BUGETUL DE STAT

I. Conceptul de buget de stat

Bugetul de stat este definit, sub aspect juridic, n tarile cu economie de piata, ca fiind un act n care se nscriu veniturile si cheltuielile probabile ale statului, pe o perioada determinata de timp (un an) . Bugetul de stat reprezinta un document previzional, deoarece cuantifica nivelul cheltuielilor ce se vor efectua n viitor, precum si marimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispozitia statului. Fiind un document ce necesita autorizarea prealabila a puterii legislative, bugetul de stat are un caracter obligatoriu. ncasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor publice nu sunt posibile dect daca bugetul de stat a devenit lege prin aprobarea lui de catre Parlamentul Romniei. De fapt bugetul de stat este un plan de actiune n domeniul finantelor publice. Sub aspect economic bugetul de stat exprima relatiile n forma baneasca ce iau nastere n procesul repartitiei produsului intern brut n legatura cu ndeplinirea functiilor si sarcinilor statului. Aceste relatii se manifesta n dublu sens: pe de o parte, ca relatii prin intermediul carora se mobilizeaza resurse banesti la dispozitia statului, iar pe de alta parte ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse. Bugetul de stat este o categorie economica legata de existenta statului si a relatiilor marfa - bani. Totodata relatiile de mobilizare si repartizare a resurselor statului prin buget sunt influentate de actiunea mecanismelor pietei libere. n perioada actuala bugetul nu reprezinta o simpla lista a veniturilor si a cheltuielilor probabile ale statului, ci un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul de stat reprezinta n Romnia o forma de planificare, att pe termen scurt ca urmare a previzionarii pe timp de un an a veniturilor si cheltuielilor publice, ct si pe termen mediu prin elaborarea bugetelorprogram, mai ales pentru cheltuielile publice de investitii.

Rolul bugetului de stat, n economia de piata, se manifesta ndeosebi pe plan financiar si economic. Din punct de vedere financiar, bugetul asigura mobilizarea si dirijarea resurselor financiare necesare ndeplinirii functiilor si sarcinilor statului. Din punct de vedere economic, rolul bugetului de stat s-a accentuat datorita contributiei sale la realizarea politicii economice. Rolul economic al bugetului de stat se concretizeaza prin ncercarile statului de a utiliza impozitele, taxele, subventiile si alte cheltuieli publice ca prghii economice pentru influentarea conjuncturii economice. Volumul si structura veniturilor si cheltuielilor bugetare difera de la un stat la altul n functie de nivelul de dezvoltare economica a tarii respective, de conditiile social - politice interne, precum si de conjunctura internationala. Veniturile si cheltuielile publice nu sunt simpli indicatori ai bugetului de stat, ci ndeplinesc rolul de prghii folosite de stat pentru stimularea dezvoltarii sau restrngerii unor activitati, a productiei si consumului anumitor produse. Impozitele si cheltuielile publice sunt concepute ca instrumente de politica economica. Prin finantarea partiala sau integrala a unor cheltuieli de investitii, de cercetare statul influenteaza conditiile de desfasurare a productiei, investitiile brute de capital. De exemplu prin acordarea de subventii producatorilor agricoli se urmareste stimularea productiei n agricultura. De multe ori statul mbina finantarea de la buget a unitatilor economice cu creditarea acestora de catre banci cu credite cu dobnda redusa. Intervenind n economie printr-o diversitate de instrumente statul acorda sprijin agentilor economici limitndu-le libertatea de decizie. Cu toate ajutoarele primite, unele sectoare reusesc numai sa supravietuiasca din punct de vedere financiar, obtinnd sistematic rezultate deficitare sau nule. n acest sens subventiile ridica o serie de probleme, att n privinta fundamentarii lor, ct si a efectelor antrenate.

