Loi de programmation excution des peines

Construire 30 000 nouvelles places de prison est un non sens humain, conomique et juridique

Premire organisations signataires

Ban Public / la Cimade / la CGT des chancelleries & services judiciaires / la CGT justice PJJ / la CGT pnitenciaire / Citoyens et Justice / la Croix Rouge / Droit dUrgence / Emmas France / FARAPEJ / la Fdration Protestante de France / la FNARS / le Genepi / lObservatoire International des Prisons / le Secours Catholique / le SNEPAP-FSU / le SNEPES-PJJ-FSU / le Syndicat de la Magistrature

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Le projet de loi dit de lexcution des peines, en cours de discussion au Parlement, prvoit entre autre de porter 80 000 places le nombre de places de prison. Dhorizons trs divers, nous, organisations de la socit civile et professionnels du monde judiciaire, nous opposons fermement cette perspective. Construire 24 397 nouvelles places de prison nest pas la solution miracle pour lutter ni contre linsalubrit relle de certains anciens tablissements ni contre la surpopulation de nos prisons. Au-del de ce paravent lobjectif rel aujourdhui est dincarcrer davantage, faisant de la prison la peine de rfrence, en contradiction frontale avec les volutions de la loi pnitentiaire et les modalits damnagement quelle a introduites. Car incarcrer massivement, y compris des personnes condamnes de courtes peines cest favoriser la rcidive en rompant les liens sociaux! Car incarcrer davantage reprsente un cot que les gouvernants ne peuvent ignorer! La logique du programme de construction prvu par le projet de loi constitue un vritable traitement industriel en termes de gestion de stock et de flux, appliqu des tres humains. A loppos de la rationalisation affirme par le projet, cette politique pnale couterait trs cher au budget de lEtat, et pour longtemps au vu des contrats de partenariat public-priv prvus. A rebours de cette politique scuritaire, prtendument gestionnaire, et au nom des valeurs qui nous sont chres, nous appelons les parlementaires porter ces propositions.

Nos propositions
1. Se doter de prisons taille humaine et favorisant la rinsertion 2. Pour une politique pnale vritablement efficace, orienter ou accompagner le plus en amont possible

La prison ne doit pas exclure, au contraire elle doit donner la personne condamne la motivation pour sortir de la spirale de la dlinquance. Le projet de loi permettrait de construire des tablissements pouvant atteindre 900 places ; or, ds quils dpassent 200 places, ils ont tendance gnrer davantage de tensions, et donc des checs comme a pu le constater le contrleur gnral des lieux de privation de libert dans ses nombreuses visites de terrain. Les prisons actuellement construites provoquent des checs dont la gestion est coteuse tant humainement que financirement. Les constructions qui seraient dcides, dans le cadre de la rnovation du parc pnitentiaire, doivent ltre en considration des rgles pnitentiaires europennes, tant en matire de taille, de conception des espaces, de lieux gographiques dimplantation. Lconomie ralise par la non extension du nombre de places de prison permettra un tel respect.

Parce que lincarcration, notamment des courtes peines, ne fait pas baisser la dlinquance, parce quelle creuse les exclusions, et parce que la plupart des tudes montrent quune peine amnage est une meilleure garantie contre la rcidive quune peine excute en dtention jusqu son terme, il faut assurer une prise en charge effective, le plus en amont possible, de toutes les mesures par les personnels dinsertion et de probation. Ceci passe par un renforcement consquent de leurs effectifs ainsi que par un plan denvergure de partenariat avec les intervenants et professionnels locaux, notamment en matire daccompagnement social, afin de dvelopper les propositions damnagement de peine et de sortie. Seules 18% des personnes condamnes bnficient dun amnagement de peine. Jean-Ren Lecerf, snateur UMP, dclarait lannonce de 30 000 places de prison supplmentaires est lectoraliste et contradictoire avec les amnagements de peine. Lorsquil faudra

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financer linvestissement de ces places - une place en cellule cote environ 100 000 euros - et des personnels de surveillance indispensables pour permettre le fonctionnement de ces prisons nouvelles, restera-t-il des moyens financiers disponibles pour recruter des personnels dinsertion et de probation supplmentaires qui permettraient la russite des alternatives lincarcration et des amnagements de peine?1.

