(D.

ADMINISTRATIVO II) CAPTULO 1 - LICITAO

1.1. Advertncia

Dificilmente se encontrar no mundo um texto normativo to mal elaborado quanto a lei 8.666, de 21 de junho de 1993, justamente a mais importante lei brasileira sobre licitaes e contratos administrativos. H problemas graves de sistematizao e constitucionalidade, sem contar a lastimvel redao, que envergonha o Congresso Nacional. As alteraes introduzidas pela lei 8.883, de 8 de junho de 1994, s fizeram aumentar seus defeitos. Sua aplicao , por isso, um martrio para os milhares de profissionais obrigados a cumpri-la cotidianamente (Carlos Ari Sundfeld).

1.2. Definio

o procedimento administrativo destinado escolha de pessoa a ser contratada pela Administrao ou a ser beneficiada por ato administrativo singular, no qual so assegurados tanto o direito dos interessados disputa como a seleo do benefcio mais adequado ao interesse pblico. O ato final do procedimento consiste na adjudicao do objeto da licitao ao vencedor do certame. A licitao antece: (a) contrato e (b) ato administrativo (como a permisso). O certame precisa ser instalado quando a Administrao pretende conferir a algum um benefcio singular insuscetvel de extenso a todos os interessados aptos. Assim, fica resguardado o equilbrio entre interesses pblicos e privados. O valor fundamental a preservar a ampla competio.

1.3. Legislao aplicvel

Constituio Federal: arts. 22, inciso XXVII; 37, inciso XXI e 175.

Lei n. 8.666, de 1993: (a) normas gerais para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e (b) normas especficas para a Unio. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podem, por conta de suas autonomias polticas, legislar sobre normas especficas de licitao, observadas as normas gerais veiculadas pela Lei n. 8.666, de 1993. A sistemtica de normas gerais/normas especficas est consagrada nos seguintes dispositivos da Constituio: art. 24, 1o. a 4o.; art. 30, inciso II e art. 32, 1o. Existe uma significativa dificuldade de precisar o sentido da expresso "NORMAS GERAIS". Seriam normas gerais, ao menos, as que definem a obrigatoriedade de licitar, as hipteses de dispensa, os princpios e direitos decorrentes e as modalidades. Os Estados e os Municpios sem lei (fixando as normas especficas) podem: (a) por lei prpria, mandar aplicar a lei federal ou (b) aplicar analogicamente a lei federal. Por fora da automonia poltico-administrativa, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no devem acatamento aos decretos federais (em matria de licitao). O art. 115 da Lei n. 8.666, de 1993, prev a possibilidade de edio de normas operacionais para os procedimentos licitatrios.

1.4. Princpios

O art. 3o. da Lei n. 8.666, de 1993, enumera os seguintes princpios a serem observados no procedimento licitatrio: (a) legalidade; (b) impessoalidade; (c) moralidade; (d) igualdade; (e) publicidade; (f) vinculao ao instrumento convocatrio e (g) julgamento objetivo. O dispositivo legal citado no pargrafo anterior menciona a observncia de princpios correlatos. Estes seriam: (a) competitividade; (b) possibilidade de fiscalizar; (c) formalismo (obedincia a etapas rgidas e previamente fixadas); (d) motivao; (e) participao popular (art 4o. da Lei) e (f) contraditrio e ampla defesa. A titularidade de direitos subjetivos por parte dos licitantes pode ser considerado um dos mais importantes princpios informadores do procedimento licitatrio (art. 4o.). Estes direitos seriam: (a) participar; (b) imutabilidade do edital; (c) imutabilidade das propostas; (d) publicidade; (e) informao; (f) fiscalizao; (g) julgamento objetivo; (h) decises motivadas; (i) impugnar; (j)

contraditrio e ampla defesa; (l) adjudicao; (m) no ser preterido e (n) indenizao.

1.5. Quem obrigado a licitar?

(a) Os entes estatais: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. (b) A Administrao Indireta (ou descentralizada): Autarquias, Fundaes Governamentais (de direito pblico e de direito privado), Empresas Estatais (Sociedade de Economia Mista e Empresas Pblicas) e Empresas sob controle estatal. (c) Empresas Estatais: (c.1) que desenvolvem atividade econmica e (c.2) que realizam servio pblico. Nos dois casos h sujeio legislao disciplinadora das licitaes. Assim, cabe impugnalo dos atos da licitao realizada por estas entidades por intermdio de mandado de segurana.

