Institutions Politiques et Administratives

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INTRODUCTION GENERALE

La notion dinstitution Institutions politiques et institutions administratives

1) La notion dinstitution, au sens large Selon le doyen Maurice Hauriou : les institutions sont des organismes au service dune ide . Par exemple, au rang des institutions publiques, on peut citer : le parlement au service de lide de dmocratie, le Conseil dEtat au service de lEtat de Droit, lInstitut Pasteur au service de la recherche mdicale, lAcadmie Franaise au service du rayonnement de la langue franaise, les universit au service de la dcouverte, de la transmission, du savoir et de linsertion professionnelle des jeunes gnrations, un conservatoire au service de la culture, ce sont de grandes institutions. Au rang des institutions prives on peut citer les congrgations au service dune religion, les syndicats au service du progrs social, la Croix Rouge au service des malades, Un institution est donc une structure, une entit compose dorganes interactifs dots de ressources disposant de moyens, possdant une identit dont lexistence est admise par tous et est considre comme utile tous ou des partie de la socit. Du reste lorsquune structure prive acquire un certain niveau de notorit on dit, par extension de langage, quelle est devenue une institution. 2) La notion dinstitution publique Jean Gicquel dans son ouvrage Droit Constitutionnel est Institutions Politiques crit : daprs le dictionnaire, les institutions sont des choses tablies par les hommes. Les institutions publiques sont des choses tablies par ceux-ci dans le domaine de la vie publique . Marcel Prlot crit dans son ouvrage de Droit Constitutionnel : Le terme institution dsigne lensemble des organismes et des mcanismes du pouvoir existant dans une socit, une poque donne. Les institutions sont des organismes et des mcanismes complexes dont lobjet est la socit et le gouvernement des hommes dont la pense politique a labor les justifications et les fondements, dont lhistoire dcrit lvolution et dont la science constitutionnelle et administrative a systmatis et class les modles . On peut ranger sous le vocable dinstitution publique deux grandes catgories dinstitutions : politiques et administratives. 3) Les institutions publiques politiques et les institutions publiques administratives : le prolongement des institutions politiques par les institutions administratives

Ltude des institutions politiques conduit lanalyse des rgimes politiques, cest--dire des organismes et mcanismes de production des normes nationales cratrices de Droits et dobligations (lois, dcrets, ordonnances) Ltude des institutions administratives conduit lanalyse des organismes et mcanismes dapplication de ces normes nationales aux citoyens sur lensemble du territoire. Elle conduit lanalyse des organes et procdures qui sont les relais de ces normes du centre de lEtat jusqu lextrmit de ses limites territoriales. 4) Annonce du plan du cours Il convient de donner dabord de ladministration une dfinition gnrale, in abstracto, dans une premire partie. Il faut donner ensuite dans une seconde partie un aperu de lvolution des institutions administratives franaises, de la Rvolution nos jours. En troisime lieu il convient dtudier ladministration dEtat et dans une quatrime partie, ladministration des collectivits territoriales.

PARTIE 1 : Le concept dadministration

Selon Georges Dupuy (auteur de Droit Administratif) : Dans le langage quotidien, le mot administration dsigne des ralits nombreuses et diverses : par exemple, on parle aussi bien dadministrer une fortune ou une entreprise prive quune commune ou un dpartement. Dans le vocabulaire juridique, hormis lexpression acte dadministration (perception dun loyer, par exemple) que les privatistes opposent l acte de disposition (vente ou donation par exemple) dans la gestion dun patrimoine, ladministration sentend presque toujours au sens dadministration publique Cest le traditionnel Ils quexprime la sagesse populaire Selon Franois Lachaume (auteur de Les grands Arrt de la Jurisprudence Administrative) : laction administrative peut se dfinir comme lensemble des activits prises directement en charge par lEtat, les rgions, les dpartements, les communes, les dpartements et collectivits dOutre Mer et leurs tablissements publics ou assures sous leur contrle par des personnes prives ayant pour but la satisfaction de lintrt gnral et le maintien de lordre public au sens large du terme. Selon Georges Vedel (auteur de Droit Administratif) : ladministration est lensemble des activits qui, sous lautorit ou le contrle du gouvernement et des autorits publiques dcentralises, tendant au maintien de lordre public et la satisfaction des besoins dintrt gnral et cest lensemble des personnes physiques et morales qui accomplissent la fonction administrative. De ces dfinitions dcoulent quatre questions :

Quest-ce quadministrer ? (CHAPITRE 1) Qui administre ? (CHAPITRE 2) Comment administrer ? (CHAPITRE 3) Et o administre-t-on ? (CHAPITRE 4)

CHAPITRE 1 : Quest ce quadministrer ?

Ladministration est perue travers un champ vaste dactivits qui portent le nom de service public du plus petit jusquau plus grand comme la justice ou lANPE. Ces services publics : - ou bien prescrivent, cest--dire autorisent, interdisent, encadrent les activits des individus et il sagit de services publics exerant une fonction de rglementation, de prescription. - ou bien fournissent des biens et des services de toute nature : transports, ducation, culture, limination des dchets, mais aussi justice, diplomatie, Le professeur Charles Eisenmann rsume ainsi le double aspect de la dimension matrielle du concept dadministration : lEtat, les collectivits territoriales et leurs tablissements publics apparaissent tantt comme crateurs de droit, crateurs dun ordre juridique, tantt comme fournisseurs de biens et de services. Rgir la vie sociale et assurer la ralisation de lordre quils ont voulu dune part, assurer des prestations dautre part, telle est la double fin des activits administratives de lEtat, des collectivits, et de leurs tablissements publics. SECTION 1 : Les tches de prescription de ladministration Administrer cest dicter des rglementations, des normes qui rendent possible la vie en socit. Lactivit de production de normes et le contrle de leur application est une activit dite de police administrative dont le but est la prvention des troubles. Lon Duguit (Thorie Gnrale de lEtat) crit : Cest la loi qui limite la libert individuelle, qui la limite dans la mesure o cela est ncessaire pour protger la libert de tous. La loi donne lautorit publique des pouvoirs particuliers qui sappellent des pouvoirs de police administrative, en vertu desquels elle peut davance, cette autorit publique, prendre certaines mesures pour empcher que tel acte ou tel fait contraire au droit ne se produise. Lorsque le fait ou lacte contraire au droit est commis, lautorit publique qui intervient nest plus lautorit administrative, mais lautorit judiciaire. Ce nest plus le prfet mais le juge dinstruction. La police judiciaire nest plus prventive mais rpressive. On distingue deux sortes de polices administratives : la police administrative gnrale et les polices administratives spciale. 1 : La police administrative gnrale Elle a pour but le maintien de lordre public. La notion dordre public est lune des pierres angulaire du droit administratif. Il faut dune part en dfinir le contenu, dautre part dterminer les autorits habilites prendre des mesure de police administrative gnrale. A) La notion dordre public Il convient de dfinir la notion dordre public au sens strict et au sens extensif 1) Au sens strict, classique du terme

