Libro Fundacion

El Nuevo Congreso Argentino
Traslado y Refederalizacin
Dr. Diego A. Giuliano

Coordinador

Traslado y Refederalizacin
Dr. Diego A. Giuliano

Coordinador
Rosario, 2008
Giuliano, Diego A. El Nuevo Congreso Argentino. Traslado y Refederalizacin - 1a ed. - Rosario: Fundacin La Capital, 2007, 308 p. ; 15 x 22 cm. ISBN 978-987-24091-0-4 1. Ciencia Poltica I. Ttulo CDD 306 Fecha de catalogacin en fuente: 23/11/2007
Composicin y diseo: Liliana Aguilar Diseo de Tapa: Fundacin Diario La Capital
TODOS LOS DERECHOS REGISTRADOS HECHO EL DEPSTIO QUE MARCA LA LEY 11723 Diego A. Giuliano - Fundacin Diario La Capital Sarmiento 763 - Rosario Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra, incluido su diseo tipogrfico y de portada, en cualquier formato y por cualquier medio, mecnico o electrnico, sin expresa autorizacin del editor. Este libro se termin de imprimir en el mes de enero de 2008. Se tiraron 500 ejemplares. Impreso en la Argentina.
ISBN 978-987-24091-0-4
ndice
INTRODUCCIN Discurso del Dr. Daniel Vila, Presidente Fundacin La Capital ....... PRIMERA PARTE Los aspectos constitucionales .......................................................... CAPTULO I Estudio Preliminar. El Nuevo Congreso Argentino: Traslado y Refederalizacin Dr. Diego A. Giuliano ................................................................ CAPTULO II El problema de la Capital Federal. Posibilidad de traslado a Rosario del Congreso Nacional Dr. Ivn J. M. Cullen ................................................................. SEGUNDA PARTE Concurso de Proyectos de Investigacin en Ciencias Sociales El Congreso en la regin: potencialidades de desarrollo econmico e institucional Fundacin La Capital-Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario ................. Informe de la Fundacin La Capital .......................................... CAPTULO I Ciudadana y representacin en el inicio de la constitucionalidad de Argentina. Otra discusin del federalismo Mg. V. Gastn Mutti .................................................................. 15 11
17
93
117 119
123
El Nuevo Congreso Argentino...
CAPTULO II Eje Histrico Ttulo I Primer Premio: La Ley hace las valijas. Estudio acerca de las experiencias del traslado del Poder Legislativo en Brasil y Chile. El traslado como una estrategia descentralizadora Mara Julia Davicino .......................................................... Ttulo II Mencin: La cuestin de la Capital Federal en la Repblica Argentina Laureano Martnez .............................................................. CAPTULO III Eje Jurdico-Poltico Ttulo I Primer Premio: La viabilidad normativa y operativa del traslado del Congreso de la Nacin Dra. Anala Vaudagna ......................................................... Ttulo II Mencin: El Congreso en Rosario: una realidad cercana? Irene Castagnani ................................................................. Ttulo III Mencin: La crisis del sistema federal argentino: Una cuestin Capital Dr. Juan Manuel Busto .......................................................
149
183
215
229
259
ANEXO DOCUMENTAL 1. Declaracin del Foro por el Traslado del Congreso Nacional a la ciudad de Rosario. 22 de noviembre de 2005 ................................................................. Proyecto de Ley. Diputada Nacional Irma Foresi (m. c.) ...................................................................
297 301
2.
ndice
ANEXO II SOPORTE INFORMTICO 1. 25 sesin ordinaria del 11 de agosto de 1867 de la Cmara de Senadores de la Nacin. Discusin del proyecto sancionado por la Cmara de Diputados designando la ciudad del Rosario para Capital permanente de la Repblica 26 sesin ordinaria del 20 de agosto de 1867 de la Cmara de Senadores de la Nacin. Continuacin de la discusin en general del proyecto remitido por la Cmara de Diputados, que designaba la ciudad del Rosario para Capital permanente de la Repblica, concurriendo al debate los seores Ministros de Estado 2. Sesin ordinaria del 25 de junio de 1872 de la Cmara de Senadores de la Nacin. Consideracin del proyecto de ley de Capital presentado por el Senador por Santa Fe, Doctor Granel, por el cual se designa para Capital de la Repblica la ciudad del Rosario 3. 23 sesin ordinaria del 5 de julio de 1875 de la Cmara de Diputados de la Nacin. Consideracin del proyecto de ley de Capital por el cual se designa para Capital de la Repblica la ciudad del Rosario
INTRODUCCIN
Discurso Dr. Daniel Vila Presidente Fundacin La Capital

Apertura Foro para el Fortalecimiento Institucional de Rosario y la Regin
Presentacin del proyecto: Traslado del Congreso Nacional a la Ciudad de Rosario realizado el 22 de noviembre de 2005, auditorio del Centro Cultural Parque Espaa
esde el Diario La Capital, y a travs de la Fundacin, venimos trabajando en la materializacin de un anteproyecto sobre el traslado del Congreso nacional a la ciudad de Rosario, plantendonos el desafo de hacerlo parte de la comunidad local y regional. Esto ha impulsado a otros sectores, en nombre de sus organizaciones representativas, a pronunciarse sobre el tema y adherir a esta propuesta. Desde nuestra fundacin estamos convencidos de que este debe ser un proyecto de consenso, por lo que creemos fundamental la creacin de un espacio de encuentro y debate. As llegamos hoy a este foro, cuyo objetivo es propiciar la creacin de un espacio de reflexin acerca de las posibilidades, beneficios y dificultades que generara el traslado del Congreso nacional a la ciudad de Rosario. El surgimiento de esta idea y su desarrollo se encuentra unido al hecho de mi llegada a Rosario. Yo no nac en esta ciudad, soy mendocino, y cuando tom contacto con la historia de nuestro diario descubr que se encuentra fuertemente vinculada al desarrollo poltico de nuestro pas. Cuando nace el Diario La Capital a mediados del siglo XIX se debata en la Argentina lo que se llam la cuestin capital, la discusin giraba entonces entorno a cul era estratgicamente el lugar idneo para instalar la capital de la Repblica. Desde aquel momento se encuentra abierto el debate sobre la conveniencia de centralizar o descentralizar el pas; en aquella oportunidad fue la oposicin la que instal la Capital Federal en la ciudad de Buenos Aires y consecuentemente sus tres poderes se establecieron all.
12
El mencionado modelo de pas que se dise en el siglo XIX contina hasta hoy y tiene consecuencias en la organizacin de la nacin que tenemos y en la repblica en que vivimos. Se trata de un modelo concentrado, donde los poderes poltico, econmico e institucional se desenvuelven en la ciudad de Buenos Aires. Como consecuencia en el vasto territorio de nuestro pas no existen las mismas posibilidades de desarrollo, ni un sistema equilibrado y justo, donde existan oportunidades para todos los argentinos y no sea necesario mudarse a Capital Federal para encontrar oportunidades. Esto ltimo le sucede, no slo a quien desarrolla una actividad empresaria y quiere que esta tome alguna trascendencia, sino tambin a aquellos argentinos que no tienen trabajo y se mudan a Buenos Aires para conseguir algn ingreso. En la medida en que seamos capaces de repensar este pas, razonarlo de otra manera, modificar la concentracin montada en el siglo XIX en la ciudad de Buenos Aires, lograremos ms equilibrio y mayores ventajas. Podremos encontrar soluciones cambiando el paradigma de la Argentina que hemos elaborado, y hacerlo justo y equilibrado para todos. A continuacin, voy a leerles lo que publicara Jos Hernndez en el Diario La Capital el 4 de julio de 1868 con motivo de la discusin que se planteaba en ese momento con la cuestin capital. La nota se titulaba El Rosario debe ser la capital de la repblica, y deca: El poder de Buenos Aires debe ser siempre una amenaza para los pueblos mientras esa ciudad se mantenga como hasta aqu, dominada por un crculo exclusivista y anrquico. Ese poder se lo encontrara establecido en un punto por afuera del alcance de su influencia, se hallara observado de cerca y forzosamente estrechado dentro de los lmites territoriales de su provincia. En este texto, Hernndez plantea la idea de que la sede del Gobierno nacional se establezca en Rosario, y que Buenos Aires, dada su posicin de poder y pujanza, a raz del puerto, no sea la capital de la Repblica Argentina. Ms adelante, agregaba Jos Hernndez: La capital Buenos Aires, sin traer grandes beneficios para aquel pueblo, hace la ruina del resto de la nacin, an cuando fuera imposible el ridculo fenmeno de la coexistencia en Buenos Aires de los dos gobiernos, el nacional y el provincial. Esa coexistencia trae as misma aparejados inconvenientes de tal naturaleza que la convierten en un absurdo, en una extravagancia poltica. Han pasado casi 140 aos y desde mi punto de vista, se convalida la misma discusin sobre un modelo de pas que no nos favorece. Aqu surge nuestro inters en plantear un cambio en el paradigma poltico de Argentina, de empezar a discutir de otras cosas, pensar un pas diferente, y este es el motivo por el que hemos convocado a este foro.
Introduccin
13
En el curso del ao que ha transcurrido desde que planteamos la idea con motivo del aniversario de La Capital en el ao 2004 hemos desarrollado una enorme tarea tratando de sostener este proyecto que ha recibido el apoyo de los gobernadores de la Regin Centro, de los diputados y senadores nacionales de Santa Fe y de otras provincias, del Intendente de la ciudad de Rosario y del Concejo Municipal que ha manifestado su adhesin a travs de una declaracin explcita. El proyecto, adems, recibi el apoyo de un gran nmero de asociaciones civiles de Rosario, de Santa Fe y de otros lugares del pas. Finalmente, esta idea se transform en un proyecto que tom estado parlamentario en agosto de 2005 con motivo del proyecto que present la diputada Irma Foresi. Mirando hacia adelante, proponemos, no solamente a rosarinos y santafesinos, sino a todos los argentinos que piensan que existe otro modelo de pas posible, tomar esta idea, debatirla y reflexionar sobre ella, analizar sus ventajas y sus desventajas. Les reitero el agradecimiento por haber venido y nuevamente les doy la bienvenida a este Foro por el Traslado del Congreso de la Nacin a la ciudad de Rosario. Muchas Gracias.
PRIMERA PARTE
Los aspectos constitucionales
CAPTULO I

Traslado y Refederalizacin DR. DIEGO A. GIULIANO*
En esta cuestin y en la forma en que se presenta, se entraan, por as decirlo, las dos tendencias que ms han preocupado a nuestros hombres pblicos y ms han trabajado nuestra organizacin poltica: la tendencia centralista unitaria, y an puedo decir aristocrtica, y la tendencia democrtica, descentralizadora y federal que se le opona. Siempre que esta cuestin ha surgido, pretendiendo una solucin como la presente, al momento tambin han aparecido en lucha aquellas dos tendencias Leandro N. Alem1
I. La fatiga federal 1. Federalismo y centralizacin: su intrnseca contradiccin a Nacin Argentina es un Estado de tipo federal tradicionalmente caracterizado por la coexistencia, en armona o en conflicto, de dos poderes bsicos: el poder central o federal, y los poderes locales o provinciales. El Pacto Fundamental de 1853, forjado sobre el yunque del federalismo, ha sufrido las disminuciones de una larga y abundante fenomenologa: prc-
L
* 1
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Director del Centro de Estudios de Derecho Constitucional, Pblico Provincial y Municipal de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales del Rosario. Discurso pronunciado en oportunidad de la tercera sesin extraordinaria del 12 de noviembre de 1880 de la Legislatura de la provincia de Buenos Aires, en la que se debati la cesin
18
ticas intervencionistas reiteradas del Gobierno Central, restricciones al poder de polica local, negacin de las autonomas provinciales y municipales, polticas de localizacin de inversiones altamente concentradas, y entre ms, la repetitiva apelacin a la emergencia de toda clase (sanitaria, habitacional, econmica, financiera, social y hasta cultural) para la justificacin de cada una de las maniobras de dependencia unificadora a la que fueron sometidas las provincias y los municipios argentinos. Los resultados eran previsibles y estn a la vista: en un siglo y medio de marcha institucional, durante la plena vigencia de la Constitucin Nacional de 1853 y peor an, durante las violaciones a la que la misma Constitucin fue sometida por los denominados gobiernos de facto, se ha concluido en uno de los procesos paradjicos de concentracin de poblacin, riqueza y pobreza ms impactantes del mundo moderno.2 Una de las evidencias de la postmodernidad parecera ser la comprobacin del fracaso de la planificacin centralizada para superar la desigualdad social, atender las necesidades bsicas de los ciudadanos y obtener un grado equilibrado de desarrollo humano en todo el territorio de la Nacin Argentina. El centralismo, en cuanto concentracin asfixiante y burocrtica del pas en un punto geogrfico, en la teora administrativa y constitucional, est francamente en ruinas, pero contradictoriamente y en la praxis, goza de muy buena salud.3
del municipio de Buenos Aires para su capitalizacin. ALEM, Leandro N. Obra Parlamentaria de Leandro N. Alem, Homenaje de la Honorable Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, Tomo III, La Plata, 1949, P. 107 y 108. La forma centralista de organizacin refiere tanto al Estado como a la sociedad, a la economa pblica como privada, a las instituciones pblicas como a los partidos polticos, los sindicatos y los gremios del capital. La primaca de las formas de organizacin centralistas correspondi a una poca histrica caracterizada por la construccin de Estados nacionales. En este largo periodo incluso las formas de organizacin federal de algunos Estados se caracterizaron por una reparticin de funciones y competencias dentro de la perspectiva de construccin del Estado, el mercado y el sistema poltico nacional como factores prioritarios de integracin econmica y poltica de las naciones. En la actualidad, es decir, desde la dcada del ochenta del siglo pasado, los estados nacionales estn sometidos a una triple tensin: hacia adentro mediante procesos de descentralizacin, hacia afuera por la profundizacin de la globalizacin econmica y, en tercer lugar, hacia el mercado mediante la privatizacin de activos estatales. RESTREPO, Daro I. y CARDENAS, Ral. Descentralizacin, desarrollo e integracin: Crisis del centralismo y nuevos retos para las entidades territoriales, en VIII Seminario Internacional da rede ibero-americana de investigadores sobre globalizaao e territorio, Ro de Janeiro, Brasil. El breve recuento de la evolucin de las tensiones entre el centro y las periferias, deja al descubierto una dinmica que comienza con un importante protagonismo de las entidades territoriales, y termina con fuertes tendencias hacia la recentralizacin de recursos, facultades y
19
No parece que estemos frente a una afliccin exclusivamente argentina. La concentracin poblacional desmesurada es una experiencia de alcance mundial, aunque en el caso de nuestro pas, adquiere ribetes ciertamente exagerados, a raz de un centralismo histrico fuertemente consolidado en los diversos campos de la economa, la cultura y el poder de decisin poltica. La descentralizacin se presenta como un antdoto poderoso. Es tambin la descentralizacin una respuesta universal que atraviesa a casi todas las ideologas. La mayor parte de los tericos e incluso de las instituciones, desde el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, hasta los laboristas britnicos, los socialistas franceses, los impulsores del rgimen autonmico espaol o el Movimiento de los No Alineados, coinciden en la necesidad de descentralizar. En una organizacin institucional de matriz federal como la nuestra, las prcticas unitarias no seran nada ms que un desajuste terico-prctico o una suerte de dislocacin normativa del modelo constitucional, si no trajeran aparejada como en efecto sucede tanta injusticia relacional y brecha entre las diversas regiones del pas. El federalismo pergeado en la Constitucin de 1853-60 consagra una asociacin de miembros desiguales, que con el correr del tiempo se ha agudizado fuertemente, no precisamente en la equiparacin, sino en la extensa diferencia. Si la deformacin unitaria hubiera dado por resultado un pas ecunime y hubiese fortalecido sus instituciones favorablemente, el desajuste no sera tal, sino una correccin sistmica probablemente justificada. Pero ello no es as.4 La Argentina, pretendidamente federal, no resiste una estadstica. Todos los indicadores (brecha de ingresos-producto bruto geogrficoacceso al crdito-ingreso per cpita-niveles presupuestarios, etctera) muestran un pas profundamente parcializado y con niveles inarmnicos de desarrollo y bienestar.
protagonismo poltico. Importantes modificaciones polticas y macroeconmicas explican, aunque no necesariamente justifican, este pndulo. RESTREPO, Daro I y CARDENAS, Ral. Descentralizacin, desarrollo, cit. En Argentina, los datos disponibles revelan, como en casi todos los pases de Occidente, una participacin creciente del gobierno general (gastos de la nacin, las provincias, las municipalidades y el sistema de seguridad social), que pas de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fines del siglo XX. La descentralizacin del gasto tuvo distintas direcciones, aunque en el largo plazo se increment de alrededor del 16% a fines del siglo XIX a algo menos del 50% a fines del siglo XX. Pero la tendencia no fue montona, sino que hubo periodos de mayor centralizacin y otros con la direccin opuesta. PORTO, Alberto Finanzas Pblicas Subnacionales: La Experiencia Argentina, en Documento de Federalismo Fiscal, nmero 12, Departamento de Economa. Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata, septiembre de 2004.
20
En oportunidad de realizarse una suerte de balance sobre el impacto institucional de la reforma constitucional de 1994,5 luego de una dcada de haberse producido la misma, tuvimos ocasin de analizar algunos datos estadsticos que ilustran sobre la situacin de nuestra forma de Estado, sus debilidades y la ausencias de remedios eficaces para mitigar el efecto de sus largas dolencias e innegables achaques. Entre 1995 y 2002 se duplic la brecha de ingresos en el pas y alcanz a 20,4 veces en 2002. La tasa de variacin de esa brecha es absolutamente inequitativa. En la provincia de Santa Cruz tiene un valor negativo (-5,7% veces), en La Pampa, Salta, Gran Buenos Aires y Santa Fe supera el 100%, en el resto del Gran Buenos Aires y en Entre Ros, la brecha de ingresos alcanza ms de 150% y en Formosa llega a la situacin crtica del 361%. La indigencia familias cuyos ingresos no alcanzan para adquirir la canasta bsica de alimentos que asegure una adecuada nutricin se triplic entre 1995 y 2002. Creci en todas las regiones, a excepcin de la patagnica, y en las del Noroeste y Noreste alcanz niveles muy por encima de la media nacional (29,4% en el Noroeste y 38,8% en el Noreste). La pobreza de ingresos casi se duplica entre 1995 y 2002. Segn el Informe sobre Desarrollo Humano que publica el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), las provincias argentinas muestran grandes desigualdades en materia de capacidad exportadora, atraccin de inversiones, recursos humanos, progresos tcnicos, infraestructura y tejidos institucionales, puesto que no existi a nivel nacional una estrategia territorial que contribuyera a achicar las diferencias entre regiones. Las dos jurisdicciones de mayor envergadura (provincia de Buenos Aires y Ciudad Autnoma de Buenos Aires) dan cuenta del 59% del total del Producto Bruto Geogrfico. Le siguen, en dimensin econmica, las provincias de Crdoba y Santa Fe alrededor de un 8% del total cada una y Mendoza, con una participacin de casi el 4%. Estas cinco jurisdicciones, donde reside aproximadamente el 67% de la poblacin de Argentina, generan cerca del 85% del Producto Total. El resto de las diecinueve provincias, aporta el 15% del PBI y cada una de ellas tiene una dimensin econmica inferior al 10% de Buenos Aires.6
Ver GIULIANO, Diego A. A 10 aos de la Reforma Constitucional de 1994, Obra Colectiva editada en ocasin del IV Encuentro Nacional de Jvenes Docentes de Derecho Constitucional, Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, Crdoba, septiembre de 2004, p. 296. Ver Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina/2002: un enfoque integral, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo- PNUD, Ciudad de Buenos Aires, noviembre de 2002, pp. 14, 21, 22 y 26.
21
Desde hace mucho tiempo se ratifica el dato desalentador de que en el uno por ciento (1%) del territorio argentino, comprendido por la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, los partidos bonaerenses aledaos, la ciudad de La Plata, Berisso y Ensenada, se instala nada menos que el treinta y siete por ciento (37%) de la poblacin total del pas, se consume aproximadamente el cincuenta por ciento (50%) de la energa que se genera en la Argentina, se agrupa el cincuenta y cuatro por ciento (54%) del personal ocupado y se origina el cincuenta y siete por ciento (57%) de la produccin total. Estos guarismos, en ms o en menos, permanecen intactos en los sucesivos censos econmicos y de poblacin, ms all de las variaciones que en la actualidad puedan observarse.7 La enfermedad est identificada: se llama gigantismo o macrocefalia, una suerte de deformante reuma institucional, contagioso y devastador que se repite en la mayora de las provincias argentinas, que tambin poseen un centro mediana o altamente desarrollado, y grandes reas despobladas y postergadas. Es este el diagnstico casi unnime, pero la caprichosa permanencia de esta patologa, resulta tambin la prueba irrefutable de la colosal impotencia que padecemos para el hallazgo de un remedio curativo de semejante proceso de concentracin. 2. Estadsticas federales Por mltiples y poderosas razones, despus de ciento cincuenta aos de federalismo nominal, no se ha realizado la correccin decisiva de la actual estructura demogrfica argentina, ni hemos arribado a la rectificacin de las distorsiones que viene sufriendo el sistema federal, antes y despus de la sancin de la Constitucin de 1853-60 y sus reformas. El primer complejo demogrfico de la Argentina lo constituyen los veinticuatro partidos del conurbano bonaerense que, segn el censo de 2001, alcanzan los 8.684.437 habitantes. El segundo complejo demogrfico, es la propia provincia de Buenos Aires sin incluir el conurbano bonaerense: 5.142.766 habitantes. El tercer complejo demogrfico argentino es la provincia de Crdoba, con la cifra de 3.066.801 habitantes y el cuarto es la provincia de Santa Fe, con 3.000.701 habitantes.
LUNA, Flix. Buenos Aires y el pas, Sudamericana, Buenos Aires, 1982, p. 189.
22
El quinto complejo demogrfico es la Ciudad Autnoma de Buenos Aires con 2.776.138 habitantes, y todava no hemos salido de la Pampa hmeda y sus adyacencias, ni hemos corrido el eje del centro geogrfico de la Repblica. El promedio nacional de ingreso per cpita en 2004, es de 4.704 Dlares Estadounidenses. En un extremo de la escala se encuentra la Ciudad Autnoma de Buenos Aires con un ingreso per cpita de 14.767 dlares, valor similar a los pases del mundo desarrollado, mientras que en el otro extremo se ubica la provincia de Santiago del Estero, que posee un ingreso per cpita ocho veces menor, es decir, 1.746 dlares, similar al de pases africanos como la Repblica Popular del Congo, que de acuerdo a datos del FMI cuenta con 1.785 dlares per cpita para 2005, a Marruecos (1.712 dlares), al de China (1.715 dlares) y Ucrania (1.833 dlares).8 Recordemos que los datos de 2001-2002, ofrecan una desigualdad an mayor, puesto que la diferencia se extenda a 14 veces entre los ingresos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los de la provincia de Santiago del Estero. En todo el mundo existen desigualdades y brechas territoriales. En Estados Unidos el Producto Bruto Interno (PBI) de Nueva York es de dos a uno (2 a 1) en relacin con Alabama o Nebraska. En Espaa, el PBI de Catalalua o del Pas Vasco es de tres a uno (3 a 1) con relacin a Extremadura, pero en Argentina la brecha es de ocho a uno (8 a 1) y ofrece un costado amenazante para nuestra forma de Estado. Amrica Latina es una regin heterognea. Entre Mxico, que cuenta con un PBI per cpita de 7.446 dlares por ao, y Hait, en el otro extremo, con slo 478, hay quince veces de diferencia. El mismo anlisis puede realizarse respecto a la nueva Unin Europea de los 27, ya que el PBI per cpita de Luxemburgo (80.080 dlares) es once veces el de Letonia (6.861 dlares). En Los amos de Mxico, el escritor Jorge Zepeda Patterson, afirma que las veinte familias ms acaudaladas del pas azteca concentran el diez por ciento del Producto Interno Bruto (PIB).9 En el estudio formulado por la Lic. Milagros Lpez Belsu del Centro de Estudios Nueva Mayora (CENM), se evidencia la diversidad que se registra dentro del pas, comparando el PBI per cpita de las provincias con el de los pases del mundo.10
10
Ver LPEZ BELSU, Milagros Trabajo de Investigacin, Centro de Estudios Nueva Mayora (CENM). Opinin, en El Litoral [en lnea]http://www.ellitoral.com/index.php/diarios/2007/10/16/ opinion/OPIN-04.html [consulta: 16 de octubre de 2007]. LPEZ BELSU, Milagros cit.
23
16000
PBI per cpita de las provincias argentinas ( en dlares)

14 7 67 11 94 4
14000
12000
10000
77 5 65 4 6 3
8000
47 48
6000
53
31 45 59 44 62
9 43 4
43 6
85 42
39 31 96 30 14
4000
60
3 28 1 3 26 2
40
23 96 23 79
04
5 23 7 7 21 9
25
24
68 20
de lE ste
2000
0
Ca pi Tie tal F rra ed de er a lF l ue Sa g o nt aC r Ne uz uq u n Ch u La but Pa m p R oN a eg r Sa o nL u C is rd ob Sa a nta F Me e nd oz a
no
tre
sA
ire
os
Datos correspondientes al ao 2005 Fuente: Centro de Estudios Nueva Mayora sobre estimaciones de M&S Consultores en base al INDEC, Ministerio de Economa y Ministerio del Interior
Como se ha mencionado, el menor PBI per cpita de Argentina corresponde al de la provincia de Santiago del Estero (1.746 dlares). Entre las provincias argentinas ms pobres, siguen Formosa (2.068 dlares per cpita) y Chaco (2.197) que tambin presentan un PBI per cpita parecido al africano ya que Angola posee un PBI per capita de 1.987 dlares, Cabo Verde de 2.099 y Tonga de 2.109. Luego se ubican Salta (2.375), Misiones (2.375), Corrientes (2.396) y Jujuy (2.404), con un ingreso per cpita semejante al de Swazilandia en frica (2.315), al de Jordania en Medio Oriente (2.316) y al de Guatemala (2.317) y El Salvador (2.467) en Amrica Latina. El PBI per cpita de la provincia de Catamarca (2.540) es casi anlogo al de Bosnia y Herzegovina (2.566); el de Tucumn (2.623), al de Albania (2.671) y Colombia (2.673); y el de San Juan (2.813) al de Macedonia ex Repblica de Yugoslavia (2.835). La Rioja (3.014), por su parte, tiene un ingreso per cpita parecido al de Bielorrusia (3.088) y Entre Ros (3.196), al de Algeria (3.111).
Sa
nt
iag
e Bu
ua nJ Sa
n Ca ta m
arc
a Co e rri
n te
s
Mi sio
ne
l ta Sa
En
Fo
o rm
sa
ro
17
46
24
Con un PBI per cpita superior se ubica la provincia de Buenos Aires, que con su ingreso de 3.960 dlares se asemeja al de las islas Dominica (3.978) y San Vicente y las Granadinas (4.032). Cuentan con un ingreso per cpita entre los 4.000 y 4.500 dlares anuales las provincias de Mendoza (4.285), Santa Fe (4.349), Crdoba (4.364), San Luis (4.462) y Ro Negro (4.559); a nivel mundial, slo Rumania (4.539) y Costa Rica (4.608) alcanzan un nmero similar. Entre estas cifras y las que corresponden al PBI per cpita de La Pampa (4.847) se ubica el promedio de la Argentina (4.619 dlares de acuerdo a las estimaciones de M&S Consultores y 4.704 segn los datos del FMI), el de Brasil (4.788), el de Grenada (4.796) y el de Panam (4.799). Con ingresos superiores a los 5.000 dlares se ubican casi todas las provincias del sur de la Argentina y la Capital Federal. De esta forma, Chubut posee 5.331 dlares per cpita, casi igual a lo que presenta Rusia (5.323), pero por encima de pases como Uruguay (5.274), Sudfrica (5.159) uno de los pases ms ricos del frica y Turqua (5.061). Neuqun, por su parte, con 6.546 dlares per capita, est muy cerca del de Guinea Ecuatorial (6.570), aunque por encima de Venezuela en Amrica Latina (5.427). Chile y Mxico, los dos pases con mayores ingresos per capita de Amrica Latina (7.351 y 7.446 dlares respectivamente), son superados por Neuqun, que cuenta con 7.753 dlares por persona, similar al de Lituania (7.493). La segunda provincia ms rica del pas es la ms austral, Tierra del Fuego. All el PBI asciende a 11.944 dlares per capita, superando a pases de Europa Oriental como Hungra (11.048), Estonia (10.206), Repblica Eslovaca (8.769) y Polonia (7.943). Finalmente, slo la Capital Federal, con 14.767 dlares per capita supera a Arabia Saudita (13.409) y a Malta (14.342). Como conclusiones, el estudio de Nueva Mayora consigna: a) Las provincias ms pobres de la Argentina se ubican al norte del pas. b) Ellas tienen ingresos per capita muy similares a varios pases del frica Subsahariana. c) Las provincias ms ricas de la Argentina son aquellas situadas al sur del pas, exceptuando la Capital Federal. d) Esta comparacin permite constatar, por un lado, la heterogeneidad y desigualdad que existe entre las provincias argentinas a travs de un indicador relativo pero que permite combinar poblacin y riqueza: el PBI per cpita. e) Por otro lado, tambin evidencia cmo hoy la Argentina tiene un PBI per cpita promedio en Amrica Latina, que est por debajo del pas ms pobre de la Europa de los 27.
25
3. De profecas Es esta brecha territorial atribuible nicamente a nuestra organizacin constitucional? Ser este un problema de nuestra arquitectura, diseada en el Texto Fundamental? Ser que tcnicamente es posible adjudicarle a nuestro Manual de Procedimientos Cvicos la responsabilidad de tamaa disfuncin? En principio, no parece que sea ni pueda ser as. Los factores determinantes de la desigualdad territorial son mltiples, complejos y de antigua data, pero tambin es verdad que la revisin constitucional de 1994 no ha invertido la tendencia, sino todo lo contrario, y que la realidad ha empeorado de manera alarmante. El concepto de regin adoptado y puesto en prctica, por su parte, no sortea ninguna de las variables cuando se trata de evaluar los resultados empricos de la institucin. La regin, en esta primera etapa, ha fracasado a la hora de descentralizar poderes y recursos y no ha torcido el rumbo de la decadencia de grandes zonas de nuestro pas caracterizadas por la desinversin y la pobreza. El federalismo, lejos de fortalecerse, viene agravando las brechas y tiende a consolidar una fotografa desproporcionada de la Argentina que en algunos casos refleja provincias ciertamente modernas y en franco desarrollo, pero que en otros casos, muestra una suerte de confederacin de feudos, ms abocados a la tarea de conservar el poder de campanario de sus cpulas, que a la de consensuar frmulas de cooperacin que garanticen la integracin y la equidad territorial para los habitantes. Durante el 2004 los fsicos Michael Gastner y Mark Newman confeccionaron un algoritmo que permite modelar la difusin de los gases y la transferencia de calor en la Tierra. Este algoritmo, modificado por la Universidad de Sheffield en Inglaterra, se emplea actualmente para ilustrar grfica y novedosamente la distribucin de distintas variables de inters estadstico sobre la superficie terrestre. En esencia, el nuevo algoritmo muestra el tamao de un pas proporcional a la cantidad relativa de la variable en cuestin. Combinando la geografa y la geometra esfrica con la estadstica, investigadores norteamericanos han construido una indita visin grfica del mundo. Worldmapper es una coleccin de mapamundis temticos en los que las dimensiones de los territorios varan en funcin de la temtica del mapa, lo que constituye una forma muy grfica y visual de presentar la informacin. Estos
26
mapas hacen que los pases parezcan globos inflables, que cambian de tamao segn ciertas variables, en este caso, la relacin territorio-poblacin.11 La adiposidad de la Argentina y sus deformaciones reumticas son aqu y a travs de este ensayo cartogrfico, verdaderamente notables. En este heterodoxo cartograma, el desfasaje de la distribucin poblacional altera la imagen de nuestra divisin poltica, situacin que se agravara en la deformacin, si aplicsemos estas variables en el mapa territorial de cada una de nuestras provincias, de por s, internamente macroceflicas.
Cartograma Repblica Argentina Escala segn poblacin del Censo 2001 por mtodo Gastner y Newman (2004)
Esta es la foto de la Argentina real
11
Por ejemplo, el mapa de la superficie terrestre nos permite conocer la distribucin de la poblacin en el mundo, que no es ni mucho menos uniforme: Australia tiene una superficie 21 veces mayor que Japn, pero la poblacin de este pas es seis veces mayor que la de Australia. En el mapa de la poblacin terrestre total, se ve adems, que India, China y Japn son los pases ms grandes. Su tamao inflado reflejara que tienen las mayores poblacio-
27
Luego de meditar sobre estos datos repetitivos y continuos de nuestra contextura organizativa, entendemos que el federalismo, incluso en plena dinmica globalizadora, contina siendo un modelo atractivo para recrear nuestras fortalezas locales y neutralizar las debilidades sectoriales, en un pas extenso y heterogneo como el nuestro. Es que el federalismo no ha sido en la Argentina una opcin voluntaria y pacfica, entre un abanico de posibilidades viables, sino ms bien una eleccin poltica organizacional, basada en la necesidad de repartir competencias en funcin de sentimientos de identidad diferenciada. No estamos frente a una paradoja texto federal-praxis unitaria, inofensiva y meramente acadmica. Estamos, ms bien, frente a un posible desmembramiento causado en la desigualdad creciente, en la consiguiente insatisfaccin ciudadana y en un proceso de urbanizacin desbordante y nulificador de las vitalidades rurales. Parece ser que aqu como en buena parte de Europa y del mundo desarrollado es la hora de la descentralizacin y de las administraciones locales, sin que esto signifique la supresin ni el debilitamiento de ninguno de los estamentos estatales tradicionales, sino por el contrario su fortalecimiento institucional y poltico.12 Se dira mejor que, sin que esto represente el desbaratamiento del sistema orgnico del poder constitucional en la Argentina, nos ubicamos frente a la necesaria refuncionalizacin de un esquema poltico que debe sincerarse, pretendiendo ser ms til a sus objetivos primordiales que a las estriles disputas de competencia o jurisdiccin territorial. Como lo adelantramos, resulta un fenmeno universal el proceso de urbanizacin y el despoblamiento paulatino de las zonas rurales. Es este uno de los pocos procesos que no respeta, incluso, la vetusta divisin del mundo entre
nes de la Tierra. Panam, Namibia y Guinea-Bissau tienen una poblacin escasa, por lo que resultan apenas visibles en el mapa. El tamao de los pases se refiere en este caso a estas diferencias en la densidad de poblacin. Desde el punto de vista fiscal, Alberto Porto sostiene: De la literatura sobre federalismo y descentralizacin fiscal resulta que, bajo ciertas condiciones, la descentralizacin es ms eficiente para la provisin de bienes pblicos locales que un gobierno centralizado. Por un lado, porque permite adaptar mejor la oferta a la demanda (teorema de la descentralizacin de Oates, 1977); por otro lado, por el mayor control de la ciudadana sobre los polticos y burcratas. Una condicin para aprovechar las ventajas de la descentralizacin es que quien toma las decisiones fiscales cargue con el costo (beneficio) poltico de sus errores (aciertos); es la denominada por Bird (2003) restriccin presupuestaria poltica fuerte. PORTO, Alberto. En Finanzas Pblicas Locales en la Argentina. Documento de Trabajo Nro. 57. Octubre 2004. Departamento de Economa. Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata.
12
28
pases desarrollados, subdesarrollados y eufemsticamente en vas de desarrollo o en desarrollo. Si bien, cierto es que en cada categora se reconocen matices, la patologa es condenadamente generalizada y, hasta se dira, irnicamente igualitaria, en cuanto afecta a todos o a casi todos. El sector rural queda virtualmente vaciado de poblacin, aunque mantiene el viejo armazn administrativo, por lo que se hace cada vez ms dificultosa y antieconmica la prestacin de los servicios pblicos bsicos y la realizacin de infraestructura necesaria para una mejor calidad de vida. Por su parte, los sectores urbanos explotan en todo sentido. La poblacin se superpone en reducidos territorios, que no alcanzan a absorber en espacio y tiempo a los nuevos habitantes. Las ciudades se colapsan y los servicios e infraestructuras, que en el mejor de los casos crecen matemticamente, se desbordan frente a un crecimiento geomtrico de los habitantes y sus mltiples vinculaciones. Para ms, el circuito es maoso y se retroalimenta macabramente: a mayor concentracin, mayor desborde; a mayor despoblamiento, menor inversin y xodo progresivo. En el caso latinoamericano, se trata de un fenmeno de construccin histrica remota, que ancla en el propio descubrimiento y colonizacin de Amrica, por lo que su contenido ha calado en casi todas nuestras formas de organizacin y ha penetrado intensamente la propia cultura. El centralismo, entre otras causas, es consecuencia natural del dominio espaol y de su administracin monoplica y vertical, combinada con siglos de tradicin de gobierno indgena jerrquico. Por ello, estamos frente a un virus centralizante muy poderoso y de difcil remocin. El fracaso de la praxis federal verncula est caracterizado por dos circunstancias: a) un Estado federal que no ha cesado de ampliar sus competencias en detrimento de sus miembros; y b) la profundizacin de un Estado dispar e intrnsecamente desequilibrado. El desigual desarrollo relativo de provincias y regiones, el predominio hegemnico de una o algunas provincias sobre otras, la falta de un crecimiento armnico de la nacin y el poblamiento desparejo de su suelo, resultan evidencias incontrastables de la fatiga de nuestro sistema federal. Tal es as, que la Constitucin Argentina, en expresin de sinceridad indita en el derecho comparado, es prcticamente la nica del mundo que reconoce explcitamente la debilidad del funcionamiento del modelo federal y admite esta suerte de fracaso funcional, puesto que asume el agotamiento estruc-
29
tural del modelo en el nuevo artculo 75, inciso 19, cuando afirma la existencia de un desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (sic). Es una verdadera confesin de parte La vigorizacin del msculo federal depender de las nuevas estrategias de descentralizacin, de la recuperacin de la malla constitutiva de la economa de cada provincia y de la disminucin de un proceso de urbanizacin y de migraciones internas que en escala, reproduce los fenmenos ms agudos de concentracin de poblacin que se observan en el mundo moderno. Los malos augurios que ello representa, fueron profetizados en el acta misma de nuestro nacimiento, por uno de los parteros. El primer presidente constitucional argentino, Justo Jos de Urquiza, en su primer mensaje al Congreso Nacional en la ciudad de Paran, expres: Nuestros disturbios pasados estn fundados sobre esa inoportuna distribucin de las poblaciones en la geografa argentina, nuestras futuras discordias vendrn de esa misma causa; y si alguna vez ha de desfallecer el espritu nacional, de esa misma causa ha de provenir tan gran mal. La factura y aplicacin del artculo 3 de la Constitucin Nacional, aquel que en el texto vigente indica el mecanismo para arribar a la capitalizacin del pas, provoc los debates ms extensos de nuestra organizacin y, adems, es causa de nuestros ltimos enfrentamientos civiles en el campo de batalla. Es por ello que su controvertido texto, en cada poca y segn las circunstancias, debe interpretarse de manera tal que admita la flexibilizacin de nuestra capitalidad, la refederalizacin del pas y el montaje de una estrategia constitucional que permita decidir desde una concepcin multipolar. II. El traslado Es en el esfuerzo de desandar los caminos del centralismo en la Argentina que para nosotros se ubica la iniciativa de trasladar el Congreso Nacional a la ciudad de Rosario, la capital inconclusa de nuestro pas. El Diccionario de la Real Academia Espaola define como inconcluso/ sa, al adjetivo calificativo que indica que una accin u obra se encuentra inacabada. La designacin de la ciudad de Rosario como capital de la Repblica es una de esas obras no concluidas, iniciada en el siglo XIX bajo la presin de nuestras guerras civiles y el influjo de las pasiones polticas de la poca. 1. El nudo capital La Constitucin histrica de 1853, dictada en ausencia voluntaria de la Provincia de Buenos Aires, ofendida en el Acuerdo de San Nicols por la instaura-
30
cin del principio de la equiponderancia, es decir, su equiparacin igualitaria con las dems provincias argentinas (a las que se denominaran despectivamente en la prensa portea como los trece ranchos), estableca como capital del pas a la ciudad de Buenos Aires. El artculo 3 lo expresaba as: Las autoridades que ejercen el Gobierno federal residen en la Ciudad de Buenos Aires, que se declara Capital de la Confederacin por una ley especial. El Convencional Constituyente representante de la provincia de Santa Fe, Manuel Leiva, manifiesta su oposicin en el propio seno de la Asamblea, puesto que no consider adecuado disponer de una propiedad provincial sin el conocimiento ni la concurrencia de ese estado provincial a la sancin. En virtud de lo dispuesto en el artculo 3, el 3 de mayo de 1853 fue presentado un proyecto de ley reglamentado la capitalizacin y designndose como territorio de la Capital el comprendido entre el Ro de la Plata y el de las Conchas hasta el Puente de Mrquez, y desde aqu, una lnea al sureste hasta encontrar su perpendicular desde el ro Santiago, hasta la Isla Martn Garca y los canales que domina. Al da siguiente, el Proyecto fue sancionado y remitido al presidente Urquiza para su promulgacin. Ello fue particularmente resistido por la provincia bonaerense, que se mantuvo enfrentada con sus trece hermanas por varios aos. En ese rechazo a la unin nacional, influy fuertemente la designacin inconsulta de la Capital Federal en la propia ciudad cabecera de la provincia de Buenos Aires. En verdad, Buenos Aires y el partido porteo resistieron la Constitucin federal de 1853, fundamentalmente, por oponerse a prestar su capital a un gobierno nacional que estuviera en manos ajenas a las de Buenos Aires, como eran las de Urquiza en aquel tiempo.13 El 29 de agosto de 1853, Urquiza dict un decreto presidencial fijando su residencia y la de los ministros de la Confederacin en la ciudad de Paran. El 24 de marzo de 1854 fue designada la ciudad de Paran como Capital Provisoria de la Confederacin, federalizndose la provincia de Entre Ros en toda su extensin, y sometindosela bajo la jurisdiccin inmediata del Congreso Nacional, en todos los ramos de su administracin. El 29 de septiembre de 1858, se derog la federalizacin de la provincia, conservndose la ciudad de Paran en calidad de Capital. La atormentada secesin de la provincia de Buenos Aires, que se prolong desde el 11 de septiembre de 1852 al 11 de noviembre de 1859, culmin en
13
LOZADA, Salvador M. Instituciones de Derecho pblico, Macchi, Buenos Aires, 1966, p. 163.
31
la segunda batalla de Cepeda, el 23 de octubre de 1859, en la que por segunda vez Urquiza venci a Buenos Aires. Algunos historiadores indican que el general entrerriano salv la unin nacional en el Pacto de San Jos de Flores puesto que, contando con capacidad de fuego, no invadi traumticamente a Buenos Aires, cuidandose de no humillarla. Por ello, no avanz militarmente sobre la ciudad para deponerla y evita tomarla por asalto en un acto que hubiera resultado sangriento, abriendo una herida irreparable a la integracin definitiva del pas. Al iniciar su marcha sobre Buenos Aires, Urquiza haba lanzado una proclama, cuyos trminos, segn Julio B. Lafont, calculados para disminuir temores e infundir confianza, encerraban elevados y nobilsimos conceptos: ofrec la paz antes de combatir. La victoria y dos mil prisioneros tratados como hermanos, es la prueba que os ofrezco de la sinceridad de mis buenos sentimientos y de mis leales promesas. No vengo a someteros bajo el dominio arbitrario de un hombre, como vuestros opresores lo aseguran; vengo a arrebatar a vuestros mandones el poder con el que os conducen por una senda extraviada, para devolvroslo; vengo a arrebatar el poder a un crculo que lo ejerce en su provecho para devolverlo al pueblo que lo usar para su prosperidad. Deseo que los hijos de una misma tierra y herederos de una misma gloria no se armen ms los unos contra los otros; deseo que los hijos de Buenos Aires sean argentinos. Espero para ello el concurso de vosotros mismos, de los buenos y de los patriotas. Desde el campo de batalla os saludo con el abrazo de hermano. Integridad Nacional, libertad, fusin, son mis propsitos. 14 Justo Jos de Urquiza ingres a la ciudad al mando de las fuerzas vencedoras, con cintillo punz en su sombrero de copa, vistiendo uniforme de gala y un llamativo poncho blanco, casi pacificador.
14
LAFONT, Julio B. Historia de la Constitucin Argentina. Anarqua-Tirana-Organizacin, FVD, Buenos Aires, 1953, Tomo II, p. 262.
32
Pact una solucin serena en San Jos de Flores, por la que la provincia de Buenos Aires se declaraba parte integrante de la Confederacin Argentina, con la facultad de examinar y proponer reformas a la Constitucin de 1853 y otras garantas para sus instituciones. As, se reincorpor la provincia de Buenos Aires a la Confederacin Argentina y se reform la Constitucin federal en 1860, previa revisin de la misma por parte de la Convencin del Estado de Buenos Aires, integrada por figuras emblemticas como Bartolom Mitre, Domingo F. Sarmiento, Jos Mrmol y Dalmacio Vlez Srsfield, entre otros. Como la cuestin capital no poda estar ausente, a propuesta de Buenos Aires se modifica el artculo 3 de la Constitucin Nacional y, sin designar la ciudad o distrito para Capital de la Repblica, se dej tal resolucin al arbitrio del Congreso Federal, previa cesin de las legislaturas provinciales del territorio a federalizarse. Con esa medida dice Mara Anglica Gelli se recogi la experiencia histrica y se tuvo en cuenta la voluntad de las provincias para ceder o no su territorio. Ahora s, sin necesidad de recurrir a la reforma constitucional y por esta clusula reformada, es posible mudar la Capital Federal por ley especial del Congreso.15 En verdad, se trataba de la consagracin del mismo mecanismo de capitalizacin previsto en la Constitucin de los Estados Unidos de 1787. El nmero 17 de la Octava Seccin de la Constitucin norteamericana, entre las atribuciones del Congreso indica ejercer el derecho exclusivo a legislar en todas las materias concernientes a aquel distrito (cuya superficie no exceder de diez millas en cuadro) que, por cesin de algunos estados y aceptacin del Congreso, se convirtiere en la sede del Gobierno de los Estados Unidos. En este caso, el constituyente slo agreg una restriccin de tamao: no excederse en la configuracin del Distrito Federal de un cuadrado de diez millas de cada lado. Durante la presidencia de Urquiza y los casi nueve aos de la separacin de hecho de Buenos Aires de la Confederacin Argentina, la Capital del pas se radic en la ciudad de Paran y luego, en toda la provincia de Entre Ros. Con posterioridad a la polmica batalla de Pavn, su vencedor, Bartolom Mitre, asumi la presidencia de facto y traslad provisoriamente el gobierno central a la ciudad de Buenos Aires que, simultneamente, era la capital de la provincia homnima. All coexistan el Gobierno nacional y el Gobierno bonaerense, sin demasiadas dificultades puesto que Mitre encarnaba la porteidad,
15
GELLI, Mara Anglica Constitucin de la Nacin Argentina comentada y concordada, La Ley, Buenos Aires, 2005, p. 35.
33
no representando riesgo alguno para los intereses de Buenos Aires, sino todo lo contrario. Pavn desplaz, entonces, el eje poltico de la Nacin desde Paran hacia Buenos Aires.16 Esta especial convivencia del presidente y el gobernador, no siempre pacfica, se caracteriz por la ambigedad en la delimitacin de competencias en materia policial, administrativa y de justicia, siendo el titular del Poder Ejecutivo Nacional un husped del gobierno de una provincia. El rechazo de los proyectos de federalizar la provincia o la ciudad de Buenos Aires desemboc en una solucin transitoria: la llamada Ley de Compromiso o de Residencia que estableci que Buenos Aires seguira siendo la capital de la provincia de su nombre y sede de sus autoridades; pero que durante cinco aos residiran en ella las autoridades nacionales. Estas, slo tendran jurisdiccin en las aduanas, los correos y dems dependencias nacionales. La situacin de hospedaje o vecindad contenciosa, era una fuente potencial de roces y fricciones, amn de lo inadmisible que constitucionalmente representaba la horizontal cohabitacin del Gobierno federal y el bonaerense. Esta singularidad se prolong durante 18 aos sin que ocurrieran graves conflictos, al menos durante la presidencia de Mitre, pues durante la de Sarmiento los hubo constantes y por causas menores lo que, finalmente, produjo en tiempos de Avellaneda la Revolucin de 1880.17 El proceso de capitalizacin argentina es, por lo menos, inslito, porque refleja una relacin apasionada, pero tambin tempestuosa y conflictiva entre la provincia de Buenos Aires, la hermana mayor, y el resto del pas. Fue precisamente, en el Cabildo Abierto de Buenos Aires del 22 de mayo de 1810, en los albores del Primer Gobierno Patrio, cuando Juan Jos Paso sostuvo que Buenos Aires era la hermana mayor de las dems provincias. Casi irnicamente, la Confederacin insista con capitalizar a la ciudad de Buenos Aires, y la provincia negaba la cesin de su tradicional capital.18
16
17
18
DEMICHELI, Alberto Formacin Nacional Argentina , Depalma, Buenos Aires, 1971, Tomo 1, p. 377. LAFONT, Julio B. Historia de la Constitucin Argentina, cit., p. 310. Para los porteos deca Avellaneda todo provinciano era en cierta medida un intruso, o por lo menos, un comensal que se ha invitado a s mismo. CORREAS, Edmundo Federalizacin de la ciudad de Buenos Aires, en VI Congreso Internacional de Historia de Amrica, Academia Nacional de Historia, Buenos Aires, 1982, Tomo I, p. 65. Los bonaerenses, a decir de Mayer queran que la capital se ubique fuera de Buenos Aires para conservar el baluarte provincial, la Aduana, el banco, la Capitana del Puerto, la Guar-
34
Uno de los pocos que argumentaba en contrario y prevea la concentracin macroceflica de esa salida tan ansiada por el interior del pas, era Leandro N. Alem. Para el fundador de la Unin Cvica Radical, la capitalizacin de Buenos Aires era un error, equivocadamente justificado por algunos sectores que afirmaban que ese hecho tenda precisamente a consolidar el rgimen federativo, estableciendo el equilibrio necesario, porque esta influencia portea pesa demasiado y. Y es para abatir esta influencia, expresa Alem, que se entrega a la direccin inmediata del poder central la gran ciudad, la ciudad principal de la Repblica, poniendo por consiguiente en manos de aquella Autoridad esta gran suma de elementos eficaces en todo orden de ideas, que guarda en su seno la codiciada ciudad del Plata.19 Y casi profetizando sobre los acontecimientos del futuro, deca Alem que la capitalizacin de Buenos Aires constituira un peligro muy grande para las libertades pblicas y las autonomas provinciales, en cuanto que profundizara el proceso de centralizacin del pas, al estilo rivadaviano, quedando la Repblica Federal Argentina, librada a la voluntad y a las pasiones del jefe del Ejecutivo Nacional. Si el Jefe del Ejecutivo Nacional se asentaba en la ciudad ms importante del pas y la dominaba, Buenos Aires, a la que Alem otorgaba el valor de contrapeso, es decir la ciudad con el poder suficiente como para ejercitar el control sistmico de la administracin pblica, se debilitaba. Por ende, se afianzaba un gobierno nacional encabezado por un Poder Ejecutivo ciertamente peligroso, por no existir una compensacin equilibrada. En ese sentido, deca, deberamos imitar a los Estados Unidos y una vez constituidos federalmente, establecer una capital modesta, porque el poder nacional no necesita de una capital brillante y poderosa, y ni es siquiera compatible el gobierno directo de un gran centro. 2. La capital deseada Durante todo el tiempo en que los bonaerenses se negaron tenazmente a ceder su propia capital, los antecedentes de capitalizacin de la ciudad de
dia Nacional, los barcos de guerra, y hasta el obispo. MAYER, Jorge M. Alberdi y su tiempo, Buenos Aires, 1963, p. 613. ALEM, Leandro N. Obra Parlamentaria ..., cit., p. 143 y ss.
19
35
Rosario, en la provincia de Santa Fe, son mltiples, plenos de marchas y contramarchas. Entre 1867 y 1875, el proyecto de Ley que declaraba a la ciudad de Rosario como sede de las autoridades nacionales adquiri estado parlamentario cinco veces. En tres ocasiones (1868, 1869 y 1873), a instancias del senador santafesino Joaqun Granel, que reviva el plan del diputado por Buenos Aires Manuel Quintana, la ley de capitalizacin de Rosario fue sancionada por ambas Cmaras, siendo vetada por el presidente Mitre casi al final de su mandato y dos veces consecutivas por el entonces presidente, Domingo F. Sarmiento. En el caso de Mitre, dispuso el veto al proyecto el 25 de septiembre de 1868, a muy pocos das de abandonar la presidencia (lo hizo el 12 de octubre del mismo ao). Segn el historiador Juan lvarez los fundamentos del veto, refrendado por Eduardo Costa, son flojos.20 El Presidente, en el texto de su mensaje, manifestaba su deseo de resolver el tema de la capital y no indicaba desacuerdo con la ciudad elegida, pero pona el acento en la inestabilidad propia de la transicin de un gobierno a otro y en la necesidad de que el titular del prximo Poder Ejecutivo participara del proceso de capitalizacin. Para el caso, el veto funcion como un aplazamiento de la cuestin e indic algunos puntos a incluir en un futuro proyecto, referidos al funcionamiento del gobierno hasta el traslado definitivo de la capital. En el caso de Domingo Sarmiento, su conducta frente a la capitalidad de Rosario es ms compleja. En primer lugar, cierto es que el sanjuanino protagoniz un gobierno polticamente dbil: la mayor parte de su energa las gast en la represin a los alzamientos de Lpez Jordn, tuvo el Congreso en contra y al terminar su mandato, debi enfrentar una revolucin mitrista en la que estuvo involucrada buena parte del ejrcito. Al no tener la suficiente fuerza poltica para capitalizar a la ciudad de Buenos Aires o erigir la sede de las autoridades nacionales en otro punto del pas, el Presidente se remont a los vericuetos de su obra literaria, tarea que, para una de las ms grandes plumas argentinas del siglo XIX, vena al dedillo. En 1850, Sarmiento haba publicado Argirpolis, una obra que aos ms tarde relativizara, por la que propona ubicar la sede del gobierno en la isla Martn Garca, con el fin de contrarrestar el peso global de la ciudad ms populosa y rica del pas, Buenos Aires. Juan Bautista Alberdi lo ridiculizara, acusndolo de pretender colocar la capital nacional en una islita desierta, situada a diez leguas de la costa argen20
LVAREZ, Juan Historia de Rosario (1689-1939), UNR-Editorial Municipal de Rosario, Rosario, 1998, p. 325 y ss.
36
tina y a tres de la costa extranjera. En sus celebradas Cartas Quillotanas, ironizaba el autor de las Bases: Cmo tener un congreso libre e independiente de los gobiernos de nuestro suelo, o bien sea del caudillaje? Colocndolo en el aire sin duda; pero como eso es imposible, se lo pondra en una isla que, siendo argentina, no estuviese en poder de los gobiernos argentinos: en Martn Garca, que entonces se hallaba en poder de los franceses. Hoy que lo busca usted libre de Urquiza y del caudillaje [] dnde colocara al congreso constituyente? No hay donde colocarlo, porque todo el territorio argentino esta dominado por los caudillos. Qu hacer en tal caso? Suprimir los caudillos y su influyo...21 Argiropolis es frecuentemente criticada puesto que para algunos no es ms que una idea de libertad tutelada por Francia y en oposicin a la realidad nacional. Paul Groussac la calific de fantasa y lo repiti Emilio Ravignani, quien consideraba que el libro era de lectura indispensable, por las intuiciones geniales de Sarmiento, entre las que no incluye la idea de la isla de Martn Garca como capital del pas. La obra, segn Jorge Amancio Pickenhayn, Profesor de la Universidad Nacional de San Juan, redunda en conocimientos geogrficos y geopolticos y apunta a la unin americana, organizada en torno al eje del Plata y basada en un criterio de regionalizacin hdrica.22 Los planes de Sarmiento siempre se dirigieron ms all del marco de la Confederacin, programando una posible jurisdiccin sobre toda la cuenca del Plata y la integracin con otros pases desmembrados. Quiz lo ms endeble de esta tesis, se dice, sea el punto fuerte del sistema, concebido en una capital pequea, al estilo norteamericano. La capital en una islaNo es ste el concepto que Sarmiento rescatara de su propia obra, porque luego se pronunci por la capital en Buenos Aires y ms tarde por la capital en Rosario, con una expresin muy cruda y con aroma a bravata: Rosario debe ser capital de la nacin, porque es el hijo adltero de
21
22
ALBERDI, Juan Bautista Cartas Quillotanas, Talleres Grficos Argentinos L.J.Rosso, Buenos Aires, s/d, p. 125. PICKENHAYN, Jorge Amancio Trama Geogrfica en las Utopas de Sarmiento, en Scripta Nova, Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales, nmero 62, Universidad de Barcelona, 15 de abril de 2000.
37
este matrimonio desunido, y no nos dejar vivir en paz mientras no le demos un patrimonio que satisfaga sus necesidades. Segn Juan lvarez, lo de hijo adulterino fue recordado en la Cmara de Senadores el 17 de agosto de 1867.23 En cuanto a esta ciudad y a la provincia de Santa Fe, no haba demasiado que esperar. Finalizada la Batalla de Pavn, Sarmiento le envi una carta a Mitre fechada el 20 de septiembre de 1861, pidindole la supresin de la provincia de Santa Fe y el reparto de su territorio: Sobre Santa Fe, tengo algo muy grave que proponerle. Desde 1812, este pedazo de territorio sublevado es el azote de Buenos Aires. Sus campaas, desoladas por sus vndalos, su comercio destruido por contrabandistas que improvisan ciudades para daarlo. Sus costas estn siempre francas para el desembarco de los enemigos de Buenos Aires: sus expatriados tienen all su asilo. Buenos Aires recobra su antiguo dominio y jurisdiccin. El Rosario ser gobernado por sus jueces de paz, como San Nicols; su Aduana ser sucursal de la de Buenos Aires. El Congreso, para pedirlo, dar garanta de que Buenos Aires no ser daado desde all en adelante. Puede darse a Crdoba Santa Fe, como frente fluvial y resguardo de sus campos de pastoreo, tomando el Carcara por lnea divisoria.24 Rosario y el sur de Santa Fe, entonces, cautivos de Buenos Aires; y el territorio santafesino, al norte del ro Carcara, sometido a la provincia de Crdoba. Los dos vetos pronunciados por Sarmiento estn fundados en coyunturas polticas circunstanciales y para algunos, suenan a excusas. Cierto es que los sucesos de la Repblica, no eran auspiciosos. El primer veto, del 15 de julio de 1869, lo fundament en que no era constitucionalmente obligatoria ni sujeta a plazo la designacin de la capital. Ello, sumado a la continuidad de la Guerra del Paraguay, a la necesidad de evitar gastos postergables y a la prxima renovacin que deba producirse en la Cmara de Diputados en 1870, hacan al asunto nuevamente aplazable. Recordaba el Presidente, en un mensaje refrendado por su ministro Vlez Srsfield, el ejemplo de Estados Unidos, que supo darse 10 aos de plazo para
23 24
LVAREZ, Juan Historia de Rosario, cit., p. 345. LVAREZ, Juan Historia de Rosario, cit., p. 333. El destacado nos pertenece.
38
el traslado del gobierno al Distrito Federal. Citando a Abraham Lincoln, expresaba que no era lo mejor cambiar caballos cuando se est cruzando el ro. El segundo veto sarmientino es de septiembre de 1873 y los argumentos no parecen ser nuevos: como era obvio, estaba prxima otra renovacin del Poder Ejecutivo; Lpez Jordn todava permaneca en armas frente a ocho o diez mil entrerrianos resistiendo la intervencin federal, luego del asesinato de Urquiza. Para ms, Sarmiento haba acusado al senador santafesino Nicasio Oroo de complicidad con los rebeldes e iniciado accin criminal contra l. El mismo Presidente fue objeto de un atentado contra su vida la noche del 22 de agosto. En el texto del veto, Domingo Sarmiento declara que no desea reciba la historia tal ley con su nombre al pi. Tantas postergaciones, tal cual lo pronosticara el mismo Oroo, culminaron en un acto de violencia. 3. La capital forzada En 1880, al finalizar la presidencia de Nicols Avellaneda, recrudecieron los enfrentamientos por la sucesin. El Presidente en ejercicio inclin su preferencia por uno de sus coprovincianos, tucumano como l, que volva de la Campaa del Desierto y era su ministro de Guerra, el gral. Julio A. Roca. Esto desat el conflicto con Carlos Tejedor, gobernador de Buenos Aires y aspirante contencioso a la presidencia, que acorral a Nicols Avellaneda en la ciudad de Buenos Aires, hasta ahora capital del pas y de la provincia homnima. El Presidente, entonces, atrapado en los muros de Buenos Aires y el Gobernador, preparndose para la guerra. La efervescencia general, segn Lafont, se traduca en agitaciones diarias, amenazas, ruidos de armas, controversias furibundas y [] choques sangrientos entre los soldados de lnea y los ciudadanos armados de la ciudad.25 Luego de la eleccin del Colegio de Electores para Presidente y Vicepresidente, la casa del propio Avellaneda en Buenos Aires fue baleada. El Gral. Roca acampa con la Guardia Nacional en las puertas de Buenos Aires y rene a casi cuarenta mil hombres. Avellaneda prohibi la entrada de 5 mil rifles Remington que pretendan ser introducidos clandestinamente para ser destinados a las fuerzas de seguridad de la provincia de Buenos Aires, cuyas tropas desfilaban habitualmente frente a la sede del gobierno nacional, mostrando su podero. Frente a la provocacin y el encierro, Avellaneda se retira con el Gobierno y con parte del Congreso Nacional (el Senado y la mitad de los miembros
25
LAFONT, Julio B. Historia de la Constitucin Argentina, cit., p. 364.
39
de la Cmara de Diputados) a Belgrano, un partido por entonces fuera de la ciudad de Buenos Aires. Comenzaban las hostilidades. Segn Flix Luna, el ejrcito nacional aplasta la sublevacin portea, en los combates con mayor nmero de bajas que registran las guerras civiles argentinas.26 Se sucedieron los combates de Olivera, Los Corrales, Barracas al Norte, Floresta y Puente Alsina y luego de esos sangrientos episodios en los que, segn se cuenta, perdieron la vida ms de tres mil hombres de los veinte mil que combatieron con ochenta piezas de artillera,27 se alcanz un armisticio. El resultado institucional fue la sancin de dos leyes troncales. Por la ley nmero 1029 del 20 de septiembre de 1880, se federaliz finalmente a la ciudad de Buenos Aires y a todos los establecimientos pblicos situados dentro de su ejido urbano. Sin embargo, se conservaba en manos de la provincia la propiedad y administracin de sus ferrocarriles y telgrafos. Por medio de la ley 1030, de la misma fecha que la anterior, se estipulaba una suerte de clusula gatillo: si hasta el 30 de noviembre de ese ao, la Legislatura bonaerense no hiciere la correspondiente cesin del territorio a federalizar, el Poder Ejecutivo Nacional convocara a una Convencin Nacional Constituyente a los fines de reformar el artculo 3 de la Carta Magna, declarando por esa va jerrquica, la capitalidad de la ciudad de Buenos Aires, replicando el texto de la Constitucin histrica de 1853. El despliegue de ese procedimiento no fue necesario puesto que la Legislatura cedi su propia capital a cambio de que la Nacin se hiciera cargo de la deuda pblica de la ciudad y de la provincia de Buenos Aires; de esa negociacin conducida por Dardo Rocha surgi la fundacin de la ciudad de La Plata, sobre los terrenos de la estancia de los Iraola, para ser erigida como capital de la provincia. Argentina resulta as el nico pas del mundo que se hizo cargo con el estipendio del tesoro nacional de la construccin de una ciudad capital, no para la totalidad del pas, sino para la sede del gobierno de una de sus provincias, Buenos Aires, a cambio de la cesin de la ciudad que sera sede de las autoridades federales.28
26
27 28
LUNA, Felix Grandes Protagonistas de la Historia Argentina. Dardo Rocha , Planeta, 1999, p. 76. BOTANA, Natalio El Orden Conservador, Sudamericana, Buenos Aires, 1998, p. 35 El artculo 4 de la ley 1029 indica que La nacin tomar sobre s la deuda exterior de la provincia de Buenos Aires, previo los arreglos necesarios.
40
III. El conflicto constitucional En ocasiones, los aniversarios o conmemoraciones de fechas fundacionales marcan el momento propicio para la lectura abierta y desapasionada de los sucesos transcurridos y, en consecuencia, es tambin la oportunidad para planificar los lineamientos y las acciones trascendentes que deben encararse en los prximos aos. En los umbrales del bicentenario de la Revolucin de Mayo y a partir de la propuesta realizada por la Direccin del diario La Capital que reconstruye la idea fuerza de la fundacin del decano de la prensa argentina por parte de Ovidio Lagos en 1867, nos preguntamos si es constitucionalmente posible trasladar la sede del Poder Legislativo Nacional a la ciudad de Rosario.29 1. Texto y contexto El actual artculo 3 de la Constitucin Nacional establece que las autoridades que ejercen el Gobierno federal, residen en la ciudad que se declare Capital de la Repblica por una ley especial del Congreso, previa cesin hecha por una o ms legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse. La Constitucin se expresa en singular, refirindose a la ciudad y no a las ciudades que se declaren Capital de la Repblica. De una primera lectura, pareciera que la voluntad superficial del constituyente fue la de indicar el sitio de una ciudad y no el de dos o varios municipios o centros urbanos. Sin embargo, cuando el texto dispone la necesidad de la cesin previa de parte de las legislaturas provinciales de los territorios a ser sometidos a la jurisdiccin federal, lo hace en plural, permitiendo interpretar que la capital puede fijarse en ms de una ciudad, desdoblndose o ramificndose la localizacin del gobierno federal y sus tres poderes. En este sentido, tambin se indica en el mismo artculo 3, que quien debe definir el sitio capitalino es una ley especial del Congreso. Tambin aqu la Constitucin se expresa en singular: una ley. Esto ha trado algn debate en la doctrina, que aqu reproducimos brevemente, en cuanto resulta til para ilu29
Con esa mirada, es posible rescatar el accionar de las generaciones que en torno a 1910, con aciertos y errores, tomaron conciencia de la necesidad de articular e incluir regiones e individuos en un concepto integral de pas. Fue as como, a principios del siglo XX, el Estado argentino plasm instrumentos educativos, culturales y de sostenimiento econmico que sentaron las bases de una poltica que imagin desde la forma de estado hasta la necesidad de incorporar plenamente en derechos a los inmigrantes. Segn lo expuesto en el Informe de Desarrollo Humano 2005, Los territorios del desafo (segunda parte), no todas esas polticas resultaron exitosas, pero s marcaron la existencia de un proyecto que con oscilaciones y retrocesos, se mantuvo durante dcadas.
41
minar lo expresado en la frase inmediatamente anterior del texto (residen en la ciudad que se declare Capital de la Repblica). Para algunos, la expresin constitucional (una ley especial) significa que una vez dictada esa norma, se agotara la potestad legislativa del Congreso nacional. Por ello, luego de sancionada la ley nmero 1029 que designa capital a la ciudad de Buenos Aires, invalida el traslado a otro sitio excepto previa reforma constitucional. Dice Nstor Sags que, en realidad, el artculo 3 de la Constitucin Nacional impide que la fijacin de la capital se mezcle con otros asuntos, y por su importancia exige una ley especial, aunque no ha previsto una mayora calificada de votos para dictarla. Pero no parece admitir exclusivamente UNA ley al respecto, y despus prohibir OTRA ley especial que cambie la Capital de la Repblica. Si hubiese dudas en esta materia, el aludido principio constitucional de funcionalidad aconseja optar por la exgesis ms dinmica y apta para enfrentar los requerimientos sociales. En resumen, contina el autor, si las circunstancias demandan el traslado de la sede capitalina es bueno reconocer al Congreso atribuciones para as disponerlo (por una ley especial).30 En igual sentido de la reflexin, y aludiendo al mencionado principio de la funcionalidad, la otra expresin en singular vertida en la norma constitucional (la ciudad que se declare Capital de la Repblica), tambin debe interpretarse de manera dinmica y apropiada para afrontar la complejidad de los requerimientos polticos y sociales de cada poca. El principio de funcionalidad exige la lectura de la Constitucin como un instrumento de gobierno, til y eficaz. El derecho constitucional y la Constitucin deben ser eficientes y objeto de una interpretacin prctica, y en orden al denominado subprincipio de adaptacin, recordado tambin por Sags, se impone amoldar la Constitucin a las
30
Para el caso y luego de la reforma constitucional de 1994, se aclara en definitiva el problema, al contemplar en el artculo 45, de modo especfico, la posibilidad del traslado de la Capital Federal a un lugar distinto de la ciudad de Buenos Aires. Linares Quintana no admita el traslado sin reforma constitucional puesto que entenda que la ley nmero 1029 haba agotado la capacidad congresional de capitalizacin aunque la mayora de la doctrina se inclinaba por lo contrario. Ver SAGS, Nstor Pedro Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, Buenos Aires, 2001, 3 edicin actualizada y ampliada, Tomo I, pp. 357 y 358.
42
cambiantes necesidades de la vida social, segn una interpretacin dinmica y evolutiva de ella. Esto quiere decir adaptar el Texto Supremo a las necesidades y variaciones de las circunstancias.31 Independientemente de la aceptacin de este tipo de doctrinas interpretativas y de su relatividad, si decimos que cuando la Constitucin dice una ley, en realidad dice ms de una, es dable seguir que cuando dice una ciudad, pueda tolerarse una interpretacin que refiera a ms de una o a la concrecin de un complejo capital situado en diversos espacios locales.32 2. Las mutaciones interpretativas del artculo 3 de la Constitucin Nacional La posibilidad de ramificar la Capital del Estado argentino depende, por cierto, del tipo de interpretacin constitucional al que nos abracemos. Cuando se trata de averiguar el sentido de la regla constitucional, en lo que se denomina la interpretacin o hermenutica constitucional, existen diversas miradas. 2.1. Interpretacin esttica Una interpretacin esttica de la Constitucin nos dirige a extremar la interpretacin histrica o literal del texto. Se trata de una exgesis que acta mirando hacia atrs, entiende las lagunas o silencios constitucionales como prohibiciones y se resiste a incorporar como derecho vlido, aquellas normas elaboradas desde la realidad constitucional. Resulta evidente que los constituyentes de 1853-60 no imaginaron la problemtica del traslado del Congreso, no pudieron hacerlo material ni ideolgicamente. En su labor de consolidar la organizacin nacional, estaban fuertemente ocupados en dar un sitio comn a un pas desperdigado y carente de una articulacin razonable.
31 32
Ver. SAGS, Nstor Pedro Elementos de Derecho , cit., pp. 60-63. Al contrario, La inviabilidad constitucional del Proyecto de Traslado del Congreso Nacional a Rosario- Limitaciones Normativas. Dr. Ricardo Alejandro Terrile, en Diario La Capital, 22 de septiembre de 2005. Una interpretacin literal sobre la norma mencionada ..las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciudad que se declare capital de la Repblica.., nos permite deducir que la utilizacin del plural, tanto en el concepto autoridades que ejercen como en residen, involucra a los tres poderes del Estado. Luego, la norma singulariza, al utilizar el trmino ciudad, lo que aporta la idea de que los tres poderes deben permanecer juntos en la ciudad que sea declarada como tal. Por ello hemos sostenido, en varias oportunidades, que se ajustara ms a la letra de la Constitucin Nacional un planteo de traslado de la Capital Federal, antes que la separacin de uno de los tres poderes.
43
Por ello, si del traslado de uno o ms poderes del Estado se trata, el titular del poder constituyente originario (1853-1860) ha guardado prudente silencio sobre el tema, puesto que la hiptesis de trabajo de la Asamblea no era ms que la de fijar una residencia que sirviese de asiento al Gobierno federal, preservada del acecho de la anarqua y la violencia que caracteriz a la primera parte del siglo XIX en la Argentina. En 1853, la Constitucin Nacional fij el domicilio del Gobierno federal en la ciudad de Buenos Aires y, conforme a ese texto inicial, resultara tcnicamente imposible el traslado de la sede del gobierno o su ramificacin, sin que obre reforma constitucional en ese sentido. Ahora bien, en la reforma operada en 1860, los constituyentes se ocuparon de quitar expresamente la referencia a una ciudad precisa, dejando librada la capitalizacin a una decisin del Congreso, va ley especial. Otras Constituciones resuelven el mismo problema de manera distinta. Argentina, Chile y Bolivia no definen la cuestin capital imponiendo un sitio determinado por la va del texto Supremo. Estados Unidos tampoco lo hace; slo dispone un lmite de tamao y un procedimiento. En cambio Brasil, Mxico, Venezuela, Ecuador, Colombia y otros tantos pases, precisan la capital en sus constituciones y de alguna manera, petrifican el asiento de sus gobiernos centrales, impidindole al poder constituido el ensayo de otras soluciones. En consecuencia, no es dable realizar una interpretacin esttica y literal de la Constitucin argentina, mxime cuando ello est condenado por la propia Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que propicia una interpretacin evolutiva. 2.2. Interpretacin dinmica En el caso Ferrer, la Corte favorece una interpretacin dinmica de la Constitucin puesto que la entiende como una creacin viva, que en su elasticidad, siga siendo un instrumento de gobierno, recordando incluso, un anterior pronunciamiento donde sostuvo que: el valor mayor de la Constitucin no est en los textos escritos que adopt y que antes de ella haban adoptado los ensayos constitucionales que se sucedieron en el pas durante cuarenta aos, sin lograr realidad, sino en la obra prctica, realista, que signific encontrar la frmula que armonizaba intereses, tradiciones, pasiones contradictorias y belicosas. Su interpretacin autntica no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creacin viva, im-
44
pregnada de realidad argentina, a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide envejecer con el cambio de ideas, crecimiento o redistribucin de intereses, siga siendo el instrumento de la ordenacin poltica y moral de la Nacin.33 En Kot SR. dice la Corte que la Constitucin Nacional debe ser apta para regir situaciones distintas a las de la poca de su sancin de tal forma que las leyes no pueden ser interpretadas slo histricamente, sin consideracin a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visin de futuro, est predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su sancin: las leyes disponen para lo futuro, dice el artculo 3 del Cdigo Civil, con un significado trascendente que no se agota, por cierto, en la consecuencia particular que el precepto extrae a continuacin. Con mayor fundamento, la Constitucin, que es la ley de las leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurdico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar todas las relaciones jurdicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existan en tiempos de su sancin. Este avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de contradiccin, es la obra genuina de los intrpretes, en particular de los jueces, quienes deben consagrar la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para que fue dictada la Constitucin.34 Tambin ha establecido el mximo Tribunal que: la realidad viviente de cada poca perfecciona el espritu permanente de las instituciones de cada pas o descubre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad, a cuya realidad no puede oponrsele, en un plano de abstraccin, el concepto medio de un periodo de tiempo en que la sociedad actuaba de manera distinta o no se enfrentaba a peligros de efectos catastrficos. La propia Constitucin Argentina, contina la Corte, que por algo se ha conceptuado como un instrumento poltico provisto de extrema flexibilidad para adaptarse a todos los tiempos y a todas las circunstancias futuras, no escapa a esta regla de ineludible hermenutica constitucional, regla que no implica destruir las bases del orden inter33 34
Fallos 178:9, La Ley, 9989. Fallos 241:291, La Ley, 92632.
45
no preestablecido, sino por el contrario, defender la Constitucin en el plano superior que abarca su perdurabilidad y la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyo pacfico gobierno ha sido instituida. En el caso Nacin Argentina c. Provincia de Buenos Aires, fallado el 30 de septiembre de 1963, la Corte Suprema decidi que no corresponde una inteligencia de la Constitucin que comporte una exgesis esttica, referida a las circunstancias de la oportunidad de la sancin de la ley. Y esa exgesis no es adecuada, particularmente en el mbito de la interpretacin constitucional y de las leyes de su inmediata reglamentacin. Pues nadie ignora, despus de Marshall, que se trata de normas destinadas a perdurar regulando la evolucin de la vida nacional, a la que han de acompaar en la discreta y razonable interpretacin de la intencin de sus creadores. Las consecuencias contrarias genricas ms evidentes de este tipo de interpretacin jurdica importaran la paralizacin de la accin gubernativa y del progreso de la Repblica, comprometiendo la satisfaccin de las necesidades ms ineludibles, incluso la defensa de la Nacin....35 En Orquin36 se indica que la interpretacin dinmica resulta imperiosa y en Peralta,37 en el considerando 41, la Corte literalmente despega la interpretacin de la Constitucin de la voluntad del constituyente. Citando al Chief Justice Hughes, en el caso Home Building v. Blaisdell, indica que: Si se declarara que la Constitucin significa hoy, lo que signific en el momento de su adopcin, ello importara decir que las grandes clusulas de la Constitucin deben confinarse a la interpretacin que sus autores les haban dado, en las circunstancias y con las perspectivas de su tiempo, y ello expresara su propia refutacin. Para prevenirse contra tal concepto estrecho, fue que el presidente de la Corte, Mr. Marshall expres la memorable leccin: No
35 36 37
Fallos 256:588, La Ley, 116 183. Fallos 264:416. Fallos 313:1513.