3. Raliser des tudes comparatives indpendantes sur les cots des nouvelles places de prison

Le prix moyen dune journe de dtention est estim par la Cour des comptes 71,10 . Les amnagements de peine, socialement plus efficaces, cotent, ladministration pnitentiaire, bien moins cher; la semi-libert: 47,81 ; le placement extrieur: 40 ; le bracelet lectronique ntant qu 5,40 de cot journalier, soit plus de 60 dconomie par rapport au prix dune journe de dtention. Quant au TIG, il ne cote quasiment rien la puissance publique Limpact sur le budget de lEtat de lincarcration de courtes peines, dont le projet de loi fait un axe majeur, est particulirement frappant: plus de 90% des peines soit disant non excutes sont des peines

infrieures ou gales 2 ans, donc amnageables (art. 723-15 CPP), lamnagement tant un mode dexcution et non une faveur. Dailleurs, si la majorit des condamnations des courtes peines taient excutes en milieu ouvert, le parc carcral actuel de 57 268 places suffirait. Le projet prvoit la construction de 24 397 places pour un investissement (sous)-valu 3,08 milliards deuros. Or, il a t calcul hors acquisition foncire et hors cots de fonctionnement. Bien plus, la Cour des comptes pointe que rien, ni court ni long terme ne permet daffirmer que le partenariat public priv permette de dgager des conomies pour lEtat. Le modle de partenariat public-priv va donc grever le budget pour les annes venir, et rendre la puissance publique prisonnire de loyers, indexations, surcots et pnalits.

A lheure de voter des budgets consquents, nous estimons quils contribueraient davantage lutter contre la rcidive sils taient investis dans lapplication de dispositifs de prvention et daccompagnement que vous avez dj vots.

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A la suite du discours prononc par le Prsident de la Rpublique Rau le 13 septembre 2011, un projet de loi de programmation relatif lexcution des peines a t labor par le ministre de la Justice, adopt par le Conseil des ministres le 23 novembre 2011, puis, transmis lAssemble nationale. La procdure acclre tait engage le mme jour. Ce projet de loi a pour ambition, selon lexpos des motifs, de garantir leffectivit de lexcution des peines, renforcer les dispositifs de prvention de la rcidive, et d amliorer la prise en charge des mineurs dlinquants. Dans les faits, ce projet de loi de programmation rassemble des dispositions htroclites et dangereuses. Ce projet de loi, et la communication qui a entour son dpt lassemble nationale se veulent galement une rponse au drame de Chambon sur Lignon, survenu quelques jours auparavant. Nous constatons une nouvelle fois lempilement lgislatif notamment dans les domaines scuritaire et pnal, et nous soulignons une nouvelle fois limportance dune politique pnale cohrente, stable et lisible, dont la qualit ne se mesure pas son degr de ractivit aux faits divers ou aux circonstances du moment. Comme le souligne avec propos lexpos des motifs, ce projet de loi succde de nombreuses lois depuis la loi n2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit. Les textes lgislatifs adopts ces dernires annes en matire pnale ont marqu un changement dattitude vis--vis des personnes en difficult sociale. Ces textes affichent un renforcement de la rpression, multiplient les mesures de sret et mettent fortement laccent sur les seules responsabilits individuelles ou familiales. Ces orientations laissent croire que seule lexemplarit de la rponse rpressive suffit prvenir la dlinquance. Cette conception de la prvention nintgre pas la mise en place dactions ducatives, sociales ou de soutien, lgard des citoyens mineurs ou majeurs dont on sait pourtant quel point elles peuvent tre efficaces. Le projet de loi sur lexcution des peines va tre examin en procdure acclre au parlement ds le 10 janvier 2012. Nous souhaitons que ce projet soit examin en procdure classique afin que les choix de socit et les engagements qui en dcoulent puissent faire lobjet de dbats ; en effet, il sagit

1. La mthode

dune loi de programmation qui engage les budgets pour plusieurs annes sur des sujets qui touchent des rflexions et la cohrence des politiques publiques menes en matire pnales ces dernires annes.

Largumentaire du Gouvernement sous-tend un renoncement amnager les peines demprisonnement de moins de deux ans, linverse des dispositions de la loi pnitentiaire que vous avez adopte le 24 novembre 2009. Si la construction de prisons pour courtes peines est considre comme ncessaire pour rduire le stock de peines en attente dexcution il nest donc plus envisag de les convertir ds aprs leur prononc en surveillance lectronique, semi-libert ou placement extrieur. Une autre consquence est que ladministration ne sera pas en capacit dhonorer son obligation de proposition dactivits impose par la loi pnitentiaire: ny parvenant pas lheure actuelle, on voit mal comment elle pourrait le faire pour une population carcrale nettement plus nombreuse. Enfin le projet de loi constate linflation du nombre de personnes condamnes ainsi que la surpopulation carcrale. De multiples facteurs entrent dans lexplication de cette inflation carcrale : allongement rgulier de la dure des peines, stagnation des amnagements de peines, etc. Mais cette situation est aussi le rsultat du non respect du principe, pourtant rappel dans la loi pnitentiaire, selon lequel la mise en dtention provisoire et le prononc dune peine demprisonnement ferme doivent tre exceptionnels.