Cest le vieux texte de loi du 4 avril 1884 sur lorganisation des communes qui loccasion de la dfinition des pouvoirs du maire, dfinit la notion dordre public. Lorganisation publique cest 4 composantes : - la scurit - la suret - la tranquillit - la salubrit Lexercice de toute fonction de politique administrative tend la prvention des troubles lun de ces quatre composants. Ldiction des normes de scurit peut consister fixer des primtres de protection, des normes de construction pour les concepteurs dimmeuble : prescription descaliers extrieurs, de portes coupe feu, toute mesure tendant scuriser les personnes et les biens. Ldiction de normes de suret tend prvenir les atteintes physiques aux personnes ou aux biens, dans par exemple la lutte contre les tags. Ldiction de norme par rapport la tranquillit consiste en toute mesure de limitations, douverture dtablissements la nuit, ou de limitation en dcibels de toute sorte de zone, que ce soit des aroports ou des industries. Ldiction de normes de salubrit porte sur des questions dhygine. Ladministration de lquipement contraint tout candidat la construction respecter des normes dvacuation des eaux uses, dlimination des dchets, que la direction de lquipement aura pens, expriment et formul. 2) Au sens extensif La jurisprudence a tendu au del de ces quatre composants dautres valeurs en fonction de lvolution des murs et de la socit. Ces nouvelles composantes peuvent concerner la moralit, la prservation du cadre de vie, qui sont devenus des enjeux de lopinion publique. Lordre public est un ordre interne qui permet un groupe humain dtre vraiment une socit. Lvnement de la norme met fin ltat de nature. Il permet chacun dexercer ses droits dans le respect de ceux dautrui. Lordre public est la condition ncessaire la poursuite des objectifs des Etat civiliss, cest--dire la recherche de la prosprit et du bien tre du plus grand nombre Georges Dupuy. B) Les autorits administratives habilits dicter des normes de police administrative Sagissant de lEtat, cest naturellement lautorit que la Constitution (article 20 dsigne comme le chef de ladministration) qui est habilit : cest le premier ministre. Ses reprsentants locaux, dans les circonscriptions (un territoire administr). Ces reprsentants locaux dans les circonscriptions rgionales, dpartementale dEtat, les prfets sont eux aussi habilits prendre des mesures de police administrative. Sagissant des collectivits territoriales cest le maire qui dans les communes dtient lessentiel des pouvoirs de police administrative. Les prsidents des conseils rgionaux et gnraux ont eux aussi des pouvoirs de police administrative mais dans une moindre mesure : routes dpartementales, accs aux btiments publics comme les lyces, 2 : Les polices administratives spciales

Est spciale une police gnrale qui nest pas exerce par lautorit qui devrait normalement lexercer. Exemple : sagissant de lEtat, ce nest pas le premier ministre qui exerce la police du cinma mais le ministre en charge de la culture ; ce nest pas le premier ministre qui exerce la police des flux migratoires et des publications trangres, mais le ministre de lintrieur. Est par ailleurs spciale une police ddie un thme spcifique, comme laffichage, les enseignes lumineuses, leau, Il peut y avoir cumule de polices gnrales et de polices spciales. Des cumules de polices gnrales entre elles comme en matire de circulation routire o le maire, autorit de police communale, peut durcir la rglementation dicte par le premier ministre, autorit de police nationale. Mais linverse nest pas possible, le maire ne peut pas assouplir les normes nationale. Dans le mme esprit, une mesure de police gnrale dun maire peut tre combine avec une mesure de police spciale dun prfet, en matire, par exemple, de police de leau. Alors quen rgle gnrale, lexistence de la police spciale, les installations classes, font obstacle la mise en uvre des pouvoirs de la police gnrale dtenus par lautorit municipale, il peut en tre autrement ds lors que celle-ci intervient sur la base dun article du code de lenvironnement. Cest une exception pose par la rgle du Conseil dEtat du 11 janvier 2007, ministre de lcologie et du dveloppement durable contre socit Barbazan tri ouest. En supplment, sur la question des cumules de police : - cumule de mesures dautorits de police gnrales ; on dit aussi combinaison de ces mesures : le principe de combinaison possible a t pos dans la dcision de principe du Conseil dEtat du 18 avril 1902, maire de Nris les Bains ; la rgle est simple : lautorit territorialement moins vaste peut toujours ajouter la rglementation de lautorit territorialement plus vaste, en laggravant, si les circonstances locales le justifient. En revanche, elle ne peut jamais la rduire ou lassouvir Jean Claude Ricci, Droit Administratif Gnral. - Concours de polices gnrales et de polices spciales : la rgle est que les deux autorits de police peuvent combiner leurs mesures, sans quil y ait lieu de sarrter au fait que le dtenteur de la police spciale serait dun rang hirarchique suprieur ou infrieur lautorit de police gnral. Prenons lexemple des films classs X qui a donn lieu au dbut des annes 70 de trs nombreux conflits et dcisions du Conseil dEtat. Le ministre de la culture autorisait la projection de tel ou tel film de cette catgorie ; certains maires, craignant, cause du caractre immoral de ces films des troubles lordre public, en interdisaient la projection. SECTION 2 : Les tches de prestation de ladministration Si prescrire peut tre considr comme produire de lordre, de la scurit, on rserve lappellation de prestation aux tches de ladministration qui rpondent des besoins collectifs comme lducation, la sant, le sport, la culture, les transports, la solidarit, qui ncessitent pour tre satisfaits des autoroutes, des routes, des ports, des aroports, une LGV, des gymnases, des hpitaux, des collges, des bibliothques, des auditorium, des scnes de thtre, des prisons et les moyens de les faire fonctionner en personnel et en matriel ; qui ncessitent le versement dallocations : le RSA, l AAH (allocation daide

