A Epistemologia Situacional de Carlos Matus

ISSN 1676-5648
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ARTIGOS RUMO PS-MODERNIDADE EM POLTICAS PBLICAS: A EPISTEMOLOGIA SITUACIONAL DE CARLOS MATUS MOVING TOWARDS POST-MODERNITY IN PUBLIC POLICIES: THE SITUATIONAL EPISTEMOLOGY OF CARLOS MATUS RUMBO A LA POSMODERNIDAD EN POLTICAS PBLICAS: LA EPISTEMOLOGA SITUACIONAL DE CARLOS MATUS
Martin Francisco de Almeida Fortis Doutorando em Cincia Poltica pelo School of Social Sciences, Humanities and Languages, University of Westminster London LON, Inglaterra mmfortis@yahoo.com.br
Recebido em 01.12.2009. Aprovado em 05.08.2010. Disponibilizado em 01.10.2010 Avaliado pelo sistema double blind review Editor Cientfico: Dario de Oliveira Lima
RAE-eletrnica, v. 9, n. 2, Art. 13, jul/dez. 2010. http://www.rae.com.br/eletronica/index.cfm?FuseAction=Artigo&ID=5643&Secao=ARTIGOS&Volume=9&Numero=2& Ano=2010 Copyright 2010 FGV-EAESP/RAE-eletrnica. Todos os direitos reservados. Permitida a citao parcial, desde que identificada a fonte. Proibida a reproduo total. Em caso de dvidas, consulte a Redao: raeredacao@fgv.br; 55 (11) 3799-7898.
ARTIGOS - RUMO PS-MODERNIDADE EM POLTICAS PBLICAS: A EPISTEMOLOGIA SITUACIONAL DE CARLOS MATUS Martin Francisco de Almeida Fortis
RESUMO O artigo discute a abordagem situacional desenvolvida por Carlos Matus, cujas tcnicas operacionais (metodologia PES) foram bastante difundidas no mbito do planejamento governamental, em contraste com a sua epistemologia, que permanece largamente ignorada no meio acadmico especializado. Contestando a viso positivista e o economicismo reducionista da ortodoxia dominante, a epistemologia situacional prope que as polticas pblicas sejam pensadas dentro da lgica do jogo social, cujos fundamentos tericos so complexidade, indeterminao e incerteza. Aps descrio da trajetria intelectual de Carlos Matus, emprega-se a metodologia de pesquisa da anlise bibliogrfica com o propsito de investigar seus principais textos e evidenciar sua contribuio para uma orientao ps-moderna da gesto governamental. Revisando a literatura de polticas pblicas, argumenta-se que a adoo da perspectiva situacional pode inspirar solues alternativas aos problemas contemporneos da administrao pblica, como a ampliao da eficincia administrativa e o fortalecimento democrtico. PALAVRAS-CHAVE Epistemologia situacional, polticas pblicas, Carlos Matus, ps-modernismo, gesto pblica.
ABSTRACT The article discusses the situational approach developed by Carlos Matus, whose operational techniques (PES methodology) were widely disseminated within the area of government planning, in contrast to his epistemology, which is largely ignored in specialist academic circles. Questioning the positivist view and reductionist economicism of the dominant orthodoxy, the situational epistemology proposes that public policies be thought of within the logic of the social game, the theoretical fundamentals of which are complexity, indecision and uncertainty. After describing the intellectual trajectory of Carlos Matus, the bibliographic analysis research methodology is used for investigating the main texts and establishing evidence of their contribution to the post-modern orientation of government management. Reviewing the literature of public policies, it is argued that the adoption of a situational perspective might inspire alternative solutions for contemporary problems in public administration, such as increasing administrative efficiency and strengthening democracy. KEYWORDS Situational epistemology, public policies, Carlos Matus, post-modernism, public management.
RESUMEN El artculo discute el abordaje situacional desarrollado por Carlos Matus, cuyas tcnicas operacionales (metodologa PES) se han difundido bastante en el mbito de la planificacin gubernamental, en contraste con su epistemologa, que permanece ampliamente ignorada en el medio acadmico especializado. Al contestar la visin positivista y el economicismo reduccionista de la ortodoxia dominante, la epistemologa situacional propone que las polticas pblicas sean pensadas dentro de la lgica del juego social, cuyos fundamentos tericos son la complejidad, la indeterminacin y la incertidumbre. Posteriormente a la descripcin de la trayectoria intelectual de Carlos Matus, se procede a una investigacin basada en la metodologa del anlisis bibliogrfico, con el propsito de investigar sus principales textos y evidenciar su contribucin para una orientacin posmoderna de la gestin gubernamental. Revisando la literatura de polticas pblicas, se argumenta que la adopcin de la perspectiva situacional puede inspirar soluciones alternativas para los problemas contemporneos de la administracin pblica, como la ampliacin de la eficiencia administrativa y el fortalecimiento democrtico. PALABRAS CLAVE Epistemologa situacional, polticas pblicas, Carlos Matus, posmodernismo, gestin pblica.