Situate la intersectia dintre deciziile economice si politice subventiile genereaza si efecte sociale, motiv pentru care operarea unor modificari la acestea trebuie realizata cu mare prudenta, cu att mai mult cu ct n sectoarele beneficiare de subventii, prin intermediul acestora se finanteaza prioritar cheltuielile cu munca vie, care reprezinta 70 % din costurile unitare. Un compromis ntre bugetul serviciului public si posibilitatile populatiei de a accede la serviciul public se realizeaza prin preturile publice. Verificarea n practica a functiilor tarifelor publice dovedeste ca n prezent modificarile care se produc la acest nivel nu reusesc sa conduca spre o rentabilizare a activitatii economice, ci constituie o simpla adaptare la inflatie. Domeniile de activitate relevante pentru economie, putnd fi citat cazul transporturilor feroviare, nu reusesc sa depaseasca situatia bugetelor deficitare n pofida interventiei autoritatii publice prin sustinerea tarifelor aplicate si prin alocatii bugetare. ntre contribuabili si stat apare o opozitie, ameliorarea raporturilor dintre cele doua parti fiind dificil de realizat fara a fi afectate eficienta activitatii economice sau randamentul bugetar. n timp ce la nivelul bugetului exista preocupari pentru diversificarea impozitelor si taxelor pentru mai buna asezare a acestora, situatie reflectata de multimea taxelor cu caracter fiscal, agentii economici sunt, de asemenea, preocupati de a gasi acele modalitati de organizare si desfasurare a activitatii, care sa genereze cele mai reduse sarcini fiscale. Eliminarea actualelor neajunsuri ale impozitelor, adaptarea lor la situatiile diferite n care se pot afla agentii economici, o mai buna circulatie a informatiei fiscale, pot constitui modalitati de mbunatatire a utilizarii prghiilor fiscale.

II. Anualitatea bugetului

Din punct de vedere istoric, anualitatea este considerata prima regula bugetara aplicata n practica. Anualitatea bugetului are doua semnificatii distincte: prima se refera la perioada de timp n care se ntocmeste si se aproba bugetul;

a doua se refera la perioada de timp n care se ncaseaza veniturile si se efectueaza cheltuielile bugetare;

Tot mai multi economisti contemporani sustin necesitatea renuntarii la principiul anualitatii si trecerea la adoptarea unor bugete plurianuale. Argumentul principal pe care l aduc n sprijinul teoriei bugetare plurianuale l constituie faptul ca s-a extins considerabil interventia statului n economie, iar n cadrul cheltuielilor cu caracter economic un loc important l ocupa cheltuielile cu investitii, care necesita aprobari pe perioade mai ndelungate.

III. Echilibrul bugetar

Cerinta de baza a echilibrului bugetar o constituie acoperirea integrala a cheltuielilor din veniturile ordinare al bugetului de stat. Echilibrul bugetar, n conceptia sa clasica de egalitate ntre veniturile curente si cel al cheltuielilor, a fost considerata mult timp "regula de aur". n tarile dezvoltate din punct de vedere economic, ca urmare a cresterii rapide a cheltuielilor publice, bugetele se ntocmesc tot mai frcvent cu deficit bugetar. Deficitul bugetar este,? cel mai adesea, prin apelarea la venituri extraordinare, care provin din mprumuturi de stat si emisiune de masa monetara. Acestea nu sunt dect solutii temporare deoarece prin plata mprumuturilor si dobnzilor aferente, sunt afectate veniturile perioadei viitoare. ntre deficitele bugetare si mprumuturile de stat exista raporturi interconditionate: aparitia deficitelor face necesara contractarea de mprumuturi, iar acestea din urma antreneaza noi cheltuieli publice, ceea ce contribuie la sporirea deficitului bugetar. n Romnia deficitul bugetar prevazut pentru anul 1997 este de 4 % din PIB. Cresterea cheltuielilor publice de la un an la altul este deosebit de ridicata. Exista o lege a cresterii cheltuielilor publice elaborata de Adolf Wagner : "cheltuielile publice cresc mai rapid dect activitatea economica ".