pour handicaps), APL, bourses dtudes, Ces tches rpondent des besoins dintrt gnral, le notion dintrt gnral est en quelque sorte le pendant de la notion dordre public, toutes les deux au centre des activits administratives. La matire des services publics de prestation est traite tout au long des tudes juridiques chaque anne par les publicistes en particulier. Les thmes autour desquels ltude des services publics de prestation sordonne sont : - la cration et lidentification des services publics et les principes de leur fonctionnement - les modes de gestion des services publics Les collectivits publiques rendent des services et des biens travers des activits dites de service public dont il faut dcrire la cration, lidentification et les principes de fonctionnement dun part et les modalits de fonctionnement dautre part. 1 : La cration, lindentification, les principes de fonctionnement des services publics de prestation A) La cration Compte tenu de limportance matrielle, des consquences financires de leur cration, les services publics ne peuvent tre crs que par les reprsentants des citoyenscontribuables, cest--dire par les organes dlibrant, parlement et conseil dlus locaux constitutionnellement et lgalement comptents en la matire. Quand lEtat cre lANPE, quand une commune cre une patinoire, un dpartement un hospice, une commune ou un groupement de communes ou un groupement de communes, un systme de ramassage scolaire, ce sont respectivement le Parlement, le Conseil Gnral, le Conseil Municipal ou le Conseil dun EPCI (Etablissement Public de Coopration Intercommunale) qui crent juridiquement ces services publics. B) Lindentification Depuis la dcision du tribunal des conflits du 22 janvier 1921 dite Bac dEloka, il est admit quil y ait deux catgories de services publics, les SPA (service public administratif) et les SPIC (service public industriels et commerciaux). Cette dcision a t confirme par une autre dcision du Conseil dEtat du 16 novembre 1956 dite Union Syndicale des Industries Aronautiques, dans laquelle le Conseil dEtat a tablit trois critres qui permettent de distinguer un SPA dun SPIC. Pour lui, tout service public est prsum tre un SPA, sauf si les conditions suivantes sont ralises et runies : - Lobjet du service qui doit tre semblable, se rapprocher dune activit conomique prive - Le mode de financement du service qui doit reposer sur la redevance et non limpt - Les modalits de fonctionnement des services qui doivent tre proches de celle dune entreprise publique O est lintrt de la distinction entre SPA et SPIC ? Ce ne sont pas les mmes corps de rgles qui sont appliqus. Les personnels des SPA sont des fonctionnaires ce qui signifie par exemple quen cas de litige avec leur employeur, cest le tribunal administratif qui tranchera. Pour les SPIC, les personnels de direction ont le statut de fonctionnaire mais les autres peuvent avoir un statut de Droit commun.

C) Principes de fonctionnement Doctrine et jurisprudence ont forgs ce que lon peut appeler les grands principes du service public qui sont : - la neutralit, ce qui renvoie aux lgislations et aux dcisions nombreuses de jurisprudence sur le port de signes religieux ostensibles - la continuit des services publics ce qui renvoie aux lgislations sur le droits de grve - lgalit daccs au service public pour les usagers, et pour les personnels pour lesquels il ne peut y avoir aucune diffrence que celle donne par les concours 2 : La gestion des services publics Il y a de nombreux mondes de gestion des services publics, que lon peut ranger en deux catgories : les modes de gestion directs (sous entendu, gestion directement assure par la collectivit) ou gestion indirecte, dlgue un organisme tiers la collectivit. A) La gestion directe La rgie est le mode de gestion de tout service public, par lequel une collectivit (qui lui a donn naissance) intervient avec ses propres agents dont le statut diffre de celui des statuts du priv) ses propres moyens en matriel, et avec ses prrogatives de puissance publique. Le mode de gestion en rgie revt plusieurs formes : - la rgie simple : cest le mode de gestion dun service public dans lequel ce dernier na aucune individualit, ni juridique, ni financire. - La rgie dote de lautonomie financire : le service est toujours totalement rattach la collectivit, sauf que ses dpenses et ses recette ne sont pas verses anonymement au budget gnral de la collectivit mais sont individualiss travers ce que lon appelle des budgets annexes. - La rgie dote de la personnalit juridique et de lautonomie financire, la rgie personnalise : ltablissement public, le service public est rig en personne morale (exemple de lhpital : ministre de la sant et des affaires sociales>directeur rgional des affaires sanitaires et sociales (DRASS)>directeur dpartemental des affaire sanitaires et sociale (DDASS)>hpital (autonome)) B) Les modes de gestion indirects Ce sont les procds dits de dlgation qui ressortent de deux lois trs importantes : - la loi du 6 fvrier 1992 : relative ladministration territoriale de la Rpublique - la loi du 29 janvier 1993 : relative la prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures publiques Les diffrentes formes de dlgations du systme public sont : - la concession : cest un contrat entre une collectivit publique et un particulier ou une socit en vertu duquel ceux-ci sont appels concessionnaires, quils sengagent a construire louvrage public et faire fonctionner le service leurs frais en se rmunrant sur les usagers