46
debemos olvidar jams que es una constitucin lo que estamos interpretando (Mc. Culloch v. Maryland, 4 Wheat 316, 407), una Constitucin destinada a resistir pocas futuras, y consiguientemente a ser adaptable a las variadas crisis de los asuntos humanos. Cuando consideramos las palabras de la Constitucin, dijo la Corte, en Misouri v. Holland, 252 U. S. 416, 433, debemos darnos cuenta (o hacernos cargo: realize) que ellas dieron vida a un ser cuyo desarrollo no pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor dotados [...] El caso que examinamos debe ser considerado a la luz de nuestra experiencia.... 38 Tal cual sostiene Sags, la interpretacin dinmica postula una adaptacin de la Constitucin a las realidades que le toca vivir y resolver.39 2.3. Exgesis opinables Para la justificacin de una exgesis que admita la adopcin de soluciones descentralizadoras, en un pas que reconoce en su centralismo, uno de los males irresueltos, persistentes y graves de su organizacin, no fue necesario acudir a otras interpretaciones constitucionales de menor consenso acadmico o por lo menos, discutibles. Por ello, ni siquiera se ha echado mano a la interpretacin mutativa de Miller o Perry que van ms all de la Constitucin, ya que piensan a la letra del texto como una suerte de estuche o packashing, cuyo contenido puede cambiar en funcin del intrprete; ni se apel a la teora del uso alternativo del derecho ni a la de la constitucin cambiante o viviente (living constitution), segn la cual la Constitucin no es un testamento sancionado en el pasado sino un instrumento de gobierno cuyos conceptos y valores van cambiando todos los das. Simplemente, hemos encontrado auxilio en la interpretacin dinmica, reconocida por nuestro ms Alto Tribunal, que desecha interpretaciones tradicionalistas, estticas, literales y de sesgo conservador. El caso del artculo 3 de la Constitucin Nacional, confeccionado en una etapa de inestabilidad capital, se asemeja a la respuesta constitucional frente a la facultad del Congreso para el dictado del Cdigo Aeronutico.
38
39
PERALTA, Luis A. et l. Estado nacional-Ministerio de Economa. Banco Central, Corte Suprema de Justicia de la Nacin, 27 de diciembre, 1990 [en lnea] http://www.conhist.org/ CortePeralta.htm [consulta: 16 de octubre de 2007]. SAGES, Nstor P. Elementos de Derecho, cit., p. 66.
47
En la actualidad, se considera que el artculo 75, inciso 12, faculta al Congreso de la Nacin a dictar, por ejemplo, el Cdigo antes mencionado como legislacin de fondo, pese a no figurar en el texto constitucional. Una omisin comprensible puesto que al dictarse el texto de 1853 no exista la aviacin. Tambin es cierto que al dictarse el artculo 3, no exista la capital fija, no estaba en la mente del constituyente la opcin de ramificarla, ni mucho menos, la posibilidad de autorizar traslados sucesivos (se refiere a una ley especial y no a las leyes especiales). Esto, en un tiempo de preorganizacin nacional y de seales difusas, no pudo ser imaginado, pero no impide, en orden a la textura flexible de la manda constitucional contenida en el artculo 3, una respuesta adecuada para la superacin del sofocamiento asfixiante del centro. Algo similar sucede cuando se analiza el rgimen de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, luego de la reforma constitucional de 1994, en la que tambin se encuentra involucrado el artculo 3. 3. Residen en la ciudad que se declare capital de la repblica (artculo 3 de la Constitucin Nacional) El artculo 3 de la Constitucin Nacional, exige una ciudad para ser declarada capital de la repblica. Ciudad, en el contexto constitucional, significa la representacin de una porcin de territorio que sirve de asiento a las autoridades federales. Joaqun V. Gonzlez sostena que se llama capital de una nacin la parte de territorio que sirve de asiento a los poderes superiores de su gobierno. En otros trminos, la capitalidad consiste en el domicilio constituido de las autoridades federales, no necesitando de otro espacio ms que el suficiente para el de su instalacin fsica. Para considerar ciudad al distrito federal, no hay en la Constitucin otra exigencia que esta: la residencia de los poderes del Gobierno federal. Si el constituyente hubiere prohibido expresamente la fragmentacin del asiento fsico de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, no parece lgica la previsin de la cesin de territorio por parte de ms de una legislatura provincial, debido a que en nuestro derecho pblico, cada ciudad pertenece al territorio de una provincia y no al de varias, no existiendo ciudades multi o pluriprovinciales. Se constata en nuestro pas el caso de ciudades o poblaciones contiguas, literalmente siamesas, atravesadas por el lmite de dos provincias limtrofes. Es el caso, por ejemplo, de la ciudad de San Francisco en la provincia de Crdoba y la localidad de Frontera, en la de Santa Fe. Ambas poblaciones se encuentran literalmente adheridas, pero no constituyen una ciudad multiprovincial sino dos ciudades (en verdad, un Municipio y una Comuna) pertene-
48
cientes a dos provincias limtrofes, con gobiernos y jurisdicciones distintas, separadas por el imperceptible cruce de una calle urbanizada. Similar es el caso de las ciudades de Carmen de Patagones (Buenos Aires), Viedma y Guardia Mitre (Ro Negro) que trataremos ms adelante, puesto que a pesar de ser contiguas o muy prximas, no se encuentran anexadas ni poseen jurisdicciones compartidas. Constituyen un caso de tres ciudades pertenecientes a dos provincias distintas, con ejidos y regmenes municipales diferenciados. La ciudad multiprovincial, en principio no est en las previsiones de nuestro derecho pblico ni existen casos que puedan referenciarse. Tampoco parece del todo lgico estirar indefinidamente el alcance del concepto de una ciudad utilizado en el artculo 3, hacindole decir a la Constitucin que lo que en realidad se exige para la instauracin de la capital no es una ciudad propiamente dicha, que es lo que literalmente dice, sino un ncleo de ciudades contiguas pertenecientes a dos o ms provincias. As lo marc la ley 23512 de capitalizacin de las ciudades de Carmen de Patagones-ViedmaGuardia Mitre. Es por ello que resulta para nosotros razonable pensar en una interpretacin que nos conduzca a la solucin de capitalizar ms de una ciudad, que restringirnos injustificadamente en considerar que, a lo que la Constitucin refiere, es a un ncleo conformado por ciudades contiguas de procedencia multiprovincial. En conclusin, ni la letra ni el espritu de la Constitucin Argentina prohben, a muestro criterio, una capitalidad ramificada. Si el constituyente hubiere optado porque los tres poderes del Estado residan forzosamente en una nica ciudad, lo hubiere determinado, tal cual lo hizo en 1853, y como lo hicieron otros constituyentes, en otros pases del mundo. 4. La indivisibilidad del Poder Legislativo Lo que no puede discutirse constitucionalmente es que el Congreso funcione en forma separada, puesto que ello ha sido objeto de una previsin explcita de los constituyentes. Por ello, no debe confundirse la ausencia de obstculo constitucional para la separacin geogrfica del Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial con la posibilidad de la separacin intrnseca del primero: una cosa es el funcionamiento unificado del Poder Legislativo y otra muy distinta es el funcionamiento ramificado de los tres poderes del Estado. Las cmaras que integran el Congreso son indivisibles y no deben desarticularse fsicamente. El Poder Legislativo es uno y el Congreso que lo constituye tambin, aunque compuesto de dos cmaras: la Cmara de Diputados de
49
la Nacin y la Cmara de Senadores representante de las provincias y de la Ciudad de Autnoma de Buenos Aires (artculo 44 de la Constitucin Nacional). La Constitucin exige que ambas Cmaras empiecen y concluyan sus sesiones simultneamente. Ninguna de ellas, mientras se hallen reunidas, puede suspender sus sesiones ms de tres das, sin el consentimiento de la otra (artculo 65 de la Constitucin Nacional). Esta disposicin refleja la naturaleza compleja de los actos del Congreso, integrados por la voluntad de ambos cuerpos representativos, idnticos en valuacin institucional y necesariamente combinados por la naturaleza del proceso de formacin y sancin de las leyes. La bicameralidad, si bien es cierto que admite un funcionamiento autnomo de cada uno de los cuerpos en las materias que les son propias y exclusivas (designacin de autoridades y empleados, declaraciones de inters, resoluciones y comunicaciones al Poder Ejecutivo), obliga al funcionamiento complementario. Esto en funcin de que las leyes requieren la aprobacin de ambas Cmaras y la insistencia respecto de proyectos sancionados por el Poder Legislativo, vetados por el Poder Ejecutivo, tambin requiere de la intervencin obligatoria de las dos Cmaras, puesto que los dos tercios obtenidos en una, se diluyen completamente si no se obtienen los dos tercios en la otra, con la consiguiente cada del proyecto de ley sancionado. Ms an, la Constitucin designa funciones especficas a la Asamblea Legislativa que es un cuerpo aunado, que acta bajo la Presidencia del Senado y que es el producto de la sesin conjunta del Senado y de la Cmara de Diputados. A la Asamblea Legislativa, le corresponde: a) tomar juramento al Presidente y Vicepresidente de la Repblica (artculo 93 de la Constitucin Nacional), b) or al Presidente en ocasin de la apertura del ao legislativo (artculo 99, inciso 8 de la Constitucin Nacional), c) admitir o desechar los motivos de dimisin del Presidente o Vicepresidente de la Repblica y declarar el caso de proceder a una nueva eleccin (artculo 75, inciso 21 de la Constitucin Nacional), e) determinar el funcionario pblico que ha de desempear la presidencia en los casos de acefala doble, hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo presidente sea electo (artculo 88 de la Constitucin Nacional) y f) otras cuestiones de ndole protocolar. A diferencia de lo que sucede en torno a la localizacin de los poderes del Estado en un complejo capital, donde la Constitucin no se pronuncia ni por ello prohbe la separacin fsica de poderes, sino que ms bien lo alienta en torno a concretar en la praxis la clsica teora de la divisin de poderes, en
50
materia de funcionamiento intrargano legislativo, la separacin de las Cmaras que componen un solo Poder Legislativo parece obstaculizada por el texto de la Ley Suprema que, detalladamente, impide un funcionamiento desarticulado. La simultaneidad requerida por la Constitucin en el comienzo y finalizacin de sus sesiones y la imposibilidad de suspensin de las mismas por el trmino breve de tres das sin el consentimiento de la otra Cmara, denotan una voluntad de acercamiento a lo que conviene la proximidad y localizacin necesariamente unificada. Esta previsin ancla en las profundidades de nuestra tradicin constitucional. A diferencia de la inestabilidad intrnseca del artculo 3 de la Constitucin, cambiante en la historia y sujeto al devenir de los intereses polticos y econmicos de los distintos actores de un pas en plena formacin, el actual artculo 65 de la Constitucin Nacional se repite textualmente en el artculo 57 de la Constitucin histrica y se remonta, casi idnticamente, al artculo 51 del proyecto de Constitucin para la Confederacin Argentina de Juan Bautista Alberdi. Tambin se reitera esta manda en el artculo 58 del proyecto de Constitucin de Pedro de ngelis, en el artculo 34 de la Constitucin de 1826, en el artculo 24 de la Constitucin de 1819, en el artculo 85 del proyecto de Constitucin para las Provincias Unidas del Ro de la Plata del 27 de enero de 1813, en el artculo 22 del proyecto de Constitucin de carcter federal para las Provincias Unidas de la Amrica del Sud (1813) y en el artculo 3 del proyecto de Constitucin para las Provincias del Ro de la Plata, redactado por la comisin oficial nombrada en 1812.40 5. Experiencias comparadas: las diversas soluciones
La voluntad de prohibir desdoblamientos de capital o traslados de poderes, cuando son voluntad del constituyente, se expresa en el propio texto.
As se hizo en la Convencin de 1853, que no dej duda alguna: Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la Ciudad de Buenos Aires, que se declara capital de la Confederacin por una ley especial (artculo 3 de la Constitucin histrica de 1853).
40
ZARINI, Helio Juan Anlisis de la Constitucin Nacional. Comentario exegtico, origen, reformas, concordancias y antecedentes, Astrea, Buenos Aires, 1991, 3 edicin ampliada y actualizada, p. 241 y ss.
51
Es usual, incluso, que la Ley Suprema no slo identifique la sede del gobierno sino que tambin aclare acerca de los sitios de asiento del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, cuando no estn consignados en el mismo lugar. En el caso de Ecuador, por ejemplo, la propia Constitucin de 1998, en su artculo 2, indica que la capital es Quito; y en el artculo 126, a efectos de impedir cualquier traslado o bifurcacin indica que la Funcin Legislativa ser ejercida por el Congreso Nacional, con sede en Quito. Excepcionalmente podr reunirse en cualquier parte del territorio nacional. El traslado del Poder Legislativo es nicamente en forma excepcional, no pudiendo ser permanente. La Constitucin de Brasil, enmendada en 1996, en su artculo 18 1, indica que Brasilia a Capital Federal, y no deja espacio para nada ms. La Constitucin de Colombia, en su artculo 322, expresa: Santa Fe de Bogot, capital de la Repblica y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. Guatemala, en el artculo 231 de su Constitucin, se refiere a la Regin metropolitana: La ciudad de Guatemala como capital de la Repblica y su rea de influencia urbana, constituirn la regin metropolitana, integrndose en la misma el Consejo Regional de Desarrollo respectivo. Lo relativo a su jurisdiccin territorial, organizacin administrativa y participacin financiera del Gobierno Central, ser determinado por la ley de la materia. Mxico, en el artculo 44 de su Constitucin, declara a la Ciudad de Mxico como Distrito Federal, sede de los poderes de la Unin y capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondr del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigir en el estado del Valle de Mxico con los limites y extensin que le asigne el Congreso general. En el pas azteca, la ciudad de Mxico es la sede de los tres poderes del estado y en caso de traslado de todos o de cualquiera de ellos, se dispone una localizacin controlada: los lmites del estado del Valle de Mxico. Nicaragua admite textualmente la mudanza de los poderes, slo en circunstancias excepcionales. La Constitucin, en el artculo 12 de su texto, indica que La ciudad de Managua es la capital de la Repblica y sede de los poderes del Estado. En circunstancias extraordinarias, stos se podrn establecer en otras partes del territorio nacional. Paraguay, en el artculo 157 de la Constitucin (De la Capital), expresa que la Ciudad de la Asuncin es la Capital de la Repblica y asiento de los
52
poderes del Estado. Se constituye en Municipio, y es independiente de todo Departamento. La ley fijar sus lmites. La Constitucin de Per, indica en su artculo 49 que la capital de la Repblica del Per es la ciudad de Lima. Su capital histrica es la ciudad de Cusco.... La Constitucin de Venezuela, en su artculo 18, indica que: La ciudad de Caracas es la capital de la Repblica y el asiento de los rganos del Poder Nacional. Lo dispuesto en este artculo no impide el ejercicio del Poder Nacional en otros lugares de la Repblica. Una ley especial establecer la unidad poltico territorial de la ciudad de Caracas que integre en un sistema de gobierno municipal a dos niveles, los Municipios del Distrito Capital y los correspondientes del Estado Miranda. Dicha ley establecer su organizacin, gobierno, administracin, competencia y recursos, para alcanzar el desarrollo armnico e integral de la ciudad. En todo caso la ley garantizar el carcter democrtico y participativo de su gobierno. 41
Se trata el venezolano, de un caso de fijacin de sede, admitiendo el ejercicio funcional de las competencias de cada poder, fuera de Caracas. Las constituciones que, como la Argentina despus de su reforma en 1860, no indican una ciudad puntual como capital determinada ni prohben su traslado, ni estipulan rgimen especfico de traslado total o parcial de poderes, admiten la capitalidad desdoblada. Cuando nos encontramos con una constitucin que define rgidamente el sitio de una ciudad capital, slo la reforma constitucional puede hacer efectivo el traslado o la bifurcacin, pero cuando lo que se constitucionaliza no es una ciudad como sede estipulada de los tres poderes del estado, sino un procedimiento de capitalizacin, y cuando el texto constitucional no impide textualmente el traslado total o parcial de los poderes del estado, no parece ser la voluntad del constituyente dogmatizar la capitalidad, como si se tratara de un derecho fundamental o de una garanta imperturbable.
41
Base de Datos Polticos de las Amricas (1998) Capital del Estado. Anlisis comparativo de constituciones de los regmenes presidenciales. Georgetown University y Organizacin de Estados Americanos [en lnea] http://pdba.georgetown.edu/Comp/Estado/capital.html [consulta: 14 de octubre 2007].
53
La fragmentacin del asiento fsico de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial es una experiencia bastante transitada en el mundo actual. En Latinoamrica, analizaremos ms adelante los ejemplos de Chile y de Bolivia En el caso de Alemania, consumada la reunificacin en 1991, las Cmaras Legislativas decidieron llevar el asiento del Parlamento y del Gobierno a Berln por lo que el ncleo de las funciones polticas se localizan hoy en la vieja capital, aunque seis Ministerios Federales permanecieron en Bonn y el mximo rgano del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional Federal, tiene su sede en Karlsruhe. Holanda, por su lado, posee su capital constitucional en Amsterdam aunque la ciudad de La Haya, que es la tercera del reino, es la residencia del Monarca, el asiento del Tribunal Superior, el Senado y la Cmara de los Representantes. Todas las embajadas extranjeras y los Ministerios se sitan en La Haya. Sudfrica es un estado federal formado por un gobierno central y nueve provincias con, prcticamente, cuatro capitales: tres formales y una informal. Pretoria es la capital administrativa, Ciudad del Cabo es la capital legislativa y Bloemfontein es la capital judicial. La capital econmica del pas est ubicada en la ciudad ms grande: Johannesburgo, a unos cincuenta kilmetros de Pretoria. En Malasia, Kuala Lumpur es la capital de la Confederacin y actual capital legislativa. A finales de 1990, cuando finaliz la construccin de Putrajaya, ubicada a setenta kilmetros al sur de Kuala Lumpur y consignada como la capital ms nueva del mundo, se trasladaron a su emplazamiento el Poder Ejecutivo y la cabeza del Poder Judicial. En el caso de Sri Lanka (ex Ceiln), adquiri su independencia en 1948. En 1978 la capital legislativa y judicial fue mudada de Colombo a Kotte con el fin de descentralizar la alta densidad poblacional que viene producindose en Colombo. 6. Chile y Bolivia: dos casos particulares Las Constituciones de Chile y de Bolivia son un ejemplo de flexibilidad capitalina. La Carta Magna chilena indica como Materia de Ley (artculo 63, inciso 17) Las que sealen la ciudad en que debe residir el Presidente de la Repblica, celebrar sus sesiones el Congreso Nacional y funcionar la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional. Se trata de una solucin similar a la Argentina, puesto que se deja librado al procedimiento de formacin y sancin de leyes la decisin del asiento de los
54
poderes del Estado, aunque con ciertas limitaciones en la iniciativa y en la previsin de los gastos. Ntese que, tambin como en el caso argentino, el Texto Constitucional se refiere a la ciudad, en singular, y ello, claro est, no ha imposibilitado que el Congreso chileno tenga su sede en Valparaso, a ms de 120 km. del asiento del Poder Ejecutivo y de la cabeza del Poder Judicial. Fue la ley nmero 18678, del 24 de diciembre de 1978, la que dispuso que el Congreso Nacional de Chile tenga su sede y celebrara sus sesiones en la ciudad de Valparaso, en un edificio de ms de sesenta mil metros cuadrados construido a esos fines especficos. Si bien es cierto que el pas trasandino incluye con cierta recurrencia en su agenda pblica la idea de reunificar la capital del pas en Santiago, dicho debate42 nunca se ha caracterizado por tachar de inconstitucional el desdoblamiento, en funcin de que el artculo 63, inciso 17, se refiere a la ciudad (y no a las ciudades) en que debe residir el Presidente de la Repblica, celebrar sus sesiones el Congreso Nacional y funcionar la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional.
42
Expresiones del Senador Beltrn Urenda Zegers, H. Senado de Chile. Sesin 29, martes 11 de abril de 2000 Ordinaria. El seor URENDA: Seor Presidente, aunque obviamente lo que voy a exponer esta tarde no puede desligarse de la idea de algunos seores Senadores de solicitar al Ejecutivo el envo de un proyecto de ley para el retorno del Congreso a Santiago, el propsito de mis palabras es, fundamentalmente, procurar hacer un anlisis objetivo de lo que ha sido el funcionamiento en Valparaso del Poder Legislativo, tras cumplirse diez aos desde que iniciara aqu sus labores en un solemne 11 de marzo de 1990. Previamente, es bueno recordar cmo en los ltimos decenios ha ido intensificndose la necesidad de limitar la excesiva centralizacin sufrida por el pas. Por ello, han sido muchos los congresos y seminarios sobre regionalizacin en los que se han buscado frmulas concretas para llevar parte del poder concentrado en Santiago hasta las regiones, a fin de permitir el crecimiento armnico del pas. Este anhelo nacional confirmado hasta hoy por diversas encuestas es el que se recoge en la Ley nmero 18678, al establecer que El Congreso Nacional tendr su sede y celebrar sus sesiones en la ciudad de Valparaso [] parece objetivamente ms conveniente que de una vez se tome conciencia de que el verdadero objetivo del Parlamento en Valparaso est en la importancia de constituir una medida adoptada, por un lado, como seal de alarma para un pas extremadamente centralizado, cuya capital absorbe ms del 40 por ciento de la poblacin y mucho ms del 50 por ciento de la industria, de la banca y del comercio, lo que, de no alterarse por la va de la descentralizacin del poder, comprometer gravemente el porvenir de Chile; y por otro, como una manera de hacer frente en mejor forma a los desafos del futuro [] Consultado el Ejecutivo en 1996, en uno de los mltiples intentos de traslado a la Capital, sobre si se haban producido dificultades entre los Poderes del Estado con motivo de la separacin fsica, el entonces Subsecretario de la Secretara General de la Presidencia, don Jorge Rosenblut, concluy que el resultado prctico de ellos, de los trmites y contactos Ejecutivo y Parlamento, es altamente positivo.
55
En 1996, un grupo de senadores chilenos, que constituan ms de la cuarta parte de los senadores en ejercicio, present un proyecto de ley con el fin de trasladar el Congreso Nacional a Santiago, reunificando la capital del pas y destinando el edificio actual del Parlamento en Valparaso, a una o ms instituciones pblicas o corporaciones. A travs del Rol nmero 42, el Tribunal Constitucional Chileno declar la inconstitucionalidad del proyecto antes referido por dos cuestiones: 1. No indicarse las fuentes de recursos necesarios para atender el gasto que origina el traslado, lo que resulta contrario a las normas presupuestarias que rigen; y 2. No contar con la iniciativa del Presidente de la Repblica. El artculo 62, inciso 3 y final de la Constitucin de Chile, indica que corresponde en exclusiva al Presidente de la Repblica presentar los proyectos que tengan relacin con la administracin financiera o presupuestaria del estado. El proyecto declarado inconstitucional no contemplaba en su texto indicacin de especie alguna con respecto a las fuentes de financiamiento de los gastos con los cuales debera materializarse el traslado. Asimismo, sostiene el Tribunal Constitucional que dicho traslado compromete la divisin administrativa del pas y ello es materia de iniciativa exclusiva del Presidente. Por su parte la Constitucin de Bolivia en su artculo 117, dice que la Corte Suprema es el mximo tribunal de Justicia ordinaria, contenciosa y contencioso-administrativa de la Repblica y tiene su sede en la ciudad de Sucre. El artculo 119 manifiesta que el Tribunal Constitucional es independiente y est sometido slo a la Constitucin y tiene su sede en la ciudad de Sucre, y el artculo 122, dispone que el Consejo de la Judicatura es el rgano administrativo y disciplinario del Poder Judicial y tambin tiene su sede en la ciudad de Sucre. En el artculo 126, se dispone, adems, que el Fiscal General de la Repblica es designado por el Congreso Nacional por dos tercios de votos de sus miembros presentes y tiene su sede en la ciudad de Sucre. En el caso del artculo 46 de la constitucin boliviana, se indica: II) El Congreso Nacional se reunir ordinariamente cada ao en la Capital de la Repblica, el da seis de agosto, aun cuando no hubiese convocatoria. Sus sesiones durarn noventa das tiles, prorrogables hasta ciento veinte, a juicio del mismo Congreso o a peticin del Poder Ejecutivo. Si a juicio de ste conviniese que el Congreso no se rena en la
56
Capital de la Repblica, podr expedir la convocatoria sealando otro lugar. En efecto, lo que la constitucin boliviana no dice es exactamente cul es la ciudad o cules son las ciudades, capital de la Repblica. Salvo lo estrictamente situado, la Constitucin guarda silencio sobre el asiento del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo por lo que se admite una ubicacin distinta a la de Sucre, o una capitalidad mltiple. En Bolivia, por razones econmicas, histricas y polticas, la sede de los poderes del Estado es debatida insistentemente. En 1898, La Paz fue hecha, de facto, la sede del Gobierno nacional. Esta mutacin, llevada a cabo luego de una cruenta guerra civil, reflej el cambio de la economa boliviana, dejando la minera luego de que la veta del Cerro Rico de Potos se extingui y se abri el paso a la explotacin del estao, cerca a la ciudad de Oruro. La surea Sucre, donde se fund Bolivia en 1825 y capital legal de la repblica, es sede del Poder Judicial y la Asamblea Constituyente, en tanto que La Paz alberga a los poderes Ejecutivo y Legislativo, desde el siglo XIX. La Asamblea Constituyente de Bolivia, actualmente en sesiones, se debate frreamente en esta problemtica. La demanda sucrense de ser capital plena o sede de todos los poderes nacionales, ha dividido a la Asamblea Constituyente entre la mayora oficialista que no quiere debatir el tema y la oposicin que lo convirti en su bandera. En agosto de 2007, la mayora, aludiendo a que el tema amenazaba con hacer fracasar la Asamblea, excluy de la agenda de las comisiones y del plenario, el tema de la capitalidad plena, provocando protestas callejeras y huelgas en la ciudad de Chuquisaca (Sucre). La oposicin, conformada por los constituyentes de Chuquisaca, rechaz la decisin y la calific de ilegal y antidemocrtica. Lamentablemente, la disputa casi irreconciliable entre Sucre y La Paz por la localizacin de las sedes de los poderes Ejecutivo y Legislativo, entorpece el avance del proceso reformista y el final es abierto. Para los chuquisaqueos, el traslado de los poderes es un tema irrenunciable y solicitan se respete el fallo de la Corte Superior de Distrito de Sucre, que determin que la Asamblea Constituyente restituya en el debate el tema de la capitalidad. En el frente, los paceos insisten en que el tema de la sede de los poderes es asunto cerrado y, por tanto, debe mantenerse excluido del debate en la Asamblea. El debate por la capital corre la cortina de rivalidades locales, ansias autonmicas regionales y aspiraciones secesionistas, contrarias a la unidad boliviana.
57
7. El caso norteamericano En Estados Unidos de Norteamrica, la octava seccin, nmero 17, de la Constitucin de 1787, dispone una solucin similar a la que adoptaron los reformistas argentinos de 1860. En efecto, el mencionado apartado, entre las atribuciones del Congreso indica ejercer el derecho exclusivo a legislar en todas las materias concernientes a aquel distrito (cuya superficie no exceder de diez millas en cuadro) que, por cesin de algunos estados y aceptacin del Congreso, se convirtiere en la sede del Gobierno de los Estados Unidos; y para ejercer igual autoridad sobre todas aquellas tierras adquiridas con el consentimiento de la Asamblea Legislativa del estado en que radicaren, con el fin de construir fuertes, almacenes, arsenales, astilleros y otras edificaciones que fueren necesarias. Se incluye el tema de la sede del Gobierno Federal y los establecimientos de utilidad nacional. En 1778 se produjo un alzamiento militar en la ciudad de Filadelfia, en rechazo de las autoridades nacionales que all residan. En esa ocasin, las autoridades locales fueron remisas a acudir en auxilio de las autoridades federales. De esta experiencia aleccionadora, surgi la conviccin de que las autoridades nacionales deban ejercer jurisdiccin exclusiva en la ciudad en que residieran. Esto fue asumido por el constitucionalismo norteamericano y por los sistemas que bajo su influencia se organizaron. A partir de la Constitucin de 1787, diversas ciudades del pas del norte intentaron ser capitalizadas, aunque el Congreso Federal se decidi finalmente por la edificacin de una nueva capital en el territorio elegido por George Washington. El primer presidente norteamericano, que por modestia nunca llam a la capital por su nombre sino con la denominacin de Ciudad Federal, se haba pronunciado por la eleccin del espacio ubicado junto a la desembocadura del ro Potomac, en la Baha de Chesapeake, entendiendo que era el apropiado para albergar la capital de la Unin, puesto que no perteneca previamente a ningn estado y estaba ubicado en una zona media entre el norte y el sur del pas.
58
8. Ley especial del congreso, previa cesin (artculo 3 de la Constitucin Nacional) Las tribulaciones de la interpretacin del artculo 3 de la Constitucin Nacional no cesan. Casi todo su contenido, utilizado como ttulos o acpites de nuestro trabajo, ha sido negado o bien muy discutido. Las variables confrontativas dominan el tema: una ciudad o varias ciudades; una ley o varias leyes especiales; es ley previa o posterior. A esto ltimo nos referiremos. La ley nmero 1029 de capitalizacin de la ciudad de Buenos Aires fue dictada por el Congreso de la Nacin antes de que la Legislatura de la provincia de Buenos Aires aprobase la cesin del territorio a federalizarse. Esta desprolijidad, segn se revela en el debate en el Senado, se justific en que el candidato a presidente, el general Julio A. Roca, triunfador militar sobre la resistencia portea, habra obtenido la media palabra de los hombres ms eminentes del autonomismo de que no habra mayores obstculos en la Legislatura local para la cesin territorial de la ciudad. Ello ocasion un recordado debate en el cuerpo legislativo local donde intervinieron Leandro N. Alem, Jos Hernndez y el ministro de Gobierno provisorio, Carlos DAmico, entre otros. Alem destac que la ley de federalizacin vena de un Congreso Nacional cuya Cmara de Diputados sesionaba sin qurum, faltndole los diputados por Buenos Aires, actuando como combatiente y legislando en medio del combatey que la Legislatura haba sido elegida en una provincia bajo intervencin federal y con listas confeccionadas por el vencedor. La ley de cesin se aprob con slo cuatro votos en contra.43 El artculo 1 de la ley nmero 1029 estipula: Declrase Capital de la Repblica el Municipio de la Ciudad de Buenos Aires, bajo sus lmites actuales y despus que se haya cumplido el requisito constitucional de que habla el artculo 8 de esta ley.44
43
44
Ver: BANDIERI, Luis Mara El problema de la ciudad de Buenos Aires y la solucin Vaticana, ponencia presentada en el XVIII Encuentro Argentino de Profesores de Derecho Constitucional, organizado por la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, Facultad de Derecho de la Universidad Catlica Argentina, subsede Paran, Temario: Panel 2: Reforma de las Constituciones locales (provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires), 13, 14 y 15 de septiembre de 2007. El artculo 8 indica que la ley slo regir una vez que la legislatura de Buenos Aires haya hecho la cesin competente, prestando conformidad a sus clusulas, con arreglo a lo dispuesto en el artculo 3 de la Constitucin Nacional.
59
Precisamente a la inversa de lo regulado en el artculo 3, es decir, la mencionada ley, casi cnicamente, dice que hay que hacer conforme a la Constitucin, lo que la Constitucin dice que hay que hacer de manera contraria. La ley, para los reformistas bonaerenses de 1860, ratificado por la Convencin Constituyente nacional de ese mismo ao, deba ser previa a efectos de impedir un acto de disposicin territorial, violatorio de las autonomas provinciales, pero ms an, la ley deba ser previa para evitar el condicionamiento in extremis de las autoridades de una provincia, de tal forma de viciar su voluntad con actos de fuerza o amenazas de actos de fuerza que anularan la voluntad de un simple particular y que, en este caso, forzaran la cesin de manera indisimulable. Si la ley de capitalizacin dictada a nivel nacional es anterior a la cesin del territorio, y si la ley que le es correlativa (nmero 1030), sancionada en el mismo da como en este caso, dispone que de no cederse el territorio, se convocara a una Convencin General Constituyente para proceder a la capitalizacin forzosa, la libertad de decisin de la provincia parece muy disminuida, cuando no restringida hasta el lmite de su nulidad. Claro est que la legislacin en anlisis, sabemos, es el fruto de una serie de enfrentamientos armados y de tres mil muertos en el campo de batalla. De all su escasa oponibilidad de parte de la provincia, en este caso, Buenos Aires. Pero, ms all de la violencia y de la comprensin de las circunstancias, la ley nmero 1029 confronta con el artculo 3, en relacin con el orden de prelacin entre la cesin y la aceptacin de la misma. La ley de cesin territorial por parte de la o las provincias no puede ser previa y posterior al mismo tiempo. 9. Territorio que haya de federalizarse (artculo 3 de la Constitucin Nacional) El artculo 3 de la Constitucin argentina no es una fuente sellada. Sostiene claramente que las autoridades que ejercen el Gobierno federal, residen en la ciudad que se declare Capital de la Repblica, perteneciente a un territorio que debe ser federalizado. Asimismo, el artculo 75, inciso 30, entre las facultades del Congreso, dispone: Ejercer una legislacin exclusiva en el territorio de la Capital de la Nacin y dictar la legislacin necesaria para el cumplimiento de los fines especficos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la Repblica. Las autoridades provinciales y municipales conservarn los
60
poderes de polica e imposicin sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines. La Disposicin Transitoria Sptima de la Constitucin reformada, completa el cuadro indicando que el Congreso ejercer en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nacin, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al artculo 129. El Congreso de la Nacin conservara, entonces, la atribucin de ejercer una legislacin exclusiva en el territorio de la Capital Federal, segn lo estipulado en el artculo 75, inciso 30. Esa disposicin, sin embargo, debe leerse en coordinacin con la Disposicin Transitoria Sptima que transcribiramos, en tanto sta limita aquella facultad de legislacin del Congreso sobre la Ciudad de Buenos Aires mientras sea capital de la Nacin en orden a lo establecido por el artculo 129 de la Constitucin Nacional. En consecuencia, la atribucin legislativa del Congreso no puede impedir que la Ciudad Autnoma ejerza sus propias facultades legislativas, pues stas le son reconocidas expresamente por el artculo 129. Luego de analizado este juego normativo, la legislacin emanada del Congreso Nacional debe circunscribirse a las leyes que correspondiera dictar sobre la ciudad de Buenos Aires, en su especial condicin de asiento de las autoridades nacionales, y hasta ah noms.45 La interpretacin armnica de la Constitucin reformada obliga a observar a la Ciudad de Buenos Aires como un sitio en el que conviven dos realidades institucionales complementarias y no necesariamente opuestas: por un lado, la capital de un pas federal y luego de 1994, una ciudad autnoma con personalidad jurdica propia, emanada del artculo 129 de la Constitucin. Esto ha hecho decir a Germn Bidart Campos, en su Manual de la Constitucin Reformada que: a) el territorio de la ciudad ya no est federalizado totalmente sino sujeto a jurisdiccin federal nicamente en lo que se refiere y vincula a los intereses que en ese territorio inviste el estado federal, en razn de residir all el gobierno federal y de estar situada la capital federal;
45
GELLI, Mara Anglica Constitucin de la Nacin, cit., p. 737.
61
b) la jurisdiccin federal es, entonces, parcial, y de naturaleza o sentido institucional y competencial, pero no territorial o geogrfica, porque el territorio no es federal ni se federaliza.46 El territorio federalizado que estipula el artculo 3 ya no lo sera, y la jurisdiccin exclusiva del Congreso que manda el artculo 75, inciso 30, ya no sera exclusiva sino parcial. Como lo sostiene Manili, El trmino federalizacin debe ser interpretado de distinto modo despus de la reforma constitucional de 1994. Antes de ella, resultaba propio diferenciar entre la federalizacin de la Ciudad de Buenos Aires como Capital de la Nacin y la jurisdiccin exclusiva del Congreso sobre los establecimientos de utilidad nacional: la primera era absoluta y la segunda era slo funcional. Pero despus de 1994, al haberse consagrado la autonoma de la ciudad de Buenos Aires en el artculo 129, la federalizacin de la capital dej de ser absoluta, sino que conserva cierta similitud con el rgimen de los establecimientos de utilidad nacional: la competencia federal slo tiene el alcance requerido para el cumplimiento de los fines tenidos en la mira al federalizar ese territorio, pero el resto de las materias son de competencia local. En nuestros das, entonces, ya no puede hablarse de una legislacin exclusiva del Congreso sobre el territorio de la capital, cuando la propia Constitucin consagr la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires, estableciendo en el artculo 129 que esa ciudad tiene facultades propias de legislacin y jurisdiccin. A partir de 1994, la legislacin exclusiva que el Congreso puede dictar respecto de la Capital Federal, ya no es excluyente de la que puede dictar la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.47 Como se observa, las interpretaciones dctiles, especialmente las del artculo 3 de la Constitucin, no parecen ninguna novedad en nuestra doctrina. Y ni uno u otro de estos anlisis argumentativos pueden tildarse como producto de una interpretacin tortuosa o descontextualizada sino, ms bien, el fruto de un razonamiento armonizado del texto constitucional que compatibiliza sus normas de conformidad a la dimensin dinmica de la exgesis constitucional.
46
47
BIDART CAMPOS, Germn Manual de la Constitucin Reformada, Ediar, Buenos Aires, 2001, Tomo I, p. 456. MANILI, Pablo L. Establecimientos de Utilidad Nacional, Editorial Universidad, Buenos Aires, 2004, pp. 89 y 110.
62
10. Las cavilaciones En el caso argentino, no slo que la Constitucin Nacional no prohbe una capitalidad bifurcada, sino que la propia reforma de 1860 sustrae explcitamente del texto constitucional la referencia a una nica ciudad, dejando la solucin abierta. Si el Constituyente hubiera definido frreamente una capital nica o localizada en una ciudad con nombre propio, se hubiera dispuesto en el texto, tal cual se defina en 1853 y tal cual hoy lo definen las Constituciones de Brasil, Mxico, Paraguay, Venezuela, Per, Ecuador y Nicaragua, entre tantas otras. Los reformistas de 1860, en funcin de la variacin de las circunstancias y de los prolongados debates y enfrentamientos que esta discusin gener en nuestro seno, dejaron la definicin capital en manos del Congreso, poder constituido de la Repblica, que con la sola sancin de una ley especial, a travs del procedimiento ordinario de su formacin, puede disponer una o ms sedes de los poderes del Estado o su traslado: una solucin similar a la chilena. El tema no era simple en el siglo XIX y los hombres ms claros del pas, tuvieron sus cavilaciones al respecto. El propio Alberdi, cuyas ideas ejercieron una influencia singular sobre la labor de los constituyentes, en la primera edicin de las Bases, en 1852, haba sostenido la necesidad imprescindible de federalizar a la ciudad de Buenos Aires. Posteriormente, en la edicin oficial de Beanzon de 1858, Alberdi modific su opinin, estimando que todo gobierno nacional es imposible con la capital en Buenos Aires, para luego, en 1881, en su trabajo La Repblica Argentina Consolidada en 1880, volver a su idea original de la capital en la ciudad de Buenos Aires. Sarmiento tuvo al respecto varias opiniones, segn lo detallramos. Leandro N. Alem sostena lo contrario a la opinin mayoritaria, consagrada en el Parlamento. Nicasio Oroo, en un discurso pronunciado en la Cmara de Senadores con motivo del veto dispuesto por el Poder Ejecutivo a la ley sobre capital en la sesin del 13 de septiembre de 1869, deca: los hombres ms influyentes de la provincia de Buenos Aires, los que dirigan su poltica y sus destinos, suprimieron el artculo 3 de la antigua Constitucin, declarando que la ciudad de Buenos Aires no sera jams Capital de la Repblica. Ellos trajeron en auxilio de sus opiniones la prctica y la jurisprudencia de los Estados Unidos, cuya constitucin habamos copiado, para probar que no solamente
63
no deba ser esta ciudad capital de la Repblica sino que no deba serlo en ningn tiempo, porque el hecho de ser capital de la nacin el pueblo ms populoso y rico, era contrario al sistema republicano y representativo federal. Esto decan los Seores Sarmiento y Vlez Srsfield.48 La solucin arribada en la reforma de 1860 no era la postergacin de un problema, ni la dilacin de una discusin sobre la capitalizacin que, tanto dolor y ruptura haba provocado a la organizacin federal argentina. Se trat, ms bien, de la consagracin definitiva de un procedimiento lo suficientemente flexible como para arribar a una salida propicia a las circunstancias, con intacta capacidad de mutacin frente a los nuevos y viejos problemas que vendran por delante en la consolidacin de nuestra federacin. No pudieron los constituyentes capitalizar a una ciudad establecida, ni a Buenos Aires ni a ninguna otra, puesto que la coyuntura poltica se los impeda. Tampoco se pronunciaron por inmovilizar implacablemente las manos del operador poltico. Slo constitucionalizaron una metodologa, dctil y elstica que permiti en el siglo XIX (1880), pero que tambin debe permitir en el siglo XXI, brindar una respuesta adecuada para la resolucin de la problemtica de los tiempos, los nuevos conflictos, los antiguos achaques, en fin, la respuesta que facilite la superacin de los nuevos desafos. Si hay un desafo pendiente, es el de la descentralizacin y el logro del equilibrio territorial argentino. La encrucijada gira en torno a agudizar el proceso de concentracin y periferia, o construir un gran pas con provincias armnicas, descentralizadas y plenamente integradas. Los constituyentes federales de 1994 han desempolvado esa causa centenaria, propia de nuestra dogmtica federal, animndose a otorgar un mandato claro en el artculo 75 de nuestra Constitucin Nacional. Se trata de la nueva clusula del progreso. Entre las nuevas atribuciones del Congreso, se encuentra la de dar prioridad a un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio de la Nacin (inciso segundo del artculo 75).
48
Discurso pronunciado por el Senador Nicasio Oroo con motivo del veto dispuesto por el Poder Ejecutivo a la ley sobre capital en la sesin del Honorable Senado de la Nacin, 13 de septiembre de 1869 en OROO, Nicasio Obra Completa, Universidad Nacional del Litoral, Academia Nacional de la Historia, Santa Fe, 2004, p. 48.
64
Asimismo, se dispone que corresponde al Congreso proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio como as tambin promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (inciso 19, 2 prrafo del artculo 75). Se puede decir que los constituyentes reformistas de 1994, intervinieron en la Frmula poltica de la Constitucin, que son las ideas fundantes e identificatorias de la Carta Magna.49 As como en 1853-60, la idea iluminista sobre la libertad y los derechos y garantas eran parte de la frmula poltica de la Constitucin, hoy en da se rescata la idea regional y el crecimiento armnico del pas, tpicos propios del federalismo, que es la otra piedra basal del sistema constitucional, y que como todos conocemos, ha sido vctima de cercenamientos y profundas crisis en los ltimos siglos. Si existe una obra inconclusa es esa. Si hay una idea constitucional liminar que no ha podido concretarse es el desarrollo igual del pas y de cada uno de sus territorios. Uno de los representantes de la provincia de Santa Fe en la Convencin General Constituyente de 1853, don Manuel Leiva, ya lo haba advertido: la residencia de las autoridades nacionales no deba designarse permanentemente, ni lo designa ninguna Constitucin del mundo y mucho menos debera hacerlo la nuestra en las actuales circunstancias; pues si hoy parece conveniente esta residencia en un punto, maana sera quiz que se traslade a otro, como haba sucedido ya que las autoridades se trasladasen a Crdoba; que an en el caso de que se conviniese hoy que se site en el punto sealado en el artculo en discusin para estar en mayor contacto con las potencias amigas y con el comercio extranjero, maana quiz convendra situarla en otra parte ms central de la
49
Mario Justo Lpez se remonta a Manuel Dorrego cuando analiza los antecedentes de la idea regional y la representacin geogrfica en la Argentina: La formacin de unidades territoriales, no sobre la base de la tradicin o de la decisin caprichosa del Legislador, sino atendiendo razones demogrficas y socioeconmicas, adems de geogrficas, fue expuesta por Manuel Dorrego en su carcter de Diputado al Congreso Nacional, en la sesin del 29 de septiembre de 1826, cuando, para refutar el argumento de los unitarios consistente en que haba provincias que carecan de poblacin y de medios para gobernarse a s mismas, sostuvo que podran formarse grupos o uniones de ellas que les permitiran contar con los suficientes elementos. LPEZ, Mario Justo Introduccin a los estudios polticos, Depalma, Buenos Aires, 1983, Vol. II, p. 232.
65
Repblica, porque estn all ms garantidas en el caso de un ataque exterior por el ro, o porque convenga colocarlas ms en las inmediaciones de las partes pobladas de la repblica, para que la influencia del poder nacional, estando ms inmediata, fuese ms eficaz para atender ms activamente a las necesidades y el progreso de los pueblos: asegurar sus fronteras, garantir su tranquilidad y callar las tendencias de la anarqua que con frecuencia amargan el sosiego pblico.50 11. De mudanzas y traslados posibles e imposibles del Congreso, entre 1816 y 1986 11. 1. El traslado del Congreso de Tucumn en 1816 El primer antecedente argentino de separacin de la instalacin del Poder Ejecutivo y el Congreso se encuentra en la misma gentica de nuestra organizacin independiente. Indica al respecto Segundo V. Linares Quintana que en nuestro pas, todos los antecedentes histricos imponan establecer la capital de la nacin en la ciudad de Buenos Aires que, ya en la poca colonial, era la capital del virreinato y que, producida la ruptura del vnculo de dependencia con Espaa, vino a ser el asiento natural y obligado de las autoridades patrias.51 Sin embargo, existe una nica excepcin. El Congreso de 1816 se reuni en Tucumn por circunstancias de orden poltico producindose el caso especial y nico, quiz en la historia de los pueblos, de que el Congreso estuviera radicado en un punto y el Poder Ejecutivo en otro, siendo as que ambos poderes marchaban en la ms perfecta armona.52 Sucede que cuando Buenos Aires depuso al Virrey, se autoproclam como la heredera de sus poderes, y los ejerci, cuanto menos, discrecionalmente. Ello provoc la resistencia de los pueblos del interior, perfectamente reflejada en algunos documentos. Las Instrucciones de los diputados tucumanos a la Asamblea del Ao XIII prescriban que los Diputados pedirn que la Asamblea se haga precisa e
50
51 52
LINARES QUINTANA, Segundo V. Gobierno y Administracin de la Repblica Argentina, Tipogrfica Editora Argentina (TEA), Buenos Aires, 1946, p. 244. LINARES QUINTANA, Segundo V. Gobierno y Administracin, cit., p. 242. MONTES DE OCA, Manuel A. Lecciones de Derecho Constitucional, Buenos Aires, Tomo I, p. 157.
66
indispensablemente fuera de Buenos Aires, para que las deliberaciones tengan todo el carcter de libertad que corresponde. Las Instrucciones de los representantes jujeos indicaban que deben quedar excluidos de toda intervencin en la Asamblea, el Gobierno Superior y el Excelentsimo Cabildo (de Buenos Aires) y el cuerpo trasladarse a otro lugar conveniente. Los celebres Instructivos de Artigas a los delegados orientales marcaban que precisa e indispensablemente sea fuera de Buenos Aires donde resida el sitio del Gobierno de las Provincias Unidas.53 La presin que Buenos Aires naturalmente ejerca sobre las decisiones polticas del pas y los errores cometidos por algunos de sus hombres en la relacin con Artigas y con los denominados pueblos Libres, entre otros desatinos, hizo necesario trasladar desde Buenos Aires al sitio del Congreso Nacional que declarara la independencia de la Argentina, en los convulsionados das de 1816. La primera mencin que se hace de la ciudad de Tucumn como sede del Congreso Nacional aparece en el Estatuto Provisional dado por la Junta de Observacin, en mayo de 1815 (Seccin tercera, captulo I, artculo XXX). El Estatuto, considerado por algunos historiadores del derecho como el primer ensayo constitucional de cierta jerarqua,54 contena reglas orgnicas relativas al poder ejecutivo y judicial, al ejercicio de la ciudadana, a la forma de elegir diputados al futuro congreso, los cabildos y gobernadores de provincia (sern nombrados por los respectivos electores de ellas) y una declaracin de derechos. Sin dudas que la distancia con Buenos Aires, permiti debates ms despojados, no slo de presiones e influencias centralistas, sino tambin de rencores y susceptibilidades localistas, que si bien es cierto que no estuvieron totalmente ausentes de Tucumn en 1816, tampoco impidieron la obra ms importante de esa asamblea. En ese marco, con sedes separadas del Poder Ejecutivo y el Congreso, es donde se crea el clima propicio para la declaracin de la independencia. San Martn, que adverta singularmente la ascendencia negativa de las corporaciones de Buenos Aires en estos debates, fue uno de los soportes de ese Congreso, junto a Belgrano. Fue el primero quien insistentemente escribira a su amigo, Toms Godoy Cruz, diputado por Mendoza en Tucumn, preguntn-
53 54
LUNA, Flix Buenos Aires y el pas, cit., p. 80. ZORRAQUIN BECU, Ricardo Historia del Derecho Argentino, Editorial Perrot, Tomo II, p. 22.
67
dole: Cundo empiezan Uds. a reunirse? Por lo ms sagrado les suplico: hagan cuantos esfuerzos quepan en lo humano para asegurar nuestra suerte. Todas las provincias estn a la expectativa, esperando las decisiones de ese Congreso: l solamente puede cortar esas desavenencias que existen en las corporaciones de Buenos Aires (el destacado nos pertenece). Cinco das despus, insista a Godoy Cruz sobre lo mismo: Cundo se juntan y dan principio a sus sesiones? Yo estoy con el mayor cuidado sobre el resultado del Congreso y con mucho ms, si no hay una unin ntima de opinin. Una vez constituido el Congreso, empez a instar San Martn, a la par de Belgrano, por la inmediata declaracin de la independencia, como una manera de coronar la revolucin americana y el punto de partida de la guerra ofensiva para liberar a Amrica de la dominacin espaola. No conceba el Padre de la Patria el Cruce de los Andes y la Campaa Libertadora, sin esa declaracin que emergi de las deliberaciones nacionales en el Congreso de Tucumn. Hasta cundo esperamos para declarar nuestra independencia?, escriba de nuevo San Martn a Godoy Cruz. Como ste le objet que la cosa no era tan simple, San Martn le respondi enrgicamente: Veo lo que me dice sobre el punto de la independencia, no es soplar y hacer botellas; yo respondo que mil veces es ms fcil hacer la independencia que el que un americano haga una sola botella.55 Luego de la consolidacin de nuestra Carta Magna en 1860, existen antecedentes histricos e institucionales que reafirman la posibilidad de capitalizar a ms de una ciudad, sin que se hubiera advertido barrera alguna.
Veamos algunos casos.

11.2. La capitalizacin de la provincia de Buenos Aires Bien prximo a la reforma de 1860, el Congreso de la Nacin, en fecha 28 de agosto de 1862, sancion la ley nmero 12, aprobando un mensaje del Poder Ejecutivo estableciendo que en el prximo periodo legislativo de 1863, el Congreso determinara el punto que habra de ser la capital permanente de la Repblica. Durante el plazo de tres aos, las autoridades nacionales continuaran residiendo en la ciudad de Buenos Aires, pero adems, tanto la ciudad como la
55
MITRE, Bartolom Historia de San Martn y de la emancipacin sudamericana, Ediciones Cenit, Buenos Aires, 1960, Tomo I, pp. 293 y ss.
68
provincia del mismo nombre quedaban federalizadas en toda la extensin de su territorio. Las autoridades nacionales ejerceran la inmediata y exclusiva direccin del rea capitalizada, debiendo ser presentada la ley a la brevedad a la Legislatura bonaerense para su aceptacin. La mencionada ley, cabe aclarar, fue rechazada por la Legislatura, pero no precisamente por tachrsela de inconstitucional, ni por haberse designado capital federal en un espacio comprendido por ms de una ciudad. En efecto, la federalizacin correspondi al rea de toda una provincia y no slo al ejido urbano de una ciudad en particular y a nadie, por entonces, se le ocurri plantear la inconstitucionalidad de la ley nmero 12. A nadie, se le ocurri blandir la interpretacin rigorista y literaria de la Constitucin, exigindole a Bartolom Mitre que desfederalice a la provincia de Buenos Aires, puesto que no cumplimentaba la singularidad de sitio dispuesta por el artculo 3 de la Constitucin Nacional. 11.3. El avance hacia el sur, hacia el mar y hacia el fro 56 En 1987, durante la presidencia de Alfonsn, la ley nmero 23512, declar Capital de la Repblica a tres ciudades distintas: Carmen de Patagones (provincia de Buenos Aires), Viedma y Guardia Mitre (provincia de Ro Negro). La ley del Congreso permita potencialmente que uno de los poderes del estado estuviere asentado en Carmen de Patagones, otro en Guardia Mitre y la cabeza del otro en Viedma, de manera indistinta o incluso, mixta. En esa lgica, la sede del Poder Legislativo poda situarse en una ciudad y el Poder Ejecutivo en otra u otras ciudades (por ejemplo los Ministerios en una y el Presidente en otra). El Poder Judicial, de hecho, funciona en varias ciudades, aunque la Corte Suprema tenga su sede en la Capital. La instalacin simultnea de los asientos capitalinos en dos o tres ciudades no fue jams discutida. Se justific la adecuacin al texto constitucional, refirindose a un ncleo bipolar, a una suerte de conurbacin o a la configuracin de un eje. Cierto es que la distancia existente entre Carmen de Patagones y Viedma es de aproximadamente siete kilmetros y de la primera, con Guardia Mitre es de ochenta kilmetros (catorce leguas segn algunos documentos).57
56
57
Mensaje Presidencial del Dr. Ral R. Alfonsn a la Honorable Asamblea Legislativa, 1 de mayo de 1986, p. 194. El comandante del Carmen (de Patagones), coronel Julin Murga, consigui la autorizacin del Gobierno nacional para reemplazar la nueva Guardia solicitada por los vecinos. El 16 de diciembre de 1862, el celoso Comandante llev a cabo la fundacin del FORTN GRAL:
69
En fin, con el objeto de modificar el emplazamiento de la Capital Federal, con el doble propsito de corregir defectos estructurales originados en un excesivo centralismo de la actual capital y estimular el desarrollo del interior de la Repblica,58 se procedi a una interpretacin flexible del artculo 3, adecuada a la concrecin de un proyecto muy ambicioso, el traslado ntegro de la Capital Federal al sur, al mar y al fro, en las orillas del Ro Negro. La propia ley de cesin de parte de la Legislatura de Ro Negro (nmero 2086 de fecha 10 de julio de 1986), no ocultaba que la nueva capital se asentara en ms de una ciudad, cuando en el artculo 4 de la misma indicaba que hasta tanto se efectivice el traslado de las autoridades nacionales al nuevo distrito, la provincia y las municipalidades (en plural) conservarn sus actuales jurisdicciones. La ley de traslado de 1987 resulta actualmente inaplicable, puesto que han desaparecido las circunstancias que la hacan ejecutable. Las leyes de cesin de los territorios provinciales de Buenos Aires y Ro Negro tenan fecha de vencimiento: las cesiones quedaban sin efecto si por cualquier motivo dejaba de concretarse la radicacin del gobierno federal en el territorio cedido en un plazo de 5 aos. Esas clusulas gatillo provocaron la derogacin tcita de la ley de traslado, por resultar de cumplimiento imposible. Si no hay cesin de territorio de parte de las provincias, no hay traslado viable, ms all de la interpretacin blanda a la que hicimos referencia en el punto VIII. La ley 23512 prevea el traslado de la capital a un territorio perteneciente a tres ciudades distintas enclavadas en dos provincias diferentes, y se lograba, adems, que tanto Buenos Aires como Ro Negro cediesen a travs de sus respectivas legislaturas los territorios a federalizarse. Este es un antecedente valioso, provisto de una interpretacin francamente dinmica de nuestro texto constitucional.
58
MITRE o GUARDIA GRAL. MITRE a unas catorce leguas del asiento del Carmen, en el paraje que ya denominaban China Muerta. El nuevo establecimiento sufri el cambio de su nombre Coronel Pringles por imposicin del gral. Conrado E. Villegas, a la sazn comandante de la segunda divisin de la lnea militar del ro Negro, con asiento en Patagones. Pero hace pocos aos, precisamente el 2 de diciembre de 1946, el Gobierno nacional resolvi restituirle su nombre primigenio: GUARDIA MITRE. REY, Hctor Daniel et l. http:// www.verviedma.com.ar/historia.htm [consulta: 24 de octubre de 2007]. De los considerandos del decreto nmero 528/86 de la Presidencia de la Nacin, creando la Comisin Tcnica Asesora en problemas urbansticos, arquitectnicos y ambientales, para el emplazamiento de la nueva Capital de la Repblica. Ver Capital de la Repblica, Biblioteca del Congreso de la Nacin, Direccin de Referencia Legislativa, Tomo I, Buenos Aires, 1986, p. 111.
70
El desdoblamiento funcional no invalida que la capital siga siendo una: para el caso de la ley 23512, Viedma-Carmen de Patagones-Guardia Mitre; para el caso de nuestra propuesta: Ciudad Autnoma de Buenos Aires-Rosario. La Capital Federal de la Repblica estara integrada por un complejo capital de sedes bifurcadas o ramificadas. En este sentido, una capital que site a los distintos poderes del Gobierno Federal en lugares diversos del territorio nacional parece aceptable si as lo dispone el Congreso a travs de una ley especial, cumplimentando los requisitos del artculo 3 de la Constitucin. 12. El procedimiento de mudanza 12.1. La capitalidad ramificada De acuerdo a lo expresado hasta esta parte, la modalidad que proponemos y que hemos fundado desde el campo del Derecho Constitucional para el traslado del Congreso a la ciudad de Rosario, es la sancin de una ley especial por parte del Poder Legislativo nacional que, previa sancin de la ley de cesin del territorio santafesino a federalizar por parte de la Legislatura de la provincia de Santa Fe, disponga la capitalizacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en los trminos de las leyes nacionales nmero 1029, 1585 y 2089 y de la ciudad de Rosario. Se trata de la designacin de un Complejo Capital, perfectamente acorde a la descentralizacin del Poder Legislativo nacional y a la moderacin del efecto centrpeto que nuestras fuerzas polticas, econmicas y sociales ejercen en el proceso de desfederalizacin que padece la Argentina, iniciado casi en el mismo momento de nuestro nacimiento. El traslado, con esta propiedad definitiva que propiciamos, implica la creacin de un modelo que controle espacialmente el flujo centralizante, tan resistente y contagioso en nuestro caso. Esto implicar una revisin del modelo de federalismo que adoptamos en 1853-60 y la inclusin de un factor nuevo que de alguna manera, debilite la tendencia centralizante, esto es, un traslado que site el debate, el control y la representacin parlamentaria fuera de la ciudad de Buenos Aires y de los sucesivos conurbanos que la abrazan. Los pasos: A) La capitalizacin de Buenos Aires, territorialmente hablando, se concreta a travs de la ley nmero 1029, sancionada el 20 de septiembre de 1880 y suscripta por Nicols Avellaneda y B. Zorrilla.
71
En su artculo 1, declara Capital de la Repblica el Municipio de la Ciudad de Buenos Aires, bajo sus lmites actuales y despus que se haya cumplido el requisito constitucional de que habla el artculo 8 de esta ley. En el artculo 2 se dispone que todos los establecimientos y edificios pblicos situados en el municipio quedan bajo la jurisdiccin de la Nacin, sin que los municipales pierdan por esto su carcter, y en el artculo 3 se resuelve la situacin del Banco de la Provincia, el Hipotecario y el Monte-po, los que permanecern bajo la direccin y propiedad de la Provincia, sin alteracin en los derechos que a esta correspondan. En el artculo 4 de la ley, la Provincia se reserva la administracin y propiedad de sus ferrocarriles y telgrafos, aunque empiece su arranque en el municipio de la ciudad, conservando asimismo la propiedad de los dems bienes que tuviese en l. A travs de lo dispuesto en el artculo 5, la Nacin, por su parte, asume la deuda exterior de la Provincia de Buenos Aires, previos lo arreglos necesarios. Los artculos 6, 7 y 8 fueron derogados por la ley 1585, en 1884. B) La Ley 1585, del 31 de octubre de 1884, reformula los lmites entre la Capital Federal y la provincia Buenos Aires. En su artculo 1 y con el fin de ensanchar la Capital de la Repblica, se acepta la cesin que hace la Provincia de Buenos Aires de la jurisdiccin que ejerce en el Municipio de Belgrano y en parte del de San Jos de Flores, con los lmites establecidos en el artculo 1 de la ley de dicha Provincia de 28 de Octubre del corriente ao. En su artculo 2, tambin se aceptan las condiciones consignadas en la ley de cesin (previa, de la Legislatura Bonaerense), con excepcin de lo expresado en el inciso 4 del artculo 2, es decir, la reserva que la provincia de Buenos Aires haca sobre su legislacin y jurisdiccin exclusiva de los Ferrocarriles del Sud, del Oeste, del Norte y de la Boca y Ensenada. Luego, se autoriza al Poder Ejecutivo para celebrar con el de la provincia de Buenos Aires los arreglos concernientes a la cesin referida. C) Con posterioridad y por va de la ley nacional nmero 2089, de fecha 28 de septiembre de 1887, la Nacin acepta la cesin que realiza la Provincia de Buenos Aires de los municipios o partidos de San Jos de Flores y Belgrano, para un nuevo ensanche de la Capital Federal, puesto que la anterior cesin slo haba sido de la parte comprendida entre el Municipio de la Capital, el de Belgrano y la lnea recta con el Puente Alsina, con el ngulo que forma la
72
intercepcin de los Municipios de Belgrano y San Jos de Flores, en el de San Martn.59 D) Para concretar el traslado del Congreso Federal a Rosario, la Provincia de Santa Fe debera ceder total o parcialmente el territorio de esta ciudad, y el Parlamento nacional, segn el procedimiento ordinario de formacin de leyes, sancionar la ley especial de capitalizacin, disponiendo el nuevo asentamiento del Poder Legislativo Federal. El proyecto debe prever, al menos, lo siguiente: ARTCULO 1.- Declrase Capital de la Repblica a la Ciudad Autnoma de Buenos conforme lo dispuesto por las leyes 1029, 1585 y 2089, y a la Ciudad de Rosario, conforme lo dispuesto por la ley (de aceptacin de la cesin de territorio dispuesta por la Legislatura de la Provincia de Santa Fe). La Ciudad Autnoma de Buenos Aires ser la sede del Poder Ejecutivo y de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. La ciudad de Rosario ser la sede del Poder Legislativo Nacional. ARTCULO 2.- Facltase el Poder Ejecutivo Nacional a convenir con los gobiernos de la provincia de Santa Fe y de la municipalidad de Rosario la transferencia: a) de los bienes de dominio pblico; b) de los bienes de dominio privado; c) del uso de bienes del dominio pblico o privado del estado provincial y del municipio, para la instalacin del Poder Legislativo Nacional. d) de los requisitos y dems antecedentes inmobiliarios, catastrales e impositivos, relativo a los bienes situados en el territorio; y e) de las deudas y crditos de la citada municipalidad y del gobierno provincial, concernientes al territorio que se federaliza. ARTCULO 3.- El Poder Legislativo Nacional, previa notificacin al poder Ejecutivo y a la Corte Suprema de Justicia, declarar por resolucin de cada una de sus cmaras, la habilitacin de los locales e instalaciones suficientes, aptos para el desempeo de sus funciones de conformidad a lo dispuesto en la Constitucin Nacional. A partir de ese momento, el Poder Legislativo Nacional se constituir en su nueva sede. Con aquella declaracin se operar la plena federalizacin del rea de la provincia de Santa Fe cedida por su Legislatura a todos los efectos institucionales, legales y administrativos, cesando en consecuencia las potestades jurisdiccionales provincial y municipal.
59
Ver Ley de la Legislatura de la provincia de Buenos Aires del 28 de octubre de 1884.
73
ARTCULO 4.- La Ciudad Autnoma de Buenos Aires continuar siendo sede del Poder Legislativo Nacional hasta cumplirse lo dispuesto en el artculo 3 de la presente. ARTCULO 5.- Declranse de utilidad pblica y sujetos a expropiacin inmediata o diferida, aquellos bienes de propiedad privada situados en el territorio cedido por la provincia de Santa Fe que resulten necesarios para el establecimiento de la nueva sede del Poder Legislativo. ARTCULO 6.- Los gastos que irrogue el establecimiento del Congreso Nacional en la ciudad de Rosario, sern solventados con recursos provenientes de Rentas Generales en la partida correspondiente del presupuesto nacional y con recursos provenientes de la ejecucin de la presente ley. En ningn caso los gastos que demande el cumplimiento de esta ley y el traslado del Congreso podrn afectar los fondos y recursos que corresponde percibir a la provincias por cualquier concepto, tales como los derivados de la coparticipacin impositiva federal, regalas, fondos especiales destinados a programas de desarrollo provinciales, fondo nacional de la vivienda u otros similares creados o a crearse con los mismos fines. ARTCULO 7.- Los agentes del Poder Legislativo Nacional no podrn ser trasladados a la nueva sede dispuesta en el artculo 1 de la presente ley, sin su previo y expreso consentimiento, manteniendo en todo caso la garanta de estabilidad. Los agentes que no acepten el traslado sern reubicados en otros organismos en la forma y plazos que determine la reglamentacin. El 23 de noviembre de 2004, con motivo de conmemorarse el 137 Aniversario del diario La Capital de Rosario, el Presidente de su Directorio, Dr. Daniel Vila, abrevando en la tradicin de este medio, decano de la prensa argentina, y en los fundamentos del fundador, Don Ovidio Lagos, propuso trasladar el Congreso Nacional a la ciudad de Rosario. El 6 de diciembre de 2004, el Dr. ngel F. Girardi, en la seccin Reflexiones del diario mencionado, public un artculo titulado: Rosario: capital legislativa de la Nacin, en la que propone reubicar al Congreso de la Nacin en la ciudad de Rosario y a la sede del Poder Judicial de la Nacin en la ciudad de Crdoba. El 17 de diciembre de 2004, en la misma seccin de ese Diario y bajo el ttulo Rosario, una capital inconclusa, propuse un mecanismo constitucional que efectivice la capitalidad bifurcada de la Argentina en un complejo capitalino Ciudad Autnoma de Buenos Aires- Rosario, sin necesidad de reformar nuestra Carta Magna.
74
En La Capital del da 15 de marzo de 2005, se da cuenta de un hecho institucional relevante. Los senadores nacionales por Santa Fe, Carlos Reutemann (PJ), Roxana Latorre (PJ) y Rubn Giustiniani (PS), se comprometieron a impulsar el proyecto de trasladar el Congreso de la Nacin a Rosario, contando adems con el apoyo del gobernador de la provincia de Santa Fe, Ing. Jorge Obeid y del Intendente de Rosario, Ing. Miguel Lifschitz.60 El 2 de agosto de 2005, la diputada nacional Irma Foresi present en la Cmara Baja nacional, un proyecto de ley declarando a la ciudad de Buenos Aires y a un rea de la ciudad de Rosario como Capital de la Repblica. Como se dice en el mbito cientfico, slo nos resta ver y esperar (wait and see), no porque no sepamos qu hacer sino al aguardo paciente de la reaccin en cadena.
60
Ver COLOMBO, Carlos Sera el fortalecimiento poltico e institucional del rol de Rosario, en La Capital, 15 de marzo de 2005. Tanto los senadores como el intendente y el gobernador se comprometieron a trabajar para lograr el traslado del Congreso a Rosario. La intencin es apoyar este proyecto y llevar adelante la idea que lanz el doctor Vila durante la conmemoracin del 137 aniversario de La Capital, seal Obeid, durante el encuentro celebrado en la Estacin Fluvial. Estamos totalmente de acuerdo con la descentralizacin administrativa y poltica para lograr un Estado ms cerca de la gente, es por eso que adherimos a una iniciativa de esta naturaleza, seal Giustiniani. Por su parte, Lifschitz fue ms all y adelant que en caso de avanzar esta idea el municipio est en condiciones de pensar ya en los terrenos posibles para la construccin del nuevo Palacio Legislativo en Rosario y mencion, como posibilidad, la costa del ro Paran donde hay un proyecto de expansin inmobiliaria y ese podra ser un lugar inmejorable para radicar el Congreso. Ahora tenemos que trabajar para poder plasmar estas buenas intenciones y ver cmo se trata de concretarlas en la realidad, fueron las palabras de Reutemann. A su turno, Latorre consider que se est iniciando un camino de gestiones para explorar las posibilidades reales de xito de este proyecto de ley. Para Obeid, esta iniciativa significa el fortalecimiento poltico e institucional del rol que juega Rosario en el pas y record que en tres oportunidades el Congreso aprob la ley para que esta ciudad fuera la Capital de la Nacin. De aprobarse este proyecto Rosario lograra el papel preponderante que se merece. Sera un reconocimiento al rol que tiene en la poltica del pas, se entusiasm el gobernador. Asimismo, Giustiniani adelant que ahora hay que buscar el consenso con los diecinueve diputados nacionales por Santa Fe, los tres senadores y ampliarlo a otros legisladores de la Regin Centro. Para Rosario esta idea es muy importante y tambin para el pas. Sera poder plasmar la realidad de una nueva Argentina, distribuir en todo el territorio el poder que ostenta la Capital Federal y el interior con Rosario, destac Lifschitz. Para el intendente, si se analizan otras experiencias, como el caso chileno que llev el Congreso a Valparaso, pensamos que es viable. Adems no debemos olvidar los antecedentes histricos que mencion el gobernador y la propia historia de Rosario para plasmar un proyecto de esta envergadura.
75
12.2. La denominada Solucin Vaticana Cuando nos referimos a la Solucin Vaticana, nos ocupamos de una propuesta formulada por el Prof. Luis Mara Bandieri, 61 que consiste en descapitalizar a la ciudad de Buenos Aires y, simultneamente, disponer por va legislativa, de conformidad al artculo 3 de la Constitucin Nacional, la creacin de un Distrito Federal compuesto por: a) un ncleo bsico que abarcara el espacio comprendido entre la avenida de la Rbida; Alsina; Bolvar y San Martn; Bartolom Mitre. b) los emplazamientos, en la ciudad de Buenos Aires y fuera de ella, donde hubiera asiento de autoridades federales o representaciones diplomticas extranjeras, que se declararan tambin parte integrante del distrito federal. El resto de la Ciudad continuara con su actual rgimen de autonoma, hasta que, previa reforma constitucional, pueda convertirse en la provincia nmero 24 de la Repblica Argentina. Esta propuesta es perfectamente compatible con la idea de trasladar el Congreso Nacional a la ciudad de Rosario, puesto que se tratara de un emplazamiento del Poder Legislativo fuera de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, integrado al Complejo Capital. En concreto, consiste en separar la ciudad de la capitalidad, para evitar la cohabitacin de dos jurisdicciones, la federal y la autonmica, sobre un mismo territorio de veinte mil hectreas y sobre una misma poblacin de tres millones de habitantes. La procedencia vaticana de esta idea, tiene que ver con la solucin arribada en la relacin entre el Papado y el Estado italiano a lo largo de sus prolongados aos de agitada convivencia y ocupaciones. En el siglo XIX, durante la unificacin italiana, los Estados Pontificios fueron absorbidos en la estructura unitaria del nuevo reino de Italia. La fase final de este proceso lleg en 1870, cuando las tropas del rey Vctor Manuel tomaron Roma. En los diez aos siguientes, el Papa se neg a rendir sus ltimos bastiones al nuevo Estado. Cuando las tropas monrquicas entraron en Roma, el Pontfice se retir al Vaticano y desde entonces ningn Papa volvi a abandonar sus recintos hasta la ratificacin, en febrero de 1929, de los Pactos Lateranenses.
61
La Solucin Vaticana fue planteada por Luis M. Bandieri en artculos periodsticos (La Nueva Provincia, Baha Blanca, 23 de agosto de 1985; 18 de abril de 1986; 25 de septiembre de 1987; 3 de octubre de 1987; 24 de junio de 1988; 5 de julio de 1991; 26 de julio de 1991; 30 de octubre de 1992; 23 de abril de 1993; 29 de septiembre de 1993; Provincia o Ciudad Autnoma?, en La Nacin, 23 de noviembre de 1993) y en la ponencia que formulara en el XVIII Encuentro Argentino de Profesores de Derecho Constitucional, Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, Paran, 13, 14 y 15 de septiembre de 2007.
76
El Tratado entre la Santa Sede e Italia, fue concluido entre el papa Po XI, por parte de la Santa Sede, y Vctor Manuel III, por parte del Reino de Italia, el 11 de febrero y entr en vigor el 7 de junio de 1929. Consta el mismo de un prembulo y veintisiete artculos; instituye el Estado Ciudad del Vaticano, determinando la soberana temporal, la propiedad exclusiva, la inviolabilidad y el derecho de legacin activo y pasivo del Romano Pontfice, as como la neutralidad, los servicios necesarios y sus lmites geogrficos, con las zonas e inmuebles que gozan de extraterritorialidad. Como anexos figuran: 1) La delimitacin geogrfica del territorio del nuevo microestado: la Ciudad Vaticana, con su prerrogativa de Estado Libre, en el que el Estado italiano no tiene intervencin alguna. 2) Los inmuebles vaticanos, fuera de la Ciudad Vaticana y dentro del Estado italiano, que gozan de extraterritorialidad: comprende el palacio de Letrn, con la baslica de San Juan; la baslica de Santa Mara la Mayor, con el palacio anexo; la baslica de San Pablo, con el edificio contiguo; la villa de Castelgandolfo, los edificios del Colegio de Propaganda Fide, el palacio de la Datara, el de la Cancillera y el del Vicariato. 3) Los inmuebles exentos de impuestos y expropiacin: pertenecen la Universidad Gregoriana, el Instituto Bblico, el Instituto Oriental, el de Arqueologa cristiana, los Seminarios ruso y lombardo, etc. La solucin vaticana para la sede de las autoridades federales nacionales, fue as llamada por Bandieri por semejanza con los edificios diseminados por la ciudad de Roma o fuera de ella, que en virtud de los tratados de Letrn son de jurisdiccin del Estado Vaticano, pese a estar situados extramuros. En el caso de la capital argentina, el ncleo del nuevo Distrito Federal conservara la planta bsica fundacional de Buenos Aires en 1580, y las sedes histricas de por lo menos dos poderes centrales. Abarcara la histrica Plaza de Mayo; la Casa de Gobierno donde estuvo el viejo fuerte virreinal, sede del Poder Ejecutivo federal; la antigua sede del Poder Legislativo federal y otros edificios pblicos, junto con las dems sedes vaticanizadas en otros puntos de la ciudad de Buenos Aires y de la ciudad de Rosario, si anexamos a la proposicin original, la idea del traslado del Congreso a esta ltima ciudad. En verdad, la institucin del Estado de la Ciudad del Vaticano, pretendi ser la solucin a una concreta cuestin romana: unos Estados Pontificios que militarmente se ocuparon y una ocupacin nunca aceptada por la parte despojada.
77
Se pretendi consolidar un Estado, si bien en miniatura, que respondiera a una misma finalidad: servir de garanta a la independencia del Primado Romano, salvando la integridad y unidad de la Pennsula italiana. Este original acuerdo, que ha cumplido ms de siete dcadas, en la actualidad aparece para algunos como paradigma a tenerse en cuenta, e incluso, ser adoptado como solucin de gravsimos problemas concretos de larga duracin. As es que, en ocasin de la visita de Juan Pablo II a Jerusaln, Israel, Jordania y Palestina en el ao 2000, el entonces Presidente de la Organizacin para la Liberacin de Palestina (OLP) Yaser Arafat, apuntaba, aunque sin xito, a resolver el largo litigio entre Palestina e Israel a travs del mecanismo de la doble capitalidad de Jerusaln como la que vena ostentando Roma como capital de Italia, a la vez que del Stato Citt del Vaticano. Si hay en el mbito de nuestra institucionalidad un conflicto de larga duracin es el del centralismo y, ahora, luego de la reforma constitucional de 1994, los roces que se producen o pueden eventualmente producirse, a raz de la cohabitacin de las autoridades federales y del Gobierno Autnomo de la Ciudad de Buenos Aires, en un mismo emplazamiento fsico Esta ciudad, en opinin de Sergio Maestri, ha sido uno de los extremos de la tensin que condicion la historia de nuestro pas. Su federalizacin result un recurso transaccional que devino en su falta de autonoma, con dependencia y jurisdiccin directa del gobierno central, como contrapartida de la condicin de Capital de la Repblica y asiento de las autoridades nacionales. El status jurdico de la ciudad de Buenos Aires se mantuvo estable desde 1880 hasta la reforma constitucional de 1994 en que se le reconocen, por va del artculo 129, facultades jurisdiccionales y legislativas en el marco de un gobierno autnomo, al tiempo que se determina la elegibilidad del Jefe de Gobierno. Por su parte, el Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires fue denominado por los representantes que lo elaboraron como Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, categora que no le es reconocida por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. La llamada Constitucin de la Ciudad, en su artculo primero declara que la Ciudad Autnoma ejerce todo el poder no conferido por la Constitucin Nacional al Gobierno Federal. Una tpica posicin de provincia.
78
Desde el punto de vista de la tcnica constitucional, el Estatuto Organizativo se ajusta al objetivo de una Constitucin Provincial.62 Es probable que la provincializacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires resuelva de manera satisfactoria, las legtimas pretensiones de autonoma plena reclamadas por el Gobierno de esa Ciudad-Provincia que paradjicamente, no es ni lo uno ni lo otro, y permita, a travs de la capitalizacin de espacios federales ubicados dentro y fuera de Buenos Aires, la resolucin definitiva de un viejo conflicto que ya no se justifica, en ningn sentido y bajo ninguna circunstancia. IV. Conclusiones Diversas son las razones que fundan la conveniencia de trasladar la sede del Poder Legislativo Nacional fuera del territorio de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a la ciudad de Rosario. Resumimos algunas: 1. Las razones de Rosario La ciudad de Rosario, ubicada en el sur de la provincia de Santa Fe, no es capital de provincia alguna. Esto la presenta como una alternativa de capitalizacin viable y favorece el traslado del Parlamento en virtud de que, desde el punto de vista administrativo y constitucional, se descarta la reedicin actualizada de la cuestin capital que provocara al pas dcadas de enfrentamientos y sangre derramada. En la ciudad de Rosario no puede reproducirse el conflicto de convivencia entre las autoridades nacionales y provinciales, ocurrido en el siglo XIX, en la sede de la ciudad de Buenos Aires. Esa disputa desencaden una de nuestras ltimas guerras civiles: el enfrentamiento de 1880 entre el gobernador de Buenos Aires, Carlos Tejedor, y el presidente de la Nacin, Nicols Avellaneda. Si la capital legislativa nacional coincidiere con la capital de una provincia, restauraramos tericamente ese dilema histrico, que fue el intento de armonizar la convivencia entre un Gobernador de provincia y las autoridades nacionales, y que tal cual lo hemos visto, termin desapaciblemente. Rosario, en ese sentido, es un sitio conveniente, no slo por su condicin de ciudad cosmopolita dotada de una estructura de escala metropolitana, sino y fundamentalmente, porque no es capital de nada.