IV. Sistemul bugetar al Romniei, structura veniturilor si cheltuielilor bugetului Administratiei de stat centrale si locale
n Romnia sistemul bugetar este structurat, n functie de mpartirea administrativ teritoriala si cuprinde bugetul administratiei centrale de stat (denumit de Constitutia din 1991buget de stat) si bugetele locale ale judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor, la care se adauga bugetul asigurarilor sociale de stat. Bugetul este elaborat pe baza principiului bugetului brut (pentru principalele activitati sociale si culturale) ct si pe principiul bugetului net, n relatiile cu regiile autonome si institutiile care realizeaza venituri. Legislatia bugetara prevede necesitatea ntocmirii si a unor bugete anexa si bugete extraordinare pe obiective si programe de redresare n scopul limitarii dezechilibrelor din economie.

Criteriile care au stat la baza clasificatiei bugetare sunt provenienta veniturilor si destinatia cheltuielilor, precum si gruparea cheltuielilor n cheltuieli de personal si cheltuieli materiale (cheltuieli curente cheltuieli de capital). innd seama de experinta altor tari n materie de buget si de realitatile economiei romnesti legislatia bugetara permite si posibilitatea administrarii unui buget deficitar. Acoperirea deficitului poate fi realizata prin mprumuturi pe termen scurt, mediu sau lung de la banci, case de economii, lansarea de bonuri de tezaur, att pe piata interna ct si pe cea externa. Bugetul administratiei de stat centrale cuprinde veniturile centralizate ale statului si repartizarea acestora pentru finantarea cheltuielilor cu nvatamntul, sanatatea, cultura, alocatiile si ajutoarele pentru copii si alte activitati social culturale si de protectie. n acelasi timp resursele bugetului administratiei de stat centrale sunt folosite pentru sustinerea unor programe prioritare de cercetare, desfasurarea n conditii normale a activitatii regiilor autonome, institutiilor publice, a unor societati comerciale cu capital integral de stat, asigurarea apararii tarii si ordinii publice. Din bugetul administratiei de stat centrale se efectueaza importante transferuri de resurse catre bugetele locale pentru asigurarea echilibrelor acestora. Structura bugetului de stat al Romniei pe perioada 1991-1996 este prezentata n tabelul urmator :
1991

1992 1993 1994 1995 1996 100 94,7 57,9 23,1 33,6 36,8 30,7 100 96,4 49,6 19,8 46,8 46,8 19,6 100 97,8 46,7 21,0 51,1 51,1 12,2 100 96,6 49,2 21,7 47,4 47,4 8,2 100 95,4 46,5 19,1 48,4 48,9 29,2

TOTAL VENITURI
A. FISCALE

100 96,5 56,2 22,2 33,6 40,3 36,7

DIRECTE - impozit pe profit - impozit pe salarii INDIRECTE - accize

- TVA - taxe vamale B. NEFISCALE

----3.3 3.5 100 2.9 14.6 4,4 34,8 34,5

----5.8 5.3 100 3.2 12.0 4,2 29,3 37,8

19.1 7.1 3.6 100 3.5 9.8 5,8 29,8 38,5

31.7 6.5 2.2 100 4.0 10.9 7,2 30,0 32,8

29.3 8.0 3.4 100 4.1 9.6 7,0 28,6 30,9

29.2 9.1 4.6 100 3.7 8.8 6,8 29,4 28,0

TOTAL CHELTUIELI
Autoritati publice Aparare nationala
Ordine publica si siguranta nationala

Actiuni social culturale Actiuni economice

V. Cheltuielile bugetare

Sistemul cheltuielilor publice din Romnia este alcatuit din : cheltuieli bugetare cheltuieli din fonduri financiare speciale cheltuieli extrabugetare

Cheltuielile bugetare sunt cele mai importante dintre cele trei categorii. Sunt facute att din bugetul central ct si din bugetele locale. 1. Cheltuielile cu actiuni social culturale cuprind: cheltuieli cu sanatatea cheltuieli pentru nvatamnt cheltuieli pentru cultura si arta