RAE-eletrnica, v. 9, n. 2, Art. 13, jul/dez. 2010
INTRODUO
Crticos da modernidade tm celebrado a morte da ortodoxia no campo das polticas pblicas (MILLER e FOX, 2007). Desde o perodo ps-guerra, o paradigma dominante em polticas pblicas tem assumido orientao eminentemente instrumental, sendo caracterizado pela predominncia de abordagens universalistas e estruturalistas. Sob a gide da inspirao positivista, esse arcabouo de matiz modernista enalteceu os princpios cientficos, preterindo o contexto e a posio situacional dos atores em favor de generalizaes e abstraes. Recusando abordagens histricas, a viso mainstream dissociou a administrao da poltica, reduzindo a ao social racionalidade econmica, enfatizando o poder da tcnica e a capacidade preditiva dos modelos tericos (MILLER, 2002). No contexto latino-americano, a hegemonia da ortodoxia instrumentalista consubstanciou-se na elaborao de planos de desenvolvimento econmico que negligenciaram a importncia do contexto social, poltico, econmico e cultural no qual foram concebidos. Ainda que iniciativas precursoras remontem dcada de 1940, foi com a aprovao da Carta de Punta del Este, em 1961, que o planejamento consagrou-se como mecanismo indispensvel de desenvolvimento nacional (LIRA, 2006, p. 9). Distanciando-se das aspiraes democrticas de participao poltica e controle social, o processo de planejamento notabilizou-se pela sua natureza utpica, formalista, economicista, burocrtica e centralizadora (MATUS, 1981; MATTOS, 1988). Denunciando no apenas as limitaes das tcnicas utilizadas no planejamento governamental, mas tambm as deficincias tericas dos mtodos preconizados, Carlos Matus procurou desenvolver um arcabouo alternativo, no qual combatia a linearidade, o mecanicismo e o reducionismo das frmulas tradicionais. Vinculando a noo de planejamento ao processo de construo social da realidade (BERGER E LUCKMANN, 1994), Matus pretendeu superar a ortodoxia positivista vigente por intermdio de uma epistemologia situacional, fundamentada nos conceitos de complexidade, indeterminao e incerteza (MATUS, 2007). Com a finalidade de discutir as proposies centrais de Matus, apresentando suas crticas e inovaes em relao ao paradigma tradicional de planejamento, o presente artigo possui como objetivo geral explicar as razes que justificam qualificar Matus como terico ps-moderno no campo das polticas pblicas. O argumento crucial consiste em mostrar que a perspectiva situacional arquitetada por Matus no se resume apenas s ferramentas estratgicas por ele delineadas, consistindo essencialmente na crtica aos modelos ortodoxos, ancorados em premissas instrumentalistas, normativas e reducionistas.
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A demonstrao de que a ruptura epistemolgica pelo menos to relevante quanto suas tcnicas de governo (como o mtodo PES) implica duas consequncias importantes. A primeira inserir o pensamento de Carlos Matus no mbito da reflexo sobre ps-modernidade em polticas pblicas, permitindo crtica especializada avaliar a consistncia de suas ideias. A segunda consiste em sugerir que a perspectiva da situacionalidade pode contribuir para enfrentar importantes desafios contemporneos na rea de gesto pblica, particularmente aqueles relacionados ao equilbrio entre fortalecimento da participao poltica e ampliao da eficincia administrativa. Para cumprir esses objetivos, a metodologia empregada nesta pesquisa consistiu no estudo sistemtico dos textos produzidos por Carlos Matus, recorrendo, quando conveniente, bibliografia secundria. Para a anlise do enquadramento de Matus na perspectiva da ps-modernidade, foi feita uma reviso da literatura no campo das polticas pblicas e da gesto governamental. Este artigo est organizado em cinco sees. A primeira descreve sucintamente a trajetria intelectual e profissional de Carlos Matus, enquanto a segunda apresenta os conceitos-chave do psmodernismo, que so cruciais para compreender a sua ruptura epistemolgica. A terceira seo explora a epistemologia situacional, analisando de que modo ela pretende superar as deficincias dos modelos tradicionais de planejamento. A quarta seo sugere que as propostas formuladas por Matus se constituem em alternativas analticas e metodolgicas s teorias dominantes no campo das polticas pblicas. A quinta seo evidencia os limites das proposies tericas de Matus e traa as consideraes finais.
QUEM CARLOS MATUS?
A trajetria de Carlos Matus Carlos Matus no foi apenas o formulador do planejamento estratgico situacional. Dotado de esprito inquieto e contestador, o economista chileno notabilizou-se pela construo de um pensamento profundo e complexo, materializado em vasta produo terica. Criticando o vis economicista e a nfase normativa dos mtodos tradicionais de planejamento, Matus descortinou inovadora perspectiva terica que tem repercutido fortemente nas prticas governamentais de diversos pases latinoamericanos. Nascido em Santiago do Chile em 1931, Carlos Matus Romo graduou-se em Engenharia e obteve o diploma de mestrado em Economia pela Universidade Harvard, com foco em financiamento
de projetos. No incio da dcada de 1960, exerceu prestigiadas funes governamentais e acadmicas, tendo sido assessor do Ministrio da Fazenda, professor universitrio no Chile e no Mxico, alm de consultor da Comisso Econmica para Amrica Latina (Cepal) e do Instituto Latino-Americano de Planejamento Econmico e Social (Ilpes). Em junho de 1972, aps a dissoluo do gabinete pelo presidente Salvador Allende, foi designado ministro da Economia (AGGIO, 2002, p. 134). Em junho de 1973, presidiu o Banco Central do Chile. Com o golpe de Estado instaurado pelo general Augusto Pinochet, Matus teve sua atuao poltica interrompida e recebeu ordem de priso. Recluso nos crceres chilenos de Dawson e Ritoque, entre 1973 e 1975, dedicou-se intensamente ao estudo da atividade governamental e iniciou a sistematizao de sua viso crtica sobre o planejamento governamental. Libertado em 1975, refugiou-se na Venezuela, onde escreveu a maior parte de suas obras. Na dcada de 1980, colaborou ativamente com os rgos de planejamento do governo de Caracas. Em 1988, criou a Fundao Alta Direo (Altadir) com o objetivo de fomentar o desenvolvimento do planejamento estratgico e contribuir para a capacitao dos gestores governamentais de alto escalo. Paralelamente, investiu tambm no projeto de criao de uma Escola Latino-Americana de Governo (Projeto Escolag), voltada para a qualificao dos dirigentes e tcnicos atuantes no campo de Administrao Pblica. Na dcada de 1990, alm de intensa atividade docente voltada para a capacitao de altos escales