62
MAESTRI, Sergio La Autonoma Portea, su alcance y profundizacin [en lnea] http:// www.bitacoraglobal.com.ar/textos/informes /IMaestri Autonoma.pdf [consulta: 22 de octubre de 2007].
79
Por su ubicacin estratgica y neurlgica, por su posicin equidistante, por su composicin inmigrante y su condicin de ciudad multicultural y multifactica, incluso por su delicado sabor a ciudad irredenta, la ciudad de Rosario, que nunca llev sobre sus espaldas el peso de una cargada burocracia, es un excelente lugar para pensar y debatir el pas. Vista la cuestin jurdica-constitucional, no ahondaremos aqu, por estar tratado en otros captulos de esta misma obra, en los dems factores econmicos, polticos y sociales que convierten a la ciudad de Rosario en una opcin capitalizable como sede del Parlamento Nacional. 2. Comunicacin instantnea Samuel F. B. Morse, luego de haber demostrado que poda enviar mensajes codificados por va de un cable elctrico, fue quien logr que el Congreso Norteamericano aprobara en 1844, el tendido de una lnea telegrfica entre Washington y Baltimore. En la inauguracin de esa lnea, Morse envi su histrico telegrama: Lo que Dios ha hecho!, dando principio a la era de las telecomunicaciones. Hoy en da, nuestra sociedad, casi con el mismo asombro, se encuentra en una nueva etapa evolutiva centrada en la denominada revolucin tecnolgica o digital, la sociedad del conocimiento y la informacin. En nuestro tiempo, no existen razones objetivas de incoordinacin o de falta de comunicacin fundadas en la falta de cercana territorial. El siglo XXI es el siglo de las comunicaciones virtuales. Actualmente, la comunicacin es instantnea y su costo se ha reducido notablemente. No hay duda de que existen avances irrefutables, incluso en el desarrollo del e-gobierno. En general, este tipo de prcticas vinculadas a la utilizacin de tecnologas de comunicacin aplicadas a la ejecucin de las funciones del Estado simplifican los trmites administrativos y, en el caso de los parlamentos, permite la propia interconexin y con los otros poderes (el ejecutivo y el judicial), facilitando su funcin de control y representacin. Entre los beneficios que se pueden esperar a partir de la implementacin de polticas integrales de e-gobierno podemos sealar: - la ampliacin y democratizacin del acceso a las ofertas de la administracin pblica - la posibilidad de hacer llegar ms rpidamente las demandas - la transparencia y accesibilidad a la informacin - la apertura a la participacin - la descentralizacin efectiva Internet, dice Manuel Castells (1996), no surge solamente como una nueva tecnologa de informacin sino tambin como una forma innovadora de
80
organizacin de la economa y de la sociedad como un todo, en un proceso de deconstruccin y reconstruccin incesantes. La capacidad de produccin de conocimiento, utilizando la informacin que cada vez est ms disponible, ser ms importante que nunca.63 La globalizacin comunicacional y la informatizacin de los sistemas, hacen posible segmentar los procesos de decisin del gobierno tanto en trminos funcionales como territoriales. La reduccin del costo de transmisin de datos e imgenes, reduce tambin la necesidad de centralizar, incluso desde el anticuado lugar de la administracin burocrtica weberiana: estar cerca o estar lejos ha perdido toda relevancia y los poderes del Estado ya no tienen razn para permanecer pegados o estrechamente contiguos. Han concluido las razones que nos obligaban a estar fsicamente cerca, en lo que respecta al proceso de toma de decisiones. Los Constituyentes de 1853-60 no pudieron prever estas circunstancias. El Congreso de 1853 y la capital imaginada en esos aos, estaba destinada para tomar decisiones a un ritmo ms sosegado, en un mundo ms simple, menos articulado e interrelacionado. Un mundo adecuado al siglo XIX en el que una noticia poda tardar una semana en ir de Buenos Aires a Salta, o de Santa Fe a Mendoza. La Constitucin de 1853-60 se elabora en un mundo que no conoca la mquina de escribir, ni el telfono, ni el automvil, ni la aeronavegacin, ni la fotografa, ni la radio, ni el cine, ni la televisin. En verdad, un mundo que no existe ni existir jams. Un mundo anterior a Marx, a Darwin, a Freud, a Einstein, es un mundo intelectualmente inimaginable, dice el futurlogo norteamericano Alvin Toffler.64 Las comunicaciones instantneas han dilatado tanto el tiempo, que hoy en da, una presidencia de cuatro aos produce ms informacin, ms acontecimientos, ms dificultades y ms decisiones que una presidencia de ocho o diez aos, en otra poca. Manifestar que la distancia fsica entre uno y otro poder (en este caso, el Ejecutivo y el Legislativo) dificulta su relacionamiento o encarece el trmite ordinario de la administracin, no se compadece con el estado actual de la ciencia del buen gobierno.
63
64
HELLERS, Nicols Gobierno Digital, Para bien o para mal?, en Revista de Derecho Informtico, Alfa-Redi, nm. 53, diciembre de 2002. TOFFLER, Alvin El Cambio del Poder, Editorial Plaza y Janes, Barcelona, 1992, p. 136.
81
3. Trasladar para revalorizar El traslado del Congreso debe aportar a la revalorizacin del Poder Legislativo. La separacin y el equilibrio entre los tres principales poderes del Estado es el fundamento de la democracia representativa. Por ello, la calidad de la democracia y su subsistencia depende en gran medida, de la efectividad del Poder Legislativo y de su capacidad de encarnar las aspiraciones de la poblacin, concretndolas en normas. El Parlamento es el espacio de la representacin heterognea de la sociedad y en su composicin limitada de legisladores, tiene el compromiso de reproducir la composicin de las preferencias de los distintos actores del sistema poltico y de la poblacin en general. En el fondo, en la naturaleza intrnseca de este poder se esconde un hecho misterioso. En un nmero de 329 ciudadanos, se expresa una comunidad de casi cuarenta millones de voluntades. El desafo es muy potente. Asimismo, el Congreso es la institucin de la democracia que debate y confecciona las normas sobre las que interactuamos, gobernantes y gobernados, en el mismo espacio pblico. Pero hay algo muy significativo en el Parlamento. Funcionalmente, es el lugar donde se controla la tarea del poder administrador, se confecciona la agenda pblica, se acuerda sobre la designacin de todos los magistrados judiciales y otros funcionarios relevantes del campo de la seguridad, los organismos de contralor y el manejo de las relaciones exteriores. Cierto es que el o la titular del Poder Ejecutivo lleva la bolsa y la espada, pero el Parlamento vigila, proporciona el tamao de la bolsa y su contenido y controla al Poder Ejecutivo en la ejecucin de su mandato. La crisis argentina de comienzos de este siglo, ha acelerado un proceso de envejecimiento de muchas de nuestras instituciones polticas, de la que debemos obtener una enseanza, necesaria para generar los anticuerpos que neutralicen las causas de estos males. Cierto es que los parlamentos estn en crisis en casi todo el mundo: los poderes legislativos son la parte del poder del Estado que ms ha sufrido la devaluacin y el quiebre representativo que caracteriza a esta poca. Para algunos autores, en los ltimos aos y en funcin del protagonismo de los ejecutivos, se ha producido una suerte de domesticacin o amansamiento del Legislativo, sometido a las distintas disciplinas partidarias y a los designios de los gobiernos de turno. Claro est que la propia mecnica de la tarea parlamentaria, anclada en una tradicin deliberativa que es milenaria, y en funcin de la naturaleza cole-
82
giada de este poder, requiere de tiempos y de procedimientos que hoy parecen demasiado extendidos. La tecnologa comunicacional puede apurar la dotacin de informacin y el conocimiento instantneo de los sucesos, pero el acuerdo tiene algo de artesanal: necesita de dilogo, intercambio y reflexin, como hace cientos de aos. La necesidad de funcionar con qurum legal y con reglas de discusin predeterminada, sumado al debate en las comisiones legislativas y en las reuniones de labor parlamentaria que preceden a la sesin en el recinto de las Cmaras, aportan una cuota de debilidad funcional del Poder Legislativo frente al activismo del Poder Ejecutivo. Se trata del precio de la pluralidad. El sistema constitucional posee la sabidura de precisar que cuando se trata de ejecutar medidas, basta con la voluntad de uno solo que, por cierto, debe actuar conforme a la ley; pero cuando se trata de disear esas mismas normas y controlar a quien las pone en acto, ya no basta con uno, sino con una asamblea representativa de todos los actores, en la proporcin en que sus opiniones o tendencias se exponen en la realidad ciudadana. Por otro lado, es tambin evidente que la influencia de los partidos polticos, sin los cuales no se concibe la democracia moderna, ha debilitado la lnea de representacin popular, en orden a que estas instituciones, no resultan ajenas al proceso centralizante de las decisiones fundamentales. Los partidos, como casi todos, ciudadanos e instituciones pblicas y privadas, resultan porosos a las actitudes concentradamente antifederales. Resituar, en este caso, significa rejerarquizar, es decir, brindar autonoma funcional al Parlamento, en el sentido de dotarlo de un sitio medianamente neutral y un espacio abierto, fuera de la cuadratura unificante. Probablemente, eso genere un ambiente propicio para el debate y la participacin ms libre, y esto no siempre agrad a los vigorosos poderes ejecutivos del siglo XX, ya que implica una menor posibilidad de dominar, neutralizando la capacidad congresional de control e influencia. En el Parlamento (de parlare) se discuten los problemas del pas y se construye la norma jurdica a la que debe subordinarse toda la ciudadana, incluso los propios parlamentarios y los miembros de los dems poderes del estado. El verbo trasladar debe conjugarse con el verbo revalorizar. De lo contrario, resultara inocuo y si se quiere, dispendioso. El siglo XIX en todo el mundo, fue el siglo de oro de los poderes legislativos. El siglo XX, en cambio, fue el siglo de los poderes ejecutivos. Quizs el Siglo XXI sea el tiempo de la sntesis de los poderes del Estado, de la mano de
83
la inclusividad de la poblacin en las decisiones pblicas y de la distribucin federal del poder en el territorio. Pero esto no nos ser dado. Deberemos conquistarlo. Resituar significa recuperar roles y funciones parlamentarias, que rejerarquicen al poder deliberativo como un espacio de la participacin popular, de contralor, de la diversidad y del debate, un poder democrtico por excelencia. El traslado del Congreso a Rosario debe implicar la revalorizacin del Poder Legislativo, y discutir sobre esto significa, profundizar sobre la esencia representativa de ese poder, en su integracin, en su produccin jurdica y en su capacidad de respuesta frente a la complejidad del intercambio federal, cosas sobre las cuales no estamos reflexionando demasiado los argentinos. La desconcentracin del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, en sitios y espacios diversos, tiene sentido si ello significa crear un nuevo entorno que reinvente la capacidad de los poderes del Estado, disminuyendo las profundas diferencias entre regiones y poblaciones localizados en distintos puntos del pas. Sucede que la construccin federal no es slo un problema del gobierno ni de la Carta Magna. La Constitucin Nacional es federal, pero los argentinos somos muy pocos federales. Tenemos sentimientos federales, pero cerebralmente, funcionamos como unitarios e intestinamente, recaudamos y gastamos como unitarios. El federalismo est en nuestra esttica, pero no en la tica de nuestras relaciones institucionales. Hemos sido los ciudadanos y los operadores tambin, los que no hemos profesado el federalismo como estilo de vida y mtodo democrtico de construccin de poder. Es cierto que la Constitucin Nacional est diseada en los sabios moldes del generoso sistema federal, pero se trata de una doctrina que en nuestra prctica muta, degenera y se torna unitaria, dependiendo mucho de los actores de cada poca. Durante todo el siglo XX predominaron las fuerzas centrpetas. Las dictaduras han sido fatalmente centralizantes en la Argentina. Los gobiernos militares fueron verticalistas y desconfiados por naturaleza; por eso la doctrina federal ha sido fuertemente pisoteada durante esa poca tan prolongada de nuestra historia. Luego, durante la restauracin democrtica, y en los tiempos del hipereconomicismo, los intereses centralizadores se impusieron en casi todos los campos; no solo el poltico, tambin en el mundo econmico, financiero, empresarial, cultural y el de los medios de comunicacin.
84
Esto nos conduce a la tarea inmensa de centrifugar la Argentina. Centrifugar no significa destruir o desintegrar todo lo que est, ni de un da para el otro, arribar a un pas federal, igualitario y equitativo. Centrifugar consiste en ejecutar prcticas de equilibrio interregional, desmonopolizar las decisiones polticas, confirmar el principio de autonoma local y de regionalizacin efectiva y apostar a la distribucin de competencias y recursos, a travs de mecanismos de reparto horizontal de coparticipacin y fondos transversales de nivelacin presupuestaria, basados en los principios de la subsidiariedad, lealtad federal y solidaridad territorial. Deca Bobbio que, antiguamente, el modelo ideal de sociedad democrtica era el de una sociedad centrpeta. La realidad que tenemos ante nosotros es la de una sociedad centrfuga, que no tiene un solo centro de poder, sino muchos, y merece el nombre, en que coinciden los estudiosos de la poltica, de sociedad policntrica o polirquica.65 En esta composicin, el Derecho Constitucional puede y debe ser muy valioso, porque puede y debe aportar soluciones que instrumentalicen el cambio. El derecho debe aportar frmulas concretas de descentralizacin, como la ramificacin de la Capital Federal y su propia desconcentracin. Esto configura la propuesta de un pas diferente y obliga a todos a una nueva mirada. Claro est que debemos ser realistas. No se trata, como deca Ortega y Gasset, de tomar al rbano por las hojas. El traslado del Congreso, per se, no resuelve nada, o resuelve muy poco, si no se profundiza en la horizontalizacin territorial del poder. El cambio de la ubicacin geogrfica del Parlamento, constituye un fenmeno de deslocalizacin del Poder Legislativo y no necesariamente de descentralizacin poltica. Para que efectivamente sirva a la descentralizacin, debe incluirse una mirada que modifique el patrn de distribucin espacial del poder. Esto tiene que estar acompaado de un cambio estructural en la articulacin del Estado con los dems actores constitutivos de la Argentina, es decir, el mundo de las provincias, los municipios y las regiones. Refederalizar el pas, tiene que ver con empezar a decidir tambin desde las provincias, los municipios y las regiones. Refederalizar es decidir desde abajo y desde adentro y no siempre y como hasta ahora, desde arriba y desde el centro. De lo contrario, el traslado del Poder Legislativo ser una mera mudanza de infraestructura, nada ms que simblica, y federalmente vaca.
65
BOBBIO, Norberto El Futuro de la Democracia, FCE, Mxico, 2000, p. 30.
85
4. La descentralizacin le conviene al centro La Ciudad Autnoma de Buenos Aires est rodeada por cuatro cordones urbanos que la agobian.66 La provincia de Buenos Aires, por su lado, se enfrenta a la problemtica de un Conurbano que creci geomtricamente y que de continuar la escalada, resultar prcticamente invivible e ingobernable. En principio, se trata de un territorio de 3.833 km2 que abarca la Ciudad de Buenos Aires y veinticuatro municipios del Conurbano, superficie equivalente al 1% del pas, con una densidad poblacional de 2.390 habitantes por km2 frente a los 14 habitantes por km2 del total de la Argentina. Sucede que en un territorio fsicamente limitado, conviven conflictos y desigualdades expuestas, puesto que, paradjicamente, se combina la concentracin de riqueza con la concentracin de pobreza, y la concentracin decisoria, con la presin urbana sobre todas las polticas que se elaboran en instituciones nucleadas en el centro. La Capital Federal y el primer cordn del Conurbano poseen un desarrollo superior al del segundo y tercer anillo. Observar, por ejemplo, la relacin entre el porcentaje de hogares de cada conurbacin frente a la participacin en los ingresos, resulta esclarecedor. De acuerdo al Censo 2001, el promedio de personas por hogar en el conurbano es de 3,6. El primer Conurbano concentra tan slo el 6,9% de los hogares de la regin, pero recibe el 12,40% de los ingresos, mientras que la cuarta conurbacin que rene el 35,70% de los hogares tiene una participacin en el ingreso total de la regin del 29,90%.
66
Conurbano bonaerense 1 (CB1): San Isidro y Vicente Lpez; Conurbano bonaerense 2 (CB2): Avellaneda, La Matanza 1 (el partido de La Matanza fue dividido en dos zonas diferenciadas), Morn, General San Martn y Tres de Febrero; Conurbano bonaerense 3 (CB3): Almirante Brown, Berazategui, Lans, Lomas de Zamora y Quilmes; Conurbano bonaerense 4 (CB4): Florencio Varela, Esteban Echeverra, Merlo, Moreno, General Sarmiento, La Matanza 2, San Fernando y Tigre. El INDEC realiza la divisin de estos partidos de la provincia de Buenos Aires desde 1994 en funcin de algunas variables socioeconmicas que permiten agrupar en conjuntos que muestran una mayor heterogeneidad al interior del denominado Aglomerado Gran Buenos Aires. Como esta clasificacin se realiz originalmente para los diecinueve partidos del Gran Buenos Aires, los nuevos partidos han sido incluidos dentro del mismo agrupamiento en que hubiera quedado ubicado el partido anterior, aun cuando no se ha estudiado si, analizados de manera separada, alguno de ellos no hubiera integrado otro agrupamiento. Por ejemplo, los partidos que componen lo que fuera el partido de Gral. Sarmiento (San Miguel, Malvinas Argentinas y Jos C. Paz) fueron ubicados en el CB4, en donde originalmente se ubicaba aquel. Ver PERDONI, Sergio y REZZANO, Mara del Carmen Mercado de trabajo y condiciones del hbitat durante la crisis: una aproximacin regional al conurbano bonaerense, Instituto Argentino para el Desarrollo Integrado, Buenos Aires, 2005.
86
Esta brecha, creci considerablemente entre 1999 y 2003, puesto que aument el diferencial entre la distribucin de los hogares y la distribucin del ingreso entre las regiones ms favorecidas y las menos. Cuando concentramos soluciones y recursos en un solo mbito, tambin concentramos diversas problemticas, y eso no es bueno para nadie. El resultado arroja un pas desequilibrado, de dificultosa gobernabilidad en algunos puntos y profundamente injusto, un pas muy pendiente y vulnerable frente a la presin de su ms grande conurbano. El traslado del Parlamento brindar, por cierto, una nueva perspectiva porque disminuye la influencia concentrada sobre la funcin de regulacin del Gobierno argentino, de parte de un complejo demogrfico desproporcionado como lo es el ncleo Ciudad Autnoma de Buenos Aires-conurbano bonaerense. Ello beneficiar a todas las partes, comenzando por el propio centro, que se descongestionar poltica y administrativamente, mejorando las condiciones y la calidad de vida de sus huspedes. Frente a la alternativa de trasladar el Congreso argentino, algunos oponen la propuesta del traslado ntegro de la Capital, tal cual se legislara en 1987. El traslado total del conjunto de las sedes del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, y de la cabeza del Poder Judicial, excluye a la ciudad de Buenos Aires de la capitalidad. No creo que sea justo ni apropiado. Buenos Aires es la ciudad que desde la poca embrionaria de la Argentina e independientemente de sus posiciones, fue puerta y polo de atraccin de la unidad nacional. No es bueno decapitar a Buenos Aires. Trasladar la totalidad de las sedes ministeriales, las embajadas y los asientos de los organismos internacionales, la sede de la Corte Suprema y todas las dependencias tradicionalmente asignadas al Poder Ejecutivo Nacional en la Ciudad de Buenos Aires, es logsticamente costoso y de mucha dificultad. En orden a la magnitud de la administracin federal, es casi un desplazamiento staliniano de poblacin. Un modelo en el que el Presidente de la Repblica y su administracin se siten en la Ciudad de Buenos Aires, conforme a la tradicin centenaria y a la infraestructura all instalada, parece razonable. El esquema se supera y el equilibrio resulta posible, si ello se suplementa con la instalacin de las funciones legislativas en el interior del pas. La ejecucin de las polticas pblicas federales que corresponden al Poder Ejecutivo continuaran en la capital histrica, pero el control parlamentario, el debate, la representacin plural y la confeccin de las normas generales,
87
se ubicaran en el pas interior, en una ciudad sin compromisos capitalinos de ninguna especie como lo es Rosario. No se trata de excluir ni de descapitalizar a la Ciudad de Buenos Aires, porque entendemos que el futuro de la Argentina es con la Ciudad de Buenos Aires y no sin ella. La disputa acerca de la Capital Federal, su ubicacin, su bifurcacin o su traslado, guarda una suerte de metamensaje que, probablemente refresca la antinomia federal-unitaria, por otros medios y con otras armas. Ello debe ser evitado. Deca Leandro N. Alem, en el clebre debate dado en la Legislatura bonaerense, con el que iniciamos estas reflexiones: Para el rgimen centralista y unitario, dadas las condiciones de nuestro pas y el estado de otras provincias, la capital en Buenos Aires es necesaria, es indispensable, tiene que ser uno de los resortes principales del sistema. Y para la tendencia opuesta, para el principio democrtico y el rgimen federal en que aquel se desarrolla, la capital en este centro poderoso, entraa gravsimos peligros y puede comprometer seriamente el porvenir de la repblica, constituida en esa forma y por ese sistema.67 El federalismo es una antigua y sabia forma de organizacin del Estado que reconoce la presencia de realidades polticas originarias y las incluye, en un flujo constante de vnculos de cooperacin, suprasubordinacin y participacin en las decisiones globales. En el Estado federal, cada parte se reserva un catlogo de competencias y delega porciones de su soberana en un ente sutil que administra en beneficio del conjunto. Cada parte hace lo especfico de su competencia, con los recursos propios y los que eventual y cooperativamente le son asignados por el conjunto. Si el Estado federal se desborda o abandona toda sutileza, si permite que las partes se debiliten hasta el lmite de sus fuerzas, el conjunto se resiente hasta la necesaria transformacin del sistema organizativo en otro modelo que puede ser cualquier otro, pero que no es federalismo. El juego en el que cada parte conserva competencias y recursos, a travs de la concertacin pacfica y una convivencia finamente equilibrada, resulta actualmente impracticable, porque est basado en una ilusin que es
67
ALEM, Leandro N. Obra Parlamentaria..., cit., p. 108.
88
tranquilizadora y complaciente pero que no es cierta: que las cosas son simples. En el federalismo y en la democracia las cosas no son simples, sino combinadas y complejas. El modelo tradicional de gestin de gobierno que navega en la ambigedad de la teora federal y la praxis unitaria, ya est probado. En adelante, ser necesario gobernar en red. Ello significa, concretamente: A) Fomentar la participacin horizontal, es decir, incluir ms sujetos que intervengan en las decisiones; ms actores, ms interdependientes, ms articulados. B) Incluir un concepto de gobierno multinivel, desconcentrando la toma de decisiones polticas. Los gobiernos ya no pueden monopolizar las decisiones en su exclusivo nivel; deben necesariamente compartir, convivir y codecidir, no solamente con otros niveles jerrquicos superiores (los municipios, la nacin, las provincias, las regiones y los organismos internacionales), sino tambin con niveles internos de articulacin. El federalismo en red es opuesto al federalismo jerrquico, aquel en el que las unidades locales son nada ms que operativas o instrumentales; es tambin distinto al federalismo dual, confrontativo o agonal, en el que el gobierno local es autnomo pero est desconectado y aislado. El modelo de federalismo en red se presenta como un paradigma que significa compartir reas de actuacin sobre la base de mltiples interdependencias con el resto de los niveles territoriales, sociales y polticos. Este formato de federalismo es un desafo que obliga a hacer mucho ms que concertar. El mundo actual nos ofrece un panorama de incertidumbres y de cambios acelerados y ello impacta fuertemente en el marco de las regulaciones jurdicas. Quizs la esperanza de la concertacin haya decado en cierta ingenuidad. Quizs sea hora de construir la red y para ello es necesario restaurar el derecho federal modernizando sus conexiones y amplificando las voces de todos sus miembros en una nueva caja de resonancia articulada. Para ello es necesario el traslado del Congreso Nacional y este es el tiempo de analizarlo.
89
Bibliografa
ALBERDI, Juan Bautista Cartas Quillotanas, Talleres Grficos Argentinos L. J. Rosso, Buenos Aires, s/d. ALEM, Leandro N. Obra Parlamentaria de Leandro N. Alem, Homenaje de la Honorable Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, Tomo III, La Plata, 1949. ALFONSN, Ral R. Mensaje presidencial a la Honorable Asamblea Legislativa, 1 de mayo de 1986. LVAREZ, Juan Historia de Rosario (1689-1939), UNR Editora/Editorial Municipal de Rosario, Rosario, 1998. BANDIERI, Luis Mara El problema de la ciudad de Buenos Aires y la solucin Vaticana Ponencia presentada en el XVIII Encuentro Argentino de Profesores de Derecho Constitucional , organizado por la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, 13, 14 y 15 de septiembre de 2007. Facultad de Derecho de la Universidad Catlica Argentina, subsede Paran, Temario: Panel 2 Reforma de las Constituciones locales (provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires). BASE DE DATOS POLTICOS DE LAS AMRICAS (1998) Capital del Estado. Anlisis comparativo de constituciones de los regmenes presidenciales. Georgetown University y Organizacin de Estados Americanos [en lnea] http://www.pdba.georgetown.edu /Comp/Estado/ capital.html [consulta: 14 de octubre 2007]. BIDART CAMPOS, Germn Manual de la Constitucin Reformada, Tomo I, Ediar, Buenos Aires, 2001. BOBBIO, Norberto El Futuro de la Democracia, FCE, Mxico, 2000. BOTANA, Natalio El Orden Conservador, Sudamericana, Buenos Aires, 1998. CONGRESO DE LA NACIN Capital de la Repblica, Biblioteca del Congreso de la Nacin, Direccin de Referencia Legislativa, Tomo I, Buenos Aires, 1986. DEMICHELI, Alberto Formacin Nacional Argentina, Tomo 1, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1971. DIARIO El Litoral Opinin, 16 de octubre de 2007, [en lnea] http://www.ellitoral.com/index.php/ diarios/2007/10/16/opinion /OPIN-04.html DIARIO La Capital 15 de marzo de 2005. GELLI, Mara Anglica Constitucin de la Nacin Argentina comentada y concordada, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2005.
90
GIULIANO, Diego A. A 10 aos de la Reforma Constitucional de 1994, Obra Colectiva editada en ocasin del IV Encuentro Nacional de Jvenes Docentes de Derecho Constitucional, Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, Crdoba, septiembre de 2004. Derecho Municipal: autonoma y regionalizacin asociativa, Ediar, Buenos Aires, 2005. HELLERS, Nicols Gobierno Digital, Para bien o para mal?, Revista de Derecho Informtico, Edita, Alfa-Redi-No. 053, Diciembre de 2002. LAFONT, Julio B. Historia de la Constitucin Argentina. Anarqua-Tirana-Organizacin, Tomo II, FVD, Buenos Aires, 1953. LINARES QUINTANA, Segundo V. Gobierno y Administracin de la Repblica Argentina, Tipogrfica Editora Argentina (TEA), Buenos Aires, 1946. LPEZ, Mario Justo Introduccin a los estudios polticos, Vol. II, Buenos Aires, Depalma, 1983. LPEZ BELSU, Milagros Trabajo de Investigacin, Centro de Estudios Nueva Mayora (CENM). LOZADA, Salvador M. Instituciones de Derecho Pblico, Ediciones Macchi, Buenos Aires, 1966. LUNA, Flix Buenos Aires y el pas, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1982. Grandes Protagonistas de la Historia Argentina. Dardo Rocha, Editorial Planeta, 1999. MAESTRI, Sergio La Autonoma Portea, su alcance y profundizacin [en lnea] http:// www.bitacoraglobal.com.ar/textos/ informes/I_Maestri_Autonoma.pdf [consulta: 22 de octubre de 2007]. MANILI, Pablo L Establecimientos de Utilidad Nacional, Editorial Universidad, Buenos Aires, 2004. MAYER, Jorge M. Alberdi y su tiempo, Buenos Aires, 1963. MITRE, Bartolom Historia de San Martn y de la emancipacin sudamericana, Tomo I, Ediciones Cenit, Buenos Aires, 1960. MONTES DE OCA, Manuel A. Lecciones de Derecho Constitucional, Buenos Aires, Tomo I. OROO, Nicasio Obra Completa, UNL, ANH, Santa Fe, 2004.
91
PERDONI, Sergio y REZZANO, M. del Carmen Mercado de trabajo y condiciones del hbitat durante la crisis: una aproximacin regional al conurbano bonaerense , Instituto Argentino para el Desarrollo Integrado, Buenos Aires, 2005. PICKENHAYN, Jorge Amancio Trama Geogrfica en las Utopas de Sarmiento, en Scripta Nova, Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona, N 62, 15 de abril de 2000. PNUD Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina/2002: un enfoque integral, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Ciudad de Buenos Aires, noviembre de 2002. PORTO, Alberto En Documento de Federalismo Fiscal Nro. 12. Finanzas Pblicas Subnacionales: La Experiencia Argentina. Septiembre de 2004. Departamento de Economa. Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata. RESTREPO, Daro I. y CARDENAS, Ral Descentralizacin, desarrollo e integracin: Crisis del centralismo y nuevos retos para las entidades territoriales, en VIII Seminario Internacional da rede iberoamericana de investigadores sobre globalizaao e territorio, Ro de Janeiro, Brasil. SAGS, Nstor Pedro Elementos de Derecho Constitucional, Tomo I, 3 edicin actualizada y ampliada, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2001. TOFFLER, Alvin El Cambio del Poder, Editorial Plaza y Jans, Barcelona, 1992. ZARINI, Helio Juan Anlisis de la Constitucin Nacional. Comentario exegtico, origen, reformas, concordancias y antecedentes, 3 edicin ampliada y actualizada, Astrea, Buenos Aires, 1991. ZORRAQUIN BECU, Ricardo Historia del Derecho Argentino, Tomo II, Editorial Perrot.
Fallos
Fallos 178:9, La Ley, 9989. Fallos 241:291, La Ley, 92632. Fallos 256:588, La Ley, 116 183. Peralta, Luis A. y otro c. Estado nacional -Ministerio de Economa. Banco Central, Corte Suprema de Justicia de la Nacin, 27 diciembre, 1990 [en lnea] http:// www.conhist.org/CortePeralta.htm [consulta: 16 de octubre de 2007].
CAPTULO II
El problema de la Capital Federal

Posibilidad de traslado a Rosario del Congreso Nacional DR. IVN JOS MARA CULLEN*
omencemos recordando el artculo 3 de la Constitucin Nacional que textualmente dice: Las autoridades que ejercen el Gobierno federal residen en la ciudad que se declare Capital de la Repblica por una ley especial del Congreso, previa cesin hecha por una o ms Legislaturas provinciales del territorio que haya de federalizarse, preguntndonos si es posible sin modificar la Constitucin Nacional y mediante ley trasladar la sede del Congreso Nacional a otra ciudad, en el caso, a Rosario. Dejo de lado, por no ser el objeto de este trabajo, un anlisis detallado de las razones que existen para que sea la ciudad de Rosario la sede futura del Congreso Nacional. Me parece ms importante concentrarme en los aspectos constitucionales del problema. Tengo muy presente que muchas veces, cuando se pretende obstaculizar una decisin poltica que goza de amplio consenso, se esgrimen como argumentos disuasorios cuestiones de interpretacin constitucional que impediran el proyecto en discusin. En oportunidad de discutirse la construccin y financiamiento mediante peaje del actual tnel subfluvial Hernandarias que une las ciudades de Santa Fe y Paran, superadas las objeciones tcnicas, se levantaron los cuestionamientos constitucionales con la base equivocada por cierto de una interpretacin exegtica y excesivamente formalista de los artculos 10, 11 y 12 de la Constitucin Nacional, que prohben el establecimiento de derechos de trnsito de una provincia a otra. La disputa qued zanjada con el argumento de las vas alternativas aunque personalmente sostuve que an sin stas tampoco habra objecin cons-
* Ex profesor Titular Derecho Constitucional UNL y UNR. Convencional Nacional Constituyente (M. C.). Presidente del Instituto de Derecho Pblico y Ciencias Polticas del Colegio de Abogados de Rosario.
94
titucional al pago del peaje, criterio que finalmente qued reconocido por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el caso Nacin Argentina c/ Arenera El Libertador SRL de fecha 18 de junio de 1991.1 Ello as porque el texto constitucional debe interpretarse ms all de la literalidad de sus trminos, en el sentido finalista que tiene (criterio teleolgico), que no es otro que unir al pas, permitir una comunicacin fluida entre provincias que se logra, fundamentalmente, con puentes, tneles, caminos, canales navegables, para cuya construccin y mantenimiento el peaje es un elemento de gran utilidad y, a veces, la nica forma de financiacin. Otro ejemplo emblemtico de lo que estoy comentando fue el planteo que introdujo el radicalismo en oportunidad de la reforma constitucional de 1949 sosteniendo que sta era invlida porque la ley declarativa de la reforma no haba obtenido en el Senado Nacional la mayora de los dos tercios de la totalidad de sus miembros que, segn este criterio, exiga el artculo 30 de la Constitucin Nacional. Esta tesis no slo fue rebatida con fundamentos contundentes en la propia Convencin sino que no resista un anlisis serio en cuanto el artculo 30 estableca una mayora que debe computarse siempre sobre los presentes y no un qurum que debe determinarse sobre la base de la totalidad de los miembros de la Cmara. An hoy, respetados dirigentes del radicalismo siguen sosteniendo esta tesis, que fue uno de los argumentos que dio el Dr. Alfonsn para justificar la aceptacin de la reforma que en definitiva se realiz en el ao 1994. Como este ltimo tema tiene vinculacin con la redaccin del texto constitucional y la omisin de la palabra totalidad que tambin incide en nuestro caso, volveremos sobre l. Viabilidad constitucional del traslado del Congreso Nacional La posibilidad de trasladar a una ciudad o territorio diferente de la Capital Federal la sede oficial de alguno de los poderes del Estado no es un tema que haya sido analizado por la doctrina y no existen precedentes histricos especficos al menos que yo conozca de proyectos en este sentido y, sin embargo, el tema tiene mucho inters para ser abordado desde el punto de vista constitucional porque, como luego veremos, si resulta posible trasladar una parte de las autoridades nacionales del Gobierno Federal a otra sede ello abrira el camino para que otros rganos fundamentales del Estado adems de los tradicionales (Presidencia de la Nacin, Congreso Nacional, Corte Suprema de Justi1
Fallos 314:595.
El problema de la Capital Federal...
95
cia, Convencin Nacional) que se incorporaron a la Constitucin en la reforma de 1994, puedan ubicarse en diferentes emplazamientos dentro del territorio del pas (Auditora General de la Nacin, Defensora del Pueblo, Ministerio Pblico, Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento). El debate est planteado en estos trminos: aqullos que sostienen que la literalidad del texto del artculo 3 indica que todas las autoridades que ejercen el Gobierno federal deben residir en la misma ciudad que se declare Capital de la Repblica, fundamentados por el uso del plural: autoridades y residen;2 quienes entienden que el mismo artculo 3, al mencionar que la cesin del territorio a federalizarse puede ser hecha por una o ms provincias, est indicando la posibilidad que la Capital pueda fijarse en ms de una ciudad, desdoblndose la localizacin del Gobierno;3 quienes consideran como el suscripto que an siendo una la Capital Federal, no necesariamente todos los rganos fundamentales creados por la Constitucin Nacional deben residir en sta. Corresponde tener presente algunos principios rectores de la interpretacin constitucional. En primer lugar recordemos lo que afirm hace muchos aos la Suprema Corte de Estados Unidos en el caso Downs vs. Bidwell: Una Constitucin debe ser interpretada por el espritu que vivifica y no por la letra que mata. A su vez, la Corte Nacional en el caso Bressani4 afirm que la interpretacin constitucional no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una interpretacin viva, impregnada de realidad argentina, a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide envejecer con el cambio de ideas, crecimiento, redistribucin de intereses, siga siendo el instrumento de ordenacin poltica y moral de la Nacin y en el caso Peralta5 expres: La Constitucin debe ser interpretada de manera de no hacer impotente e inoperante y s preservar y hacer efectiva la voluntad soberana de la Nacin. Como ensea Linares Quintana debe desecharse toda solucin pretendidamente jurdica que no se ajuste al sentido comn y razonable discernimiento.6 Si bien es cierto que el primer criterio de interpretacin de la Constitucin est en el texto mismo de la ley, tampoco debe olvidarse que una interpretacin excesivamente formalista o atada a la voluntad e intencin del legislador tiene un valor relativo cuando conduce a un resultado que no condice con
2 3 4 5 6
Dr. Ricardo Alberto Terrile, en La Capital, 22 de septiembre de 2005. Dr. Diego Giuliano, en La Capital, 3 de septiembre de 2005. Fallos 178: 128. Fallos 315: 153. LINARES QUINTANA, Segundo Tratado de Interpretacin Constitucional, p. 37.
96
el sentido mismo de la Constitucin en la plenitud de sus disposiciones. Por ello es que se impone la interpretacin sistemtica y armonizante mediante la cual debemos interpretar la clusula constitucional dentro del conjunto de sus disposiciones.7 Sentados estos principios bsicos corresponde, en primer lugar, hacer una sntesis histrica que nos ubique en el problema de la Capital Federal, su emplazamiento y el alcance que se le ha dado al artculo 3 de la Constitucin Nacional en orden a tres aspectos sustanciales: 1. Si hubo periodos en los cuales sin designar una ciudad como Capital Federal, se estableci transitoriamente una sede para las autoridades nacionales. 2. Si el Congreso nacional siempre design como Capital Federal una ciudad ya existente. 3. Si todas las autoridades que ejercen el Gobierno federal (es decir, todas las creadas por la Constitucin Nacional) siempre han residido en la Capital Federal. Estos antecedentes histricos resultan de importancia porque se erigen en precedentes a tener en cuenta para lograr una interpretacin adecuada del texto constitucional. El problema de la capital. Antecedentes histricos Desde la sancin de la Constitucin de 1853 y su posterior reforma en 1860, el problema referido a la provincia y a la ciudad de Buenos Aires tuvo una importancia decisiva provocando enormes conflictos que culminaron recin en 1880. Aunque hay que aclarar que luego de la reforma de 1994 nuevos problemas aparecieron al respecto. La cuestin referida a la Capital Federal de la Nacin que terminaba de organizarse, siempre fue una preocupacin central de los constituyentes; en este sentido, recordemos que Alberdi, en las dos primeras ediciones de las Bases, apoyaba que la capital de la Repblica fuese la ciudad de Buenos Aires, pero luego de la revolucin septembrina de 1852 sostuvo con el mismo nfasis que era necesario trasladar la capital del pas a otra ciudad. Los constituyentes de 1853, confiando en que se podra solucionar el conflicto desatado con la provincia de Buenos Aires que estuvo al margen del Congreso Constituyente y separada de la Confederacin, establecieron como ciudad capital la de Buenos Aires, pero luego tuvieron que designar una capital provisoria eligiendo aquella donde residiera el Presidente de la Confederacin.
7
SAGS, Nstor Teora de la Constitucin, Abeledo Perrot, p. 150.
97
En esta sntesis histrica conviene hacer un relato cronolgico del problema con las acotaciones pertinentes. En 1853 el Congreso Constituyente de Santa Fe incluy en el texto de la Constitucin Nacional como artculo 3 lo siguiente: Las autoridades que ejercen el gobierno federal residen en la ciudad de Buenos Aires, que se declara capital de la Confederacin por una ley especial.8 Como es sabido el Congreso General Constituyente de Santa Fe (y estaba autorizado para ello por el Acuerdo de San Nicols) funcion posteriormente como Congreso Nacional ordinario y, en tal sentido, la primera ley que dict luego de sancionada la Constitucin (porque hubo otras tres anteriores) fue la del 4 de mayo de 1853 que estableca en su artculo 1: Conforme el artculo 3, parte 1 de la Constitucin, la ciudad de Buenos Aires es la capital de la Confederacin. Sin embargo el artculo 2 extenda la capital a un territorio mayor que tambin quedaba federalizado. En el artculo 8 se prevea dada la situacin de segregacin de la provincia de Buenos Aires que si sta no aceptaba la Constitucin y la presente ley el Congreso General Constituyente sancionar una ley de interinato para suplir la capital de la Confederacin. Cuando la Comisin de Negocios Constitucionales del Congreso General Constituyente de Santa Fe present el proyecto de Constitucin Nacional lo acompa, el 18 de abril de 1853, una Minuta de declaracin y proyecto de ley sobre capital de la Confederacin en la cual, luego de largas consideraciones suscriptas por los integrantes de aquella comisin los congresales Pedro Daz Colodrero, Martn Zapata, Juan del Campillo, Manuel Leiva, Pedro Ferr, Juan Mara Gutirrez y Jos Benjamn Gorostiaga presentaba el proyecto de ley que, sin ninguna modificacin se aprob, como dijimos, el 4 de mayo de 1853. En la aludida Minuta de declaracin que es lo que hoy llamaramos fundamentos del proyecto, se explica que el Congreso Constituyente se ha abstenido de cometer el crimen de decapitar al Estado, pero no ha querido reincidir en el error de hacer cabeza de la Confederacin a la ms fuerte de sus provincias.9 Surge claramente de las expresiones transcriptas que la intencin de los constituyentes al establecer en el artculo 3 que una ciudad determinada, en el caso Buenos Aires, se declaraba Capital Federal de la Confederacin, tuvo por finalidad no designar en tal carcter a toda la provincia de Buenos Aires y, por ello, en el artculo 6 del proyecto luego convertido en ley, se invitaba a la
8 9
Ver RAVIGNANI, Emilio Asambleas Constituyentes Argentinas 1813-1898, T. 6, p. 793. RAVIGNANI, Emilio Asambleas Constituyentes, cit., pp. 790-792.
98
provincia de Buenos Aires a instalarse y constituirse en el territorio restante de la misma provincia. En este primer precedente observamos que la ciudad de Buenos Aires era declarada capital extendiendo su territorio pero sin incluir la totalidad de la provincia de Buenos Aires. Posteriormente, el mismo Congreso General Constituyente dict la ley del 6 de mayo de 1853 organizando la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires con el territorio circunscripto a las once parroquias entonces existentes. Sin embargo, el problema poltico no se haba solucionado si no ms bien agravado con la provincia de Buenos Aires y, en consecuencia, el 13 de diciembre de 1853 el mismo Congreso General Constituyente dict otra ley sealando como capital provisoria de la Confederacin la ciudad capital de provincia donde fijare su residencia el gobierno federal por todo el tiempo que en ella residiera (artculo1). Vemos aqu que los constituyentes de 1853 invirtieron los trminos del artculo 3 de la Constitucin de Santa Fe en el sentido de que las autoridades no tenan la obligacin de residir en la ciudad que se declarase capital sino que se declaraba capital provisoria a la ciudad donde fijara su residencia el Gobierno federal. Ahora bien, qu entendieron los constituyentes de 1853 como Gobierno federal en el periodo de la Confederacin? Antes de responder a esta pregunta recordemos que la expresin Gobierno tiene un sentido lato o amplsimo como elemento constitutivo del Estado, incluyendo todas las instituciones y los rganos que rigen el Estado;10 tambin admite un sentido ms estricto que significa el conjunto de las principales instituciones estatales y un sentido restringidsimo que se refiere a los rganos colocados en los departamentos del Poder Ejecutivo.11 Jorge Xifra Heras distingue claramente, en lo que aqu interesa, entre conjunto de rganos fundamentales del Estado y la acepcin ms restringida circunscripta al Poder Ejecutivo.12 La doctrina nacional distingue un concepto de Gobierno en sentido amplio como conjunto de los rganos constitucionales que por estar en la cima de
10 11 12
BISCARETTI, Paolo Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, p. 101. BISCARETTI, Paolo Derecho Constitucional..., cit., p. 223. XIFRA HERAS, Jorge Curso de Derecho Constitucional, Bosch, Barcelona, 1962, T. 2, pp. 135-136.
99
la pirmide jurdica son los fundamentales del Estado y en sentido estricto el Poder Ejecutivo.13 Asimismo, en ese concepto de Gobierno como conjunto de los rganos fundamentales, podemos destacar el Manual de la Constitucin Argentina de Joaqun V. Gonzlez, actualizado por el Dr. Humberto Quiroga Lavie14 y en cuanto al Poder Ejecutivo, la caracterstica del Presidente como Jefe de Gobierno.15 Maria Anglica Gelli en Constitucin de la Nacin Argentina16 analiza el artculo 99 inciso 1, dndole al trmino jefe supremo de la Nacin el alcance de Jefe del Estado y destacando que es asimismo Jefe de Gobierno. Precisamente estas dos caractersticas, la jefatura del Estado y la jefatura de Gobierno, que en nuestro pas se encuentran unidas en una sola persona a diferencia de los sistemas parlamentarios, caracterizan el concepto restringido de Gobierno federal. Indudablemente integraron el Gobierno federal, en sentido amplio, el Congreso Nacional (artculos 32 a 70 del texto de 1853); el Poder Ejecutivo (artculos 71 a 90); el Poder Judicial (artculos 91 a 100), la Convencin Nacional Constituyente (artculo 30) y las Juntas de Electores comnmente denominadas Colegios de Electores de presidente y vicepresidente (artculos 78 a 82). Respecto a este ltimo Sages, al describir los poderes del Estado, incluye el poder electoral y si bien le da carcter de rgano al cuerpo electoral, es evidente que tienen indiscutiblemente este carcter los Colegios Electorales.17 Ratificando lo anteriormente expresado, en la legislacin electoral vigente mientras funcionaba el sistema de eleccin indirecta de presidente y vicepresidente se prevea que estas juntas electorales deban reunirse en la capital de cada provincia, elegir sus autoridades y emitir sus votos separadamente para presidente y vicepresidente como lo indicaba la Constitucin Nacional antes de la ltima reforma. Se prevea el qurum y la forma de actuar para el caso de no lograrlo (artculo 156, Cdigo Electoral Nacional, texto ordenado decreto 2135/83). En una palabra, la Constitucin Nacional haba
13
14
15 16 17
Ver BIDART CAMPOS, Germn Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Ediar, 1984, T. 2, pp. 8 y 194 y Manual de la Constitucin Reformada, Ediar, 1997, T. 3; pp. 9 y 202. GONZLEZ, Joaqun V. Manual de la Constitucin Argentina , actualizado por el Dr. Humberto Quiroga Lavie, La Ley, 2001, p. 225. GONZLEZ, Joaqun V. Manual, cit., p. 214. GELLI, Maria Anglica Constitucin de la Nacin Argentina, La Ley, 2001. SAGES, Nstor Pedro Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, 1993, T. 1, p. 327328.
100
creado un rgano con una funcin especfica de trascendental importancia: la funcin electoral para designar presidente y vicepresidente. Es importante observar que en el texto de 1853 la Corte Suprema de Justicia deba residir en la Capital, pero no as los dems tribunales inferiores, respecto de los cuales an integrando ese poder del Estado no se exiga su residencia en la Capital Federal. Artculo 91: El Poder Judicial de la Confederacin ser ejercido por una Corte Suprema de Justicia, compuesta por nueve jueces y dos fiscales, que residirn en la Capital, y por los dems tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de la Confederacin. A su vez tambin el Presidente de la Nacin deba residir en la Capital porque era: el jefe inmediato y local de la capital de la Nacin (artculo 83 inciso 3) y no puede ausentarse del territorio de la Capital, sino con permiso del Congreso (artculo 83 inciso 22) siendo causal de acefala la ausencia del Presidente de la Capital (artculo 72). En la misma Constitucin originaria, el constituyente crey oportuno aclarar que el Presidente y la Corte Suprema de Justicia deban residir en la Capital Federal, lo que significa que no eran todas las autoridades nacionales las que deban residir en ese territorio federalizado, pues de lo contrario no habra regulado especficamente estos supuestos. Respecto de la Convencin Nacional (rgano creado para ejercer la funcin constituyente derivada) nada se dice sobre el lugar donde habra de reunirse (artculo 30) como tampoco la residencia que corresponda a los jueces de los tribunales inferiores (artculo 91). En este ltimo punto, Bidart Campos advierte comentando el artculo 3 precisamente de la Constitucin Nacional.18 El Acuerdo de San Nicols convoc al Congreso General Constituyente para sesionar en la ciudad de Santa Fe hasta que reunido e instalado el mismo determine el lugar de residencia (artculo11) y bien es sabido que el primer Congreso Nacional que sancion las leyes orgnicas necesarias para poner en prctica la Constitucin (artculo 12 del Acuerdo de San Nicols) sesion en Santa Fe pese a que la Constitucin haba designado como Capital a Buenos Aires. Durante la etapa de la Confederacin el Congreso y el Poder Ejecutivo funcionaron en la ciudad de Paran donde dictaron 292 leyes entre 1854 y 1861. Obsrvese que no hubo ninguna ley del Congreso de la Confederacin que estableciere como Capital Federal la ciudad de Paran. Quien decidi que
18
BIDART CAMPOS, Germn Manual de la Constitucin Reformada, Ediar, 1996, T. 1, p. 428.
101
fuera Paran la capital provisoria de la Confederacin fue el Presidente de sta, nombrado por ley del 20 de febrero de 1854 conforme el escrutinio definitivo, designacin que decay en el ciudadano don Justo Jos de Urquiza. La ley del 13 de diciembre de 1853 dictada por el Congreso General Constituyente designaba Capital Federal a la capital de la provincia donde fijare su residencia el Gobierno federal. Los constituyentes no le dieron a este trmino el alcance amplio comprensivo del conjunto de los rganos constitucionales del Estado, sino el alcance restrictivo referido exclusivamente al Poder Ejecutivo. En efecto, el Presidente de la Confederacin Argentina, mediante decreto firmado por el vicepresidente Salvador Mara del Carril y su ministro Jos Benjamn Gorostiaga el 24 de marzo de 1854 design en su artculo 1 como Capital de la Confederacin a la ciudad de Paran, donde fij su residencia el Gobierno federal.19 Es interesante destacar que este decreto del 24 de marzo de 1854 determin como capital provisoria a la ciudad de Paran porque es all donde haba fijado su residencia el Gobierno federal; a lo que aluda el decreto era al Poder Ejecutivo. Ms concretamente, el Ministerio Nacional en quien el Director Provisorio de la Confederacin Justo Jos de Urquiza deleg el gobierno poltico y administrativo de la Confederacin por decreto firmado en San Jos el 29 de agosto de 185320 instalndose el ministerio nacional en Paran, capital de la provincia de Entre Ros el 6 de noviembre de 1853. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que deba residir en la Capital, nunca se constituy en el periodo de la Confederacin Nacional; sin embargo, por ley del Congreso de la Confederacin se organiz la Justicia nacional en la provincia federalizada de Entre Ros (ley nmero 84 del 16 de agosto de 1856) y, posteriormente, por ley 182 del 28 de agosto de 1858 se organiz la Justicia federal en todo el territorio de la Confederacin regulando all la composicin y competencia de la Suprema Corte de Justicia y de los tribunales inferiores federales. En esta ley es importante el artculo 8 que textualmente dice: el Poder Ejecutivo Nacional prestar la fuerza necesaria para la ejecucin de las sentencias a la justicia federal en todo el territorio de la Confederacin. Sguese de ello que desde el inicio de nuestra organizacin constitucional un juez federal ejerce su jurisdiccin y sus decisiones deben ser cumplidas en todo el territorio del pas.
19
20
CARRANZA, Arturo B. La Cuestin Capital de la Repblica, 1826 a 1887, Buenos Aires, 1927, p. 230. CARRANZA, Arturo B. La Cuestin Capital, cit., pp. 225-226.
102
La situacin particular de la provincia de Entre Ros provoc que el Congreso de la Confederacin por ley 201 del 29 de septiembre de 1858 convocara a una Convencin Constituyente en dicha provincia, dado que habiendo sido totalmente federalizada, era la nica provincia que no haba organizado sus instituciones mediante la sancin de la Constitucin provincial. Por esta ley qued sin efecto la federalizacin de todo el territorio de la provincia de Entre Ros que haba sido dispuesta de conformidad con el artculo 2 de la ley del 13 de diciembre de 1853; y se dispuso que continuara siendo capital provisoria la ciudad de Paran como nico territorio que permanecera federalizado. La Constitucin de Entre Ros fue aprobada por el Congreso por ley 229 del 29 de febrero de 1860. El Congreso de la Confederacin, por ley 250 del 25 de septiembre de 1850 dict incluso un rgimen municipal para la capital provisoria y territorio federalizado. Por ley nmero 234 del 23 de junio de 1860 se convoc a una Convencin Nacional ad hoc para considerar las reformas a la Constitucin Nacional propuestas por la Convencin de Buenos Aires. Esta Convencin Nacional se reuni tambin en la ciudad de Santa Fe y como consecuencia de ello se sancionaron las reformas a la Constitucin de 1853 modificando incluso el orden de los artculos. Como se ve, ste rgano que integraba el concepto amplio de Gobierno federal no tena su sede en la Capital. En lo que aqu interesa conviene destacar la modificacin del artculo 3, donde se suprime la designacin de la ciudad de Buenos Aires como capital de la Confederacin y queda delegada al Congreso, por ley especial, la declaracin de la Capital de la Repblica en trminos que no fueron cambiados hasta la fecha. Otra reforma importante se introdujo en el artculo 91, que pas a ser el 94, y que textualmente dice El Poder Judicial de la Nacin ser ejercido por una Corte Suprema de Justicia, y por los dems tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de la Nacin. Como se ve, en la reforma de 1860 se suprimi la exigencia que la Corte Suprema de Justicia residiese en la Capital. La ley 27, ya del actual Congreso Nacional, fij el nmero de ministros de la Corte en cinco miembros y un procurador general (artculo 6). Esta ley del ao 1862 crea los juzgados seccionales en estos trminos La justicia nacional se ejercer igualmente por medio de juzgados inferiores de seccin (artculo 13). Queda claro que cada juez federal ubicado en cualquier provincia es integrante y ejerce la justicia nacional, aspecto que fue reiteradamente sealado
103
por jurisprudencia consolidada de la Corte Nacional. Agreguemos que en esta ley 27 no se dice dnde debe residir la Corte Nacional. En el ao 1863, concretamente el 15 de enero, se puso en funcionamiento la primera Corte Suprema de Justicia de la Nacin presidida por el Doctor Francisco de las Carreras designado por el presidente Bartolom Mitre. El mismo Congreso Nacional dict en 1863 la ley 48 de jurisdiccin de los tribunales nacionales. En su artculo 13 se estableca que todas las autoridades dependientes del Poder Ejecutivo Nacional deban prestar auxilio para la ejecucin de las sentencias del Poder Judicial e incluso tambin deban cumplir sus disposiciones los jueces y autoridades provinciales. Volviendo ahora al tema de la Capital y recordando que en la reforma del ao 1860 se dej a la ley que estableciera cul sera la Capital Federal, se sancion la ley 12 del ao 1862 en la cual se prevea que en el ao 1863 el Congreso fijara definitivamente el punto que haya de ser capital permanente de la Repblica (obsrvese que ya no se habla de la ciudad) y en el artculo 2 se determinaba que durante el trmino de 3 aos las autoridades nacionales continuarn residiendo en la ciudad de Buenos Aires, la cual como la Provincia, queda federalizada en toda la extensin de su territorio. En realidad no se designaba una capital, ni siquiera provisoria, sino que se estableca un lugar de asentamiento de las autoridades nacionales por un periodo de 3 aos. Esta ley estaba supeditada a la aceptacin de la Legislatura de la provincia de Buenos Aires (artculo 15), que la rechaz, por lo que se dict una nueva ley nmero 19 (tambin en el ao 1862) en la cual simplemente se determinaba que las autoridades nacionales residiran en el municipio de la ciudad de Buenos Aires bajo los trminos y condiciones impuestos por la ley provincial del 25 de septiembre del ao 1862. En esos trminos y condiciones de esta llamada ley de compromiso estaba la duracin de cinco aos,21 aclarndose que no se designaba a la ciudad de Buenos Aires capital, sino que se la declaraba residencia de las autoridades nacionales (artculo 1). Posteriormente, ya en la presidencia de Domingo Faustino Sarmiento, se sancionaron tres leyes para solucionar definitivamente el problema de la capital (recordemos que en la Asamblea Legislativa de la provincia de Buenos Aires y en los fundamentos de la ley de compromiso, se haba incluso sugerido designar como ciudad capital a San Fernando, provincia de Buenos Aires).
21
RAVIGNANI, Emilio Asambleas Constituyentes, cit., T. 5, p. 530.
104
La primera de estas leyes (ley 294 del ao 1869) designaba capital de la Repblica a la ciudad de Rosario, previndose que la efectivizacin de la jurisdiccin y derechos relativos a la capital se ejerceran desde el traslado de las autoridades nacionales a esta ciudad (artculo 5) y mientras tanto el Gobierno nacional residira en la ciudad de Buenos Aires (artculo 6). Esta ley fue vetada por el presidente Sarmiento. En el ao 1870 se sancion la ley nmero 447 que le conceda permiso al Presidente de la Repblica para ausentarse de la ciudad que sirve de residencia a las autoridades nacionales por el trmino de veinte das. Este precedente es importante para recordar que en realidad en todo este periodo hasta 1880 el pas no tuvo Capital Federal sino un lugar de asiento de las autoridades nacionales. En el ao 1871 se dict la ley 462 designando capital permanente de la Repblica a una ciudad que ha de formarse dentro del territorio que por esta ley se federalice (artculo 1). En definitiva, se estableca un lugar en la provincia de Crdoba geogrficamente individualizado. A esta nueva ciudad a crear se le llamara Rivadavia fijndose un plazo para la instalacin de las autoridades nacionales para el 1 de mayo de 1875 (artculo 7), pero tambin fue vetada por el presidente Sarmiento. Es interesante aqu observar que se fija como capital permanente no una ciudad sino un territorio dentro del cual ser creada una ciudad. Finalmente en el ao 1873 por ley 620 se volvi a designar a la ciudad de Rosario como Capital Federal, para lo cual la Legislatura provincial haba hecho la cesin pertinente. En este caso, como ocurriera anteriormente, se determin que la jurisdiccin y los derechos como Capital de la Repblica se ejerceran desde el traslado de las autoridades federales a la ciudad de Rosario cuyo plazo se estableca para el 1 de enero de 1877. Tambin esta ley fue vetada. Llegamos as al ao 1880 en el que se sancion la ley 1029 designando Capital de la Repblica al municipio de la ciudad de Buenos Aires (artculo 1), quedando supeditada a la cesin del territorio que deba hacer la Legislatura de la provincia de Buenos Aires. El mismo da se sancion la ley 1030 estableciendo que si hasta el 30 de noviembre la Provincia de Buenos Aires no haba cedido el territorio, se convocaba a una Convencin para reformar la Constitucin a los efectos de establecer all modificando el artculo 3 la Capital permanente de la Repblica y, adems, cabe decirlo, para modificar el artculo 104 segunda parte, es decir, con la idea de eliminar las reservas que hizo Buenos Aires al incorporarse a la Confederacin Argentina.
105
Este precedente es importante porque la Convencin Constituyente que se convoc en la ciudad de Santa Fe. Con anterioridad, el Congreso dict la ley 1025, el 28 de julio de 1880, donde determinaba que mientras no se dictase la ley de Capital permanente de la Repblica, las autoridades que ejercieran el Gobierno federal continuaran residiendo en el pueblo de Belgrano, siempre que el Congreso o el Poder Ejecutivo no dispusieren su traslado a cualquier otro punto del territorio argentino. En esa oportunidad se estableci la residencia de las autoridades que ejercieran el Gobierno federal en Belgrano pero se mencionaba solamente al Congreso y al Poder Ejecutivo. En rigor el Congreso y el Presidente se trasladaron a Belgrano, pero no el Poder Judicial. Ms an, quien se traslad fue el presidente Avellaneda y posteriormente los senadores y una minora de los diputados, que se reuni y expuls a los ausentes que haban quedado en Buenos Aires. De esta manera incorporaron a los diputados electos por Crdoba y ya con qurum pudieron sancionar las leyes 1029, 1030 y 1031.22 El mismo da 20 de septiembre en el que se haban dictado las leyes 1029 y 1030, se dict la ley 1031 dejando sin efecto la ley 1025 por la que se declara el pueblo de Belgrano capital provisoria de la Repblica (artculo 1) determinando por el artculo 2 que mientras no se dictara la ley de capital definitiva las autoridades nacionales residiran en la ciudad de Buenos Aires. Por esta ley se denomina al asiento de autoridades nacionales en Belgrano como capital provisoria, que en realidad no lo fue porque nunca hubo ni se pidi la cesin del territorio a federalizarse. Es interesante observar qu ocurri en el periodo que va desde 1862 hasta 1880 con los electores de presidente y vicepresidente y los diputados y senadores que deban elegirse por la Capital Federal (artculo 37; 46 y 81 de la Constitucin Nacional en el texto ordenando antes de la reforma de 1994). Analizando el tema hemos encontrado que durante este periodo los habitantes de la ciudad de Buenos Aires votaban y estaban representados en el Senado y como electores dentro de la representacin de la provincia de Buenos Aires y no de la Capital Federal. Ello as porque el Estado careci de Capital Federal en ese periodo, permitiendo la provincia de Buenos Aires que residieran en la ciudad del mismo nombre las autoridades nacionales a quienes los autonomistas (Tejedor) les daban el carcter de huspedes.
22
GASIO, Guillermo H. y SAN ROMN, Mara C. Memorial de la Patria. La Conquista del Progreso, 1874-1880, Buenos Aires, 1977, pp. 214-219. Un relato ms detallado de estos acontecimientos puede verse en ROSA, Jos Mara Historia Argentina, Buenos Aires, 1970, T. 8, p. 96.
106
En la reforma sancionada por la Convencin Nacional Constituyente de 1949 no se modific el artculo 3 ni tampoco la representacin de la Capital en la Cmara de Diputados (artculo 42) ni en la Cmara de Senadores (artculo 47). Como se pasaba a un sistema de eleccin directa del presidente y vicepresidente de la Nacin, obviamente no haba representacin de electores ni de la Capital ni de las provincias. Es interesante, sin embargo, observar que en materia de acefala la Constitucin de 1949 (artculo 76) cambi la idea de ausencia de la Capital por la de ausencia del pas. Dentro de las atribuciones del Presidente se mantena la de jefe inmediato y local de la Capital de la Nacin pudiendo delegar estas funciones (artculo 83 inciso 3). Llegamos as a la ley 23512 del 27 de junio de 1987 durante la presidencia de Ral Ricardo Alfonsn. En este precedente se design como Capital de la Repblica a un ncleo urbano erigido y a erigirse en el rea de las actuales ciudades de Carmen de Patagones, provincia de Buenos Aires, y Viedma y Guardia Mitre en la provincia de Ro Negro (artculo 1). Las Legislaturas de las provincias de Buenos Aires y de Ro Negro cedieron los respectivos territorios, por lo que se dio por cumplido el requisito constitucional (artculo 2). Se estableca que el Poder Ejecutivo con la conformidad el Congreso y de la Corte habilitara los locales con instalaciones suficientes para el desempeo de las autoridades que ejercieran el Gobierno federal y que slo a partir de este momento el territorio indicado en el artculo 1 se considerara federalizado. Este artculo finalizaba diciendo sin embargo, si an no se ha organizado la nueva justicia federal ordinaria, subsistir hasta que ello ocurra la competencia de los tribunales federales existentes (artculo 5). La ciudad de Buenos Aires continuara siendo la Capital hasta cumplirse lo dispuesto en el artculo 5, una vez resuelta la federalizacin del nuevo territorio, la ciudad de Buenos Aires constituira una nueva provincia debiendo convocarse a una Convencin Constituyente para su organizacin. Mientras tanto, el Poder Ejecutivo, el Congreso Nacional y el Gobierno municipal continuaran ejerciendo sus actuales funciones constitucionales y de gobierno sobre la ciudad de Buenos Aires. Esta ley que no fue derogada nunca se cumpli. Es interesante en este precedente observar que el artculo 5 de la ley considera que las autoridades que ejercen el Gobierno Federal son el Poder Ejecutivo, el Congreso y la Corte
107
Suprema de Justicia, pero admite que la Justicia Federal ordinaria no se traslade a la nueva Capital Federal, al menos por un tiempo. Sancionada la ley declarativa de la necesidad de la reforma en 1993 (ley 24309) y reunida la Convencin en las ciudades de Santa Fe y Paran, se introdujeron modificaciones importantes en el tema que nos interesa. Si bien el artculo 3 no se modific, al crearse por imperio constitucional la ciudad-Estado de Buenos Aires (artculo 129) se prev que mientras sta sea capital de la Nacin una ley garantizar los intereses del Estado nacional. Esta circunstancia, la autonoma de la ciudad de Buenos Aires, provoca otras modificaciones. A saber, si bien la Capital Federal en caso de traslado y por supuesto la ciudad de Buenos Aires igual que las provincias eligen diputados (artculo 45), no est previsto que se elijan senadores por la Capital Federal, ni an en caso de traslado. S hay senadores por la ciudad de Buenos Aires (artculo 54). Dentro de las atribuciones del Congreso se prev que dicte una legislacin exclusiva en el territorio de la Capital de la Nacin (artculo 75, inciso 30), pero la intervencin federal slo puede decretarse a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires (inciso 31). Si bien se anula dentro de las atribuciones del Poder Ejecutivo la designacin del Presidente como jefe inmediato y local de la Capital Federal (anterior artculo 86 inciso 3), se mantiene, en caso de acefala como causal de sustitucin del Presidente, la ausencia de la Capital (actual artculo 88). Esta contradiccin puede explicarse porque no estaba previsto en la ley de convocatoria que la Convencin pudiese modificar este artculo, pero s podan actualizarse las atribuciones del Presidente y del Congreso (artculo3, apartado E, de la ley 24309) y por ello se establece que el permiso del Congreso para ausentarse el Presidente es ahora del territorio de la Nacin y no de la Capital. Debemos tener presente que la Capital Federal no participa en la sancin de la ley de coparticipacin federal ni recibe fondos de los impuestos coparticipables (artculo 75, inciso 2) mientras que s los recibe y participa la ciudad de Buenos Aires. Se crean nuevos rganos constitucionales en esta reforma, a saber: la Auditora General de la Nacin (artculo 85); el Defensor del Pueblo (artculo 86); el Jefe de Gabinete (artculos 100 y 101); el Consejo de la Magistratura (artculo 114); el Jurado de Enjuiciamiento (artculo 115) y el Ministerio Pblico (artculo 120). De esta forma observamos que si la expresin autoridades que ejercen el gobierno federal (artculo 3) involucra a todos los rganos constitucionales, ninguno de estos podra residir fuera de la Capital Federal.
108
El Congreso Nacional sancion la ley 24588 el 8 de noviembre del ao 1995 para cumplir el mandato constitucional de garantizar los intereses del Estado nacional en la ciudad de Buenos Aires mientras sta sea Capital de la Repblica. All se dispone (artculo 2) que la Nacin conserva todo el poder no atribuido por la Constitucin al gobierno autnomo de la ciudad de Buenos Aires. Por esta ley, en el artculo 8 se determina que la Justicia ordinaria de la ciudad de Buenos Aires contina a cargo del Poder Judicial de la Nacin y tambin permanece en la rbita de la Nacin la Polica Federal Argentina. En sntesis, todos los habitantes del pas les pagamos la Polica y la Justicia a los vecinos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Federalismo y descentralizacin Importancia de la reforma de 1994 Si bien la reforma de 1994, al modificar el sistema de eleccin de presidente y vicepresidente abandona la eleccin indirecta a travs de Colegios Electorales que potenciaban el peso electoral de los ciudadanos de cada provincia en razn del nmero de los electores (el duplo del total de diputados y senadores que cada provincia y la Capital Federal envan al Congreso), ha significado una merma en el poder poltico de las provincias chicas que ven mediante la eleccin directa en distrito nico que el voto de sus ciudadanos prcticamente no incide en un resultado electoral, en muchos aspectos la reforma ha fortalecido el sistema federal y fundamentalmente ha apuntalado la descentralizacin territorial del poder. Las disposiciones del artculo 75, inciso 2, al constitucionalizar las bases a las que deber atenerse la futura ley de coparticipacin federal permitir, una vez que sta se dicte, mejorar la situacin de las provincias, sobre todo de aquellas con menores recursos. No se me escapa que el inciso 3 del artculo 75 que constitucionaliza las asignaciones especficas de recursos coparticipables por tiempo determinado es un duro golpe a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires, porque con slo la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara el Poder Ejecutivo puede detraer de la masa de recursos coparticipables cifras muy significativas, como por cierto lo ha hecho. Sin embargo, una vez que se pueda lograr una ley de coparticipacin federal, sta no va a poder ser ni modificada unilateralmente ni reglamentada y, adems, requiere la aprobacin de todas las provincias (artculo 75, inciso 2, 4 prrafo).
109
Tambin es importante la automaticidad en la remisin de fondos (2 prrafo) y el principio bsico de que no habr transferencias de competencias, servicios o funciones sin la reasignacin de recursos (5 prrafo). Pero donde realmente es notable el sentido de la reforma constitucional, es en la descentralizacin territorial del poder. Comencemos por el reconocimiento a la ciudad de Buenos Aires de una autonoma plena (artculo 129), con participacin en la Cmara de Senadores (artculo 44) y con intervencin en las decisiones que se puedan tomar respecto del rgimen de coparticipacin federal. Se prev asimismo que las provincias puedan crear regiones para el desarrollo econmico y social y se les reconoce a stas el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio (artculo 124). Si bien ya haba algunas regiones interprovinciales que estaban funcionando ahora tienen un marco constitucional que les permite establecer rganos dentro de la regin para el cumplimiento de sus fines. Se llega incluso a admitir que las provincias celebren convenios internacionales (artculo 124) y adems se les exige que aseguren la autonoma municipal en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero (artculo 123). Al privrsele a la Capital Federal de la representacin en el Senado y excluirla del rgimen de coparticipacin federal (ocupando su lugar la ciudad de Buenos Aires), la reforma de 1994 est abriendo un nuevo campo de interpretacin del artculo 3 de la Constitucin Nacional. Por un lado, no necesariamente la Capital de la Repblica tiene que ser una ciudad y mucho menos una ciudad populosa porque si as fuera nos encontraramos con el contrasentido de tener un nmero considerable de habitantes que careceran de representacin en el Senado. Cabe aqu aclarar que s tiene representacin en la Cmara de Diputados (artculo 45). Por otra parte, esa tendencia a la descentralizacin territorial favorece criterios interpretativos que desconcentren la residencia de los rganos fundamentales del Estado (que ahora son muchos), evitando que todos funcionen en la misma sede. Todo ello permite abordar la interpretacin del artculo 3 de la Constitucin Nacional con un criterio ms amplio y proclive a facilitar tales objetivos. Hoy Argentina no tiene las caractersticas que tuvo en la poca en que se sancion la Constitucin de 1853. Estas particularidades motivaron que Alberdi en una edicin posterior de su libro Bases y punto de partida para la organizacin poltica de la Repblica Argentina (aqul que tuvieron a la vista los congresales de 1853 y que introdujo su gran amigo Juan Maria Gutirrez) le dedicara todo un captulo al tema de la capital de la Confederacin Argentina,
110
entendiendo categricamente que el Gobierno nacional era imposible con la Capital en Buenos Aires. Alberdi era muy duro con la poltica de los porteos y con la concentracin del poder y la defensa de sus privilegios que postergaron la organizacin constitucional del pas y llevaron a las provincias del interior a una situacin de significativas carencias.23 Actualmente la situacin es completamente diferente. Existen verdaderos polos de desarrollo en distintos lugares del territorio de la Repblica, que demuestran un dinamismo creciente y una economa slida con altos niveles de exportacin. La realidad indica que en muchos lugares del territorio nacional existen condiciones harto suficientes para albergar algunos de los rganos fundamentales del Estado. Por otra parte, se advierte que es muy diferente la concentracin en un solo lugar de los rganos estatales en la poca en que no haba caminos ni medios de comunicacin ni por supuesto la vinculacin a travs de correos electrnicos que existe en la actualidad. Todos estos hechos deben tenerse presente al momento de interpretar con criterios actuales el artculo 3 de la Constitucin Nacional. Interpretacin del artculo 3 de la Constitucin Nacional La primera pregunta que debemos hacernos es si todas las autoridades que ejercen el Gobierno federal deben residir en la capital de la Repblica. La Constitucin no lo dice, pues se limita a sealar que las autoridades que ejercen el Gobierno federal residen en la ciudad que se declare capital de la Repblica. Dentro de la Constitucin, cuando quiso abarcar la totalidad de los supuestos previstos, utiliz la palabra todo o toda (artculo 30 referida a la reforma de la Constitucin) o ninguno o ninguna (artculos 68 y 69) y muchos otros (artculos 8; 11; 14; 16; 17; 18; 19; 20; 21; 22; 25; 38; 40; 41; 43; 60; 68; 69; 72; 75 inciso 2, inciso 3, inciso 24, inciso 32; 77; 79; 81; 99; inciso 3, inciso 4; 101; 109; 110; 111; 114; 116; 117; 118; 127 y clusulas transitorias 4 y 5). Tambin se utilizan los trminos totalidad de los miembros de la Cmara para algunas mayoras especiales (que en realidad modifican el qurum), por ejemplo artculo 75, inciso 3; inciso 22; 2 y 3 prrafo, inciso 24; 2 y 3 prrafo, artculo 79; artculo 81; artculo 98, artculo 99; inciso 3 ltimo prrafo, etc.
23
Alberdi, Juan Bautista Bases y punto de partida para la organizacin poltica de la Repblica Argentina, Ciudad Argentina, 1998, pp. 140-154.
111
Por otra parte, es evidente que no existen precedentes que indiquen que todas las autoridades constitucionales hayan residido en la capital de la Repblica. Uno de los rganos fundamentales del Estado es sin duda la Convencin nacional, a cuyo respecto debe adjudicrsele a Carlos Maria Bidegain los aportes realizados en ocasin de la reforma constitucional de 1957 en el Tomo 7 del trabajo de la Comisin de Juristas designada por el entonces gobierno convocante.24 En su Curso de Derecho Constitucional el doctor Bidegain coloca dentro de la parte denominada el gobierno federal a la Convencin Reformadora de la Constitucin Nacional, al Congreso, al Presidente y a la Justicia Nacional.25 No hay duda alguna que la Convencin Nacional es un rgano creado por la Constitucin (artculo 30) que aunque no est detallado en su organizacin y funcionamiento no deja de ser uno de los rganos fundamentales del Estado y por ende autoridad que ejerce el Gobierno federal. Pues bien, veamos dnde ha tenido su sede la Convencin Nacional. Excluyendo el Congreso General Constituyente de 1853 que fue originario, todas las otras reformas tuvieron su sede en la ciudad de Santa Fe. As la de 1860, la de 1866 y la de 1957; y en las ciudades de Santa Fe y Paran la de 1994. Slo se reunieron en la ciudad de Buenos Aires (que era la capital de la Repblica) las Convenciones de 1898 y 1949. Ms an, para la otra Convencin convocada, que no se reuni porque la cita era condicional (ley 1030 de 1880), tambin se fij como sede la ciudad de Santa Fe. Vemos sin dificultad que una autoridad nacional que ejerce el Gobierno federal no ha funcionado sino ocasionalmente en la capital de la Repblica. El Poder Judicial es un rgano complejo integrado no solamente por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, sino tambin por los dems tribunales inferiores (artculo 108 de la Constitucin Nacional). Si bien en la Constitucin originaria de 1853 se prevea que la Corte Suprema deba residir en la capital, ello fue eliminado en 1860. Como vimos en la resea histrica, la Corte nacional recin se constituy en 1863 y siempre ha residido en la Capital Federal, pero los jueces federales y Cmaras Federales de apelacin en el interior del pas son tambin autorida24
25
BIDEGAIN, Carlos Mara Materiales para la Reforma Constitucional, Comisin de Estudios Constitucionales, Buenos Aires, 1957, T. 7, La Convencin Nacional. BIDEGAIN, Carlos Mara Curso de Derecho Constitucional. Nueva versin revisada y actualizada con la reforma de 1994, Abeledo Perrot, 1996, Tomo IV.
112
des nacionales que ejercen el Gobierno federal y todos los funcionarios nacionales y provinciales deben cumplir sus mandatos. Estas autoridades nacionales no residen en la Capital Federal sino en las distintas provincias donde tienen su sede. Tambin es un rgano complejo el Colegio Electoral (ya no vigente) integrado por diferentes colegios electorales o juntas de electores que se reunan en cada provincia y slo uno de stos lo haca en la Capital Federal. Creo entonces que las autoridades nacionales que deben residir en la Capital Federal no son todas ellas, sino solamente el Poder Ejecutivo. Recordemos que el concepto de Gobierno tiene una acepcin amplia (conjunto de los rganos fundamentales del Estado) y una acepcin restringida que es el Jefe de Estado como representante del pas y el jefe de gobierno, que en nuestro caso estn unidos en una sola persona: el Presidente de la Repblica. El artculo 99, inciso 1, textualmente dice respecto del Presidente de la Nacin: es el jefe supremo de la Nacin, jefe del gobierno y responsable poltico de la administracin federal del pas. Antes de la reforma de 1994 haba dos normas de las que surga con claridad meridiana que el Presidente deba residir en la Capital Federal. Una de ellas la vinculada con la acefala (artculo 75 de la numeracin del texto de 1853-1860) y otra referida al permiso que deba otorgarle el Congreso al Presidente para ausentarse del territorio de la Capital Federal (artculo 86, inciso 21 del texto de la Constitucin de 1853-1860). Esta ltima disposicin fue modificada en 1994 y ahora el Presidente slo tiene que requerir el permiso del Congreso para ausentarse del territorio de la Nacin (artculo 99, inciso 18). En cambio se mantiene lo referido a la acefala (artculo 88). Cabe aclarar que esta ltima norma, que no fue modificada en 1994 porque no estaba prevista su reforma en la ley de convocatoria, carece de aplicacin prctica dado que el Presidente vive en la residencia oficial que queda fuera de la Capital Federal. El breve relato histrico que hemos hecho permite observar que ya el Congreso General Constituyente de 1853 interpret el artculo 3 de la Constitucin recin sancionada acordndole a las palabras Gobierno federal el sentido estricto que indica que se refiere al Poder Ejecutivo. As, pues, establece la primera Capital Federal del pas precisamente donde el Gobierno federal lo determine y luego aclara que entiende por Gobierno federal al Poder Ejecutivo que, por delegacin del Presidente, lo traslada al Ministerio nacional. Otro aspecto que hay que tener en cuenta es que si bien la Constitucin habla de una ciudad que se declare capital de la Republica, existen precedentes que indican que no siempre fue as.