Sunt finantate n cea mai mare masura din buget dar mai exista si alte fonduri speciale care nu apartin de buget. 2. Cheltuielile cu actiuni economice
Agricultura, transporturile, producerea energiei electrice, protectia mediului, cercetarea, ramurile extractive sunt finantate de la buget prin diferite metode: alocatii bugetare subventii investitii

3. Cheltuielile cu servicii publice generale

Sunt folosite pentru ordine publica (politie, jandarmi, pompieri), pentru institutiile judecatoresti, procuratura, pentru administratie (Guvern, ministere).

4. Cheltuielile de aparare

Pentru ntretinerea fortelor armate, dar si pentru cercetare n domeniul militar, echipare cu materiale militare.

VI. Veniturile bugetare

Sunt formate din prelevari obligatorii la buget, fiscale si nefiscale. a) Impozitele Sunt doua tipuri de impozite: Impozite directe: - pe venit: - pe salarii - pe venitul liber profesionistilor - pe veniturile agricole - pe veniturile meseriasilor - pe profit - pe dividende - pe avere Impozite indirecte: a) taxe de consumatie: - speciale pe produs (accize) - generale pe vnzari (TVA) b) taxe vamale c) monopoluri fiscale Ponderea acestor impozite e evidentiata n tabelul anterior (de la cap IV).
VII. Procesul bugetar

n Romnia organizarea si desfasurarea procesului bugetar sunt reglementate deConstitutia tarii si de Legea finantelor publice. Prevederi cu privire la procesul bugetar sau la anumite componente ale acestuia se gasesc si n alte legi cum ar fi: Legea privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii Financiare. Procesul bugetar se desfasoara pe baza unui calendar precizat de lege, care prevede termene limita pentru desfasurarea acestuia, astfel: 1 iulie - depunerea de catre ministere a proiectelor legate de buget la Ministerul Finantelor 25 septembrie - naintarea la Guvern a proiectului de buget 10 octombrie - prezentarea la Parlament a proiectului de buget 31 decembrie - aprobarea de catre Parlament a bugetului. Procesul bugetar cuprinde activitatile privind: 1. Elaborarea proiectului de buget 2. Aprobarea bugetului

3. Executia bugetului
4. ncheierea si aprobarea contului de executie bugetara 5. Controlul bugetar Procesul bugetar este un proces : de decizie, deoarece esenta sa este alocarea resurselor bugetare limitate pentru bunuri publice care, ntotdeauna, necesita mai multi bani dect resursele existente predominant politic, deoarece deciziile de alocare a resurselor bugetare nu sunt determinate de fortele pietei, ci de grupuri politice prin mecanismul reprezentarii si al votului complex, cu mii de participanti (scoli, spitale, universitati, ministere)

ciclic, care se desfatoara dupa un calendar bine precizat, consecinta a cerintelor principiilor anualitatii bugetare.

1. Elaborarea proiectului de buget

Proiectul de buget este elaborat de puterea executiva (aceasta atributie revine Guvernului). n cadrul guvernului responsabilitatea pentru elaborarea proiectului o are ministrul de finante. Rezultatul activitatii elaborarii proiectului l constituie documentele care sunt prezentate Parlamentului pentru examinare si aprobare. Aceste documente contin: expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului; anexe la proiectul de lege n care este redata structura veniturilor si cheltuielilor bugetare; materiale si documente necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

Elaborarea proiectului de buget se fundamenteaza pe obiectivele programului de guvernare al partidului sau coalitiei de partide care detin majoritatea parlamentara si pe analizele efectuate de Ministerul Finantelor cu privire la evolutia economiei, modul de realizare a veniturilor si cheltuielilor bugetare n perioada anterioara, la factori care au determinat sau pot genera schimbari n marimea veniturilor si a cheltuielilor.
ntr-o economie stabilizata politic si economic, reducerea conflictelor n procesul de elaborare a proiectului de buget este favorizata de efectul determinant asupra marimii cheltuielilor si al veniturilor pe care l au deciziile politice luate n tr ecut cu privire la sursele de venituri si la obiectivelor generatoare de cheltuieli si de influenta mica a noilor decizii n acest domeniu.