de funcionrios pblicos, assessorou vrios governos latino-americanos, difundindo a metodologia do planejamento estratgico situacional (PES). Suas proposies receberam acolhimento favorvel no Brasil, influenciando prticas de gesto no setor pblico (GARCIA, 2000). Entre 1996 e 1997, Matus colaborou na criao da Escola de Governo da Fundao de Administrao Pblica (Fundap). Em julho de 1998, j com seu estado de sade precrio, Matus foi convidado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) para proferir em Braslia seminrios sobre teoria de governo e mtodo PES. Exercendo incansavelmente a funo de professor e consultor at seus ltimos dias, Matus faleceu em Caracas em 1998, legando uma herana intelectual valiosa, que tem beneficiado pesquisadores, administradores pblicos e dirigentes polticos (GONALVES, 2005, p. 96-97; 150172). Antes de se passar propriamente anlise da contribuio terico-metodolgica de Matus, duas ressalvas devem ser feitas. A primeira que apesar da trajetria acadmica slida e do desempenho de funes docentes, Matus no foi apenas um terico do estudo governamental. Engajado em atividades polticas, ele foi um homem prtico, profundamente envolvido e comprometido com a soluo de
problemas concretos. Em verdade, Matus rejeitava a teorizao como um fim em si mesmo, concebendo a especulao como uma forma de esclarecimento e compreenso da realidade que possibilitaria a transformao social. Ral Prebisch, colega de Matus na Cepal, fornece um testemunho: Em Matus se d a conjugao pouco frequente de uma extraordinria inquietude e um grande sentido pragmtico (MATUS, 1981, prefcio). A segunda observao que este artigo explora apenas as inovaes epistemolgicas de Matus, isto , os fundamentos conceituais que estruturam sua metodologia prtica, no se aprofundando na discusso de seus contedos tcnicos e operacionais. Esse recorte da pesquisa no desmerece a relevante contribuio de Matus em diversos campos da ao governamental. S para ilustrar, pode-se mencionar que Matus tratou de questes amplas e variadas, como a governabilidade do sistema poltico (analisada em Poltica, planejamento e governo), a reforma do aparelho de Estado (debatida na obra Os trs cintures do governo), a precariedade dos sistemas polticos (discutida em Adeus, senhor presidente), bem como procurou formular solues tcnicas para problemas organizacionais (abordadas em Reengenharia pblica) (MATUS, 1993, 1994a, 1994b, 1997). Para se compreender apropriadamente a ruptura epistemolgica empreendida por Matus, importante discutir em que consiste a perspectiva ps-moderna. Assim, a prxima seo aborda o significado do ps-modernismo, examinando alguns de seus principais conceitos e proposies.
O FENMENO PS-MODERNO: EXPRESSO CULTURAL E ATITUDE INTELECTUAL
A ps-modernidade no fcil de definir. Pode ser apreendida simultaneamente como movimento de expresso cultural e atitude intelectual. Enquanto expresso cultural, a ps-modernidade est presente na arquitetura, nas artes plsticas, na literatura, no teatro, no cinema. Na qualidade de atitude intelectual, ela se consagra como perspectiva terica empregada na filosofia e nas cincias sociais (BERTENS, 1995; KUMAR, 1997; ALVESSON, 2002). At o presente momento, entretanto, referncias psmodernidade na esfera das polticas pblicas ainda carecem de elaborao mais sistemtica (MILLER, 2002). difcil tambm precisar com exatido o surgimento do perodo ps-moderno. Tentativas embrionrias de caracterizar a ps-modernidade remontam dcada de 1930, quando Federico de Ons cunhou o termo em sua Antologa de la poesa espaola e hispanoamericana, esboando uma reao ao movimento modernista. , contudo, durante as efervescentes dcadas de 1960 e 1970, que o
movimento ps-moderno se propaga entre artistas e pensadores, infiltrando-se tambm nos departamentos universitrios. Foi durante a dcada de 1980 que o fenmeno ps-moderno se consolidou, tornando-se dominante na cultura popular (GRENZ, 2008). No campo filosfico, um marco decisivo do ps-modernismo foi lanado por Lyotard (1993). O intelectual francs foi comissionado pelo Conselho das Universidades do Governo do Quebec para desenvolver um estudo sobre a situao do conhecimento nas sociedades mais desenvolvidas do mundo ocidental. Em 1979, ele publicou as concluses de sua pesquisa em um famoso livro, A condio psmoderna, no qual defendeu que as grandes narrativas da modernidade (como o Iluminismo e o marxismo) haviam perdido a legitimidade. Em sntese, o ps-modernismo critica o paradigma da modernidade. Para o pensamento moderno, formulado a partir da Renascena, a cincia uma forma privilegiada de percepo da realidade: o progresso do conhecimento e o avano da tecnologia possibilitaro a emancipao do indivduo, libertando-o da opresso e da ignorncia. A fundamentao filosfica da modernidade foi resultado da contribuio de pensadores como Descartes (o sujeito autnomo e racional), Newton (o universo cognoscvel, podendo ser apreendido por meio de leis regulares) e Bacon (a tecnologia pode contribuir para aperfeioar a condio humana). Essa aposta na capacidade racional do ser humano e no potencial transformador da tecnologia constituiu os pilares do Iluminismo (BUTLER, 2002). As experincias traumticas das duas guerras mundiais e a emergncia dos sistemas totalitrios solaparam as bases do projeto da modernidade. A desiluso com as utopias iluministas projetou uma sombra de ceticismo sobre a crena na racionalidade, na cincia e na tecnologia (DROLET, 2004). Desconfiando das convices da modernidade, o ps-modernismo substitui o mecanicismo pelo historicismo, a verdade pela interpretao, a certeza pelo relativismo. Nesse sentido, o ps-modernismo manifesta dvidas sobre a objetividade e a neutralidade do conhecimento, suspeita de teorias universalmente vlidas, recusa a separao entre sujeito e objeto, e critica o individualismo da sociedade moderna. Valorizando o papel das emoes e intuies na percepo da realidade, o psmodernismo destaca a importncia da dimenso social da existncia (MCGOWAN, 1991). Essa distino entre pensamento moderno e a crtica ps-moderna crucial para compreender o alcance da epistemologia situacional de Matus (Figura 1). Como se argumenta adiante, o economista chileno procura mostrar justamente que o problema dos modelos tradicionais de planejamento governamental consiste em sua filiao ao paradigma moderno. Em tom ps-moderno, Matus prope que o planejamento seja percebido a partir da noo de jogo social, no qual prevalecem a complexidade, a indeterminao e a incerteza. Esse o tema da prxima seo.
Figura 1 Atributos do ps-modernismo
ATRIBUTOS DO PS-MODERNISMO
Ontologia
O que existe para ser conhecido ?