113
La ley nmero 462 vetada por Sarmiento no design como capital permanente a una ciudad sino a un determinado territorio dentro de la provincia de Crdoba que habra de federalizarse. En 1880, por ley 1025, se determin que las autoridades que ejercieran el Gobierno federal continuaban residiendo en el pueblo de Belgrano al que la ley 1031 denomina Capital provisoria de la Repblica. Sin embargo, el Poder Judicial no se traslad a Belgrano ni siquiera la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, pese a que su presidente era nada menos que el Dr. Jos Benjamn Gorostiaga. Recordemos que la situacin de insurreccin en que se coloc el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires motiv el decreto del 4 de junio de 1880 que dict el presidente Avellaneda, en el cual se designaba el pueblo de Belgrano para la residencia de las autoridades de la Nacin. All se asentaron el Presidente y el Congreso pero no la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Esta residencia en Belgrano de las autoridades nacionales qued sin efecto por la ley 1031 dictada en ese lugar por el Congreso Nacional el 2 de octubre de 1880, mencionndose en el artculo 1 que se derogaba aquella ley del 28 de julio por la que se declara al pueblo de Belgrano Capital de la Repblica. Como consecuencia de lo expuesto durante esos meses la capital provisoria fue el pueblo de Belgrano y no residi all la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. En la ley 23512 sancionada en 1987 se designaba capital a un ncleo urbano que habra de erigirse en el rea de las ciudades de Carmen de Patagones, Viedma y Guardia Mitre. Vemos que puede perfectamente federalizarse un territorio para constituir en l la Capital Federal sin requerirse para ello que se trate de una ciudad. Por otra parte estos criterios interpretativos son los que ms favorecen el desarrollo de los principios constitucionales bsicos. En materia de hermenutica constitucional ha de preferirse la inteligencia dada a una norma que facilite y no dificulte la buena marcha del pas y el cumplimiento de la Constitucin. En tal sentido, tenemos una situacin anmala en la actualidad con la creacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires que sigue siendo la Capital Federal con una ley que regula la proteccin de los intereses nacionales mientras mantenga este status. La importancia que tiene la ciudad de Buenos Aires e incluso la discusin actualmente vigente en orden a la creacin de una Polica propia y la transferencia por la Nacin de muchos servicios con los pertinentes recursos para atenderlos, lleva a propugnar como se ha hecho que un sector reducido del microcentro de la ciudad de Buenos Aires quede como capital de la Repblica
114
(si no se decide trasladarla a otro lugar del interior del pas) dejando a disposicin del gobierno de la ciudad Autnoma de Buenos Aires la plenitud de su autonoma. Incluso la ley convenio 25752 del 2 de julio del 2003 que aprueba la transferencia progresiva de competencias penales de la justicia nacional hacia el Poder Judicial de la ciudad autnoma de Buenos Aires se inscribe en esta misma lnea de accin que estoy sosteniendo. Es evidente que puede perfectamente trasladarse el Congreso de la Nacin a la ciudad de Rosario sin que ello signifique establecer dos capitales. La capital es el lugar de residencia del jefe de Estado y de Gobierno y la sede oficial del pas donde tiene su domicilio legal. El Congreso Nacional trasladado a Rosario no hara ms que favorecer el proceso de descentralizacin territorial del poder y fortalecer el federalismo. Adems, no olvidemos que Rosario es una ciudad que est a 300 km. de Buenos Aires, tiene aeropuerto internacional, autopistas que la vinculan con los principales centros urbanos y fundamentalmente los medios de comunicacin vigentes permiten que pueda el Congreso Nacional funcionar con toda eficacia en una ciudad distinta de la ciudad de Buenos Aires. Ello sera tambin muy positivo en cuanto el Congreso ha perdido protagonismo en los ltimos aos y su dependencia con el Poder Ejecutivo resulta muy marcada y es negativa respecto de la calidad institucional que el pas requiere para respetarse a s mismo y ser respetado por los dems. De los nuevos rganos creados por la Constitucin de 1994 pienso que el Defensor del Pueblo (artculo 86) debiera instalarse en el interior del pas resultando recomendable que tenga su sede en la ciudad de Crdoba. Ello es as porque las funciones de este rgano tienen mucho que ver con la defensa de los derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses tutelados por la Constitucin y en la prctica la actuacin de este funcionario se concentra fundamentalmente en los problemas que le llevan los habitantes de la ciudad de Buenos Aires. En cuanto a los otros nuevos rganos creados por la reforma de 1994 es obvio que el Jefe de Gabinete integra el Gobierno en sentido estricto y debe residir en la Capital Federal como as tambin el Presidente, sus ministros y la Auditora General de la Nacin que precisamente controla la administracin pblica nacional cuyo jefe es el Jefe de Gabinete (artculo 100, inciso 1), y el responsable poltico el Presidente de la Repblica (artculo 99, inciso 1). El Ministerio Pblico es conveniente que resida en el mismo lugar donde reside la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y otro tanto con el Consejo de la Magistratura y con el Jurado de Enjuiciamiento.
115
Las opiniones que se han vertido sobre la base de un anlisis literal del artculo 3 y fundamentalmente del plural utilizado por la norma (autoridades y residen) no significa que involucre a todos los poderes del Estado (que no son tres sino que eran cinco en la poca de la Constitucin de 1853-1860 y son actualmente nueve), como creo haberlo demostrado. En sntesis, el problema est en que slo el Gobierno federal, entendido ste como el Poder Ejecutivo, Jefe de Gabinete y ministros, est obligado a residir en la Capital Federal. Debe descartarse el concepto amplio de Gobierno federal como criterio interpretativo del artculo 3 de la Constitucin Nacional, que nunca fue aplicado, y por ello es evidente que resulta factible por ley trasladar el Congreso nacional a la ciudad de Rosario. Desde ya que el territorio y edificios que se asignen para el funcionamiento del Congreso nacional estarn sometidos a la legislacin exclusiva que ste pueda dictar en los trminos del artculo 75 inciso 30, porque se trata de establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la Repblica. La reforma de 1994, al privar a la Capital Federal de representacin en el Senado y de toda intervencin y participacin en el rgimen de coparticipacin federal, nos est indicando que no es conveniente que el Congreso designe como Capital Federal a una gran ciudad como Rosario. Todo lo contrario, resultara desaconsejable en el marco jurdico constitucional actual que la ciudad de Rosario fuese designada como Capital Federal federalizndose su territorio. Si esto ocurriera, la provincia de Santa Fe perdera la ciudad ms importante desde el punto de vista poblacional, geogrfico y socio econmico de todo su territorio y producira una divisin altamente perjudicial para los intereses de una provincia que debe mantenerse unida e integrada en sus lmites actuales permitiendo que con la prosperidad alcanzada en las regiones ms favorecidas, se pueda ayudar al desarrollo de los sectores ms postergados. Concluyo entonces resumiendo mi opinin sobre el tema que he abordado: 1) Es perfectamente posible desde el punto de vista constitucional que el Congreso por ley traslade la sede del Congreso Nacional a la ciudad de Rosario en un territorio y edificios que debern proveerse y que sern considerados como establecimientos de utilidad nacional no siendo necesario para ello ni la federalizacin del territorio ni la cesin pertinente de la Legislatura provincial, an cuando resultara conveniente que lo hiciera e incluso que lo promoviera.
116
2) No resulta aconsejable solicitar que se traslade la Capital Federal a la ciudad de Rosario porque ello implicara un desmembramiento de consecuencias imprevisibles a la integridad territorial de la provincia. 3) La Capital del Estado es slo una y all debe tener su sede obligatoriamente el Poder Ejecutivo (lo que incluye Jefe de Gabinete y ministerios). Los restantes rganos fundamentales del Estado pueden ser trasladados a otros lugares del interior del pas. Sin embargo parece prudente, al menos por ahora, que el traslado no se extienda ms all del Congreso Nacional a la ciudad de Rosario y, tal vez, la Defensora del Pueblo a la ciudad de Crdoba. 4) La reforma de 1994 pone a disposicin de los ciudadanos un mecanismo formidable de participacin que es la iniciativa popular (artculo 39 de la Constitucin Nacional) por el cual se puede exigir su tratamiento legislativo en el Congreso Nacional, dado que la solucin propuesta no requiere modificacin alguna a la Constitucin Nacional.
SEGUNDA PARTE
Concurso de proyectos de Investigacin en Ciencias Sociales
El Congreso en la regin: potencialidades de desarrollo econmico e institucional

Fundacin La Capital Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario
Informe de la Fundacin La Capital

LIC. LAURA BARTOLACCI-LIC.CAROLINA PESUTO
sta publicacin refleja la tarea desarrollada por la Fundacin La Capital a partir de la propuesta de traslado del Congreso Nacional a Rosario, con refederalizacin de la Argentina como fundamento conceptual y eje de pensamiento. En el camino recorrido surgi un objetivo ms ambicioso an: repensar la organizacin poltica del pas de cara a su bicentenario. El 23 de noviembre de 2004, con motivo de conmemorar el 137 aniversario del Diario La Capital, el presidente del Decano de la Prensa Argentina, el doctor Daniel Vila, lanz pblicamente la propuesta de trasladar el Congreso nacional a la ciudad de Rosario, proyecto que se plasm en el acta de reunin que el directorio de la institucin firm el 24 de febrero de 2005. Desde la presentacin pblica de esta iniciativa, la Fundacin ha desarrollado distintas acciones a fin de materializar un anteproyecto, elaborado por la licenciada Paula Busnadiego, fijndose el desafo de hacerlo parte de toda la comunidad de Rosario y la regin. El objetivo ha impulsado a amplios sectores, en nombre de sus organizaciones representativas, a pronunciarse sobre el tema y adherir a nuestra propuesta. A lo largo de estos aos hemos recorrido un camino de compromiso en favor de esta idea que no pocos calificaron de utpica, pero que siempre nos moviliz en la conviccin de que no slo deba ser una iniciativa del Diario La Capital sino que deba constituirse en un proyecto de todos, de la ciudadana en su conjunto y de sus representantes institucionales y polticos. Entendimos que reflexionarlo, analizarlo y debatirlo conjuntamente era la mejor forma de empezar a concretarlo, por lo cual la instalacin de la propuesta en el mbito pblico fue parte central de nuestro trabajo. En el ao 2005 muchos se plegaron a este ofrecimiento de anlisis y reflexin, y del mismo modo, muchos otros expresaron su adhesin. Entre ellos no podemos dejar de mencionar a los gobernadores de las provincias de Santa Fe, Crdoba y Entre Ros; a los senadores y diputados nacionales por la provincia de Santa Fe, entre ellos la diputada Irma Foresi, de quien eman un proyecto de ley que plasma la propuesta y que ha recibido el aval de legisladores de distintas provincias. Al Intendente de la ciudad de Rosario, y a numerosos funcionarios del gobierno municipal, con los que adems hemos trabajado a la hora de organizar el Foro para el Fortalecimiento Institucional de Rosario
120
y la Regin, y que colaboraron en la produccin y elaboracin de esta idea de restauracin federal. La Cmara de Diputados de la Provincia de Santa Fe acompa formalmente la proposicin de designar a Rosario como sede del Congreso nacional. La decisin fue tomada por unanimidad, al darle tratamiento favorable a un proyecto de resolucin presentado por el diputado Marcelo Brignoni. Del mismo modo, el Senado provincial acompa un proyecto en igual sentido presentado por el senador Norberto Betique. Con estos avales que reforzaron nuestro compromiso, y en el marco de estas convicciones, nuestra Fundacin organiz durante el ao 2006, juntamente con la Escuela de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), el primer Concurso de Proyectos de Investigacin El Congreso en la regin: potencialidades de desarrollo econmico e institucional. El certamen, dirigido a jvenes egresados o que estuvieran cursando el ltimo ao de carreras vinculadas a las ciencias sociales, tuvo por objeto que noveles investigadores se aproximaran a la consideracin de dos ejes investigativos: el impacto jurdico-poltico y los antecedentes histricos del traslado del Congreso nacional en el plano institucional. La respuesta a la convocatoria fue muy satisfactoria y el resultado se encuentra incorporado a esta publicacin. En esta lnea de trabajo en el presente ao se ha encomendado el desarrollo de una investigacin a la ctedra de Derecho Constitucional de la Universidad de Congreso (Mendoza), dirigida por el doctor Rodolfo Daz, que ha resultado en un informe preliminar de alta calidad acadmica. Cabe un prrafo para agradecer a los doctores Ivn Cullen y Diego Giuliano, a quienes la idea del traslado impuls a poner manos a la obra desde el inicio de este proyecto, y al doctor Ricardo Terrile, quien con su visin contrapuesta enriqueci nuestra propuesta y profundiz nuestro compromiso. A Gastn Mutti, que no solo aport sus conocimientos acadmicos sino que tambin hizo partcipe a la Escuela de Ciencia Poltica de la UNR de nuestro desafo. La realizacin de esta obra, coordinada y enriquecida por constitucionalistas expertos de la ciudad y del pas, adquiere un significado relevante para nuestra Fundacin, ya que constituye la concrecin de un cmulo de esfuerzos destinados a pensar y repensar la Argentina en los umbrales del Bicentenario. A modo de conclusin podemos citar al gran Eudoro Carrasco, quien de la mano de Ovidio Lagos y en una de las columnas de la primera edicin del diario afirma, refirindose al nombre: La Capital en el Rosario es, pues, desde hoy una realidad, no porque residan en esta ciudad las autoridades nacionales,
Informe de la Fundacin La Capital
121
sino porque tiene un peridico con este ttulo. Se creer, pues, que slo es una utopa; y que el Rosario no ser nunca la Capital de la Repblica: lejos de eso. Tenemos fe, pero no ciega; fe que ve, fe en el porvenir y creencia en la verdad.
CAPTULO I
Ciudadana y representacin en el inicio de la constitucionalidad de Argentina

Otra discusin del federalismo MG. V. GASTN MUTTI*
a. Introduccin a prioridad de realizar un concurso sobre el traslado del Congreso de la Nacin a la ciudad de Rosario fue producto del inters que viene desarrollando la Fundacin del Diario La Capital junto a la Escuela de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. El mismo tiene, en primer lugar, un profundo inters en lo referente a la conformacin del listado de temas que deben ser incluidos en la reforma de las instituciones polticas en nuestro pas. Ms aun cuando la reforma poltica ha desaparecido paulatinamente de los intereses de los principales actores polticos, incluida la ciudadana. El traslado de la Capital de la Repblica en los aos 1860s. y 1870s. buscaba profundizar el debate acerca del federalismo y su proyeccin. Pero tambin colocaba como punto de discusin dar lugar a la expresin de una ciudadana ms activa. Descentralizar el pas era dotarlo de instituciones polticas y participativas de mayor calidad. En el nivel territorial era evitar la constitucin de un nico centro poltico en el pas que indefectiblemente se convertira en un lugar de concentracin poblacional, econmica, cultural. Colocar hoy el tema del traslado del Poder Legislativo nacional en la agenda poltica permite que regresen al debate aquellas cuestiones acalladas por un siglo, pero que implican un fortalecimiento de nuestra organizacin poltica.
Profesor e investigador de la Facultad de Ca. Poltica y RR. II; Director de la Escuela de Ciencia Poltica de la U.N.R.
124
El ao 2001 reintrodujo de una manera desesperante la necesidad de hacernos cargo de la discusin sobre nuestra manera de ordenarnos polticamente. Sin embargo, los intentos se fueron acallando, se los dej de lado, pero no desaparecieron como problemas de la sociedad. En segundo lugar, se sita en la posibilidad de darle a Rosario el lugar que ya ocupa en otras esferas. La economa, la cultura, los avances sociales y el desarrollo urbano deben ser acompaados por una mayor densidad institucional. Sociedades ms complejas necesitan estructuras jurdicas y polticas que permitan encauzar sus demandas, y esta es la oportunidad que tiene el pas para poder dar cabida a esa construccin para procesar de manera ms conveniente los conflictos. En tercer lugar, se relaciona con la razn de existir del diario La Capital. Naci con ese proyecto, lo defendi arduamente y ahora lo vuelve a colocar como motivo para que analicemos nuestra organizacin poltica, para que nos miremos, para reflexionar, para cambiar. Por ltimo, este proyecto es de mximo inters para la Universidad ya que implica acompaar estos debates, participar en ellos y desde ya brindar los medios para que sus estudiantes participen. La contribucin que presentamos a continuacin trata de situar un debate que acompa al de la localizacin del Congreso en nuestro pas. El mismo se interroga sobre lo representado, es decir, sobre los que eligen a los representantes. En otras palabras, en el siglo XIX junto a las discusiones centralizadoras se daba otra sobre lo que se entenda por ciudadano. Pasemos a considerar esta cuestin. b. La creacin del orden poltico La creacin de un nuevo orden poltico fue una de las principales cuestiones a las cuales se enfrentaron los patriotas al asumir el control de las ex colonias espaolas. Esta situacin era de central importancia dado que ...junto con la cada del poder colonial, la carencia de frmulas de reemplazo poda conducir a la anarqua o a la disolucin poltica....1 La contradiccin a la que se enfrentaban era entre el principio de legitimidad propio de la monarqua hereditaria y otro a partir del cual se crea necesario construir con base en la repblica electiva. Pero dicho principio a ser creado era tensionado, por un lado, por las tradiciones y las reglas burocrticas heredadas, y por otro, por las tendencias
1
BOTANA, Natalio El orden conservador, Hyspamrica, Buenos Aires, 1985, p. 43.
Ciudadana y representacin...
125
arquitectnicas sustentadas en ...frmulas conocidas como cuerpos tericos e ignoradas como prcticas habituales de gobierno.2 Los cuarenta aos que continuaron a 1810 se vieron marcados por los continuos fracasos en la bsqueda de una nueva legitimidad que fuera aceptada por el grueso de los grupos dominantes. Slo se pudo avanzar hacia una resolucin de este enfrentamiento a mediados del siglo XIX cuando Juan Bautista Alberdi logr imponer una frmula prescriptiva que se vio plasmada en la Constitucin de 1853.3 Esta frmula puede ser sintetizada como de exclusin poltica e inclusin social. En el plano de la sociedad civil4 la bsqueda de Alberdi se orientaba a generar una libertad civil lo ms extendida posible en el marco de una repblica abierta.5 Desde ya que este ideal se encontraba en consonancia con el camino modernizador que se buscaba. Ese objetivo slo se lograra por medio de una renovacin del elemento social con la inmigracin a gran escala de los pases ms industrializados de Europa, y la modificacin de las condiciones econmicas a travs de la construccin de caminos, vas frreas, puentes y de la entrada de capital extranjero en grandes cantidades.6 Pero el objetivo poltico no estaba escindido del programa civilizatorio. Por su parte, la sociedad poltica se encontraba restringida a unos pocos, los aptos para elegir los gobernantes y para el ejercicio del gobierno. Los ejemplos de la historia, Grecia y Roma, demostraban que unos pocos, los capacitados, eran los que podan participar de la repblica restrictiva hasta que el pueblo se educara. La mayora slo sabe hacer mal uso de la libertad poltica
2 3
5 6
BOTANA, Natalio El orden conservador, cit., p. 43. Segn ha sealado Natalio Botana, la frmula de 1853 vio su nacimiento por medio de la victoria militar de Urquiza sobre Rosas, logrando plasmar una resurreccin del antiguo rgimen (el monarca civil) pero de manera eclctica (Curso Breve: Federalismo Liberal Argentino (1860-1930), organizado por el Departamento de Historia de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UNR, apuntes, Rosario, octubre de 1992). As, ha destacado que puede ser asumida la siguiente hiptesis: a) que la frmula influy significativamente en las deliberaciones del Congreso Constituyente; b) que mediante elaboracin ulterior se prolong ms all de las deliberaciones del Congreso; c) que tradujo valores e intereses dominantes en la Argentina de ese entonces, pese a las oposiciones que pudo sufrir la persona de Alberdi; y d) que no obstante ello, la frmula perdur en el tiempo y otorg a la postre un marco valorativo que sirvi de gua explcita o difusa del rgimen poltico implementado en el 80. BOTANA, Natalio El orden conservador, cit., p. 44. Debemos ser cuidadosos con el uso de este concepto en el siglo XIX argentino, aunque creemos igualmente que nos es de utilidad en su diferenciacin con la sociedad poltica. BOTANA, Natalio El orden conservador, cit., p. 46. (Romero, 1987, 166)
126
permitiendo los despotismos del gobierno (las tiranas) o los despotismos del pueblo (las revoluciones, denominadas por otros autores tiranas de las mayoras). En palabras de Alberdi: Repito que estoy libre de fanatismo inexperto, cuando no hipcrita, que pide libertades a manos llenas para pueblos que slo saben emplearlas en crear sus tiranos. Pero deseo abundantsimas las libertades civiles o econmicas de adquirir, enajenar, trabajar, navegar, comerciar transitar y ejercer toda industria....7 De esta manera la conjugacin entre una repblica abierta y una repblica restrictiva era la que permita distinguir entre un pueblo chico y un pueblo grande. El primero, y no el segundo, era el encargado de participar en el rgimen republicano de la seleccin democrtica de los gobernantes. El pueblo grande no controla la repblica restrictiva, no son representantes ni electores. Esta conciliacin entre los valores igualitarios de: ...una repblica abierta a todos, con los valores jerrquicos de una repblica restrictiva, circunscripta a unos pocos, [...] funda una capacidad de decisin dominante para el poder poltico central; otorga el ejercicio del gobierno a una minora privilegiada; limita la participacin poltica del resto de la poblacin; y asegura a todos los habitantes, sin distincin de nacionalidades, el mximo de garantas en orden a su actividad civil.8 Pero esta frmula prescriptiva que domin en la Argentina por ms de sesenta aos, hasta entrado el siglo XX, encuentra sus antecedentes en las posiciones que se haban dado a partir de 1810 en la bsqueda de un ordenamiento normativo del rgimen poltico. Las discusiones sobre la extensin del concepto pueblo, y gobierno del pueblo marcaron estos debates y estimularon una tradicin que llegando a Alberdi se proyectara hacia el novecientos. c. El concepto de pueblo y las discusiones de poca a fines del siglo XVIII 9 Es de utilidad partir, como lo hace Juan Carlos Vedoya, de la definicin que el diccionario de Lengua Castellana de la Real Academia Espaola daba a la
7 8 9
BOTANA, Natalio El orden conservador, cit., p. 52. BOTANA, Natalio El orden conservador, cit., p. 46. Compartimos en este punto lo sealado por Carozzi, quien ha sostenido que las ...ideas filosficas, por s mismas, sabemos, no producen los acontecimientos histricos, pero s,
127
palabra pueblo en 1791. Entenda que se trataba de la gente comn y ordinaria de algunas ciudades o poblaciones a distincin de los nobles.10 En otros trminos, la plebe era todo aquel que conformaba el pueblo. Esta concepcin peyorativa se diferencia de la forma en que era entendido el pueblo a partir de las revoluciones en los Estados Unidos y en Francia.11 Es a partir de estos procesos revolucionarios que comenz la evolucin hacia formas menos restrictivas de entender lo popular. Igualmente, es til situar brevemente estos debates para no caer en equvocos respecto de esta palabra. La revolucin en los Estados Unidos, si bien extendi el significado, sigui considerando los integrantes del pueblo de forma acotada. En ese proceso se enfrentaron dos tendencias que operaban en sentido contrario. Los radicales, por un lado, buscaban una mayor participacin de toda la poblacin en los asuntos pblicos mientras, en contraposicin, los conservadores sustentaban principios de corte elitista.12 Fueron los graves problemas econmicos del periodo posrevolucionario norteamericano los que llevaron a una serie de levantamientos populares contra el accionar de la Justicia. Los deudores apremiados por los acreedores (que a su vez eran apremiados por los acreedores ingleses) eran conducidos ante las Cortes para intimar el pago. Esta situacin que implicaba a un gran nmero de personas, las condujo a prcticas de resistencia contra el sistema judicial y las legislaturas. Estas ltimas se encontraban compuestas, en su mayora, por representantes de los acreedores.13
tambin sabemos, son las que colaboran aportando una determinada forma de visibilidad. CAROZZI, Silvana Los avatares de la democracia en Argentina: Bernardo de Monteagudo y la Revolucin por la Independencia de Hispanoamrica, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, 1996, mimeo, p. 10. VEDOYA, Juan Carlos Elecciones con y sin pueblo, en Todo es Historia, nm. 156, Buenos Aires, mayo de 1980, p. 7. CHIARAMONTE, Jos Carlos Nacin y Estado en Iberoamrica, Sudamericana, Buenos Aires, 2004, cap. 4. Utilizamos los trminos radicales y conservadores en el sentido que lo hace Roberto Gargarella. Seala que ...con la idea de radicales voy a hacer referencia a un (ms o menos vago) ncleo de principios orientados a promover un mayor involucramiento de la ciudadana en cuestiones pblicas; y a favorecer (en la mayora de los casos) una distribucin ms igualitaria de la riqueza. Con la idea de conservadores, en cambio, voy a referirme a principios [...] ms compatibles con la concentracin, en manos de unos pocos, del control del poder poltico; y el mantenimiento de un desigualitario status quo en materia de distribucin de la riqueza. GARGARELLA, Roberto Nos los representantes. Crtica a los fundamentos del sistema representativo, CIEPP-Mio Dvila, Buenos Aires, 1995, p. 46. Para dimensionar esta situacin se puede sealar que ...en Hampshire County, entre los aos 1784 y 1786, casi 3000 casos fueron presentados a la justicia, lo que importaba un
10
11
12
13
128
Esta situacin se complejiz con el surgimiento de legislaturas estatales rebeldes, partidarias de los deudores. Ya no era la anarqua o la ausencia de ley la que orientaba a los deudores, sino que era por medio de la ley, y de las instituciones parlamentares de los estados, que los rebeldes obtenan beneficios.14 Este fue el marco en el que se estructur el pensamiento conservador, o lo que se ha dado a llamar la democracia madisoniana.15 En esta concepcin ...la representacin del pueblo no significaba necesariamente toda la gente.16 Las ideas de Madison son claras al respecto, la repblica, no la democracia, sera la que permitira conseguir los verdaderos intereses del pas, el patriotismo y la justicia.17 Pero esa repblica estara guiada por ciudadanos escogidos que seran los que podran filtrar la opinin pblica.18 No obstante, permitindosenos un parntesis, este pensamiento debe ser diferenciado del de Burke. Este autor considera que ...los representantes sern hombres superiores y desapasionados que deliberan sosegadamente a la luz de la razn, y rehusndose a dar paso a los facciosos deseos de sus electoincremento del 262% respecto de lo sucedido en igual periodo de tiempo, entre 1772 y 1774. An peor, en Worcester, y solamente en 1785, se contabilizaron 4000 de esas demandas. La justicia frente al gobierno. Sobre el carcter contramayoritario del poder judicial, Ariel, Buenos Aires, 1996, p. 21. GARGARELLA, Roberto Nos los representantes, cit., p. 51. Las reacciones contra las legislaturas rebeldes se hicieron sentir por parte de Hamilton (traicioneras usurpaciones del poder de las legislaturas que llevaban al despotismo no existiendo tirana ms opresiva), Washington (irracionales celosas e intereses locales) o Madison (las consideraba injustas, inconstitucionales, antifederales, innecesarias, perniciosas, violadoras de la moral y desalentadoras del comercio; GARGARELLA, Roberto Nos los representantescit., p. 53. Botana tambin realiza un importante rastreo de los ideales republicanos del periodo (La tradicin republicana. Alberdi, Sarmiento y las ideas polticas de su poca, Sudamericana, ed. actualizada y revisada, Buenos Aires, 1997, cap. II). Cfr. DAHL, Robert Um prefcio teoria democrtica, Jorge Zahar, Rio de Janeiro, 1989, pp. 13 y ss. PITKIN, Hanna F. El concepto de representacin, Centro de Estudios Constitucionales de Madrid, Madrid, 1985, p. 211. Para Madison, las dos diferencias fundamentales entre la democracia y la repblica es que esta segunda permite la representacin, y a su vez incluye un rea geogrfica y un nmero de habitantes mayores que la primera. PITKIN, Hanna F. El concepto, cit., p. 215. La clebre frase de Madison expresa: [La repblica] afina y amplia la opinin pblica, pasndola por el tamiz de un grupo escogido de ciudadanos, cuya prudencia puede discernir mejor el verdadero inters de su pas, y cuyo patriotismo y amor a la justicia no estar dispuesto a sacrificarlo ante consideraciones parciales o de orden temporal. Con este sistema, es muy posible que la voz pblica, expresada por los representantes del pueblo, est ms en consonancia con el bien pblico, que si la expresara el pueblo mismo, convocado con ese fin. HAMILTON, Alexander; MADISON, James y JAY, John El Federalista, FCE, Mxico, 1994, #10, p. 39; se agrega junto al smbolo # el nmero correspondiente al artculo.
14 15
16
17
18
129
res.19 Madison fue ms prudente; seala que estos filtros de los gobernantes pueden convertirse tambin en un mecanismo distorsionado, ya que en lugar de filtrar materiales indeseables, podrn hacerlo con materiales deseables. Por ello, Madison coloca la posibilidad de los filtros a los intereses particulares fuera de cualquier sabidura superior, ya que los estadistas ilustrados no siempre se encuentran al timn.20 Luego, la solucin sera la construccin de una repblica extensa y por tanto diversa que lleve a la inaccin y la estabilidad. Ahora bien, cmo se determinaran los individuos que participaran en esta repblica. La propiedad constituira el ...mejor ndice aproximado de la capacidad, estabilidad, y buena voluntad del individuo.21 Por contrapartida cualquier gobierno popular slo llevara a la inestabilidad, al descuido del bien pblico y a la aprobacin de medidas que se alejaran de las normas de la justicia.22 En otros trminos, las elecciones populares frecuentes no son medios efectivos para establecer controles suficientes que impidan la tirana. Es ms, pueden ser las productoras de la tirana que ms le preocupa a Madison: la tirana de las mayoras. Para comprender este punto es de central importancia introducirnos en su concepto de faccin. Nos dice Madison: Por faccin entiendo cierto nmero de ciudadanos, estn en mayora o minora, que actan movidos por el impulso de una pasin comn, o por un inters adverso a los derechos de los dems ciudadanos o a los intereses permanentes de la comunidad considerada en conjunto.23 Ante la ausencia de controles externos, cualquier individuo o grupo de individuos tiranizar a los dems. Pero, rengln seguido, Madison comienza a argumentar su verdadero temor: el mayor peligro que acecha a la repblica est en las mayoras, no en las minoras. Destaca Gargarella, inmediatamente luego de dar esta definicin de facciones, [...] descarta cualquier tipo de peligros provenientes de una opresin minoritaria.24 Esta opinin tambin es sustentada por Dahl para quien Madison no mostr una gran preocupacin por la tirana de la minora ni en la Convencin Constitucional, ni en El Federalis-
19
20 21 22 23 24
Agregar Pitkin Deliberan sobre el bien comn en lugar de reflejar simplemente la voluntad del pueblo. PITKIN, Hanna F. El concepto, cit., p. 215. PITKIN, Hanna F. El concepto, cit., p. 215. PITKIN, Hanna F. El concepto, cit., p. 211. HAMILTON, Alexander; MADISON, James y JAY, John El Federalista, cit., #10, p. 36. HAMILTON, Alexander; MADISON, James y JAY, John El Federalista, cit., #10, p. 36. GARGARELLA, Roberto Nos los representantes, cit., p. 56.
130
ta, en cambio s por la tirana de las mayoras que le despertaban un profundo temor.25 Estas ideas sucintamente bosquejadas son las que llevaron a que la Constitucin de la Unin de 1787 estableciera como detentadores de los derechos, privilegios e inmunidades de los ciudadanos a los ...habitantes libres de cada [Estado], hecha excepcin de los indigentes, vagabundos y prfugos de la justicia.26 El derecho de representacin, de ser elector, no era en absoluto general, sino que se sustentaba en la diferencia entre el ciudadano y el simple habitante del lugar. En el caso de la Revolucin francesa ya en los clebres artculos de la Enciclopedia escritos por Diderot y DAlembert, se estableca a quienes no les era entregado el ttulo de ciudadano. Expresaban: No se concede este ttulo a las mujeres, nios o servidores ms que como miembros de la familia de un ciudadano propiamente dicho, pero no son verdaderamente ciudadanos.27 Esta situacin cambi profundamente con el pensamiento de Rousseau, ya que partiendo del postulado (compartido con otros contractualistas como Hobbes y Locke) que establece que Nacido todo hombre libre y dueo de s mismo, nadie puede, bajo ningn pretexto, sojuzgarlo, sin su consentimiento,28 avanza aun ms que sus predecesores al destacar que despojarse de la libertad es despojarse de la moralidad.29 Es en este tipo de razonamiento donde encontramos la posibilidad de entender un pueblo en sentido extenso. En su clebre frase del Libro I Captulo I, se desarrolla el nudo de su argumentacin: El hombre ha nacido libre, y sin embargo, vive en todas partes entre cadenas. El mismo que se considera amo, no deja por eso de ser menos esclavo que los dems.30 El Contrato Social ser la forma de dar solucin a esta situacin.
25
26 27
28
29 30
Madison reforz su posicin invocando a Jefferson quien en sus Notas de Virginia deca: Ciento setenta y tres dspotas seran con certeza tan opresivos como uno solo [...] y el despotismo electivo no sera aquello por lo que luchamos. Citado en DAHL, Robert Um prefcio, cit., p. 17. Constitucin de la Unin, art. 4, 381. Las cursivas nos pertenecen. DIDEROT, Denis y DALEMBERT, Jean Le Rond Artculos polticos de la Enciclopedia, Altaya, Barcelona, 1995, p. 16. ROUSSEAU, Jean Jacques El contrato social, UNAM, Mxico, 1984, Libro IV, cap. II, p. 140. ROUSSEAU, Jean Jacques El contrato social, cit., Libro I, cap. IV, p. 13. Para un anlisis de la igualdad en Rousseau se puede ver el clebre texto de STAROBINSKI, Jean Jean-Jaques Rousseau. A Transparncia e o obstculo, Companhia Das Letras, So Paulo, 1991. Tambin SOARES, Luiz Eduardo As bases da desobedincia legtima segundo
131
Pero este precepto queda an ms claro si analizamos sus dos proyectos de constituciones para Crcega y para Polonia.31 En la primera, Rousseau cree conveniente instituir una democracia, mientras que en la segunda estima conveniente continuar con la monarqua. Esta aparente contradiccin con el Contrato Social no es tal, ya que Rousseau se est refiriendo a la forma de gobierno y no a la construccin de la voluntad general.32 En el caso especfico de Crcega, piensa la constitucin de una confederacin de ciudades que las acerquen a la democracia (forma de gobierno que haba planteado propia de dioses en el Contrato); mientras que para la monarqua de Polonia sugiere que los derechos civiles fuesen extendidos a todos, incluidos los siervos.33 De este cuerpo poltico slo quedaban marginados los menores, las mujeres, los criminales y los dementes. Estbamos ante la extensin ms amplia del cuerpo poltico que se haba producido hasta entonces. Pero, llegada la Revolucin francesa, fue Sieys el principal responsable por la justificacin de una nueva forma de legitimidad. l mezcl ...la nebulosa voluntad general de Rousseau con alguna cosa bien anti-rousseauniana: la representacin [...] Coloc brillantemente a Adam Smith contra Rousseau. Si la democracia directa es un anacronismo, afirm, se debe a que en una sociedad civilizada, la divisin del trabajo tambin se aplica a la poltica. Siendo representado el pueblo puede dedicarse a otra cosa. La poltica no es un deber es un oficio....34 Si bien no se nos plantea una exclusin de la ciudadana, se vuelve a la idea fuerte de representacin en la cual la poltica es prioridad de algunos.
Hobbes, Locke, Hume, Rousseau, John Stuart Mill e Burke, Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro, Serie Estudos, nm. 69, Rio de Janeiro, 1989. Cfr. ROUSSEAU, Jean Jacques El contrato social, cit., p. 5. El Proyecto de Constitucin para Crcega fue redactado en 1765, mientras que las Consideraciones sobre el gobierno de Polonia datan de 1771. Rousseau no escap a la postura de Montesquieu, para quien tanto la extensin territorial, las condiciones de ese territorio, como las caractersticas del pueblo son centrales para determinar la forma de gobierno de un pas. As: Cuando ms vasto es el Estado, ms concentrado debe estar el poder ejecutivo a fin de encontrarse en condiciones de luchar contra los riesgos de dispersin o de agotamiento del poder, que crecen en razn directa del nmero de ciudadanos. PARIENTE, Jean-Claude El racionalismo aplicado de Rousseau, en LVISTRAUSS, Claude compilador Presencia de Rousseau, Nueva Visin, Buenos Aires, 1972, pp. 168-169. DE MATTOS DIAS, J. Luciano De representantes e representados, Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro, Serie Estudos, Rio de Janeiro, 1988, p. 51. MERQUIOR, Jos Guillermo O liberalismo antigo e moderno, Nova Fronteira, Rio de Janeiro, 1991, pp. 83-84.
31
32
33
34
132
Esta discusin se vio plasmada durante la Revolucin bajo dos escuelas: la del electorado derecho, de origen rousseauniano, y la del electorado funcin que se sustentaba en las opiniones de Barnabe. Si el alcance que Rousseau le otorg al sufragio era incluyente y extensivo a la gran mayora de los hombres adultos, la teora de la soberana nacional llegaba a conclusiones opuestas. Slo la nacin era titular de la soberana y no los ciudadanos que la formaban, por lo tanto, el sufragio no deba ser necesariamente universal. La sociedad dispensa el derecho de sufragio segn sea su inters.35 Al apartarse de las tesis del electorado derecho se abre la posibilidad de la calificacin del voto. Los ideales de la Ilustracin no dejaron de tener influencia a su vez en Espaa. El racionalismo progresista entr a partir de ...cierta simpata que mostraron por l los Borbones y algunos de sus ministros, y por la accin de un grupo intelectual de marcada influencia dentro de ciertos crculos [...] como Aranda, Jovellanos, Quintana, Moratn, el padre Feijo, Goya.36 No obstante, esta influencia se caracteriz por una rigurosa limitacin. La lectura enciclopedista realizada en Espaa, y pasada a las colonias, excluy todo lo relativo al tema religioso y a los problemas polticos fundamentales, que continuaron con la tradicin autocrtica de los Austria. En Espaa y en sus colonias solamente aceptaron plenamente los grupos de tendencia enciclopedista los planteos que se relacionaban con las cuestiones jurdicas, sociales, educacionales y econmicas, sobre los que adoptaron puntos de vista que podan resumirse en la frmula del progreso.37 Estos antecedentes eran los que tenan los criollos al momento de producirse la Revolucin de 1810, pero tambin las condiciones histricas haban cambiado sobremanera. Francia, y Europa en general, se encontraban en pleno apogeo del bonapartismo imperial, el cual designaba monarcas en todos los pases que eran conquistados.38 En los aos de la Revolucin la repblica aristocrtica (al decir de Montesquieu) y la monarqua eran las alternativas.
35
36
37 38
Segn Barnabe, los ...ciudadanos excluidos, segn esta posicin, quedan representados por los dems en las urnas; no importa cuntos son los votantes pues se presume que quienes han sido designados poseen capacidad para velar por el destino de la patria. DAZ, Honorio Ley Senz Pea: pro y contra, CEAL, Buenos Aires, 1984, pp. 15; 31. ROMERO, Jos Luis La Enciclopedia y las ideas liberales en el pensamiento argentino anterior a Caseros, en El caso argentino y otros ensayos, Hyspamrica, Buenos Aires, 1987, pp. 158-159. ROMERO, Jos Luis La Enciclopedia, cit., p. 159. VEDOYA, Juan Carlos Elecciones, cit., pp. 8-9.
133
d. Las influencias sobre los revolucionarios criollos y sus experiencias institucionales Los influjos sobre los revolucionarios de mayo y sobre las dcadas posteriores oscilaron entre las tendencias francesas y norteamericanas, conjuntamente con las de la Metrpoli. Si en los primeros aos del pas las ideas de cuo francs eran las predominantes, al avanzar el siglo se fueron haciendo cada vez ms fuerte los lineamientos surgidos de las Colonias del Norte de Amrica. Dentro de ese espritu europeo inicial los criollos se sintieron muy atrados por las teoras monrquicas. Este fue el ejemplo de figuras importantes, educadas en Europa como Belgrano, Pueyrredn, San Martn y Alvear. Tambin aquellos que lo hicieron en los centros educacionales del Nuevo Mundo, que no dejaron de abrevar en la misma fuente monrquica. Fue ese el molde que conform a los principales hombres de esa poca. Sin embargo, estos moldes no dejaron de ser permeables a las influencias de la Ilustracin en el Ro de la Plata. En el final del siglo XVIII Vrtiz represent ese progresismo que se reflejaba en las ideas econmicas, sociales y educacionales; se plasmaron principalmente en la defensa del librecambismo.39 Las mismas fueron defendidas por importantes hombres como Cervio, Escalada, Belgrano, Castelli; pero tambin por los principales peridicos como El Telgrafo Mercantil, El Semanario de Agricultura Industria y Comercio, y El Correo de Comercio. Los principales actores de la Revolucin de 1810 intentaron llevar a la prctica las ideas de la Enciclopedia ...con los lmites propios de su desarrollo en el mundo hispanoamericano con pocas excepciones [...] [como] Monteagudo y Castelli, ms exaltados que sus camaradas en cuanto al problema religioso. Pero la tnica general fue dada por hombres como Moreno y Belgrano que [estaban] dispuestos a sostener el regalismo defendido por los Borbones....40
39
40
Carozzi sostiene que nuestros radicales estn ms imbuidos que sus posibles antecesores franceses, de la doctrina liberal (CAROZZI, Silvana Los avatares, cit., p. 6). A su vez, el momento en el que el Contrato Social comenz a ejercer su influencia en el Ro de la Plata, se haba desarrollado en Europa toda la experiencia napolenica y la posterior Restauracin Monrquica (ROMERO, Jos Luis La Enciclopedia, cit., p. 161). Para un anlisis de la figura de Monteagudo y sus influencias ideolgicas ver el artculo de Silvana Carozzi ya citado. Agrega Carozzi que en la categora Ilustracin rioplatense ...pretendemos englobar una serie de tendencias intelectuales que se instalan gradualmente en el debate del Ro de la Plata desde finales del siglo XVIII y que, en un cierto producto eclctico, consiguen compatibilizar con la clebre corriente de la cultura escolstica de cuo hispnico. CAROZZI, Silvana Los avatares, cit., p. 8; cfr. ROMERO, Jos Luis La Enciclopedia, cit., pp. 160-161.
134
En este sentido, la corriente enciclopedista espaola daba pocas soluciones a los problemas polticos que se les abran a los criollos al buscar una base de legitimidad diferente a la conocida durante la colonia. Los recursos se dirigieron hacia Rousseau y Montesquieu.41 Pero fue una lectura de esos clsicos mediada por las experiencias y las necesidades del Ro de la Plata. Tal vez la figura paradigmtica fue la de Mariano Moreno quien junto a sus estudios de la Enciclopedia, y de los textos de Rousseau, prest particular atencin a la ya mencionada Ilustracin espaola y a su posicin sobre los temas religiosos y polticos.42 Su convencimiento era que las Provincias del Ro de la Plata se encontraban en las condiciones sealadas en el Discurso sobre la desigualdad entre los hombres, y que su solucin sera la del Contrato Social. La filosofa de la igualdad imperaba en sus pensamientos. Criollos, indios y clases tradicionales se encontraran homologadas, aunque su rpida muerte luego de la Revolucin, dejan sin resolver las formas de operacionalizar esos principios.43 Igualmente, algunas interpretaciones han sealado que dada las influencias que tuvieron los estudios clsicos de Grecia y Roma en Moreno, ...aunque se le agregue a l la nueva ideologa de Rousseau, resulta obvio que cuando esgrima la voz pueblo su aceptacin no poda sobrepasar la extensin muy limitada que tuvo en la antigedad.44 De esta manera, los encargados del gobierno para este representante de la Ilustracin seran los propietarios y hombres de letras, mientras que quedaba excluida la plebe tumultuosa.
41 42
43 44
CAROZZI, Silvana Los avatares, cit., p. 10. Seala Romero que en ...el padre Feijo aprendi a conocer la resistencia que los resabios del primitivismo oponen a las mentes ilustradas; en Ulloa y Jovellanos, las teoras econmicas de nuevo cuo, capaces por cierto de alentar el desarrollo de la llanura rioplatense; y, en general, en el moderado mbito de los dspotas ilustrados espaoles los criterios para deslindar ciertos principios absolutos de las cuestiones prcticas que podan hacer al mejoramiento de la vida colectiva. ROMERO, Jos Luis Las ideas filosficas de Moreno, en El caso argentino y otros ensayos, Hyspamrica, Buenos Aires, 1987, pp. 206-207. ROMERO, Jos Luis Las ideas filosficas, cit., p. 207. Esta situacin queda ms clara an cuando se analiza la Proclama Revolucionaria de 1810 que se le atribuye a Moreno. En ella sealaba: ...conservad vuestros cabildos y ayuntamientos para los cuales las personas ms capaces entre vosotros debern ser nombrados por los propietarios y hombres de letras que son los nicos jueces competentes, y ms interesados en ejecutar las leyes e impedir los desrdenes de la anarqua inseparables de los gobiernos, cuando sus magistrados son elegidos tumultuosamente por la plebe. Citada en VEDOYA, Juan Carlos Elecciones, cit., pp. 9-10.
135
Pueblo era por tanto utilizado en el sentido aproximado que luego se le dara a las provincias.45 El interregno que se extendi hasta la Constitucin de 1826 estuvo marcado por diferentes intentos de otorgar una organizacin institucional duradera el pas. Estas experiencias legislativas fueron, fundamentalmente, la Asamblea del ao XIII, el Estatuto Provisional de 1815, la Constitucin de 1816 y la Constitucin de 1819. Los primeros intentos organizativos como los Reglamentos Provisionales de 1811 redactados por la Junta Conservadora y por el Primer Triunvirato seguan colocando la soberana a nombre de Fernando VII. Igualmente, mientras en el primer caso se refera a individuos o sbditos, en el segundo se introduca, por primera vez, la palabra ciudadano, constituyendo una incipiente muestra de influencia republicana. El origen de la soberana comenz a modificarse en el Proyecto de Constitucin para el Segundo Triunvirato que estableca que la repblica libre e independiente sustentaba su soberana en el pueblo conformado por hombres libres.46 Este proyecto, aunque nunca puesto en prctica, debi enfrentarse con otros (como el de la Asociacin Patritica) que al no estipular el origen de la soberana permita deducir que ella emanaba de las provincias. Igualmente, estos proyectos otorgaban la condicin de ciudadanos a los nacidos en las Provincias Unidas, siendo excluidos los espaoles, que slo seran ciudadanos por adhesin seguida de aceptacin de la Asamblea General.47 Ya en estos proyectos comenzaba a aparecer la necesidad de estar inscriptos en el registro cvico para poder sufragar, como tambin la suspensin de la ciudadana. En el caso de la Asamblea del ao XIII, la reglamentacin de eleccin fue establecida por el Primer Triunvirato. Esta reglamentacin fijaba un sistema de votacin para los empadronados, que sufragaran a viva voz por un candi-
45
46
47
Un ejemplo de esto fue la primera eleccin que se realizara en el Ro de la Plata convocada por el Primer Triunvirato, en la cual slo la ciudad de Buenos Aires eligi a travs de los vecinos, que haban sido empadronados, a sus representantes. Por su parte, algunas provincias enviaron a los suyos sin realizar comicios, mientras que, en el caso de otras, fue Buenos Aires quien design directamente sus diputados. VEDOYA, Juan Carlos Elecciones, cit., p. 10. SAMPAY, A. E. recopilador Las Constituciones de la Argentina (1810-1972), EUDEBA, Buenos Aires, 1975, p. 123. VEDOYA, Juan Carlos Elecciones, cit., p. 17.
136
dato.48 A su vez, el sistema era indirecto, eligiendo los ocho candidatos ms votados dos diputados. Nuevamente fue Buenos Aires la que, en el caso de provincias en que no se hicieron comicios, design directamente a esos representantes. Esta Asamblea, a su vez, dej sin definir ni aclarar el concepto de soberana, complejizndose an ms su definicin al titularse ella misma soberana. El primer rgimen electoral completo fue establecido por el Estatuto Provisional de 1815. Los cargos a ser electos eran los ms importantes: el Director del Estado, los Diputados de las provincias representantes ante el Congreso General, los Cabildos, los Gobernadores de provincias, los miembros de la Junta de Observaciones. Las mayora de las elecciones era de segundo grado, ya que se elegan miembros que, integrndose a un cuerpo elector, designaban a los miembros del cuerpo de gobierno. En el caso de los Diputados, la eleccin era de tercer grado.49 Este sistema popular de eleccin sumaba a las objeciones ya realizadas al sistema de empadronamiento, la condicin indirecta de la determinacin final de quien ocupara los diferentes cargos. Aunque este Estatuto estableci ya un sistema regular de elecciones, la representatividad se transformaba en una pirmide que culminaba en la Asamblea Electoral, formada por tan escasas personas que su manipuleo no era difcil para los que en ese momento detentaban el poder. La continuidad era el resultado lgico....50 El tema de la soberana fue incluido por este Estatuto al sealar en el captulo IV artculo 1 que: Cada ciudadano es miembro de la Soberana del Pueblo, y en el artculo 2: En esta virtud tiene voto activo y pasivo en los casos y forma que designa este Reglamento Provisional. Como se ha sealado: He aqu reunidos por primera vez los cuatro elementos fundamentales de la representatividad: el ciudadano, la soberana, el pueblo y el voto.51 Pero estos cuatro elementos se combinaban para construir una acepcin restringida de pueblo. La soberana resida, por tanto, en los que ejercan el derecho al voto, nuevamente las partes ilustradas y propietarias de la sociedad. La suspensin de la ciudadana por este Estatuto en su captulo V seccin I, era recogida de los proyectos el ao XIII, y quedaba redactada de la siguiente manera:
48
49 50 51
Si bien el sistema de eleccin no hace referencia explcita a la exclusin de algn sector de la sociedad, evidentemente la forma de instrumentacin de dicho sistema participacin por empadronamiento voluntario y votacin a viva voz implicaban la participacin de slo una minora de la poblacin. SAMPAY, A. E. recopilador Las Constituciones, cit., p. 211. VEDOYA, Juan Carlos Elecciones, cit., p. 13. VEDOYA, Juan Carlos Elecciones, cit., p. 15.
137
Art. II: La Ciudadana se suspende por ser deudor a la Hacienda del Estado, estando ejecutado; por ser acusado de delito simple que ste tenga cuerpo justificado y por su naturaleza merezca pena corporal, aflictiva o infamante; por ser domestico asalariado; por no tener propiedad u oficio lucrativo y til al pas; por el estado de furor y demencia.52 Las reminiscencias del ejemplo estadounidense no hacen sino confirmar el espritu de poca de este artculo. La condicin de domstico asalariado o la carencia de propiedad u oficio lucrativo llevaban a dejar excluidos de la ciudadana a un importante contingente de la poblacin, restringiendo este derecho a las partes sanas de la sociedad.53 Estas limitaciones se reproduciran en las Constituciones siguientes de 1816, 1819 y 1826. Por parte de la Constitucin de 1816, los representantes al Congreso de Tucumn fueron elegidos por los mecanismos estipulados en el Estatuto Provisional del ao anterior, y conservaron sus artculos en la nueva Carta Magna. Igualmente, algunos matices introducidos nos llevan a pensar que la representatividad result ms restringida. Esto qued establecido al determinar la votacin para la eleccin de los representantes de los Cabildos y los Diputados, pero no para las autoridades ejecutivas nacionales, provinciales y locales que seran elegidas por los cuerpos colegiados correspondientes. Otro punto donde se retrocedi en la soberana popular, y por tanto en la
52 53
SAMPAY, A. E. recopilador Las Constituciones, cit., p. 211. Este punto queda ms claro al analizar el decreto sobre la Polica de la Campaa (9 de agosto de 1815) que actuaba como reglamentador del artculo que exclua a los no propietarios de la ciudadana. A pesar de su extensin consideramos oportuna la reproduccin de parte de su contenido: 1. Todo individuo de la campaa que no tenga propiedad legtima de que subsistir, y que haga constar ante el juez territorial de su partido, ser reputado de la clase de sirviente [...] 2. Todo sirviente de la clase que fuera, deber tener una papeleta de su patrn, visada por el juez del partido, sin cuya precisa calidad ser invlida. 3. Las papeletas de estos peones deben renovarse cada tres meses [...] 4. Todo individuo de la clase de pen que no conserve este documento, ser reputado por vago. 5. Todo individuo, aunque tenga papeleta, que transite la campaa sin licencia del Juez territorial, o refrendada por l, siendo de otra parte, ser reputado por vago. 6. Los vagos sean remitidos a esta capital, y se destinarn al servicio de las armas, por cinco aos [...] 7. Los que no sirviesen para este destino, se les obligar a reconocer un patrn, a quien servir forzosamente por dos aos en la primera vez por su justo salario, y en la segunda por diez aos. 8. Todo individuo que transita por la campaa, aunque sea en servicio del Estado, debe llevar su pase del Juez [...] 9. [...] se faculta a cualesquiera vecino de la campaa para que pueda tomar conocimiento de los individuos que transitan por su territorio.... VEDOYA, Juan Carlos Elecciones, cit., p. 30.
138
representatividad, fue haber establecido en la seccin 5, captulo 5, artculo 11 de la Constitucin que: Si algunas de stas [provincias] encontrasen por ahora grandes dificultades para practicar sus elecciones por el modo que se ha prescrito para la Campaa podr libremente sustituir el que crea ms oportuno, procurando siempre que el nmero de Diputados, sea correspondiente a la masa de la poblacin, segn la proporcin que queda establecida.54 El problema es que el mecanismo prescrito como excepcin, se convirti en el modus operandi y en norma en las constituciones provinciales. La Constitucin de 1819 produjo una modificacin incluso respecto del Reglamento de 1815 en lo referente a la soberana. En esta Carta, la soberana recaa en la Nacin, lo cual constitua una entelequia mayor que el pueblo. Esta vaguedad era resuelta trasladando el poder al Legislativo, Ejecutivo y Judicial, mejor dicho a los integrantes de esos poderes y segn su importancia. La Constitucin de 1826 mantuvo esta frmula sealando que la Nacin [...] delega la Soberana en los tres Poderes que la representan.55 En estas experiencias constitucionales la ciudadana y la soberana del pueblo han sido suplantadas por la soberana de la Nacin.56 En sntesis, los primeros intentos participacionistas que se esbozaron en nuestro pas comenzaron con el Cabildo Abierto del 22 de mayo de 1810. Pero en esa experiencia los participantes se asemejaban a las condiciones existentes para ser ciudadano en la Atenas clsica: eran los espaoles y los hijos de espaoles, la parte sana y principal de la poblacin, sin oficios despreciables con posesiones, radicados y vecinos de la ciudad. Esta situacin era lo comn en
54 55
56
Citado en VEDOYA, Juan Carlos Elecciones, cit., p. 14. Es de importancia sealar que el interregno entre ambas constituciones se enmarc en ...la crisis de la poltica de la Santa Alianza [que] sumbase al triunfo del liberalismo en Espaa y la sistematizacin de ciertas ideas por obra de los constituyentes de Cdiz. Las ideas all elaboradas obraron en el nimo de los liberales del Plata, como obraron tambin las concepciones del utilitarismo y de la ideologa. Siguiendo estas huellas emprendi Rivadavia sus reformas en lo econmico, en lo eclesistico, en lo militar y en lo educativo.... ROMERO, Jos Luis Las ideas filosficas, cit., p. 162; cfr. VEDOYA, Juan Carlos Elecciones, cit., p. 15. La creacin del sufragio universal por Rivadavia en la provincia de Buenos Aires en 1821 fue analizada por crticos posteriores como la intervencin de la chusma en el gobierno y la causante, posteriormente, del peor despotismo en manos de Rosas. BOTANA, Natalio El orden conservador, cit., p. 63.
139
las ciudades como Buenos Aires y del interior. Pero poco a poco, en el curso de los diez aos que dur la Independencia, el pueblo como concepto se va haciendo ms grande.57 Igualmente las restricciones siguieron existiendo. e. Los debates de la Constituyente de 1826 Para poder dimensionar de una forma ms clara el tipo de discusiones a las que se enfrentaban los constituyentes de 1826 en lo referente a la extensin de la ciudadana, creemos conveniente que pasemos revista a los principales argumentos que fueron utilizados al debatir el artculo que sera incorporado.58 El proyecto que era presentado al pleno para su tratamiento reproduca las condiciones presentes en las Constituciones de 1816 y 1819 para otorgar la ciudadana. El artculo 4 de la seccin segunda expresaba que: Son ciudadanos de la Nacin Argentina: primero todos los hombres libres, nacidos en su territorio, y los hijos de estos, donde quieran que nazcan; segundo, los extranjeros que han combatido, o combatieren en los ejrcitos de mar y tierra de la Repblica; tercero, los extranjeros establecidos en el pas desde antes del ao 16, en que declar solemnemente su independencia, que se inscriban en el registro cvico; cuarto, los dems extranjeros establecidos, o que se establecieren despus de aquella poca, que obtengan carta de ciudadana.59
57
58
59
Como subrayan Botana y Luna, ya ...en 1818, un reglamento de la Provincia de Crdoba, una especie de Constitucin de Crdoba, da el voto y permiten que sean elegidas personas de raza negra, siempre que fueran libres desde el abuelo. En 1820 las votaciones que se van haciendo en Buenos Aires para elegir la Legislatura primero, y los gobernadores despus a travs de la Legislatura, ya implican un nmero de electores mucho ms grande. [...] Se hacen elecciones populares extremadamente fervorosas y hasta violentas donde vota un nmero importante de ciudadanos. BOTANA, Natalio y LUNA, Flix Dilogos con la historia y la poltica, Sudamericana, Buenos Aires, 1995, p. 114; ver TERNAVASIO, Marcela La revolucin del voto, Siglo XXI, Buenos Aires, 2002. La discusin y posterior aprobacin se produjo el 25 de septiembre de 1826, basndose los diputados constituyentes en el Proyecto de Constitucin, Parte II, artculos 5 y 6. Recopilacin de las Asambleas Constituyentes Argentinas entre 1813-1898, Congreso de la Nacin, Buenos Aires, p. 733 (en adelante Asambleas). Este artculo, como los posteriormente sealados, y los debates han sido transcriptos con la usanza actual del idioma castellano. SAMPAY, A. E. recopilador Las Constituciones, cit., p. 310.
140
De esta forma, el artculo expresaba de forma exhaustiva las condiciones de la ciudadana, que poda ser por nacimiento o por opcin. En este artculo se consideraba en ltima instancia ciudadano (pueblo) a la gran mayora de los habitantes hombres mayores de edad. Pero a rengln seguido, en los artculos 5 y 6, los constituyentes se encargarn de sealarnos los motivos de prdida y suspensin de la ciudadana. En el artculo 5 se establece: Los derechos de ciudadana se pierden, primero, por la aceptacin de empleos, distinciones o ttulos de otra nacin sin la autorizacin del Congreso; segundo, por sentencia, que imponga pena infamante, mientras no se obtenga rehabilitacin conforme a la ley.60 Por ltimo, punto en que centraremos nuestra atencin, establecan los motivos de suspensin de la misma: ...primero, por no haber cumplido veinte aos de edad, no siendo casado; segundo por no saber leer, ni escribir, (esta condicin no tendr efecto hasta quince aos de la fecha de la aceptacin de esta constitucin); tercero, por la naturalizacin en otro pas; por el estado de deudor fallido declarado tal; quinto, por el deudor del tesoro pblico, que legalmente ejecutado el pago, no cubre la deuda; sexto, por el de demencia; sptimo, por el de criado a sueldo, pen jornalero, simple soldado de lnea, notoriamente vago, o legalmente procesado en causa criminal, en que pueda resultar pena corporal o infamante.61 El sptimo punto fue el que concit los mayores debates. El mismo nos puede aclarar sobre la forma en que pretendan los constituyentes legislar la extensin de la palabra pueblo con relacin al ejercicio de la ciudadana. La primera discusin que se entabl planteaba si a los jornaleros y domsticos a sueldo, que se les exiga cumplir sus deberes con la repblica, deban drseles o no el ejercicio de la ciudadana. Este debate fue abierto por el diputado Galisteo quien se opona a este tipo de discriminacin. Sus argumentos se centraban en que si la Repblica impone deberes, a su vez debe dar derechos. Los sectores que seran excluidos del ejercicio de la ciudadana eran justamente aquellos a los que la repblica les impona sacrificar sus vidas en los campos de batalla, y que en su mayora
60 61
SAMPAY, A. E. recopilador Las Constituciones, cit., p. 310. SAMPAY, A. E. recopilador Las Constituciones, cit., p. 310.
141
tenan menos de veinte aos (requisito para votar) y no saban leer ni escribir (otra exigencia).62 Por ello consideraba que no se los poda excluir. Estos argumentos fueron contestados esgrimiendo que el problema central de estos sectores sociales se relacionaba con su falta de voluntad propia, de libertad para expresarla. El diputado Castro consideraba que no deba olvidarse que el domstico a sueldo, al estar bajo la inmediata influencia de su patrn y depender de l hasta el pan que come, no sera capaz de sufragar con libertad. As, sealaba que lo que se deseaba era que los actos eleccionarios fueran la expresin de la voluntad general, pero no la expresin de la voluntad general de un pequeo nmero a travs de un gran nmero de bocas. Esa influencia de los patrones deba ser suprimida dado que traa coaccin. La forma era impedir el voto de los domsticos a sueldo, con lo que se generaba un interesante argumento restrictivo en nombre de la voluntad general. A este argumento el Diputado le sumaba el tema de la capacidad para explicar la voluntad propia. De esta manera a la falta de libertad para expresar la voluntad propia, se le deba adicionar la falta de capacidad. Sus palabras eran claras, ...se les priva porque realmente no estn en capacidad de ejercerla con libertad.63 El embate contra la falta de libertad era conducido por el diputado Dorrego,64 quien para rebatir esa suposicin realizaba una comparacin con los dems empleados, fundamentalmente los estatales. stos tambin tendran una falta total de libertad dado que el Gobierno era al que ms le interesaba ganar los comicios; sin embargo, no sufran la suspensin del sufragio. Esta exclusin no poda generar, para Dorrego, otra cosa que una aristocracia el dinero (un pequeo nmero de comerciantes y capitalistas) ya que por el gran nmero de personas que seran excluidas, slo quedara con derechos cvicos una pequea minora de patrones. As se barrenara la base y se echara por tierra el sistema. Pero, avanzaba an ms y sealaba que ...el que formara la eleccin sera el Banco, por que apenas hay comerciante, que no tenga giro en el Banco, y entonces el Banco sera el que ganar las elecciones,
62
63 64
El Diputado Galisteo se haba opuesto por iguales argumentaciones a esas condiciones de suspensin de la ciudadana al ser discutidas en el pleno. Respecto a la exigencia de saber leer y escribir, se suspenda su aplicacin por quince aos, dado que se estimaba como una obligacin de la repblica el impartir conocimientos a los ciudadanos analfabetos. Igualmente el censo de 1869 (veintitrs aos despus) sealaba que el analfabetismo era de un 72% de la poblacin. Asambleas, cit., p. 734. Es importante recordar que Manuel Dorrego, en esta Constituyente, representaba a la provincia de Santiago del Estero y tena un fuerte ascendiente sobre las clases populares de Buenos Aires.
142
porque el tiene relacin en todas las provincias.65 De esta forma, su conclusin era que se deba extender el mximo posible el ejercicio del sufragio para evitar el dominio del dinero. Sin embargo, si bien consideraba que no se podan excluir a los jornaleros, crea oportuno hacerlo con los menesterosos. As planteaba ...que no hay una constitucin, que no reconozca que un individuo que no tenga fondos, no debe votar.66 En cambio, entre los jornaleros no se poda suponer que en el futuro no pudieran tener instruccin y que al votar se generara el amor a la patria que es fundamental para su supervivencia y estabilidad. Al creer que formaban parte de la celebracin de las leyes, tenan mayores incentivos para obedecerlas. Esta clase de gente trabaja, produce y contribuye; y si contribuye a la sociedad por qu se la ha de privar de este derecho?.67 La contrarrplica recay nuevamente en el diputado Castro. ste centraba su argumentacin en el supuesto mayor sufrimiento padecido por los pobres, y sealaba: No se porque se quiere hacer al pobre ms sufridor.68 Destacaba que con el funcionamiento de la nueva Constitucin todos los hombres (...el de casaca y el de poncho...) seran iguales ante la ley y deberan tener iguales obligaciones (milicia). Invirtiendo el argumento utilizado anteriormente por sus contrincantes, para l las verdaderas cargas eran las que sufran los que realizaban las contribuciones, quienes tributaban, que por ello tenan derecho a ejercer el sufragio, inexistente para quienes no las sufran. De esta forma haba que perseguir las buenas aristocracias que nacan ...de la naturaleza de las cosas, [y que] no hay poder en la tierra que pueda vencerlas.69 El diputado continuaba utilizando un argumento en favor de la naciente burguesa rioplatense, que dcadas atrs sustentaba a la nobleza hispana. A este anlisis le adicionaba la falta de capacidad ya mencionado, que a su entender se encontraba incorporado en todas las constituciones de su poca. Quin podr hacer que el ignorante sea igual al que tiene talento o al hombre sabio? Dios no lo puede hacer, porque Dios ha puesto esa misma desigualdad
65 66
67 68 69
Asambleas, cit., p. 737. Sostiene Dorrego que la ...prctica de Inglaterra podra darle tanta extensin que hasta los menesterosos se comprendieran; esa es la clase ms vaga, la que no vive de su capital y de su trabajo, la que no da ningn producto a la sociedad y estos que son los znganos de la repblica, deben ser excluidos; pero en este caso no se encuentran los jornaleros. Asambleas, cit., pp. 753-754. Asambleas, cit., p. 755. Asambleas, cit., p. 737. Asambleas, cit., pp.738-739.
143
en las cosas, y no puede obrar con implicancia. Quin podr hacer que el virtuoso sea igual al rprobo? Quin que el pobre sea igual al rico?.70 Las desigualdades naturales no podan ser corregidas mediante la artificialidad de la ley.71 Se preguntaba, retricamente: quin dijo que todos tenan que votar? Si fuera as tambin deban llamar a las mujeres, los nios, los locos y los viciosos. Con la falta de independencia de los jornaleros y los domsticos a sueldo, terminaba de dar forma a su participacin.72 Las discusiones se detenan con suma minuciosidad en qu se entenda por domstico a sueldo y por jornalero, donde fundamentalmente se destacaba como elemento central la falta de propiedad. De esta forma la libertad se encontraba fuertemente anclada en la propiedad.73 La intervencin del diputado Paso fue de importancia, ya que trataba de colocarse a mitad de camino entre ambas argumentaciones.74 Comenzaba planteando que si bien era partidario de la suspensin de la ciudadana, ahora le pareca que no haba importantes razones para hacerlo, pero que si se ...hallara en Per, confieso que me hallara embarazado en emitir mi opinin que ahora produzco. La razn no sera la de la dependencia o independencia, sera la de la imbecilidad de la clase ms numerosa para poder sufragar.75 Los distintos pases y pueblos tenan disposiciones diferentes, por lo cual los ordenamientos polticos deban ser necesariamente distintos. La argumentacin es proseguida explicando que an cuando tena el domstico o jornalero dependencia de su patrn, y daba el voto por quien ste indicaba, ...ms en el nmero resultara la variacin, pues unos daran sus vo70 71
72
73
74
75
Asambleas, cit., p. 739. Expresaba respecto de las posiciones participativas: ...todo lo dems es una quimera, y una triste teora. Asambleas, cit., p. 739. No es verdad que su dependencia es un grado menos que la de un esclavo, que los miran con el mayor respeto? Qu hay patrones que casi los dominan como a siervos? Y cmo es de esperar, que esta clase de hombres, y en tal situacin, la independencia bastante para emitir su propia opinin en un sufragio?. Asambleas, cit., p. 742. Deca el diputado Cavia, partidario de la suspensin de los derechos, ...exclyese a los jornaleros, entre los cuales encuentro que puede haber muchos propietarios de una, dos y tres carretillas, de uno, dos y tres botes, u otra cosa de esta naturaleza. Asambleas, cit., p. 743. Por ello propona incluir la palabra pen. La impresin que se puede desprender de las diferentes posiciones es que mientras los partidarios ms importantes de extender la ciudadana dejaban ver una clara influencia rousseauniana, los que postulaban la suspensin de la ciudadana orientaban sus argumentaciones hacia el mantenimiento del estado de cosas, con una clara tradicin reaccionaria. Por otra parte en Paso veamos cmo la influencia de Montesquieu se haca patente. Asambleas, cit., p. 744.
144
tos por unos y otros por otros [...] en la concurrencia de 3000 votos resultar lo mismo que en otra concurrencia donde resulten 500.76 El fundamento no era la igualdad de derechos, sino la posesin de derechos que tenan adems de sufrir las cargas.77 Las voluntades de los amos junto a sus peones se vean contrapesadas por las voluntades de los otros amos con sus respectivos peones. El diputado Gmez, favorable a la suspensin, continuaba con el tratamiento de la cuestin introduciendo la discusin sobre el requisito de la propiedad. A tal efecto comparaba con los Estados Unidos donde el requisito era que fueran contribuyentes a partir de un determinado monto (no simples propietarios). Al no ser una novedad, a su entender, esta suspensin, no se estaba atacando el derecho a la igualdad. Es ms, se preguntaba quines eran los contribuyentes de los que dependan los establecimientos pblicos como colegios, hospitales, que eran utilizados por los pobres. Por ello era falaz la argumentacin que indicaba que quienes ms cargas tenan eran los pobres. Pero al no poder determinarse en el pas los montos de propiedad necesarios, ni existir tributacin como en Estados Unidos, se deba recurrir a la suspensin de los jornaleros y domsticos. Esto no indicaba que salidos de esa condicin no podan tener acceso al voto. Es el diputado Gallardo quien, en una posicin similar al anterior, sostena que no se deba confundir a los derechos del ciudadano con los del pueblo. Esto se tornaba evidente, a su entender, dado que ...mirando por el mismo pueblo..., como el gobierno tiene todos los elementos para movilizar ...en una noche, en una hora... todo un grupo de menesterosos para ganar la votacin, se deba proteger a los propietarios. Se deba impedir la tirana de las mayoras manejadas por el gobierno.78 Por lo antes dicho, era fundamental que el ...poder electoral estuviese reducido a las cabezas de familia; no estableciendo aristocracia, no seor sino siguiendo aquellas reglas que dicta el buen sentido y sana razn.79 Es nuevamente la definicin que resebamos de La Enciclopedia la que se hace presente. Este artculo finalmente adopt la posicin ms restrictiva, por lo cual los criados a sueldo y los peones jornaleros quedaron con sus derechos suspendidos.
76 77 78
79
Asambleas, cit., p. 744. Que a su vez agrega ...es del orden de que las sufra. Asambleas, cit., p. 744. A su vez, sealaba qu inters poda tener por elegir un representante alguien que no tiene casi para comer. Asambleas, cit., p. 751.
145
Los debates prosiguieron con la suspensin a los soldados de lnea y a los notoriamente vagos. Respecto de estos ltimos se discuti cmo determinar quin poda ser considerado de esta manera y quin no. El corto intercambio de posiciones concluy manteniendo la propuesta restrictiva de la comisin.80 La importancia del debate se centra en que nos permite reconstruir tanto el espritu de poca como las influencias que tenan los constituyentes que deban legislar sobre el ejercicio del sufragio. Pero, adems, nos introduce en los que se convertiran en antecedentes de las posiciones que se seguiran sustentando a finales del siglo XIX sobre la participacin popular. f. Conclusiones La Constitucin de 1853 no incluy ninguna clusula que dispusiera la exclusin de una parte importante de la sociedad por medio de la suspensin de derechos; sin embargo, el sistema electoral y las prcticas electorales continuaron reproduciendo los intereses restrictivos que estaban presentes en las discusiones de las constituciones y estatutos desde 1815 hasta 1826. Es claro que los antecedentes de la poca en que se sancion la Constitucin de 1826 llevaban a los constituyentes a entender que no haban salidas puestas en prctica (slo es comentado el caso de Inglaterra) que incluyeran a los sectores ms pobres de la sociedad en el ejercicio del sufragio, no obstante, nos importa destacar la presencia de otras posiciones que s consideraban viable la incorporacin de todos los hombres mayores de edad. Pero estos enfoques estaban ms cerca del pensamiento de Rousseau que del de Mills. El sufragio era concebido como un derecho, no como un contrapeso, como una evaluacin frente al gobierno. Argentina tardara ochenta aos ms en otorgar participacin a la mayora de la poblacin masculina y ms de ciento veinte aos en incluir a la mujer.81 La democracia argentina, con sus marchas y contramarchas y con sus sucesivas incorporaciones, no es ajena a estas tradiciones que se remontan a inicios del siglo XIX y que marcaron la primera experiencia que se extendi desde 1916 hasta 1930. En este ao, los sectores ms conservadores de la sociedad y las fuerzas militares desalojaron a un gobierno electo democrticamente cerrando nuevamente la posibilidad de una participacin ampliada del pueblo en el ejercicio de la ciudadana.
80 81
Ver la cita nm. 57. Sin embargo, durante la dcada de 1920 la porcin de la poblacin que votaba era minoritaria ya que el grueso de los hombres en edad de sufragar eran de nacionalidades extranjeras.
146
La Constitucin ya no incorporaba la suspensin del sufragio, pero la prctica de excluir y sus fundamentaciones eran similares a las que defendieron los constituyentes restriccionistas de 1826. La calidad de las instituciones polticas es una prioridad de todo orden social. An as, no debemos partir de una visin absolutamente idealizada de los ordenamientos institucionales. Ellos se formulan y reformulan en la prctica, se formalizan y conviven con mecanismos informales. Por ello, analizar estos debates emparentados sobre la idea de ciudadano y pueblo en el siglo XIX y del traslado del Congreso de la Nacin a la ciudad de Rosario nos brinda la posibilidad de reflexionar sobre nuestra repblica y sobre nuestra democracia. Silenciar estas ideas es no dar cuenta de los cambios de nuestra sociedad, no dar lugar a reformar nuestra poltica es, sin decirlo, alejar a la poltica de nuestros ciudadanos. g. Bibliografa
Asambleas Constituyentes Argentinas 1813-1898, Congreso de la Nacin, Buenos Aires. BOTANA, Natalio El orden conservador, Hyspamrica, Buenos Aires, 1985. Curso Breve: Federalismo Liberal Argentino (1860-1930), organizado por el Departamento de Historia de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UNR, apuntes, Rosario, octubre de 1992. La tradicin republicana. Alberdi, Sarmiento y las ideas polticas de su poca, Sudamericana, ed. actualizada y revisada, Buenos Aires, 1997. BOTANA, Natalio y LUNA, Flix Dilogos con la historia y la poltica, Sudamericana, Buenos Aires, 1995. Constitucin de la Unin, en HAMILTON, Alexander; MADISON, James y JAY, John El Federalista, FCE, Mxico, 1994. CAROZZI, Silvana Los avatares de la democracia en Argentina: Bernardo de Monteagudo y la Revolucin por la Independencia de Hispanoamrica, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, 1996, mimeo. CHIARAMONTE, Jos Carlos Nacin y Estado en Iberoamrica, Sudamericana, Buenos Aires, 2004. DAHL, Robert Um prefcio teoria democrtica, Jorge Zahar, Rio de Janeiro, 1989. DE MATTOS DIAS, J. Luciano De representantes e representados, Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro, Serie Estudos, Rio de Janeiro, 1988. DIDEROT, Denis y DALEMBERT, Jean Le Rond Artculos polticos de la Enciclopedia, Altaya, Barcelona, 1995.
147
DAZ, Honorio Ley Senz Pea: pro y contra, CEAL, Buenos Aires, 1984. GARGARELLA, Roberto Nos los representantes. Crtica a los fundamentos del sistema representativo, CIEPP-Mio Dvila, Buenos Aires, 1995. La justicia frente al gobierno. Sobre el carcter contramayoritario del poder judicial, Ariel, Buenos Aires, 1996. HAMILTON, Alexander; MADISON, James y JAY, John El Federalista, FCE, Mxico, 1994. MERQUIOR, Jos Guillerme O liberalismo antigo e moderno, Nova Fronteira, Rio de Janeiro, 1991. PARIENTE, Jean-Claude El racionalismo aplicado de Rousseau, en LVI-STRAUSS, Claude compilador Presencia de Rousseau, Nueva Visin, Buenos Aires, 1972. PITKIN, Hanna F. El concepto de representacin, Centro de Estudios Constitucionales de Madrid, Madrid, 1985. ROMERO, Jos Luis La Enciclopedia y las ideas liberales en el pensamiento argentino anterior a Caseros, en El caso argentino y otros ensayos, Hyspamrica, Buenos Aires, 1987. Las ideas filosficas de Moreno, en El caso argentino y otros ensayos , Hyspamrica, Buenos Aires, 1987. ROUSSEAU, Jean Jacques El contrato social, UNAM, Mxico, 1984. SAMPAY, A. E. recopilador Las Constituciones de la Argentina (1810-1972), EUDEBA, Buenos Aires, 1975. TERNAVASIO, Marcela La revolucin del voto, Siglo XXI, Buenos Aires, 2002. VEDOYA, Juan Carlos Elecciones con y sin pueblo, en Todo es Historia, nm. 156, Buenos Aires, mayo de 1980.
