente, os que mais tm se multiplicado e se especializado (Bobbio, 1992). possvel identificar, nos ltimos vinte anos, o aparecimento de novos sujeitos ou titulares de direitos, cujas garantias legais se especificaram guiadas pelo critrio das diferenas ou das particularidades concretas que distinguem esses sujeitos entre si: idosos, crianas, mulheres, portadores de deficincias, geraes futuras. Esta no a tendncia das garantias dos direitos individuais, pois estes concebem o cidado como sujeito genrico e abstrato. Como direito social, a assistncia social no deve estar voltada apenas para a satisfao de necessidades biolgicas ou naturais. O ser humano, por mais brutalizado que seja, um ser social e, como tal, dotado de dimenses emocionais, cognitivas e de capacidade de aprendizagem, que devem ser consideradas pelas polticas pblicas (Marx, 1977; Heller, 1998). Isso explica por que a poltica de assistncia social, alm de dever se preocupar com a proviso de bens materiais ("dar o peixe"), tem que contribuir para a efetiva concretizao do direito do ser humano autonomia, informao, convivncia familiar e comunitria saudvel, ao desenvolvimento intelectual, s oportunidades de participao e ao usufruto do progresso ("dar as condies para pescar"). Alm disso, como direito social por excelncia, a assistncia social tem que ser desmercadorizada. Isso significa que o seu destinatrio deve usufruir dos benefcios que lhe so devidos como uma questo de direito e no de clculo contratual, atuarial ou contbil. preciso ter em mente que a assistncia social a nica poltica pblica eminentemente social e, por isso, ela se descaracterizar se fizer qualquer concesso s exigncias utilitaristas do mercado (EspingAndersen, 1991). "A mera presena da previdncia e da assistncia [diz EspingAndersen] no gera necessariamente uma desmercadorizao significativa se no emancipar substancialmente os indivduos da dependncia do mercado" (p. 102). Afinal, a assistncia existe para atender s necessidades sociais, colocando-se como um contraponto lgica da rentabilidade econmica. Portanto, no faz

sentido tal poltica cobrar dos credores de uma considervel dvida social qualquer tipo de contrapartida. Por isso, alm de ela ser gratuita e no contributiva, nos termos da LOAS, no deve funcionar como mercadoria ou valor de troca mercantil. E toda instituio de assistncia social deve ser, por natureza e definio, sem fins lucrativos, a par de ter finalidade pblica. Na verdade, as entidades de assistncia social, antes de se autodenominarem no-govemamentais, deveriam denominarse no-mercantis (Wolfe, 1991). A assistncia social tambm componente da seguridade social porque integra e define um veio da seguridade, que a sua dimenso distributiva, por oposio dimenso contributiva definida pela previdncia social. Alm disso, ela deve agir no s no sentido de livrar os seus destinatrios dos infortnios do presente, mas tambm das das incertezas causadas do por amanh, protegendo-os velhice, preventivamente adversidades enfermidades,

abandono, desemprego, desagregao familiar etc. nesse sentido que ela deve funcionar como uma rede de proteo impeditiva da pobreza extrema. Trata-se, assim, a poltica de assistncia social, de medida ativa e positiva que, alm de procurar corrigir injustias, visa prevenir situaes de vulnerabilidade e riscos sociais que representam ameaas, perdas e danos a vrios segmentos sociais.

IV
Com base no exposto, pode-se definir a, poltica de assistncia social como a poltica de seguridade social que visa, de forma gratuita e desmercadorizada, contribuir para a melhoria das condies de vida e de cidadania da populao pobre mediante trs procedimentos bsicos: a) provimento pblico de benefcios e servios bsicos como direito de todos;