Epistemologia
Metodologia
O que possvel conhecer ? Ontologia da diferena

O mundo experimentado de forma diferente por diferentes observadores Essas experincias possuem especificidade histrica e cultural Essas experincias so nicas e singulares Essas experincias no so a expresso de processos genricos
Ceticismo epistemolgico
Diferentes posies do sujeito implicam diferentes reivindicaes de conhecimento Conhecimento depende do contexto e da perspectiva adotada Reivindicaes de verdade no podem ser validadas empiricamente Reivindicaes de verdade so dogmticas e potencialmente totalitrias
Como ns podemos proceder para adquirir esse conhecimento?
Metodologia desconstrutivista
O ceticismo epistemolgico silencia reivindicaes substantivas de conhecimento Perspectivas modernistas continuam a pressupor um acesso privilegiado realidade, que insustentvel e potencialmente totalitrio em seus efeitos
Tcnicas desconstrucionistas podem confrontar essas metanarrativas, chamando ateno para outras linguagens, que, de outra forma, ficariam marginalizadas
A dependncia direcional da ontologia, epistemologia e metodologia: o caso do ps-modernismo. Fonte: Adaptado de Hay (2002, p. 207, traduo nossa)
COMPLEXIDADE, INDETERMINAO E INCERTEZA: O PENSAMENTO SITUACIONAL DE CARLOS MATUS
H um primeiro Matus?
Antes de se iniciar o estudo da epistemologia situacional de Matus, que reflete os fundamentos da psmodernidade, interessante indagar se a sua produo terica contnua e linear. No h consenso, na literatura, se Matus sempre foi um pensador crtico dos pressupostos que embasam os mtodos de planejamento. interessante notar que os seus primeiros escritos, apesar de exibirem certo grau de discordncia em relao aos modelos desenvolvimentistas adotados pela Cepal, no revelam crticas aos fundamentos conceituais das teorias convencionais. Essa aparente descontinuidade entre as reflexes iniciais e os livros da maturidade sugere a ocorrncia de uma ruptura epistemolgica. vlido registrar, entretanto, que o prprio Matus no validou essa tese, sustentando a ideia de continuidade e aperfeioamento progressivo (CARAZZATO, 2000, p. 44). A publicao da obra Estratgia e plano [EP], em 1972, um marco importante na produo terica de Carlos Matus, assinalando um esforo preliminar de sistematizao de suas ideias. Nessa obra, podem ser detectadas trs influncias importantes: i) o peso de sua formao acadmica em economia, que tendeu a enfatizar o papel das relaes econmicas e a valorizar a busca de leis regulares e universais; ii) o contexto cepalino com o qual estava envolvido e que direcionava suas anlises para a questo do desenvolvimento econmico; iii) a ideologia socialista que fortaleceu a crena na transformao da sociedade por meio da poltica (LIRA, 2006, p. 21). Nessa obra, Matus (1981) teceu crticas sobre os modelos de planejamento adotados na Amrica Latina a partir da dcada de 1940, destacando como suas principais deficincias: o triunfo do formalismo sobre aspectos essenciais, bem como a nfase excessiva na operatividade e na quantificao. Ele ressaltou tambm que os planejadores no estavam altura dos desafios, sendo desconhecedores das causas profundas dos problemas enfrentados, tendo reduzido o plano a um conjunto de projees formuladas com base em diagnsticos. Ele destacou ainda que o isolamento das agncias responsveis pela elaborao e implementao dos planos, desprovidas de efetivo poder decisrio, contribuiu para o enfraquecimento do prprio processo de planejamento. As ideias expostas em EP apontam para duas concluses. No campo filosfico, Matus adere ao paradigma modernista, reproduzindo as lies de Descartes (teorias so construes que representam a realidade) e de Newton (o universo uma totalidade mecnica, cabendo s teorias cientficas identificar a regularidade de suas partes). Nas obras posteriores, ele reformular essas premissas, reforando seus vnculos com a ps-modernidade. A segunda concluso, no domnio do planejamento governamental, remete ao descontentamento de Matus com os planos governamentais, estruturados em diagnsticos e projees excessivamente utpicos, prescritivos, formalistas e economicistas.
Carlos Matus: a inaugurao da ps-modernidade em polticas pblicas Os traos de ps-modernidade na produo terica de Carlos Matus so evidentes na sua fase madura. Ainda que a tese da linearidade de sua trajetria intelectual seja controversa, razovel sustentar que a ps-modernidade de Matus est associada a sua ruptura epistemolgica. Como se argumentou, a obra EP j contm importantes elementos crticos, especialmente relacionados ao tipo de planejamento praticado na Amrica Latina, porm sua atitude epistemolgica ainda eminentemente modernista. Quando ento teria ocorrido a guinada ps-moderna? razovel supor que essa transio tenha se iniciado com a publicao, em 1980, de Planejamento de situaes, consolidando-se com a produo de Poltica e plano, em 1984, na qual j esto presentes os contedos decisivos de ps-modernidade. Suas anlises e proposies sero ainda revistas e aperfeioados at a Teoria do jogo social, obra pstuma, na qual os fundamentos da epistemologia situacional so minuciosamente articulados (MATUS, 1980, 1984, 2005). A ideia de ruptura insinua o desconforto de Matus (2005) com os pressupostos que aliceravam os modelos tradicionais de planejamento: i) a separao entre sujeito e objeto, conferindo ao planejador um ponto de vista exterior e independente; ii) a presuno de correspondncia entre a realidade e os fatos, que poderiam ser representados por meio de teorias; iii) a premissa de que a sociedade um fenmeno redutvel a leis que se repetem regularmente; iv) a ideia de que o desempenho da ao governamental deve ser medido exclusivamente por critrios de eficcia econmica; v) a nfase em diagnsticos e predies, que, mediante a descoberta da verdade cientfica, autorizaria a formulao de prescries; vi) a percepo da poltica como empecilho eficincia da ao governamental. Ao sugerir a superao desses pressupostos em favor de fundamentos ps-modernos, Matus concebeu uma epistemologia de carter situacional, cujos traos centrais so: i) o planejamento governamental deve ser estudado sob a tica da teoria do jogo social e no apenas do reducionismo economicista; ii) o planejador no est dissociado da realidade que pretende transformar, evidenciando a inseparabilidade entre sujeito e objeto; iii) a imperatividade de relativizar o poder explicativo das teorias cientficas, j que modelos analticos per se so incapazes de explicar toda a realidade social; iv) a crtica ideia de diagnstico nico, de neutralidade do conhecimento e de verdade objetiva; v) a percepo da natureza eminentemente interativa do jogo social, no qual aliados e oponentes procuram alcanar seus objetivos por meio do clculo estratgico, cujo significado dependente do contexto; vi) a natureza complexa, indeterminada e incerta dos fenmenos sociais; vii) a noo de que os problemas polticos so variveis endgenas (MATUS, 1984, p. 12-16).