- laffermage : (descendant direct de la technique de la ferme gnrale jusqu la rvolution) cest un contrat dans lequel le fermier ne fait quexploiter le service alors que louvrage a t construit par la collectivit (assainissement des eaux, collecte ou traitement des ordures mnagres, ). - La rgence : le rgisseur sintresse seulement au fonctionnement du service - Le bail emphytotique administratif : un bail trs longue dure (convention dexploitation) - Les SEM ou socit dconomie mixte : des socits anonymes mixtes qui possdent des capitaux privs et des capitaux publics (la halle aux vtements, ) CHAPITRE 2 : Qui administre ? Cest dans la Constitution que rside les sources du Droit administratif (selon larticle 20 : le gouvernement dtient et conduit la politique de la nation, il dispose de ladministration et de la force arme ). La Constitution organise aussi ladministration territoriale dcentralise (titre 12). Le service administratif est accompli par des personnes morales et physiques. SECTION 1 : Les personnes morales qui accomplissent la fonction administrative Il sagit dune fiction biologique mais dune ralit juridique. Les personnes morales sont des sujets de droits et dobligations (comme des personnes physiques, elles pourront passer des contrats, ester en justice, avoir un patrimoine, avoir des acquis bancaires, payer des impts, avoir un salaire et un domicile (sige dune socit). Il existe des personnes morales but lucratif ou non, avec une base dadhsion volontaire (syndicats), soit avec une bas dadhsion de citoyennet (lEtat, les Rgions, les Dpartements, ). Ces collectivits sont organises en fonction des besoins collectifs hirarchiss par eux-mmes. - les communes rpondent des besoins de proximit (garde denfants, eau propre, dneigement, ) - le dpartement gre la rponse la demande collective dans des cadres supracommunaux (syndicat de commune, communaut de commune, ). Le dpartement rpond aux besoins de solidarit, laide sociale (couverture des soins, aide aux handicaps, hospices pour les personnes ges, ) - La rgion rpons au besoin moderne de recherche scientifique, de rnovation technologique - LEtat rpond aux grands besoins collectifs : dfense, justice, diplomatie, - LUnion Europenne a la tche de prserver et de dfendre les changes commerciaux sur le continent, par exemple avec lOMC ou la ngociation de Kyoto sur lenvironnement Ajoutons que en ce qui concerne lducation, la loi rpartie les comptences : la gestion du prscolaire et du primaire appartient aux communes ; les collges aux dpartements ; les lyces aux communes ; les universits lEtat. La close de comptence gnrale qui donne lgalement chaque catgorie de collectivit le droit de dpenser son budget en ce quelle souhaite (avec comme seul butoir juridique lexistence dun lot fiscal). Cela contredit la spcialisation selon les collectivits. Les propositions du comit Balladur devraient y mettre bon ordre.

SECTION 2 : Les personnes physiques qui accomplissent la fonction administrative Les personnes morales veulent par le truchement de personnes physiques que la loi dsigne pour tre prcisment les organes de ces personnes morales. Ces personnes physiques, autorits publiques, soit procdent de llection, soit procdent de la slection. Les autorits lues au suffrage universel (les lus nationaux, locaux, rgionaux, gnraux, municipaux) runis en assembles, ils produisent les normes faitires que les agents publics issus de la slection appliquent : la loi et les dlibrations municipales, dpartementales et rgionales. Les pouvoirs des lus, cest--dire des organes lgislatifs ou dlibrants portent sur : - les questions financires - la cration et lorganisation des services publics - le statut des agents publics Les autorits publiques slectionnes constituent la masse des services administratifs. Les agents publics sont recruts sur les critres de la comptence (diplmes, exprience, ) et de lgalit. Leur travail consiste prparer les choix des lus, les rencontres des lus, rdiger les rapports qui leurs sont soumis et soumettre leur choix les diffrentes options possibles pour rpondre au besoin dintrt gnral. Alors que la vie dun lu est politiquement alatoire. La carrire des agents publics est prennise conformment au statut de la fonction publique dont ils relvent. Le statut de la fonction publique, lEtat, sur lequel et calqu celui de la fonction publique territoriale rpartie les 2 500 000 agents de lEtat en 900 corps (le corps des professeurs des coles, le corps des conseills de premire classe des ambassades, le corps de contrleurs des impts, le corps des cantonniers, des techniciens des haras nationaux, les sous prfets, des inspecteurs des lois sociales de lagriculture, etc.). Il faut diffrencier le grade de lemploi, par exemple un sous prfet peut tre en poste territorial ou bien en poste ladministration centrale comme sous directeur au ministre de lintrieur, ou bien en dtachement auprs dun ministre autre que son ministre, etc. Mais sa carrire est trace par les rgles de son statut et de son corps. Les fonctionnaires sont les seules personnes titulaires de leurs postes. A eux seuls revient ou appartient lappellation de fonctionnaires. Les autres agents sont stagiaires, vacataires et pour lessentiels contractuels. Ils sont en position dactivit, de dtachement (auprs dune autre ou dans une autre administration publique), de disponibilit (hors dune administration publique ou dans le priv), ou de retraite. Ils relvent des catgories A (exigence dun diplme dtablissement suprieur), catgorie B (niveau BAC), catgorie C et D (niveau brevet). SECTION 3 : Les prrogatives de ladministration et sa soumission au droit Pour rpondre au besoin dintrt gnral, ladministration a besoin dtre offensive. Pour cela, la loi lui a donn des privilges (privilge par rapport au droit commun), que lon peut rsumer au nombre de trois : - le privilge du pralable ou privilge de la dcision excutoire ou dcision unilatrale - le privilge du caractre provisionnel de lacte : lacte sapplique mme en cas de recours devant le juge administratif