1.6. O que deve ser licitado?

Considerando o art. 37, XXI e o art. 175 da Constituio, alm do art. 2o. da Lei, devem ser licitados: (a) obras; (b) servios, inclusive de publicidade; (c) compras; (d) alienaes; (e) concesses; (f) permisses e (g) locaes.

1.7. Inexigibilidade e dispensa

So duas as situaes (excepcionais) onde a regra de licitar no prevalece. Na inexigibilidade a disputa desnecessria ou impossvel. J na dispensa, possvel licitar, mas outros valores jurdicos afastam a obrigatoriedade. A doutrina aponta a existncia de uma significativa confuso entre as hipteses de inexigibilidade e as de dispensa no texto da Lei n. 8.666, de 1993. Quando a Administrao estabelece as caractersticas do objeto define a viabilidade ou no do certame. A fixao das caractersticas, obviamente, deve ser realizada em funo do interesse pblico, da necessidade administrativa que reclama atendimento. As hipteses de inexigibilidade previstas no art. 25 da Lei n. 8.666, de 1993, so exemplificativas. A expresso "em especial" denuncia esta premissa.

As situaes de inexigibilidade decorrem de: (a) singularidade do objeto; (b) unicidade de fornecedor e (c) especificidade da operao. A singularidade do objeto pode envolver, sem pretenso de exausto das hipteses: (a) monoplios; (b) razes de fato (como a presena de direito autoral) e (c) servio tcnico especializado (onde haja singularidade objetiva objeto incomum - e singularidade subjetiva - prestador incomum). Seriam situaes de especificidade da operao: (a) quando no h tempo para licitar (emergncia ou calamidade envolvendo segurana de pessoas ou bens); (b) a publicidade da licitao coloca em risco a segurana nacional; (c) situao de excepcionalidade que compromete a vida econmica do Pas (guerra ou grave perturbao da ordem); (d) inviabilidade de maner propostas pelo prazo do certame (em casos de gneros alimentcios perecveis); (e) alienao de bens onde a Administrao no persegue o maior preo (remdios populares); (f) bem produzido em srie para venda no mercado (instituio que vende bens fabricados por presos); (g) troca especfica de bens e (h) contratao de entidade pblica criada para realizar operaes especficas. As situaes de dispensa seriam em funo: (a) da economicidade; (b) da pessoa (art. 24, XIII e XX); (c) da ineficcia da licitao (art. 24, V e VII); (d) de acordo internacional (art. 24, XIV) e (e) do desenvolvimento do certame (art. 24, XI). A inexigibilidade ou a dispensa de licitao conduzem a chamada contratao direta. Esta tem procedimento previsto no art. 26 da Lei n. 8.666, de 1993, compreendendo: (a) justificativa (da dispensa ou da inexigibilidade; da escolha do fornecedor ou executante e do preo); (b) ratificao pela autoridade superior e (c) publicao. O procedimento da contratao direta mencionado antes desnecessrio nas compras de pronto pagamento (pequena monta), onde aplica-se o regime de adiantamento.

1.8. Modalidades de licitao e procedimentos

As modalidades de licitao devem estar previstas em lei. Atualmente, existem 6 (seis) modalidades: (a) concorrncia; (b) tomada de preos; (c) convite; (d) concurso; (e) leilo e (f) prego. As cinco primeiras esto previstas na Lei n. 8.666, de 1993. A ltima das modalidades encontra-se regulada pela Lei n. 10.520, de 2002. 1.8.1. Concorrncia

Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto (art. 22, 1o. da Lei n. 8.666, de 1993). A concorrncia aplica-se aos contratos de "alto valor", conforme critrio financeiro definido em lei. Nos casos de compra de imveis, concesso de direito real de uso e nas licitaes internacionais deve ser utilizada a concorrncia. O resumo do edital da concorrncia deve ser publicado, ao menos uma vez, no Dirio Oficial e em jornal de grande circulao. O prazo mnimo entre a ltima publicao do (resumo do) edital e a sesso de apresentao das propostas deve ser de trinta dias, ressalvados os casos de julgamento pela melhor tcnica ou pela (melhor) tcnica e preo, quando o prazo mnimo ser de quarenta e cinco dias. Nas concorrncias com pr-qualificao, os documentos de habilitao e de propostas so entregues em momentos distintos (art. 114 da Lei n. 8.666, de 1993). 1.8.2. Tomada de Preos Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao (art. 22, 2o. da Lei n. 8.666, de 1993). A tomada de preos aplica-se aos contratos de "vulto mdio", conforme critrio financeiro definido em lei. O prazo mnimo entre a ltima publicao do (resumo do) edital e a sesso de apresentao das propostas deve ser de quinze dias. Antes da Lei n. 8.666, de 1993, somente os interessados previamente cadastrados poderiam participar das tomadas de preos. Agora, com a lei referida, tanto os cadastrados como os no cadastrados podem participar. Os interessados no cadastrados devem entregar os envelopes pertinentes com trs dias de antecedncia (da sesso de abertura). Estes, vale frisar, permanecero lacrados at o momento pblico de abertura. 1.8.3. Convite Convite a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com

antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas (art. 22, 3o. da Lei n. 8.666, de 1993). O convite aplica-se s contrataes de "valor reduzido", conforme critrio financeiro definido em lei. Nesta modalidade de licitao, a lei no exige a publicao do ato convocatrio. A chamada "carta-convite" deve ser entregue aos licitantes escolhidos pela Administrao e afixada em quadro de avisos do rgo responsvel pelo certame. Existindo na praa mais de trs possveis interessados, a cada novo convite, realizado para objeto idntico ou assemelhado, obrigatrio o convite a, no mnimo, mais um interessado, enquanto existirem cadastrados no convidados nas ltimas licitaes. Quando, por limitaes do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, for impossvel a obteno do nmero mnimo de trs licitantes essas circunstncias devero ser devidamente justificadas no processo, sob pena de repetio do convite. Os interessados no cadastrados devem entregar os envelopes pertinentes com vinte e quatro horas de antecedncia (da sesso de abertura). Estes, vale frisar, permanecero lacrados at o momento pblico de abertura. 1.8.4. Concurso Concurso a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias (art. 22, 4o. da Lei n. 8.666, de 1993). O concurso deve ser precedido de regulamento prprio com indicao: (a) da qualificao exigida dos participantes; (b) das diretrizes e forma de apresentao dos trabalhos e (c) das condies de realizao do certame e os prmios envolvidos. 1.8.5. Leilo Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para a administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no art. 19 da Lei de Licitaes, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao (art. 22, 5o. da Lei n. 8.666, de 1993). Todo bem a ser leiloado deve ser previamente avaliado para fixao do preo mnimo de arrematao. Os bens arrematados sero pagos vista ou no percentual estabelecido no edital, no inferior a cinco por cento.

1.8.6. Prego Prego a modalidade de licitao para aquisio de bens e servios comuns (aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado) (Art. 1o. da Lei n. 10.520, de 2002). O prego pode ser realizado por meio da utilizao de recursos de tecnologia da informao, conforme regulamentao especfica. O prego conduzido por pregoeiro (servidor do rgo ou entidade promotora da licitao) e respectiva equipe de apoio. O prazo mnimo para apresentao das propostas, contado a partir da publicao do aviso, de oito dias teis. Uma importante inovao do prego que os interessados apresentaro declarao dando cincia de que cumprem plenamente os requisitos de habilitao. Abertas as propostas, o autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preos at dez por cento superiores quela podero fazer novos lances sucessivos at a proclamao do vencedor. No havendo pelo menos trs ofertas nas condies referidas, podero os autores das melhores propostas, at o mximo de trs, oferecer novos lances sucessivos. O julgamento e classificao das propostas adota o critrio de menor preo. Encerrada a etapa competitiva, o pregoeiro examinar os documentos de habilitao do licitante vencedor.

1.9. Requisitos para instaurao de licitao

1.9.1. Subjetivo Em regra, as licitaes sero processadas por comisses. Estas, permanentes ou especiais, sero compostas por, no mnimo, trs membros, sendo pelo menos dois servidores efetivos estveis, ocupantes de cargos integrados na estrutura do rgo licitador. Nos convites das unidades administrativas de reduzidas dimenses e com exigidade de pessoal, a comisso pode ser substituda por um servidor. A reconduo de membros da comisso possvel, desde que ao menos um membro seja substitudo. Os membros da comisso exercem mandato por at um ano.