Como Matus explica, o vis economicista assume uma hiptese restritiva de racionalidade, que vlida apenas para determinadas situaes especficas, mas no capaz de fornecer explicaes completas da realidade social. O planejamento econmico um caso particular e limitado da teoria geral do planejamento e de sua prtica social (MATUS, 1993, p. 28). Ao privilegiar valores como mensurao, previsibilidade e linearidade, o economicismo desconsidera as caractersticas centrais do jogo social. Alm disso, a cincia econmica segue o paradigma das cincias naturais, no qual se postula uma demarcao precisa entre sujeito e objeto. No jogo social, entretanto, essa separao duvidosa e indesejvel. No apenas os sujeitos (inclusive os planejadores governamentais) participam ativamente da sociedade, como eles pretendem conhec-la com o propsito de transform-la. Esse engajamento do ator social impede a distino severa entre sujeito e objeto: a natureza indeterminada e incerta do jogo social inviabiliza reivindicaes de objetividade do conhecimento, j que o significado da ao social no dissocivel de seu contexto ou situao (MATUS, 2005). Matus sustenta que preciso transcender o nvel econmico, pois a realidade social mais complexa, e, por ser indeterminada e incerta, distancia-se dos princpios mecanicistas e lineares dos modelos neoclssicos. Para ele, a lgica das polticas pblicas no pode ser reduzida ao enfoque microeconmico no qual os consumidores e produtores definem preos e quantidades de bens e servios em situaes de equilbrio. Ainda que os atores sociais possuam um comportamento orientado a propsitos, suas motivaes internas no podem ser desconsideradas. Acompanhando a sociologia compreensiva de Weber (2003), Matus entende que a ao individual guiada por conexes de sentido, em vez de consistir somente em um princpio de maximizao da utilidade. Ele prope substituir a causalidade pura pela multicausalidade, sugerindo o emprego de uma anlise do tipo estratgico e interativo, que mais completa em seu poder explicativo e contempla tanto o econmico quanto o poltico:
Nesse ponto, emergem com clareza as limitaes da antiga planificao do desenvolvimento econmico e social, que isola uma parcela da realidade do jogo poltico qual pertence o econmico-social. E, para maior simplicidade, trata a parcela econmica de modo determinista e no mero plano prescritivo. A anlise estratgica leva-nos, inevitavelmente, planificao integral da ao, sem separar o econmico do poltico. O poder, como recurso escasso, desempenha, nessa interao sistmica, um papel-chave para entender-se a complexidade do problema que um governante enfrenta
ao tomar decises diante de opes de resultados incertos que tambm dependem da ao de outros jogadores (MATUS, 2006, p. 133, grifo nosso).
Em sntese, possvel concluir que, na viso de Carlos Matus, as premissas modernistas adotadas pelas teorias ortodoxas conduzem a modelos insatisfatrios de planejamento. A transio para uma epistemologia de tipo situacional favorece a superao das limitaes dos enfoques tradicionais (Figura 2). Essa perspectiva situacional eminentemente ps-moderna, na medida em que recusa uma distino categrica entre sujeito e objeto, demonstra ceticismo em relao ao mecanicismo dos modelos tericos que pretendem representar a realidade e desacredita a racionalidade redutiva dos enfoques economicistas (MATUS, 1993, p. 111). As categorias analticas da ps-modernidade complexidade, indeterminao e incerteza fornecem a fundamentao filosfica para a construo da teoria do jogo social, que ser analisada na prxima seo.
O jogo social As limitaes do enfoque economicista motivaram Matus a construir uma teoria da ao social que fosse capaz de incorporar a complexidade do jogo social. A viso situacional de Matus parte da noo de perspectiva do ator, na qual os atores so entendidos como portadores de interesses, vises e preconceitos, agindo com base em uma orientao interna, em vez de um clculo exclusivamente instrumental. Como os propsitos dos atores no so coincidentes, o jogo social possui um final aberto, pois o resultado da interao dos atores no passvel de determinao a priori (MATUS, 2005, p. 72). Em que consiste a situacionalidade preconizada por Carlos Matus? Em primeiro lugar, ela a essncia do planejamento: Chamaremos planejamento o clculo situacional sistemtico que relaciona o presente com o futuro e o conhecimento com a ao (MATUS, 1993, p. 19). Quanto definio do prprio conceito de situao, afirma Matus (1984, p. 19): A situao a explicao da realidade que realiza uma fora social em funo de sua ao e da luta contra outras foras sociais. Alm dessa abordagem agonstica, a situao percebida como a apreciao da realidade que enfrenta um ator a partir de sua viso do problema (1984, p. 181). Considera tambm que o planejamento situacional refere-se a um tipo especial de ao humana: intencional e reflexiva (MATUS, 1993, p. 81; CARAZZATO, 2000, p. 152-9; MATUS, 2005, p. 189).
Figura 2 Contrastes da planificao tradicional com a PES
Fonte: Matus, 2006, p. 123.