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b) incluso no circuito de bens, servios e direitos de segmentos sociais situados margem desses frutos do progresso; c) manuteno da incluso supra citada e estmulo ao acesso a patamares mais elevados de vida e de cidadania, mediante o desenvolvimento de aes integradas no mbito das polticas pblicas. Isso significa que a poltica de assistncia social brasileira, alm de dever constituir a rede de proteo j mencionada, deve funcionar como uma espcie de alavanca para incluir no circuito dos bens, servios e direitos existentes na sociedade grupos sociais injustamente impedidos dessa participao. Sendo assim, ela no estaria voltada exclusivamente para a pobreza absoluta, mas, tambm, para a pobreza relativa ou para a desigualdade social, que, contemporaneamente, vem aumentando o fosso entre ricos e pobres e sendo identificada com o processo de excluso social. Ademais, ela no estaria desgarrada das demais polticas socioeconmicas e muito menos agiria para desmantel-Ias ou substitu-Ias, como quer a ideologia liberal com a sua proposta de focalizao na pobreza extrema. Ao contrrio, ela funcionaria para fortalecer as condies de eficcia das demais polticas sociais e econmicas, tendo em vista o combate integrado pobreza e reproduo desta entre as novas geraes. Tal concepo apia-se na premissa de que, com o reconhecimento da poltica de assistncia social como mecanismo de concretizao de direitos sociais, rompe-se com a viso conntratualista de proteo social - que exige sempre contrapartidas do beneficirio - e instaura-se uma proteo incondicional baseada no status de cidadania - que dispensa qualquer tipo de contrapartida ou condio. Em outras palavras (como est contido no documento elaborado pelo Grupo de Trabalho para a Reestruturao da Previdncia Social, coordenado, em 1996, por Wanderley Guilherme dos Santos): o direito bsico social perante o qual todo cidado , em tese, titular deve ser garantido independentemente da

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capacidade do indivduo de contribuir para o financiamento dos benefcios e servios que recebe. Por outro lado, o estabelecimento de bsicos sociais no deve se restringir a um quantum monetrio e nem se reger pelo critrio da menor elegibilidade - que consiste na menor proviso possvel para no competir sequer com o pior salrio. Embora esse critrio esteja presente na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e, de certa forma, seja endossado pela PNAS, sugerimos o seu alargamento ou a sua superao, pois ele uma herana retrgrada do sistema de proteo social do sculo XIX, sob influncia da ideologia liberal. De fato, nesse sculo, sob a hegemonia do liberalismo clssico, pregava-se a eliminao da proteo condigna aos pobres e a instaurao de uma modalidade irrisria e estigmatizante de proviso social pblica, para que esta no entrasse em conflito com o livre desenvolvimento do mercado e com os valores comerciais de um capitalismo concorrencial em franca expanso. Donde a nfase, a partir de ento, na tica capitalista do trabalho que, sob o pretexto de proteger os salrios, enclausurava na pobreza quem no era assalariado ou no vendia a sua fora de trabalho aos detentores dos meios de produo. Quanto s funes da assistncia social, concebemos basicamente duas, considerando a realidade brasileira contempornea: a) uma, resgatadora e concretizadora de direitos, mediante a qual podero ser criados esquemas de participao de significativas parcelas da populao no circuito das oportunidades, bens, servios e direitos existentes na sociedade; b) outra, mantenedora dessa participao, mediante a qual podero ser criados esquemas preventivos contra o seu impedimento.

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Tanto uma como outra funo podero promover indivduos e grupos e induzir a poltica de assistncia social a estabelecer nexos orgnicos com as demais polticas pblicas, alargando, dessa forma, as suas possibilidades de eficcia. Por isso, no tem sentido separar - como o faz a PNAS - as funes de promoo da assistncia social das de insero, preveno e proteo, pois a poltica pblica que concretiza direitos inerentemente promotora e otimizadora de satisfaes de necessidades. com base nesse entendimento que tambm no vemos sentido no fato de a poltica de assistncia social ter como objetivo primordial a proviso de mnimos sociais, pois nenhuma poltica pblica concretizadora de direitos visa ao mnimo de atendimento, mas ao essencial, que dever ser crescentemente otimizado. Ao exercer as referidas funes, a assistncia social reconceitua-se, assumindo as seguintes caractersticas: a) embora no seja em si mesma universal, j que tem como destinatrios segmentos sociais particulares (crianas e adolescentes carentes, idosos, pessoas portadoras de deficincia e famlias sem condies de se auto-sustentar, desempregados e empregados de baixa renda), ela deve realizar uma necessria tarefa universalizadora ao incorporar e manter incorporados no circuito das institucionalidades prevalecentes (direitos, leis, polticas) esses destinatrios; b) por ser gratuita e sem fins lucrativos, automaticamente prev o efetivo comprometimento do Estado e o envolvimento desinteressado da sociedade na regulao, na proviso e no controle democrtico de sua operacionalizao. E s nesse sentido que ela funcionar como um espao publico, onde o Estado como a sociedade se faro presentes colocando-se a servio de interesses coletivos.