2. Les contradictions avec la loi pnitentiaire

Aux termes de ce projet de loi, laccroissement du parc carcral a pour but de rpondre au scnario le plus probable dvolution de la population carcrale. Nous soulignons les aspects problmatiques dun tel scnario, dune part, parce quil est prsent comme quasiment inluctable, et apparait comme un renoncement la mise en uvre dune relle politique de prvention de la dlinquance; dautre part parce quil ne parait pas fond sur une valuation srieuse et fiable, dans un contexte dlections prsidentielles et lgislatives ne manquera pas de surprendre.

3. Une tude dimpact troublante

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De plus rappelons que par le pass, ce type de prdictions faites dans ce projet de loi sest toujours avr survalu. Ds 1987, le programme Chalandon de 13000 places est engag sur la projection de 70000 dtenus en 1990, ils seront 45 000. Le programme Mhaignerie de 4000 places en 1994 est initi sur une projection de 70 000 dtenus en 2000, ils seront 51 441! Ltude dimpact du projet de loi propose quatre options desquelles dcoulent les besoins en matire de places de prison lhorizon 2017. Ces quatre options prsentes prennent en considration trois critres : lun relatif lvolution de la dlinquance, lautre au traitement du stock des 85 600 peines en attente dexcution fin juin 2011, enfin le dernier les capacits du service pnitentiaire procder au placement sous surveillance lectronique de 13 000 ou 16 000 personnes en fonction de loption retenue. Le gouvernement a dcid de retenir celle qui mise sur une progression de la dlinquance de 2% par an, sur la rsorption de 50 000 peines en attente dexcution (35 000 dentre elles sont juges inexcutables en raison des dlais de procdure) et enfin sur le placement de 16 000 personnes sous surveillance lectronique. Cette option conclut au nombre de 96 000 personnes places sous crou dont 80 000 en dtention, cest--dire loption ncessitant la construction du plus grand nombre de places de prison. Partant du constat que le parc pnitentiaire est ce jour insuffisant dans cette perspective de croissance de la population pnale, et que le taux de dtention et la capacit carcrale franaise pour 100000 habitants sont trs infrieurs (96 et 83/100 000) aux moyennes des pays du Conseil de lEurope (143,8 et 138/100000), le projet de loi prconise donc la cration de 24 397 nouvelles places de prison. Cette analyse nous semble toutefois trs incomplte, voire tronque. Tout dabord, revenons sur un argument repris depuis quelques mois la suite du rapport du dput Eric Ciotti qui accuse la faiblesse du taux de dtention, de la capacit carcrale et dnonce le fort taux de la densit carcrale en France. Le Prsident de la Rpublique dans son discours du 13 septembre 2011 au centre pnitentiaire de Rau dclarait ainsi: Les statistiques le prouvent, la capacit pnitentiaire franaise demeure plus faible que celle de nos voisins europens.

Ltude dimpact prsente trois tableaux comparant ces taux entre les pays membres du Conseil de lEurope parmi lesquels la France semble se situer en queue de peloton. Il faut noter en matire de prsentation, que ce tableau ne propose que les rsultats de 7 pays sur les 47 du Conseil de lEurope. Il ne prsente ainsi pas les pays comme la Sude (taux dtention : 75,8), ni lIrlande (74,3 en 2006), il inclut un pays proche comme la Suisse (78 en 2005), ou il prfre citer pour rappel les Etats-Unis, 1er tatprison du Monde (762), alors quil aurait pu citer le Canada dont certaines provinces affichent un taux dincarcration de 50 pour 100000 contre 107 pour 100000 sur lensemble des provinces. A ce concours de chiffres, toutes les interprtations sont possibles, mais il parat difficile, voire peu sens, de comparer les systmes pnitentiaires et dexcution des peines de 47 pays trs diffrents, tant du point de vue du systme judiciaire, que de la situation conomique qui influe beaucoup sur la qualit de la Justice rendue. Mettre sur le mme plan, la Russie, lIslande, le Portugal ou la Sude na pas beaucoup de sens tant les diffrences entre ces pays sont profondes. Pourtant en tablissant une comparaison des chiffres franais avec ceux des pays voisins qui ont une situation relativement proche, il apparat alors que, loin davoir un niveau trs faible de densit de dtention pour 100 000 habitants, la France se situe plutt dans la fourchette des pays voisins comme lAllemagne (89), la Belgique (101) ou encore les pays Bas (98). Rapport au nombre dhabitants, le parc pnitentiaire allemand comprend 96 places pour 100000 habitants, contre de 83,5 pour 100 000 pour le parc pnitentiaire franais (1er mai 2011) alors que le parc Belge possde 78,9 places et les Pays Bas 83,8. Mais il serait alors intressant de savoir pourquoi la population dtenue en Allemagne a baiss de 7% entre 2001 et 2009 quand celle de la France augmentait de 37% sur la mme priode. Ainsi, au cours de la dernire dcennie, pendant que lAllemagne connaissait une dflation carcrale, la France subissait une forte inflation : du 1er septembre 2001 au er 1 septembre 2009, le nombre de dtenus en Allemagne est pass de 78 707 73 263 (- 6,9%), le taux de dtention de 96 89 pour 100 000. Sur la mme