Em conformidade com a perspectiva ps-moderna, o economista chileno ressalta que os atributos principais da explicao situacional so: i) autorreferencialidade (no h explicao objetiva da realidade, pois a percepo dos atores depende do lugar e papel que ocupam no jogo social); ii) dinamismo (o planejamento um processo social cuja lgica reside na mudana); iii) policentrismo (os pontos de vista dos oponentes so distintos e legtimos); iv) totalizao (a realidade no est recortada conforme a diviso estabelecida pelas disciplinas acadmicas); v) equilbrio (em virtude da natureza dialtica do processo social que sintetiza os opostos) (MATUS, 1984, p. 19-22; 83-99). O conceito de situacionalidade tambm relevante pelas suas implicaes para o jogo social, dentro do qual o planejamento governamental se desenrola. Em primeiro lugar, no h apenas recursos
econmicos envolvidos, existindo um conjunto de vetores de recursos escassos, como o poder, o tempo, o conhecimento, a capacidade organizacional, os recursos polticos e os recursos econmicos (MATUS, 2005, p. 283). Essas diversas dimenses do planejamento implicam mltiplos jogos de poder (poltico, econmico, quotidiano, pessoal, comunicacional e organizacional) que operam segundo lgicas autnomas, possuindo diferentes modos de explicao e distintos critrios de validao e de xito. Nesse sentido, o jogo social se desenvolve com base em seis caractersticas: i) no h comeo nem trmino; ii) os jogadores podem ser atores ou espectadores; iii) os jogadores tm diferente percepo dos problemas; iv) o jogo recursivo e multidimensional, pois cada jogo envolve subjogos menores que se processam em mltiplos planos; v) o jogo difuso, dificultando o clculo dos riscos; vi) a moeda do jogo o poder (CARAZZATO, 2000, p. 108-109). Uma forma de reduzir a complexidade do jogo seria retrat-lo a partir de determinadas variveis: atores (participantes), regras (regulamento do jogo), fluxos (modos de jogar) e acumulao (capacidade e incapacidade para o jogo) (MATUS, 2005, 2007). importante ressaltar que o jogo social compreende a totalidade dos atores, de modo que os governantes e os administradores pblicos tambm precisam aprender a jogar. Como afirma Matus (2006, p. 119):
Se deseja alcanar bons resultados, o governante deve aprender a jogar no jogo social. Mas o que significa jogar bem? Essa a pergunta-chave para a teoria do governo e a planificao, porque jogar bem no apenas implica o domnio intelectual da complexidade do jogo semicontrolado, como, principalmente, a arte de jogar bem na prtica, medir-se com os outros jogadores e dominar a tenso que o jogo produz numa situao concreta.
Portanto, a situacionalidade o fundamento central da teoria do jogo social, no qual complexidade, indeterminao e incerteza permeiam o comportamento interativo dos jogadores, resultando em finais abertos que no podem ser antecipados de antemo. O potencial terico da epistemologia situacional ficar mais claro quando se explorar sua capacidade de resoluo de problemas governamentais, que o tema da prxima seo.
A PS-MODERNIDADE EM POLTICAS PBLICAS
As propostas de Carlos Matus tm forte alcance terico e prtico, que so virtudes gmeas no campo da ao governamental. Alis, Matus reiteradamente condenou a teorizao como fim em si mesma. Ele admitia que seus escritos possussem como propsito principal dotar os dirigentes polticos e os gestores governamentais de uma caixa de ferramentas capaz de auxili-los no exerccio de suas atividades. Matus era crtico ferrenho da improvisao e do amadorismo, apesar de reconhecer que a urgncia na tomada de decises implicava a convivncia das escolhas racionais com fatores emocionais e intuitivos. Como forma de fortalecer o profissionalismo e alcanar a excelncia na gesto governamental, defendia a capacitao dos dirigentes (SACHET, 2003). Em termos concretos, quais so as contribuies da epistemologia situacional para os desafios de gesto contemporneos enfrentados pelos governos, particularmente a busca da eficincia na prestao de servios pblicos em contexto de restrio de recursos oramentrios? Em tempos de hegemonia do Homus economicus (nvel ontolgico), da teoria da escolha racional (nvel epistemolgico) e da agenda da nova gesto pblica (nvel metodolgico), a perspectiva situacional de Matus tem importantes advertncias a fazer. Cabe esclarecer que essa distino segue as formulaes sugeridas por BurrellL e Morgan (1979) e Hay (2002). No nvel ontolgico, Matus enfatizou o carter reducionista do economicismo. A presuno de racionalidade do Homus economicus sugere que o ator social redutvel ao agente econmico. Contudo, em se tratando de planejamento governamental, essa premissa discutvel. Friedman (1953), ao sustentar que boas teorias so avaliadas por sua capacidade de fornecer predies confiveis, pode ter razo na esfera das transaes econmicas. O universo governamental, entretanto, mais complexo, especialmente porque as variveis polticas so to relevantes quanto os fatores econmicos. provvel que, se a noo de sujeito adotada em polticas pblicas incorporasse as contribuies de outras disciplinas das cincias sociais (particularmente a antropologia e a psicologia), os padres de racionalidade fossem mais condizentes com a complexidade do jogo social (GEERTZ, 1989, p. 45-66; MCGRAW, 2006, p. 138). No nvel epistemolgico, as crticas de Matus tambm so contundentes e rivalizam com o pensamento dominante. A teoria da escolha racional largamente empregada no apenas na economia, mas tambm em outras disciplinas das cincias sociais, como a cincia poltica e a sociologia. Sua premissa bsica que os padres sociais de comportamento resultam da ao individual: A unidade elementar da vida social a ao humana individual. Explicar instituies sociais e a mudana social