2. Aprobarea bugetului

Dezbaterea si aprobarea proiectului de buget n Parlament presupun :

prezentarea de catre seful executivului (sau de catre ministrul finantelor) a proiectului de buget n Parlamenr; dezbaterea amendamentelor propuse la proiect; aprobarea proiectului de buget;

ratificarea bugetului aprobat de catre Presedintele Romniei.

Teoretic parlamentarii, fiind alesi de catre cetatenii cu drept de vot, actioneaza ca prevederile din proiectul de buget sa satisfaca ct mai mult din cerintele acelora care au votat pentru ei. Dar nu toate cerintele exprimate de membrii societatii pot fi satisfacute n perioada la care se refera bugetul, datorita caracterului limitat al resurselor 3. Executia bugetului Odata cu aprobarea bugetului de catre Parlament, procesul bugetar intra n n cea de a treia faza a sa - executia bugetara - care se ntinde pe durata anului bugetar. Executia bugetului nseamna realizarea veniturilor prevazute si efectuarea cheltuielilor aprobate. Responsabilitatea pentru executia bugetului, n conditiile aprobate de catre Parlament, revine Guvernului, iar rezultatele n acest domeniu depind de capacitatea administratiei si de procedurile financiare folosite. Prevederile de venituri din buget sunt considerate sarcini minime (cu exceptia acelora privind veniturile din mprumuturi care sunt maxime), iar cheltuielile aprobate sunt limita maxime. Totodata cheltuielile se pot efectua numai pentru destinatiile pentru cere au fost aprobate.

Executia veniturilor presupune parcurgerea mai multor etape. n cazul impozitelor directe acestea sunt n numar de patru: asezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere a impozitului si perceperea efectiva a acestuia.
Prin asezarea impozitului se ntelege identificarea materiei impozabile de care dispune o persoana fizica sau juridica si daterminarea marimii acesteia.

Lichidarea reprezinta stabilirea cuantumului impozitului aferent materiei impozabile pe baza cotelor de impozit si a celorlalte elemente prevazute de lege. Emiterea titlului de percepere a impozitului consta n nscrierea cuantumului impozitului ntr-un act n baza caruia se autorizeaza perceperea unui anumit venit n contul bugetului.

Perceperea impozitului conta n ncasarea efctiva a sumei datorata. n cadrul acestei etape este iclusa si urmarirea atunci cnd contribuabilii nu-si achita datoriile fata de stat la termenele stabilite. Urmarirea antreneaza cai de executare silita a debitorilor statului si se poate ajunge la ipotecarea bunurilor detinute de acestia.
Pentru impozitele indirecte, ca si pentru celelalte venituri bugetare, exista proceduri asemanatoare de executie dar adaptate pentru specificul acestor categorii de impozite si venituri.

Primele trei eape se executa de catre organe fiscale specializate, iar ultima operatie de contabili-ncasatori care raspund de trezorerie. 4. ncheierea si aprobarea contului de executie bugetara Contul de executie bugetara reflecta totalitatea operatiilor de executare e veniturilor si cheltuielilor si permite stabilirea rezultatului executiei bugetului la finele anului bugetar - deficitul sau excedentul bugetului. Contul de ncheiere a executiei bugetare ntocmit cu respectarea clasificatiei bugetare, este prezentet de Guvern Parlamentului spre dezbatere si aprobare. n conditii normale Parlamentul dezbate acest cont la sfrsitul anului urmator (celui pentru care se prezinta contul) odata cu examinarea proiectului de buget prezentat de Guvern pentru anul urmator (celui aflat n curs de executie). 5. Controlul bugetar Executia bugetului se efectueaza sub controlul unor organe mputernicite. n functie de natura acestora , controlul poate fi : politic (exercitat de catre Parlament); jurisdictional (efectuat de Curtea de Conturi); administrativ (desfasurat de organe specializate ale Ministerului Finantelor, ministerelor, sefului statului).