O concurso ser conduzido por comisso especial, no se aplicando a regra da presena necessria de servidores estveis. O leilo, por outro lado, ser realizado por leiloeiro (oficial ou servidor). 1.9.2. Procedimentais So os seguintes: (a) aprovao da minuta de ato convocatrio pela assessoria jurdica; (b) projeto bsico e executivo (nas licitaes de obras e servios) e (c) audincia pblica prvia (nos casos de valor estimado superior a cem vezes o limite da concorrncia). Confira, ainda, os arts. 8o., 26, 42 e 46 da Lei de Licitaes. 1.9.3. Objetivos A indicao da existncia de recursos oramentrios essencial nos casos de desembolsos financeiros pela Administrao. Em casos especficos pode ser necessrio: (a) previso no Plano Plurianual (despesas de capital/programas de durao continuada); (b) prvia avaliao (alienao de bens) e (c) autorizao legislativa (venda de imveis).

1.10. Ato convocatrio

O ato convocatrio do certame licitatrio pode ser: (a) edital ou (b) cartaconvite. O ato convocatrio no pode ser alterado depois da divulgao. A forma e o prazo de publicidade do edital variam em funo da modalidade licitatria presente. O art. 40 da Lei n. 8.666, de 1993, define o contedo obrigatrio do edital. Existe a possibilidade de impugnao do ato convocatrio por futuro licitante ou pelo cidado (sem interesse direto no certame).

1.11. Habilitao (ou qualificao)

Fase do procedimento licitatrio onde se apura as condies pessoais do licitante (relacionadas com a viabilidade de cumprimento do objeto do certame). A anlise das propostas dos licitantes pressupe a superao da fase de habilitao (com julgamento dos recursos, contra-razes ou desistncia da interposio dos recursos).

O procedimento bsico da fase de habilitao envolve a abertura dos envelopes (com os documentos pertinentes) em sesso pblica. Os documentos podem ser rubricados pelos licitantes. Lavra-se ata dos fatos relevantes ocorridos no encontro. A Comisso pode decidir pela habilitao durante a prpria sesso pblica ou reunir-se posteriormente para deliberar. Nos dois casos, os licitantes devem ser cientificados acerca das deliberaes (pela habilitao ou pela inabilitao), com a possibilidade de interposio de recursos. Os envelopes de propostas dos licitantes inabilitados devem ser devolvidos. Nos termos do art. 48, 3o. da Lei n. 8.666, de 1993, a inabilitao de todos os participantes do certame enseja a abertura de prazo de oito dias teis para a apresentao de nova documentao. Na concorrncia para venda de bens imveis, a habilitao limita-se a comprovao do recolhimento de quantia correspondente a cinco por cento da avaliao, conforme o art. 18 da Lei n. 8.666, de 1993. Para habilitao dos interessados so considerados seis aspectos: (a) ausncia de impedimentos (decorrentes de penalidades previstas nos arts. 87 e 88 da Lei n. 8.666, de 1993); (b) capacidade ou habilitao jurdica; (c) qualificao tcnica (envolvendo capacidade tcnico-operacional, tcnicoprofissional e disponibilidade de meios); (d) qualificao econmico-financeira; (e) regularidade fiscal e (f) cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7o. da Constituio (relativo ao trabalho de menor). Os arts. 28 a 31 da Lei n. 8.666, de 1993, detalham os documentos a serem exigidos para cada item de habilitao. J o art. 32, 1o. da Lei de Licitaes permite a dispensa total ou parcial da documentao de que tratam os arts. 28 a 31 nos casos de convite, concurso, fornecimento de bens para pronta entrega e leilo. Existe uma interessante discusso acerca do cabimento da exigncia de regularidade fiscal (materializadora da tcnica de interdio de direitos em decorrncia da prtica de atos ilcitos) frente aos termos do art. 37, inciso XXI da Constituio (que no menciona explicitamente a exigncia). Registre-se que o entendimento e a prtica generalizada tem sido no sentido da constitucionaldiade (ver, por exemplo, o art. 195, 3o. da Constituio). A Lei n. 8.666, de 1993, prev a possibilidade dos rgos e entidades da Administrao Pblica manterem registros cadastrais para efeito de habilitao em licitaes.