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priode, le nombre de dtenus en France est pass de 47 005 61 787 (+ 31%), le taux de dtention de 77 pour 100 000 96 pour 100 000. Nous avons, dune certaine faon, effectu le chemin inverse de celui de nos partenaires. On le voit bien largument du taux compar dincarcration de 47 pays est peu crdible pour justifier laugmentation du parc pnitentiaire franais. Bien plus, il est ridicule et mme irresponsable pour un gouvernement de participer une telle fuite en avant sans sinterroger sur son impact rel sur la courbe de la dlinquance. A ce jour en effet, rien ne permet dattester que le fait dincarcrer plus soit un gage de baisse la dlinquance. Bien au contraire, une de rares tudes disponibles sur le sujet en France, issue des travaux de Annie Kensey, chef du bureau des tudes et de la prospective (PMJ5) de la DAP et Abdelmalik Benaouda prsente les rsultats suivants:

Taux de rcidive des librs de 2002 selon des caractristiques pnales dans les 5 ans qui suivent la libration
Taux de recondamnation Mode d'excution de la peine Condamnation sans peine privative de libert Peine couverte par la dtention provisoire Fin de peine sans amnagement Bnficiaires damnagement hors libration conditionnelle Libration conditionnelle Autres Quantum de la peine prononce moins de 6 mois 6 moins de 12 mois 1 an moins de 2 ans 2 moins de 5 ans 5 ans et plus 45% 59% 63% 55% 39% 62% 62% 62% 64% 53% 37% Taux de prison ferme 32% 40% 56% 47% 30% 55% 57% 52% 57% 50% 29%

Annie Kensey, Abdelmalik Benaouda Les risques de rcidive des sortants de prison -Une nouvelle valuation - Cahiers dtudes pnitentiaires et criminologiques n36 - Mai 2011 DAP.

Ainsi quil sagisse initialement dune peine privative de libert ou non, ce sont systmatiquement les mesures avec une absence (SME, etc.) ou une leve dcrou (LC) qui prsentent les taux de ritration les plus faibles. Pourtant, en se lanant dans un nouveau programme immobilier, le gouvernement accepte de donner crdit au mythe de la fonction intimidatrice de la peine, que le rapport Ciotti dveloppait : La peine vise dabord lintimidation collective. La menace dune peine dune grande svrit doit dissuader les dlinquants de commettre une infraction. De tels propos rvlent une mconnaissance profonde du processus dlinquant. Ainsi, pour les tudes ralises au sujet de la rcidive par les chercheurs P. Smith, C. Goggin et P. Gendreau (Effets de lincarc-

ration et des sanctions intermdiaires sur la rcidive : effets gnraux et diffrences individuelles) : Les politiques de justice pnales fondes sur la croyance selon laquelle une ligne dure permet de rduire la rcidive ne sont pas appuyes par des donnes empiriques. Cette recherche documentaire a produit 111 tudes qui examinaient le lien entre les sanctions pnales et le taux de rcidive. [] Daprs les conclusions gnrales, les sanctions pnales plus rigoureuses nont pas deffet dissuasif sur la rcidive. Contrairement aux sanctions communautaires, lincarcration est lie une augmentation de la rcidive. Une analyse plus pousse des tudes sur les peines demprisonnement a permis de constater que les peines longues avaient donn lieu une augmentation du taux de rcidive. Les peines