CAPTULO II Eje Histrico Primer Premio La ley hace las valijas Estudio acerca de las experiencias del traslado del Poder Legislativo en Brasil y Chile
El traslado como una estrategia descentralizadora MARA JULIA DAVICINO
Introduccin l siguiente proyecto de investigacin surge a raz del Concurso El Congreso en la Regin, organizado por la Fundacin La Capital. Tiene como objetivo principal explorar los motivos que condujeron al traslado geogrfico del Poder Legislativo en Chile y Brasil, como antecedentes que contribuyen al estudio del caso argentino. Los pases a estudiar han tenido histricamente una cultura centralista, moldeada desde la poca colonial. Diversos gobiernos han intentado paliar ciertas dificultades producidas por la excesiva concentracin de recursos y personas en las zonas centrales de cada pas. En el presente estudio, comprenderemos el traslado del Congreso dentro de una estrategia mayor de descentralizacin, entendida no slo cmo una categora formal y lgica sino como un sistema de vida que permite que las instituciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando mbitos de competencia. Adems, intentaremos plantear la relacin entre la descentralizacin y las distintas formas de distribuir el poder en los estados estudiados, es decir, el federalismo y el regionalismo. En el desarrollo posterior, indagaremos acerca de las potencialidades y desventajas que puede generar el traslado del Poder Legislativo. Se trata de empezar a pensar, a plantear la temtica, a partir de las experiencias estudiadas. Qu actores impulsaron el proyecto, qu motivos utilizaron, qu fines pretendan conseguir.
150
Si bien en el diseo del proyecto sealbamos el carcter exploratorio de la investigacin, hecho ntimamente relacionado con la escasa bibliografa que detalla especficamente el tema del traslado del Congreso, intentaremos zanjar estos interrogantes, entendiendo que son fundamentales para comprender, dada las diferentes coyunturas, cul es el significado atribuido al cambio de una de las instituciones del gobierno. Trasladar, para qu? El debate acerca de la descentralizacin Cuando pensamos este trabajo, partimos de la discusin acerca de la descentralizacin, entendiendo que el traslado del Congreso, poda contemplarse dentro de dicho marco. Qu entendemos por descentralizar? Algunos autores distinguen entre dos tipos de descentralizacin, poltica o administrativa. La descentralizacin poltica se refiere al reconocimiento de diversas fuentes originales de derecho pblico, que generalmente tienen base territorial. En cambio, en la descentralizacin administrativa se delegan funciones, y para su desarrollo crea rganos especficos. Estos rganos son independientes jerrquicamente, pero son responsables ante el organismo central. Segn Egon Montecinos,1 en lneas generales se entiende por descentralizacin, aquel proceso de transferencia de poder poltico, fiscal y administrativo desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno. Hacia un enfoque integral Si hablamos de descentralizacin entendida en estos trminos, no podemos pensar que el traslado del Congreso sea comprendido dentro de dicho marco. Segn Boisier,2 al analizar el caso chileno, no debemos confundir una estrategia de descentralizacin con una de deslocalizacin, como fue el caso del traslado del Congreso a Valparaso.
MONTECINOS, Egon Los estudios de descentralizacin en Amrica Latina: una revisin sobre el estado actual de la temtica, en Eure, Vol. XXXI, nm. 939, Santiago de Chile, agosto 2005, pp. 73-88. El autor pertenece al Centro de Estudios del Desarrollo Regional y Local (CEDER), Universidad de Los Lagos (Osorno, Chile). BOISIER, Sergio Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente, en Eure, Vol. XXX, nm. 90, Santiago, 2004.
La ley hace las valijas...
151
Por eso, pensamos en trminos de descentralizacin integral, tal como se refiere Ricardo Uvalle Berrone3 (en su introduccin para el estudio del caso mexicano): no slo cmo una categora formal y lgica, sino como un sistema de vida que permite que las instituciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando mbitos de competencia. Permite tambin que la relacin de los gobernantes y los gobernados sea ms amplia, directa y fluida. La descentralizacin como sistema de vida responde a principios bsicos de civilidad poltica y social. Tomamos un significado de descentralizacin que va ms all de la transferencia de competencias desde un organismo central hacia uno menor, sino que nos inclinamos por un planteo que exceda los enfoques estrictamente juridicistas. Pensamos en un concepto que est ntimamente relacionado con un conjunto de valores, creencias y actitudes de parte de la ciudadana. La descentralizacin no es tan slo un ideal o un paradigma. Es, ante todo, un modo de vida, un tipo de cultura; un modo de gobernar tomando en cuenta los valores de la libertad, la democracia, la igualdad y la justicia.4 En Amrica Latina, segn Montecinos,5 la descentralizacin se ha entendido como un medio para alcanzar diversos objetivos, entre los cuales podemos destacar: profundizar y perfeccionar la democracia, fortalecer el desarrollo desde abajo, contribuir a la equidad ciudadana, disminuir el aparato del Estado y hacer ms eficiente la gestin pblica. Lo que el investigador se propone demostrar es que, ms all del significado que puedan otorgarle los distintos autores, existe consenso en la literatura sobre el tema respecto a entenderla como un proceso poltico que ha apelado a una nueva forma de gobernar. Esta concepcin, ntimamente relacionada con los estudios acerca de la modernizacin del Estado, supone adems focalizar en aquellos mecanismos destinados a fortalecer las relaciones entre los aparatos de gobierno y la ciudadana, en todo aquello que signifique su mayor
4 5
UVALLE BERRONES, Ricardo Descentralizacin poltica y federalismo: consideraciones sobre el caso de Mxico, en Gestin y Estrategia. Departamento de Administracin. Edicin Internet. UVALLE BERRONES, Ricardo Descentralizacin poltica, cit. UVALLE BERRONES, Ricardo Descentralizacin poltica, cit.
152
involucramiento en las decisiones pblicas. Se trata de pensar la descentralizacin como un canal destinado a fortalecer y consolidar un camino poltico ms democrtico y eficiente. Boisier lo aclara en su estudio citando a Work: La descentralizacin es mucho ms que una reforma del sector pblico, de la administracin o del funcionalismo. Envuelve el papel y las relaciones de todos los actores societales, sean gubernamentales, del sector privado o de la sociedad civil. Un estudio interdisciplinario Montecinos, en un estudio en el cual realiza una revisin de la bibliografa acerca de la descentralizacin, trmino ambiguo si los hay, afirma que existen distintas maneras de abordar la temtica. Continuando en la perspectiva de esta propuesta integral, es preciso contar con una mirada interdisciplinaria, que pueda tener en cuenta la amplitud de los enfoques acerca de la descentralizacin. Los distintos anlisis se detienen en pensarla desde sus variantes econmicas, polticas, sociolgicas, culturales. Un hecho importante al momento de plantear la descentralizacin, tiene que ver con el contexto actual donde se desarrollan dichas prcticas, y para ello debemos detenernos en el proceso globalizador. La globalizacin ha introducido una multiplicidad de cambios a nivel generalizado. Uno de ellos est relacionado con la resignificacin del papel del territorio, que sufre segregaciones y al mismo tiempo se integra en unidades mayores. Dentro de estos cambios mltiples, es importante observar qu sucede con los mbitos espacio-temporales tradicionales, como aquel fundamental que corresponde al Estado-nacin, que se ve debilitado a partir de la prdida de algunas de sus prerrogativas, sociales, polticas y sobre todo econmicas. Lejos de desaparecer, redefine sus funciones y se convierte en ejecutor de fuerzas sobre las cuales no puede ejercer control. Estos cambios determinan que algunos actores se vuelvan relevantes. Formas supranacionales (empresas internacionales y organizaciones supranacionales, integraciones regionales) y subnacionales (regiones, municipios), cobran mayor importancia. Ante estos desafos, es preciso comenzar a pensar en estrategias desde mbitos ms reducidos, como las regiones y municipios. Distintas provincias
153
en el interior de un mismo Estado o algunas pertenecientes a Estados distintos, comienzan a relacionarse entre s, formando regiones. Estas regiones se constituyen como territorios encargados de pensar estrategias de desarrollo propias, aprovechando sus capacidades y potenciando sus recursos. 6 Por eso, dentro del enfoque econmico, se destacan las investigaciones en torno a la generacin de lo que se llama territorios competitivos, los cuales contienen una fuerte articulacin entre el sector pblico y el sector privado y una recuperacin del rol del Estado a travs del fortalecimiento de la capacidad de decisin en los gobiernos subnacionales. Por otra parte, el enfoque sociolgico estudia los impactos que el proceso descentralizador puede generar en las relaciones entre el ciudadano y la gestin. Remarca el resurgimiento de la sociedad civil y rescata la presencia de dos actores fundamentales: las instituciones no gubernamentales y los gobiernos municipales. En la revisin de los siguientes casos, priorizaremos estos dos tipos de enfoques, el relativo al desarrollo regional y el sociolgico, entendiendo que ambos constituyen herramientas tiles para el caso argentino. Se trata de poder empezar a pensar qu implicancias podra llegar a tener el traslado de uno de los poderes del Estado hacia el interior del pas. Las formas de distribucin del poder Las Repblicas Federales En Brasil y Argentina, los regmenes se caracterizan por ser federales. La forma federal de gobierno tuvo sus orgenes en Estados Unidos, donde los congresistas que proclamaron la independencia (1776) se inclinaron por esta nueva forma de organizar el poder. El federalismo se constituy all como una herramienta til para vincular el proyecto de las distintas elites regionales, con ideas dismiles, los liberales del norte y esclavistas del sur. Se entiende por federalismo aquel sistema de gobierno en el cual los asuntos de importancia nacional se reservan a la autoridad central. Para la investigadora argentina Liliana De Riz,7 el federalismo surge de la idea de morigerar los enormes desequilibrios territoriales, econmicos, so-
En nuestro pas, la reforma constitucional de 1994 introduce en su artculo 124 el concepto de Regin, mediante el cual se explica la facultad de las provincias (que siguen siendo el centro de redistribucin del poder) para organizar actividades tendientes a producir el desarrollo econmico y social. SABSAY Anuario de Derecho, nm. 4, 1998. Liliana De Riz es Doctora en Sociologa en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales. Se desempe como coordinadora del Informe sobre Desarrollo Humano 2001-2006.
154
ciales y polticos. Segn la autora, en nuestro pas no tenemos un federalismo cooperativo que trate de garantizar la calidad de los bienes pblicos en todo el territorio. Sostiene que el hecho de que slo en cinco de las veinticuatro provincias se genere el PBI, que el 65% de las exportaciones correspondan exclusivamente a tres provincias y que slo el 2% de la inversin privada de las quinientas empresas grandes se canalice en las provincias ms rezagadas, demuestra que el federalismo sigue siendo un ideal. Ante estas falencias que presenta en la regin, la autora considera que es preciso generar una poltica definida a partir de estrategias alrededor de las cuales se articula una regin, que convoque a los distintos niveles de gobierno en funcin de objetivos compartidos, con instrumentos de coordinacin de esos logros y de valoracin de los resultados. Argentina sigue siendo un pas mal unido, sin respuestas para las graves inequidades territoriales y las pujas jurisdiccionales.8 Regionalismo en Chile El Estado chileno es unitario y contempla la desconcentracin y la descentralizacin territorial. Jurdicamente, la regionalizacin se considera como una forma de descentralizacin con asiento territorial, que en el caso chileno, es slo de carcter administrativo. El territorio se divide en regiones, que en la actualidad son trece.9 Las regiones son, en Chile, una estructura de orden territorial con base geogrfica que comprende una serie de provincias, las que se subdividen en comunas o municipios. Las mismas estn a cargo del Intendente, que es nombrado por el Presidente de la Repblica, que puede removerlo en cualquier momento. Este hecho demuestra la escasa independencia de la que gozan fcticamente las regiones. Jos Luis Cea Egaa,10 considera que para poder tratar dicha temtica es preciso comprenderla dentro del marco de la modernizacin del Estado y, a sta, esencialmente como instrumento de la institucionalizacin o arraigamiento perdurable de la democracia constitucional. Entonces, remarca, el regionalismo no consiste simplemente en la divisin territorial y el establecimiento de nuevas reas geogrficas sino que tiene que ver con el desarrollo de las distin8
10
DE RIZ, Liliana Hacia un nuevo federalismo, en Tribuna Abierta [en lnea] http:// www.undp.org.ar En 2004 se modific el artculo de la Constitucin de 1880 que indica un nmero fijo de regiones, y ahora el Congreso puede crear nuevas regiones. EGAA, Jos L. C. Sobre el nuevo gobierno regional chileno, en Revista de Derecho, V. 3, nm.1-2, Valdivia, diciembre de 1992.
155
tas regiones que conforman el pas; es un proceso relacionado con el funcionamiento de aparato estatal y lo relativo a su reforma, con lo que Egaa dice, tomando las palabras de Bobbio, el no Estado, es decir, la sociedad civil. Finalmente concluye que la regionalizacin se refiere a un cambio integral, porque en el Estado-Gobierno ella abarca lo poltico, lo jurisdiccional, lo administrativo y lo contralor, cambio que es, adems, socioeconmico. Respecto al desempeo de las prcticas regionalistas implantadas por Chile, Egaa argumenta que existe un desajuste de la retrica regionalista, por un lado, con las normas jurdicas pertinentes. Esto demuestra que los planteos por la regionalizacin, muchas veces, no se ven acompaados de una iniciativa poltica capaz de darles el impulso necesario. El autor nos habla de algunos problemas que deben ser resueltos para que la regionalizacin avance. Estas falencias a superar, estn relacionadas con el excesivo poder que acumulan ciertas autoridades regionales, en desmedro de formas ms participativas (como son los Consejos Regionales) que parecen cumplir funciones meramente decorativas. Otro aspecto importante es aquel relacionado con la eleccin de los mismos, cuya designacin queda a criterio del Ejecutivo Nacional. Federalismo, regionalismo y su relacin con la descentralizacin Durante el diseo del proyecto de investigacin, pensbamos en las relaciones entre lo que entendemos por descentralizacin y los tipos de regmenes, el federal y el unitario. De acuerdo a lo que entendemos por descentralizacin, es decir, no meramente la transferencia de potestades desde un organismo mayor hacia uno menor sino como un modo de vida, un tipo de cultura; un modo de gobernar tomando en cuenta los valores de la libertad, la democracia, la igualdad y la justicia, resulta compatible con las formas de distribuir el poder? Tenemos que recordar, como bien lo dice Boisier, que es clara la naturaleza poltica de la descentralizacin, ya que se trata de una modificacin en el patrn de distribucin de poder, el recurso colectivo por antonomasia. Si entendemos el federalismo como la organizacin armnica del todo, como aquel sistema que permite ciertos mrgenes de autonoma para sus partes constituyentes, la descentralizacin sera parte de lo que el federalismo supone. Entonces, hablar de descentralizacin y federalismo resulta axiomtico? David Parks,11 del Forum of Federations, declara que a veces se confunde descentralizacin con federalismo, sin embargo son conceptos muy dis11
PARKS, David Hacia una arquitectura federal, en Desafos. Boletn Informativo del PNUD, nm.9, octubre de 2003.
156
tintos que es importante diferenciar. Hay ms pases unitarios descentralizados que pases federales, y hay muchos pases federales que estn sper centralizados. Por otra parte, en un contexto en el cual el federalismo resulta devaluado, donde sus pautas de funcionamiento no funcionan como tal, descentralizar el federalismo es un deber en pos de su concrecin. Un federalismo en el papel, sin pautas reales que permitan su factibilidad es letra muerta. De esta manera, descentralizacin y federalismo, si bien parecen suponerse, no siempre van juntas. Hay que tener en cuenta lo que el federalismo no garantiza, como es el respeto por los derechos humanos y la eficiencia. Al federalismo es necesario entenderlo como instrumento. Para Uvalle Berrone, Un federalismo proclamado en terreno abonado para la centralizacin factual del poder, se queda en mera nocin doctrinaria. En cambio, cuando hay decisin para dar vigencia al federalismo, es bsico dar cauce a los movimientos de la descentralizacin poltica que, unida a la democracia moderna, permite que la representacin geogrfica provincial, regional, comunal, municipal de un pas sea amplia y efectiva.12 No debemos olvidar que tanto el federalismo como el regionalismo, son dos formas de distribuir el poder. En ambas, se otorga mayores mrgenes de autonoma a unidades menores (distinto segn estemos hablando de cada una de ellas). Lo cierto es que ambas suponen la descentralizacin. Para Boisier, en el caso particular de Chile, las dificultades futuras del proceso descentralizador tienen que ver con la percepcin ciudadana, con la eficacia y eficiencia en la prestacin de servicios a la poblacin, y con la capacidad de conduccin poltica desde el Estado del mismo proceso de descentralizacin. En la prctica, las cosas no parecen ser tan simples. La descentralizacin de los procesos decisorios no logra configurarse y la cultura centralista an es dominante. Por otra parte, de acuerdo al significado que le otorgamos a la descentralizacin, encontramos que existen serias falencias, tanto en los Estados federales de Brasil y Argentina, como en Chile. Desde esta perspectiva, consideramos que tanto desde un rgimen federal como desde uno unitario lo que existe son procesos descentralizadores incompletos. Por eso, debemos llevar a cabo un proceso amplio y consciente de descentralizacin, capaz de
12
PARKS, David Hacia una arquitectura, cit.
157
construir mecanismos que puedan vincular de manera ms fluida a las instancias gubernamentales de la ciudadana. Para Boisier, las mayores trabas que presenta la descentralizacin parecen radicar en el plano cultural: Siglos de organizacin poltica centralizada y de organizacin laboral dependiente, de peso incuestionado del Estado, de sociedad civil precaria, de clientelismo en las relaciones sociales, de alteridad culposa en la racionalizacin situacional personal y colectiva, no hacen fcil un cambio de actitudes hacia modelos ms autnomos.13 El caso de Brasil 1. Los orgenes del federalismo El debate en torno al federalismo recorre toda la historia brasilera, y puede rastrearse desde los periodos de la poca colonial. Segn Murilo de Carvalho,14 la colonia portuguesa en Amrica se caracteriz por una escasa presencia del poder metropolitano y por una frgil relacin entre las regiones que la componan. A pesar de dichas caractersticas, una vez lograda la independencia, el joven pas se inclin por el federalismo. Brasil adopt el federalismo como forma de gobierno recin a partir de la instauracin de la Repblica Velha (1889), luego de diversos intentos y pujas que giraron en torno al dilema de centralizar o descentralizar. Con la Repblica, las prcticas segregacionistas comenzaron a aflorar y los conflictos entre los distintos estados se convirtieron en parte activa de la vida poltica brasilera. A modo de recorrido por la historia del mencionado pas, podemos observar cmo este debate fue tomando distintos rumbos. El colonialismo como periodo histrico, segn Murilo de Carvalho, le confiri a Brasil un legado basado en tres elementos. Por un lado, la existencia de un poder metropolitano endeble, incapaz de ejercer una tradicin centralizada. Recordemos que, por aquella poca, Portugal tena serias dificultades para ejercer control sobre sus colonias, las cuales desde un principio haba organizado a travs de las capitanas generales, vinculadas dbilmente por medio de la figura del virrey. Por otra parte, se destacaba la presencia de un poder
13 14
PARKS, David Hacia una arquitectura, cit. MURILO DE CARVALHO, Jos Federalismo y centralizacin en el Imperio Brasileo: historia y argumento, en CARMAGNANI, Marcelo coordinador Federalismo Latinoamericanos, FCE, Mxico, 1993.
158
privado fuerte, pero oligrquico, centrado en la propiedad de la tierra y la posesin de esclavos. Semejante organizacin, se asemejaba a una estructura de poder regida por cierta estructura a la que podramos denominar feudal, o bien federal, entendiendo al federalismo como autonoma de las unidades componentes del todo. La situacin descripta cambi despus por la independencia de Brasil, en 1822. Para explicar la emancipacin de la colonia es preciso tener en cuenta que algunos aos antes, debido a la invasin de las tropas de Napolen en Portugal, dicha corona se haba trasladado a Ro de Janeiro, idea que ya haba sido sugerida en 1580 y en 1660. Mediante el traslado, se daba solucin al problema de conservar la integridad de la dinasta y del reino. Ro de Janeiro, que a partir de 1760 era la capital (destronando a Baha, que lo era desde 1549) se prepar para ser la sede del poder imperial. Una vez derrotado Napolen, el intercambio de ideas fue intenso, ya que no exista un acuerdo unnime acerca del futuro de la relacin entre el reino de Portugal, cuyo Rey regresara a sus tierras de origen, y las colonias. Existan principalmente tres opciones por las cuales pronunciarse: una federacin monrquica, el desmembramiento de la monarqua y la opcin republicana para las colonias, y el debate acerca de adoptar o no una forma federal de gobierno. Finalmente, en 1821 Pedro I regres a Portugal, dejando a su pequeo hijo, Pedro II, que se hara cargo del trono. En 1822, Brasil declar su independencia, adoptando la forma de una monarqua centralizada. La opcin por el centralismo estuvo ntimamente relacionada con la amenaza del haitianismo, es decir, el temor a sufrir los avatares ocurridos en Hait, en los cuales los esclavos se rebelaron y proclamaron la repblica. La fragmentacin de las provincias portuguesas representaba otro de los peligros. Segn Murilo de Carvalho, fue una opcin consciente de la elite de la poca, a la que no le falto apoyo popular.15 Los debates que se produjeron durante todo el siglo XIX entre liberales y conservadores giraron en torno a las distintas opciones: centralizar o descentralizar, monarqua o repblica. Inclusive la tradicin federal fue formulada de manera distinta por diversos grupos, no existiendo un acuerdo respecto al significado atribuido. Los liberales, entre los cuales se destacaba la figura de Tavar Bastos (autor del ensayo A Provincia), desde 1830 consideraron que el centralismo era sinnimo de despotismo y que descentralizar equivala a libertad. En cam-
15
LOVE, Joseph L. Federalismo y regionalismo en Brasil, 1889-1937, en CARMAGNANI, Marcelo coordinador Federalismos Latinoamericanos, cit.
159
bio, para los conservadores, la opcin centralizadora era la nica alternativa posible. Finalmente, el centralismo se mantuvo con matices descentralizadores a lo largo de todo el periodo, fundamentalmente para asegurar la paz y el orden, pero cuando el peligro de la separacin de las distintas regiones fue acallado,16 las demandas por el federalismo volvieron a escucharse. Por otra parte, el factor econmico fue otro hecho que favoreci el centralismo. A partir de 1830, el caf se convirti en el principal bien de exportacin, cuya produccin se concentraba en Ro de Janeiro, adems principal puerto y capital del Estado. Una vez que la produccin de caf se traslad hacia el oeste, So Paulo se convirti en la provincia ms rica y dinmica. El poder econmico ya no coincida con el poder poltico y los representantes paulistas comenzaron a cuestionar el centralismo. En 1889, un golpe de Estado derrib a la Monarqua. Naca la Repblica Velha y Brasil se inclinaba de manera definitiva por la forma federal. La Constitucin de 1891 era, en palabras de Love, una asociacin de miembros desiguales. Mediante dicha normativa, los estados tenan la potestad de reglar impuestos (en especial, las exportaciones), hecho que favoreca a los estados ricos, entre ellos So Paulo, Minas Gerais y Ro Grande, en detrimento de los ms pobres. Si bien Ro de Janeiro continuaba siendo la metrpoli nacional, So Paulo creca a pasos agigantados. La poltica brasilea fue hasta 1937 la actividad de los Estados ms poderosos, que gobernaron a travs de alianzas estratgicas. Una de ellas era la poltica do caf com leite, alianza que vinculaba a So Paulo, productor de caf, con Minas Gerais, productor lechero; mientras que la otra era la poltica dos governadores, acuerdo mediante el cual el Presidente ejerca el control sobre la rama Legislativa y sobre los consejeros de los municipios. 1.1. Por qu crear Brasilia? Lo que proponemos a continuacin es un rastreo de los argumentos sobre la idea de construccin de Brasilia en la historia del Estado. Segn la bibliografa sobre el tema, el proyecto de crear una nueva ciudad capital comenz a perfilarse a partir de la independencia, en 1822. Ya por aquellos tiempos, los lderes del pas pensaban que era preciso trasladar la Capital desde la orilla del mar, creando un nuevo centro de poder en el interior del pas, en el epicentro mismo del joven Estado. Un ao despus de proclamada la repblica, en 1891, se cre
16
Murilo de Carvalho nos recuerda que durante dicho periodo estallan revueltas de norte a sur, algunas de ellas, verdaderas guerras civiles. Adems, tres provincias declararon su independencia: Par, Baha y Ro Grande.
160
la primer comisin para estudiar el terreno, sitio donde tiempo despus se llev a cabo la construccin.17 El lugar elegido para el traslado, segn Marcel Gautherot,18 no provocaba controversias: la meseta central, que comprenda la parte occidental de los estados de Minas Gerais, el sur de Gois y el este de Mato Grosso, en la zona de confluencia de las tres cuencas orogrficas. Se dice que la palabra Brasilia fue idea de Jos Bonifacio de Andrade e Silva, consejero de Pedro I en el siglo XIX, considerado como uno de los pioneros en la construccin de la nueva capital. El principal argumento para Bonifacio era la expansin de la poblacin. Segn Fagner Dantas,19 la idea de la transferencia de la capital para el interior del pas estaba encontrando eco en personalidades polticas antagnicas, como el autocrtico Marquz de Pombal (poltico portugus con mucha influencia), el revolucionario Jos Joaqun de Silva Xavier o Tiradentes, hroe de la lucha por la independencia en Brasil. El tema del traslado, puede rastrearse adems en las distintas cartas institucionales de Brasil. En la Constitucin de 1891, la idea del traslado estuvo presente. El artculo 3 de la Carta Magna reservaba un rea de 14.400 kilmetros cuadrados para la edificacin. Al ao siguiente, se cre la Comisin Cruls, dirigida por el astrnomo Luis Cruls, que marc el rea en donde se construira la ciudad, llamado el cuadriltero Cruls. Durante las primeras dcadas del siglo XX, la idea fue cobrando forma. En 1922, el presidente Epitcio Pessoa coloc la piedra fundamental en la regin donde posteriormente se construira Brasilia, en conmemoracin del centenario de la independencia En las Constituciones de 1934 y 1946, durante la presidencia de Getulio Vargas, apareci nuevamente la temtica, reiterando la obligacin de trasladar la sede de gobierno desde Ro de Janeiro.
17 18 19
Clarn, Buenos Aires, 16 de abril de 1986. GAUTHEROT, Marcel Brasilia, Wilhelm Anderman Verlag, Munich, 1966. Dantas es urbanista egresado de la Universidad de Bahia, Brasil. El fragmento citado corresponde a su artculo DANTAS, Fagner Brasilia: la utopa desfigurada, Urbano, Vol. 7, nm. 10. Universidad de Bo Bo, Concepcin, Chile; hemeroteca cientfica en ciencias sociales [en lnea] www.redalyc.com
161
A pesar de los sucesivos intentos, recin a mediados de los aos 1950s. la idea comenzaba a concretarse. De la mano de Kubistchek, la meseta desrtica se fue convirtiendo en aquella ciudad planificada y pensada como la capital del futuro. Tiempo despus, se reconoci la creacin de Brasilia como emblema de su mandato, aunque el proyecto se convirti en ley durante la transicin entre los ltimos aos de la dictadura de Getulio Vargas y la sucesin de Kubistchek, es decir, mientras gobernaba Juan Caf Filho. Este ltimo tambin insisti con la transferencia, emitiendo decretos que luego slo quedaron en letra muerta. Segn la UNESCO, que declar en 1987 a Brasilia como Patrimonio de la Humanidad: La creacin de Brasilia se inserta en el marco de una poltica de valorizacin del territorio interior de Brasil. La conquista colonial haba dejado un pas poblado esencialmente en su litoral, y fueron esas ciudades portuarias las que se siguieron desarrollando en los siglos XIX y XX.20 2. Los protagonistas 2.1. Kubistchek y la Meta Sntesis En 1956, llegaba al gobierno Juscelino Kubistchek y con l el impulso desarrollista. Kubistchek arrib al poder, luego del segundo gobierno de Vargas, marcado por las dificultades y caracterizado por una ola de malestar social generada por el agotamiento del modelo industrializador y con fuertes dificultades para controlar la inflacin. El suicidio de Vargas dio lugar a un periodo de transicin que posibilit la victoria electoral de Juscelino Kubistchek en 1955. Kubistchek, que haba sido gobernador de uno de los estados ms importantes de Brasil, Minas Gerais, se presentaba como una figura renovadora. Adems el lder contaba con el apoyo del Partido Laboral, smbolo del varguismo. El laborismo, partido creado por Vargas como epicentro de control del sindicalismo, progresaba en las contiendas electorales y en el papel cumplido en el Congreso. Kathryn Sikkink,21 sostiene que Kubistchek fue uno de los pocos presidentes brasileros que pudo terminar su mandato, logr un amplio apoyo de las
20 21
http://www.unesco.org SIKKIN, Kathryn Las capacidades y la autonoma del Estado en Brasil y la Argentina. Un enfoque neoinstitucionalista., en Desarrollo Econmico. Revista de Ciencias Sociales, Vol. 32, nm.128, Buenos Aires, enero-marzo 1993.
162
elites con su Plan de Metas y pudo llevar a la prctica la mayor parte de sus polticas. El Plan de Metas (1956-1961), segn Fernando Tohm, Stella Maris Settimi y Patricia Audino22 debe ser interpretado teniendo en cuenta la complejidad de sus formulaciones, la marcada presencia del Estado, del (nuevo) capital extranjero y la profundidad de su impacto sobre la economa de Brasil. Por aquella poca, las ideas desarrollistas impregnaban de entusiasmo a la regin. De la mano de la CEPAL, los intelectuales latinoamericanos comenzaron a pensar, de forma original, a la regin desde la regin misma. Segn los autores recientemente mencionados: El gobierno de Kubistchek sigui una poltica desarrollista nacionalista; durante su gestin hubo una clara apelacin al sentimiento de patriotismo en el sentido que el destino de Brasil era tomar el camino del desarrollo para que en el futuro el pas llegase a ser una gran potencia. Kubistchek argumentaba que la construccin de la nueva capital sera una herramienta para producir el progreso econmico en el interior del pas. Sera un impulso modernizador para que Brasil pudiera transformarse en una nacin del primer mundo. Ahora bien: cmo surgi esta idea y cmo Brasilia se convirti en emblema de su gestin? Segn Ana Virginia Queirs,23 es sabido, que inicialmente Kubistchek no haba previsto, en su programa de gobierno, el objetivo de cambiar la capital del pas. Queirs retoma lo relatado por Kubistchek, en su libro Por qu constru Brasilia para describir los orgenes de la idea. All el mandatario describe que, tiempo antes de convertirse en Presidente, durante la campaa electoral, haba elegido un pequeo y alejado pueblo del interior del pas para comenzar su presentacin. Durante su estada, como parte de su discurso poltico, Kubistchek prometi respetar rigurosamente la Constitucin Federal. Luego de su intervencin discursiva, permaneci entre la gente del lugar, dispuesto a responder preguntas. En ese momento, fue interpelado por un elector, que lo interrog acerca de su promesa de respetar la Constitucin y sus normativas vigentes, entre las cuales se encontraba la disposicin que pre22
23
TOHM, Fernando; SETTIMI; Stella Maris y AUDINO, Patricia La influencia de la Teora del Desarrollo en las polticas econmicas en las dcadas de 1950 y 1960. Los casos de Argentina y Brasil, Dpto. de Economa. UNS, Documento de trabajo. Ana Virginia Queirs es Investigadora de la Universidad de Brasilia, Gestora Cultural y Doctora en Historia del Arte por la Universidad Complutense de Madrid. Archivo de trabajo [en lnea] http://www.revistas.ufg.br
163
vea trasladar la capital desde la orilla hacia el centro del pas. Segn Kubistchek, su respuesta fue poltica, pero tiempo despus comenz a pensar seriamente en dicha idea. A partir de su recorrido por el interior de Brasil, no haca ms que constatar los grandes vacos demogrficos, dilemas pasibles de solucionarse a travs de la colonizacin interna del pas que producira el traslado. Brasilia podra dejar de ser un eterno sueo que nadie verdaderamente se atreva a realizar. Tiempo despus, la construccin de la nueva capital sera integrada a su programa de gobierno, en lo que se dio en llamar: la Meta Sntesis. Una vez preconcebido el plan, Kubistchek comenz a argumentar su proyecto sobre la base de una concepcin del desarrollo nacional y de la modernizacin del pas. El poltico comprenda que para iniciar semejante empresa deba contar con el apoyo popular. Era preciso motivar y movilizar a amplios sectores para que el propsito presente en las diversas cartas constitucionales dejase de ser simple letra escrita. Segn Queirs, Kubistchek confesaba en sus memorias que, tiempo antes de que el Congreso aprobara la Ley del Traslado, anticip numerosas providencias para acelerar el proceso de cambio, entre las cuales afirmaba, [que] en ningn momento fue olvidada la imprescindible movilizacin psicolgica del pueblo. Uno de sus bigrafos, Bojunga, confirm que el presidente tuvo un rol pedaggico, mediante el cual pretenda transformar el nimo de los brasileos, hacer tomar conciencia al pueblo de sus fuerzas recnditas, quebrar tabes sobre sus incapacidades congnitas para cambiar los destinos, abandonar el fatalismo o conformismo en relacin a la pobreza. Su carisma fue imprescindible, no slo en su relacin con el pueblo en general sino en el convencimiento de sus propios allegados, algunos de ellos incrdulos y temerosos a la hora de embarcarse en una obra con tan elevados costos polticos. 2.2. Los artfices de la idea Sikkin plantea en uno de sus estudios que, para explicar el apoyo al presidente, es preciso tener en cuenta la naturaleza misma del Estado brasilero. Es decir, su enfoque institucionalista del periodo de gobierno de Kubistchek parte del supuesto del papel relevante de los funcionarios y de las estructuras organizativas en la determinacin de los desenlaces polticos. Lo que Sikkin se propone demostrar es la existencia, en el Brasil de la poca, de un ncleo dentro del grupo de funcionarios, llamado burocracia aislada que, adems de estar regida por reglas basadas en el mrito, tena relativa autonoma de las presiones polticas. Este grupo profesional, que permaneca al margen de los conflictos de la arena propiamente poltica, fue uno de los elementos fundamentales que definieron la capacidad del Estado, enten-
164
dida como eficacia administrativa, y su autonoma de accin. Adems, es preciso relatar que la construccin de dicha burocracia proviene de la poca varguista, en tanto que Vargas necesit una administracin fuerte, capaz de responder de manera rpida y eficiente a las presiones socioeconmicas surgidas a raz de sus intervenciones en importantes sectores.24 Pero lo cierto es que Kubistchek no slo se vali de las instituciones existentes, creadas y moldeadas por el Estado Novo, sino que adems instal una serie de instituciones, como el Consejo de Desarrollo, Grupos Ejecutivos de Trabajo, la NOVACAP (Companhia Urbanizadora da Nova Capital). Se trat de una red institucional que combinaba elementos nuevos y viejos, y estaba coordinada en funcin del desarrollo Por otra parte, es preciso destacar la importancia del apoyo brindado por los medios de comunicacin, ha excepcin de O Globo, que acompaaron la idea de que la construccin de Brasilia significaba la reconstruccin de Brasil.25 El arquitecto que Kubistchek eligi para llevar a cabo el diseo de la ciudad perfecta fue Oscar Niemeyer. Segn Wollf Schneider,26 Niemeyer y Kubistchek eran amigos desde los tiempos en que ste era gobernador del estado de Minas Gerais. Este afamado arquitecto, siempre se declar abiertamente un militante comunista. Esta ideologa de la creacin de una sociedad donde no existieran las divisiones clasistas fue una de las ideas base de la construccin de Brasilia. Inspirado en la Carta de Atenas de 1943, redactada por Le Corbusier, el proyecto describa una ciudad funcional, donde los dispositivos habitacionales no diferan en diseo. El arquitecto encargado de acompaar la obra de Niemeyer fue Lucio Costa, quien fuera elegido en un concurso de ideas de amplia difusin y a cargo de un consagrado jurado. La NOVACAP fue el ente oficial fundado con el fin especfico de adquirir el terreno, urbanizarlo y construir los edificios pblicos; Israel Pinheiro era su director. Segn Vasconcelos, Pinheiro conoci el sueo de Don Bosco27 y
24
25 26
27
Durante el Estado Novo, en 1937 se cre el Departamento Administrativo del Servicio Pblico (DASP), que funcionaba como una especie de Superministerio a cargo de la instauracin de un nuevo aparato burocrtico, destinado a generar un funcionariado de excelencia. Cuando Vargas fue reelegido en 1951, continu con dicha estrategia, poniendo nfasis en los concursos profesionales y los incrementos salariales. Adems cre otra institucin encargada de los mismos fines, la Fundacin Getulio Vargas, ente autrtico constituido en 1945. Clarn, Buenos Aires, 16 de abril de 1986. SCNHEIDER, Wolf De Babilonia a Brasilia. Las ciudades y sus hombres, Noguer SA, Barcelona, 1961. A continuacin se detallar en qu consiste El sueo de Don Bosco.
165
encarg una investigacin en Italia, que confirmara que en el volumen XVI de sus memorias, estaba registrado el sueo. 2.3. Brasilia: la racionalidad y la profeca La idea de la racionalidad y el impulso modernizador que traera aparejado la construccin de la nueva capital, fue matizada y puesta en funcionamiento con una ideologa mtica. Se conform un ideario hbrido, eclctico, que combinada la racionalidad con un aura mtica con contenidos religiosos. Para Luis Duarte Da Silva,28 se trataba de una mezcla entre nacionalismo, milenarismo, desarrollismo, y mesianismo. All se combinaban valores modernos con tradicionales. Uno de los rasgos caractersticos en la conformacin de este ideario popular, fue la importancia de los mitos y creencias. Entre ellos, se destacaba la existencia de un relato del cual tiempo despus se sirvieron sus constructores. Se trataba de la descripcin del sueo de Don Bosco, conocido como la profeca de Brasilia. El credo popular cuenta que la idea de la nueva capital, estuvo anticipada por un sueo de un padre italiano, Joao Bosco. La versin relata que una maana un religioso describe a su congregacin un sueo que haba tenido, en el cual apareca un mensajero divino que le habl de una ciudad, que sera construida entre los paralelos 15 y 20, y en la cual quedara plasmada una nueva civilizacin. El sacerdote habra sido conducido por ngeles hacia Amrica Latina en un viaje que recorri la selva amaznica, llegando hasta el interior de Brasil. All mismo confesaba haber escuchado una voz afirmando que en medio de esas montaas surgira la civilizacin de la tierra prometida. Dicha prediccin, que podra parecer extrado de algn libro legendario, fue reconocida por distintos cronistas que describieron la historia de Brasilia. Segn Queirs, incluso en Brasilia el sueo de Don Bosco, en memoria del cual se construy una Iglesia en uno lugar especialmente destinado, es conmemorado oficialmente hasta nuestro das. Lo cierto es que Kubistchek, en su idea de encantar al pueblo y conducirlo hacia su destino modernizador, se sirvi de los argumentos mitolgicos en la movilizacin que su obra exiga. Hay en Brasilia, lejos de suspicacia, una extraa mezcla de utopa y mitologa. 2.4. De las ideas a los hechos Durante su primer ao de mandato, Kubistchek envi un proyecto de ley al Congreso que fue apoyado por unanimidad y sancionado como ley 2874.
28
DA SILVA DUARTE, Luis Sergio La construccin de Brasilia como experiencia moderna en periferia capitalista: la aventura, en Espiral. Estudios sobre Estado y Sociedad, Vol. IV, nm. 11, enero-abril de 1998.
166
Para elegir exactamente el lugar especfico de su futura radicacin, Kubistchek nombr primero una comisin a cargo de una compaa norteamericana, D.J Belcher & Ass que, conjuntamente con funcionarios locales y expertos de la Cornell University, quedaba encargada de la bsqueda del sitio ms favorable. Finalmente, luego de evaluar las cinco propuestas, se eligi una zona de altiplano, suavemente ondulado, cerca de la confluencia de los ros Amazonas, Paran y San Francisco. Se trataba de una zona prcticamente desprovista de habitantes. Se estima que la nueva capital en el interior del pas, fue construida en tiempo rcord (slo tres aos) y que los gastos insumidos movilizaron el 2,3% del PBI (alrededor de mil millones de dlares). El costo tan elevado se debi, en parte, a la ausencia de ferrocarriles y carreteras para el traslado de los materiales de construccin, cuya movilizacin se realiz va area. En la construccin de la ciudad fue fundamental el espritu de Brasilia, es decir, aquella especie de amalgama de entusiasmo, amistad y confianza, donde los obreros estaban imbuidos de ilusin. Un escrito de Luis Duarte Da Silva29 describe la experiencia de la construccin de la nueva capital, contada desde la mirada de sus constructores. All relata la vida de ese puado de hombres aventureros que se traslad especialmente para dicho fin. Sin embargo, la memoria de pioneros y candangos30 est marcada por la nostalgia del tiempo y del lugar, donde en torno al trabajo de construccin de la ciudad se cre una comunidad de hombres libres.... Diversos escritos describen cmo durante la experiencia de la construccin, los distintos crculos de hombres que en ella participaron, desde obreros, grupos especiales de vigilancia, ingenieros y arquitectos, hasta funcionarios, compartieron un clima escindido de jerarquas, donde las distintas clases se mezclaban. Esto se llamo democracia de frontera, es decir, desaparicin de las diferencias sociales cuando las lneas de los polos opuestos son atenuadas,31 todos se visten y actan de forma parecida, y las diferencias parecen desaparecer.
29
30
31
El autor describe el significado de participar en la obra, considerada como aventura y oportunidad de desarrollo para el inmigrante, a pesar del escaso valor de las remuneraciones recibidas. Segn el autor, este vocablo est extrado de la lengua quimbundo y significa ruin, ordinario, villano, denominndose as a los recin llegados del nordeste de Brasilia. Definicin extrada del documento de Duarte Da Silva, que toma la expresin de EPSTEIN, David Plan and reality, Berkeley University California Press, 1973, p. 62.
167
El caso de Chile Segn los datos hallados, en Chile no existe una lnea argumentativa desde los orgenes de la formacin del Estado-nacin que avale la transferencia del Congreso. Para estudiar el caso del traslado del Congreso en Chile, debemos tener en cuenta la descripcin del rgimen dictatorial que se impuso en el pas entre 1973 y 1989, puesto que el traslado se realiz al finalizar dicha etapa. A partir de un primer rastreo bibliogrfico, podemos comprobar que, histricamente, el Congreso Nacional ha tenido su sede y celebrado sus sesiones en Santiago, salvo por el periodo comprendido entre el 25 de febrero y el 7 de agosto de 1828, das en los cuales sesion en Valparaso. A partir de 1990, su sede se encuentra en dicha ciudad. Ahora bien, por qu Valparaso? Qu causas motivaron el traslado? Qu actores impulsaron el proyecto? Bajo qu argumentos se sostiene tal postura? Los interrogantes recientemente planteados, nos exigen organizar la exposicin a partir de determinados ejes. Es preciso recorrer la historia chilena como gran gua que nos permita indagar acerca de las cuestiones mencionadas. 1.1. Orgenes de la formacin del Estado chileno Tras la independencia, se sucedieron en Chile una serie de Constituciones sin demasiado xito, hasta el dictamen de la Carta Constitucional de 1833 que, con algunos sobresaltos, se mantuvo casi un siglo. A pesar de la tradicin centralista, en 1825 se realizaron proyectos de ley destinados a instaurar en Chile un tipo de rgimen federal. Semejante iniciativa no contaba con el apoyo de las provincias, cuya negativa a apoyar el proyecto dejaba sin efecto los intentos del Congreso. En 1828 se dio la Constitucin Poltica de Chile, luego modificada en 1833. Fue durante este periodo que se dieron las conversaciones acerca del cambio en la distribucin de poder del Estado, es decir, los intentos por construir un Chile federal, cuando el Congreso sesion en Valparaso (1828) y luego se traslad a Santiago. Esto devino en el estallido de la guerra civil, que enfrent a pipiolos (liberales) y pelucones (conservadores) y culmin con el triunfo de stos ltimos en la batalla de Lircay Finalmente, se modific dicha Carta Constitucional en 1833; la Repblica de Chile era una e indivisible. Esto significa que el Estado de Chile tena un nico centro de impulsin poltica y gubernamental, y que estaba dado por los rganos del Gobierno Central. Hasta finales de siglo, Chile vivi en un clima de relativa normalidad.
168
1.2. Chile en el siglo XX. De la calma a la tempestad El periodo que se inici en 1891 y hasta 1925 fue conocido como el de la Repblica Parlamentaria. Dicha etapa comenz con el enfrentamiento entre el presidente Balmaceda y el Congreso, producindose el triunfo de este ltimo. A partir de este momento, con el liderazgo del Parlamento, se llev a cabo un conjunto de prcticas semejantes a las de un gobierno de tipo parlamentario. Tras una crisis provocada por un intento de golpe militar, se convoc a una reforma constitucional. Entre los aspectos ms sobresalientes de la Constitucin de 1925, se destac la imposibilidad del Presidente de disolver el Congreso, la separacin de poderes entre el Estado y la Iglesia, y principalmente la organizacin del poder unitario, abriendo ciertas posibilidades a la descentralizacin. La balanza de poder volva a inclinarse a favor del Presidente, luego del periodo de dominio parlamentario. El Congreso chileno funcion sin sobresaltos desde 1925-1973. Segn Peter M. Siavelis era histricamente uno de los cuerpos legislativos ms fuertes del continente. Continuando con lo desarrollado por el especialista chileno, el papel del Poder Legislativo en Chile fue clave en el desarrollo y mantenimiento de la democracia, oficiando como escenario para la resolucin de conflictos en un sistema poltico caracterizado por la fragmentacin. Shuggart y Carey,32 especialistas abocados a los estudios sobre presidencialismo y parlamentarismo en Amrica Latina, afirman que el fortalecimiento del poder del Presidente, especialmente en el rea legislativa, contribuy al deterioro y finalmente a la cada de la democracia chilena. Esto se explica debido a las constantes reducciones de poder que fue sufriendo el Congreso desde 1925, desequilibrando el poder en manos del Presidente, que adquira poderes legislativos y poderes de veto. Dichas prcticas se vieron interrumpidas con el golpe de 1973 a la Unin Popular de Salvador Allende. 2.1. El derrumbe La llegada de la Unin Popular de Salvador Allende, coalicin formada entre comunistas, socialistas y radicales, gener grandes cambios en la vida sociopoltica chilena. A poco de asumir su mandato, Allende llev a cabo una serie de medidas entre las cuales se destac la nacionalizacin del cobre (bien exportable caracterstico de dicho pas) contando con el apoyo del Congreso. Tiempo despus, esta vez sin respaldo parlamentario, organiz y llev a cabo
32
SIAVELIS, Peter Chile: las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo despus de Pinochet., versin revisada y actualizada de artculo publicado en ingls en MAINWARING y SHUGARTT Presidencialismo y democracia en Amrica Latina, Cambridge University Press, Introduccin.
169
una reforma agraria. El pas vivi una coyuntura favorable, pero efmera, que se debi fundamentalmente a un periodo de bonanza econmica, que sirvi para paliar los altos ndices de inflacin del periodo anterior. Lo cierto es que la cada del precio internacional del cobre y la escasa o nula reinversin en la industria, teniendo en cuenta que los empresarios del sector estaban alertados de una posible futura nacionalizacin, trajo dificultades para el gobierno de la izquierda. A esto debemos sumarle la hostilidad de Estados Unidos, que obstruy el comercio internacional chileno, bloquendolo. El pas sufri entonces un desabastecimiento tal que slo pudo solucionarse con la ayuda del bloque sovitico, que hacia el 1973 tena dificultades para acceder a dichos prstamos. La crisis econmica y los intentos fallidos por resolverla, no hicieron ms que enfrentar al gobierno con los sectores medios y franjas populares. El gobierno respondi incorporando a militares en los ministerios, frente a una oposicin que era cada vez ms fuerte de acallar y que, progresivamente, se volva ms violenta. La renuncia del general Prats al frente del Ejrcito propici su reemplazo por el general Pinochet, que tiempo despus encabez el golpe. El 11 de septiembre de 1973 las tropas del Ejrcito bombardearon la Moneda, donde el presidente Allende, sin salida, daba fin a su vida. El periodo posterior envolvi a todo Chile en la penumbra, siendo escenario de uno de las dictaduras ms terribles y violentas del Cono Sur. 2.2. Chile bajo arresto Una vez tomado el gobierno, los militares suspendieron automticamente el Congreso y llevaron a cabo una represin masiva contra militantes de izquierda. Las fuerzas armadas se arrogaron el mando supremo de la Nacin y, para gobernar, constituyeron una Junta de Gobierno, compuesta por representantes de las tres ramas y por un representante de los Carabineros. Como delegado del Ejrcito se encontraba el general Augusto Pinochet, que se convirti en Presidente de la Junta Robert Barros33 se propone argumentar en su artculo que, a diferencia de los que otros autores consideran, entre ellos Valenzuela,34 la dictadura chilena no fue un gobierno personalista. Pinochet fue designado Presidente, por acuerdo de la Junta, que de esa manera excluy la presidencia rotativa, pero no se
33
34
BARROS, Robert Personalizacin y controles institucionales: Pinochet, la Junta Militar y la Constitucin de 1980, en Desarrollo Econmico, Vol. 41, nm. 161, abril-junio 2001. VALENZUELA, Samuel J. La Constitucin de 1980 y el inicio de la redemocratizacin en Chile., en DI TELLA, Torcuato Crisis de representatividad y sistemas de partidos polticos.
170
priv de establecer canales para poder intervenir en el manejo de los asuntos. Segn Barros, de ninguna manera se trat de un cuerpo subordinado automticamente a Pinochet. El sistema funcionaba de manera tal, que cada miembro de la Junta, que se arrogaba el Poder Legislativo, tena oportunidad de estudiar de manera independiente cada uno de los proyectos. Lo cierto es que, Pinochet, como su presidente, quedaba excluido de dicho mecanismo. Los dictmenes se resolvan por unanimidad, dando a cada participante la posibilidad de establecer un veto absoluto. Esto introdujo un lmite institucional a Pinochet, que no poda actuar ni legislar sin consenso de otro cuerpo. 2.3. Los amarres de la transicin. El traslado Para ODonnell y Schmitter,35 al estudiar las transiciones es preciso tener en cuenta la manera en que fue desbaratado el rgimen anterior, la naturaleza y duracin del rgimen autoritario, los medios a los que apel para ganar legitimidad y maniobrar frente a las amenazas, as como tambin es preciso considerar, entre otras cosas, la confianza y aptitud de quienes pretenden lograr la apertura. La transicin, es el intervalo que se extiende entre un rgimen y otro.36 A partir de dicho esquema, analizaremos la transicin chilena, cuyo rasgo paradjico es que una herramienta legal, la Constitucin de 1980, establecida por el mismo rgimen militar, se convertira despus en el canal a travs del cual la oposicin presionara para retornar a la democracia. En su discurso de Chacarrillas de 1977, Pinochet anunci la intencin de planificar la transicin. Segn Manuel Antonio Garretn,37 esto signific el fin de una etapa puramente represiva (1973-1976/77) hacia una etapa fundacional (1976/77-1981/82). En dicha etapa, el rgimen intent reestablecer un nuevo tipo de relacin Estado-sociedad, cuyo reflejo fiel culmin con la institucionalizacin de 1980. En este discurso, Pinochet llam a constituir una democracia protegida, una especie de rgimen similar a la democracia liberal representativa, pero con una serie de mecanismos que impiden calificarlo como estrictamente democrtico, entre los cuales se encontraba la misin de las fuerzas armadas como tutoras del orden constitucional. La Constitucin de 1980 prevea en uno de sus artculos que Pinochet ocupara el cargo de Presidente por 8 aos, a partir de 1981. Finalizado dicho
35
36 37
O DONNELL, Guillermo y SCHMITTER, Philippe Transiciones desde un gobierno autoritario, Paids, Barcelona, 1986. O DONNELL, Guillermo y SCHMITTER, Philippe Transiciones, cit. GARRETN, Manuel Antonio La democracia en Chile. De la transicin a la consolidacin posible, en Revista de Economa Poltica, Vol.14, julio-diciembre 1998.
171
periodo, se contemplaba que la Junta elegira, de manera unnime, a un candidato que sera plebiscitado a fin de ratificarlo. Para ODonnell y Schmitter, los primeros pasos hacia la transicin se producen por conflictos en el interior de los regmenes autoritarios, que reflejan la diferencia entre aquellos que consideran que el rgimen en un futuro cercano deber recurrir a una forma de legitimacin electoral, es decir, los blandos, y entre los duros, aquellos que piensan que el periodo autoritario puede perpetuarse. Segn Barros, la Constitucin de 1980 represent un intento de institucionalizar el rgimen y evitar el dominio absoluto de Pinochet por parte de la Junta. Para este autor, tiene que ver con un conflicto entre lo que se llama, duros y blandos dentro del rgimen. Los blandos presionaban para una institucionalizacin, frente al debate internacional que suscitaba la muerte de Letelier38 a manos de la DINA (polica especial asociada directamente a Pinochet). Lo que la Constitucin de 1980 represent es un intento de parte del rgimen de lograr legitimidad, que no necesariamente se corresponda con un intento de democratizacin, es decir, al proceso mediante el cual las normas y procedimientos comenzaron a regirse por los principios de la ciudadana (responsabilidad administrativa, financiamiento pblico de los partidos, revisin de procesos judiciales, acceso irrestricto a la informacin, obligatoriedad del voto, etc.). Lo que signific Chacarrillas es la lenta apertura del rgimen, que recin se volvi manifiesto con el Plebiscito planificado para 1989, llevado a cabo bajo condiciones claras. Lo importante de la apertura fue el deshielo que provoc en la oposicin al rgimen. Aqu es importante remarcar que en Chile no fue fcil aglutinar a los distintos partidos de la oposicin en lo que se llam la Concertacin de Partidos por el NO. Dicha organizacin aglutinaba a diecisiete partidos polticos, entre los que se encontraba el Partido Demcrata Cristiano, el Partido Radical y dems partidos de izquierda y centro derecha. Adems, hay que tener en cuenta que la democracia cristiana haba sido uno de los partidos que haba apoyado el derrocamiento de Allende. Segn Carretn,39 esto se debi a un aprendizaje de la clase poltica, que comprendi que al rgimen se lo derrotara polticamente a travs de los mecanismos institucionales que el mismo perpetu.
38
39
Letelier haba formado parte del gobierno de la Unin Popular de Allende, luego de ser torturado fue enviado a Estados Unidos como diplomtico. Fue asesinado al explotar una bomba en el auto en el cual viajaba, como parte de lo que se conoci como Operacin Cndor. GARRETN, Manuel Antonio Aprendizaje y gobernabilidad en la redemocratizacin chilena, en Nueva Sociedad, Vol 128, noviembre-diciembre 1993.
172
La noche del 5 de octubre de 1988, la Concertacin de Partidos por el No obtena el 54,7% de los votos contra 43% que optaba por la permanencia de Pinochet. La transicin estaba en marcha. Una vez obtenido el triunfo, la Concertacin, la Derecha moderada representada por Renovacin Nacional y el ministro del Interior Cceres, acordaron una serie de puntos, considerados por Valenzuela como los consensos de la transicin. Uno de estos consensos tena que ver con el acuerdo de llevar a cabo una reforma de la Constitucin, para lo que se conformaron Comisiones Tcnicas destinadas a dicho estudio. Los resultados determinaron una Concertacin, dispuesta a conciliar, que limit sus propias posibilidades de reforma. Como contrapartida, el Gobierno militar redact una serie de medidas que la oposicin llam leyes de amarre. Segn Valenzuela, esto demuestra la estrategia confrontacional emprendida por los militares, que primero aceptaron las negociaciones que emprendi la derecha moderada para obtener cambios claves en los aspectos que resultaron ser inadecuados de la Constitucin, y despus trataron de atar a la Concertacin de manos.40 Las leyes de amarre, llamadas de esta manera por la intencin del Gobierno militar de dejar todo amarrado tras su retirada, estaban ntimamente relacionadas con el temor de los militares chilenos de sufrir la misma suerte de sus pares argentinos, donde tras su salida del gobierno fueron juzgados en el llamado Juicio a las Juntas. Una de estas leyes, tena que ver con el rol del Congreso. All se estipulaba que la Cmara de Diputados quedaba exenta de poder investigar y enjuiciar los actos de los miembros y funcionarios de las Juntas. A continuacin designaba como nueva sede del Poder Legislativo a Valparaso. Las dems leyes representaban la proteccin a los distintos sectores de las fuerzas armadas y de Carabineros, en un intento por asegurar mrgenes de autonoma. Ahora bien, cmo puede explicarse el traslado dentro del contexto de la transicin? Segn los artculos de peridicos consultados, el traslado estuvo relacionado con las ambiciones de permanencia en el gobierno del general Pinochet. Ral Gutirrez, editor del diario El Gran Valparaso, declara que: Pinochet, que pensaba seguir indefinidamente en el poder, soaba con un Congreso ttere, vale decir, que no le ocasionara mayores problemas y que le sirviera de pantalla para mostrar una supuesta democratizacin del pas. Pensaba que le sera muy conveniente tenerlo fuera de San-
40
VALENZUELA, Samuel J. La Constitucin de 1980 y el inicio de la redemocratizacin en Chile, en DI TELLA, Torcuato Crisis de representatividad y sistemas de partidos polticos.
173
tiago para que los parlamentarios no fueran a darse nfulas y ejercer algn tipo de presin sobre el Poder Ejecutivo41 Lo cierto es que cuando se dictan las leyes de amarre, Pinochet ya se encontraba oficialmente fuera del Poder Ejecutivo, sin olvidar su designacin como senador vitalicio. Estos datos, que pueden ser vlidos en el posicionamiento privado del General, no nos eximen de indagar ms profundamente. 3.1. Hacia la bsqueda de indicios: el debate actual El traslado se produjo en Chile sin debate, como estudibamos antes, en un contexto de transicin negociada. La discusin ha sido posterior, en tanto que durante los sucesivos gobiernos democrticos se observa el intento de algunos sectores de trasladar nuevamente el Congreso a Santiago, hecho que despierta la reaccin de otros sectores, comprometidos con su permanencia en Valparaso. Por eso consideramos que la revisin de algunos artculos puede brindarnos algunos datos que nos permitan descubrir argumentos presentes. Uno de los argumentos fuertes, a la hora de pensar la estrategia del traslado, es concebirla dentro del marco de la regionalizacin. Como exponamos al principio, el rgimen chileno es unitario, aunque permite la descentralizacin administrativa y la desconcentracin. De esta manera, el traslado puede comprenderse bajo dicha ptica, como un intento de desarrollo regional de Valparaso, ciudad de importante trayectoria histrica en Chile. El traslado, segn algunos autores, se debi a un intento de desconcentracin poblacional. Para un autor como Boisier, terico chileno abocado a los estudios sobre desarrollo regional, no debe confundirse la descentralizacin con la deslocalizacin. A partir de una revisin realizada de los distintos artculos periodsticos aparecidos en los ltimos aos en Chile, respecto al tema del traslado, podemos ordenarlos de acuerdo a una serie de puntos. La mayora de los participantes en las discusiones sostiene que el traslado del Congreso a Valparaso est relacionado con el intento de promover la regionalizacin, entendindose en este caso el desarrollo de la V Regin. Consideran que el Congreso en la ciudad-puerto ha pasado a constituirse en un hito para la regionalizacin del pas, que necesita cada da y con ms urgencia de nuevas muestras efectivas de descentralizacin y desconcentracin.42 Para Ral Gutirrez, editor del diario El Gran Valparaso: La instalacin del Congreso Nacional en Valparaso ha servido hondo para promover la regionalizacin o descentralizacin, como la forma de reducir el peso abruma-
41 42
Ral Gutirrez, editor del diario El Gran Valparaso, 10 de febrero de 2006. La Tercera, 3 de febrero de 2006.
174
dor que tiene Santiago y sobre todo el Poder Ejecutivo en la vida poltica y econmica del pas.43 Los partidarios de su nuevo traslado a Santiago, declaran que el desarrollo de la V Regin no ha sido el esperado y que, por lo tanto, no tiene sentido su permanencia all. Jos Antonio Gmez, presidente de la Cmara Baja durante el gobierno de Ricardo Lagos, sostuvo que ...tener la sede del Congreso en Valparaso no ha trado beneficios ni para la V Regin ni para los parlamentarios, porque lo nico que se logra con mantenerlo all son gastos enormes de traslado....44 Ante dichos argumentos, uno de los partidarios de la permanencia, el senador Ominami, sintetiz una respuesta: el Congreso ha funcionado bien en Valparaso, pero la constante amenaza de un eventual traslado ha sido fatal para las posibilidades de crecimiento de la ciudad y la regin, porque eso hace que inversionistas que podran iniciar un proyecto nunca lo hagan. Dentro de esta lnea, se manifiesta la clara intencin de limitar, a toda costa, el rpido crecimiento de Santiago.45 Actualmente, el tema de la ubicacin geogrfica del Congreso parece dividir opiniones dentro de la Concertacin misma, donde algunos diputados se expresan pblicamente por el regreso a Santiago, y otros defienden fervorosamente su permanencia en la ciudad-puerto. Una diputada de PPD, que forma parte de la Concertacin, contesta acerca del tema a los lectores: Hemos promovido, como Concertacin, la descentralizacin y el desarrollo armnico del pas, por lo mismo me niego a pensar en lo contradictorio que sera el traslado del Congreso a Santiago.46 Lo cierto es que, tiempo despus, otro diputado radical, Alberto Robles, impuls un proyecto (luego convertido en ley) que buscaba derogar la ley que establece la sede del Congreso en Valparaso. Mediante dicho proyecto, se promova que los congresistas puedan sesionar en cualquier lugar del territorio en el que fije sus sesiones. Esto gener reacciones diversas, entre aquellos que lo consideraron un intento encubierto de cambiar la sede del Congreso (sobre todo los representantes de la V Regin), y aquellos partidarios del proyecto que declararon no estar en oposicin de su permanencia en Valparaso. Consideraron que la propuesta no busca sino fomentar la descentralizacin.47
43 44 45
46 47
El Gran Valparaso, 10 de febrero de 2006. Nota publicada por La Tercera, 29 de enero de 2006. Carta de lectores enviada por Armando Villarino DAlfonso y Ren Fuentes Castro a La Tercera, 25 de abril de 2003. Laura Soto, diputada PPD, carta publicada en La Tercera, 23 de agosto de 2003. La Tercera, 20 de junio de 2006.
175
Durante la campaa presidencial, Michelle Bachelet fue consultada acerca de su opinin respecto de la ubicacin geogrfica del Congreso, a lo que la candidata respondi comprometindose a mantenerlo en la ciudad-puerto de Valparaso. De acuerdo a lo expuesto no habra cambios durante su mandato.48 3.2. Por qu Valparaso? Y as como Santiago es el pueblo chico ms grande del mundo, Valparaso es el universo ms pequeo y total, un cosmos caminable y saludable. Urbano Matus La ciudad-puerto de Valparaso era el motor del Chile colonial. Desde 1544 hasta 1802, se produjo una lenta evolucin demogrfica, posibilitada por la creacin de infraestructura que permiti la permanencia de la poblacin. Ya durante el periodo de la Repblica, el puerto de Valparaso experiment su apertura al comercio mundial, y as se convirti en un enclave estratgico de recalada y aprovisionamiento para las marinas mercantes que utilizaban el Estrecho de Magallanes en su viaje desde Europa hacia Amrica. Segn un archivo de la asociacin ARPA, abocada en recopilar el material historiogrfico de Valparaso: En la primera mitad del siglo XIX, Valparaso se transforma en la ciudad ms dinmica de Chile, aumentando su poblacin casi tres veces en sesenta aos. El puerto pas a ser la segunda ciudad en trminos demogrficos y el principal centro econmico del pas, adems de ser el puerto ms importante del Pacfico Sur.49 Segn este documento, luego del auge vivido por la ciudad-puerto, que durante todo el siglo XIX ve incrementado su volumen poblacional (inclusive sus habitantes tuvieron que comenzar a ocupar los cerros, poblando las terrazas del lugar), el siglo XX estuvo marcado por una serie de hechos que frenaron dicho crecimiento. Por un lado, en 1906 un fenmeno natural, el terremoto y tsunami, produjeron la muerte de cuatro mil personas y la reestructuracin urbana de la ciudad, con una importante migracin hacia zonas aledaas, en especial Via de Mar. Por otra parte, la conexin del ferrocarril San Antonio-
48
49
Recordemos que la ley que regula la sede del Poder Legislativo es de iniciativa exclusiva del Ejecutivo. La ciudad. Puerto de Valparaso como Patrimonio Histrico Mundial, en Archivum, Ao IV, nm. 5
176
Santiago (1911) signific una nueva alternativa para el transporte de mercancas y pasajero. Santiago fue fortalecindose como epicentro poltico y comercial, sobre todo con el auge del modelo industrializador, que generara un traslado poblacional y de las principales firmas hacia su zona de influencia. Esto, adems, supona que, con el tiempo, existira un puerto ms moderno y cercano a la capital del pas. A nivel internacional, la creacin del Canal del Panam en 1914 es otro hecho que contribuy a frenar su crecimiento. En sntesis, durante el siglo XX Valparaso fue perdiendo progresivamente su lugar privilegiado en la vida econmica, social y poltica chilena en detrimento de otras regiones. Este breve repaso por la historia chilena, nos permite observar cmo a lo largo de los aos se fueron equilibrando las relaciones de poder entre Santiago y Valparaso y, sobre todo, comprender la importancia de esta ltima como smbolo del patrimonio histrico chileno. Esto nos permite descubrir ciertos hilos para indagar en las causas y motivos del cambio geogrfico del Poder Legislativo. Adems, en muchos de los escritos aparece la ciudad de Valparaso cumpliendo un papel importante como smbolo cultural.50 El 1 de julio de 2003 la UNESCO declar a Valparaso Patrimonio Cultural de la Humanidad. Algunas reflexiones Segn las experiencias estudiadas, se puede observar cmo, en el caso de Brasil, lo que existi fue una lnea argumentativa que desde la poca colonial y durante el proceso de formacin del Estado-nacin aval el traslado de la Capital. Considero que dicha tradicin de discurso fue muy importante al momento de legitimar la decisin de la construccin de Brasilia. Es decir, Brasilia fue la culminacin de un proyecto, pensado durante largos aos, donde situaciones histricas distintas, lderes de diversos orgenes sociales y polticos, y con propsitos tambin dispares, se vieron unidos por una idea comn. En su concrecin, no debemos desdear el papel cumplido por los actores principales. El ms importante de ellos, el entonces presidente Juscelino Kubistchek, supo liderar la propuesta y movilizar el apoyo popular a travs de una ideologa hbrida de racionalidad y emotividad. No menos importante fue el accionar de su grupo de tcnicos y profesionales, como asimismo la singular figura de Oscar Niemeyer, representante de la vanguardia. Aqu resulta complicado establecer el peso que pudo haber tenido el traslado del Congreso, en tanto que el mismo se dio dentro de un cambio de la
50
Ver Carta de Valparaso (2005), compromiso en pos de contribuir a la defensa del patrimonio cultural de la ciudad.
177
Capital Federal en general, distinto de lo que ocurri en el caso chileno, donde slo se traslad el Poder Legislativo. Qu implicancias ha suscitado su traslado en las relaciones entre los dems estados? Es una incgnita difcil de resolver en un estudio de este tipo. Recordemos que uno de sus propsitos iniciales fue equilibrar los conflictos entre los dos gigantes, So Paulo y Ro de Janeiro. En la actualidad, lo que cuestiona su posicin estratgica (hecho que motiv su radicacin) es tambin un nuevo problema: al situarse en el corazn de Brasil, a muchos ciudadanos les resulta difcil movilizarse hasta el centro de decisiones para realizar reclamos (por ejemplo, un paulista debe recorrer 1020 km para llegar a Brasilia). Algunos cuestionan que Brasilia se ha convertido en una ciudad sin encuentros casuales, ajena a las manifestaciones y un poco fra para lo habitual del mpetu nacional. Fue un impulso inicial, pero se qued en el camino Pese a sus fracasos, considero importante rescatar, en mi opinin su contribucin principal: Brasilia como proyecto compartido. La construccin de la nueva capital represent el intento por paliar el excesivo poder de sus regiones ms ricas y si bien no solucion todos los conflictos, fue vivida por el pueblo en general. Naci de una amalgama que involucraba intereses pblicos y privados, ideas audaces y pequeas ambiciones y de aquella fe que mueve montaas. Brasilia, fue vista como la culminacin del sueo de modernidad, como la oportunidad del pueblo brasilero para emerger del oscuro Tercer Mundo. Brasilia, como la ilusin de un pueblo entero que volva a creer, a pensar que las cosas podan cambiar. A vivir la poltica como artfice de la realidad, y como herramienta para modificarla. Como deca Niemeyer, lo importante es que la construccin de Brasilia demostr que el pueblo brasileo era capaz de hacer sus sueos realidad. En Chile, en cambio, la transferencia del Congreso se produjo durante el periodo dictatorial, por ello, sin discusin ni consenso. Si bien segn los artculos analizados, el traslado fue comprendido como un cono de la descentralizacin, y principal contribucin a la regionalizacin, no resulta claro si sta fue la intencin prefijada por Pinochet. En el pas trasandino no existi apoyo o disenso, no hubo consulta. El traslado fue parte del acuerdo forzado entre civiles y militares previo a la retirada de estos ltimos. El amarre fue la retirada ordenada del gobierno militar. Considero que su contribucin especial al estudio de nuestro caso resulta del desarrollo posterior que se est produciendo en la regin de Valparaso. De acuerdo a la hiptesis planteada acerca de su contribucin al regionalismo, es posible rastrear distintas aseveraciones en el debate actual. Lo cierto es que, en los ltimos aos, Valparaso ha fortalecido su posicin en Chile, y el traslado se ha convertido en el smbolo de la regionalizacin. Adems, ha sido declara-
178
da Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO, y es considerada la Capital Cultural de Chile. Es decir, el traslado se ha convertido en el impulso inicial para acompaar un proyecto ms amplio de descentralizacin, que de profundizarse podra contribuir a consolidar su posicin. Por otra parte, las actuales discusiones sobre un posible nuevo traslado a Santiago impulsaron el debate entre los distintos representantes de los partidos polticos y de la ciudadana. La sede del Congreso se ha convertido en un tema principal para los habitantes portuarios. Los medios cubren sus vaivenes. Ya no podrn producirse cambios sin discusin. Respecto del caso argentino, no podemos arriesgar posibles consecuencias, slo podemos aclarar ciertos supuestos. Tenemos que tener en cuenta, que la decisin acerca de la designacin de la Capital Federal en nuestro pas no ha estado exenta de controversias. El triunfo de Urquiza sobre Rosas en Caseros signific que las provincias haban derrotado a Buenos Aires. La culminacin de largos aos de dominio de Rosas inclin la balanza sobre la Confederacin. Corra el ao 1852. No podemos dejar de mencionar que la disputa real que envolvi dichas controversias tena que ver con los destinos de la Aduana de Buenos Aires, puerto principal y, por lo tanto, codiciada fuente de dinero. O Buenos Aires conservaba para s dichos intereses, o bien los reparta con las dems provincias. La cada de Rosas impona la distribucin de las ganancias. La Confederacin sancion su Constitucin, de la cual Buenos Aires no se hizo partcipe. La misma carta constitucional, que declaraba la adopcin de forma republicana y federal, no fue suficiente para frenar las disputas entre el interior y Buenos Aires que, luego de diversas batallas, recin en 1880 se convirti en Capital Federal. A partir de ese momento, Buenos Aires, fue fortaleciendo su posicin como centro neurlgico del pas, relegando a las provincias a una posicin secundaria. Algunos proyectos posteriores intentaron paliar dicho centralismo mediante diversas propuestas de traslado de la Capital. Uno de los ms importantes fue el proyecto del traslado de la Capital a Viedma, encabezado por Alfonsn durante su presidencia. Si bien se convirti en ley, problemas posteriores lo dejaron en el olvido. Ahora bien, para empezar a pensar el traslado de uno de los poderes del Estado, tenemos que tener en cuenta que el mismo no significa necesariamente mejores gobiernos En pases con cultura centralista, y fuerte presidencialismo, puede que el traslado potencie el papel del Poder Legislativo, que puede constituirse como un centro con mayor autonoma, resignificando su funcin en el Estado de Derecho. O bien, dicho cambio slo puede contribuir al afianzamiento del centralismo del Ejecutivo sobre esta rama de gobierno. No pode-
179
mos pensar que una medida semejante, de la noche a la maana, pueda paliar siglos de cultura centralista y predominio de gobiernos personalistas. Qu implica el traslado geogrfico de uno de los poderes del Estado en este contexto? Creo que debemos plantearlo como medida que, desarrollada en conjunto con otras, como la apertura de canales de vinculacin entre los legisladores y las organizaciones de la sociedad civil, su reconocimiento como interlocutores vlidos, como la puesta en prctica de mecanismos ya existentes (consulta e iniciativa popular), puede contribuir a generar un proceso amplio de descentralizacin en la regin. Pensarla como estrategia que permita fortificar la participacin de la ciudadana en general Por otra parte, tenemos que tener en cuenta que trasladar el Congreso desde una ciudad a otra, no es por s misma una medida descentralizadora. Podra ocurrir que un simple cambio geogrfico genere una nueva centralidad. Por eso hablamos de un proceso integral, producto de una discusin previa, donde la ciudadana sea partcipe fundamental. Un debate en el cual se pongan de manifiesto los distintos argumentos, donde se analicen seriamente las consecuencias de una medida semejante. Es preciso comprender que no cumplir este objetivo sino cuenta con el apoyo de amplios sectores, ni de la toma de conciencia de la potencialidad de su funcin. Trasladar el Congreso de manera que resulte de una mera medida administrativa, sera como dibujar sobre el agua. Se trata de una medida que debe ir acompaada de un conjunto de creencias, valores y actitudes de parte de la ciudadana en general. Se trata de encontrar en el cambio territorial, una nueva forma de empezar a pensar las relaciones entre los poderes del Estado. De encontrar el equilibrio o balanza de la que hablaba Tocqueville. De comprender que no se trata de una decisin tomada desde las cpulas del Estado sino en entenderla dentro de una perspectiva que vincule mayores mrgenes de autonoma para los gobiernos subnacionales, apertura de canales de vinculacin entre la sociedad civil y la sociedad poltica. Trasladar hacia donde? El lugar de asentamiento del Poder Legislativo est ntimamente relacionado con los propsitos que se esperan del mismo y, por otro lado, con los costos polticos y econmicos que acarreara. Si pensamos que el objetivo principal es el desarrollo regional, podramos pensar en una regin de escaso desarrollo, donde el traslado se convierta en el impulso necesario para su desenvolvimiento. Este es el caso de Brasil, donde el objetivo principal, adems de paliar el conflicto entre Ro Janeiro y So Paulo, fue el desarrollo de la meseta central. La desventaja de este tipo de estrategia es que supone la inversin de cuantiosos recursos para la instalacin de la infraestructura necesaria.
180
Por otra parte, podemos pensar la transferencia hacia una regin, con cierto nivel de desarrollo que pueda brindar la infraestructura necesaria. Sin embargo, este traslado ya no representara el propsito inicial para el cual fue pensado (el desarrollo regional). En cambio, si pensamos que la meta fundamental es la descentralizacin, entendida como marco integral en el cual puedan desarrollarse mejores prcticas de gobierno, tendramos que pensar en una ciudad capaz de constituirse como centro legislativo. Es la idea de una capital legislativa. Se trata de pensar en el traslado como parte de un proyecto descentralizador, teniendo en cuenta que la descentralizacin no produce indefectiblemente relaciones democrticas sino que representa una oportunidad. El hecho est en creer que dicho cambio pueda contribuir, que puede ser un punto de partida til para el mejoramiento de las instituciones. Pasa, fundamentalmente, por volver a creer en la poltica. Bibliografa
BARROS, Robert Personalizacin y controles institucionales: Pinochet, la Junta Militar y la Constitucin de 1980, en Desarrollo Econmico, Vol. 41, nm. 161, abril-junio 2001. BAUMAN, Zygmunt La globalizacin. Consecuencias humanas, FCE, Buenos Aires, 2006. BOISIER, Sergio Post scriptum sobre desarrollo regional. Modelos reales y modelos mentales, en Eure, Vol. 24, nm. 72, Santiago, septiembre, 1998. Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente, en Eure, Vol. XXX, nm. 90, Santiago, 2004. DA SILVA DUARTE, Luis Sergio La construccin de Brasilia como experiencia moderna en periferia capitalista: la aventura, en Espiral. Estudios sobre Estado y Sociedad, Vol. IV, nm. 11, enero-abril de 1998. DE RIZ, Liliana (coordinadora del Informe sobre Desarrollo Humano 2001) Hacia un nuevo federalismo, en Tribuna Abierta [en lnea] http:// www.undp.org.ar EGAA, Jos L.C. Sobre el nuevo gobierno regional chileno, Revista de Derecho, V. 3, nm.1-2, Valdivia, diciembre 1992. GARRETN, Manuel Antonio Aprendizaje y gobernabilidad en la redemocratizacin chilena, en Revista Nueva Sociedad, Vol. 128, noviembre-diciembre 1993.
181
La democracia en Chile. De la transicin a la consolidacin posible, en Revista de Economa Poltica, Vol. 14, julio-diciembre 1998. HALPERIN DONGHI, Tulio Historia contempornea de Amrica Latina, Alianza, Madrid, 2001. LOVE, Joseph L. Federalismo y regionalismo en Brasil, 1889-1937, en CARMAGNANI, Marcelo coordinador Federalismos Latinoamericanos, FCE, Mxico, 1993. MONTECINOS, Egon Los estudios de descentralizacin en Amrica Latina: una revisin sobre el estado actual de la temtica en Eure, Vol. XXXI, nm. 939; pp. 73-88, Santiago de Chile, agosto 2005. MURILO DE CARVALHO, Jos Federalismo y centralizacin en el Imperio Brasileo: historia y argumento, en CARMAGNANI Marcelo coordinador Federalismos Latinoamericanos, FCE, Mxico, 1993. SCNHEIDER, Wolf De Babilonia a Brasilia. Las ciudades y sus hombres, Noguer SA, Barcelona, 1961, cap. III: Brasilia y otras ciudades afines. SIAVELIS, Peter Chile: las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo despus de Pinochet., versin revisada y actualizada de artculo publicado en ingls en MAINWARING y SHUGARTT Presidencialismo y democracia en Amrica Latina, Cambridge University Press, Introduccin. TOHM, Fernando; SETTIMI, Stella Maris y AUDINO, Patricia La influencia de la Teora del Desarrollo en las polticas econmicas en las dcadas de 1950 y 1960. Los casos de Argentina y Brasil, Dpto. de Economa, UNS, Documento de trabajo. UVALLE BERRONE, Ricardo Descentralizacin poltica y federalismo: consideraciones sobre el caso de Mxico, Gestin y Estrategia. Departamento de Administracin. Edicin Internet. VALENZUELA, Samuel J. La Constitucin de 1980 y el inicio de la redemocratizacin en Chile., en DI TELLA, Torcuato Crisis de representatividad y sistemas de partidos polticos. La ciudad. Puerto de Valparaso como Patrimonio Histrico Mundial, en Archivum, Ao IV, nm. 5.