- le privilge de lexcution force : exemple : la fourrire : devant une rsistance prolonge, ladministration peut procder lexcution doffice de ses propres mesures Les droits que ladministration possde en propre dexproprier, de rquisitionner, de prempter, etc. sont exorbitants du droit commun, en ce sens quils manifestent la puissance publique au nom de laquelle ladministration, pour rpondre au besoin collectif, peut agir sa guise. Cependant, ces prrogatives ont une contre partie : la soumission totale de ladministration au droit. Ce qui signifie : - chaque acte administratif doit tre conforme lacte administratif de plus grande valeur juridique que lui (Un arrt municipal doit tre conforme un arrt prfectoral, qui doit tre conforme un dcret, etc.) - Le juge administratif, cest--dire les tribunaux administratifs (un par rgion administrative), les cours administratives dappel (une par groupement de rgion : Nancy pour les 5 rgions Alsace, Lorraine, Champagne Ardennes, Bourgogne, Franche Comt) et le Conseil dEtat juge suprme. Le juge administratif juge selon deux registres : soit en annulation, en cassation soit en rparation comme cest le cas dun accident corporel sur une route dpartementale qui na pas t entretenue ou sur laquelle des excavations navaient pas t traites par la personne publique comptente. CHAPITRE 3 : O administrer ? (les cadres territoriaux de mise en uvre du concept dadministration) Il existe diffrentes coles de penser sur les structures territoriale de ladministration. Celles-ci varient dun pays un autre. En France, il y a concidence entre certaines circonscriptions de lEtat et certains ressorts gographique de personnes morales de droit public-collectivits territoriales. In circonscription est un dcoupage du territoire dune collectivit pour ladministrer. La question qui se pose aux dcoupeurs est la suivante : comment tre le plus proche des besoins, en vitant le plus possible les doubles emplois ? Cest lexigence de proximit et en mme temps de cohrence. Une collectivit territoriale est une personne morale, traduction, expression juridique dune communaut dhommes et de femmes aillant sur un territoire les mmes intrts dfendre. En France, circonscription dadministration de lEtat et collectivit territoriales concident, se superposent gographiquement. Mais il y a des circonscriptions dadministration de lEtat qui ne sont pas des collectivits territoriales ; linverse, il y a des personnes morales de droit public qui ne sont pas des circonscriptions de lEtat. Sexerce alors une double administration, par exemple en France, le pouvoir central (Prsident de la Rpublique, premier ministre et ministres) sexerce par lintermdiaire des prfets ; en mme temps que la personne morale (dpartement) rpond elle aussi au besoin dintrt gnral par lintermdiaire des conseills gnraux, du prsident de conseil gnral et de ses services. La bonne intelligence de ces autorits fait que les politiques, les actions publiques convergentes vers le bien commun, vers la satisfaction des besoins des communauts dhabitants. Le citoyen se trouve donc au croisement des actions des personnes morales de droit public et de lEtat. Chacune des actions de ces personnes morales de droit public rpondent un type de besoin des citoyens, en relation avec la hirarchisation des comptences de ces collectivits : tudier luniversit est un besoin auquel rpond lEtat ; tudier dans un lyce est un besoin

auquel rpond la rgion ; tudier dans un collge est un besoin auquel rpond le dpartement ; accder la maternelle est un besoin auquel rpond la commune. Ainsi, administrativement, tout citoyen est la fois un ressortissant de ladministration dEtat (en tant que citoyen franais), un ressortissant dun dpartement, un ressortissant dune commune, un ressortissant dune rgion. Les cadres territoriaux de ladministration peuvent tre runis dans la pyramide suivant : - Etat (1) - Rgions - Dpartements (100) - Arrondissements (nest pas une personne morale mais une circonscription) - Cantons () - Etablissements Publics de Coopration Intercommunale - Communes (personnes morales et circonscriptions) Nature juridique des cadres territoriaux de ladministration dEtat Etat Personne Morale de Droit Public Circonscription dadministration Rgion Personne Morale de Droit Public Circonscription dadministration dEtat Dpartement Personne Morale de Droit Public Circonscription dadministration dEtat Arrondissement X Circonscription dadministration dEtat Canton X Circonscription dadministration dEtat Etablissement Public de coopration intercommunale Personne Morale de Droit Public X Communes Personne Morale de Droit Public Circonscription dadministration dEtat CHAPITRE 4 : Comment administre-t-on ? Les techniques dadministration sont au nombre de trois : - la centralisation - la dconcentration - la dcentralisation SECTION 1 : La centralisation 1 : Dfinition La centralisation administrative est le systme dans lequel la prise de dcisions publiques, ldiction de tous les actes administratifs, sordonnent autour dun seul centre. Cette centralisation peut tre directe ou indirecte : - directe : le centre du pouvoir gre tout par lui-mme (il ny a pas de relai). Cest le cas des pays fraichement dcoloniss ou de petits Etats. - Indirecte : ladministration dispose de relais qui recueillent les demandes et les sollicitations, les transmettant au pouvoir central dont elle reoit des instructions. 2 : Les avantages et les inconvnients - avantages : ce systme assure lgalit de tous devant les droits et les charges publiques. Cela permet la coordination parfaite de laction publique sur le territoire. La centralisation appartient des Etats en guerre, des Etats dpeupls, en pleine