mostrar como elas emergem como resultado da ao e interao de indivduos (ELSTER, 1989, p. 13). Inspirando-se no paradigma neoclssico da teoria econmica, ele afirma que esses indivduos so motivados por seus desejos, expressos em termos de preferncias, confrontando os custos e os benefcios esperados com o propsito de alcanar o mximo de satisfao pessoal. Na viso de Matus, a teoria da escolha racional oferece instrumentos analticos adequados quando o fato econmico determinante. Contudo, o jogo social, em virtude de sua complexidade, transcende o nvel econmico, exigindo uma abordagem situacional. Em termos de polticas pblicas, o corolrio imediato que, em vez de seguir o receiturio ortodoxo, que privilegia solues genricas, abstratas e universais, os dirigentes polticos so aconselhados a identificar aqueles instrumentos, tcnicas e metodologias que sejam mais consistentes com os propsitos, interesses e preferncias especficos do seu contexto (GEERTZ, 1989; MILLER, 2002). Em relao dimenso metodolgica, cabe registrar que a ortodoxia dominante nas polticas pblicas tem difundido, a partir da dcada de 1980, a vertente gerencialista da nova gesto pblica (NGP), que consiste em um conjunto de orientaes prescritivas formuladas para melhorar a eficincia governamental, dentre as quais: i) o foco nos resultados em vez de nos processos; ii) a nfase nos usurios dos servios pblicos, que so tratados como clientes; iii) a descentralizao da ao governamental para as esferas locais; iv) a substituio do ethos burocrtico pelos valores da eficincia, eficcia e efetividade; v) a valorizao da autonomia e responsabilidade dos gestores que so controlados em funo de seu desempenho; vi) o fortalecimento do controle social e do incentivo participao da sociedade civil; vii) a celebrao de contratos de gesto com fixao de metas e cobrana de resultados (PEREIRA, 1996a, 1996b, 1996c; MCLAUGHLIN, OSBORNE E FERLIE, 2002). Com o objetivo de transitar do modelo burocrtico para o gerencial, os governos latinoamericanos tm incorporado crescentemente a agenda da NGP. As polticas adotadas pelo governo brasileiro procuraram reproduzir as suas premissas bsicas (MARE, 1995). Apesar de avanos importantes, especialistas avaliam que os resultados alcanados ainda so insatisfatrios (PEREIRA, 2001; ABRUCIO, 2007; FORTIS, 2009). Mas como Matus se posicionaria diante das recomendaes delineadas pela NGP? Em princpio, no h razes para supor que Matus pudesse ser contrrio exposio do setor pblico s estratgias de administrao usualmente empregadas pelo setor privado, j que supostamente elas contribuiriam para reduzir custos e elevar a eficincia econmica. No h nada de condenvel em ser eficiente, e os manuais de polticas pblicas podem continuar a ser utilizados (BARDACH, 1998). Matus alertaria,
entretanto, para o fato de que a NGP uma opo, dentre outras que podem ser construdas, inventadas ou descobertas. Ele perguntaria tambm quais so as premissas ideolgicas, declaradas ou implcitas, que estruturam essa agenda de reforma. Indagaria, por exemplo, se a sequncia costumeiramente apresentada inevitvel, e at mesmo se a NGP a melhor soluo para os problemas enfrentados. Matus contestaria a validade das premissas do sequencialismo da administrao gerencial e da inescapabilidade da NGP:
Administrao pblica gerencial foi introduzida como representando um estgio superior da administrao pblica burocrtica. Historicamente, ns tivemos a administrao patrimonial do Estado; depois a administrao pblica burocrtica; e finalmente a administrao pblica gerencial (PEREIRA, 2001, p.132).
A reforma gerencial, portanto, tornou-se inevitvel [...] Ela a consequncia necessria da transformao do Estado em muitos pases em um Estado social (PEREIRA, 2009, p. 24-25).
Alm disso, o enfoque crtico de Matus suscita duas reflexes importantes. A primeira situar as aes propostas pela NGP dentro de uma discusso mais ampla sobre papel do Estado, fortalecimento institucional, regime poltico, participao da sociedade civil e desenvolvimento nacional. Em uma viso abrangente, a NGP essencialmente um instrumento de fortalecimento da capacidade organizacional do Estado: Para que tenhamos um Estado social preciso que tenhamos uma administrao pblica eficiente (PEREIRA, 2009, p. 24). Em tom crtico, entretanto, Groth (1998) mostra que a viso de Estado condiciona a percepo da reforma. Em sua anlise, ele argumenta que o Estado pode ser visto de duas formas:
A viso do Estado como artefato associa (e confunde) o Estado com o regime ou governo, produzindo uma interpretao de reforma como sendo essencialmente um processo tcnico ligado dinmica do mercado. A viso do Estado como relao concebe o Estado em relao com a estrutura social, sugerindo uma interpretao da reforma como processo de rearticulao da hegemonia ou dominao. (GROTH, 1998, p. 15, traduo nossa).
A leitura de Groth (1998) parece mais aderente epistemologia situacional, na medida em que emancipa a reflexo sobre polticas pblicas do vis tcnico-instrumental e da obsesso pela eficincia, fornecendo uma dimenso interpretativa mais ampla e complexa. A presena de fatores polticos produz implicaes que evidenciam os limites (e as distores) do economicismo. Nesse sentido, seria prudente investigar se os domnios tericos que divergem da matriz dominante no oferecem solues mais satisfatrias, como a teoria da democracia radical, cuja fundamentao baseada no dissenso e no conflito (MOUFFE, 1992, 2005). Em tempos de psmodernidade, esse modelo agonstico poderia ensejar a construo de polticas pblicas que visassem a fortalecer o processo de consolidao democrtica, contemplando no apenas mecanismos de controle social, mas instrumentos efetivos de participao poltica e influncia no processo decisrio (FORTIS, 2009). factvel pensar tambm que a propalada gesto por resultados admite marcos analticos mais ambiciosos do que agendas minimalistas de contornos liberais, progredindo alm de estratgias restritivas de natureza fiscalista (DIAMOND, 2005; SCHICK, 2005, 2008; MAKON, 2008). O contexto poltico brasileiro insinua que o tipo de democracia (social) escolhido pela sociedade brasileira exige concesses (polticas pblicas) mais robustas do que aquelas atualmente oferecidas (WEFFORT, 1992). Os avanos necessrios para a suplantao do modelo burocrtico pressupem reformas substantivas que nem sempre podem ser contempladas por solues de compromisso, sob o risco de perpetuao do formalismo que historicamente tem dominado a administrao pblica brasileira (CORE, 2005). Uma sada para escapar dos modelos economicistas seria construir solues que primassem pelo fortalecimento do capital social e pelo resgate da confiana interpessoal (EVANS, 1996). Em todas essas situaes, a epistemologia situacional de Matus mostra-se mais adequada: ao entender a complexidade, a indeterminao e a incerteza como fenmenos constitutivos das polticas pblicas, a viso situacional possibilita o desenho de solues menos mecanicistas, lineares e reducionistas. Temas espinhosos, porm cruciais, como o fenmeno da burocracia requerem solues engenhosas que poderiam ser beneficiadas pela abordagem situacional. Uma discusso recente, que pode receber o aporte analtico da epistemologia situacional, envolve o debate sobre o modelo de burocracia estatal compatvel com a administrao gerencial (MEDEIROS, 2006; MATOS E LIMA, 2007). Reconhecendo as limitaes e disfunes da burocracia (CROZIER, 1981), que a afastam do tipo puro idealizado por Weber (1963), pesquisas futuras podem refletir sobre os modelos burocrticos mais condizentes com padres organizacionais complexos, nos quais a indeterminao e a incerteza sejam elementos constitutivos.