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courtes, soit celles de moins de six mois, nont eu aucun effet sur le taux de rcidive, ni en positif, ni en ngatif, mais les peines de plus de deux ans ont entran une augmentation moyenne de 7% du taux de rcidive. Cest pour cela que nos organisations ont toujours revendiqu le dveloppement des alternatives lincarcration, la reconnaissance de celles-ci comme de vritables sanctions, et que nous dfendons un recours moindre aux courtes peines demprisonnement, bien souvent inefficaces en matire de prvention de la rcidive. Concernant lvolution de la dlinquance, ltude dimpact indique que le nombre de peines privatives de liberts prononces a augment de 2% entre 2003 et 2011, et le gouvernement choisit de miser sur ces perspectives pour tablir les carences du parc pnitentiaire. Pourtant, lvolution sur cette priode na pas t rectiligne puisque, entre 2009 et 2011, 13 300 peines privatives de liberts ont t prononces en plus soit une augmentation de 9,77 %. De mme, la Cour des Comptes dans son rapport de Juillet 2010 notait dj une progression de 10 % des personnes incarcres entre 2007 et 2009. Il y a donc une forte augmentation du nombre de condamnations des peines privatives de liberts sur ces quatre dernires annes. Pour expliquer ce phnomne, la Cour des Comptes dnombrait en 2010, cinq lois relatives la prvention de la rcidive depuis 2005 et prcisait leffet de ces mesures sur la population pnale (qui comprend lensemble des personnes places sous main de justice, quelles soient dtenues ou non) est significatif. La population pnale est passe de prs de 185 600 personnes suivies par ladministration pnitentiaire en 2005 prs de 235 000 au 1er janvier 2010, soit + 26,5% en cinq ans. (...) Limpact des dernires rformes de la politique pnale sur la population carcrale, donc sur la capacit la prendre en charge, ne parat pas avoir t suffisamment anticip par le ministre de la Justice. On le voit donc, si les chiffres avancs par le gouvernement sont sujets discussion, ce sont principalement les effets de la lgislation en matire pnale qui conditionnent le taux de condamnation des peines privatives de libert et donc le nombre de personnes croues. En France, la loi du 10 aot 2007 renforant la lutte contre la rcidive des majeurs et des mineurs, qui instaure le principe des peines planchers, est symbolique de ces orientations tendant systmatiser le recours lincarcration. Pourtant, lexemple prcdent de lAllemagne dmontre bien que les politiques pnales ont un impact sur le taux dincarcration, et que ce taux nest pas une fatalit quun gouvernement doit subir mais au contraire quil est possible de lorienter via une politique pnale volontariste. Or, aucun moment ltude dimpact ne propose un travail global sur la cohrence et lefficacit des politiques pnales, notamment en matire de courtes peines demprisonnement, afin dviter lextension extrmement coteuse du parc carcral.

Dans un contexte de crise conomique, un nouveau programme de 24 397 places engagerait lEtat dans un investissement de 3,08 milliards deuros. Un cot de construction auquel il convient dajouter des frais de fonctionnement annuels valus 748 millions. Ce montant viendrait sajouter celui du programme de 13 200 places initi en 2002 et toujours en cours, pour lequel 3,8 milliards restent verser sur les 4,02 engags. Alors que Nicolas Sarkozy voque une augmentation du budget de la Justice de 60 % en dix ans, lessentiel de cet investissement est absorb par louverture de nouvelles prisons, au dtriment dun milieu ouvert en manque chronique de moyens et dune amlioration du fonctionnement de la Justice. Dans son rcent rapport sur le service public pnitentiaire, la Cour des Comptes tablit les cots journaliers des diffrents modes dexcution dune peine demprisonnement. Elle estime ainsi que le prix moyen dune journe de dtention (JDD) en tablissement pnitentiaire slve 71,10 avec de fortes disparits entre les Maisons Centrales (141,37 / jour) et les MA (63,08 / jour). La moyenne est tire vers le bas par la prsence des Etablissements de Semi-Libert et des Centres pour Peines Amnages qui affichent des cots bien en-de des autres tablissements. Face ces montants journaliers, la semi-libert, le plus coteux des amnagements de peine se situe dj prs de 24 en dessous du cot de journe moyen en tablissement (47,81 par jour). Le placement extrieur est quant lui financ selon les critres de lAdministration pnitentiaire hauteur de 40 journaliers verss lassociation en charge de laccueil de la personne condamne. Enfin, le Placement sous Surveillance Electronique

4 Les rels cots de la prison

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atteint un cot moyen journalier de 5,40 soit plus de 60 dconomie sur une journe de dtention en tablissement pnitentiaire. pas en compte celui du foncier, des loyers engags sur 30 ans avec les concessionnaires, les surcots quengendreront les modifications structurelles aux projets initiaux qui devront tre ncessairement rajusts au moment de la mise en exploitation des tablissements, et les diverses pnalits verser aux concessionnaires. Enfin, nous sommes inquiets de voir que le point 17 au I.1 de lannexe au projet prvoyait lindexation du cot de la construction des nouveaux tablissements sur lindice BT01. Or, lvolution de cet indice de la construction rpond des rgles qui ne permettent pas danticiper sur laugmentation des cots des contrats qui seront passs sur la priode des 5 annes venir, et a t trs largement suprieure lors de cette dernire dcennie au taux de croissance de lconomie : +37 % sur la priode janvier 2003 aot 2011; +17,9% sur les 5 dernires annes pour faire le parallle avec la priode considre par la loi de programmation. Lindexation sans aucune limitation ni garanties au BT01 revient donc abandonner la matrise budgtaire des cots de construction pour les tablissements futurs. Cette rflexion trouvera sa justification dans le rapport de la Cour des Comptes de juillet 2010 sur lefficacit suppose des PPP, pour laquelle elle avait demand une valuation approfondie qui na toujours pas t ralise depuis, ainsi que dans le rapports de linspection des finances sur les SPIP de juin 2011, qui met en avant que les rductions de budgets du service public du fait de laugmentation des dpenses incompressibles gnre par les loyers des PPP rduisent les moyens dvolus aux actions des SPIP ntre plus que des variables dajustement.