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Tendo em vista essa nova concepo, a poltica de assistncia social dever romper com todos os vcios ou anacronismos que, em seu nome, vigoraram no passado e ainda se impem erroneamente no presente, a saber: a) predomnio do principio da incerteza na distribuio de benefcios e servios e, conseqentemente, da proliferao de aes voluntaristas e improvisadas, democrtico; b) ausncia de garantias legais e de amparo jurdico no seu processamento; c) desperdcio de recursos e superposio de provises; d) focalizao na pobreza extrema, com o conseqente desamparo de segmentos sociais que, a despeito de no serem miserveis, so pobres e vulnerveis misria; por isso, tais segmentos, se deixados sua prpria sorte, tendem a engrossar as fileiras da indigncia ou do trabalho degradante (este o caso do Benefcio de Prestao Continuada regido pela LOAS); e) ausncia de vnculos orgnicos entre a assistncia social e as demais polticas pblicas; f) cultivo do estigma, mediante a imposio constrangedora e punitiva do critrio da menor elegibilidade; dos testes de meios (ou comprovaes vexatrias de pobreza); e da fraudemania, de acordo com a qual todo pobre, em vez de ser tratado como um cidado que se habilita a fazer uso de um direito que lhe devido sem condies, visto como um suspeito de fraudar o sistema de proteo social pblica. Impera, portanto, nessa sem a devida regulao estatal e sem controle

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modalidade de prtica assistencial, a suspeio, em lugar da empatia, na relao entre as Instituies de assistncia social e seus destinatrios. Por fim, entendemos que existem dois tipos de destinatrios da poltica de assistncia social, compatveis com as suas funes: a) o destinatrio da ao resgatadora de direitos todo cidado que, por razes pessoais, sociais ou de calamidade pblica, encontra-se, temporria ou permanentemente, sob o jugo de condies de vida e de cidadania inferiores ao padro bsico julgado socialmente satisfatrio. Fazem parte deste rol de destinatrios tanto o tradicional pblico-alvo da assistncia social - os incapacitados fsicas, mental ou juridicamente quanto adultos fsica e mentalmente capazes para o trabalho mas que, por motivos alheios sua vontade, tornaram-se invalidados socialmente devido interrupo ou ao rebaixamento da sua produtividade e do seu salrio. b) o destinatrio da ao preventiva, mantenedora da participao social, todo cidado que, embora usufrua do padro bsico julgado socialmente satisfatrio, apresenta vulnerabilidades e enfrenta riscos que o impedem de permanecer, pelo seu prprio esforo, nesse patamar, ou de super-Io. Quanto famlia, apontada pela PNAS como o destinatrio e parceiro privilegiado do Estado, bom esclarecer que: h, hoje em dia, vrios tipos de famlia. Essa variedade tem que ser levada em conta quando se elege o ncleo familiar como a principal fonte prestadora de assistncia social privada. A viso tradicional da famlia nuclear, constituda de pai, me e trs ou quatro filhos, tendo o homem como o cabea de casal, no mais corresponde

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realidade. A principal mudana nesse padro domstico reside na ampla participao das mulheres no mercado de trabalho, nas escolas, na chefia da casa, na militncia poltica etc., o que reduz em muito a tradicional disponibilidade feminina para exercer a liderana da assistncia no mbito do lar; O crescimento do nmero de famlias uniparentais (de um s genitor) tem representado outra mudana significativa na estrutura familiar. Os divrcios e os novos casamentos tornam complexas as redes de parentesco e as responsabilidades domsticas. As implicaes dessa complexidade ainda precisam ser investigadas para ser melhor enfrentadas pelas polticas sociais, notadamente pela poltica de assistncia social; dada a diversidade das estruturas familiares modernas, tem sido difcil, mesmo nos pases desenvolvidos, conceber uma poltica de assistncia que d conta das diferentes necessidades apresentadas pelo conjunto heterogneo das famlias. Uma nica estratgia poltica pode afetar de diferentes maneiras famlias diversas; O resgate contemporneo da famlia, em escala internacional, como a principal fonte de proteo social na esfera privada, ao lado da comunidade local, da vizinhana, dos amigos prximos, enfim, dos grupos informais, no dizer de Johnson (1990), tem sido considerado no s como um olhar conservador nostlgico para o passado, mas, principalmente, como parte de um amplo plano de privatizao dos servios de bem-estar social. Por isso, cremos que qualquer poltica que vise reforar o papel da famlia e dos grupos informais na proviso social tem, em primeiro lugar, de levar em conta as novas estruturas familiares e comunitrias e a sua variedade. Aps isso,