Diarios
El Gran Valparaso, www.granvalparaiso.cl Clarn La tercera
182
Sitios web:
www.todoarquitectura.com www.redalyc.com (Hemeroteca cientfica en ciencias sociales) www.unesco.org www.estudiocaos.com www.undp.org.ar
Eje Histrico Mencin Especial La cuestin de la Capital Federal en la Repblica Argentina

LAUREANO MARTNEZ
Introduccin l siguiente trabajo aborda los problemas que giraron en torno a la ubicacin de la Capital Federal de la Repblica Argentina desde sus orgenes como Estado nacional, hasta finales del siglo XX. Como es sabido, Argentina es un pas federal. La etimologa de federalismo indica que proviene del latn foederare que significa unir por medio de una alianza. Es decir, se trata de un acuerdo que se celebra entre aquellos que tienen un determinado poder y necesitan acordar sus intereses para vivir en armona. La doctrina establece, por su parte, que el federalismo es una forma de organizacin del Estado que se refiere a la estructura territorial que este adopta y que confiere a las distintas unidades o regiones soberanas propias. En una federacin, el gobierno central ejerce su imperio sobre los Estados componentes. Pero cuando de la doctrina se pasa a la dinmica histrica, los factores polticos y econmicos confieren determinadas particularidades al federalismo. En nuestro caso, es el resultado de un proceso histrico de formacin de una alianza entre la macroceflica Buenos Aires y un cuerpo formado por las dems provincias que no ha guardado proporcin. La centralizacin del poder poltico, econmico y administrativo, junto a la concentracin demogrfica en el permetro urbano de la ciudad portea, han sido las notas distintivas del pas a lo largo de toda su historia. Si se acepta esto como problema, se acordar, entonces, que resulta importante hacer un repaso por los sucesos histricos que dieron lugar a las decisiones polticas que terminaron por erigir a Buenos Aires como ncleo polifuncional de las actividades centrales del pas. Por cuestiones de espacio, resulta complejo analizar detalladamente todo el proceso histrico de definicin del emplazamiento del Gobierno nacional. Por ello, se intentar hacer un breve repaso general de las propuestas y los acontecimientos de mayor relevancia que condujeron a una decisin en 1880, posteriormente cuestionada y problematizada. El debate alcanzar tanto al campo intelectual como a la arena poltica, donde sus exponentes, en algunos ca-
184
sos, llegaron a realizar verdaderas propuestas de traslado, como intento de dar solucin a los problemas de profunda centralidad y desigualdad regional presentes desde el surgimiento del Estado-nacin. En este sentido, el objetivo general del trabajo es analizar la configuracin del poder poltico en el territorio del Estado argentino en su forma federal. Para ello, en primer lugar se analizarn especficamente, aunque en forma sinttica, las diferentes posiciones y argumentos que giraron en torno a la localizacin de la Capital Federal de la Repblica, entre la Revolucin de Mayo y la federalizacin de Buenos Aires en 1880. En esa etapa se destacaron los proyectos que impulsaban a Rosario como capital de la Repblica y que dieron a la ciudad una oportunidad histrica, que se vio frustrada tres veces por los vetos del Poder Ejecutivo Nacional. Posteriormente, se mencionarn algunos trabajos de pensadores argentinos que retomaron el problema de la localizacin de la Capital Federal y la consecuente centralizacin que esta decisin acarre. Por ltimo, se repasarn diferentes propuestas polticas de traslado, centrndose en la del gobierno de facto de Lanusse en 1971 y en la del gobierno de Ral Alfonsn en 1986, que propona el traslado de la capital a ViedmaCarmen de Patagones. Los comienzos de la problemtica Uno de los tpicos centrales en la construccin de la Repblica Argentina ha sido la serie de disputas en torno a la localizacin de la autoridad poltica central. No resulta extrao al recordar que para los territorios semidesrticos que integraron el pas desde un principio, el gobierno era el principal factor de colonizacin, convirtindose de ese modo en un importante instrumento de construccin de la sociedad, la economa y la cultura. Es por eso que la eleccin de la ciudad o sitio para el emplazamiento de la capital ha tenido entre nosotros una importancia que no suele verse en otros pases; no se trataba solamente de elegir un lugar fsico para la sede de la autoridad, sino un objetivo de la poltica de colonizacin y de civilizacin en cada poca en que la cuestin de una nueva capital fue planteada. De otro modo, podemos decir que siempre que un gobierno ha elegido un sitio para instalar la capital de un territorio, la eleccin fue reflejo de lo que podemos llamar un proyecto poltico. 1 El primer proyecto poltico al que puede hacerse referencia es el que se vincula con la primera capitalizacin de Buenos Aires, establecida como capital del virreinato del Ro de la Plata durante el gobierno de Carlos III, quien
1
LARRIQUETA, Daniel El traslado de la Capital, Fundacin para el Cambio en Democracia, Buenos Aires, 1987, p. 6.
La cuestin de la Capital Federal...
185
deleg su autoridad en el virrey Don Pedro de Cevallos. Hacia 1776 el monarca espaol haba emprendido un importante programa de reformas del imperio. Los elementos centrales de este proyecto consistan en recuperar la iniciativa territorial, superando el debilitamiento defensivo del pasado, realizar una importante modernizacin y descentralizacin de la administracin del Estado y abrir el comercio, la produccin y los conocimientos en beneficio del progreso. Dado que la concepcin de la monarqua carolingia no se agotaba en la dimensin militar o de defensa, inmediatamente se deslig al nuevo reino de las ataduras comerciales que lo hacan depender de Lima, de modo que como capital fuese, adems de un polo poltico y militar, un ncleo econmico con capacidad de incidir en el cuantioso trfico ocenico que monopolizaban Inglaterra y Portugal. De esta manera, Espaa volva al Atlntico Sur desde el puerto de Buenos Aires, que era adems la nica capital virreinal instalada en una ciudad portuaria. As, el proyecto poltico de Carlos III se convirti en la misin heredada por la futura Argentina y esa primera capitalizacin de Buenos Aires se concret para servir de instrumento al programa de la Corona. Puede afirmarse, entonces, que en el mapa de la Argentina moderna puede leerse esta primera decisin como un impulso de marcha hacia el sur, con la ocupacin progresiva de la costa patagnica y la regin pampeana, en puja con la presin permanente de la frontera con el indio. A principios del siglo XIX, con el fin de la dominacin colonial espaola, las viejas colonias se abocaron a constituirse como unidades polticas autnomas. En nuestro pas, la Revolucin de Mayo de 1810 no modific la ubicacin de la sede capitalina asignada como cabeza del territorio rioplatense en 1776. Los gobiernos patrios que se sucedieron con posterioridad a la Revolucin de Mayo se asentaron en Buenos Aires, y si bien sufrieron distintos ataques por cuestiones polticas, no tuvieron que enfrentar seriamente propuestas de traslado del centro de poder, a excepcin de algn reclamo aislado y sin mayor trascendencia, como las instrucciones dadas a los diputados de la Banda Oriental que concurrieron a la Asamblea General Constituyente de 1813: que precisa e indispensablemente sea fuera de Buenos Aires donde resida el sitio de gobierno de las Provincias Unidas.2 A pesar de que esta idea fue recogida por los proyectos constitucionales elaborados por la Comisin Oficial redactora, nombrada por el Poder Ejecutivo y por la Sociedad Patritica, careci de sustento para llevarla a la prctica.
RAVIGNIANI, Emilio Asambleas Constituyentes Argentinas, Buenos Aires, 1939, T. VI, p. 614.
186
En medio de la lucha civil en el litoral argentino, deba tambin atenderse a la guerra de la independencia. El mismo general San Martn, con voz de alarma frente a la prdica descentralizadora y en un intento de atenuar los ataques de la oposicin al rgimen del Directorio aclamaba: Me muero cada vez que oigo hablar de federacin! No sera ms conveniente trasplantar la Capital a otro punto, cortando por este medio las justas quejas de las provincias?...3 Aun as, desde que se creara el virreinato del Ro de la Plata, ninguna de las leyes fundamentales dictadas en 1815, 1817 o la primera Constitucin de 1819, contenan algn cambio en ese punto; tanto las Juntas, Triunviratos y Directores Supremos ejercieron el poder siempre desde Buenos Aires. Como se repetira muchas veces en la historia, la violencia desatada por las diferencias internas concluy poniendo fin al gobierno central argentino en febrero de 1820, al ser derrotado el general Rondeau, jefe del Estado en aquel momento, en manos del Ejrcito federal comandado por general Francisco Ramrez, gobernador de Entre Ros. La cada del mandatario nacional se llev consigo la disolucin de los poderes pblicos: Ejecutivo y Congreso, y la abrogacin de la Ley Suprema del ao anterior. Finalizaba de este modo la existencia de instituciones nacionales, tras un fuerte desgaste en el intento de consolidar el proceso de emancipacin, producto de la puja intestina a la que quedaba expuesto el naciente pas. Como consecuencia, desapareci la calidad de capital que durante una dcada de vida independiente haba mantenido la ciudad de Buenos Aires. De Rivadavia a Rosas Durante el siglo XIX se evidenci el juego de dos intereses opuestos: por un lado, el deseo nacional de aprovechar las condiciones de la ciudad portea y, por otro, la voluntad local tendiente a seguir aprovechando con exclusividad de su recinto, singularmente favorecido por su ubicacin a las puertas de la Confederacin. En 1824, despus de cuatro aos de vida semi-soberana de las provincias, se volvieron a reunir los diputados del territorio argentino en el Congreso general en Buenos Aires. Esta Asamblea promovi la resurreccin de una autoridad nacional. Posteriormente, en 1826, asumi la presidencia de la Repblica Bernardino Rivadavia, quien en su discurso de toma de posesin de la magistratura anunci cul era a su juicio la necesidad ms imperante para la organizacin de la Nacin: Esta base es dar a todos los pueblos una cabeza, un
3
MITRE, Bartolom Historia de San Martn y de la emancipacin sudamericana, La Nacin, Buenos Aires, 1902, T. I, p. 478.
187
punto capital que regle a todos y sobre el que todos se apoyen: sin ella no hay organizacin en las cosas, ni subordinacin en las personas [...] es preciso que todo lo que forma la Capital sea exclusivamente nacional.4 De inmediato el mismo Rivadavia elev al Congreso un proyecto de ley sobre la materia, entendiendo que era la base fundamental de la organizacin del Gobierno Nacional. La propuesta consista en declarar la ciudad de Buenos Aires y un extenso territorio aledao Capital del Estado, sujeto a jurisdiccin del Congreso y del primer magistrado; as como tambin, provisoriamente, la provincia de Buenos Aires. Finalmente, despus de largos debates donde porteos y provincianos se mezclaron a favor y en contra de la propuesta presidencial, se sancion la ley el 4 de marzo de 1826. La consecuencia de esta decisin fue el cese de las autoridades de la provincia de Buenos Aires: Gobernador y Legislatura. Debido a la falta de consentimiento de los representantes de dicha provincia, esto fue visto como un apoderamiento de la misma. En lo que refiere a las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales, la pugna evidenciada entre los partidos Unitario y Federal deriv en un vaco poltico para aquel ao. Las provincias del interior adoptaron una posicin de ruptura y esto volvi intil cuanta medida tom la Asamblea general, prcticamente carente de cualquier representatividad. Esto implic que Buenos Aires fuera elegida Capital de la Repblica slo formalmente, porque nacionalizado todo su territorio, unas autoridades suplantaron a otras completamente y sin convivencia. A esto debe sumarse el hecho de que el imperio de los funcionarios capitalinos no pasaba del mbito bonaerense, por lo que sus funciones resultaban tan locales como las desaparecidas. Como afirma Isidoro Ruiz, es por esto que no puede considerarse vlidamente que en esta poca hayan estado instalados poderes generales. Poco despus, rechazada la Constitucin sancionada en diciembre de 1826, la aventura presidencial se vio desmoronada y Bernardino Rivadavia renunci a un cargo que slo haba desempeado nominalmente. Volva a renacer, de este modo, la soberana de las provincias, al mismo tiempo que el pronunciamiento del general Lavalle interrumpi la pugna entre Santa Fe y Crdoba por ser sede de una nueva Asamblea Constituyente y abri un periodo de inestabilidad en todo el pas. Los acontecimientos polticos posteriores llevaron al enfrentamiento de la Liga del Interior, con eje en Crdoba, con la Liga del Litoral, cuyo centro era Santa Fe, que concluy con la victoria de esta ltima y con la firma del Pacto Federal a fines de 1831.
Citado en RUIZ MORENO, Isidoro La federalizacin de Buenos Aires. Debates y documentos, Hyspamerica, Buenos Aires, 1986.
188
En 1835 Rosas asumi nuevamente la suma del poder pblico de Buenos Aires. Su rechazo al Pacto Federal provoc que en 1839 se desataran nuevos enfrentamientos internos hasta 1842, ao en que se impuso finalmente la poltica encarnada en su persona. Desde entonces, toda la Confederacin, salvo algunos intentos de levantamientos, gir en torno a la voluntad del Gobernador de Buenos Aires quien, a partir de la batalla de Arroyo Grande en 1842, pudo dirigir virtualmente a la Argentina por entero. Si bien no como Capital del Estado, porque ninguna ley de su magistratura as lo determin, y slo se manejaron facultades nacionales de relaciones exteriores, lo cierto es que desde entonces el pas fue de hecho coordinado desde la ciudad portuaria y en su propio beneficio. Debe aclararse que Buenos Aires careca de condicin de Capital de la Repblica no slo por su falta de institucionalizacin formal ni tampoco debido al carcter local de sus autoridades. En ltima instancia, el problema resida en que Buenos Aires no atenda a los intereses de las provincias, y es eso lo que en esencia representa la capital de un pas: servir de asiento al Poder Nacional para atender las necesidades de todos sus componentes. La batalla de Caseros y el Congreso Constituyente Este estado de cosas finaliz con el levantamiento comandado por el general Justo Jos de Urquiza en la batalla de Caseros. El acontecimiento fue visto como la base para poder normalizar las instituciones y organizar la Nacin. El 9 de mayo de 1852 el General triunfante convoc en su residencia de Palermo a un grupo de ciudadanos, tanto porteos como provincianos, para acordar informalmente sobre los pasos a seguir para organizar el Estado nacional. De aquella reunin surgieron las bases del Pacto de San Nicols de los Arroyos, plataforma del futuro Congreso Constituyente. Ya estando Urquiza designado en el cargo de Director Provisorio de la Confederacin por decisin de los mandatarios provinciales, y aceptadas las bases del Congreso Constituyente, la organizacin federal que se planteaba encontr una dificultad mayor, como con Rosas desde 1832, en la tenaz oposicin de la Legislatura portea. La separacin fue el camino elegido por Buenos Aires al no poder imponerse por la fuerza sobre la voluntad de las dems provincias. Por una paradoja de la historia, como tantas otras, los mismos hombres que haban combatido a Rosas sostenan en este caso una postura centralista con la pretensin de que Buenos Aires dominara la Repblica. Como es sabido, la Asamblea reunida en Santa Fe, cuna del Pacto Federal, no cont con la presencia de los diputados porteos.
189
A pesar de la resistencia centralista, el proyecto de Ley Suprema fue presentado al congreso por la Comisin de Negocios Constitucionales, junto con una minuta de declaracin y un proyecto de ley sobre la Capital de la Confederacin, acompaados de un informe explicativo en el que se argumentaba la conveniencia de establecer en el artculo 3 de la Constitucin Nacional, de fijar el Gobierno General en la ciudad de Buenos Aires, a pesar de la transitoria disidencia de esta provincia. Al respecto se argumentaba: La residencia de las autoridades nacionales debe ser aquella donde con mayor decoro y respetabilidad se presenten ante el extranjero; all donde estn ms en contacto con las potencias amigas; en donde sea ms fcil compulsar los archivos y antecedentes diplomticos, ilustrar la opinin gubernativa, y disponer de los elementos que la calidad de Capital de hecho de la Repblica ha dado a Buenos Aires desde la poca ms remota del rgimen colonial. En esta parte la Comisin cede a una necesidad imperiosa de nuestra manera de ser. No crea ni inventa: salva una necesidad de nuestra organizacin....5 A pesar de los esfuerzos, el hecho de que Buenos Aires no tuviera representacin en el Congreso la exima de la obligacin de ceder su Capital al Gobierno federal, salvo que as lo aprobara la Legislatura de dicha provincia. El mencionado artculo 3 fue debatido en largas sesiones, en las que se presentaron argumentos diversos a favor y en contra de la localizacin de la Capital en la ciudad portea. Finalmente, fue aprobado por mayora y qued establecido de la siguiente forma (que luego sera revisada en 1860, como veremos): Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciudad de Buenos Aires, que se declara Capital de la Confederacin por una ley especial. En la sesin del 3 de mayo de 1853, ya aprobada por completo la Constitucin Nacional, se sancion la ley orgnica que fijaba las condiciones de capitalizacin de Buenos Aires. Pero la Legislatura de esta provincia se neg a tratarla hasta que entrara en examen el texto constitucional y sus leyes orgnicas, que el Congreso General le remitira. La misma actitud haban adoptado las provincias a principios de 1827 con la Constitucin unitaria de Rivadavia. As las cosas y previendo la prolongacin del conflicto, el Director Provisorio, por medio de decretos datados en San Jos el 29 de agosto, determin la crea-
RAVIGNIANI, Emilio Asambleas Constituyentes, cit., p. 781.
190
cin de un Consejo de Ministros en el cual deleg sus poderes nacionales y dispuso su residencia en la ciudad de Paran, capital de la provincia de Entre Ros. La actitud portea de rechazo a la organizacin federal llev a que el Congreso Constituyente considerase un proyecto para fijar la capital provisoria de la Confederacin. Despus de recoger distintas propuestas para ubicarla en Crdoba, Santa Fe o Entre Ros, se decidi por ley que el Gobierno nacional residira en una capital de provincia, la cual sera federalizada como capital provisoria de la Confederacin. Posteriormente, el Congreso Constituyente efectu la proclamacin del jefe de Estado, el general Urquiza, ahora regido por una ley comn y suprema. De la misma forma que el ensayo institucional del ao 1826, el nuevo Presidente tropezaba en su inicio con la resistencia de la capital natural, opuesta a las transformaciones propuestas por el Congreso. Esta actitud fue una constante hasta su solucin definitiva en 1880 y represent el primer y ltimo problema de la organizacin nacional. Paran como capital En marzo de 1854 se dict un decreto declarando federalizado el territorio de Entre Ros en su totalidad, y estableca all la capital provisoria de la Confederacin, donde fij su residencia el Gobierno federal. Esta situacin se prolong durante un largo tiempo. Adems, ese ao la provincia de Buenos Aires abandon ese nombre, que denotaba su relacin con el Gobierno central, se dio su Constitucin local y adopt el ttulo de Estado para consolidar su postura aislacionista, recuperando su soberana interna y externa. En abril de 1859 Urquiza fue autorizado por el Congreso a promover la reincorporacin de Buenos Aires; se recomendaba apelar a medios pacficos. Tales trminos, en un contexto de fuerte tensin, eran poco menos que utpicos y ambos bandos se alistaron para la guerra. Las fuerzas de la Confederacin, bajo el mando de Urquiza, y las de Buenos Aires, bajo el de Mitre, chocaron en Cepeda el da 23 de octubre, y quien triunfara en Caseros avanz sobre Buenos Aires. Lo hizo con una proclama conciliatoria: Integridad nacional, libertad, fusin, son mis propsitos.6 El resultado fue el Pacto de San Jos de Flores del 11 de noviembre de 1859. Buenos Aires se reincorpor a la nacin, renunci a su autonoma, la aduana devino propiedad nacional, pero por cinco aos la provincia continu disponiendo de sus rentas. Lejos de ser
6
Citado en MUSSO, Adalberto Villa Mara y la cuestin capital, Colmegna, Santa Fe, 1970, p. 151.
191
totalmente perjudicada, Buenos Aires logr importantes beneficios en las negociaciones, ya que en el pacto se acord permitirle revisar el texto constitucional y proponer reformas a la misma. Adems, se acord que su territorio no podr ser dividido sin el consentimiento de su Legislatura. Reunida a efecto de las modificaciones constitucionales una Convencin en la ciudad platense, se presentaron las propuestas de enmiendas, redactadas por el general Mitre. Entre ellas se hallaba la reforma del artculo 3, que designaba a Buenos Aires como sede del Gobierno federal, que qued reformado de la siguiente manera: Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciudad que se declare Capital de la Confederacin por una ley especial del Congreso, previa cesin hecha por una o ms Legislaturas provinciales del territorio que haya de federalizarse. De este modo, la soberana provincial quedaba preservada y tambin se reafirmaba el sistema federal establecido por la Constitucin aunque, por otro lado, las prerrogativas introducidas favorecan claramente a Buenos Aires. El mandato de Urquiza finaliz en marzo de 1860, siendo sucedido por Santiago Derqui. Un ao despus sobrevendra otra crisis poltica como consecuencia de la negativa del gobernador Mitre a realizar elecciones que acreditasen legalmente a los diputados porteos en el Parlamento nacional. Al mismo tiempo, los diputados del interior solicitaban una solucin definitiva al problema de la Capital y criticaban la situacin transitoria en que se viva, en una cuestin que representaba la base de todo el sistema poltico y condicin elemental para el progreso de la Nacin. De hecho, se present al Congreso un proyecto para transformar la Capital transitoria de Paran en permanente, que finalmente no prosper. Los sucesos desembocaron en un desenlace previsible: un nuevo enfrentamiento armado. La batalla de Pavn se llev a cabo el 17 de septiembre de 1861 en una renovada bsqueda por dirimir la supremaca entre ambos bandos: el Gobierno nacional, con sede en Paran y el Gobierno de Buenos Aires. Si bien la accin militar termin, tras un confuso desarrollo, con la retirada de las tropas porteas, cuando las fuerzas confederadas de Urquiza mantenan una situacin muy favorable con respecto a las tropas bonaerenses de Mitre, sorpresivamente el jefe entrerriano orden la retirada. Fue tan inesperada la resolucin que Mitre tard en comprender los alcances de su victoria.7 Conocidas son las palabras de Alberdi respecto del resultado de Pavn, en abierto reproche a Urquiza:
DAZ, Honorio Alberto El Traslado de la Capital: historia para el debate, CEAL, Buenos Aires, 1989, p. 19.
192
Para qu ha dado tres batallas? Caseros para ganar la presidencia, Cepeda para ganar una fortuna, Pavn para asegurarla. Acaba en vida como la empez, por ser un satlite de Buenos Aires. Ha cancelado cuentas con la posteridad, se ha rehabilitado con Buenos Aires, deshaciendo uno por uno sus trabajos y ttulos de libertad a favor de la nacin y el mundo civilizado. En Caseros derroc el ascendiente tirnico de Buenos Aires sobre las provincias. Ese es el mrito de esa victoria, no la cada de un hombre (Rosas). En diez aos se lo ha devuelto todo duplicado cuanto le quit.8 La consecuencia fue el derrumbe institucional con la renuncia del presidente Derqui y su retirada a Montevideo. Por su parte, Urquiza, manifestando su disgusto por la lucha fratricida que supuso finalizada en Caseros, y argumentando intenciones de lograr la pacificacin nacional, se retir de la contienda y cedi ante la intimacin del gobernador Mitre de concertar la paz con Buenos Aires por separado. No sin dificultades el caudillo entrerriano arranc a la Legislatura de su provincia la declaracin por la que sta reasuma el ejercicio de la soberana que le es propia en toda su plenitud, y como consecuencia de ello decret que Entre Ros volva a disponer de la ciudad de Paran. Falto, as, el Gobierno nacional del suelo y de los recursos necesarios para continuar su difcil administracin, en Consejo de Ministros nacionales se decidi acordar el receso temporal de Paran como capital, despus del cual nunca lleg el momento de reanudar sus funciones: el triunfo del movimiento bonaerense fue definitivo. De hecho y de derecho, la ciudad de Paran dej de ser Capital de la Repblica para siempre. La cada del Gobierno nacional a fines de 1861 provoc una situacin indita en la corta vida institucional argentina: no se haba previsto nada al respecto, confindose en el acatamiento completo de la Ley Suprema, con la desaparicin de las luchas civiles y cesando el imperio de la fuerza. En pos de recomponer el Estado nacional, los gobiernos del interior, asumidos por elementos adictos a la causa portea, comenzaron a ceder facultades al Ejecutivo de Buenos Aires con criterios dispares, pero que al fin de cuentas llevaron al general Mitre a adoptar en 1862 el ttulo de Encargado del Poder Ejecutivo Nacional. Haciendo uso de las atribuciones delegadas y actuando a la vez como
8
ALBERDI, Juan Bautista Grandes y pequeos hombres del Plata, Plus Ultra, Buenos Aires 1974, p. 212.
193
mandatario local (Gobernador de Buenos Aires) y general (Ejecutivo nacional), convoc a un renovado Congreso Legislativo, que se instal en Buenos Aires el 25 de mayo. La coexistencia de funciones mencionada no poda ser permanente, por lo que el primer magistrado se aboc a solucionar un problema acuciante: determinar territorialmente las competencias respectivas. El constante factor de enfrentamiento surga una vez ms. El 6 de junio Mitre plante al recin instalado Congreso nacional la necesidad de determinar lo que corresponde, por lo que respecta a la Capital de la Repblica, con arreglo al artculo 3 de la Constitucin Nacional.9 Esto dara lugar a una prolongada y profunda discusin parlamentaria, que develaba las serias dificultades para llegar a resolver el ltimo vaco de la organizacin del Estado argentino. En un reducido espacio privado, Mitre hara declaraciones que posteriormente seran dadas a conocer en el espacio parlamentario: Si Buenos Aires no pona al servicio del Poder Ejecutivo Nacional todos los elementos de su fuerza, de su crdito y de su poder, radicndolo en la misma Buenos Aires, el Poder Ejecutivo no podra responder de la situacin. Era una postura abiertamente contradictoria con la sostenida dos aos atrs, lo cual le vali Mitre la prdida de prestigio por parte de sus propias filas, lo que se tradujo en la divisin del Partido Liberal en dos fracciones: los nacionalistas, partidarios de Mitre, y los autonomistas, liderados por Adolfo Alsina. La Cmara de Senadores nacional trat el tema mediante una comisin especial y present un proyecto en el que propona federalizar por cinco aos toda la Provincia y residiendo por igual trmino las autoridades nacionales en Buenos Aires, hasta que pudiera instalarse finalmente la Capital en la ciudad de San Nicols, con los edificios adecuados. Era una alternativa evidentemente en beneficio de los intereses de la ciudad portea, con una propuesta que recordaba demasiado a los intentos unitarios. Vlez Srsfield calific el intento de inconstitucional por su intencin de eliminar una provincia, y propuso instalar la capital en el pueblo de San Fernando, en la campaa bonaerense con un territorio de cuatro leguas cuadradas que deberan solicitarse a la Legislatura provincial. En contra del proyecto de federalizar la provincia de Buenos Aires se levantaron varias voces, entre las que cabe destacar, por sintetizar los argumentos de una parcialidad, la del senador por Catamarca ngel Navarro, quien calific el proyecto de antipoltico, peligroso y absurdo: Van a renacer los recelos que tienen las provincias de que Buenos Aires quiere imponerles, quiere gobernarlas, por9
Citado en RUIZ MORENO, Isidoro La federalizacin, cit., p. 28.
194
que federalizar una Provincia es una idea nueva, una idea que puede disfrazar tal vez un objeto, pero en realidad se va a dar al Gobierno Nacional todo el poder de que actualmente dispone la Provincia de Buenos Aires para gobernar a la Nacin, y lo que van a decir es que Buenos Aires por un medio oblicuo o disfrazado quiere tener prepotencia, y mantenerla sobre la Repblica Argentina.10 Tras largos debates, la ley que federalizaba el territorio de Buenos Aires fue aprobada, pero posteriormente no tuvo aceptacin en la Legislatura portea, cuyo asentimiento era condicin necesaria segn el mencionado artculo 3 de la Constitucin Nacional. Dicha Legislatura devolvi una propuesta que contemplaba federalizar nicamente la ciudad de Buenos Aires por el trmino de cinco aos para residencia de las autoridades nacionales. El general Mitre hizo conocer la propuesta de los legisladores provinciales al Congreso para que fuera aceptada y este cuerpo aprob, no sin dificultades, dicho planteo. Tras el acuerdo del Congreso y la Legislatura provincial, se sancion la correspondiente ley en octubre de 1862, aunque por un plazo determinado. Por fin la Repblica Argentina volva a contar con la sede para sus autoridades nacionales. Unos das despus, el general Mitre renunciaba a la gobernacin de Buenos Aires y asuma la Presidencia de la Nacin. Para 1867, poco antes de vencer el plazo estipulado, volvieron las discusiones y se realizaron diversas propuestas de emplazamiento como Crdoba y Rosario. La Comisin de Negociaciones Constitucionales adopt la mocin llevada a cabo por el doctor Manuel Quintana, que consista en establecer la Capital en la ciudad de Rosario, en el espacio comprendido entre los arroyos Saladillo y Luduea, sobre el Ro Paran, con una legua de fondo. La oportunidad de Rosario y los vetos presidenciales En un contexto de guerra exterior y civil, el problema de ubicar definitivamente el asiento de las autoridades federales dio a la ciudad de Rosario un mximo de importancia poltica como nunca antes en su historia.11 La decisin provisional que se haba adoptado durara cinco aos, es decir, hasta 1867. El 1 de julio de ese mismo ao el diputado por Buenos aires, doctor Manuel Quintana, present un proyecto declarando Capital definitiva a Rosario. Si bien la idea de Quintana no tuvo origen en Rosario, la ciudad la
10 11
RUIZ MORENO, Isidoro La federalizacin, cit., p. 30. LVAREZ, Juan Historia de Rosario 1689-1939, UNL, 1980, p. 409.
195
acogi con entusiasmo. De inmediato se consagr a la defensa de la misma un rgano periodstico cuyo ttulo le servira de inconfundible estandarte, segn las palabras de Juan lvarez: La Capital, fundado en 1867 por Ovidio Lagos y Eudoro Carrasco, dicha hoja ha sido desde entonces y hasta nuestros das fiel intrprete de las necesidades y aspiraciones de los rosarinos, sin perder de vista los de la nacin.12 La propuesta dividi nuevamente las aguas con argumentos variados. Pero, faltando poco para las elecciones, el temor que subyaca en los argumentos porteos, contrarios a la eleccin de Rosario, estaba relacionado con los beneficios que hubiera trado a Urquiza la ubicacin de la Capital en dicha ciudad. No dejan dudas las palabras del senador Martn Piero: el General Urquiza ha ejercido la influencia que su poder tiene para que la capital sea en Rosario, y yo digo [...] si l quiere la capital en Rosario, el negocio es malo, psimo. 13 En las sesiones ordinarias de la Cmara de Senadores de 1868, se reprodujo el mencionado proyecto de Quintana para ubicar la capital en Rosario, con una pequea modificacin, aumentando a tres leguas el fondo del espacio a ceder. El proyecto de federalizar a Rosario cont en el senado con el apoyo de quince votos contra nueve, el 13 de agosto de 1868. Despus de largos debates en la Cmara de Diputados se aprob el proyecto por veinte votos contra diecinueve, el 18 de septiembre del mismo ao y finalmente qued convertido en ley. Al llegar la noticia a la ciudad favorecida, La Capital lanz boletines y se enviaron calurosas felicitaciones a Quintana, Granel y dems propulsores del proyecto. Sin embargo, antes de que se cumplieran los diez das marcados por la Constitucin, el Poder Ejecutivo observ la decisin parlamentaria, negndole de ese modo validez legal. Acto seguido, el presidente Mitre vet el proyecto, argumentando que debera ser el nuevo Gobierno (en pocos das asumira Sarmiento) quien tomara parte en las deliberaciones como elemento colegislador. Tras otro gran esfuerzo legislativo, un nuevo escollo imposibilitaba dar solucin definitiva a un problema fundamental para la organizacin nacional. El veto presidencial, comenta Juan lvarez en su Historia de Rosario, cay como un balde de agua fra sobre los entusiasmos de la ciudad, que diecisiete aos antes era un oscuro pueblo campesino para sentirse luego capital de los argentinos. No obstante el rechazo, pronto revivieron las esperanzas. El senador nacional por Santa Fe, Joaqun Granel, volvi a insistir al ao siguiente. Tras nuevas discusiones parlamentarias acompaadas de diferentes
12 13
LVAREZ, Juan Historia de Rosario, cit., p. 412. Diario de Sesiones, 17 de agosto de 1867, citado en LVAREZ, Juan Historia de Rosario, cit.
196
propuestas de localizacin, la Cmara de Senadores dio media sancin al proyecto que declaraba nuevamente a Rosario como Capital de la Repblica. Por su parte, la Cmara de Diputados aprob tambin el proyecto, con diecinueve votos contra diecisiete, por lo que el mismo se transform en ley. Esta vez fue Sarmiento quien vet el nombre de Rosario. Los argumentos presentados al Congreso se basaban en que no haba urgencia en tomar una decisin definitiva, dado que el Gobierno nacional no tena inconvenientes en continuar residiendo en la ciudad portea, aunque fuera con carcter transitorio. Es decir, la residencia en Buenos Aires, an sin jurisdiccin sobre la ciudad, no ofreca inconvenientes y poda prolongarse. Por otro lado, la guerra con el Paraguay aconsejaba no incurrir en grandes erogaciones, ya que se ha tornado dispendiosa, puesto que ha causado ya un inmenso aumento de la deuda pblica y en los impuestos como consecuencia necesaria.14 En Estado Unidos continuaba Sarmiento se dieron diez aos de plazo para el traslado de las autoridades al distrito federal; y recordaba la frase de Lincoln: no era lo mejor cambiar de caballos cuando se est cruzando el ro. Adujo, adems, que la diferencia de votos lograda era mnima para una cuestin de tamaa importancia. Un extenso dictamen de la comisin de Negocios Constitucionales critic duramente la postergacin de un problema debatido por tanto tiempo y necesario para el buen funcionamiento de la autoridad nacional. Lo cierto es que por segunda vez, la ciudad ubicada en la ribera del Paran vea obstaculizada sus ilusiones de erigirse en sede de las autoridades centrales. Quien no estaba dispuesto a relegar el problema era, nuevamente, el senador por Santa Fe, doctor Joaqun Granel. En 1870, sin desanimarse tras dos vetos del Poder Ejecutivo, recomend pronto despacho a la Comisin de Negocios Constitucionales al proyecto que nuevamente propona a Rosario como Capital de la Repblica. Pero ni ese ao, ni los dos siguientes pudo ver coronada su incansable e inalcanzable empresa. Con profunda tenacidad, el Senador santafesino volvi a insistir por Rosario en 1873. Tras nuevas discusiones parlamentarias, el 12 de septiembre del mismo ao obtuvo las votaciones favorables en las Cmaras. As, con un resultado ajustado, el Congreso convirti por tercera vez en ley a Rosario como Capital de la Repblica. Pero el Presidente Sarmiento reiter la negativa a su promulgacin, elevando al Congreso un nuevo oficio que observaba su decisin. En esta nueva oportunidad aludi a que dbiles mayoras no lo autorizaban, en el ltimo ao de su mandato, a otorgar su autorizacin a una ley que cree de grave responsabilidad y que en las actuales circunstancias no desear que la Historia la recibiese con su nombre.
14
Citado en MUSSO, Adalberto Villa Mara, cit., p. 204.
197
La ciudad de Rosario fue postulada nuevamente en 1875, pero no obtendra la aceptacin de la Cmara de Senadores. De esta manera finalizara la oportunidad de federalizar a Rosario definitivamente. Entre 1875 y 1880, ao en que se lleg a una definicin por las armas, se sucedieron distintos argumentos y propuestas como localizar la capital en Crdoba, Villa Mara, San Fernando, San Nicols de los Arroyos o en algn sitio de la provincia de Entre Ros, pero ninguna de dichas propuestas logr imponerse. La federalizacin de Buenos Aires La presidencia de Avellaneda, que comenz en octubre de 1874, estuvo signada por tensiones internas y una aguda crisis financiera. Hacia el final de su mandato, en 1879, ya se perfilaban los posibles candidatos a reemplazarlo: el general Julio Argentino Roca, ministro de Guerra, y el gobernador de Buenos Aires Carlos Tejedor. El primero estaba apoyado por una liga conformada por mandatarios del interior, y el segundo expresaba los intereses porteos; resurga, as, el ya viejo antagonismo entre porteos y provincianos. La nica provincia que prestaba apoyo a Buenos Aires era Corrientes, en manos del Partido Liberal. Su denominador comn era el ex presidente Mitre, acrrimo opositor a la candidatura de Roca, apoyado este ltimo por los ex seguidores de Urquiza. Las fricciones haban comenzado unos aos antes. En 1877, al asumir Tejedor la gobernacin de Buenos Aires, envi un mensaje que result agraviante para las autoridades nacionales: procurara conciliar las prerrogativas propias, con la obediencia que en asuntos nacionales debemos a nuestro husped... [refirindose a las autoridades nacionales].15 La frase caus una profunda impresin y fue duramente criticada por la prensa. Avellaneda no hizo esperar su respuesta sobre la difcil y tensa cuestin: Pienso que la ciudad de Buenos Aires debe ser declarada Capital de la Repblica, sealndose al mismo tiempo en la ley un plazo adecuado para que el pueblo de esa Provincia manifieste su asentimiento o su denegacin. El presidente entenda que dicha ciudad era una Capital histrica y tradicional que no poda ser reemplazada sin grandes perturbaciones.16 Con una fuerte puja electoral como horizonte, el gobernador Tejedor, con el argumento de defender las libertades pblicas amenazadas a su entender por Roca, mand a organizar la Guardia Nacional Bonaerense. Tal como aclara Isidoro Ruiz, contra lo que muchos creen, el conflicto desatado en
15 16
Citado en RUIZ MORENO, Isidoro La federalizacin, cit., p. 45. RUIZ MORENO, Isidoro La federalizacin, cit., p. 45.
198
1880 no fue motivado por una paridad absoluta de problemas Presidencia y Capital porque en realidad durante la primera mitad del ao slo estuvo en juego la cuestin electoral. El mismo general Roca no era partidario de establecer el Gobierno en la ciudad de Buenos Aires, lo que pareca imposible de realizarse, sino preferentemente en Rosario. En abril de 1880 escribi al tucumano don Jos Posse: Yo no creo como Ud. que haya el peligro de la separacin de Buenos Aires si se saca de all la Capital. El poder militar de la Repblica est en el Interior. Trigase todos los materiales de guerra y armamento que tiene la Nacin a Rosario, y declare a sta Capital permanente, y yo le garanto que Buenos Aires no se alzar. Estamos en otras condiciones que cuando luchaba Urquiza [...] Ahora todos los pueblos aproximados por los telgrafos y ferrocarriles pueden acudir a la cita.17 Las tensiones se agudizaban cada vez ms. La ciudad portea viva en pie de guerra, con cuerpos paramilitares armados y organizados con la complicidad del Gobierno provincial. Por su parte, el general Roca no tard en reaccionar y alistar cuerpos de lnea dotados tambin de armamentos para un eventual enfrentamiento. Mientras tanto, el presidente Avellaneda, con tendencia conciliadora, intentaba no tomar decisiones que pudieran desembocar en un desenlace sangriento. Sobre esto opinaba Roca: estos hombres van a la rebelin y a la guerra. Las debilidades de nuestro amigo Avellaneda les han allanado el camino desde hace mucho tiempo. Se creen fuertes y no hay duda de que se han robustecido con la disciplina y organizacin dada por Tejedor, y cada da han de ser ms insolentes [] Cul ser el desenlace de este drama? Creo finalmente que la guerra. Caiga la responsabilidad y la condenacin de la Historia sobre quienes la tengan; sobre los que pretenden arrebatar por la fuerza los derechos polticos de sus hermanos!18 As las cosas, el clima de intimidacin y terror creca ante la impunidad con que se manejaban los ciudadanos voluntarios que representaban al goberna-
17 18
RUIZ MORENO, Isidoro La federalizacin, cit., p. 47. RUIZ MORENO, Isidoro La federalizacin, cit., p. 49.
199
dor Tejedor. En un intento de encontrar una salida pacfica al problema, se reunieron en mayo, a bordo de una caonera en el Tigre los dos rivales, Roca y Tejedor, para llegar a un acuerdo. Esto no fue posible dada la peticin del segundo de que Roca declinara su candidatura a la presidencia. Acto seguido, la Legislatura provincial dispuso reforzar el armamento contrariando las disposiciones nacionales. El desenlace lleg el 2 de junio. Contra la prohibicin expresa del Presidente, unos 5 mil fusiles fueron desembarcados en el Riachuelo y mostrados en las calles en un explcito desafo a Avellaneda, por lo que ste abandon la ciudad. El 4 de junio de 1880 el Poder Ejecutivo Nacional fijaba su residencia en el pueblo de Belgrano y convocaba al mismo al los poderes Legislativo y Judicial. Poco despus lleg el turno de las armas. Se produjeron enfrentamientos en Barracas, Puente Alsina y en la meseta de los Corrales19 siendo el triunfo final para el Ejrcito Nacional comandado por Roca. El 22 de junio se declar el Estado de Sitio en toda la provincia de Buenos Aires. La causa de Tejedor estaba perdida y el 30 de junio present su renuncia. Entraba as en su desenlace definitivo el problema que se vena arrastrando desde la cada del Gobierno desde la Revolucin de 1810. Tras los hechos mencionados se dieron algunos cambios de perspectiva. Puntualmente, el roquismo comprendi que sin la posesin de la capital histrica el candidato triunfante de las elecciones difcilmente podra gobernar. Era necesario entonces limitar la hegemona extrema de Buenos Aires. Finalmente y sintetizando los hechos, puede decirse que la federalizacin de Buenos Aires fue motivada por el alzamiento de Tejedor y no al revs, es decir, que el propsito de nacionalizar esta ciudad llev a actuar tan empecinadamente al entonces Gobernador. Vencida en el campo de batalla la sedicin portea, llegaba la oportunidad de normalizar las instituciones: la falta de Capital permanente, donde el Gobierno nacional ejerciera jurisdiccin plena. A pesar de que a principios del ao 1880 buena parte de la opinin se inclinaba por Rosario, la actitud de Tejedor y los episodios sangrientos pusieron en evidencia el peligro de la existencia de un poder dentro de la Nacin superior a la Nacin misma, y el riesgo de mantener un poderoso factor disolvente que podra volver a perturbar el equilibrio del Gobierno central. El mismo general Roca modific su antiguo criterio respecto del emplazamiento capitalino: La Capital en Buenos Aires
19
GOROSTEGUI de TORRES, Hayde Argentina. La organizacin Nacional, Paids, Buenos Aires, 1972.
200
poda ser discutida en otras circunstancias. Despus de los acontecimientos de junio era un hecho ineludible, de esos que suelen presentarse en la Historia con todos los caracteres de la fatalidad. Pocos das despus, el Congreso aprob una ley que dispona la intervencin nacional de la provincia de Buenos Aires y hara cesar en sus funciones a la Legislatura calificada de rebelde. Se buscaba, de esta forma, facilitar el camino para la federalizacin de la ciudad. No sin dificultades el Congreso aprob una ley que disolva las Cmaras provinciales, y el presidente Avellaneda qued con las manos libres para terminar con la empresa que tanto esfuerzo y tiempo haba demandado. As, el mismo Presidente present un proyecto al Congreso para convertir el municipio porteo en sede del Gobierno federal, con jurisdiccin exclusiva sobre el mismo. En dicho proyecto expresaba: La Capital en Buenos Aires nada innova ni trastorna, sino que radica lo existente, dando seguridades mayores para lo futuro. Es la nica solucin a nuestro problema [] ante los intereses presentes, porque da estabilidad y crea confianzas, mientras que cualquiera otra solucin proyectndose con sus consecuencias en lo desconocido, infunde sospechas o recelos y engendra peligros. El artculo 1 de la propuesta presidencial rezaba: Declrese Capital de la Repblica el municipio de la ciudad de Buenos Aires, bajo sus lmites actuales. Finalmente, al igual que en 1826 y 1853, la Asamblea nacional fijaba la residencia en el sitio tradicional del poder poltico argentino, con la excepcin del plazo que estuvo asentado en Paran. Despus de 1880 Al menos setenta aos tuvo que esperar la Repblica Argentina para poder contar con una ubicacin definitiva para el poder central, que conglomerase todo el territorio. Ms de ciento veinte aos han pasado desde entonces y muchas de las diferencias territoriales existentes en un principio se han agudizado. No han faltado voces que critiquen las consecuencias centralizadoras de aquel desenlace, tampoco han faltado proyectos polticos que, con mayor o menos sustento, hayan intentado trasladar la capital. Sin nimos de exhaustividad, haremos un breve repaso por algunas voces que desde la literatura o el ensayo poltico han tratado el tema,20 y posterior20
Seguiremos el anlisis de GRECA, Alcides Una Nueva Capital para la nacin Argentina, Ciencia, Rosario, 1950.
201
mente una breve descripcin de dos proyectos de traslado de la Capital Federal: el de Tucumn en 1971 y el de Viedma-Carmen de Patagones en 1986. Las dcadas que siguieron a 1880 fueron de un fuerte dinamismo en la sociedad y la economa del pas. La ciudad portuaria era el eje del desarrollo y, como tal, experiment un crecimiento proporcionalmente mayor al del resto de las provincias, lo cual acentu las diferencias originarias. Varios intelectuales se ocuparon de analizar aquella polmica y compleja situacin. Juan lvarez, en su libro Buenos Aires de 1918, analizaba los problemas en torno a la gran ciudad, aunque no recomendaba explcitamente el traslado de la capital. El problema de Buenos Aires no ha tenido hasta hoy solucin satisfactoria, cada da es ms grave, y si no se le atiende continuar actuando como un motivo de desequilibrio que no hay razn para considerar crnico e incurable. [...] Siempre fue un gran error conservar anomalas so pretexto de que las gentes se han acostumbrado a tolerarlas. A esta obra puede sumarse la de Bonifacio del Carril, Buenos Aires frente al Pas (1944), escrita unas dcadas despus, donde denunciaba que la acumulacin de poder, poblacin y riqueza o fuentes directas o indirectas de riqueza alrededor de Buenos Aires, el violento desequilibrio con la despoblacin y otros males de la centralizacin producira una ruptura del pas y afectaba la integridad de la Repblica. Contemporneo a del Carril, Alejandro E. Bunge, en su obra Una Nueva Argentina, estudi los desequilibrios econmicos del territorio nacional, formando un abanico que revela cmo la densidad de la poblacin, la capacidad econmica, el nivel cultural y el nivel de vida van disminuyendo a medida que aumenta la distancia de la Capital. No puede dejar de mencionarse el trabajo de Ezequiel Martnez Estrada, fundamentalmente en La Cabeza de Goliat, donde el autor santafesino propona empezamos a darnos cuenta que no era la cabeza demasiado grande, sino el cuerpo entero mal nutrido y peor desarrollado. La cabeza se chupaba la sangre del cuerpo. Y sobre la cuestin de la Capital deca: Buenos Aires procedi no slo con un criterio sino verdaderamente municipal. Se engrandeci, se embelleci, se fortific, ms exclusivamente como urbe y no como Capital Federal.21 Tambin debe hacerse mencin al trabajo de Leopoldo Velasco La Cuestin Capital de la Repblica, problema impostergable. En este trabajo
21
MARTNEZ ESTRADA, Ezequiel La cabeza de Goliat: Microscopa de Buenos Aires, Nova, Buenos Aires, 1957, 3ra. edicin.
202
propona, despus de un detallado anlisis, algunas soluciones para resolver el arduo problema: trasladar a Crdoba la Capital y posteriormente proliferar la sede del Gobierno federal, dispersando en distintas ciudades los tres poderes del Estado. Muchos ms escritos, informes u opiniones pueden ser citados, pero por cuestiones de espacio nos remitiremos slo a un ltimo trabajo, ms cercano en el tiempo. En 1982 Flix Luna public Buenos Aires y el pas, un libro en el que se propone analizar las complejas y conflictivas relaciones entre las provincias del interior y la hermana mayor, Buenos Aires. Como tema inevitable en esta historia repasa el problema de la Capital Federal, inclinndose terminantemente por el traslado de la misma a otro punto del territorio. Para un pas como el nuestro [...] su capital debera estar situada en una pequea ciudad de la regin central, donde se haga lo nico que debe hacerse en una capital: poltica y administracin. [...] Una capital pequea, funcional, adaptada para alojar a los organismos nacionales necesarios, desalentara las excrecencias que han obstaculizado el sano ejercicio de las funciones polticas y administrativas....22 Ms all de las polmicas tesis y propuestas del libro, puede entenderse como una revitalizacin de la polmica que pocos aos despus se materializara en un proyecto poltico. Hacia el traslado de la capital Pese a la preocupacin de polticos e intelectuales, poco se realiz para revertir el problema de la centralizacin de las actividades vitales del pas en la ciudad portea. Aun as, fueron presentados en el Senado Nacional varios proyectos de traslado de la capital, como intento de remediar los desequilibrios regionales, sobre todo en los periodos de 1958 a 1962 y de 1963 y 1966:23 el legislador Aurelio Pologna propuso en 1958 que la capital se trasladara al interior del pas, preferentemente a su centro geogrfico. El mismo ao Luis Bofia hizo referencia a la profeca de Alem24 y fund su reclamo de traslado en las
22 23
24
LUNA, Flix Buenos Aires y el pas, Crculo de Lectores, Buenos Aires, 1987, pp. 204-205. En lo que sigue, ROULET, Elva B. La nueva capital, Centro de Participacin Poltica, Fundacin Jorge Esteban Roulet, Buenos Aires, 1987. En 1880, al discutirse la federalizacin de Buenos Aires, los entonces legisladores Jos Hernndez y Leandro N. Alem, protagonizaron un famoso debate. El primero de ellos estaba a favor de la federalizacin de la ciudad portea, mientras que el segundo entenda que
203
agudas diferencias entre la ciudad de Buenos Aires y el interior del pas, adems de basarse en datos econmicos e histricos. Isaas Nougus emple argumentos similares en su proyecto de traslado de 1961 y aludi, adems, a la decisin adoptada por la Repblica Federativa de Brasil, con la creacin de Brasilia, inaugurada oficialmente en 1960. Hubo asimismo proyectos presentados por los legisladores Teodosio Pizarro y Celestino Gelsi en 1964, proponiendo a la ciudad de Crdoba como futura Capital de la Repblica. Pero ninguna de estas tentativas se plasm en un proyecto poltico de envergadura. En aquellos tiempos la Argentina se debata entre la ilegitimidad de los golpes militares y la breve y debilitada legitimidad constitucional. En el periodo de facto comenzado en 1966, se acentuaron los rasgos centralistas de la administracin e incluso los interventores de las provincias designados por el poder central fueron denominados gobernadores. Hacia 1970 se hicieron algunos esfuerzos por modificar la estructura del pas abanico mediante la iniciacin de trabajos de vinculacin vial e infraestructura. Pero obras como las energticas de El Chocn-Cerro Colorado, en el norte de la Patagonia, terminaron sirviendo al rea metropolitana que fue la principal beneficiada debido al alto consumo all concentrado. En 1972 se conoce el informe del ingeniero Solanet, que aconsejaba el traslado de la Capital Federal para independizar el poder de decisin del gobierno central, del vasto poder poltico y econmico de Buenos Aires. La ubicacin sugerida entonces fue el centro geogrfico del pas. Otro proyecto, el del doctor Adolfo Homlberg recomendaba que la capital se trasladase a una ciudad nueva, en la zona comprendida entre el curso medio del ro Colorado y el curso medio del ro Negro, cerca del lmite con La Pampa. Una nueva iniciativa fue la llevada a cabo por Alejandro Von der Heyde Garrigs, quien propuso una zona cercana a cuatro ciudades, San Luis, Villa Mercedes, Sampacho y Ro Cuarto. Dems est decir que estas iniciativas tampoco llegaron a concretarse. Por el ao 1971 el ministro del Interior Arturo Mor Roig, se refiri a la necesidad de trasladar la capital diez o quince aos ms tarde. Pero pocos meses despus el mismo Ministerio encar el estudio de factibilidad para llevar a la prctica el traslado, puesto que la irregular distribucin demogrfica entre la capital y el gran Buenos Aires quebraba el equilibrio interno de la Nacin y repercuta nefastamente en la economa. Al poco tiempo el presidente de facto, general Lanusse, firm el decreto ley correspondiente, con
agudizara las desigualdades entre las regiones del pas. De all que en otras ocasiones se apele a la profeca de Alem.
204
miras a realizar una armnica integracin nacional y superar una de las causas que conspiran contra el mejor desenvolvimiento espiritual, econmico y cultural de la Nacin. El proyecto fracas y dos aos ms tarde, en el periodo constitucional, el legislador Francisco Eduardo del Cerro propuso que se construyera una nueva capital en el actual territorio de la provincia de Santiago del Estero y que se creara la provincia del puerto de Santa Mara de los Buenos Aires en el territorio de la entonces Municipalidad de Buenos Aires. Detengmonos sobre uno de estos proyectos, que si bien fue durante un gobierno no democrtico, avanz en sus estudios y tuvo cierta repercusin en los medios y en la opinin pblica. En 1971, durante el gobierno de facto de Lanusse, el ministro de Obras Pblicas, ingeniero Pedro Gordillo, propuso a la provincia de Tucumn como posible Capital Federal, en caso de que se cumpliera el proyecto de traslado estudiado en el Ministerio del Interior. La iniciativa desat las opiniones ms variadas. La revista Panorama del 30 de noviembre de aquel ao recogi los comentarios de figuras polticas y acadmicas en torno a la cuestin. La idea era instalar la nueva Capital Federal en el noroeste argentino, como una forma de incentivar a la regin que pasaba por serias dificultades econmicas; y es que entre las provincias ms jaqueadas por las crisis de fines de los aos 1960s. y principios de los aos 1970s., Tucumn era uno de los ejemplos ms duros: el cierre de once ingenios azucareros, con la consecuente paralizacin de actividades colaterales, despoj a la provincia de una cantidad importante de recursos y buena parte de la poblacin se vio obligada a migrar a los centros urbanos del pas. Ms all de los argumentos presentados por el gobierno de facto, no faltaron quienes entendieron la propuesta como una maniobra elusiva del poder central, con el objeto de distraer la atencin pblica de los problemas que aquejaban al pas. El ministro Gordillo justificaba la idea partiendo de un anlisis en el que resaltaba la separacin de la Argentina en dos partes, como consecuencia de las decisiones tomadas en la constitucin del Estado, donde haban prevalecido los intereses de la pampa hmeda. Al consultarse desde Panorama al entonces rector de la Universidad de Tucumn, Hctor Ciapuscio, opin que: Si la capitalizacin de Buenos Aires respondi a un proyecto nacional explcito alberdiano-sarmientino-roquista que significaba concebir a la Argentina como Europa en Amrica y que se articulaba en el intercambio de los productos de la pampa hmeda por capitales, manufacturas e inmigrantes; para concebir como objetiva, desde el punto de vista poltico, la idea del cambio de la capital, tendra
205
que apoyarse en un nuevo proyecto poltico que no creo que est claro en la mente de los dirigente que propician la inquietud. 25 Otra voz que aludi al tema fue la del vicepresidente de la Junta Nacional del Partido Demcrata Cristiano, Arturo Ponsati. Entenda ste que sera beneficioso desde el punto de vista psicolgico porque con el poder central en Tucumn, la perspectiva de los gobernadores variara en miras a tomar distancia respecto de los problemas enormes de Buenos Aires y sus contornos. Tambin mencion cuestiones geopolticas que facilitaran la integracin argentina con el resto de Amrica Latina. Consultado tambin sobre el tema, Jorge Abelardo Ramos (Secretario General del Partido Socialista de Izquierda Nacional) sentenci: La idea de trasladar la Capital Federal no obedece a la ansiedad del gobierno por desarrollar el interior. Parece una broma siniestra que los mismos que han reducido las provincias a la miseria ms completa ahora se tomen la molestia de trasladar a ms de 100.000 burcratas para reanimarlas. El centralismo del gobierno es la expresin poltica de la centralizacin econmica por parte del imperialismo y la oligarqua terrateniente o comercial. Para establecer el equilibrio de las regiones hay que expropiar a esa oligarqua. El pueblo, a la cabeza del Estado, har una poltica econmica a su imagen y semejanza. En la base del proyecto del seor Gordillo se encuentra el temor del gobierno militar a un porteazo de los trabajadores de Buenos Aires, que representan una concentracin de poder formidable. Se sum al debate Enrique Vanoli (representante de la Unin Cvica Radical en La Hora del Pueblo): El traslado de la Capital Federal es un tema demasiado fundamental para ser resuelto por un gobierno de facto. Se debe promover un estudio que contemple los intereses del pas todo, por lo que su debate tendr que ser realizado en el Parlamento Nacional. [...] los organismos tcnicos del
25
Panorama , 30 de noviembre de 1971.
206
Estado pueden realizar las investigaciones que sirvan a la decisin final de los representantes naturales del pueblo.... Como puede notarse, las opiniones eran de lo ms diversas. Aun as, ya sea a favor o en contra del traslado, un tpico resultaba comn entre las voces que se sumaban a la polmica propuesta: el problema del centralismo que aquejaba cada vez con ms agudeza al pas, un tema que, como hemos visto, resultaba problemtico an antes de que se instalara la capital definitivamente en Buenos Aires. El proyecto de traslado de la capital a Tucumn finalmente no prosper, ahogado por los problemas polticos y sociales que agobiaban al pas y por la crisis institucional en que estaba inmerso. Tres lustros ms tarde un nuevo proyecto poltico volvi a insistir sobre tan enrevesado tema. El proyecto de Alfonsn: la capital a Viedma Todos los pases se encuentran frente a la misma situacin: no pueden elegir su ubicacin geogrfica, pero pueden replantear su geografa a travs de la poltica.26 Por un decreto presidencial de diciembre de 1985 se cre el Consejo para la Consolidacin de la Democracia, coordinado por Carlos Nino, con la misin de contribuir a la elaboracin de un proyecto transformador fundado en la tica de la solidaridad y en la democracia participativa, en orden a la modernizacin de las estructuras culturales, cientficas, educativas, productivas y estatales de la sociedad argentina. El presidente Alfonsn encomend al Consejo, entre los meses de marzo y abril de 1986, que se avocara al estudio de dos temas que consideraba de mxima importancia. Por un lado, propona la elaboracin de un proyecto de reforma constitucional y, por otro, el diseo de un proyecto de traslado de la Capital Federal a Viedma-Carmen de Patagones, a orillas del Ro Negro. En opinin del entonces presidente era indispensable crecer hacia el sur, hacia el mar y hacia el fro, porque el sur, el mar y el fro fueron acaso los segmentos del perfil inconcluso que subsiste en la Argentina.27 Sorpresivamente, el 16 de abril de 1986 Alfonsn viaj hasta Viedma para comunicar el traslado de la Capital Federal al enclave formado por Viedma, Carmen de Patagones y Guardia Mitre. La oposicin reaccion en forma diversa, aunque de entrada una sensacin la uni ms que nunca: la sorpresa.28 Des-
26 27 28
Discurso pronunciado por Alfonsn en Viedma el 16 de abril de 1986. Mensaje de Alfonsn pronunciado el 16 de abril de 1986 al comunicar el proyecto de traslado. Clarn, segunda seccin, domingo 2 de junio de 1996, p. 20.
207
pus se dividieron las aguas, antes sobre la base del mapa que por las ideas. El federalismo aflor como antao, y quienes lo enarbolaron con entusiasmo fueron los gobernadores. El mismo da se dieron a conocer los decretos presidenciales 527 y 528 por los cuales se crearon las comisiones Para el proyecto patagnico y Capital y la Tcnica asesora en problemas urbansticos, arquitectnicos y ambientales, presididas por Antonio Neri y Luis Bacigalupo respectivamente. El Presidente era el primer impulsor de la idea y entenda que la propuesta era una decisin de alta responsabilidad. En el mensaje que acompa el anteproyecto de ley al Congreso deca: En pocas cuestiones como sta, ha habido desde la decisin de 1880 hasta la actualidad, tan clara conciencia de las serias y graves perturbaciones que la capitalizacin de Buenos Aires iba a traer al desarrollo general de la Repblica. En pocos casos como ste, el transcurso del tiempo, lejos de ir atenuando las dificultades que se previeron en su momento, ha llevado a las mismas a extremos que culminaron con una deformacin del conjunto nacional.29 Los hombres de la Organizacin Nacional y sus precursores argumentaba el presidente desde el palco de una avenida costanera de Viedma trataron de ir perfilando las fronteras definitivas del pas con la sancin de una Constitucin federal, con la Conquista del Desierto, con la apertura del la inmigracin, con la libertad de comercio y con un clima de paz y de libertades pblicas, tanto polticas como religiosas. El objetivo en aquel momento era lograr el crecimiento sostenido. Esta continuidad tuvo grandes aciertos; pero tambin falencias. Constituy una consecuencia de stas la macrocefalia, con una ciudad gigantesca y enormes zonas retrasadas o casi abandonadas durante muchos aos. Y arriesgaba, ...existe conciencia en todos los argentinos de que el modelo derivado de la Organizacin Nacional ya no puede cubrir los requerimientos a los que se enfrentar la Argentina del siglo veintiuno.30 Se insista en que el crecimiento que haba experimentado la Capital hasta constituir una desmesurada megalpolis, haba dado lugar a una macrocefalia compuesta por tres elementos: el puerto, la administracin nacional y el rea productiva. Este fenmeno poco a poco habra paralizado o
29
30
Mensaje que acompa al anteproyecto de ley enviado al Consejo para la Consolidacin de la Democracia, expuesto por el presidente Alfonsn el 15 de abril de 1986, en DAZ, Honorio Alberto El Traslado de la Capital: historia para el debate, CEAL, Buenos Aires, 1989. Discurso de Alfonsn pronunciado en Viedma el 16 de abril de 1986.
208
distorsionado las fuerzas del resto del pas y haba significado en los hechos una deformacin del sistema poltico nacional y del ncleo de creencias y conceptos fundamentales que dieron origen a la Nacin Argentina. Apelando a la profeca de Alem, se recordaba que tal como ste haba predicho en su momento, el crecimiento metropolitano haba transformado el sistema poltico argentino, destruido las bases del federalismo y creado una vasta y compleja red de dificultosas relaciones polticas, econmicas y sociales. Brevemente, puede decirse que existan al menos dos grandes ejes que sustentaban los argumentos a favor del traslado. Tanto uno como otro han sido una constante en la historia argentina y tocan muy de cerca el tema de la Capital Federal. En primer lugar, se mencionaba el desmesurado crecimiento que haba experimentado Buenos Aires como consecuencia, entre otras cosas, de ser la sede del poder poltico de la Nacin. A partir de ello se entenda como necesaria la ruptura con dos procesos de concentracin que, seguramente por su mutua interaccin causal, se haban desarrollado simultneamente: por un lado, el proceso de concentracin econmica en el rea del Ro de la Plata y, por otro, el proceso de concentracin del poder en la administracin federal y sus dependencias que estn asentadas en la ciudad de Buenos Aires. El segundo pilar en que se sustentaban los argumentos del gobierno era el intento de consolidacin del federalismo, entendido como organizacin descentralizada del poder. La hipertrofia de Buenos Aires era tambin entendida como uno de los factores desencadenantes en el debilitamiento del sistema federal y el apocamiento de las provincias. La propuesta procuraba, tal como lo dijera el propio Presidente, comenzar a reconstruir el federalismo argentino, en una direccin que coincidiera con la tendencia descentralizadora vigente en todo el mundo. Y el supuesto que subyaca, era que la separacin geogrfica del poder poltico y del poder econmico contribuira al incremento de la racionalidad del accionar del gobierno; la distancia entre uno y otro permite una mayor ecuanimidad y transparencia en el momento de adoptar decisiones.31 Al respecto, Daniel Larriqueta entiende que: la sucesiva acumulacin de funciones de la ciudad de Buenos Aires ha hecho de ella el asiento ideal para cualquier actividad humana, an cuando stas dependan de recursos naturales o particularidades que no se encuentran en la regin del Ro de la Plata. El slo hecho de reunir en una ciudad las mejores expresiones del trabajo humano, desde las actividades productoras de bienes y servicios hasta
31
Mensaje del presidente Alfonsn al presentar el proyecto de traslado del Congreso de la Nacin.
209
las cientficas y artsticas, constituye en cualquier pas un atractivo suficiente para que tosa la vida de la Nacin se vuelva dependiente de esa ciudad. [...] A esa virtud, que Buenos Aires tiene sin duda alguna, se ha agregado la presencia de su condicin de capital poltica y administrativa de la Nacin.32 En la sesin del Senado del 18 de marzo de 1987 entr la Orden del Da 598 para tratar el mensaje del Poder Ejecutivo Nacional con el proyecto de traslado de la Capital Federal. Luego de un prolongado tratamiento por senadores y diputados qued sancionada la ley 23512 el 27 de mayo de 1987 que expresaba en el artculo 1: Declrase capital de la Repblica, una vez cumplido lo dispuesto por el artculo 5, a los ncleos urbanos erigidos y por erigirse en el rea de las actuales ciudades de Carmen de Patagones (provincia de Buenos Aires) y Viedma y Guardia Mitre (provincia de Ro Negro). Promulgada la ley, la bsqueda de nombres para la nueva capital se instal en los medios y en la sociedad: Patagonia del Mar, Ciudad General Jos de San Martn, Santa Mara del Sur, Australpolis o Curruleuvu (Ro Negro en araucano) se candidatearon, mientras Viedma se volva la nia bonita. Ms all del optimismo del gobierno y de las crticas de quienes no acordaban, lo cierto es que el proyecto nunca se llev a cabo definitivamente. As como no existen certezas sobre el autntico autor de la idea, tampoco las hay respecto de cundo, cmo y por qu el proyecto se detuvo. Lo cierto es que la derrota de la UCR en las elecciones legislativas de septiembre de 1987 clausur la auspiciosa marcha hacia el sur, el mar y el fro. Los medios recogieron como primera seal de alerta el cambio de agenda en la visita del presidente uruguayo Julio Mara Sanguinetti. Con las heridas de la derrota electoral an abiertas, Ral Alfonsn resolvi recibir a su colega uruguayo en Buenos Aires, en lugar de hacerle conocer la nueva sede del gobierno nacional.33 Neri abandon la Comisin para el traslado en noviembre de 1987, cuando fue electo diputado nacional. Su cargo jams fue cubierto: Nadie lo quera. Tal vez porque vean lo que veamos todos. El proyecto se haca cada vez ms dificultoso [] Cuando una sociedad est inmersa en la inflacin la gente se resiste a que le hablen del futuro. Lo que importa es el
32
33
LARRIQUETA, Daniel El traslado de la Capital, Fundacin para el Cambio en Democracia (FUCADE), Buenos Aires, 1987, p. 47. Clarn, Buenos Aires, domingo 2 de junio de 1996, segunda seccin, p. 21.
210
da a da, reflexionaba Neri y agregaba, en los ltimos tiempos nosotros sabamos que no se iba a concretar si el gobierno que nos sucediese no estaba interesado en l. Pero preferimos no forzar las cosas como para generar situaciones de hecho que fuesen un compromiso para el pas. En igual sentido, Osvaldo lvarez Guerrero, quien fuera el gobernador rionegrino en aquel periodo, sugiere que el acta de defuncin del traslado tuvo una fecha precisa: La derrota electoral de 1987 fue un mazazo del cual el radicalismo jams pudo recuperarse y oblig a suspender varios proyectos, entre ellos el de Viedma. Con el triunfo de Carlos Menem en las elecciones de 1989, el proyecto perdera todo sustento poltico. En septiembre de 1990 Ral Granillo Ocampo, entonces Secretario legal y Tcnico de la Presidencia, disolvi el ENDECAP, organismo ocupado del traslado, por orden del Poder Ejecutivo. De este modo, el proyecto de traslado de la capital al sur pasaba a formar parte de la historia. A modo de conclusin Como hemos visto, el problema de la Capital Federal ha sido una constante desde los orgenes mismos del Estado argentino. A poco tiempo del bicentenario de nuestra patria, los problemas de centralizacin y debilidad del federalismo siguen a la orden del da. Puede decirse que, ms all de cualquier diferencia poltica, existe un ncleo comn de significacin y es que el federalismo nace de la idea de que hay que morigerar los enormes desequilibrios territoriales, econmicos, sociales y polticos. La Argentina de hoy refleja con mucho dramatismo disparidades en su territorio que ponen en evidencia la debilidad de su estructura federal. Como se mencion al principio, toda decisin relacionada con el asiento de las autoridades pblicas est vinculada con un proyecto poltico. Por esta razn, se desataron fuertes pujas por la definicin del mismo desde 1810 y especialmente despus de la cada de Juan Manuel de Rosas, cuando se debata la forma que deba adquirir el pas pos Caseros. Durante varias dcadas las disputas giraron en torno a los intereses de las provincias por un lado y los de Buenos Aires por otro, cuestin que no qued resuelta con la federalizacin de esta ltima en 1880. En relacin con esto, la lectura de los acontecimientos histricos nos permite determinar que la localizacin de la Capital Federal en Buenos Aires fue consecuencia de la necesidad de consolidacin del espacio territorial tradicional, en beneficio de intereses centralistas y en detrimento de una resolucin ms acorde con las necesidades
211
de un crecimiento armnico y equilibrado del territorio nacional y de consolidacin del federalismo. Lo que queda claro, entonces, es que la configuracin territorial del poder en nuestro pas se caracteriza por la concentracin del poder econmico, administrativo y poltico en un mismo punto y que ha trado como consecuencia un desequilibrio cada vez ms agudo entre las distintas regiones del pas. As las cosas, podemos afirmar que es necesario apuntar a estrategias de descentralizacin del poder y de una revisin y consolidacin de las bases federales del pas. Y es que el resultado de esa centralizacin ha sido el ensanchamiento de la brecha de desigualdades entre y dentro de cada jurisdiccin del territorio. Basta ver el informe sobre desarrollo humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en los ltimos aos para confirmar la disparidad entre las regiones. A ms de un siglo de formacin del Estado nacional, la Argentina sigue siendo un pas mal unido, sin respuestas para las grandes inequidades territoriales, las pujas jurisdiccionales y con dificultades extremas para consensuar frmulas de cooperacin que garanticen la integracin y la equidad territorial para sus habitantes.34 Es difcil establecer a priori si el traslado de la capital a otro punto del pas contribuira a solucionar el problema. Pero no puede negarse que en la medida que la cuestin Capital forma parte de la historia de ese proceso, no puede dejar de ser revisada y puesta en cuestin en el marco de polticas de descentralizacin, desarrollo equitativo de las regiones del pas y consolidacin del federalismo. Por eso mismo el valor de la revisin del tema, un debate no saldado que seguir a la espera de nuevos interrogantes. Bibliografa
ALBERDI, Juan Bautista Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la Repblica Argentina, Plus Ultra, Buenos Aires, 1972. Grandes y pequeos hombres del Plata, Plus Ultra, Buenos Aires, 1974. LVAREZ, Juan Historia de Rosario 1689-1939, UNL, 1980. BOTANA, Natalio La tradicin Republicana. Alberdi, Sarmiento y las ideas polticas de su tiempo, Sudamericana, Buenos Aires, 1997.
34
DE RIZ, Liliana Informe del Programa de Desarrollo Humano 2001 del PNUD 2001 [en lnea] http://www.undp.org.ar/archivos/A275_Clarin-14-03-2002 hacia_un_nuevo_federalismo.pdf
212
DE RIZ, Liliana Informe del Programa de Desarrollo Humano 2001 del PNUD 2001 [en lnea] http://www.undp.org.ar/archivos/A275_Clarin-14-03-2002 hacia_un_nuevo_federalismo.pdf DAZ, Honorio Alberto El Traslado de la Capital: historia para el debate, CEAL, Buenos Aires, 1989. GOROSTEGUI DE TORRES, Hayde Argentina. La organizacin Nacional, Paids, Buenos Aires, 1972. GRECA, Alcides Una Nueva Capital para la nacin Argentina, Ciencia, Rosario, 1950. LARRIQUETA, Daniel El traslado de la Capital, Fundacin para el Cambio en Democracia, Buenos Aires, 1987. LUNA, Flix Buenos Aires y el pas, Crculo de Lectores, Buenos Aires, 1987. MARTNEZ ESTRADA, Ezequiel La cabeza de Goliat: Microscopa de Buenos Aires, Nova, Buenos Aires, 1957, 3ra. edicin. MITRE, Bartolom Historia de San Martn y de la emancipacin sudamericana, La Nacin, Buenos Aires, 1902. MUSSO, Adalberto Villa Mara y la cuestin capital, Colmegna, Santa Fe, 1970. RAVIGNIANI, Emilio Asambleas Constituyentes Argentinas, Instituto de Investigaciones Histricas, Facultad de Filosofa y Letras, UBA, Buenos Aires, 1939, 6 tomos. ROULET, Elva B. La nueva capital, Fundacin Jorge Esteban Roulet, Centro de Participacin Poltica, Buenos Aires, 1987. RUIZ MORENO, Isidoro La federalizacin de Buenos Aires. Debates y documentos, Hyspamerica, Buenos Aires, 1986. SARMIENTO, Domingo F. Argirpolis, Leviatn, Buenos Aires, 2005. SECRETARA DE PLANEAMIENTO DE LA PROVINCIA DE SANTA FE Congreso Nacional de Federalismo, Santa Fe, 18 al 21 de noviembre de 1986. VELASCO, Leopoldo La Cuestin Capital de la Repblica, problema impostergable: Crdoba en la Organizacin Nacional, Rossi, Crdoba, 1942.
213
Diarios
Clarn La Capital Ro Negro
Revistas
Panorama, 3 de noviembre de 1971. Todo es Historia Viedma, la capital inundable, nm. 306, Buenos Aires, enero de 1993.
CAPTULO III Eje Jurdico-Poltico Primer Premio La viabilidad normativa y operativa del traslado del Congreso de la Nacin
DRA. ANALA VAUDAGNA
1. Introduccin n el ao 2004 se instal en la ciudad de Rosario un debate pblico alrededor de la propuesta de un eventual traslado del Congreso de la Nacin desde su actual sede en la ciudad de Buenos Aires hacia el interior del pas, puntualmente hacia Rosario. Rpidamente la idea del traslado fue tomando forma y fuerza en las diferentes agendas pblicas, institucionales y de gobierno, al sumar las adhesiones de los referentes ms trascendentes de la ciudad, de la provincia y de la que ltimamente se ha dado en llamar Regin Centro, plegndose casi simultneamente a la propuesta el Intendente de la ciudad de Rosario, el Gobernador de la provincia de Santa Fe, diversos legisladores nacionales y provinciales, as como tambin gobernadores de otras provincias (aunque, claramente, con diferencias en la intensidad de su adhesin). El planteamiento no es casual, tampoco arbitrario, y al mismo subyace un debate mayor que se relaciona con un amplio abanico de problemticas de muy larga data que, revistiendo un carcter cuasi fundacional, atraviesan a lo largo y a lo ancho gran parte de la historia y el presente de nuestro pas. Durante gran parte de nuestra historia como Nacin hemos visto pasar a un sinnmero de propuestas y tratativas de traslado o bifurcacin de la Capital Federal o de algunos de los poderes de gobierno. Ovidio Lagos y Rosario, Alfonsn y Viedma, sumado a otros tantos ejemplos forneos como el de Brasil y Bolivia, operan como obligadas experiencias pioneras. Pero no es el propsito que me he planteado para esta investigacin llegar a abarcarlos, por ms til e interesante que resultara esta cuestin, ya que seguramente sern abordadas por un estudio especfico y minucioso sobre los antecedentes histricos y una perspectiva comparada.
216
Por el contrario, consider preciso emprender un estudio sobre las concretas implicancias institucionales y organizacionales de un eventual traslado del Congreso de la Nacin hacia una sede diferente a la que en la actualidad tiene asiento. En ese sentido, y desde el inicio de esta investigacin, me plante como interrogante cul sera la necesaria rearticulacin/readecuacin normativa y operativa que institucionalmente debera emprenderse de llevarse a cabo el traslado. La labor de reconstruccin de estas cuestiones me llev a rastrear una diversidad de caminos. No obstante, uno se termin destacando del resto. Puntualmente me refiero al mbito del desarrollo tecnolgico en el marco de los aparatos estatales. Gran parte de los relevamientos apuntan a dilucidar su actual tratamiento y su aporte en relacin con los interrogantes planteados. 2. La problemtica investigada a. Objetivos de la investigacin Se plante como objetivo general identificar las posibles consecuencias jurdicas e institucionales de un eventual traslado del Congreso Nacional, siendo los objetivos especficos: - Describir la articulacin normativa y operativa entre el Congreso de la Nacin y los restantes poderes estatales (Poder Ejecutivo y Poder Judicial), y entre ste y los rganos instituidos en su rbita (Auditora General de la Nacin, Defensor del Pueblo de la Nacin) y proyectar su debida adecuacin de cara a su traslado. - Identificar los requerimientos normativos del traslado. - Detectar las implicancias indirectas o colaterales ocasionados por el traslado. - Dilucidar si el traslado afecta a la normativa sobre la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. - Dilucidar si el traslado afecta a la normativa de la provincia de Santa Fe y de la ciudad de Rosario. b. Justificacin de la investigacin La concrecin del presente proyecto intent, en primer lugar, cubrir el vaco de trabajos descriptivos sobre la materia, no acotados a variables relacionadas con la gestin del funcionamiento del Congreso. En este sentido, se aporta a la produccin de conocimientos avanzando en una temtica escasamente abordada en su especificidad (ya que en la mayora de los casos el tema es considerado de forma general, desatendindose las particularidades). Por otro lado, con este trabajo intento contribuir a promover un cambio visible en la percepcin social que histricamente existi y existe alrededor de un hipottico traslado o bifurcacin de la Capital Federal (independientemente
La viabilidad normativa y operativa...