Larticle 2 du projet de loi largit les missions qui peuvent tre confies une personne prive. Celles-ci ne seraient plus seulement la conception, construction, et lamnagement dtablissement pnitentiaire, mais porteraient galement sur lexploitation ou la maintenance dtablissements pnitentiaires, lexclusion des fonctions de direction, de greffe et de surveillance, ceci ayant pour but, selon ltude dimpact, de baisser le cot de construction des tablissements Depuis la loi de 1987, trois types de contrats en partenariat public-priv ont t mis en oeuvre. La mission dexploitation et de maintenance dores et dj t intgre dans le contenu des contrats signs entre lEtat et les concessionnaires privs. Nous nous interrogons donc sur le fait quinscrire dans la loi les missions dexploitation ou de maintenance , contiendrait le risque de lier de manire irrvocable lEtat, alors mme que ces modles de dlgation sont loin davoir dmontrer de leur plus grande efficacit budgtaire que les tablissements en gestion publique. Pour nous, le risque est grand de voir ladministration pnitentiaire perdre toute marge de manoeuvre sur lutilisation de ses budgets, compte tenu de la part croissante prise par le cot des loyers et prestations verss aux concessionnaires. Le cout annonc de 3,08 milliards dEuros ne prend

5 Les risques de drives du partenariat public priv lucratif

Pour exemple, la situation connue sur la direction interrgionale de Rennes illustre nos craintes. Pour lanne 2012, nous savons que le budget de fonctionnement est en baisse de 18% par rapport 2011, et quil faudra encore lui imputer un gel obligatoire de 6%. Ce budget en baisse (au total de 100x0,82x0,94=22,92%) voit pourtant saccrotre la part rserve la gestion dlgue: 65% du budget total pour seulement 4 tablissements; ce qui ne laisse plus que 29% (100 65 - 6% de gel) dun budget global dj rduit de 22,92% (soit une perte nette de plus de 20% par rapport lexercice 2011) pour le fonctionnement des 12 autres tablissements et 12 services pnitentiaires dinsertion et de probation. Ladministration naura donc choix que de prlever sur les lignes budgtaires du titre III pour compenser linvitable insuffisance des budgets allous initialement au titre I.

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Ainsi en utilisant le systme de la location, lAdministration se voit dans lobligation dajuster ses crdits sur dautres lignes que celles du paiement des entrepreneurs privs. En effet, le non paiement des loyers aux entreprises entrainera pour elle, des pnalits. Ainsi, on peut craindre que la variable dajustement touche principalement les crdits dintervention des SPIP, crdits leur permettant de conclure des partenariats avec des associations et de proposer des solutions diffrentes damnagements de peine aux autorits judiciaires. Dj en 2011, ces budgets ont t rduits drastiquement dans la majorit des rgions pnitentiaires, jusqu 40 % pour certaines dentre elle, contraignant certains directeurs de SPIP rompre des conventions en matire de placements extrieurs ou dinterventions collectives. Ainsi elle pointe par ailleurs le fort risque budgtaire, consquence de la forte monte prvisionnelle des loyers PPP dans les dcennies venir (dpense qui sera multiplie par six dici 2017). Elle prcise que, de 2002 2010, les crdits consomms de gestion dlgue ont augment de 118 % et que, dans le mme temps, llargissement du primtre dintervention du secteur priv dans les prisons na pas dimpact notable sur les charges de personnels qui continuent de progresser (+ 200% de 1997 2011). des lois du Snat de lever toute ambigit en matire dexcution de peine: une peine amnage est une peine excute . En effet, la quasi-totalit (96,1 %) des condamnations en attente dexcution sont infrieures 2 ans, autrement dit sont des peines amnageables qui peuvent tre converties, aprs leur prononc, en une mise sous surveillance lectronique, un placement lextrieur, ou une semilibert. En effet, larticle 84 de la loi pnitentiaire, avait consacr comme principe lamnagement de peines pour les condamnations infrieures 2 ans. Suite ladoption de la loi pnitentiaire, les amnagements de peine ont progress de 29,1% en un an (7 719 au 1er octobre 2010) et de 52,3% en deux ans (6 543 au 1er octobre 2009)2. Dans son tude sur le projet de loi pnitentiaire, la CNCDH, avait rappel, comme elle lavait fait dans son tude sur les alternatives lincarcration, les mrites de lamnagement de peine ab initio, les courtes peines de prison pouvant revtir une dimension symbolique au moment de la condamnation, mais aggravant gnralement la situation de la personne condamne lorsquelles sont mises excution, cette dernire rencontrant davantage dobstacles sa rinsertion aprs un sjour en maison darrt, avec un risque de rcidive aggrav. De nombreux professionnels estiment ainsi que la courte peine de prison est souvent plus intressante sans mandat de dpt. Les actes peuvent tre ainsi sanctionns fermement par une juridiction de jugement, puis la peine immdiatement amnage en mesure alternative afin de la rendre plus efficace prvenir la rcidive3.