rvolution. - Inconvnients : lapoplexie au centre et la paralysie aux extrmits . Dans les socits modernes, les dcisions administratives doivent tre rapides, adaptes et efficaces ; seul un pouvoir proche des besoins peut y rpondre. Lpoque napolonienne et limagerie dEpinal sont les emblmes de la centralisation (les prfets sont les yeux et les bras du pouvoir central ; dans chaque dpartement on applique les mmes mesures au mme moment). La centralisation soppose au fdralisme et la dcentralisation, forme dautonomie moins pousse que le prcdent. SECTION 2 : La dconcentration administrative 1 : Dfinition La notion de dconcentration se dfinie par rapport la centralisation dont elle apparait comme une attnuation ( cest le mme marteau qui frappe mais le manche est plus court ). Louvrage est mieux forg du fait dune prcision plus grande due une maniabilit plus sre de loutil. Selon Chaput, la dconcentration est une redistribution du pouvoir de dcision dans le sens dun amoindrissement dune centralisation originelle au sommet ; au total, les attributions de linstitution (Etat, collectivit locale, ) ne sont pas rduites, sa sphre de comptence est inchange. Par exemple, la masse des affaires relevant de lEtat reste ce quelle tait. Mais par exemple, le rglement daffaires relevant de la comptence du chef de lEtat ou des ministres est transfre aux prfets ou aux recteurs. 2 : Les avantages et les inconvnients - avantages : rapprochement entre ladministration et les administrs - inconvnients : risque dincohrence, manque de cohsion entre les diffrents pouvoirs dconcentrs au sein du mme Etat SECTION 3 : La dcentralisation administrative 1 : Dfinition Cest le systme dadministration reposant sur lexistence de centre de pouvoir, cest-dire lexistence de personnes morales de droit publiques autres que celle de lEtat mais lintrieur de ce dernier, dtermines par lui-mme. Alors que la dconcentration voque limage de cercles concentriques se propageant autour dun mme centre jusquaux limites du territoire, la dconcentration voque limage de la formation dautres centres de pouvoir plus ou moins nombreux. Quel est le critre de distinction entre la dconcentration et la dcentralisation ? Il est dans le mode de dsignation des organes du pouvoir, nomination pour la dconcentration, lection pour la dcentralisation, qui repose donc sur des personnes morales de droit public disposant dune autonomie mais pas de la souverainet. Ces personnes morales de droit public sont des collectivits territoriales et non des Etats

Fdrs (un Etat Fdr dun Etat Fdral a sa propre constitution). Le fdralisme peut tre considr comme la dcentralisation pousse lextrme. Lautonomie signifie pour les collectivits territoriales quelles peuvent oprer des choix, disposer de leurs fonds propres, dorganes propres, dactions publiques propres mais dans un cadre unique fix par la loi nationale Par exemple, les rgions : les personnes morales de droit public ont le libert, munies de leurs propres recettes fiscales, de grer comme elle lentendent le service public de la construction, de la rnovation, de lentretien des lyces, Chaque conseil rgional peut avoir un parti pris architectural diffrent : il sagit dune autonomie, mais cela napporte pas la souverainet, en ce sens que les rgions ne peuvent pas dcider de ne pas soccuper des lyces ou de sattribuer une comptence sur les douanes ou la gendarmerie quelle naurait pas, car cest la loi nationale qui rgle les comptences de chaque collectivit territoriale tandis que dans un Etat Fdral cest la constitution de chaque Etat Fdr qui organise ladministration. 2 : Les avantages et les inconvnients - avantages : rapprochement plus consquent de ladministration et de ladministr, avec cette marque particulire que ladministration est celle que sest donn le citoyen par llection. - Inconvnients : risque daugmentation des incohrences et des ingalits entre les citoyen, mais cest l que lon entame un autre registre, celui du rgime politique avec ses valeurs o lingalit peut tre soit insupportable, soit admise. 3 : La dcentralisation territoriale : la notion dtablissement public De mme que le concept de collectivit territoriale dfinie une catgorie de personnes morales, de mme le concept dtablissement public dfinie lui aussi une catgorie de personne morale de droit public. Ceux ci ralisent une injection dautonomie dans les services de lEtat dcentralis/dconcentr (sant, logement, ducation, ) lextrmit de ces services pour mieux rpondre aux besoins en rapprochant ladministration de ladministr par llection mme des organes de ces tablissements publics : conseils des administrations dhpitaux, HLM, Il y a de nombreuses catgories dtablissements publics : les EPA (tablissements publics administratif), les VNF (voies navigables de France), les EPIC (tablissement public caractre industriel ou commercial : SNCF), les EPCST (tablissements publics culturels, scientifiques et technologiques), les Universits, Les EPCI (tablissement public de coopration intercommunale) sont des prolongements de communes, des fdrations de communes qui sallient pour offrir un service plus performant (intercommunalit dont le support juridique est lEPCI). Elles prennent diffrentes formes : - syndicats, syndicats mixtes - communaut de commune - communauts dagglomration ou urbaine Un EPCI comme tous les Etablissements Publics fonctionne comme une commune qui elle-mme fonctionne comme toutes les personnes morales de droit public : conseil,

runion de conseil, excutif. La grande diffrence se situe au niveau des comptences : celles des collectivits sont gnrales et celles des EPCI comme celles de tous les tablissements publics sont spcialise (leurs limitations sont numres par la loi). CHAPITRE 5 : Qui administre ? Cest dans la constitution que rside les sources du droit administratif. Selon larticle 20 : le gouvernement dtermine et conduit la politique de la nation, il dispose de ladministration et de la force arme. La constitution organise aussi ladministration territoriale dcentralise (selon le titre 12). Le service administratif est accompli par des personnes morales et physiques.