AS LIMITAES DA EPISTEMOLOGIA SITUACIONAL
O artigo procurou elucidar as propostas inovadoras de Carlos Matus, mostrando como a sua epistemologia situacional rompe com a ortodoxia dominante no campo das polticas pblicas. Desconfiando do vis positivista das anlises tradicionais, Matus prope um arcabouo analtico que pode ser caracterizado como ps-moderno, na medida em que substitui a racionalidade instrumentalista e o reducionismo economicista pela teoria do jogo social, cujos eixos conceituais so complexidade, indeterminismo e incerteza. No obstante os avanos conceituais alcanados por Matus, suas formulaes no esto isentas de crticas. Sua prpria adeso ao movimento ps-moderno pode ensejar objees, pois, para alguns tericos, a ps-modernidade nada oferece alm de iluses e falsas promessas (EAGLETON, 1998). Por sua vez, os prprios escritos de Matus nem sempre primam pelo rigor analtico, empregando estilo tortuoso, repetitivo e pouco didtico, que pode abalar sua credibilidade e suscitar ceticismo sobre a consistncia de suas ideias. Alm desses aspectos redacionais, Matus demonstra pouca sofisticao na abordagem de assuntos cruciais, como a questo democrtica e a importncia da participao da sociedade na definio das polticas pblicas. Seria possvel indagar, por exemplo, por que Matus no confere a relevncia merecida discusso democrtica, j que a poltica componente central de sua epistemologia situacional. Em entrevista concedida ao jornalista Francisco Huertas, Matus se considera um indivduo progressista preocupado com a democracia (GONALVES, 2005, p. 95). Porm, em alguns momentos, sua anlise mostra-se elitista, advogando que o envolvimento popular vlido apenas na medida em que respalda o planejamento governamental. Se por um lado Matus exalta a participao como fator capaz de alavancar a viabilidade poltica e dissipar resistncias, ele tambm diz que o planejador deve agir para neutralizar a influncia de grupos sociais contrrios planificao (MATUS, 1993, p. 228). Ressalte-se, contudo, que esse vis elitista foi matizado em escritos posteriores (MATUS, 2007). De todo modo, no resta dvida de que a epistemologia situacional condizente com a democratizao da participao poltica, sugerindo a politizao das polticas pblicas:
No final das contas, portanto, um discurso de polticas pblicas de baixo para cima [bottom-up] pode florescer. Ao privilegiar a experincia e a situao na qual a
experincia ocorre, ns tambm favorecemos o conhecimento local e as contingncias locais. Os padres unidirecionais, de cima para baixo [top-down], que desfiguram o debate pblico, podem e devem agora ser politizados (MILLER, 2002, p. xiv, grifo nosso).
Em que pesem essas crticas, Matus foi um dos grandes pensadores latino-americanos contemporneos no campo das polticas pblicas. Suas contribuies ainda no foram totalmente reconhecidas pelo meio acadmico, apesar da disseminao da metodologia PES em diversos pases do continente. Alm disso, sua repercusso internacional foi consideravelmente prejudicada pela ausncia de tradues (particularmente para a lngua inglesa) de suas principais obras. Especialistas com viso mais pessimista sugerem que:
Apesar das grandes ideias e contribuies, Matus dificilmente vai ser um dia reconhecido como um grande nome, sobretudo porque ele no investiu na academia, no cuidou da formalizao de seus negcios, no era didtico e tinha muita pressa com a prtica, fato que prejudicou e vem prejudicando uma propagao mais ampliada dos conceitos desenvolvidos pelo autor (GONALVES, 2005, p. 171).
Ainda que seu pensamento permanea confinado aos pases latino-americanos e suas formulaes tericas continuem pouco presentes no debate acadmico especializado, sua conduta pessoal de coragem (poltica) e sensibilidade (social) no ser esquecida. A ousadia da contestao, a inquietao com o status quo, o descontentamento com os modelos convencionais, a preocupao inabalvel com a qualidade da gesto pblica seguiro sendo requisitos indispensveis para a construo de um sistema poltico democrtico, participativo, tico e eficiente. A abordagem situacional, inscrita dentro de uma viso ps-moderna das polticas pblicas, pode facilitar o alcance desses objetivos.
NOTA DE AGRADECIMENTO Dirigido ao professor Fabiano Core, talentoso pesquisador e estimado amigo, pelo estmulo permanente na reflexo sobre Carlos Matus.
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A Epistemologia Situacional de Carlos Matus

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RAE-eletrnica, v. 9, n. 2, Art. 13, jul/dez. 2010

QUEM CARLOS MATUS?

O FENMENO PS-MODERNO: EXPRESSO CULTURAL E ATITUDE INTELECTUAL

Figura 1 Atributos do ps-modernismo

O que possvel conhecer ? Ontologia da diferena

Como ns podemos proceder para adquirir esse conhecimento?

COMPLEXIDADE, INDETERMINAO E INCERTEZA: O PENSAMENTO SITUACIONAL DE CARLOS MATUS

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Figura 2 Contrastes da planificao tradicional com a PES

Fonte: Matus, 2006, p. 123.

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A PS-MODERNIDADE EM POLTICAS PBLICAS

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AS LIMITAES DA EPISTEMOLOGIA SITUACIONAL

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