1.12. Julgamento (ou classificao)

Envolve dois momentos ou juzos: (a) aceitabilidade das propostas e (b) comparao e ordenao. As propostas apresentadas podem ser eliminadas ou desclassificadas por serem: (a) excessivas ou (b) inexequveis. Existe a possibilidade de fixao de requisitos mnimos de qualidade nas licitaes de menor preo. O julgamento por critrios objetivos abrange: (a) escolha no edital e (b) exame das propostas. Neste sentido, inaceitvel pontuao baseada na opinio pessoal. O procedimento bsico da fase de julgamento repete o da fase de habilitao. Assim, os envelopes de propostas so abertos em sesso pblica. Os documentos podem ser rubricados. Lavra-se ata dos fatos relevantes ocorridos na reunio. A regra do art. 48, 3o. da Lei n. 8.666, de 1993, j referida no item referente habilitao, tambm se aplica no caso de eliminao de todas as propostas. Os vrios critrios de julgamento revelam a existncia de vrios tipos de licitao. So eles: (a) menor preo; (b) maior lance ou oferta; (c) melhor tcnica e (d) (melhor) tcnica e preo. O "menor preo" o tipo bsico de licitao. O "maior lance ou oferta" o tipo aplicvel nas alienaes e na concesso de direito real de uso. Na forma dos arts. 45, 4o. e 46 da Lei n. 8.666, de 1993, os tipos "melhor tcnica" e "(melhor) tcnica e preo" devem ser utilizados nas seguintes situaes excepcionais: (a) servios de natureza predominantemente intelectual (projetos, clculos, fiscalizaes, projetos bsicos, projetos executivos); (b) contratao de bens e servios de informtica (onde a regra passa a ser a "tcnica e preo") e (c) fornecimento de bens e execuo de obras ou prestao de servios de grande vulto dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito (com autorizao e justificativa da maior autoridade da Administrao promotora). O tipo de licitao "melhor tcnica" envolve as seguintes particularidades: (a) fixao de preo mximo; (b) existncia de valorao mnima para as propostas tcnicas; (c) utilizao de trs envelopes (habilitao, proposta tcnica e proposta de preo); (d) negociao com a proponente melhor classificada tendo como referncia a proposta de menor preo entre as classificadas e (e) eventual negociao com os demais proponentes em caso de impase na negociao anterior. O tipo de licitao "(melhor) tcnica e preo" tambm envolve, como a prpria denominao sugere, propostas tcnicas e de preo. Entretanto, no h negociao com as proponentes porque o edital j prev pesos a serem aplicados s propostas.

1.13. Adjudicao

Ver os arts. 38, inciso VII e 43, inciso VI da Lei n. 8.666, de 1993. Revelam uma vacilao quanto ordenao do procedimento licitatrio (adjudicao e homologao). Concludo o julgamento, a Comisso de Licitao deve realizar a adjudicao (do objeto do certame ao vencedor). A adjudicao confere certeza e preciso ao resultado, mas no gera direito contratao.

1.14. Aprovao do procedimento

Realizada pela autoridade competente, segundo as normas de organizao da entidade responsvel pelo certame. Ao receber o processo administrativo onde esto reunidos os documentos do procedimento licitatrio, a autoridade competente faz dois juzos: (a) de regularidade/legalidade e (b) de convenincia quanto contratao. Constatada a presena de ilegalidade, a autoridade responsvel deve anular a licitao. Se ocorrer fato superveniente hbil (art. 49 da Lei n. 8.666, de 1993), a licitao deve ser revogada, resguardado o direito indenizao do licitante vencedor pelas despesas de participao. A consumao da anulao ou da revogao depende de instaurao de contraditrio (art. 49, 3o. da Lei n. 8.666, de 1993). Se no for caso de anulao ou de revogao, a autoridade competente homologa a licitao.

1.15. Recursos

O art. 109 da Lei n. 8.666, de 1993, prev trs modalidades de irresignao contra os atos da Administrao decorrentes da aplicao da lei: (a) recurso (hierrquico); (b) representao e (c) pedido de reconsiderao.

Considerando os termos do art. 41 da Lei n. 8.666, de 1993, deve ser contabilizada a irresignao contra o teor do ato convocatrio da licitao (impugnao do ato convocatrio), realizvel tanto por no licitante, quanto por licitante.

1.16. Sanes

Nos termos do art. 81 da Lei n. 8.666, de 1993, a recusa injustificada do adjudicatrio em assinar o contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo fixado pela Administrao, caracteriza o descumprimento total da obrigao assumida, sujeitando-o as seguintes sanes administrativas ou penalidades, garantida a prvia defesa: (a) advertncia; (b) multa; (c) suspenso temporria de participar em licitao e impedimento de contratar com a Administrao (por prazo no superior a dois anos) e (d) declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao. A Lei n. 8.666, de 1993, define vrios tipos penais relacionados com o procedimento licitatrio e com a contratao (arts. 89 a 98). Estes crimes so de ao penal pblica incondicionada.