Parlamentul exercita controlul politic cu prilejul examinarii si aprobarii proiectului de buget si a contului de executie bugetara, precum si pe parcursul executiei bugetului aprobat. Guvernul are obligatia de a prezenta Parlamentului rapoarte cu privire la executia bugetului, iar acesta, prin comisiile permanente sau prin comisii special constituite de ancheta , poate efectua actiuni de control si poate audia membrii Guvernului si orice alte persoane care administreza sau gestioneaza fonduri publice. Obiectivele de control vizeaza n special respectarea de catre executiv a prevederilor autorizatiei parlamentare n materie de buget, dar se pot referi si la modul n care au fost gestionate fondurile bugetare, la eficienta folosirii acestora. Cotrolul administrativ se exercita de organe din interiorul institutiei publice (minister sau alta agentie guvernamentala) sub forma controlului intern ierarhic asupra folosirii creditelor bugetare, precum si de organe din afara institutiei puplice, respectiv ale Ministerului Finantelor.

VII. Relatiile dintre fluxurile de resurse publice din sistemul de trezorerie si circulatia monetara
Disponibilitatile banesti ale sectorului public existente n conturi la trezorerie sunt integrate de aceasta n circulatia monatara prin sistemul bancar, deci n circuitul economic. Impactul finantarii deficitului bugetar si al refinantarii datoriei publice asupra circulatiei monetare si prin aceasta asupra raportului dintre cerere si oferta (esential pentru stabilitatea economiei).

VIII. Rolul Ministerului Economiei si Finantelor, al celorlalte organe centrale ale administratiei publice n elaborarea proiectului de buget

Ministerul Economiei si Finantelor (M.E.F.) este organul de specialitate care raspunde de elaborarea proiectelor privind proiectul de buget de stat si realizarea acestuia dupa ce a fost aprobat. Lucrarile privind bugetul administratiei centrale de stat se elaboreaza de Ministerul Economiei si Finantelor pe baza proiectelor bugetelor ministerelor si celorlalte organe centrale de stat, precum si a proiectelor bugetelor locale (n vederea fundamentarii propunerilor de transfer din bugetul administratiei centrale de stat n bugetele locale).

n intervalul 1 iulie - 1 septembrie al fiecarui an Ministerul Economiei si Finantelor analizeaza si conciliaza minsterele si celelalte organe centrale si locale ale administratiei publice cu privire la nivelul cheltuielilor si al veniturilor bugetare . Tot n acest interval eventualele divergente ramase neconciliate sunt supuse Guvernului spre solutionare. n fundamentarea proiectului de buget Ministerul Economiei si Finantelor foloseste analize proprii, prognoze cu privire la evolutia economica, a echilibrelor financiar, monetar, valutar, a datoriei publice. Totodata M.E.F. pregateste propuneri de masuri fiscale pentru anul bugetar, care necesita aprobarea Parlamentului, n vederea atingerii obiectivelor din programul de guvernare. Ministerul Muncii si Protectiei Sociale elaboreaza proiectul bugetului asigurarilor sociale de stat. Acest buget este ntocmit n mod distinct de bugetul de stat. Ministerul Muncii si Protectiei Sociale colaboreaza cu M.E.F. n evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetului asigurarilor sociale, iar, n cazul n care veniturile acestui buget sunt mai mici dect cheltuielile, n fundamentarea transferului necesar a se prevedea n proiectul bugetului administratiei centrale de stat pentru echilibrarea bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si a masurilor de politica fiscala necesare n ecest domeniu.