217
de cual fuera el lugar de destino). A modo de ejemplo, baste con hacer referencia a un artculo periodstico de un medio de comunicacin de la Capital Federal en el que, en ocasin de un informe sobre el accionar y desempeo del Congreso, un proyecto de traslado del mismo aparece catalogado en el mismo nivel de consideracin que la creacin de un Consejo Federal de Ftbol, una Ley para la Promocin y Desarrollo del Cultivo del Arndano o la creacin de un Registro de Tatuadotes.1 Ms all del cariz anecdtico del punto anterior, entiendo que el esfuerzo de elaboracin de trabajos de investigacin sobre las problemticas puntuales del traslado pueden brindar el marco adecuado y el sustento para la elaboracin de la ley especial que requiere el artculo 3 de la Constitucin Nacional y para discutir seriamente los proyectos de ley que a la fecha tienen estado parlamentario. Finalmente, no desconozco que los resultados alcanzados deben quedar sujetos a la integracin de las conclusiones que arrojen las investigaciones sobre los otros ejes temticos (impacto econmico, social y urbanstico y antecedentes histricos nacionales e internacionales), ya que est claro que el fenmeno debe ser evaluado en forma sistmica e integral. c. Hiptesis iniciales - Entre las consecuencias jurdico-institucionales que traera aparejado el traslado del Congreso de la Nacin se encuentra su rearticulacin con los otros poderes estatales y con los rganos instituidos en su rbita. El traslado modificara los medios a travs de los cuales se materializan las relaciones que mantiene con el resto del sector pblico nacional. - El traslado repercutira tambin a nivel normativo siendo necesaria, adems de la sancin de la ley especial que exige el artculo 3 de la Constitucin Nacional, la adecuacin de la legislacin sobre la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y la legislacin de la provincia de Santa Fe y de la ciudad de Rosario. - El sector pblico cuenta con la infraestructura y con las herramientas tecnolgicas necesarias para contrarrestar el impacto del traslado y el incremento de las distancias entre las sedes de las autoridades nacionales. - Estas rearticulaciones y modificaciones son, desde el plano jurdico-normativo, objetivamente viables. - Por tanto, el traslado depender en gran medida de la existencia de un debido apoyo poltico.
1
Editorial, en La Nacin, sbado 17 de noviembre 2005. Tambin Los inslitos proyectos que presentan los legisladores en el Congreso [en lnea] http://www.infobae.com.
218
d. Marco terico Se parte del presupuesto de que el traslado de la Capital Federal o su bifurcacin es factible desde el punto de vista constitucional atenindonos al artculo 3 de la Norma Suprema y a la opinin de destacados constitucionalistas acerca de su correcta interpretacin.2 A los efectos concretos de adscribir y seguir una lnea de pensamiento tom como referencia lo desarrollado por el Dr. Diego Giuliano, a quien he retomado en lo atinente a su visin del federalismo como un modelo atractivo para recrear nuestras fortalezas locales y neutralizar las debilidades sectoriales, en un pas extenso y heterogneo como el nuestro.3 En ocasin de trabajar la problemtica del desarrollo local e interlocal (municipal, metropolitano, regional) como eje de un sistema federal genuino, el autor deja abierta la posibilidad de pensar iniciativas de ndole jurdicoinstitucional que, sin implicar un desbaratamiento del sistema orgnico del poder constitucional en la Argentina, propicien una necesaria refuncionalizacin del esquema poltico, pretendiendo ser ms til a sus objetivos primordiales y no tanto a las estriles disputas de competencia o jurisdiccin territorial. En este esquema, abord la nocin de Capital como uno de los nudos centrales de anlisis. Siguiendo a Manuel Osorio,4 y en un enfoque poltico y administrativo (en oposicin al econmico) por Capital se entiende aquella ciudad principal de un Estado en la que por lo comn se asientan los poderes pblicos. No obstante, y con este mismo autor, asimil que esta ltima no es una caracterstica estrictamente esencial o necesaria ya que experiencias internacionales como la de Bolivia dan cuenta de que se puede dar el caso de la existencia de una capital geogrfica (Sucre), en la que reside la Corte Suprema de Justicia, y una capital poltica (La Paz) donde se radican el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, evidencindose de esta manera una no concentracin territorial de los poderes pblicos. Esta nocin me conect de manera directa con el principio republicano de divisin de poderes segn el cual existen tres departamentos de gobierno
QUIROGA LAVI, H. Constitucin Argentina Comentada, Zavala, Buenos Aires, 2000, Tercera Edicin, p. 21. SABSAY, D. y ONAINDIA, J. La Constitucin de los Argentinos, Errepar, Buenos Aires, 1997, p. 25. BAEZA, C. Las reformas de la Constitucin Argentina, AZ, Buenos Aires, 1989, p. 11. GELLI, M. A. Constitucin Nacional comentada y concordada, La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 31. GIULIANO, D. De mancomunidades, agrupaciones y consorcios, en Compendio Estudio y Accin 2006: Anlisis y Perspectiva sobre la Realidad Argentina, CESYAC, Rosario, 2006. OSSORIO, M. Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliasta, 1994.
219
separados, aunque coordinados, que desempean las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. Introducido este principio fundamental, abord la figura del Poder Legislativo en particular, protagonista en el encuadre de esta investigacin. A tales efectos retom lo desarrollado por Mara Celia Castorina de Tarquini.5 Segn esta autora, el Congreso como objeto puede ser entendido no slo como un cuerpo deliberativo encargado de desarrollar un procedimiento predeterminado y que tiene por fin la emisin de una ley, sino como un rgano del Estado comprometido con su finalidad de bien comn y, en tanto tal, hacedor del Estado mismo. A partir de esta visin ampliada e integral de las funciones del Congreso trabaj la reconstruccin de las conexiones entre ste y los restantes poderes del Estado as como de los organismos instituidos bajo su rbita. e. Encuadre metodolgico i) Tcnicas e instrumentos de recoleccin de informacin - Observacin de documentos de fuentes secundarias: diarios de sesiones legislativas, leyes, decretos, proyectos de ley, documentos e informes de gestin, noticias periodsticas. - Entrevistas a informantes clave de tipo no estructuradas y semi-estructuradas. - Entrevistas en profundidad de tipo semi-estructuradas y estructuradas. ii) Procedimiento La presente investigacin se realiz en dos etapas: Estudio Preliminar - Trabajo con documentacin secundaria. - Entrevistas a informantes clave. Trabajo de Campo - Entrevistas en profundidad. En este momento del estudio me detuve particularmente en la mirada de los actores sobre la temtica. Dado el carcter del trabajo, esta instancia fue clave, al posibilitar el abordaje de las diferentes lgicas de apropiacin por parte de los actores involucrados. Se entrevist a personal del Departamento de Sistemas de la Auditora General de la Nacin (AGN) y a personal de Gabinete del mismo organismo. Asimismo se intent entrevistar a personal del Plan de Fortalecimiento Institucional del Honorable Senado de la Nacin pero pese
5
CASTORINA de TARQUINI, M. C. Sistematizacin de las funciones del Congreso en orden a sus atribuciones, en PREZ GUILHOU, D. et l. Derecho Pblico Provincial, Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Polticos, Depalma, Buenos Aires, 1990.
220
a haber efectuado reiterados requerimientos, no fue posible concretar la entrevista. iii) Procesamiento y anlisis de datos En una primera instancia se pasaron en limpio las anotaciones de las entrevistas y lo seleccionado del trabajo con documentacin secundaria, a fin de completar, sistematizar y ordenar. Los datos relevados a travs de la combinacin de ambas tcnicas (observacin de documentacin y entrevistas) fueron procesados a fin de permitir la elaboracin de conclusiones que se formulan en la seccin que presentamos a continuacin. 3. Resultados de la investigacin Antes de comenzar a abocarnos especficamente al desarrollo de los resultados de la investigacin con referencia a los objetivos formulados, quisiera establecer una primera digresin. Es posible establecer una marcada diferenciacin entre lo que sera un traslado de la capital propiamente dicho y lo que se conoce como bifurcacin. En el primer caso, se presenta la necesidad de resolver qu destino se le conferir al territorio o rea que perder entidad de Capital Federal con el traslado. Entre las posibles alternativas se encontraran: el reintegro del territorio a la provincia a la cual perteneci originariamente o la constitucin del mismo en una nueva provincia o estado autnomo. En el segundo caso, y suponiendo que la ciudad de Buenos Aires continuara conformando la Capital Federal junto a la nueva rea a federalizar, slo sera necesario contar con la cesin de la Legislatura provincial correspondiente. Por lo antedicho, se concluye que la segunda opcin implica sobradamente un menor desgaste en cuanto a los esfuerzos institucionales y de toda ndole que deberan emprenderse para viabilizar el traslado. Superada esta primera digresin, y concretamente en relacin con los objetivos planteados, he arribado a las siguientes consideraciones, que son producto de lo relevado a travs de los diferentes instrumentos de recoleccin de informacin. En cuanto a la articulacin normativa y operativa existente entre el Congreso de la Nacin y los restantes poderes estatales debo comenzar sealando las funciones que realiza el rgano objeto de traslado. A saber: Funcin legislativa: el Congreso sanciona normas jurdicas generales obligatorias para todos los habitantes, novedosas y originarias, condicionado solamente por la Constitucin Nacional cuya supremaca proviene del poder constituyente.
221
Funcin preconstituyente: la declaracin de la necesidad de la reforma de la Constitucin Nacional debe ser realizada por el Congreso en un acto en el que se deben sealar los temas sobre los que deber abocarse la Convencin Constituyente de manera que no pueda ejecutar modificaciones o reformas sobre temas no fijados por el propio Congreso Nacional. Funcin de control o jurisdiccional: ejercida a travs de la institucin del juicio poltico que le puede iniciar al presidente, vicepresidente, jefe de gabinete de ministros, ministros y miembros de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad a las causales y procedimientos establecidos en la Constitucin y cuya finalidad es producir la separacin del cargo del acusado. Funcin administrativa: ligada a todos los dems actos que realiza y que no son de ndole legislativa (nombramientos, contratos, dictado de reglamentos internos, emisin de resoluciones, declaraciones y comunicaciones). En cumplimiento de estas atribuciones, el Congreso entabla con el resto de los Poderes Nacionales (Poder Ejecutivo y Poder Judicial) y con los rganos instituidos en su mbito (Auditoria General de la Nacin, Defensor del Pueblo) una trama de relaciones de coordinacin. Esas relaciones se materializan a travs de diferentes procesos que fueron concebidos y estn estructurados sobre la base de la concentracin de los tres departamentos de Gobierno dentro de los lmites de la ciudad de Buenos Aires. De producirse el traslado del Poder Legislativo a una sede territorial distinta a la de asiento del resto de los poderes, por ejemplo la ciudad de Rosario, estos procesos debern reestructurarse y rearticularse como producto del incremento de las distancias fsicas. Del universo de vinculaciones institucionales que despliega el rgano Legislativo Nacional me propuse tomar como muestra las que mantiene con la Auditora General de la Nacin, por considerarlo un ejemplo ilustrativo y traspolable y por contar con la opinin de informantes que conocen en profundidad a ambos organismos. Al respecto, el artculo 85 de la Constitucin Nacional establece que el control externo del sector pblico nacional es una atribucin propia del Poder Legislativo. El mismo artculo dispone que el examen y opinin sobre el desempeo y situacin general de la administracin pblica estn sustentados en los dictmenes de la Auditora General de la Nacin (rgano de asistencia tcnica del Congreso). Segn lo informado por personal de Gabinete de la Auditora General de la Nacin, existe un significativo flujo de informacin entre ambos organismos (pedidos y envos de informes de auditora, solicitudes de informacin, envi y aprobacin de planes, programas y memoria anual, dictmenes, resoluciones,
222
etctera). Esta informacin, en la mayora de los casos, circula a travs de medios fsicos. De producirse el traslado del Congreso a la ciudad de Rosario, lo factible sera que la Auditora General de la Nacin mantenga su actual sede, puesto que la mayora de entidades auditadas se encuentran en la ciudad de Buenos Aires. Bajo estas circunstancias, resultara necesario reemplazar los actuales mecanismos de comunicacin e intercambio. Segn la documentacin consultada y algunas consideraciones vertidas en las entrevistas, la firma digital se presenta como la herramienta tecnolgica ms apropiada para reemplazar los medios fsicos de comunicacin por los medios digitales en pos de una despapelizacin del Estado. Su utilizacin hace posible prescindir de la firma olgrafa ya que garantiza la autora e integridad de la documentacin. En nuestro pas la firma digital se encuentra regida por la ley nacional nmero 25506 y su decreto reglamentario nmero 1023/2001. La normativa promueve el uso masivo de la firma digital previendo un plazo mximo de cinco aos para aplicarla a la totalidad de las leyes, decretos, decisiones administrativas, resoluciones y sentencias emanados de las jurisdicciones y entidades comprendidas en el artculo 8 de la ley 24156 Actualmente distintos organismos del sector pblico tienen previsto aplicar estos procedimientos en sus operaciones internas como as tambin en sus comunicaciones externas.6 En cuanto a su aplicacin en el mbito mismo del Congreso de la Nacin, en el ao 2001, mediante dictamen de la Comisin Especial para la Modernizacin del Funcionamiento Parlamentario, se propuso aprobar un proyecto de resolucin relacionado con la implementacin del sistema de la ley 25506 en el mbito del Poder Legislativo (OD 3120/01). Aunque segn lo informado por personal de la Direccin de Informacin Parlamentaria del Congreso Nacional, el proyecto de resolucin en cuestin no lleg a recibir tratamiento, y perdi finalmente estado parlamentario. La aprobacin de este proyecto de resolucin fue propuesta en el marco del proceso de modernizacin del cuerpo legislativo iniciado con la sancin de la resolucin aprobatoria del Proyecto gora de fecha 30 de noviembre del ao 2000 (OD nmero 1408/00 Exp. 7076-D-00), por la que se reglamentaba el uso del documento firmado digitalmente en el mbito del Poder Legislativo.
Res. nm.105/2006 Procuracin General de la Nacin; Res. nm. 1050/2005 ANSES; Res. Min. Interior nm. 618/200; Res. Secretara Hacienda nm. 24/04; Disposicin ONTI nmero 5/02, Decreto nm. 1023/2001; Res. SAFJP nm. 293/97.
223
Especficamente en el mbito de la AGN, y segn lo informado por personal del Departamento de Sistemas, este instrumento no ha sido an implementado en el organismo, sin que esto signifique que se desconozcan las ventajas y relevancia de su aplicacin. Asimismo, y ya en el marco de la provincia de Santa Fe y de la ciudad de Rosario, cabe incorporar que la primera ha dictado una ley de adhesin a la norma nacional.7 Por su parte, en el Concejo Municipal de la ciudad de Rosario aguarda tratamiento un proyecto de ordenanza8 que postula la adhesin a la norma provincial y la aplicacin gradual de la tecnologa de firma digital en el mbito de la Municipalidad de Rosario. Lo anteriormente reseado me conduce a inferir que si bien el sistema de firma digital an no se encuentra plenamente desarrollado en ninguna de los tres niveles de gobierno, es dable concluir que su implementacin continuar madurando hasta una total materializacin. Por el momento las bases de su utilizacin y aprovechamiento ya estn echadas y sin duda pueden contribuir a viabilizar el traslado del Congreso. En relacin con lo atinente a los requerimientos normativos del traslado, que corresponden al segundo objetivo, la labor de indagacin de los antecedentes ha arrojado que se hace necesaria la sancin de una ley especial del Congreso previa cesin de las Legislaturas provinciales de los territorios a federalizar. Asimismo, ser necesaria la derogacin de las leyes vigentes sobre federalizacin, nmero 1029, 1585 y 2089. No se ha incluido la ley 23512 en la enunciacin precedente debido a que he descubierto que existen ciertas zonas grises en relacin con la situacin de su vigencia. Segn Rodolfo Pandolfi,9 la llamada Ley Alfonsn es letra muerta, habiendo perdido actualmente su fuerza legal (no obstante no haber sido explcitamente derogada). Por el contrario, Humberto Quiroga Lavi10 sostiene que esta ley mantiene su validez, ya que siempre existe la posibilidad de que renazca la voluntad poltica de darle cumplimiento. Con respecto al tercer objetivo, cabe enumerar los eventuales efectos que producir el traslado. Sin intencin de agotar el universo de posibilidades, a continuacin mencionar los siguientes:
7 8 9 10
Ley provincial nm. 12491. Proyecto de ordenanza del concejal Horacio Ghirardi, ingresado a la Comisin de Gobierno. PANDOLFI, R. La Capital Congelada, Corregidor, s/d, p. 30. QUIROGA LAVI, H. Constitucin Argentina, cit., p. 21.
224
- Se producir el cese de las potestades jurisdiccionales provinciales en el rea cedida por la Legislatura provincial. Tanto la ley 23512 (en su artculo 5), como el proyecto de ley de la diputada Irma Foresi (en su artculo 7) prevn expresamente este efecto. - El Congreso pasar a ejercer las atribuciones legislativas exclusivas previstas en el artculo 75 inciso 30 de la Constitucin Nacional en el territorio de la nueva rea federalizada. - La Polica Federal comenzar a ejercer en la nueva rea federalizada sus funciones de seguridad y justicia conforme lo prev el artculo 4 y 6 del decreto ley 333/58 (Ley Orgnica de la Polica Federal). - Se producir el traslado del personal que se desempee en la rbita del Congreso que preste previamente consentimiento formal. A este fin ser necesario contar con mecanismos que aseguren las condiciones de estabilidad propia de los funcionarios, otorgando posibilidades de reubicacin en otros organismos a aquellos que decidan no adherir al mismo. - Es factible que se produzca, en la zona a federalizar, una alteracin de la estructura judicial. Segn Carlos Zavalia,11 existen en el territorio de las provincias y en el territorio de la Capital Federal dos jurisdicciones judiciales y dos rdenes de jueces con atribuciones que, en teora, no han de chocar o superponerse. La regla en este caso reside en que la Justicia ordinaria (justicias locales de provincia) aplique el derecho comn, y que slo en casos excepcionales y enumerados proceda la Justicia federal. Ahora bien, en la Capital de la Repblica, el Gobierno provincial no ejerce jurisdiccin en ninguna de las tres ramas (legislativa, ejecutiva y judicial). Por tanto se hace necesario asegurar en ese territorio la presencia de la justicia comn. De aqu que exista en la ciudad de Buenos Aires la justicia ordinaria de Capital Federal. Concluidas estas aclaraciones, dejo formulado el interrogante sobre la necesidad o innecesariedad de reproducir este tipo de estructura judicial (duplicidad de fueros) en la zona que se sumar a la actual Capital. Finalmente, del anlisis de la normativa sobre la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y de la normativa de la provincia de Santa Fe se desprende, que de producirse el traslado, no existira necesidad de proceder a su adecuacin o reforma. La Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y la ley 24588, que garantiza los intereses del Estado nacional en la ciudad de Buenos Aires mientras esta sea Capital de la Repblica, prevn expresamente en su articula11
ZAVALIA, C. Derecho Federal, Compaa Argentina de Editores, Buenos Aires, 1941, p. 295.
225
do la provisoriedad del asiento de la Capital Federal en esta ciudad y la consecuente eventualidad de un traslado. Como se aclar anteriormente, menores implicancias institucionales existiran entonces ante la posibilidad de una bifurcacin. Por su parte, la Constitucin de la provincia de Santa Fe y la Ley Orgnica de Municipalidades, si bien no hacen mencin expresa a la hiptesis que me ocupa, su articulado tampoco la imposibilita o restringe. Deduzco entonces que, de concretarse la federalizacin de un rea de la Ciudad de Rosario, seguira rigiendo la misma la ley provincial nmero 2756 tal como rigi en la ciudad de Buenos Aires la ley 19987 previa declaracin de su autonoma. 4. Comentarios finales En el punto precedente he presentado los principales hallazgos de esta investigacin, de cara a los objetivos inicialmente formulados. Remarco aqu que su intencionalidad fue en gran medida explorar, identificar, detectar, describir y no ahondar o profundizar de manera de despejar todos los interrogantes. Esta labor queda pendiente para futuras indagaciones que logren resolver aquello que en esta ocasin no pudo ser dilucidado y arrojar mayores certezas. Esta insuficiencia radic en gran medida en la escasez de datos sobre la materia y en la diversidad de interpretaciones a las que podran arribarse sobre la base de la informacin con la que he contado. Las tareas de campo se desarrollaron sobre el presupuesto de la innecesariedad de que los rganos del Estado se localicen en una misma y nica jurisdiccin, sin peligro alguno de que esto altere su funcionamiento operativo ni los principios que en rigor consagran. Todos los resultados hasta aqu expuestos me inducen a concluir que, tal como lo expresara en las hiptesis iniciales, existen elementos suficientes como para inferir que estn dadas las condiciones normativas e institucionales necesarias para efectuarse el traslado del Congreso de la Nacin. El sector pblico cuenta con la infraestructura y con las herramientas tecnolgicas necesarias para contrarrestar el impacto del traslado y el incremento de las distancias entre las sedes de las autoridades nacionales. La reingeniera de los procesos existentes entre el Congreso de la Nacin y los restantes poderes estatales (Poder Ejecutivo y Poder Judicial) y entre el primero y los rganos instituidos en su rbita (Auditora General de la Nacin, Defensor del Pueblo de la Nacin) es, desde el plano jurdico-normativo, objetivamente viable.
226
Puntualmente, considero que el desarrollo de la institucin de la firma digital contribuir en gran medida a otorgar plasticidad a la revisin de las estructuras estatales sin que llegue a afectarse el funcionamiento global del sistema. Es posible que, a partir de aqu, deba mayormente colocarse el foco de atencin en aquellas variables que se vinculan con la voluntad de las actuales autoridades de invertir la tendencia unificante y de inclinacin hacia el centro y de profundizar el esquema federal en nuestro pas. Por tanto, el traslado depender en gran medida de la existencia de un debido apoyo poltico. Hasta tanto stas encuentren el momento propicio para su materializacin, el nexo entre la disciplina de investigacin y la esfera del diseo e implementacin de polticas pblicas necesariamente deber ser fortalecido y profundizado. 5. Referencias bibliogrficas
BAEZA, C. Las reformas de la Constitucin Argentina, AZ, Buenos Aires, 1989. CASTORINA de TARQUINI, M. C. Sistematizacin de las funciones del Congreso en orden a sus atribuciones, en PREZ GUILHOU, D. et l. Derecho Pblico Provincial, Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Polticos, Depalma, Buenos Aires, 1990. CAO, H. El fracaso del proceso descentralizador argentino. Una aproximacin desde la crtica a sus supuestos conceptuales, en Segundo Congreso Argentino de Administracin Pblica. Sociedad, Estado y Administracin, Crdoba, noviembre de 2003. DIRECCIN DE REFERENCIA LEGISLATIVA Capital de la Repblica, Antecedentes-Debates- Ley 23512. FERNNDEZ VZQUEZ, E. Diccionario de Derecho Pblico, Administrativo, Constitucional y Fiscal, Astrea, Buenos Aires, 1981. GELLI, M. A. Constitucin Nacional comentada y concordada, La Ley, Buenos Aires, 2003. GIULIANO, D. De mancomunidades, agrupaciones y consorcios, en Compendio Estudio y Accin 2006: Anlisis y Perspectiva sobre la Realidad Argentina, CESYAC, Rosario, 2006. MADUEO, R. Instituciones de Derecho Pblico, Macchi, Buenos Aires, 1999.
227
OSSORIO, M. Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliasta, 1994. OSZLAK, O. Quemar las naves (o cmo lograr reformas estatales irreversibles), en IV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Mxico DF, octubre de 1999. PANDOLFI, R. La Capital Congelada, Corregidor, s/d. QUIROGA LAVI, H. Constitucin de la Nacin Argentina Comentada, Zavala, Buenos Aires, 2000, Tercera Edicin,. SABSAY, D. y ONAINDIA, J. La Constitucin de los Argentinos, Errepar, Buenos Aires, 1997. SIERRA BRAVO, R. Tesis doctorales y trabajos de investigacin cientfica, Paraninfo, Madrid, 1996. ZAVALA, C. Derecho Federal, Compaa Argentina de Editores, Buenos Aires, 1941.
Normativa
Constitucin de la Nacin Argentina, Kapeluz, Buenos Aires, 2000. Ley nacional 25506 (2001), Firma digital [en lnea] http://www.infoleg.gov.ar Ley nacional 24588 (1995), [en lnea] http://www.infoleg.gov.ar Ley nacional 24156 (1992), Ley de administracin financiera y sistemas de control, [en lnea] http://www.infoleg.gov.ar Ley nacional 23512 (1987), Federalizacin de las ciudades de Carmen de Patagones y Viedma, Boletn Oficial 1ra Seccin, 12 de junio de 1987. Ley nacional 19987 (1972), Ley Orgnica de la Municipalidad de Buenos Aires, [en lnea] http://www.infoleg.gov.ar Ley nacional 2089, Incorporacin de Flores y Belgrano al Municipio de la Capital, Anales de Legislacin Argentina (tomo 1881-1886). Ley nacional 1585, Federalizacin del Municipio de Belgrano y parte de San Jos de Flores de la provincia de Buenos Aires, Anales de Legislacin Argentina (tomo1881-1886). Ley nacional 1029, Capital Federal en la ciudad de Buenos Aires, Anales de Legislacin Argentina (tomo 1852-1880). Decreto nmero 1023/2001, Reglamentario Ley Firma Digital, [en lnea] http:// www.infoleg.gov.ar Decreto Ley 333/1958, Ley Orgnica de la Polica Federal, [en lnea] http:// www.infoleg.gov.ar Constitucin de la Provincia de Santa Fe, Panamericana, Santa Fe, 1996.
228
Ley Provincial 12491, Santa Fe, Ley de adhesin a la Ley Nacional 25506 de Firma Digital, [en lnea] http://www.santafe.gov.ar Ley Provincial 2756, Santa Fe, 1985, Ley Orgnica de Municipalidades, [en lnea] http://www.santafe.gov.ar Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 1996. Resolucin nm. 105/2006 Procuracin General de la Nacin. Resolucin nm. 1050/2005 ANSES. Resolucin nm. 618/200 Ministerio del Interior. Resolucin nm. 24/04 Secretara Hacienda. Resolucin nm. 293/97 SAFJP. Disposicin nm. 5/02 ONTI.
Proyectos
Proyecto de Ley sobre traslado del Congreso Nacional a la ciudad de Rosario (Exp. 4328-D-05), de la diputada nacional por la provincia de Santa Fe, Irma Foresi. Proyecto de Ordenanza de Incorporacin de la Firma Digital a la Municipalidad de Rosario, del concejal Horacio Ghirardi.
Eje Jurdico Poltico Mencin Especial El Congreso en Rosario: una realidad cercana?
LIC. IRENE CASTAGNANI
Introduccin Un Congreso compuesto de dos Cmaras, una de diputados de la Nacin y otra de senadores de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires, ser investido del Poder Legislativo de la Nacin. Artculo 44, Constitucin de la Nacin Argentina Corresponde al Congreso: [...] Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Artculo 75, inciso 19, Constitucin de la Nacin Argentina
Q
1
uienes habitamos el llamado interior del pas sabemos que Capital Federal histricamente ha afianzado su poder sobre el resto.1 Frente a un panorama de superconcentracin demogrfica, econmica, cultural y poltico-institucional, encontramos como contracara a nivel pas distintas regiones y provincias que forman parte de una Argentina muchas veces desconocida y slo recientemente atravesada por intentos de redescubrimiento cargada de potencialidades e intencionalidad para crecer y asumir roles que
Tal como nos recuerda Hugo Quiroga, tras la larga crisis de reorganizacin nacional, las fuerzas del interior bajo el liderazgo del litoral son derrotadas por Mitre en la batalla de Pavn en 1861. Se inicia a partir de ese momento la fundacin del Estado Nacional. Se sella as el triunfo de la oligarqua de Buenos Aires, o de un sector de ella en alianza con otros sectores del Interior, sobre sus pares del litoral y el interior mediterrneo; se impone en consecuencia en la repblica una hegemona y una subordinacin. Entonces, a partir de 1862 se comienza a centralizar el poder en Argentina: Buenos Aires comienza desde ese momento a
230
encarnen con una mayor dosis de realismo el principio constitucionalmente garantizado de una repblica federal.2 Sin embargo, no son pocos los obstculos que ocasionalmente se anteponen ante proyectos de descentralizacin poltico-institucional, como por ejemplo, el viejo proyecto del ex presidente Ral Alfonsn de trasladar la Capital Federal a la ciudad rionegrina de Viedma.3 Todo esto trae aparejada una situacin de inercia que dificulta y paraliza la posibilidad de provocar una ruptura de la continuidad histrica que reviste el centralismo porteo. Ante esta problemtica surge la iniciativa, de la mano de importantes referentes y autoridades locales rosarinas,4 apoyados en distintas instancias por representantes de la Regin Centro y de diferentes partidos polticos, as
afianzar su poder sobre el resto del pas y concentra en sus manos las principales decisiones nacionales. QUIROGA, Hugo El Estado, crisis econmica y poder militar (1880-1981), CEAL, Buenos Aires, 1985, p. 48. En palabras del reconocido constitucionalista Daniel Sabsay: Sabido es que los constituyentes de 1853 adoptaron el esquema de los Estados Unidos como forma de Estado para nuestro pas. Sin embargo, hijos de una colonizacin y una tradicin histrica diferente de las del pas del norte, la semilla de la descentralizacin poltica en el territorio ha tenido en Amrica Latina resultados muy pobres. Esto es fcilmente constatable a poco que se estudia la realidad de los cuatro pases latinoamericanos que han adoptado la forma federal Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela [...] dicha situacin muestra una brecha abismal entre la teora federal y la praxis unitaria. SABSAY, Daniel Alberto La Ley, T. 2005, Buenos Aires, 2005, p. 1500. La ley 19610, dictada en 1972, declar la necesidad de determinar la conveniencia, oportunidad y factibilidad de trasladar la Capital de la Repblica a otro lugar del territorio nacional y dispuso el nombramiento de una comisin nacional que debera producir dictamen antes del 31 de diciembre. Esa iniciativa perdi pronto su fuerza inicial, pero otra cobr impulso promovida por el presidente Alfonsn, quien obtuvo del Congreso la sancin de la ley 23512, en mayo de 1987. sta declar Capital Federal a un rea, delimitada por la misma ley, de las ciudades vecinas de Carmen de Patagones (provincia de Buenos Aires) y Viedma (Provincia de Ro Negro), que haba sido cedida por las legislaturas de esas provincias, dando cumplimiento a la exigencia del artculo 3 de la Constitucin Nacional. Pero la plena federalizacin qued sujeta a la conformidad de ambas cmaras del Congreso y de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que deban declarar habilitados los locales e instalaciones aptos para el desempeo de esas autoridades. Hasta que se cumpliera esa condicin la ciudad de Buenos Aires seguira siendo la capital de la Nacin. Para el planeamiento de la nueva capital se cre un cuerpo tcnico, pero prcticamente el proyecto fue abandonado al extinguirse el periodo del presidente Alfonsn, y poco tiempo despus el cuerpo tcnico fue disuelto (Decreto 1429/90). El da 23 de noviembre de 2004 con motivo de conmemorarse su 134 aniversario, el Decano de la Prensa Argentina lanz pblicamente la propuesta de trasladar el Congreso de la Nacin a la ciudad de Rosario, plasmndose dicha idea en el Acta de Reunin que el Directorio del Diario La Capital firm el 24 de febrero del ao siguiente.
El Congreso en Rosario:...
231
como organizaciones de la sociedad civil, de trasladar el Congreso Nacional a la ciudad Cuna de la Bandera. El proyecto es ambicioso, se trata de reformar un modelo institucional heredado del siglo XIX, a travs del cual transcurri la historia poltica moderna de nuestro pas. En esta ocasin, el traslado del Congreso se constituye en una iniciativa que tiende a promover uno de los mandatos que el mismo como cuerpo legislativo tiene constitucionalmente, esto es, contribuir al desarrollo equitativo de las regiones que conforman nuestro pas. Indagar acerca de los impactos del asentamiento del Poder Legislativo en la ciudad de Rosario tiende a la reivindicacin de la misma como ciudad fortalecida y capacitada para acompaar semejante proyecto.5 Como antecedente vlido que corrobora esta afirmacin podemos citar a la exitosa realizacin hace dos aos atrs del Congreso Internacional de la Lengua Espaola, reconocida por personalidades de prestigio internacional.6 Hoy en da la ciudad de Rosario constituye un epicentro multifactico y un polo de desarrollo a nivel econmico, social, cultural, etc. de gran envergadura siendo comparada, a nivel internacional, con las ms importantes metrpolis del mundo. Adems, es importante destacar el efecto multiplicador de la iniciativa, no slo en nivel jurdico-poltico, sino econmico, social e incluso cultural contribuyendo al fortalecimiento de la Regin Centro en el contexto prximo y de las dems regiones del pas en el contexto general. En vsperas del Bicentenario, derribar la relacin de asimetra provincias/capital, generada por la fuerte relacin centro/periferia que la caracteriza, constituye un desafo vinculado tambin, en el contexto de la era global, a la articulacin de una pluralidad de centros de gobierno, en una poca en la cual
La ciudad de Rosario es reconocida como una de las ciudades que presentan los mayores ndices de crecimiento de los ltimos aos, sealando los indicadores que continuara en esa senda en el corto plazo. Como, por ejemplo, el licenciado Miguel ngel Corts, personalidad de reconocida trayectoria acadmica y poltica de Espaa, quien disert el da 17 de agosto de 2006 en la Fundacin Libertad acerca de La actividad cultural como factor del desarrollo econmico y social, no escatimando elogios para las autoridades y la ciudadana rosarina en general respecto de la gestin del citado Congreso en el mes de noviembre de 2004. Vale destacar que actualmente Rosario se encuentra en el segundo puesto el primero corresponde a la ciudad de Buenos Aires y el tercero a Mar del Plata, de acuerdo a un informe publicado en el diario La Capital el da 10 de diciembre de 2006, pp. 6 a 10 en el ranking de las ciudades que ms convocan como sede de congresos y eventos de importancia.
232
el poder est dislocado. Parafraseando a Oscar Oszlak7 podemos aseverar que, si los atributos de estatidad en el siglo XIX estaban referidos a la formacin de una unidad poltica fuertemente centralizada y tendiente a lograr la uniformizacin del territorio bajo su control el Estado-Nacin los atributos de estatidad en el siglo XXI tendran que adaptarse a nuevas reglas de juego en donde la diversidad y descentralizacin toman la parte protagnica a la hora de definir los escenarios de la poltica. 1. Descentralizacin y Federalismo: conceptos clave 1.1. Descentralizacin, un nuevo imperativo Hacia finales de la dcada de 1980, en Amrica Latina el discurso sobre la descentralizacin ha cobrado una vitalidad renovada, incorporndose a la agenda poltica de muchos pases y constituyndose, en muchos casos, en proyecto de diversos gobiernos de la regin. Si bien de la mano de los programas de ajuste la descentralizacin lleg a la regin como la contracara de la ideologa que propone al mercado como asignador de recursos, comenz a constituirse en un discurso cuyo sentido ha sido apropiado y resignificado. La descentralizacin supone una reforma institucional, un cambio en las reglas de juego entre el Estado y la sociedad civil, para que actividades predominantemente administrativas que realizaba el gobierno central se descentralicen, produciendo una mayor eficiencia en el desempeo de las organizaciones pblicas, una mayor participacin social y ciudadana en los procesos decisorios y de esta manera fortaleciendo la democracia. El reconocido especialista en el tema, Jordi Borja asevera que la descentralizacin, supone el reconocimiento de la existencia de un sujeto, una sociedad o colectividad de base territorial capaz de asumir la gestin de intereses colectivos y por otra parte, la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos.8 Pero la descentralizacin implica una multiplicidad de dimensiones. Esto produce dificultades analticas, a saber: la ausencia de un criterio uniforme sobre el significado del vocablo descentralizacin, relacionado con la ambigedad propia del concepto, la frecuente omisin de la dimensin polticoconstitucional en las discusiones, as como la insuficiencia de enfoques comparativos sobre los procesos implementados en los distintos pases.
7
Vase, OSZLAK, Oscar Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: Elementos terico-metodolgicos para su estudio, Estudios CEDES, nm. 3, Buenos Aires, 1986. BORJA, Jordi Descentralizacin y Participacin Ciudadana, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1987, p. 23.
233
En forma complementaria a esta visin, podramos agregar que estos procesos rara vez son lineales y muchas veces persiguen objetivos diferentes. Si bien no existe un consenso conceptual respecto del significado de la descentralizacin, s existen grandes coincidencias entre los planteos de diferentes autores. Boisier,9 por ejemplo, establece una distincin entre desconcentracin y descentralizacin, entendiendo por tal el reconocimiento de determinadas competencias a organismos autnomos que en tanto tal, no dependen jurdicamente del Estado, tienen personalidad jurdica propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento. El mismo autor diferencia, adems, tres dimensiones puras del fenmeno que pueden darse en forma combinada, a saber: 1) descentralizacin administrativa: se refiere a sectores o actividades dentro del sector pblico; 2) territorial: reconoce competencias a organismos cuyo mbito jurisdiccional es un territorio determinado; 3) poltica: reconoce competencias a organismos electos. La desconcentracin, por su parte, implica el traspaso de capacidades para la toma de decisiones desde un nivel ms alto hacia uno ms bajo dentro de la propia organizacin. Eduardo Palma,10 por su parte, entiende que para que exista descentralizacin se requiere el cumplimiento de tres aspectos bsicos: 1) que los entes que reciben competencias tengan personalidad jurdica; 2) que sus autoridades sean elegidas democrticamente; 3) que puedan actuar con independencia de la administracin central. De acuerdo con el criterio establecido por Boisier, este concepto se compadece con lo que dicho autor entiende por descentralizacin poltica, pudiendo tambin incluir la variable territorial. Otro planteo conceptual interesante es realizado por Mara Dolores Lizama,11 quien entiende que descentralizacin implica un proceso de transferencia de competencias desde la administracin central de un Estado hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales, sosteniendo que la descentralizacin poltica y administrativa puede fracasar si no es adecuadamente acompaada de un proceso de descentralizacin fiscal.
10
11
BOISIER, Sergio La descentralizacin: un tema difuso y confuso, en NOLHEN, Dieter Descentralizacin Poltica y Consolidacin Democrtica en Amrica Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1991. PALMA, Eduardo Descentralizacin y Democracia: El Nuevo Municipio Latinoamericano, en Revista de la Cepal, nm. 55, abril de 1995. LIZAMA, Mara Dolores El Financiamiento de los Procesos de Descentralizacin, en Revista de la Cepal, nm. 50, agosto de 1993.
234
1.2. Federalismo, un viejo imperativo Por otro lado, corresponde plantear la cuestin del federalismo. Algunos autores se refieren en estos das a un nuevo federalismo12 que implica la reforma del rgimen poltico o, si quiere, la reforma del poder. Su contexto tiene que estar dado por: 1) el fortalecimiento real y formal del Poder Legislativo; 2) el incremento de la representacin poltica en el rgano legislativo; 3) el reconocimiento real de que los gobiernos estatales y municipales sean centros con capacidad de decisin y autonoma; 4) el reconocimiento de que los gobiernos estatales y municipales tengan autonoma fiscal; 5) que la descentralizacin poltica sea fruto de la redistribucin del poder; 6) por la institucionalidad de un autntico sistema de partidos competitivos que evite el bipartidismo; 7) por la democratizacin de la accin gubernamental en relacin con la vida ciudadana; 8) por el fortalecimiento de la autonoma del poder Judicial; 9) por el diseo y ejecucin de polticas que fomenten el desarrollo regional y 10) por modernizar los sistemas de gestin pblica para facilitar la cooperacin interinstitucional entre los diversos rdenes de gobierno. Encontramos, por tanto, que la descentralizacin del poder es condicin necesaria para dar vigencia a este nuevo federalismo en trminos de equidad poltica y justicia distributiva para evitar que las prcticas del presidencialismo otra tradicin que an hace estragos en nuestra vida institucional obstruyan la factibilidad de una autntica repblica federal, representativa y democrtica.13 El binomio descentralizacin-federalismo slo puede cuajar como sistema de gobierno siempre y cuando los gobiernos locales sean respetados como mbitos de autonoma viejo reclamo de la comunidad rosarina, gestin y realizacin pblica. La repblica federal, democrtica y representativa es el paradigma a conseguir tomando en cuenta sus antecedentes doctrinarios, la lucha entre liberales y conservadores y la necesidad de que la convivencia de los opuestos sea ms equitativa. Nada ms distante de la verdadera democratizacin del poder que proclamar una repblica federal con prcticas centralistas. Nada ms distante de la verdadera democracia que tener gobiernos locales
12
13
BERRONES, Ricardo Descentralizacin Poltica y Federalismo: Consideraciones Sobre El Caso De Mxico, mimeo, pp. 9-10. BERRONES, Ricardo Descentralizacin Poltica, cit., p. 10.
235
supeditados al poder central. Nada ms distante del nuevo federalismo, no insistir en la necesidad de que el fortalecimiento fiscal de los gobiernos locales es condicin para asegurar la prosperidad del Estado nacional.14 La vigencia del federalismo y la descentralizacin poltica es clave para asegurar la gobernabilidad democrtica. El ejercicio del poder tiene que sustentarse en mayores consensos y en esta tarea los gobiernos locales juegan un papel por dems importante. La gobernabilidad del pas depende en gran medida de cmo los gobiernos locales asumen su responsabilidad histrica e institucional. 2. Impacto jurdico-poltico del traslado del Congreso a Rosario 2.1. Marco normativo En trminos jurdicos importa conocer cules son los condicionamientos constitucionales a tener en cuenta para la concrecin del proyecto abordado. Ello implica un debate legal que se resolver en ltima instancia en trminos polticos acerca de la posibilidad de reubicar la sede legislativa en una ciudad distinta de Capital Federal. En nuestra Carta Magna es necesario considerar los siguientes artculos: en su Primera Parte, concerniente a las declaraciones, derechos y garantas, el artculo 3 dicta: Las autoridades que ejercen el Gobierno federal,15 residen en la ciudad que se declare Capital de la Repblica por una ley especial del Congreso, previa cesin hecha por una o ms legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse.16 El artculo precedente impide que la fijacin de la Capital se mezcle con otros asuntos, y por su importancia exige una ley especial, aunque no ha previsto una mayora calificada de votos para dictarla. Ms adelante, en la Segunda Parte, referida a las autoridades de la Nacin, el artculo 45, refirindose al Poder Legislativo dice:
14 15
16
BERRONES, Ricardo Descentralizacin Poltica, cit., p. 11. El gobierno federal est formado por tres poderes, como lo estn los gobiernos de provincia. El Congreso es el Poder Legislativo nacional, y por ende los Senadores y Diputados que lo conforman son funcionarios nacionales. RUEDA, Roque Formacin de la voluntad del Gobierno Federal en el Congreso de la Nacin, en La Ley , 3 de febrero de 2005, 1. El procedimiento por el cual una provincia cede parte de su territorio para instalar en l la Capital Federal no est previsto por la Constitucin Nacional, sino que se regula por el derecho local provincial.
236
La Cmara de Diputados se compondr de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios.... En este punto tambin habr que resolver la cuestin de la federalizacin de la ciudad de Rosario. El primer artculo del proyecto abordado consiste, precisamente, en declarar al territorio de la ciudad de Buenos Aires y a un rea de la ciudad de Rosario como capital de la Repblica, declaracin que queda sujeta a la condicin de que la Legislatura de la provincia de Santa Fe concrete la cesin del rea que ha de federalizarse. De manera que sera dicha Legislatura la que determinara el rea de radicacin del Congreso Nacional. Lgicamente que la Legislatura deber consensuar esa determinacin con la Municipalidad de Rosario y su Consejo Deliberante; sin perjuicio de que se decida ampliar la consulta a entidades intermedias, como pueden ser sociedades de arquitectos, ambientalistas, defensores del patrimonio histrico, etc. El procedimiento de federalizar un territorio y luego que la Legislatura local perfeccione la declaracin cedindolo a efectos de cumplir con el artculo 3 de la Constitucin Nacional, es el mismo que se sigui con la declaracin efectuada por la ley 1029, por la que se federaliz la ciudad de Buenos Aires. No existe, por otra parte, obstculo constitucional para que se declare como capital a dos ciudades o parte de ellas. Ms bien puede afirmarse que ello est previsto en el artculo 3 mencionado de la Constitucin Nacional, ya que all se expresa que la autorizacin para que se produzca la federalizacin de un territorio deber ser efectuada por una o ms legislaturas provinciales y, dado que no existe ninguna ciudad comprendida en dos provincias, consecuentemente, si intervienen dos o ms legislaturas es porque hay ms de una ciudad alcanzada por la federalizacin.17 Sin embargo, el inters fundamental de la presente investigacin est basado en el estudio de los actores involucrados, directa o indirectamente, en la toma de decisiones referida a la temtica abordada. En las pginas siguientes nos dedicaremos por tanto a dicho anlisis.
17
Es importante recordar en este punto que la ley 23512 declar como capital a un territorio integrado por parte de las ciudades de Carmen de Patagones provincia de Buenos Aires y de Viedma provincia de Ro Negro.
237
2.2. Anlisis de actores En el marco de la presente investigacin se llev a cabo un sondeo de opinin entre reconocidas personalidades del mbito acadmico, poltico y social de Rosario y la regin.18 Dichas personalidades fueron consultadas acerca de distintas aristas de la cuestin en estudio, entre las cuales podemos sealar: su conocimiento e informacin respecto del proyecto, su viabilidad en el escenario poltico institucional actual, la criticidad del factor distancia geogrfica en la distribucin de los poderes del Estado nacional, las ventajas y desventajas para la ciudad de Rosario que acarreara dicho traslado, la posibilidad de realizarlo a otra ciudad de la Repblica con indicadores menos favorables. Acerca de la informacin y conocimiento del proyecto, en general los informantes respondieron haber estado al tanto del proyecto a travs de los medios de comunicacin locales,19 especialmente el diario La Capital, y de los distintos encuentros llevados a cabo para debatir acerca de la problemtica, de los cuales participaron directa e indirectamente. Respecto de la viabilidad en el corto plazo, dado el escenario poltico institucional actual y considerando especialmente la contienda electoral a darse durante el transcurso del presente ao las respuestas fueron en su mayora negativas. Segn las palabras del Lic. Gastn Mutti resulta curioso que: a pesar de la presentacin del proyecto hoy ninguno de los cuatro grandes candidatos a gobernador, uno por el actual Frente Progresista Cvico y Social, o por el Frente para la Victoria, en cualquiera de sus tres modalidades pero hay dos de ellos que son especficamente rosarinos que son Agustn Rossi y Rafael Bielsa ninguno de ellos ha planteado como tema de su agenda gubernamental dicha pro18
19
El cuestionario aplicado en dicho sondeo de opinin puede consultarse en el anexo. Del mbito poltico institucional han sido entrevistados la ex diputada nacional Irma Foresi (autora del proyecto), el diputado provincial Sergio Liberati (Bloque Socialista), el Sr. Gerardo Borghi (director general del Centro Municipal de Distrito Norte, por la Municipalidad de Rosario), el Sr. Osvaldo Salomn (presidente Comuna de Chabs, ex legislador provincial); del mbito acadmico han sido consultados la licenciada Cristina Daz, el licenciado Gastn Mutti y el doctor Norberto Martnez Delfa (docentes e investigadores de la UNR); por parte de las organizaciones no gubernamentales contamos con la opinin del licenciado Juan Aviano (presidente de CESYAC), el licenciado Jordan Mularz (secretario de CESYAC) y el contador Esteban Hernndez (presidente de la Fundacin Apertura); el sr. Mauricio Maronna (jefe de redaccin de la Seccin Poltica del Diario La Capital) constituy nuestro informante por parte de los medios de comunicacin locales. Escaso eco de la propuesta se hicieron los medios de comunicacin porteos.
238
blemtica, y hay que ser tambin sinceros en algo, ms all de que la propia Municipalidad de Rosario apoy y trat de llevar adelante una lnea de seguimiento de la misma manera que se propuso el propio proyecto en el ao 2005, tampoco podemos encontrar hoy que dicho tema se incluya en una lista para las decisiones o discusiones que conforman la agenda municipal y/o provincial. Corroborando esta visin encontramos la opinin del Sr. Gerardo Borghi, ex Director del Centro Municipal de Distrito Norte de la Municipalidad de Rosario, quien sostiene que el proyecto no es viable en el corto plazo: creo que va a ser difcil por el momento, que se tienen que dar una serie de condiciones polticas para que eso sea posible. Depende del momento, existen por ejemplo aos electorales en donde es ms difcil todava, y debera haber un gran consenso, lo cual hoy por hoy segn mi opinin no considero factible. Los informantes consideran en general como utpico o idealista el presente proyecto, a juzgar por los poderosos intereses a derribar, dados, obviamente, por la tradicin centralista histrica en el desarrollo de las instituciones en nuestro pas. Segn la informacin brindada por la autora del proyecto, la ex diputada Irma Foresi, el mismo actualmente duerme en algn cajn del Congreso, luego de haber sido derivado, tras su presentacin en agosto de 2005, a las Comisiones de Asuntos Constitucionales y de Presupuesto para su evaluacin. Sin embargo, ms all de los obstculos derivados de la dificultad de arribar a un consenso entre los principales actores involucrados en la problemtica existen, segn la opinin de algunos especialistas, cuestiones ms importantes o urgentes a debatir en la Argentina actual. La pregunta acerca del factor distancia geogrfica merece distintas consideraciones de acuerdo a la interpretacin realizada por los distintos informantes. Desde el punto de vista de la distancia entendida como facilitadora de una mayor autonoma en las funciones de los distintos poderes fue considerada en general como irrelevante.20 En este punto es interesante rescatar la observacin del Dr. Norberto Martnez Delfa quien seala que:
20
Es interesante rescatar las observaciones del licenciado Gastn Mutti a este respecto, quien profundiz acerca de las ventajas que tradicionalmente implican el cara a cara con el Ejecutivo por parte del Legislativo.
239
La historia poltica argentina y reciente nos demuestra que gobernadores de provincias muy lejanas pueden tener escasa independencia respecto del Ejecutivo nacional cuando se han sometido a su rol hegemnico. Las distancias no implican necesariamente independencia como la proximidad no obsta a gozar de la misma. La Corte norteamericana que declar la inconstitucionalidad de varias leyes propiciadas por Franklin D. Roosevelt, en poca del New Deal, se hallaba a escasos metros de la Casa Blanca y nada le impidi oponerse con firmeza a un Presidente muy fuerte, con dominio casi total del Congreso. Por su parte, el Lic. Gastn Mutti rescata la veta beneficiosa de esa relacin cara a cara del Legislativo con el Ejecutivo a la hora de la negociacin por el reparto de recursos derivados, por ejemplo del rgimen de coparticipacin federal. Por otro lado, desde el punto de vista de la distancia como obstaculizadora de los procesos parlamentarios, la mayora de los consultados consideran que hoy en da, dados los avances de las tecnologas de informacin y comunicacin, tampoco reviste demasiada importancia, al contrario, ello constituye una ventana de oportunidad para los procesos de descentralizacin en curso.21 La pregunta sobre la consulta popular arroja luz sobre una cuestin no menos importante a la hora discutir una iniciativa de envergadura como la actual, y tiene que ver con la difusin y la llegada a la sociedad de la misma. Los entrevistados consideran en general que la consulta debe realizarse no sin antes brindar la mayor informacin y explicacin a la opinin pblica acerca de la descentralizacin propuesta.22 A la hora de evaluar las ventajas e impactos de la concrecin del traslado de la sede parlamentaria, no cabe duda de que los beneficios para la ciudad y la regin seran, especialmente a nivel econmico, ms que importantes. Pero no slo en dicho sentido significar un aporte para la ciudad sino que tambin en
21
22
El Sr. Gerardo Borghi puede dar fe de ello a travs de la experiencia del Programa de Descentralizacin administrativa llevado a cabo en la Municipalidad de Rosario, protagonista privilegiado del mismo al ser el primer Director General de un Centro Municipal de Distrito (Villa Hortensia). Nuevamente resulta interesante destacar la opinin del Licenciado Gastn Mutti acerca de las implicancias del uso de la herramienta consulta popular. Qu consultamos a travs de ella? Ser vinculante? Se realizar junto a alguna eleccin particular? Son algunos de los interrogantes a tener en cuenta en la utilizacin de este instrumento de la democracia moderna.
240
el nivel poltico, institucional, social y cultural constituira un hito que coronara la destacada performance desarrollada en los ltimos aos. Sin embargo, tal como mencionamos anteriormente en este trabajo, la hiptesis referida a la posicin de privilegio que reviste Rosario como candidata para sede legislativa puede constituirse en un argumento en contra de dicha candidatura. Es por ello que los informantes fueron consultados acerca de su acuerdo o no con la eleccin de una ciudad con indicadores menos favorables para el traslado parlamentario. En este punto las opiniones estn un tanto ms divididas. Hay quienes sostienen que, al menos en el corto plazo, las caractersticas sociodemogrficas de Rosario no son equiparables a las de otra regin y por tanto la Cuna de la Bandera se constituye en el lugar ideal para cobijar al Congreso Nacional. No obstante, encontramos varias opiniones en favor de elegir una ciudad/regin que necesite de polticas que coadyuven a su reactivacin, a la manera en que el proyecto Viedma de Alfonsn pretenda. Una observacin importante es la que aporta, nuevamente, el Dr. Martnez Delfa al recordar que, a pesar de que Rosario siempre estuvo cerca, ha adquirido su identidad y su nivel de desarrollo gracias a su propio esfuerzo, lo que la diferencia de la mayora de las capitales de provincia que son la consecuencia de la concentracin del poder poltico y la formacin de una burocracia con frecuencia parasitaria y excesiva. Ni Nueva York, San Francisco, Chicago, Miln, Barcelona, San Pablo, etc. etc. precisaron ser capitales o sede de los poderes polticos mayores para alcanzar sus altos niveles de crecimiento. Consideraciones finales La cuestin es, dijo Alicia, si puedes hacer que las palabras signifiquen tantas cosas diferentes. La cuestin es, dijo Humpty Dumpty, la de saber quien manda. Eso es todo. Lewis Carroll Repasando las hiptesis planteadas por la presente investigacin, encontramos que son muchos los factores a tener en cuenta para la concrecin de un proyecto de la envergadura del analizado en la presente investigacin. Entre estos factores podemos sealar cmo se disean las polticas de descentralizacin/ desconcentracin institucional, cmo se modifica el escenario poltico tanto nacional como local/regional y las cules son condiciones de federalizacin de la ciudad sede del Poder Legislativo.
241
Sin embargo, la condicin ms importante, sobre la cual la respuesta de los informantes entrevistados es bastante escptica, es la de la existencia de voluntad poltica, fruto del consenso derivado no slo del qurum parlamentario sino de las manifestaciones de diferentes actores sociales interrelacionados en el diseo de las polticas pblicas. El mencionado escepticismo est referido por la focalizacin de otras temticas de inters gubernamental o societal no menos legtimas no vinculadas obviamente a la preocupacin por el desarrollo institucional de nuestro pas, el cual se mantiene en carcter de materia pendiente no slo para la clase poltica sino para la ciudadana en general. Esta patologa tendiente al cortoplacismo, a la resolucin de lo urgente sobre lo importante, nos coloca, de cara al Bicentenario, en una situacin de retraso institucional caro a las aspiraciones de construccin de un pas en serio. La temtica abordada nos remite a tratar una cuestin de smbolos. La cuestin se vincula en este punto con un debate del anlisis poltico en donde lo simblico adquiere un inters superlativo y es, justamente, el del problema de la representacin: Qu tipo de Congreso queremos? Esto es, ms all de la ubicacin fsica de la sede legislativa, qu representantes queremos ocupando las bancas parlamentarias? Cules han sido las dificultades que ha atravesado la representacin poltica en las ltimas dcadas en la Argentina? Esta figura simblica que representa el Congreso atraviesa un proceso de decadencia peligroso ante las pretensiones hegemnicas tambin llamadas transversales de un poder poltico que no se ocupa de devolver algo de contenido a la forma clsica de la representacin poltica que reviste la figura del legislador. Por todo esto, ms all de la ubicacin geogrfica de la sede legislativa conviene recordar de la mano del viejo pensador alemn Max Weber que El nivel del parlamento depende no slo de si en l se discuten grandes problemas, sino de la influencia que se tenga sobre ellos; es decir, su calidad depende de si lo que ah sucede tiene importancia, o de si el parlamento es simplemente el sello involuntario de una burocracia dominante. 23
23
WEBER, Max Parlamento y gobierno en el nuevo gobierno alemn, en Escritos polticos, Folios, Mxico, 1984, Tomo I, p. 74.
242
Fuentes Bibliografa
BIDEGAIN, Carlos Mara Curso de Derecho Constitucional, ABELEDO-PERROT, Buenos Aires, 1995, Tomo III. BOISIER, Sergio La descentralizacin: un tema difuso y confuso, en NOLHEN, Dieter Descentralizacin Poltica y Consolidacin Democrtica en Amrica Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1991. BORJA, Jordi Descentralizacin y Participacin Ciudadana , Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1987. FESTINGER y KATZ Los mtodos de investigacin en Ciencias Sociales, Introduccin a los mtodos cualitativos de investigacin, PAIDOS. OSZLAK, Oscar Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: Elementos tericometodolgicos para su estudio, Estudios CEDES, nm. 3, Buenos Aires, 1986. QUIROGA, Hugo El Estado, crisis econmica y poder militar (1880-1981), CEAL, Buenos Aires, 1985. TAYLOR, S. J. y BODGAN, R. Introduccin a los mtodos cualitativos de investigacin, Paids. TENA MILLN, Joaqun El entorno de la empresa, EADA GESTION, Barcelona, 1992. WEBER, Max Parlamento y gobierno en el nuevo gobierno alemn, en Escritos polticos, Folios, Mxico, 1984, Tomo I.
Artculos y documentos cientficos citados

BERRONES, Ricardo Descentralizacin poltica y federalismo: consideraciones sobre el caso de Mxico, mimeo. LIZAMA, Mara Dolores El financiamiento de los procesos de descentralizacin, en Revista de la Cepal, nm. 50, agosto de 1993. PALMA, Eduardo Descentralizacin y Democracia: El Nuevo Municipio Latinoamericano, en Revista de la Cepal, nm. 55, abril de 1995.
243
OSZLAK, Oscar y ODONNELL, Guillermo Estado y Polticas Estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin, en Para Investigar la Administracin Pblica, INAP, Alcal de Henares, 1984. RUEDA, Roque Formacin de la voluntad del Gobierno Federal en el Congreso de la Nacin, en La Ley, 3 de febrero de 2005, 1. SABSAY, Daniel Alberto La Ley, T. 2005, Buenos Aires, 2005.
Normativa consultada
Constitucin de la Nacin Argentina.
Otros documentos
Declaracin del Foro por el Traslado del Congreso Nacional a la Ciudad de Rosario, Rosario, 22 de noviembre de 2005. Proyecto de Ley Declaracin de la Ciudad de Buenos Aires y de un rea de la ciudad de Rosario como Capital de la Repblica, 2 de Agosto de 2005. Peridico La Gazeta del Congreso, septiembre de 2005.
Sitios web
www.lacapital.com.ar www.cna.gov.ar
Anexo Entrevistas En el marco de la presente investigacin referida al traslado del Congreso de la Nacin a la ciudad santafesina de Rosario, nos interes contar con la calificada opinin de los siguientes informantes, importantes personalidades del medio acadmico y poltico regional. A continuacin presentamos fragmentos de dichas entrevistas resaltando los puntos ms importantes de las mismas. Juan Marcos Aviano, presidente de CESYAC (Centro de Estudios Sociales y Accin Comunitaria) Si me preguntas lisa y llanamente si estoy de acuerdo con la propuesta concreta del traslado del Congreso Nacional, yo te digo que s, estoy de acuerdo. [...] es importante verificar el sentido y el real cambio del poder legislativo. Uno siempre aspira a mejorar la calidad del Poder Legislativo, desde el punto de vista de
244
la calidad de sus miembros, su calidad humana, calidad tcnica, calidad poltica, esto es, si uno quiere una nueva poltica necesita nuevos dirigentes y que esos nuevos dirigentes permitan en este caso tener un nuevo Poder Legislativo, si as lo podemos llamar. Considera que existe voluntad poltica actualmente para llevar a cabo esta iniciativa? A nivel del poder central no lo veo. En lo que hace a los actores de las provincias que componen la Regin Centro, representando un centro importante de concentracin de poder la ciudad de Rosario o la capital misma de esta provincia, s es posible ver el consenso con esta propuesta, pero hasta ahora para m fueron ms declamaciones, y lo nico concreto fue el proyecto presentado por la Diputada Foresi, que qued en proyecto... Cules seran las ventajas y desventajas de la concrecin de dicho proyecto para Rosario? Van a ser seguramente mayores las ventajas que las desventajas para nuestra ciudad de concretarse el proyecto. Pero pensndolo desde el punto de vista del federalismo Crdoba puede llegar a plantear lo mismo, Tucumn puede llegar a plantear lo mismo, Mendoza puede llegar a plantear lo mismo... Estara usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadores menos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capital Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsn, por ejemplo? S, puede ser otra opcin. Sin embargo, vayamos al ejemplo de Brasilia, donde s, ha creado empleo, ha crecido una ciudad, pero a partir del empleo pblico, y yo me pregunto incluso si la misma ciudad de Rosario se encuentra preparada infraestructuralmente para sostener un Poder Legislativo Nacional [...] hay que revisar la infraestructura de servicios, la infraestructura de seguridad, etc. Esta no es una discusin aislada, sino que debe llevarnos a una discusin general acerca de la cuestin del federalismo. Entonces crees que Rosario no est preparada para afrontar el proyecto? Desde el punto de vista poltico s porque podemos decir que a nivel local hay consenso, aunque se requiere como ya dijimos ms infraestructura, ms inversiones y la decisin consensuada con el poder central actual para que el proyecto se traslade a los hechos...
245
Lic. Cristina Daz, docente de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UNR Si nos referimos a viabilidad como posibilidad poltica garantizada, con acuerdos slidos y actores estables, habra que trabajar mucho para construirla, y dependera del despeje del escenario electoral del 2007. Con una definicin normal convencionalmente adoptada de corto plazo, no creo que la iniciativa sea viable en el escenario poltico-institucional actual. Si hablamos de factibilidad incluyendo lo tcnico, a la hora de la implementacin todo se complica an ms, debido a las caractersticas intrnsecas del proyecto. Es decir atendiendo a lo que su concrecin supone en diversos trminos operativos, en sus mltiples dimensiones implicadas, lo que hay que mensurar, prever y planificar, independientemente de los acuerdos polticoinstitucionales que pudieran lograrse coyunturalmente. Representa, segn su opinin, la distancia geogrfica entre las sedes de los distintos poderes del Estado un factor crtico a la hora de garantizar la proclamada independencia entre stos? En absoluto. Como analistas polticos, debemos ser muy cuidadosos en el anlisis de las condiciones de posibilidad primero tericas y luego empricas estructurales y coyunturales de la divisin de poderes en el nivel del Estadonacin. Es completamente ilusorio pretender que en el marco de la cultura poltica argentina, las caractersticas de su rgimen poltico, la estructura actual del sistema de partidos y las circunstancias que stos atraviesan hoy separando geogrficamente sedes, se aporta a la independencia. No slo no es un factor crtico; ni siquiera es un factor relevante. Pensemos en la insignificancia de la efectiva distancia implicada para las actuales tecnologas de la informacin y la comunicacin disponibles. Existe a su criterio voluntad poltica suficiente entre los principales actores polticos actuales para llevar a cabo dicha iniciativa? No lo creo, a juzgar por la espasmdica visibilidad social del Proyecto en los tiempos transcurridos desde su presentacin. Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyecto de ley? Slo en caso de que los actores relevantes involucrados se posicionaran consistentemente manifestando claramente voluntad poltica a favor o en contra y que los estudios de factibilidad tcnica arrojaran resultados positivos, cabra avanzar en tal sentido, de ser necesario, sea para conocer el estado de la opinin pblica y/o para legitimar una decisin. De lo contrario, el uso de un mecanismo supuestamente democratizador para obligar a posicionarse y para
246
ejercer presin a travs de sus resultados puede acabar en una frustracin colectiva. Si el objetivo de la propuesta abordada persigue descomprimir el hipercentralismo porteo y fortalecer las distintas regiones a partir de polticas que animen el desarrollo de las mismas, estara usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadores menos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capital Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsn, por ejemplo? Si el objetivo fuese ese cosa que no creo la eleccin de otras localidades resultara mucho ms pertinente, en trminos de fuerte seal simblica del cambio de rumbo. Claro que de nada servira si se quedara en eso y no se acompaara del adecuado eslabonamiento de polticas de desarrollo regional sustentable y del fortalecimiento de los actores locales capaces de llevarlas adelante. Cualquiera que haya pasado por Viedma tiene registro de los efectos nefastos de la experiencia aludida. Lic. Gastn Mutti, director de la Escuela de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UNR Considera usted que el traslado de la sede parlamentaria constituye una iniciativa viable en el corto plazo en el escenario poltico-institucional actual? Por qu? Nmero uno, hay que leer los actores. Leer los actores es leer las personas que tienen la capacidad de tomar decisiones al respecto. Existen dos ejemplos interesantes. Nmero uno: Constitucin provincial de Santa Fe. Independientemente de que todos los partidos polticos se hayan expresado favorablemente acerca de la modificacin constitucional, independientemente de que haya proyectos desde el propio ao 1995 hasta la fecha, independientemente de que en el segundo mandato de Reutemann, an en el actual mandato de Obeid, en varias oportunidades se habl casi de la inminencia de una votacin en la Legislatura de la necesidad de la reforma, esta ley de necesidad de reforma de la constitucin no sali, la convocatoria a constituyentes provinciales no sali. El ejemplo positivo es la reforma de la ley electoral. La ley de lemas an cuando todo el mundo dice que fue absolutamente un traje a medida para el justicialismo provincial se ha escrito mucho al respecto los propios justicialistas lo dicen, no hay que ser un astuto acadmico para darse cuenta de ello, simplemente se trata de ver los datos electorales de 1991 al 2003, nos muestran que la ley electoral era un traje a medida. Ese traje a medida fue desechado. Pero all tenemos dos cuestiones: ya no era tan a medida; nmero dos, haba enflaqueci-
247
do demasiado o haba engordado demasiado, con lo cual ya no serva ese traje; o nmero tres, hubo una decisin poltica del Gobierno provincial, ms especficamente del gobernador Obeid, quien jug todo su impulso poltico para poder hacerlo. Ante estos dos ejemplos me parece que el tema del traslado del Congreso Nacional a la ciudad de Rosario se acerca ms, hoy 27 de diciembre de 2006, al ejemplo de la Constitucin provincial que al ejemplo de la derogacin de la ley de lemas, con una complejidad mayor, no estamos hablando de una poltica provincial, estamos hablando de una poltica nacional. Lo cual implica una dificultad mucho mayor, porque tenemos muchos ms actores polticos envueltos, en dicha decisin. Representa, segn su opinin, la distancia geogrfica entre las sedes de los distintos poderes del Estado un factor crtico a la hora de garantizar la proclamada independencia entre stos? S y no, por qu? Tiene que ver con cmo entendemos la poltica. Porque hoy tecnolgicamente la distancia no es un factor crtico. No lo es con los sistemas de acceso a la informacin, con la posibilidad de estar trabajando simultneamente en el mismo tiempo real desde puntos distantes, etc., etc., todo indicara que no es un problema tecnolgico lo que podra implicar dicha diferenciacin. Tampoco lo es la necesidad de movilizar personal, estructuras, etc., porque todo el mundo sabe que cuando se han tomado decisiones en este sentido, han tenido costos, pero pautando incrementalmente los niveles de movilidad, de un lugar a otro de los aspectos administrativos, contables, infraestructurales, capacidad de desplazamiento, transporte, en fin, logstica en general, no lo es. Puede haber aceleracin o desaceleracin de los procesos, debido a bonanzas econmicas coyunturales y dems [...] Casos internacionales en los que la diferenciacin en cuanto a las sedes del poder legislativo y ejecutivo no indican que sea un problema maysculo en su funcionamiento, es ms parecera que esta separacin est mucho ms relacionada con un problema cultural, de cultura poltica que un problema tcnico administrativo. Y creo que en este sentido, es decir en el problema de cultura poltica es donde uno tiene que comenzar a focalizar la atencin. Porque no nos olvidemos de algo, en nuestro pas, el inters ms grande de centrar en Buenos Aires el Congreso tuvo una lgica geopoltica muy clara. Sera muy interesante que este debate pudiera ser plasmado en el mbito nacional, pero tambin puede ser que este debate, si uno no sabe plasmar estas alternativas, que no son necesariamente de blanco y negro, que son para ampliar la capacidad institucional del pas, que por un lado piden mayor seguridad jurdica, pero por otro lado se resisten a cambios institucionales que pueden contribuir a mayor seguridad jurdica, puede ser muy complejo a la hora de votar una
248
consulta popular. Porque adems tiene que ver con los humores contextuales, adems tiene que ver si lo hacemos conjuntamente con otra eleccin, adems tiene que ver qu opina el Poder Ejecutivo al respecto, y adems hay que ver que le es muy complejo a la gente entender que necesariamente ms democracia puede implicar ms gasto en poltica. Tener ms democracia no necesariamente es ms barato. Y no est mal que se gaste en tener ms democracia. Mayor densidad institucional implica mayor gasto poltico. Cules seran las ventajas y desventajas de la concrecin de dicho proyecto para Rosario? En primer lugar, lo que Rosario tiene garantizado es un nivel de acceso a la infraestructura totalmente similar a lo que es Buenos Aires. En segundo lugar Rosario es una ciudad que es relativamente equidistante, de la mayora de los puntos o polos de las provincias argentinas. En tercer lugar, se ha convertido en un lugar con una profundidad acadmica, cultural, de servicios, turstica, cosa impensable 20 aos atrs. [...] Pero an sin dicha bonanza, Rosario se encuentra en un lugar de mxima importancia a nivel pas. Creo que hoy es ms cmodo y viable en el corto plazo elegir a Rosario dadas estas condiciones que otros ncleos menos desarrollados, como Viedma, segn el viejo proyecto Viedma-Patagones, o Santa Rosa, La Pampa o Crdoba u otros lugares que se podran visualizar como interesantes. Sr. Esteban Hernndez, presidente de la Fundacin Apertura Creo que desde el punto de vista poltico-institucional no se lo ve como un tema prioritario, pero creemos que la descentralizacin geogrfica de las sedes de los poderes y dems rganos de los estados federales y provinciales puede ser una herramienta muy interesante para desarticular la doble sensacin de 1) ausencia que tienen los ciudadanos del interior con respecto al poder federal, y 2) el autismo que se percibe en los funcionarios que tienen sede permanente en las capitales tanto federal como provinciales, con respecto a los problemas de las distintas regiones del pas. No creo que la distancia genere ningn obstculo para el funcionamiento, pero tampoco asegura la independencia de los poderes. Hoy las distancias no son barreras para esta cuestin. Existe a su criterio voluntad poltica suficiente entre los principales actores polticos actuales para llevar a cabo dicha iniciativa? No, pero el tema no hay que plantearlo como una cuestin circunscripta a llevar el poder legislativo a Rosario, sino a llevar una multitud de organismos estatales a distintas localidades de todo el interior de la repblica.
249
Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyecto de ley? Creo que no es el momento, antes se debe generar un espacio pblico de reflexin en la ciudad y en otras localidades importantes de la repblica. No veo a esta propuesta como una ventaja para Rosario, creo que inclusive verla as, nos llevar al fracaso. Irma Foresi, ex Diputada por el PJ, autora del proyecto Para comenzar resulta de inters conocer los orgenes de este proyecto. Cules fueron los mviles que la llevaron a presentarlo, en qu fecha ocurri ello, quienes acompaaron la iniciativa, etc. Bueno. En realidad nosotros estuvimos en una cena aniversario del Diario La Capital y en esa cena, el Doctor Vila toma como disparador la idea de descentralizar distintos Poderes del mbito nacional. Y propone la idea a los legisladores que estbamos en ejercicio en ese momento, de trabajar en un proyecto para trasladar el Congreso a Rosario. Corra el ao 2005 y mi grupo de asesores y yo nos pusimos a trabajar en la parte de la fundamentacin para hacer un proyecto sobretodo posible. [...] este proyecto que fue presentado el 2 de agosto de 2005, resulta no solamente posible sino muy interesante y va de desarrollar una tarea importantsima en nuestro pas porque empezar a descentralizar los poderes significara que ms adelante se podra trabajar con la Suprema Corte de Justicia, por ejemplo, y as ver cmo el interior se nutre con cosas que por ahora slo quedan en la Capital Federal. Trabajamos mucho en esto y hay una muy buena fundamentacin, hay un muy buen articulado, es un proyecto sumamente serio y el director del Diario La Capital, quien lo analiz, estuvo totalmente de acuerdo, no le encontr ni un punto ni una coma para corregir, y estuvo sumamente orgulloso de que una legisladora de su ciudad, de Rosario, lo presentara. Cul es el estado actual del proyecto? El proyecto estuvo en discusin en la comisin de asuntos constitucionales y bueno, por supuesto, hay gente que se opone por oponerse, sin ningn discurso valedero, as que bueno, no tuvo dictamen, lamentablemente. Yo considero que este es un proyecto no slo viable sino necesario, porque cuando el interior se manifiesta, se logran grandes cambios, nosotros contamos con el apoyo de la regin Centro que con tres provincias tan importantes como son Entre Ros, Crdoba y Santa Fe unidas generbamos una fuerza bastante importante, pero en un ao electoral siempre se priorizan otras cosas.
250
Para un ao electoral sera algo llamativo, algo atractivo, para demostrar a la gente que no solamente se est en las pequeas cosas, lo de todos los das o en el problema inmediato sino que tambin se est trabajando en el largo plazo [...] nosotros no slo nos podemos mover ya con el tema de lo que nos pas hoy, sino empezar a ver lo que nos puede pasar en el futuro. [...] As que este es un proyecto a largo plazo, ya una vez Alfonsn quiso trasladar la Capital de la Repblica, e incluso haba hecho todo un estudio de situacin, que me parece hubiera sido imponderable, tener una parte de la Capital en el Sur, no? y creo que con el Congreso, o con distintos estamentos que nos den la revalorizacin que el interior necesita, tanto que aporta a la Nacin, sera una cosa muy constructiva y tambin revalorizara la figura del poltico, Representa, segn su opinin, la distancia geogrfica entre las sedes de los distintos poderes del Estado un factor crtico a la hora de garantizar la proclamada independencia entre stos? Tenemos que derribar el dicho que todos conocemos de que Dios est en todos lados pero atiende en Buenos Aires, por tanto la gente del interior se mueve en masa hacia la ciudad de Buenos Aires porque es la nica solucin que tiene, bueno, me parece que los funcionarios tendran que aprender a mover los despachos que tienen en Buenos Aires para desplazarse hacia el interior y ver cules son realmente las necesidades. Y me parece que en un lugar cntrico como en el que estamos se convierte en un lugar neurlgico para la convergencia de los funcionarios de todo el pas. Es cuestin de predisposicin y es cuestin de crecimiento intelectual tambin. [...] Mientras nosotros tengamos las anteojeras puestas y creamos que nicamente Buenos Aires mueve el mundo, no vamos a poder ir para adelante. Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyecto de ley? Yo creo que s. Me parece que con una consulta popular sobretodo si se hace no solamente en Rosario sino en todos los pueblos incluso los ms chiquitos de la Provincia de Santa Fe, de Crdoba, de Entre Ros, y digo de todo el pas porque, en los legisladores que firman el proyecto est la representacin del pueblo, de cada provincia y todo el mundo estuvo de acuerdo, pero la consulta popular me parece que nos dara mucho poder porque el pueblo es soberano y [...] me parece que defender las instituciones no es una cosa menor, y aunque est tan vapuleado el tema de la legislatura, no slo la legislatura en s porque se considera que se trabaja poco y mal, sino que est vapuleado el poltico en s, sera una muestra de que el pueblo participa en una decisin tan importante.
251
Estara usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadores menos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capital Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsn, por ejemplo? No tan de acuerdo. Yo creo que para desarrollarse el Congreso tiene que estar en una ciudad donde se le garantice a la gente que tiene que trabajar en esto y tiene que venir, un mnimo de condiciones sociodemogrficas como las que tiene Rosario, no hablo en desmedro de otro lugar pero por ejemplo Santa Fe capital no tiene los accesos que tiene Rosario, no tiene las comodidades que tiene Rosario, no tiene la capacidad hotelera ni la capacidad gastronmica que tiene Rosario. Esto va generar una movida muy interesante entonces tenemos que buscar una ciudad que est a tono con las caractersticas del proyecto, yo creo que Rosario, cumple con las mismas. Rosario est en condiciones de afrontar las condiciones necesarias para que esto se pueda llevar a cabo, cosa que quiz otro lugar no garantizara. Sr. Osvaldo Salomn, presidente de la Comuna de Chabs (sur de la Provincia de Santa Fe), ex legislador provincial Lo considero inviable por el momento, porque an estamos en un pas centralizado, que ha demostrado que es muy difcil de romper su burocracia y sus usos y costumbres. Adems, exigira una erogacin, que hoy estara seriamente cuestionada por sectores poderosos que defienden ese centralismo anacrnico. Representa, segn su opinin, la distancia geogrfica entre las sedes de los distintos poderes del Estado un factor crtico a la hora de garantizar la proclamada independencia entre stos? No, la influencia no tiene que ver con la distancia. Sera absurdo pensar eso. Los poderes deben funcionar coordinados y hoy existen facilidades informticas que pueden garantizar un funcionamiento gil del estado. Existe a su criterio voluntad poltica suficiente entre los principales actores polticos actuales para llevar a cabo dicha iniciativa? No, por cuestiones polticas y econmicas. Adems creo que todava estamos pendientes de la coyuntura, es muy difcil planificar a largo plazo, como debera ser un cambio como el planteado. Hace 4 aos estuvimos al borde de la guerra civil y la disgregacin. Es bueno el debate, pero debe realizarse con tiempo. Estara usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadores menos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capital Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsn, por ejemplo?