Laccroissement du parc carcral aurait notamment pour fonction de rsorber les peines non excutes: selon ltude dimpact, au 1er juin 2011, 85600 peines dlictuelles seraient en attente dexcution. Il convient en liminaire, linstar de la commission

6 Linutilit des tablissements pour courte peine

En 2008, le suivi des cohortes dentrants au sein de la MAH de Fleury-Mrogis a permis dtablir que prs 1/5me des personnes incarcres taient libres ou transfres avant leur 5me jour de dtention. La moiti des personnes dtenues avaient ainsi quitt la MA aprs 2,5 mois de dtention. Mais ces peines courtes ne font pas que gnrer des charges de travail importantes, elles ont galement un impact sur la prvention de la rcidive quasi-nul. Faute de temps et de moyens, la question du passage lacte est rarement aborde en profondeur dans ce contexte. Bien plus, aucun parcours dexcution de peine ne peut tre labor afin de renforcer les comptences sociales et professionnelles de la personne condamne. Plus souvent au contraire, la personne dtenue dans ces circonstances voit sa situation socio-conomique se dgrader. Pour ces courtes peines demprisonnement, lamnagement de peine devrait donc tre le mode dexcution privilgi.

2. Chiffres de la population pnale au 1er octobre 2011 3. Michal Janas, prsident de lAssociation nationale des juges de lapplication des peines, in CNCDH, Sanctionner dans le respect des droits de lhomme, vol.2 Les alternatives la dtention, tude ralise par Sarah Dindo, la Documentation Franaise, p. 99.

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Loi de programmation excution des peines Construire 30 000 nouvelles places de prison est un non sens humain, conomique et juridique
A laune de ces considrations, nous ne comprenons pas ce besoin de construire des places de prison supplmentaires pour des personnes condamnes de courtes peines, lesquelles devraient tre les principales bnficiaires des dispositions concernant les amnagements de peine adoptes il y a deux ans dans la loi pnitentiaire. Il importe en premier lieu, comme la CNCDH lavait indiqu en 2008 que les magistrats se voient mettre disposition les moyens permettant de multiplier les amnagements de peine ab initio, en termes de possibilits de placement extrieur, de places dhbergement social, de frquence et qualit du suivi socio-ducatif, etc.. Car ainsi que la CNCDH la soulign plusieurs reprises la prvention de la rcidive rside moins dans un recours accru lemprisonnement que dans un renforcement des moyens qui permettraient un accompagnement socio-ducatif en milieu ouvert, notamment pour les services dinsertion et de probation. Les alternatives la dtention obtiennent ainsi de meilleurs rsultats que la prison en termes de lutte contre la rcidive et reprsentent un moindre cot pour la collectivit 4. Certaines tudes rcentes ont notamment dmontr que, toutes choses gales par ailleurs, les personnes qui ont bnfici damnagement de peine rcidivent moins que celles qui ont effectu la totalit de leur peine5. Toutefois, si certains remettent en question les tudes qui contestent le lien entre une rpression accrue et une baisse de la dlinquance, nombreux saccordent dire quun effet dissuasif de la peine passe par la certitude de son effectivit. Pour cela, ce nest pas tant sur la question dune rponse pnale plus svre via une incarcration que sur celle des modalits de cette rponse et les moyens affects celle-ci quil faut se pencher prioritairement, tant en matire de ressources humaines que dorganisation des services. Ainsi, laccumulation constate de peines en attente dexcution nest pas tant imputable au manque de places de dtention quaux manques criant de moyens et de personnels affects aux services dapplication des peines et aux services pnitentiaires dinsertion et de probation. Si le projet de loi avance timidement concernant les services judiciaires, aucune annonce srieuse de renfort des SPIP, tant en personnels administratifs, quen surveillants en charge des PSE et bien videmment en personnels dinsertion et de probation, nest faite. Pourtant, aucune politique de prvention efficace ne pourra faire lconomie de cette rflexion sur les moyens.