PARTIE 2 : Lvolution des institutions administratives depuis 1789

Les grandes tendances, les influences et la caractrisation du systme actuel dadministration en France. Les trois grandes techniques : la centralisation, la dconcentration, la dcentralisation, que nous avons tudie, caractrise le systme franais. Elles coexistent, mais, fait important, limage des vases communiquant, elles ont eu une place variable plus ou moins grande au cours des deux derniers sicles. Pour rsumer, la centralisation a domin jusquen 1964, puis, centralisation, dconcentration, jusqu 1982, date cl, date de la rforme de lacte 1 de la dcentralisation. Des lors, centralisation, dconcentration et dcentralisation sont parit ; des textes importants renforcent la dconcentration en 1992, comme la loi ATR du 6 fvrier 1992. Vint enfin lacte 2 de la dcentralisation par la rvision constitutionnelle du 28 mars 2008 suivie de trois lois organiques, et une loi ordinaire. Observons que la Rpublique est ses partis politiques se sont retrouvs dans lexigence de dcentralisation des la mesure o lacte 1 est luvre du Premier Ministre, Maire de Lille, Pierre Mauroy et lacte 2 uvre de Raffarin (prsident au conseil rgional de Poitou Charente) Ces trois systmes ont coexists et coexistent encore dans des interdpendances diffrentes o cependant, la dcentralisation a rattrap la centralisation. Lvolution a fait que lune des trois techniques a sur ces deux sicles largement domin les autres, mais, quau final, un certain quilibre sest fait entre la centralisation et la dcentralisation. CHAPITRE 1 : La centralisation domine lorganisation franaise de 1800 1964 La centralisation domine, ce qui signifie quelle ne reprsente pas tout le systme. Jusquen 1831, on peut parler de centralisation quasi absolue. Ce nest qu partir de cette date que les conseills municipaux sont lus ; mais le maire ne sera lu par eux qu partir de la grande loi des dbuts de la troisime rpublique, celle du 4 avril 1884 sur lorganisation des communes. La centralisation est marque par la tutelle administrative de lEtat sur les actes des collectivits territoriales, le contrle de lgalit opr par le prfet sur les maires et conseills municipaux. La tutelle administrative

sexerce par le pouvoir qua le prfet de rformer lui-mme les actes des collectivits. Par ailleurs il est lhomme fort du dpartement car il y cumule les pouvoirs e reprsentant de lEtat, dexcutif de la collectivit personne morale dpartementale et de tuteur des communes. CHAPITRE 2 : La centralisation-dconcentration de 1964 1982 Le dcret du 14 mars 1964 relatif lorganisation des pouvoirs des prfets dans les dpartements, pour le premier dcret, dans les rgions pour le deuxime, organise pour la premire fois la dconcentration administrative. Les prfets sont institus en dlgus du premier ministre et des ministres dans les dpartements et les rgions o il coordonne laction des services extrieurs des ministres et o ils vitent au maximum, la remonte des prises des dcisions. Ces dcrets assoient juridiquement leur pouvoir. Prsidence de droit de toutes les commissions administratives, notation des chefs de service, courrier expdi et reu sous couvert de, ordonnancement des dpenses de lEtat, lexception des services de la justice, de la dfense, de linspection dacadmie, et de la lgislation sociale CHAPITRE 3 : La dcentralisation quilibre la centralisation-dconcentration de 1882 1992 La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, des dpartements et des rgions (lacte 1 de la dcentralisation), introduit des grands changements : - la suppression de la tutelle, et la substitution du juge administration au reprsentant su pouvoir central pour le contrle de la lgalit des actes des collectivits territoriales - la substitution des prsidents de conseils gnraux et rgionaux aux prfets comme excutif des collectivits dpartementales et rgionales Ce transfert de pouvoirs sera suivit dun transfert de comptences travers les lois des 7 janvier et 23 juillet 1983, suivit dautres lois jusquen 1986. Rsumons ces transferts en indiquant que lEtat reste comptent sur tout (close de comptence gnrale (mais attribut certains morceaux de comptence aux collectivits territoriales comme par exemple en matire de formation professionnelle pour les rgions ou de solidarit (adolescence, personnes ges, personnes handicapes, RMI) au dpartement. En 1985 par exemple, lEtat a transfr un morceau de sa comptence en matire de formation professionnelle, llaboration des schmas des formations professionnels. Mais lEtat se garde loutil : les AFPA (association de formation professionnelle des adultes). Mais ces AFPA seront finalement transfres aux rgions lors de lacte deux de la dcentralisation CHAPITRE 4 : La dconcentration-dcentralisation domine le systme depuis la loi du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la rpublique (loi ATR) et le dcret du 1er juillet 1992, charte de la dconcentration, jusqu la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003 La loi ATR fait de la dconcentration le rgime de droit commun de ladministration. Pour donner plus de poids ce principe de la dconcentration, le gouvernement Mauroy limpose par une loi alors que constitutionnellement, un dcret aurait suffit dans la

mesure o lorganisation de ladministration relve du pouvoir excutif. Pour confirmer, le gouvernement Mauroy publie un dcret qui se veut fondamental (Charte) organisant, amplifiant la dcentralisation. La nuance tient au fait que malgr cela, la centralisation reste prgnante, quand bien mme ce dcret est affirm, des pouvoirs de direction, des prfets sur les antennes dpartementales des ministres. CHAPITRE 5 : La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 pose le principe dune rpublique dcentralise. Solennellement : le principe de la dcentralisation est rig au rang des principes fondateurs de la rpublique numrs larticle 1 de la Constitution au bout duquel une phrase courte a t ajoute : Son organisation est dcentralise. La rforme restructure rien moins que le titre 12 des collectivits locales de la Constitution. Trois lois organiques du 1er aot 2003 (ddies respectivement au pouvoir dexprimentation, au droit de ptition, et au rfrendum local dcisionnel) et une loi ordinaire du 13 aot 2004 ddie aux liberts et responsabilits locales il sagit dun nouveau transfert de comptence lEtat vers les collectivits territoriales ont t adopts en application de cette rvision constitutionnelle (loi du 27 juillet 2004 sur lautonomie fiscale. Cette grande rforme concerne dune part toutes les collectivits territoriales et leurs groupement et dautre part pour certains aspect les seules personnes morales territoriales doutre mer. Notons que lappellation de DOM TOM disparait et que seuls existent dune part les dpartements et rgions doutre mer confondus, et dautre part les collectivits doutre mer SECTION 1 : La rforme dans son ensemble Elle consiste dans un transfert de pouvoir et en un transfert de comptence. 1 : Le transfert de pouvoir A) Le transfert de pouvoir aux organes des collectivits 1) Le pouvoir dexprimentation Il sagit de bien comprendre que le pouvoir transfr de lEtat aux collectivits consiste en un exercice dune comptence de lEtat sur un objet et une dure dtermine ; le transfert nest donc pas irrversible. Lexprimentation servira savoir si les besoin dintrt gnral sont mieux satisfaits quand la collectivit territoriale exerce la comptence que quand il sagit de lEtat. 2) Principe de subsidiarit 3) Principe du chef de filt 4) Principe de lautonomie fiscale B) Le transfert aux citoyens des collectivits