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essencial precisar, com exatido, a ideologia que est por trs dessa poltica, bem como as possibilidades e os limites reais da contribuio desses grupos, para que eles no venham a arcar, indevidamente, com responsabilidades e garantias que competem predominantemente ao Estado.

V
Por fim, acreditamos que, com base nessas reflexes, seja possvel pensar numa poltica de assistncia social em que: a) o seu objeto de ateno deixe de ser uma anomalia social para ser um fenmeno dotado de regularidade histrica e passvel de explicao e tratamento cientficos; b) o seu destinatrio deixe de ser o miservel para ser uma coletividade definida a partir dos conceitos de pobreza relativa ou desigualdade social, em contraposio ao conceito de pobreza absoluta ou extrema. Isso exigir que a assistncia social se organize no em torno de uma clientela, mas de necessidades sociais determinadas por fatores estruturais e histricos. Uma tal assistncia ter de desenvolver um constante esforo de aproximao e de entrosamento com as demais polticas sociais e com a poltica econmica, na arena poltica, com vista construo de projetos articulados de ateno s necessidades sociais. Isso, por sua vez, exigir duas principais providncias, que constituem, na verdade, grandes desafios para a experincia brasileira de bem-estar: a) o enfrentamento da questo da redistribuio relativa de renda e de riqueza, que est no cerne da poltica de financiamento da assistncia social e dos gastos pblicos para a rea. A nosso ver, para que a 17

assistncia social possa se afirmar como uma poltica social pblica voltada para as necessidades sociais, ela tem que ser redistributiva (e no s distributiva) e contar com receitas decorrentes de polticas tributrias progressivas e com outros recursos de origem no contributiva, que no onerem os pequenos e mdios assalariados; b) a reorganizao da assistncia social numa estrutura descentralizada e participativa, tal como preconiza a Constituio Federal brasileira, de 1988. Contudo, h que se ter o cuidado de qualificar com clareza essas descentralizao e participao, para no se cometer enganos e retrocessos no campo da assistncia social. A descentralizao que se afigura mais apropriada aos avanos sociais contidos na Constituio aquela que no desobrigue o Estado de suas responsabilidades sociais e no onere a sociedade com tarefas e encargos que no lhe competem. Tal proposta difere da descentralizao inspirada num modelo pluralista residual (Mishra, 1990) que visa, acima de tudo, recuperao da economia e diminuio do gasto pblico na rea social, ressuscitando velhas frmulas de auto-ajuda e da ajuda mtua, que no so consistentes na prtica e nem asseguram direitos. S assim teremos uma poltica de assistncia social mais compatvel com a magnitude e a complexidade da pobreza brasileira, a qual afeta cerca de 50 milhes de pessoas (segundo dados oficiais, 30% da populao do pas vive com menos de um salrio mnimo). Isso mostra que o Brasil um dos pases mais injustos do mundo, apesar de no ser propriamente pobre, j que ocupa um lugar relevante no ranking das economias internacionais. Essa injustia assenta-se numa desigualdade pouco comum, se comparada com a mdia das desigualdades mundiais. Se o nvel de desigualdade brasileira diz um estudo do IPEA - fosse parecido com a mdia da desigualdade mundial, o Brasil teria 10% de pobres, e no os atuais 30%, e a distncia entre ricos e pobres seria menos gritante do que a existente. que, enquanto, na mdia mundial, os rendimentos dos 10% mais

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ricos so cinco vezes maiores do que os dos 40% mais pobres, no Brasil essa distncia 30 vezes maior. Esto postos, assim, para a poltica de assistncia social brasileira, desafios ingentes que esto a requerer maior comprometimento do Estado e controle democrtico por parte da sociedade, para que a desigualdade social torne-se no uma preocupao tpica e circunstancial de governos locais, mas uma prioridade pblica impostergvel da vontade poltica nacional.

Referncias bibliogrficas
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