Pour atteindre cet objectif de 30000 nouvelles places de prison, le gouvernement prvoit tout dabord une densification des programmes immobiliers en cours: les quartiers nouveau concept du programme 13200 initi en 2002 passeront de 90 145 places pour un total de 1600 places en 2017 et les tablissements prvus dans le cadre du Nouveau Programme Immobilier annonc en mai 2011 auront une moyenne de 650 places contre 532 initialement prvues, afin de passer des 7400 places programmes 9500 livres en 2017. Certains tablissements pourront mme atteindre 850 places. Rappelons que le Ministre de la Justice et des Liberts stait engag devant les organisations professionnelles en mai 2011 limiter la taille des tablissements pnitentiaires 600 places. Cette taille tait dj remise en question par le Contrleur Gnral des Lieux privatifs de Libert qui, lors de la prsentation de son rapport annuel le 3 mai 2011, dnonait la dshumanisation progressive de la dtention et lindustrialisation de la captivit. Les nouvelles constructions () sont loin des centres villes. Lloignement des familles, le fait quil y ait plus de monde, laccent mis sur la scurit diminuent le dialogue et le contact. Dans les petits tablissements au contraire le dialogue se renforce et on peut assouplir les rgles de scurit. La spirale est inverse pour les nouveaux tablissements. Tout est affaire de relations humaines. Attention cette rvolution silencieuse. En effet, aprs louverture rcente de 12 tablissements dont la taille moyenne se situe 550 places, et avec la fermeture annonce de plusieurs petites structures de centre ville, le parc carcral, brve chance, ne sera plus constitu que de structures apparaissant comme de vritables usines carcrales. Dans ces tablissements rcents, les dimensions ne permettent pas dassurer un climat serein ni de mettre en place une vritable individualisation des parcours.

7 Le problme de la densification des tablissements

4. Avis de la CNCDH sur le projet de loi renforant la lutte contre la rcidive des majeurs et des mineurs, 20 septembre 2007 5. Les risques de rcidive des sortants de prison. Une nouvelle valuation, Annie Kensey, Abdelmalik Benaouda (DAP/PMJ5), Cahiers dtudes pnitentiaires et criminologiques

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Loi de programmation excution des peines Construire 30 000 nouvelles places de prison est un non sens humain, conomique et juridique
Nous nous opposons fermement aux choix architecturaux faits dans ces nouveaux programmes, tant en lien avec la taille des tablissements quavec la conception mme de ceux-ci. La question de la circulation des personnes dtenues est symptomatique de cette dshumanisation dnonce par le Contrleur Gnral. Ainsi, le centre pnitentiaire de Rau est organis afin dviter le croisement des hommes et des femmes, des courtes peines et des longues peines. A cette fin, une voie de circulation arienne a t conue pour les mouvements des dtenues, pendant que les hommes circuleront en rezde-chausse, voire par des voies souterraines pour les dtenus du quartier maison centrale . Cette sparation stricte est en contradiction avec lesprit de la loi pnitentiaire dont larticle 28 envisage la possibilit de mixit des activits. Cet objectif est dautant plus problmatique que les conditions de dtention dans les nouveaux tablissements pnitentiaires rcemment construits ne semblent pas permettre un respect effectif des droits de lhomme. En effet, ces tablissements sont souvent dune taille excessive, et sont souvent loigns des centres urbains et font primer la scurit sur les rapports humains, notamment travers la vidosurveillance, et ce au dtriment des objectifs de rinsertion et de prvention de la rcidive poss pourtant par la Loi pnitentiaire . Beaucoup des membres partagent lanalyse du contrleur gnral des lieux de privation de libert qui soulignait lindustrialisation de la captivit laquelle il est procd depuis de longues annes, en particulier par laccroissement des capacits de chaque tablissement, quelle que soit les choix architecturaux 6. La volont de diversification du parc immobilier, si elle rpond bien des besoins notamment pour ce qui est des centres de semi-libert et des quartiers nouveaux concept, ignore manifestement la question cruciale de limplantation des tablissements. Ainsi, vouloir implanter ces structures sur le parc pnitentiaire existant comporte le risque de les loigner des centres urbains o les personnes croues doivent pourtant pouvoir se rendre pour accomplir leurs dmarches, rduisant l encore le bnfice de ce type de rgime compte tenu des difficults de mobilits des publics concerns et de la faiblesse des accs offerte par les rseaux de transport. Enfin si lon veut respecter lesprit des rgles pnitentiaires europennes (R.P.E.), une prison dont la capacit affiche est de 200 places doit disposer de 200 cellules individuelles. Le dpassement de capacit doit tre interdit. Ltablissement doit disposer de la surface, des infrastructures et des moyens en personnels qualifis permettant dorganiser la vie des 200 personnes dtenues en respectant leur dignit, en cohrence avec le principe de responsabilit nonc larticle 1er de la loi pnitentiaire du 24 novembre 2009. Aussi la journe de dtention doit-elle se passer hors de la cellule, dans des lieux de vie : en ateliers, dans les locaux de formation gnrale ou professionnelle ou les lieux dactivits culturelles ou sportives, ou les espaces de promenade, dans les lieux de soins, les lieux de pratique religieuse, les parloirs, etc.

6. Communiqu du Contrleur gnral des lieux de privation de libert

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