Ce transfert sordonne autour des ides dj lorigine des transferts de comptences de 1982. La rgion voit son rle dautorit charge de linitiative et de la communication, du dveloppement conomique et de lamnagement du territoire affirm (comptence pour octroyer des primes linstallation de lentreprise). Le dpartement voit son rle de chef de file en matire sociale saffirmer aussi : la gestion du RMI, du RSA, transfert de lAPA (aide personnalise dautonomie), la commune reste comptente en tout (close de comptence gnrale) 1) Le droit de ptition 2) Le droit au rfrendum dcisionnel local ; jusque l, seul le rfrendum consultatif tait admis 2 : Loutre mer spcifiquement Les territoires de la rpublique doutre mer sont classs en dpartements doutre mer et en collectivits doutre mer (5 dpartements, et toutes les autres dpenses territoriales de la rpublique). Les DOM ont la mme structure administrative que les dpartements de mtropole, sauf que : - du point de vue de lorganisation du pouvoir, les conseils gnraux sont aussi des conseils rgionaux : ce sont la fois des personnes morales dpartementales avec pour comptence laide sociale et des personnes morales rgionales avec pour comptence le dveloppement conomique. Ce sont les mmes personnes physiques qui administrent la Guyane dpartementale et rgionale. - Du point de vue des comptences, celles des DOM sont plus larges que celles des dpartements mtropolitains en matire de relations internationales, de fiscalit, de culture, Les collectivits doutre mer ont un rgime spcifique du point de vue des pouvoirs et des comptences. Elles peuvent adopter des lois de pays qui touchent au domaine de la constitution et qui diffrent de la loi de droit commun en matire dEtat Civil par exemple. Elles sont administre par une assemble et par un excutif, mais lexcutif est responsable devant le dlibratif comme en Polynsie. Ajoutons que le rgime de la Nouvelle Caldonie est proche de celui dun Etat Fdr dans un Etat Fdral. CHAPITRE 6 : Le dcret du 27 avril 2004 sur les prfets de dpartements et de rgions qui ractualise la dconcentration et se substitue au dcret du 1er juillet 1992 CHAPITRE 7 : Le rapport du Comit pour la rforme des collectivits territoriales dit rapport Balladur Ce rapport cherche une plus grande efficacit dans la gestion des collectivits territoriales. Les principales suggestions sont la cration de 12 mtropoles par la loi. Il faut entendre par mtropole une nouvelle catgorie de collectivit territoriale dans laquelle serait confondues les comptences des dpartements et des communes sur un territoire donn, un bassin de vie. La cration ne serait pas volontaire comme pour les communauts de communes ou urbaines. Par exemple Belfort/Montbliard devient une mtropole : Cela signifierait quen lieu et place des trois dpartements et des 250

communes qui se partagent ladministration de cette aire urbaine, il ny aurait plus quun seul grand conseil dune grande collectivit, avec un grand excutif exerc par les mmes lus (les comptences appartenant aujourdhui sparment au conseil gnral et au conseil municipal). Lide est de faire de ces mtropoles des villes mondiales, europennes : recherche scientifique, enseignement, transport, culture, - cration des conseils territoriaux qui se substituent aux actuels conseils gnraux et des rgions. - Les comptences seront spcialises pour les dpartements et les rgions, la close de comptence gnrale subsistant uniquement pour les communes et intercommunalits - Possibilit donne aux rgions et dpartements de fusionner, toujours avec lide de faire des conomies dchelle et dtre plus efficace. Par exemple, on pourrait imaginer une fusion de la Bourgogne et de la Franche-Comt, par affinit conomique, historique, Voir Titre 12 de la constitution de 1958, en particulier les articles 72, 72-1, 72-2

PARTIE 3 : ladministration dEtat

On distingue toujours ladministration centrale (premier ministre, ministres, ) de ladministration territoriale (prfets, antenne du ministre). Ladministration centrale fait de la conception et de lvaluation. Ladministration territoriale en fait lapplication, notamment par la dconcentration. A lchelon central, les ministres sont structurs en grandes directions, elles mmes divises en sous directions et en bureaux. Il y a des corps de contrle : Conseil dEtat, Cour des Comptes. Il y a galement quelques originalits : - le mdiateur de la rpublique a t cr pour rflchir sur le rapport qui existe entre ladministration et lEtat - les AAI (autorits administratives indpendantes), sous forme de conseils et dagences. Elles sont l pour dpolitiser les thmes sensibles (audiovisuel, nuclaire, )

PARTIE 4 : ladministration des collectivits territoriales

Rgions, dpartement, communes Leurs pouvoirs sont dlibratif et excutif (+lection) Ce qui est important est lintercommunalit qui revt 4 formes : - les syndicats de commune ou mixtes (communes et dpartements, contrle des commerces) - communaut de commune (de 15000 50000 habitants) - communaut urbaine (Strasbourg) Leurs comptences sont spcialises, ce sont des tablissements publics territoriaux (comptences : transports en commun, dchets, dveloppement conomique). Ladministration se fait par le biais dun prsident et dun conseil.