252
El federalismo se defiende y practica con acciones. El traslado de la capital es secundario, aunque sera conveniente. Pero el centralismo no solamente es una decisin de los porteos, las provincias no hicieron demasiado en casi 200 aos para revertirlo. De concretarse la iniciativa planteada y trasladada la sede legislativa a la Cuna de la Bandera, cul sera el impacto jurdico-poltico que acarreara dicho proceso? Positivo, pero debe estar complementado por acciones de integracin y desarrollo regional y un fuerte lobby poltico. Por supuesto que a partir de dicha concrecin el poder poltico del sur de Santa Fe, encabezado por Rosario crece favorablemente. Dr. Norberto Quinto Martnez Delfa, abogado constitucionalista, docente UNR Ms all de mi propia opinin sobre el punto, aprecio que la iniciativa de ser aprobada resultar escasamente viable siquiera en el mediano plazo. El contexto socio-poltico-econmico argentino est crticamente afectado por variables que imponen al poder poltico otras urgencias. Aprecio que algunos polticos que adhieren a la idea siguen un discurso muy alejado de sus reales intenciones. Cuestiones como independencia de los poderes, autonoma, descentralizacin, suenan bien a los odos de muchos electores. Otra cosa distinta es si tales acciones conllevan un objetivo trascendente para fortalecer las instituciones republicanas y la mayor calidad de vida de las personas. As como la democracia por s sola no satisface las necesidades bsicas del pueblo, el eventual traslado del Legislativo, fuera de la Capital Federal, tampoco me parece que produzca efectos equivalentes. Al tiempo de discutir en serio la iniciativa, dudo mucho de que se logre la voluntad poltica suficiente para concretarla. Cules seran las ventajas y desventajas de la concrecin de dicho proyecto para la misma? En la hiptesis de un eventual traslado del Congreso a la ciudad de Rosario nicamente encuentro obstculos y ninguna ventaja. Rosario tiene la aptitud necesaria para liderar un proceso regional de desarrollo orgnico, cooperativo, intermunicipal e intercomunal que cualquier contaminacin con los roles propios del Gobierno federal afectara, con grave perjuicio para todos.
253
Si el objetivo de la propuesta abordada persigue descomprimir el hipercentralismo porteo y fortalecer las distintas regiones a partir de polticas que animen el desarrollo de las mismas, estara usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadores menos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capital Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsn, por ejemplo? En primer lugar el denominado hipercentralismo porteo, apreciado en su justa dimensin, es hoy en 2006 apenas una mueca de lo que era treinta o cuarenta aos atrs. Actualmente se han transferido o reconocido importantsimas competencias a las provincias y an a los municipios. La administracin nacional es ahora apenas una porcin de lo que era en pocas de Alfonsn y si las provincias y los municipios reclaman con firmeza ante el Gobierno federal por sus cuotas de poder, sin someterse a sus dictados por disciplina de partido o ventajas circunstanciales, el federalismo mismo se ir recreando y perfeccionando. No es con cambios normativos, con ingeniera constitucional, que se logran las transformaciones sino con hechos concretos. De concretarse la iniciativa planteada y trasladada la sede legislativa a la Cuna de la Bandera, cul sera el impacto jurdico-poltico que acarreara dicho proceso? No quisiera imaginrmelo y deseo fervientemente que ello nunca suceda. Si alguien desea realmente evitar el hipercentralismo desde la perspectiva del traslado del rgano legislativo a una zona con indicadores menos favorables, aprecio que la ciudad de La Quiaca es un buen lugar para hacerlo. Y espero que mis conciudadanos de La Quiaca me disculpen por proponer semejante desmesura. Sr. Gerardo Borghi, director del Centro Municipal Distrito Norte de la Municipalidad de Rosario Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyecto de ley?
En este caso me parece que es una cuestin de sentarse, en el sentido de decir cada uno tiene que cumplir con su funcin, como polticos no slo en cuestin de legislar en cuestin ordenanzas sino tambin de administracin, y bueno creo que es competencia de quienes estn en este momento como dirigentes y llevar algo que sea lo ms productivo para la gente.
254
Cules seran las ventajas y desventajas de la concrecin de dicho proyecto para la misma? A m me interesa qu es lo que se quiere hacer a nivel pas con todo esto. Como pequea experiencia uno ha conocido otros lugares donde est organizado de otra manera. Por ejemplo, hay ciudades que son universitarias, tens ciudades que son lugares donde se realizan congresos, tens ciudades donde est el polo que tiene que actuar polticamente por decirlo de algn modo [...] porque tampoco tiene sentido que porque una ciudad est de moda o no hay que llevar todo ah [...] no es cuestin de sumar por sumar, a eso me refiero. Me parece mucho ms importante decir cmo aprovechar esta situacin de crecimiento de la ciudad, entonces a lo mejor no es Rosario, o quizs hace falta a equis kilmetros de distancia de Rosario o quizs en otra provincia [...] donde realmente tenga que haber un crecimiento y esto produzca ese crecimiento. A m particularmente no me gustan las grandes concentraciones de nada, ni poblacionales, laborales, de lo que sea. Creo que se pierden de lo puede ser una efectiva programacin o planificacin. Se forma una especie de tirabuzn de burocracia que se pierde en s misma. Por tanto estas cosas hay que pensarlas detenidamente y si vamos a hacer algo que sea algo productivo y que sirva para el crecimiento de todos, y no cuestiones puntuales de si est ac o all la sede legislativa. Vemos que en Buenos Aires mismo es imposible vivir, imposible prestar buenos servicios pblicos, etc., o sea es til para cien millones de cosas pero en otras presenta serios dficits. Estara usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadores menos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capital Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsn, por ejemplo? Por supuesto, si bien yo soy de Rosario, nac ac, trabajo y tengo a mi familia ac, pero primero creo que hay que tener presente que adems pertenecemos a una provincia y a un pas, por tanto no es problema donde est el Congreso, el problema es cmo se accede a cada cosa, cada persona, cada ciudadano [...] Vos pods tener el lugar mejor puesto, con la mejor infraestructura, etc., pero imposible para que la gente llegue, entonces no sirve. Ac estamos hablando de cmo tiene que funcionar esto para la gente, tiene que haber un lugar donde la gente pueda acceder, y no estamos hablando de una ubicacin geogrfica, tiene que estar organizado para que la gente tenga contacto. Cul sera el impacto jurdico-poltico que acarreara dicho proceso? La experiencia del programa de descentralizacin en la Municipalidad de Rosario quizs nos puede orientar en este punto... Es que yo creo que son cosas distintas. El programa de descentralizacin primero se pens y despus se realiz. Ya que me pregunts por el impacto, yo te
255
dira que si se hace de esa manera sera fantstico, cualquier cosa que se haga bien organizada es brbara, ya que creo que lo que nos falta es organizacin. Ahora si slo se traslada fsicamente un edificio y nada ms no sirve, y te explico por qu, ya que me lo compars con la descentralizacin, nosotros no desconcentramos, descentralizamos, descentralizar es delegar poder tambin, y no estamos hablando de quien toma las decisiones sino de responsabilidades, o sea que cuando trasladas algo lo haces simplemente copiando lo que tenas all en otro lugar, no modificaste nada. Si la municipalidad hubiese hecho una desconcentracin, es decir, que un pedacito del rea central fuera a cada lugar no sirve porque seguiramos exactamente igual que antes y sin poder dar ningn resultado, con el programa de descentralizacin de la municipalidad hubo que reorganizar todo y esto fue til para la gente. [...] En fin, slo con el traslado de un edificio no resolvs nada, todo muy lindo pero si siendo un edificio brbaro donde no puede entrar nadie. Sr. Mauricio Maronna, jefe de redaccin de Seccin Poltica del diario La Capital Considera usted que el traslado de la sede parlamentaria constituye una iniciativa viable en el corto plazo en el escenario poltico-institucional actual? Por qu? No. Como toda idea de descentralizacin es vlida y le vendra muy bien al pas, no? Sacar de Capital Federal un poco todo lo que tiene que ver con la burocracia estatal, en este caso el poder legislativo como un brazo del Estado, no? Es uno de los tres poderes y quiz el segundo en importancia, lo que sucede es que teniendo en cuenta la formacin unitaria que en los hechos tiene nuestro pas, a pesar que somos un pas federal y todo lo dems, como dice la Constitucin, Dios est en todas partes pero atiende en Buenos Aires, es decir que existen intereses muy poderosos y a m me parece muy poco viable debido a esos intereses. Representa, segn su opinin, la distancia geogrfica entre las sedes de los distintos poderes del Estado un factor crtico a la hora de garantizar la proclamada independencia entre estos? S creo que el argumento pasa principalmente por la descentralizacin y se quiere hacer algo digamos parecido a lo de Brasil, donde la capital poltica est en un lugar y la capital est en otro lugar. O Estados Unidos, con Washington-Nueva York, o Chile, como caso poco conocido. El caso chileno sera el ms cercano y quizs el ms trasladable [...] en Chile se logr hacer y no hay nadie que se queje por ello, los chilenos tienen la capital en Santiago y el
256
Congreso en otra localidad bastante ms distante y bueno hay menos escndalos y los chilenos lo toman con otra naturalidad. Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyecto de ley? Creo que no debera hacerse sin una consulta popular pero previo a explicarle a la sociedad cuales son los motivos, incluso las elecciones nacionales que hay cada dos aos podran ser una buena oportunidad para realizar una consulta. Cules seran las ventajas y desventajas de la concrecin de dicho proyecto para Rosario? Las ventajas seran muchas, casi todas seran ventajas. Digamos actuara como un centro del poder nacional, los intereses pasaran por el Congreso ubicado en Rosario, generara gran impulso porque los empresarios se veran en la obligacin de invertir, el lobby se instalara fuertemente en Rosario, empresas, organizaciones vinculadas al poder legislativo tendran su centro de actividad en Rosario y eso le dara impulso, no? Esa sera la parte positiva, y la parte negativa es que dejara de ser una ciudad tranquila como es, un pueblo grande, y se transformara en una capital poltica si se quiere con todo lo que esto acarrea. Y como periodista no puedo obviar el tema de que tendramos la fuente de acceso a la informacin al alcance de la mano, muchas ms fuentes de las que tenemos ahora. Dentro de las organizaciones a las que les vendra bien el traslado sera el periodismo. Tendramos otra llegada, el caudal informativo sera mucho mayor, el control que se podra hacer del parlamento desde la ciudad de Rosario tambin estara bueno. Estara usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadores menos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capital Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsn, por ejemplo? S, la duda que me genera es justamente la de trasladar el Congreso de la primer ciudad a la segunda ciudad es como reproducir aquello que criticamos [...] en la practica sacs un lugar algo tan poderoso para llevarlo no a un lugar que necesita ms que Rosario tener esa posibilidad. Estamos reproduciendo el mal, no? Pero pensado en otros trminos se necesita de un estadista, de alguien que monitoree la cuestin de tal manera que haga un anlisis serio de cual es la situacin de cada provincia, que lugar estara mejor adaptado, cosa que hoy no veo en la clase poltica. Sr. Sergio Liberati, diputado provincial por el Bloque Socialista S que se hicieron varios eventos referidos al tema con la intencin de reivindicar a la ciudad de Rosario en el marco de lo que significa la regin centro del
257
pas en funcin de reivindicaciones histricas, no nos olvidamos que Rosario fue tres veces vetada como capital de la repblica, no? Por Mitre, en dos oportunidades por Sarmiento en funcin de lo que significa un criterio de descentralizacin y desconcentracin tanto del poder poltico, como en este caso del Legislativo, con lo que significo en su momento, en el siglo XIX el debate del centralismo porteo y el interior Yo soy legislador provincial y en la Legislatura, tanto en el Senado provincial como en la Cmara de Diputados de la provincia, se han manifestado a favor de que el Congreso tenga funcionamiento en Rosario. Conocemos que hay un proyecto presentado por la diputada Foresi, con el apoyo de legisladores de distintos partidos, y del gobernador no slo de la provincia de Santa Fe, sino tambin el gobernador de Crdoba y Entre Ros, los senadores nacionales tambin se han manifestado. Considera usted que el traslado de la sede parlamentaria constituye una iniciativa viable en el corto plazo en el escenario poltico-institucional actual? Por qu? Yo creo que es viable en la medida que se logre con el mayor consenso posible, creo hay que tratarlo con los legisladores, creo que tiene que ser despojado de toda parcialidad poltica, independientemente de los partidos, dado que hay un amplio espectro de apoyo a la iniciativa, me parece que puede ser viable en ese sentido, y con voluntad poltica del gobierno nacional, porque se trata de una decisin que excede el propio Congreso Nacional. Representa, segn su opinin, la distancia geogrfica entre las sedes de los distintos poderes del Estado un factor crtico a la hora de garantizar la proclamada independencia entre estos? Evidentemente hay fundamentos histricos que as lo determinan, desde aquella contradiccin que todava existe en nuestro pas. Una desconcentracin territorial sera un gesto importante para que se pueda tomar un camino de integracin teniendo en cuenta fundamentalmente una regin importante productiva y que le dara un dinamismo mayor sobretodo en un momento en donde las comunicaciones, los medios de comunicacin son accesibles para abordar la problemtica en este caso parlamentaria, no veo impedimento para su viabilidad. Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyecto de ley? Yo creo que la ms alta consulta posible, tratndose de decisiones de estas caractersticas que involucran a polticas de Estado, tiene que ser con la mayor participacin de los distintos sectores que hacen a la vida institucional poltica,
258
econmica, institucional, de nuestro pas. Pero si no se puede hacer consulta popular, de hecho se esta haciendo lo que ustedes estn haciendo que es poner a la luz pblica un debate con fuertes fundamentos. Cules seran las ventajas y desventajas de la concrecin de dicho proyecto para Rosario? Las ventajas seran continuar con este resurgimiento de Rosario de los ltimos aos, no solamente en la actividad econmica, que de hecho un evento de esta caractersticas tendra como consecuencia en la actividad econmica, sino tambin sera una fuerte seal institucional [...] de hecho habra una mayor actividad y conocimiento, e involucramiento de toda una regin teniendo como epicentro Rosario en funcin de tener el cuerpo deliberativo mximo del pas cerca de la realidad regional y fundamentalmente del interior. Vemos que Rosario est en condiciones de absorber toda esta problemtica porque tiene infraestructura, condiciones culturales, su historia, geogrficamente est en un punto de equilibrio ideal, es decir no hay impedimentos en ese sentido, sino el hecho de que no exista la ms frrea voluntad poltica para hacerlo. Estara usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadores menos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capital Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsn, por ejemplo? Yo apoyara el traslado a Rosario no por un patriotismo localista sino por razones no slo histricas. Rosario no es capital siquiera de la provincia. A pocos kilmetros de nuestra ciudad se reform la Constitucin Nacional en 1994 tambin por razones histricas, por tanto me parece una forma de darle contenido y continuidad a las razones histricas que se imponen en nuestro pas, creo que las cosas son como deben ser en funcin de dicho proceso histrico, ms all de condiciones geogrficas y dems que son ptimas para afrontarlo. De concretarse la iniciativa planteada y trasladada la sede legislativa a la Cuna de la Bandera, cul sera el impacto jurdico-poltico que acarreara dicho proceso? Tener el congreso aqu implicara un acercamiento mayor por parte de las autoridades nacionales y las problemticas cotidianas de la gente, el divorcio entre las instituciones de la democracia y los problemas de la gente, considero que sera una forma de acortar dicha brecha. As como tambin ese gran monstruo que es la Capital Federal que concentra todo lo que hace a las decisiones macro de nuestro pas.
Mencin Especial Eje Jurdico Poltico La crisis del sistema federal argentino Una cuestin Capital
DR. JUAN MANUEL BUSTO
1. La descentralizacin del poder en el Estado argentino a historia poltica argentina demuestra que hay una notoria distancia entre la norma y la realidad. En este orden de ideas, se puede advertir que hay una evidente diferencia entre los principios federales establecidos en la Constitucin Nacional y la dimensin existencial o fctica del Derecho Constitucional aplicado. En consecuencia, el problema de la descentralizacin no debe ser tratado como un problema que afecta la forma de Estado federal ya que de hecho la Constitucin delimita y organiza la forma de Estado Nacional, sino ms bien como un problema de poder. Es la forma de gobierno, la que a rigor de verdad, afecta los cimientos fundamentales de nuestra estructura poltica. En definitiva como expresa Celina Souza:
...ni el federalismo ni la descentralizacin, as como sus instituciones, operan en un vaco. Factores como la dinmica poltica econmica, la poltica partidaria y la cultura poltica deben ser analizados junto con las otras formas de manifestacin territorial del federalismo y de la descentralizacin, tales como la divisin de poderes dentro del legislativo y entre los distintos niveles de gobierno....1 Es por ello que para comprender la dinmica poltica argentina en primer lugar hay que tratar la dicotoma Constitucin-realidad fctica en la historia argentina. Desde el punto de vista normativo y citando a Antonio M. Hernndez,2 hay cuatro etapas al respecto:
1
SOUZA, Celina Notas sobre las instituciones polticas del federalismo y procesos de descentralizacin en grandes ciudades, en Federalismo y descentralizacin en Grandes Ciudades, Prometeo, Buenos Aires, 2004, p. 25. HERNNDEZ, Antonio Maria La descentralizacin del Poder en el Estado Argentino, en La descentralizacin del Poder en el Estado Contemporneo, Advocatus, Buenos Aires, 2005, p. 25.
260
- La primera comienza en 1853, o sea, el momento de sancin de la Constitucin histrica, la cual conceda un margen menor de autonoma a las provincias argentinas y un mayor mbito de discrecionalidad a la autoridad central. Siguiendo de este modo la posicin sentada por Alberdi que pretenda adaptar el modelo de organizacin norteamericana a la realidad del pas para llegar a la frmula de equilibrio entre unitarios y federales.3 As, se le daba al Congreso de la Nacin la facultad de revisar las Constituciones provinciales y la posibilidad de celebrar juicios polticos a los gobernadores de provincia. - La segunda etapa se produce en 1860, en donde los porteos unitarios como acertadamente los denomina Vanossi4 incorporan a nuestra ley fundamental una mayor dosis de descentralizacin poltica. Esto se advierte claramente en la modificacin al artculo 3 sobre la Capital Federal, pues se haba dispuesto en 1853 que deba ser la ciudad de Buenos Aires y el texto reformado expresa que la capital estara en el lugar que indicase una ley del Congreso. Debemos destacar que esta modificacin es el primer antecedente legislativo nacional que demuestra que el problema de la Capital de la Nacin constituye el tema central de la puja de poder entre unitarios y federales. Por otra parte, se dejaron sin efecto las facultades del Congreso sobre la revisin de las Constituciones provinciales y el juicio poltico a los gobernadores provinciales. - La tercera etapa del federalismo normativo es la que corresponde al ejercicio de un federalismo de concentracin, en la terminologa de Pedro J. Fras,5 y que comenzaron en la dcada de 1950. El federalismo de concentracin es una tcnica poltico-jurdica a travs de la cual buena parte de los Estados provinciales argentinos, sin perder su autonoma y poniendo en marcha los mecanismos jurdicos e institucionales pertinentes, procuran superar los desequilibrios y las dependencias internas generadas por causa de la concentracin de poder econmico y poltico en Buenos Aires (metrpolis-puerto), a partir de la conformacin de nuevos espacios regionales, convencionalmente establecidos, con propsitos de desarrollo econmico y/o social, amplios o especficamente individualizados en sus instrumentos constitutivos. Como ejemplo podemos citar el Consejo Federal de Inversiones (CFI).
3 4
ALBERDI, Juan Bautista Bases, Plus Ultra, Buenos Aires, 1998. VANOSSI, Jorge Reinaldo Situacin Actual del Federalismo, Depalma, Buenos Aires, 1964, p. 14. FRAS, Pedro Derecho Pblico Provincial, Desalma, Buenos Aires, 1985, 418 pp.
La crisis del sistema federal argentino...
261
- La cuarta y ltima etapa es la correspondiente a la reforma de 1994. Esta es fruto del Pacto de Olivos y de la Rosada, firmados por los dos partidos mayoritarios, el Justicialista y el Radical, que se plasm posteriormente en la Ley Declarativa de la reforma nmero 24309 (Adla, LIV-A, 89) sancionada por el Congreso de la Nacin el 29 de diciembre de 1993. Mediante la mencionada ley se establecieron bajo el ttulo NUCLEO DE COINCIDENCIAS BASICAS, los objetivos fundamentales que se procuraban con la reforma constitucional, entre ellos y relacionados con el Sistema Federal argentino encontramos: 1. Fortalecimiento del rgimen federal. 2. Reconocimiento de la autonoma municipal 3. Establecimiento de un status constitucional especial para la ciudad de Buenos Aires, por el cual se le reconocera autonoma y facultades propias de legislacin y jurisdiccin. 4. Actualizacin de las atribuciones del Congreso. 5. La atenuacin del sistema presidencialista. Por lo tanto, resultar oportuno analizar las disposiciones constitucionales con las cuales los constituyente de 1994 pretendieron fortalecer al sistema federal argentino. Desde ya podemos adelantar que gran parte de los doctrinarios constitucionales han coincidido en que con las reformas que analizaremos, no slo no se cumpli el objetivo propuesto, ya sea porque en algunos casos se acrecent an ms la figura presidencial6 y el proceso de centralizacin; o simplemente porque an no se ha cumplido con el proyecto federal de la Constitucin.7 En consecuencia, las reformas producidas en 1994 son: - Descentralizacin del Estado argentino: la reforma ha profundizado la descentralizacin para el Estado argentino, como fraccionamiento del poder en relacin al territorio, estableciendo cuatro rdenes de gobierno: el federal (artculos 44 a 120 de la Constitucin Nacional), el provincial (artculos 121 a 128 de la Constitucin Nacional), el de la Ciudad Autnoma de Buenos
6
Ver, entre otros: HARO, Ricardo Presidencialismo Atenuado y Control en el Nuevo Diseo Constitucional argentino de 1994, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba; PELLET LASTRA, Arturo El poder parlamentario a dos aos de la reforma, LA 1996 III-626; GELLI, Mara Anglica Presidencialismo, delegacin y controles en la Repblica Argentina, La Ley 2005-B-977. Ver, entre otros: Conf. FRAS, Pedro J. La provincia argentina entre Alberdi y la realidad en Homenaje a Juan Bautista Alberdi, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, Crdoba, 2002, T. 1; HERNNDEZ, Antonio El federalismo a diez aos de la reforma constitucional de 1994, en Estudios sobre Derecho Municipal y Federalismo, Bibliografa de Voros SA, Buenos Aires, 2006.
262
Aires (artculo 129 de la Constitucin Nacional) y el de los municipios autnomos (artculos 123 y 5 de la Constitucin Nacional). El nuevo artculo 129 de la Constitucin dispone que la ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de Gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizar los intereses del Estado nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nacin. En definitiva, la Ciudad de Buenos Aires tiene un status constitucional especial. Por otra parte, esta modificacin establece un precedente ms que importante con relacin a la organizacin del sistema federal argentino, atento a que la Convencin Constituyente, al tratar este artculo, contempl explcitamente el supuesto de que la ciudad de Buenos Aires deje de ser en el futuro la Capital de la Nacin (convencional Garca Lema, miembro coinformante del despacho mayoritario, Diario de Sesiones, pgina 2221). En este sentido, ante una eventual descapitalizacin, la ciudad conservara sus tres senadores y los diputados electos en ella, implicando consecuentemente un aumento en sus facultades en materia de legislacin y jurisdiccin, al no estar ceida por la ley de garanta de intereses federales (este punto lo desarrollaremos con mayor profundidad en el captulo tres de este trabajo). Democratizacin del Senado mediante el sistema de eleccin directa de sus miembros (ver crtica de Luis E. Martnez Golletti sobre el particular).8 Reestructuracin del Senado mediante la eleccin de tres senadores, dos por la mayora y uno por la primera minora, por cada provincia y por la ciudad de Buenos Aires. Reduccin de la duracin de los mandatos de los Senadores de nueve a seis. Fortalecimiento del rol federal del Senado mediante su establecimiento como Cmara de Origen de la ley (convenio de coparticipacin impositiva y las iniciativas de crecimiento armnico de la Nacin y poblamiento de su territorio y promocin de polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones, segn lo dispuesto en el artculo 75, inciso 2 y 19 respectivamente).
Segn el Dr. Golletti que con esta reforma a los Senadores Nacionales ya no los eligen las provincias sino su pueblo y sostiene que los Convencionales, al parecer no advirtieron que las provincias son personas jurdicas pblicas que, en cuanto a personas, tiene carcter de entes susceptibles de contraer derechos y obligaciones, pero por intermedio de sus representantes. Esos representantes no son otros que los constituidos en sus respectivas leyes y estatutos; en el caso de las provincias, sus constituciones, que son las que crean, no siendo otras que sus legislaturas y sus gobernantes. Ver Una Cuestin de Representacin Institucional [en lnea] http:// http://www.acader.unc.edu.ar/ (Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba).
263
- Modificacin del sistema de intervencin federal, slo el Congreso puede decretarla. - Se ampli el periodo de sesiones ordinarias del Congreso (artculo 63 de la Constitucin Nacional) - Establecimiento de los partidos polticos como instituciones fundamentales del sistema democrtico. Al punto tal que, segn Sags, en la Argentina una democracia sin partidos resultara una democracia inconstitucional.9 - Se cre un sistema de control por parte del Poder Legislativo de las facultades legislativas del Poder Ejecutivo. De esta manera, en los casos en que el Ejecutivo dicte un decreto de necesidad y urgencia o realice la promulgacin parcial de una ley, estas se sometern a la consideracin de la Comisin Bicameral Permanente. Asimismo, se limita en cuanto a la materia, plazos y condiciones que imponga el Congreso la delegacin legislativa en favor del Poder Ejecutivo. - Por otra parte, para atenuar la figura del Presidente, se cre la figura del Jefe de Gabinete de Ministros quien puede ser nombrado y removido por el Presidente de la Nacin, pero con responsabilidad poltica ante el Congreso de la Nacin, que podr tambin removerlo mediante un voto de censura. - Finalmente, e independientemente a que excede a este trabajo, la reforma de 1994 busc reorganizar el sistema federal financiero mediante la distribucin de competencias tributarias entre el Gobierno federal y las provincias, el establecimiento de pautas federales para la administracin del erario, la creacin de un Banco Federal (artculo 75 incisos 1, 2, 3, 6, 8 y 19 de la Constitucin Nacional, artculo 124 de la Constitucin Nacional). As tambin, se estableci que las provincias tienen el dominio originario de los recursos naturales, la posibilidad de crear las provincias de regiones para el desarrollo econmico y social, tambin se les reconoce la potestad de celebrar convenios internacionales, entre otras cuestiones. 2. Crisis del sistema federal argentino: la realidad del sistema federal post-reforma 1994 La crisis actual del sistema federal argentino se puede ver desde tres perspectivas distintas, a saber: 2.1. Anlisis poltico-institucional 2.2. Anlisis histrico-cultural: el rol de la ciudad Buenos Aires 2.3. Anlisis econmico-social
9
SAGS, Nstor Pedro Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, 1999, Tomo I, pargrafo 341.
264
2.1. Anlisis poltico-institucional El anlisis poltico-institucional busca estudiar el orden poltico argentino, por lo tanto, estudia el estado real de cosas y personas que configuran una estructura dentro del cual fluye el proceso poltico cotidiano, sin importar el sistema poltico establecido por la ley formal. Se analizarn dos situaciones, a saber: - La relacin Poder Ejecutivo Nacional y sistema federal (presidencialismo). - La relacin partidos polticos y sistema federal. Con relacin al primer punto debemos decir que desde los orgenes de nuestros antecedentes institucionales, ya sea en la poca colonial como en la de la independencia y posterior organizacin nacional, el rgano ejecutivo ha posedo una acentuada envergadura con cierto predominio sobre el rol gubernamental de los rganos legislativo y judicial. Esta tendencia histrica, llev a Alberdi a definirlo como un Ejecutivo fuerte, afirmando la necesidad de un presidente constitucional que pueda asumir las facultades de un rey, en el instante que la anarqua le desobedece como presidente republicano, En vez de dar el despotismo a un hombre, es mejor darlo a la ley.10 Esta arraigada tradicin presidencialista, resultante de nuestros antecedentes hispnicos, revolucionarios e incluso los propios del proceso constituyente de 1853/60, es el resultado de un proceso de sugestin colectiva en virtud de la cual el Presidente est considerado como el smbolo de la unidad nacional, el genuino representante de su pueblo y hasta la sntesis misma de la Nacin.11 Es de observar que desde el proceso de organizacin nacional a nuestros das el liderazgo poltico en la Argentina se encuentra ntimamente vinculado con los lderes carismticos, ya sea en la figura del tradicional caudillo o del presidente de la Nacin como el nico responsable de los xitos y los fracasos de una administracin. Por otra parte, para tomar slo algunos indicadores referidos a la cultura presidencialista nacional, Mara Anglica Gelli advierte que dentro del ceremonial oficial se resalta la figura del Presidente, ya sea mediante el saludo formal de los Granaderos, la banda que cruza su pecho en las ceremonias o simplemente el reconocimiento popular a su persona para aplaudirlo o cuestionarlo.12
10 11
12
ALBERDI, Juan Bautistas Bases, cit. ROMERO, Csar Enrique El poder Ejecutivo en la realidad poltica contempornea, en Cuaderno de los Institutos, Facultad de Derecho de Crdoba, Instituto de derecho Constitucin Joaqun V. Gonzlez, ao 1963, nm. 72. GELLI, Mara Anglica Presidencialismo, delegacin y controles en la Repblica Argentina, La Ley, 2005, B 977.
265
Asimismo, este fortalecimiento originario en la figura del Presidente ha contribuido al deterioro del rgimen federal, a la concentracin de poder poltico en la figura del Presidente y al reforzamiento de la autoridad ejecutiva mediante la acumulacin de poderes econmicos y de atribuciones que alcanzan la regulacin del proceso econmico-financiero de todo el pas, bien que se deriven de poderes expresamente otorgados, o bien que surjan de la interpretacin de poderes implcitos. Tambin es importante destacar que este problema afect a todos los sistemas federales presidencialistas del mundo,13 dado que no es sencillo encontrar en este sistema o modelo de Estado un equilibrio entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo atento a que las relaciones intergubernamentales son difusas. Es por eso que en Estados Unidos la relacin entre la Casa Blanca y el Congreso es la que ms llama la atencin a la opinin pblica y determina, en definitiva, quien detenta el poder poltico. En igual sentido, y con respecto a Brasil, considera Afonso Arino que: el presidente es fuerte en lo que respecta al poder econmico del Estado, y, por eso, mantiene polticamente en su rbita a los partidos nacionales. Mas l es dbil en lo que toca a los planos gubernativos que dependan de reformas profundas solamente permitidas por ley. Ah los intereses electorales dominan las representaciones partidarias.14 En definitiva, se puede advertir que el problema de los sistemas presidencialistas es un problema socio cultural que afecta al orden poltico y a la estructura de poder, en virtud de que este sistema concentra buena parte de las expectativas del electorado en una sola figura el Presidente que, para colmo de males, cuenta con un mandato fijo (a diferencia de lo que ocurre en los sistemas parlamentarios). En consecuencia, en las malas coyunturas, el Presidente es fagocitado por la crisis y su debilitamiento provoca temblores en toda la estructura institucional: dada la inexistencia de fusibles que cambiar, el sistema completo amenaza con incendiarse junto con el presidente.15 Por lo tan-
13
14
15
En el mundo hay 24 federaciones, de las cuales slo un cuarto de ellas poseen el sistema presidencial entre la que se encuentran: Argentina, Brasil, Venezuela, Mxico y Estados Unidos. ARINO, Afonso Estudios de Direito Constitucioan Edio, en Revista Forense, Ro de Janeiro, 1957. Si uno examina la vida poltica argentina fundamentalmente con situaciones de este tipo: la crisis que afect a Hiplito Yrigoyen en 1930 termino arrastrando a todo el sistema poltico; Pern se convirti, a mediados de 1950, en la nica clave del xito o la desgracia de la democracia Argentina; las hostilidades generadas por Arturo Forndizi se trasladaron de in-
266
to, este problema no trata sobre los lineamientos normativos fundamentales de un pas lase Constitucin Nacional sino ms bien acerca de la dinmica del poder poltico de una Nacin con una fuerte tradicin centralista. En este sentido, nos encontramos en condiciones de advertir que la atenuacin del presidencialismo pretendida por la reforma constitucional de 1994 no logr su cometido en virtud de la idiosincrasia del imaginario colectivo poltico nacional (que est conformado por el electorado y los dirigentes polticos nacionales). Resta slo para terminar el anlisis poltico-institucional argentino estudiar la relacin entre los partidos polticos16 y el sistema federal. Como ya se observ en las pginas anteriores, con la reforma constitucional de 1994 los partidos polticos en la Repblica Argentina se convirtieron en las vedettes del sistema democrtico argentino. Todo esto en atencin a que el pueblo slo elige a sus representantes por medio de los partidos polticos artculo 2, ley 23298.17 As, se puede apreciar que el rol de los partidos polticos es fundamental para el ordenamiento del sistema federal argentino. Por eso la crisis de los partidos polticos no hace ms que afectar los cimientos mismos del ordenamiento poltico por dos motivos: - Las estructuras partidarias internas de los partidos polticos nacionales afectan la identidad local de las distintas regiones de la Nacin y consecuentemente desvirtan el sistema federal argentino. - Los partidos polticos condicionan y establecen la relacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Con relacin al primer tema, Nstor Pedro Sags sostiene que una de las razones del repliegue del federalismo argentino es que los grandes partidos nacionales imponen sus directivas tanto a legisladores federales cuanto a gobernadores y legisladores provinciales, haciendo predominar los intereses de esos partidos por sobre los derechos e intereses locales.18
mediato a todo su gobierno; la falta de legitimidad del Presidente Illia produjo la deslegitimacin de todo el sistema institucional. Ver DION, Stephane Federalismo en Argentina y Canad: Cinco Criterios de Comparacin para aprender mejor unos de otros. A nivel nacional existen a la fecha aproximadamente cincuenta partidos polticos. Y si sumamos los locales tanto provinciales como municipales se estima que hay unos quinientos partidos polticos diseminados por todo el territorio nacional. ARTCULO 2. Los partidos son instrumentos necesarios para la formulacin y realizacin de la poltica nacional. Les incumbe, en forma exclusiva, la nominacin de candidatos para cargos pblicos electivos. Las candidaturas de ciudadanos no afiliados podrn ser presentadas por los partidos siempre que tal posibilidad est admitida en sus Cartas Orgnicas. SAGS, Nstor Pedro Elementos de Derecho..., cit.
16
17
18
267
En esta direccin, Vanossi19 sostiene que los partidos polticos nacionales son el instrumento ms eficaz para restringir las tendencias descentralizadoras que actan en los sistemas federales. Bsicamente el problema de los partidos polticos nacionales es que sus estructuras internas llmese convenciones nacionales, rganos de conduccin, etc. marcan el comportamiento poltico del partido y consecuentemente de la designacin de los candidatos sin tener en cuenta las particularidades locales de cada regin representada. Esta afectacin al federalismo que despus se ve reflejada en los actos de gobierno de lo candidatos electos para desempear cargos pblicos en la prctica, se articulan mediante la seleccin de candidatos a cargos pblicos y partidarios utilizando listas bloqueadas y cerradas, estableciendo grandes magnitudes por distrito, creando sistemas electorales de dos tercios o simplemente utilizando sistema de mayora simple, en el cual los distritos ms representativos determinan el candidato. Incluso a veces es una elite integrante de la junta de gobierno o convencin nacional quien designa a los candidatos a cargos pblicos electivos. En definitiva, mediante estas formas de eleccin se corre el riesgo de terminar eligiendo candidatos en funcin al clientelismo o amiguismo poltico sin tomar en consideracin las particularidades locales de cada regin o localidad representada por el partido. Sin embargo, es de observar que la ley orgnica de partidos polticos (23298) dispone que el partido pueda elegir su sistema electoral de votacin interna a discrecin.20 Lo cual en un sistema partidocrtico como el nuestro implica violar los principios establecidos en el artculo 1 de la Constitucin Nacional,21 dado que las estructuras partidarias son centralizadas y no respetan la estructura federal de gobierno. Asimismo, a mayor cohesin ideolgica dentro de un partido aumenta la propensin a una conduccin centralizada. Ello no obsta a que subsistan realidades competitivas provinciales. En definitiva, los candidatos del partido siempre, de un modo u otro, terminan necesitando el aval de los rganos centrales del Partido. En este orden de ideas, es fundamental que se haga una reestructuracin de las estructuras polticas de los partidos a los efectos de cambiar la cultura centralista del sistema poltico nacional.
19 20
21
VANOSSI, Jorge Reinaldo Situacin Actual, cit. ARTCULO 3. La existencia de los partidos requiere las siguientes condiciones sustanciales: [...] b) Organizacin estable y funcionamiento reglados por la carta orgnica, de conformidad con el mtodo democrtico interno, mediante elecciones peridicas de autoridades, organismos partidarios y candidatos, en la forma que establezca cada partido.... ARTCULO 1 La Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republica federal, segn la establece la presente Constitucin.
268
Por otra parte, hay que analizar la relacin entre los partidos polticos nacionales y el Poder Legislativo. Sin bien es cierto que el diputado es de la Nacin entera, antes que de alguna faccin partidaria,22 no podemos perder de vista que el Poder Legislativo decide sobre la base del nmero o fuerza derivada de la cantidad de sus componentes y por lo tanto los bloques partidarios son los que deciden en definitiva el resultado de las votaciones. Un claro ejemplo es el Senado de la Nacin, que posee bloques partidarios en funcin del partido poltico al que pertenecen, pero no en relacin con la identidad regional que poseen. La existencia y actuacin de los bloques se encuentran estrechamente relacionada con la disciplina partidaria, dado que la libertad de accin del legislador se encuentra condicionada a su obediencia al partido que lo llev a eleccin. Si bien es cierto que a los miembros de un partido poltico los identifica una ideologa comn, tambin es cierto que se est afectando la libertad de accin del legislador. La disciplina partidaria no deja de ser un aporte ms a la cultura centralista nacional, dado que la historia argentina ha demostrado que cuando el Presidente de la Nacin23 es del mismo partido que el bloque partidario del Poder Legislativo, estos apoyan en forma incondicional cualquier tipo de proyecto de ley o medida poltica adoptada por el Presidente. Debemos destacar que el lobby intergubernamental en la Repblica Argentina produce una marginacin del Legislativo dentro de la esfera de poder poltico, dado que se ha transformado en un rgano que slo recibe rdenes y se encuentra presionado por el lobby de los miembros del Poder Ejecutivo Nacional. Es de observar que la reforma constitucional de 1994, en un intento de superar este desequilibrio entre los rganos del Estado, dise un sistema de control de la facultades legislativas del Poder Ejecutivo por parte del Legislativo. Este sistema consiste en crear dentro del seno del Congreso de la Nacin una Comisin Bicameral Permanente que debe controlar el uso que hiciese el Presidente de los decretos de necesidad y urgencia, de las facultades delegadas que le confiriese la legislacin y de la promulgacin parcial de las leyes (veto parcial). Sin embargo, la Comisin Bicameral an no ha sido creada por parte del Poder Legislativo.
22 23
RISSO, Guido I. Suplemento Actualidad, en La Ley, 1 de diciembre de 2005. Por lo general en la Repblica Argentina el Presidente del Nacin es tambin el Presidente del Partido Poltico que lo llev a eleccin, o al menos es un figura influye dentro de la interna partidaria.
269
2.2. Anlisis histrico-cultural: el rol de la ciudad de Buenos Aires El centralismo nacional es producto fundamentalmente de una tradicin histrica cultural segn la cual la ciudad de Buenos Aires era la puerta24 del Cono Sur de Amrica. En consecuencia, para poder entender la evolucin de nuestro sistema federal, obligatoriamente debemos realizar un breve anlisis histrico del nacimiento de la ciudad Buenos Aires hasta nuestros das, marcando como su evolucin determin el desarrollo del pas. En rigor histrico el proceso fundacional de Buenos Aires tuvo comienzo con la llegada de Sols al Ro de la Plata en 1516. Segn De Ganda,25 la primera fundacin se origin por necesidades polticas y militares. Dado que se buscaba ocupar el Ro de la Plata e impedir el paso de los portugueses, ya fuera remontando este ro, o cruzando la lnea de Tordesillas, en direccin al Per. Asimismo, es destacable que Buenos Aires no formaba parte del sistema comercial espaol de la poca el cual tena como itinerario Cdiz-Panam; por ello los porteos de aquella poca padecan de necesidades, porque no tenan ninguno de los elementos que necesitaban para sobrevivir ni podan fabricarlos en una ciudad y un paisaje donde el tipo de produccin que se poda realzar era muy escaso. As fue como empezaron a vivir del contrabando. Y es justamente este comienzo el que la marc como una ciudad estratgica para el comercio, dado que el descuido de la Corona logr que sea la puerta de Amrica al mundo. Sin embargo, la Corona poco a poco comenz a ver a Buenos Aires con buenos ojos, a un punto tal que en 1556 se propuso repoblarla, dado que en la mente de los colonos era el puerto obligado y necesario para unir Espaa a la ciudad de Asuncin y al Per. De este modo, en el da que la Cristiandad celebraba la festividad del Misterio de la Santsima Trinidad, don Juan de Garay, fundo la Ciudad de la Santsima Trinidad; Puerto de Santa Mara del Buen Aire. En consecuencia, las circunstancias geoeconmicas aceleraron la culminacin del proceso fundacional de Buenos Aires. Desde entonces, se transform en el centro de operaciones de la Corona en Amrica. El progreso econmico de Buenos Aires trajo consigo poblacin, desarrollo y poder poltico. Este poder poltico fue el que le permiti la Revolucin de Mayo de 1810, y la independencia de las Provincias Unidas del Ro de la
24 25
LUNA, Flix Breve Historia de los Argentinos; Planeta, Villa Ballester, agosto de 1999. GANDIA, Enrique de Descubrimiento del Ro de la Plata, en Historia de la Nacin Argentina, Academia de la Historia dirigida por Ricardo Levene, Vol. II, primera parte, El Ateneo.
270
Plata de la Corona. De este modo, Buenos Aires diriga el gobierno, los ejrcitos patrios, la administracin pblica y la propaganda de la revolucin. En este sentido, Tulio Halperin Donghi advierte que a partir de 1820, Buenos Aires presentaba todas las condiciones para ser dominante, dado que era la nica puerta de la Argentina al mundo, la principal productora de las mercancas que se podan enviar. Adems de su situacin econmica dominante, tena una poblacin en rpido crecimiento, que representaba arriba de un tercio de la poblacin total del pas.26 Este desequilibrio entre Buenos Aires y el interior se traduca en tensiones interregionales, y en una lucha de poder entre los unitarios y federales que da comienzo al proceso de organizacin nacional (1820-1853). Con la Constitucin Nacional de 1853/60 todos los problemas interregionales desaparecieron y fueron resueltos. Sin embargo, el resultado de todo lo anterior fue una lenta erosin de la hegemona de Buenos Aires, que haba salido vencedora en la segunda de las guerras civiles batalla de Pavn27 lo que hizo que el primer presidente de la Repblica Argentina unificada en el marco constitucional, fuera el gobernador de la provincia de Buenos Aires, es decir, Bartolom Mitre. A partir de ese entonces se inici un proceso por el cual el Poder Ejecutivo Nacional comienza a centralizar el poder poltico mediante la utilizacin de un mecanismo de emergencia establecido por la Constitucin Nacional: la Intervencin Federal. La Intervencin Federal es un remedio constitucional por el cual el Gobierno Federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisicin de sus autoridades constituidas, para sostenerlas o restablecerla, si hubiesen sido depuestas por la sedicin, o por invasin de otra provincia (artculo 6 de la Constitucin Nacional). Sin embargo, en la prctica argentina, las intervenciones federales han sido efectivizadas a menudo para encarar problemas del partido gobernante de la Nacin, con su propio partido (o con otros), gobernante de una provincia. Por lo tanto, el Gobierno federal volcaba su poder e influencia para apoyar a las autoridades constituidas, o bien a las oposiciones emergentes.
26
27
Conf. HALPERIN DONGHI, Tulio La construccin del federalismo argentino: perspectivas comparadas, en Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo. Sostiene Flix Luna: desde el punto de vista militar, fue un combate sin definicin, porque si bien la caballera de Urquiza gan. la infantera portea, al mando de Mitre, qued virtualmente intacta y Urquiza se retir del campo de batalla. Mitre aprovech la circunstancia y avanz con su ejercito hasta Rosario, mientras Urquiza volva a Entre Ros y se encerraba all, pasivamente.... Breve Historia de los Argentinos, Planeta, Buenos Aires, 1999, p. 106.
271
En 1890, Bernardo de Irigoyen interpelaba al ministro del Interior M. Quintana en el Senado y confesaba su pesimismo ante el desmantelamiento del rgimen federal: siempre hablan exclama del sistema federativo, de su excelencia, de sus necesidades y conveniencias. Pero el sistema va desapareciendo; y hoy por las intervenciones, maana por el estado sitio, pasando por el enganche y despus por este cmulo de medidas y hechos absorbentes que no tiene trmino, nos vamos encontrando en esta situacin que a mi juicio constituye el peligro ms grande en que el pas ha perdido su sistema poltico que es la verdadera base de estabilidad para las sociedades modernas.28 De este modo el centro Bueno Aires Capital dominaba inevitablemente al interior. Entre 1854 y 1916 hubo un total de 65 intervenciones provinciales. De este modo la centralizacin y predominio del Ejecutivo Nacional sobre el espacio federativo, como observa Natalio Botana, pona en marcha un sistema de control que transformaba la ciudad o la regin donde se instalaba el mando ejecutivo en el vrtice de un orden estratificado.29 En este periodo la gran mayora de los ministros eran bonaerenses.30 A todos estos elementos que marcaron a la ciudad de Buenos Aires como el centro del poder poltico federal argentino, se le puede agregar otro captulo: los gobiernos de facto. Los gobiernos de facto, que forman parte de la historia negra de nuestro pas, contribuyeron a la centralizacin del poder dado que los militares al asumir el Poder Ejecutivo disolvan el Poder Legislativo el cual constituye la voz de las provincias en el sistema federal nacional y designaban interventores militares en las provincias.31 A modo de ejemplo, es importante mencionar que el Golpe militar de 1966 denominado Revolucin argentina, mediante el decreto ley 16964/66 cre el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) con la finalidad de instrumentar polticas y estrategias nacionales para el desarrollo; a la par, por el decreto 1907/67, se dividi el territorio nacional en ocho regiones de desarrollo, a saber: Patagonia, Comahue,
28
29 30 31
Exposicin de Bernardo de Yrigoyen en el Senado, sesin del 27 de septiembre de 1894, en BOTANA, Natalio El Orden Conservador. BOTANA, Natalio El Orden Conservador, cit. Para ms informacin ver BOTANA, Natalio El Orden Conservador, cit., pp. 146 y ss. MENENDEZ, Rmulo Flix La Revolucin Populista Argentina: Sntesis histrica 18911991, Plus Ultra, Buenos Aires, 1996.
272
Cuyo, Centro, Noroeste, Nordeste, Pampeana, rea Metropolitana. De este modo, el Poder Ejecutivo Nacional era el que tomaba las decisiones polticas provinciales. Finalmente, en 1994 la Constitucin Nacional apareci como el remedio ms efectivo para solucionar los problemas del sistema federal argentino. La reforma intent plasmar mecanismo de control para establecer un rgimen nacional ms federal. Sin embargo como ya sea ha explicado en las pginas anteriores, el sistema poltico establecido por la ley formal no ha podido hasta el momento alterar la cultura centralista de nuestro pas. 2.3. Anlisis econmico-social Para poder realizar un anlisis econmico-social del sistema federal argentino debemos analizar dos temas centrales: a) El sistema de coparticipacin nacional. b) La distribucin de la poblacin y las inversiones en nuestro pas y los desequilibrios regionales. En relacin con el primer punto, y ms all de que el tratamiento de este tema excede a este trabajo, es de observar que Rodolfo Spisso32 advierte que la creacin y consolidacin de regmenes de unificacin y coparticipacin impositiva, en que las provincias resignan transitoria y parcialmente el ejercicio de sus atribuciones impositivas, sin recibir a cambio una equitativa asignacin de los fondos recaudados por el Gobierno federal constituyen un avance desmedido del poder central y una desvirtuacin del rgimen federal argentino. Por el motivo antes expuesto y para superar esta tradicin impositiva centralista, la reforma constitucional de 1994 blanque una situacin impositiva que de hecho ya funcionaba en la prctica nacional desde 1935 por la cual la Nacin se encuentra facultada para imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias y contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan (artculo 75 inciso 2 de la Constitucin Nacional). En este orden de ideas, el mencionado artculo dispuso que deber crearse una ley convenio entre la Nacin y las provincias, que instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de fondos. Asimismo la disposicin transitoria sexta de la Constitucin Nacional dispone que: Un rgimen de coparticipacin conforme lo dispuesto en el inci-
32
SPISSO, Rodolfo Derecho Constitucional Tributario, Desalma, Buenos Aires, 2000, pp. 95 y ss.
273
so 2 del artculo 75 y la reglamentacin del organismo fiscal federal, ser establecido antes de la finalizacin del ao 1996. Sin embargo, esta ley convenio an no ha sido dictada, dado que se encuentra condicionada por varios motivos: - El achicamiento del Estado nacional, como consecuencia de la desaparicin de las ms variadas formas de empresas pblicas que conforman la administracin descentralizada a partir de un casi concluido proceso de privatizaciones.33 - La descentralizacin de competencias, servicios y funciones desplazados del Estado nacional a las provincias, sin una correlativa reasignacin de los recursos, con lo cual se han federalizado las responsabilidades y los gastos manteniendo la centralizacin de caja en los recursos.34 - La facultad discrecional con la que el Poder Ejecutivo Nacional puede administrar la masa coparticipable como un medio de premio y castigo a las provincias que apoyan al gobierno central. Por lo tanto, y como el lector puede observar, el sistema de coparticipacin federal slo podr respetar los principios federales de nuestra Constitucin mediante la coordinacin financiera de los distintos niveles de gobierno, y el ejercicio racional del poder tributario por parte de la Nacin, las provincias y las municipalidades. Con respecto al punto b), la distribucin de la poblacin y las inversiones en nuestro pas: los desequilibrios regionales. Segn un trabajo realizado por Marcelo Escolar y Pedro Prez, la Argentina es un estado federal compuesto por veinticuatro unidades constitucionales federales; veintitrs de ellas son provincias y la restante una Ciudad Autnoma Ciudad de Buenos Aires. Segn el ltimo censo realizado (1991), un poco ms de la mitad de la poblacin se agrupa en la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires, un veinticinco por ciento aproximadamente en tres provincias habitadas por alrededor de dos y tres millones de personas, y el resto, en diecinueve provincias de las
33
34
CASS, Jos Osvaldo Derechos y Garantas Constitucionales del Contribuyente, Ad Hoc, Buenos Aires, 2002. CASS, Jos Osvaldo Derechos y Garantas, cit.
274
cuales, cinco tienen aproximadamente un milln, otras cinco un poco ms de medio milln y las nueves restantes medio milln de habitantes cada una.35 Provincia Buenos Aires Santa Fe Ciudad Autnoma de Buenos Aires Crdoba Mendoza Tucumn Entre Ros Salta Chaco Corrientes Misiones Santiago del Estero 12.594.974 2.798.422 2.965.403 2.766.682 1.412.481 1.142.105 1.020.257 866.153 839.677 795.594 788.915 671.988 Provincia San Juan Jujuy Ro Negro Formosa Neuqun Chubut San Luis Catamarca La Pampa La Rioja Santa Cruz Tierra del Fuego 528.715 512.329 506.772 398.413 388.833 357.189 286.458 264.234 259.996 220.729 159.839 69.369
Fuente INDEC: Censo de Poblacin y vivienda 1999
En este sentido, el Arq. Juan Carlos Viotti36 del Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo del Colegio de Arquitectos de Rosario, observa que: - La poblacin de la Capital Federal representa el 10% de la poblacin total del pas. - El Gran Buenos Aires concentra prcticamente 1/3 de la poblacin total. - La Capital Federal ms la provincia de Buenos Aires renen casi la mitad de la poblacin total.
35
36
ESCOLAR, Marcelo y PREZ, Pedro La Cabeza de Goliat? Regin metropolitana y organizacin federal en Argentina, en XXIII Congreso de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos, Washington, septiembre, 6-2, 2001, p. 1. Ver Conf. del Arq. Vitotti Juan Carlos en la 2 Jornada Nacional Hacia la equidad territorial, organizada por la Comisin de Urbanismo del Colegio de Arquitectos de Rosario y el Colegio Profesional de Arquitectura y Urbanismo de Buenos Aires (noviembre 2004).
275
- En el tercio medio del Territorio Nacional, entre los paralelos 31 y 39 (Crdoba al Norte y Baha Blanca al Sur) se concentran las 3/4 partes de la poblacin total. La referencia a la distribucin de poblacin marca, desde ya, el desequilibrio territorial, pero veamos qu pasa con otros indicadores tal como el Producto Bruto Interno. - Capital Federal que, como hemos visto, representa el 10% de la poblacin, concentra el 25% del PBI total. - Capital Federal ms Provincia de Buenos Aires con el 33% de la poblacin concentra el 60% del PBI. - El tercio medio (Crdoba/Baha Blanca) con el 75% de la poblacin concentra el 84% del PBI. - El resto del territorio por fuera de esta franja central de tan slo 900 km. de ancho (una cuarta parte de la longitud total del pas) contribuye slo con el 18% al PBI total. - Para tener una referencia extrema de esta dramtica situacin mostramos los parmetros lmites, mayor y menor, de la contribucin provincial al PBI Nacional: Provincia de Buenos Aires 35% Provincia de Formosa 0, 33% Mientras que la referencia absoluta se concreta con los siguientes extremos: Ciudad de Buenos Aires PBI per cpita $35.315. Provincia de Santiago del Estero PBI per cpita $2.371. Por otra parte, los parmetros sociales demuestran: Porcentaje de poblacin segn estado: Ciudad de Buenos Aires: Pobreza 15% Analfabetismo 0,45% Provincia de Chaco: Pobreza 61% Analfabetismo 8% Mortalidad Infantil c/1000 nac. vivo: Ciudad de Buenos Aires 9,6% Provincia de Formosa 28% Como se puede advertir, y en atencin a los nmeros expuestos, el sistema federal argentino se encuentra debilitado en virtud de una inequitativa distribucin de la poblacin, la cual afecta los siguientes puntos fundamentales de todo sistema federal: - El sistema de representacin poltica: con la instauracin del voto directo, los partidos polticos enfocan sus campaas en favor de las reas de mayor
276
desarrollo poblacional, econmico y geogrfico que es donde hay ms votantes. - Estructura de recaudacin y distribucin de fondos fiscales: afectacin a los principios de solidaridad fiscal. - El equilibrio de poder y recursos econmicos entre las distintas regiones. En consonancia con lo precedentemente expuesto, Flix Luna observa que la Repblica Argentina no es esa mujer de bellas formas esbeltas y clsicas con que se dibuja la Repblica, sino un enano macroceflico de cabeza gigantesca y enferma, que tiene su centro en la ciudad de Buenos Aires.37 La cultura centralista del poder en la ciudad de Buenos Aires es actualmente un flagelo que afecta al sistema federal. En primer lugar, porque las regiones perifricas de nuestro pas han perdido representacin poltica y econmica, generndose en su seno una crisis en el tejido social.38 Asimismo, la ciudad autnoma de Buenos Aires, en la actualidad est afrontando distintos problemas en el prximo captulo se analizarn en detalle de tipo social (ej.: calidad de los servicio pblicos, los congestionamientos de trfico, la calidad del medio ambiente, la vivienda), econmico (empleo, poder adquisitivo, impuestos) y poltico (inseguridad, violencia, fragmentacin poltica partidaria) justamente por ser un territorio superpoblado y en donde se acumula el poder en nuestro pas. 3. Cuestin capital Como se ha podido apreciar, las diferencias socio-econmicas entre las distintas regiones de la Nacin no son ms que las consecuencias de la crisis del sistema federal argentino. Es importante destacar que esta inequitativa distribucin de la riqueza no es el resultado de la conducta centralista del poder nacional a travs de la historia. Por ello resulta fundamental para poder comprender la situacin actual del sistema federal argentino, analizar la relacin Buenos Aires-sistema federal nacional.
37
38
La cita ha sido extrada de la Confr. HERNNDEZ, Antonio Maria La construccin del federalismo argentino: perspectivas comparadas, en Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El doctor Alejandro Rofman en su artculo Economas Regionales, modernizacin productiva y exclusin social en las economas regionales describe detalladamente el proceso de globalizacin y el impact en las Regiones argentinas, al respecto observa que ...el mejoramiento de las condiciones macroeconmicas en las regiones perifricas, por la incorporacin de volmenes importantes de capital y tecnologa, han redundado en una pauperizacin de pequeas actividades productivas, imposibilitadas de competir, con el consiguiente deterioro del tejido social.
277
3.1. Buenos Aires ciudad y capital La ciudad de Buenos Aires ha tenido un rol fundamental en el proceso de independencia y consolidacin nacional. Sin embargo este rol que identifica a la Nacin con la ciudad termin perjudicando la participacin de los vecinos en el desarrollo, organizacin y desenvolvimiento de la ciudad, no ya como la ciudad capital, sino como la ciudad de los porteos. Ya Alberdi en las Bases observaba que colocar a Buenos Aires como la cabeza del gobierno nacional en la provincia cuyo inters local estaba en oposicin con el establecimiento de todo gobierno comn, era entregarlo a su adversario para que lo disuelva de un modo u otro. Es decir que esta situacin bipolar de la ciudad de Buenos Aires como Capital de la Nacin y ciudad de los vecinos, se contrapone desde los cimientos mismos de nuestra nacin, dado que son dos paradigmas totalmente opuestos. No se puede ver en la ciudad de Buenos Aires una ciudad con independencia econmica y poltica, si no puede organizar una estructura de gobierno autonmica, basada en la participacin ciudadana y en una correcta divisin de funciones entre la proteccin de lo nacional y lo local. Hoy en da, Buenos Aires como ciudad esta ms preocupada por contener los conflictos sociales nacionales ejemplo: movimientos piqueteros, movilizaciones a la Plaza del Congreso y 25 de Mayo que en tratar un problema que afecta a todos los vecinos que es la inseguridad. Es ms, de querer combatir la inseguridad, no posee verdadero control sobre la Polica Federal. Antes era el Gobierno nacional el que no tena poder sobre la ciudad de Buenos Aires, un ejemplo claro de esta situacin, observa Flix Luna, es que el presidente Nicols Avellaneda, durante las turbulentas jornadas que precedieron a la revolucin de 1880, frente a las quejas de los diputados provinciales que le pedan garantas, les mostraba el vigilante que estaba en la esquina de su casa y les deca: Qu garanta les voy a dar yo, si ni siquiera tengo poder sobre ese vigilante que est ah?.39 En cambio, en la actualidad es el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires quien no tiene control sobre los vigilantes de la esquina. Los roles han cambiado. Como conclusin Horacio Rosatti dice: pensar en Buenos Aires slo como capital de la Repblica fue un desviacin argentina que dificult toda forma de convivencia entre lo nacional y lo local; la federalizacin total de la ciudad se edific sobre la base de la expropiacin del localismo porteo. La expresin ciudad de to39
LUNA, Flix Breve Historia de los Argentinos, Planeta, Villa Ballester, agosto de 1999, pp. 130 y ss.
278
dos, tan comn cuando se alude a Buenos Aires, refleja este fenmeno: el todos se construy muchas veces sobre la negacin de las legtimas aspiraciones polticas de los vecinos del territorio.40 3.2. La ciudad de Buenos Aires como Capital Federal: breve anlisis constitucional A los efectos de poder comprender de manera ms acaba la relacin ciudad de Buenos Aires-sistema federal argentino es necesario realizar una breve evolucin constitucional, la cual a los efectos prcticos dividiremos en tres partes: 3.2.1. Hacia la construccin de la ciudad Capital: periodo 1853-1880. 3.2.2. El proyecto de traslado de la Capital Federal de 1986. 3.2.3. El nuevo status jurdico de la ciudad de Buenos Aires a partir de la reforma de 1994. 3.2.1. Hacia la construccin de la ciudad Capital: periodo 1853-1880 Los constituyentes de 1853 declararon en el artculo 3 de la Constitucin Nacional a la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores como residencia del Gobierno federal. Sin embargo, esto no fue aceptado por la provincia de Buenos Aires por aquel entonces separada del resto de las provincias de la Confederacin y el Congreso de la Nacin tuvo en fecha 13 de diciembre de 1853 que sancionar una ley por la cual se declaraba como capital provisoria a la ciudad que designara el Gobierno federal para su residencia. Por ello, Paran fue elegida Capital Federal. Posteriormente, y mediante la reforma Constitucional de 1860, se modifica el artculo 3 de la Constitucin Nacional, quedando redactado de la siguiente manera: Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciudad que se declare Capital de la Repblica por una ley especial del Congreso, previa cesin hecha por una o ms legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse. En este orden de ideas, el Congreso Nacional ya instalado en Buenos Aires, sancion la ley 12 de 1862, disponiendo que durante el plazo de tres aos las autoridades nacionales residiran en la provincia de Buenos Aires, federalizando no slo la ciudad portea, sino toda la provincia. Como era de esperar, esa ley fue rechazada por la Legislatura portea. Entonces Mitre por aquel entonces Presidente de la Nacin forz un desenlace conciliador, amenazando con su renuncia. Se lleg as a la ley de compromiso, ley 19 de
40
ROSATTI, Horacio Status Jurdico de la Ciudad de Buenos Aires, en Federalismo y Descentralizacin en grandes ciudades, cit., pp. 105 y ss.
279
1862, que declaraba a la ciudad de Buenos Aires asiento del Gobierno federal por cinco aos, coexistiendo con el Gobierno provincial que mantendra all su sede. En 1867, al vencer el trmino de cinco aos de la ley de compromiso, el Poder Ejecutivo nacional, mediante un decreto, resolvi fijar su mera residencia en la ciudad de Buenos Aires; fundaba esta decisin en el derecho de simple residencia que los poderes pblicos nacionales tienen en cualquier punto del territorio argentino, esperando que el Congreso le diera definitiva solucin a la cuestin. Se produjeron despus en el Congreso varios intentos y se sancion el proyecto de ley de 1869 por el que se designaba Capital a Rosario, proyecto que fue vetado por el presidente Sarmiento. Igual suerte corrieron los proyectos sancionados en 1871 y 1873, respectivamente, que trataban de capitalizar a las ciudades cordobesas de Villa Mara o Villa nueva y nuevamente a Rosario. Es importante observar que no slo los porteos no queran que Buenos Aires sea la capital del pas, sino que tambin los diputados del interior del pas exigan que la capital estuviese ubicada en otro lugar. En este orden de ideas, el diputado cordobs Clemente J. Villada en 1877 observaba: el cuerpo an pequeo, diremos as, como es la Nacin Argentina, puesto que recin empieza a vivir, tendra una cabeza demasiado grande, que absorbera todas las fuerzas vitales de aqul; y esta cabeza seguira creciendo desproporcionalmente con el resto del cuerpo; de manera que vendra a ser un monstruo la Repblica Argentina con la capital en Buenos Aires, por ser demasiado grande su cabeza41. Por estos motivos y otros similares, en Diputados triunf la tesis de hacer de Rosario la capital de la Repblica Argentina. Sin embargo, en el Senado, el proyecto durmi el sueo de los justos, pese a que en 1877 y 1878 el senador Argento insisti en su sancin. No obstante lo observado precedentemente, durante la presidencia de Nicols Avellaneda, con la finalidad de solucionar la cuestin capital, se intervino la provincia de Buenos Aires y se envi al Congreso el proyecto para convertir la ciudad de Buenos Aires en Capital Federal de la Argentina. El
41
PETROCELLI, Hctor Historia Constitucional Argentina: con el contexto poltico, socio econmico y cultural que rode a nuestra evolucin institucional, Keynes Universitaria, Rosario, Junio 1988, Tomo I, pp. 247 y ss.
280
proyecto se convirti en ley 1029, el 20 de septiembre de 1880.42 Consecuentemente, el 26 de noviembre de 1880, la Legislatura bonaerense cedi el territorio de Buenos Aires para que se convirtiese en Capital definitiva. 3.2.2. El proyecto de traslado de la Capital Federal de 1986 En 1986, despus de 106 aos de resuelta la capitalidad de la Nacin, un sorpresivo proyecto del presidente Ral Alfonsn propuso el traslado de la Capital Federal a Viedma-Carmen de Patagones. Con este proyecto se pretenda descongestionar el mayor centro de decisiones del pas concentrado histricamente en la ciudad de Buenos Aires, reformar y descentralizar el Estado y promocionar el desarrollo de la regin patagnica.43 Sin embargo, el proyecto no contena un plan viable de reordenamiento econmico y estructural del territorio nacional, no estableca pautas claras sobre el futuro de la ciudad de Buenos Aires, y no fijaba claramente el presupuesto del traslado. Sin embargo, el consenso poltico logr que en fecha 8 de junio de 1987 se sancionara la ley 23512 por la cual se declar Capital de la Repblica, una vez cumplido lo dispuesto en el artculo 5 de esa ley, a los ncleos urbanos erigidos y por erigirse en el rea de las actuales ciudades de Carmen de Patagones, Viedma y Guardia Mitre. Asimismo, se fij como fecha de la mudanza las postrimeras de 1989. Sin embargo, el traslado nunca se hizo y todo proyecto con el tiempo fue dejado de lado. Es importante observar que la ley nacional no ha sido an derogada expresamente. 3.2.3. El nuevo status jurdico de la ciudad de Buenos Aires a partir de la reforma de 1994 La reforma constitucional de 1994 introdujo en la Constitucin el artculo 129 que establece status constitucional a la ciudad de Buenos Aires, a tal punto que le depara un rgimen autonmico.44 En este orden de ideas, Rosatti sostiene
42
43
44
La ley de federalizacin de 1880 fijaba para la ciudad los siguientes lmites: Norte: Arroyo Maldonado. Sur: Riachuelo. Este: Ro de la Plata. Oeste: las actuales calles Crdoba, Medrano, Castro Barros y Boedo, hasta alcanzar el Riachuelo en el puente Alsina. En 1887, estos lmites fueron ampliados y se incorporaron las jurisdicciones de los pueblos y partidos de Belgrano y de Flores que la bordeaban por el norte y por el oeste. Ver Mensaje del Presidente Ral Alfonsn a la Honorable Asamblea Legislativa en fecha 1 de mayo de 1986. Artculo 129 de la Constitucin Nacional: La ciudad de buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizar los intereses del
281
que el nuevo status de la ciudad de Buenos Aires es la de ciudad constitucional federada:45 analicemos las palabras que le confieren el nuevo status jurdico en su conjunto: - Buenos Aires es ciudad por sus caracteres demogrficos y por su trayectoria histrica. - Es una ciudad constitucional porque es la nica ciudad designada por su nombre en la Constitucin. Finalmente, es una ciudad constitucional federada, porque integra directamente el sistema federativo argentino conjuntamente con el gobierno federal y las provincias (artculos 54, 74, incisos 2 y 31), a los que debe agregarse desde el punto de vista de descentralizacin poltico territorial los municipios (artculo 5) en las condiciones de derecho pblico provincial (artculo 123) y eventualmente las regiones, en las condiciones del derecho pblico interprovincial (artculo 124). Este nuevo status de la ciudad de Buenos Aires dispone que no se regira por una Constitucin local, como lo establece para las provincias el artculo 5 de la Constitucin Nacional, sino por un estatuto organizativo de sus instituciones. Adems el artculo 129 dispone que son los vecinos de la ciudad quienes eligen a su Jefe de Gobierno, derogando el inciso 3 del artculo 86 que acordaba al presidente de la Nacin el carcter de jefe inmediato y local de la Capital Federal. En definitiva, el artculo 129 busca reconstruir la participacin democrtica de los vecinos de la ciudad de Buenos Aires en el diseo, organizacin y estructuracin de su ciudad. 4. Sobre la posibilidad de traslado de la Capital Federal despus de la reforma de 1994 De una interpretacin armnica del artculo 3 y 129 de la Constitucin Nacional, surge que la capitalidad de la ciudad de Buenos Aires podra modificarse por una norma infraconstitucional (ley del Congreso segn el artculo 3 de la Constitucin Nacional) con mayora no agravada, pero su status jurdico y el trazo grueso de su rgimen poltico no podra alterarse sin reforma constitucional.
45
Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones. ROSATTI, Horacio Status Jurdico de la Ciudad de Buenos Aires, en Federalismo y descentralizacin en grandes ciudades, cit., pp. 109 y ss.
282
Como dice Zanoni,46 robustecen las precipitadas conclusiones las siguientes normas constitucionales concordantes: Una ley garantizar los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nacin (artculo 129 prrafo 2) y la disposicin transitoria sptima, cuando establece que el Congreso ejercer en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la Nacin, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al artculo 129. Esta disposicin sptima corresponde al artculo 75, inciso 30, que confiere al Congreso la atribucin de ejercer una legislacin exclusiva en el territorio de la Capital de la Nacin. En definitiva, la nueva redaccin de la Constitucin Nacional no slo permite el traslado de la Capital, sino que tambin soluciona el eventual conflicto que podra llegar a ocasionar el traslado a la ciudad de autnoma de Buenos Aires dado que le reconoce un status constitucional preferencial, y mantiene su autonoma ms all de que sea o no la Capital de la Nacin. 4.1. Sobre la posibilidad de trasladar la Capital Federal al interior del pas La situacin coyuntural del sistema federal argentino, responde a una tradicin centralista que trajo como consecuencia marcadas diferencias entre las distintas regiones del pas. A tal punto, que la inequidad en la distribucin del poder econmico, poltico y social de la Nacin va aumentando cuando geogrficamente nos alejamos de su centro histrico, es decir, la ciudad de Buenos Aires. En consecuencia, el problema del sistema federal argentino no responde a una falta de pesos y contrapesos entre los poderes, dado que a rigor de verdad, el marco jurdico argentino establece diferentes mecanismos de control; sin embargo, no hay predisposicin poltica por cambiar la realidad de nuestro pas. Por lo tanto, la solucin a esta crisis debe buscar quebrar esa tradicin poltica argentina que considera que la Repblica Argentina termina en la Panamericana. La posibilidad de trasladar la ciudad capital al interior del pas, podra verse como parte de un programa integral dirigido a producir un desarrollo equilibrado y equitativo de las distintas regiones del pas, propendiendo a una materializacin genuina del federalismo y de la descentralizacin del poder poltico, econmico y social.
46
ZARINI, Helio Juan Constitucin Argentina Comentada y Concordada, Astrea, Buenos Aires, 1998, p. 30.
283
El cambio de la sede geogrfica del principal centro de decisiones del pas tiene evidentes consecuencias espaciales, tanto en lo referente a la relocalizacin de las actividades de los actores polticos, sociales y econmicos, como en la inevitable evolucin de sus interrelaciones. De este modo, el traslado implicara una deliberada y decisiva discontinuidad histrica, que cambia bruscamente la fisonoma del pas al remover la localizacin de su nudo decisorio fundamental. En este sentido, debemos decir que el traslado de la ciudad capital es un derecho de los porteos y un deber del sistema federal. 4.1.1. El traslado de la Capital Federal como un derecho de los porteos La Regin Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) formada por la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y 24 municipios de lo que se conoce como Conurbano Bonaerense es una de las cinco grandes reas urbanas de Amrica Latina. En la Argentina, con casi un 90% de poblacin urbana, la RMBA concentra hoy un total de 13 millones de habitantes para el rea Metropolitana (37% aproximadamente del total del pas), poco ms del 30% del padrn electoral y el 50% del PBI del pas. De acuerdo con la distribucin poltico-administrativa y de competencias que supone el rgimen federal, en el espacio de la RMBA los actores polticos institucionales con competencia directa son el Gobierno nacional, el Gobierno de la provincia de Buenos Aires, los Gobiernos de los Municipios del Conurbano Bonaerense y el Gobierno de la ciudad Autnoma de Buenos Aires. En este orden de ideas, dentro del RMBA coexisten y se interrelacionan distintos actores polticos institucionales, cuyas competencias muchas veces se entremezclan y generan una crisis de poder. Es ms, los intereses que tutela el Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, no coinciden y hasta pueden llegar a ser opuestos a los intereses del Gobierno nacional. En la actualidad, los problemas del Estado nacional son de los porteos y los problemas de los porteos son del Estado nacional, sin diferenciar el rol de tutela del vecino que tiene el Gobierno de Buenos Aires y el rol de tutela del ciudadano que tiene el Estado nacional. Esta situacin genera la falta de respuesta directa e inmediata a los problemas de los porteos47 en su calidad de vecinos y trae aparejada una situa47
Distintos autores han analizado los diversos problemas de la ciudad de Buenos Aires. En este orden de ideas, Manuel Luduea (ver Criterios territoriales y urbanos para elaborar el trazado de los limites y la determinacin del emplazamiento de las sedes comunales, en Federalismo y descentralizacin en grandes ciudades, cit., pp. 307 y ss.) advierte que los principales problemas territoriales de Buenos Aires son:
284
cin de disconformidad de toda la sociedad frente a la falta de respuesta del Estado, entendido este en un todo. Es decir, la crisis slo logra que se confundan los roles de los distintos actores polticos institucionales. En este sentido Marcelo Escolar y Pedro Prez48 sostienen que la fragmentacin del RMBA repercute inevitablemente en los desequilibrios que caracterizan a la federacin argentina, dado que una crisis que emerge desde el plano poltico, repercute en todas las esferas del quehacer pblico, incluso en la distribucin del gasto pblico. 4.1.2. El traslado de la Capital como una necesidad del sistema federal argentino El crecimiento de la ciudad de Buenos Aires gener una desmesurada megalpolis que fue gradualmente invadiendo, paralizando o distorsionando las fuerzas del pas; ha significado en los hechos una deformacin del sistema poltico nacional y de las ideas y conceptos que dieron origen a la Nacin Argentina. En consecuencia, la dinmica federal de la Repblica Argentina exige y demanda una relectura del proceso de descentralizacin y centralizacin poltica y administrativa del rgimen. Pero esta interpretacin no debe encuadrarse solamente en los parmetros tradicionales de la organizacin de los entes estatales descentralizados y centralizado, sino que ms bien busca la reinterpretacin de estos conceptos de la estructura poltica con el orden nacional federal; estableciendo un nuevo paradigma en la estructura poltica argentina basado en la expansin (o descentralizacin) geogrfica los poderes republicanos y federales de la Nacin. Planteado en tales trminos, se puede entender que impulsar el traslado de la ciudad capital compromete al pas con un proyecto de transformacin
La preponderante y conflictiva centralidad (el alto grado de centralidad se evidencia en los niveles de congestin y degradacin ambiental que sufre el rea Central, todas las vas de acceso y egresos de la misma y los subcentros de Belgrano y Flores Caballito). El desequilibrio entre los sectores urbanos norte y sur. La paradjica combinacin de cercana y ajenidad de la poblacin con la costa del Ro de la Plata y del Riachuelo. En igual sentido, Margarita Gutman y Jorge Hardoy (Buenos Aires: historia del rea metropolitana, Mapfre, Madrid, agosto de 1992, pp. 250 y ss.) resume brevemente, y de acuerdo con un estudio de campo, cules son los problemas de los porteos en funcin a sus situacin socio-econmica. Los problemas de los habitantes ms pobres de Buenos Aires son: el empleo, el mejoramiento del poder adquisitivo de los ingresos (la vivienda y la calidad de los servicios) y la calidad del medio ambiente; por su parte, los problemas de los grupos con ingresos altos y adecuados son: la violencia, los congestionamiento del trfico, mantener los impuesto lo ms bajo que sea posible y la decadencia de la educacin y el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas. ESCOLAR, Marcelo y PREZ, Pedro La Cabeza de Goliat?..., cit.
48
285
global, gradual, progresivo y dirigido al fortalecimiento de las autonomas regionales, de los poderes locales y la participacin ciudadana. Es una estrategia hacia la modernidad que reconoce las desigualdades territoriales y est dirigida al auto-impulso del desarrollo. Por tal motivo, la ordenacin del territorio o la sistematizacin del desarrollo en el espacio geogrfico es otra estrategia hacia la modernidad y est atada a la de la descentralizacin; porque, al igual que sta, parte del reconocimiento del desarrollo desigual de las regiones de un pas, tal como el resultante del desmesurado centralismo poltico e institucional en la ciudad autnoma de Buenos Aires. Refiere a aquellas acciones del Estado concertadas y dirigidas a buscar una organizacin del uso de la tierra, con base en la redistribucin de oportunidades de expansin y la deteccin de necesidades, potencialidades, limitaciones y ventajas comparativas y competitivas. Su consecucin supone propiciar un sistema federal armnico y desarrollar un revisionismo territorial estratgico, en miras a los nuevos fenmenos del siglo XXI (lase Globalizacin, MERCOSUR, Unin Europea). Adems, el traslado de la Capital al interior implicara una distribucin racional de la fuerza laboral estatal, la cual con el pasar del tiempo ha llegado a un nivel de sobreburocratizacin, dado que la concentracin de poder en un solo lugar del pas trae como consecuencia la creacin de diversos canales de dilogo y comunicacin que a rigor de verdad se entremezclan y superponen. Hoy en la Capital Federal coexisten aproximadamente 270 reparticiones pblicas entre las que podemos mencionar a las reparticiones administrativas nacionales centrales y descentralizadas organismos internacionales y reparticiones administrativas propias de la ciudad autnoma. En consecuencia, el traslado de la Capital implicara un proyecto de reforma del Estado, tendientes a la modernizacin, transformacin y federalizacin de la Repblica, respetando los derechos, necesidades y aspiraciones de cada una de las provincias argentina. 5. Conclusiones En primer lugar, debemos dejar en claro que la situacin del sistema federal argentino se encuentra influido por diversas situaciones, y por lo tanto no es slo un problema que puede solucionarse con una prolija redaccin de la Constitucin Nacional, dado que si bien la reforma de 1994 intent atenuar el rol del Poder Ejecutivo nacional, en rigor de verdad la falta de intenciones polticas para materializar el cambio slo logr mantener el statu quo y generar un conflicto entre la ciudadana y los poderes constitucionalmente establecidos.
286
Esta situacin se encuentra signada por la cultura centralista del poder argentino, y esa tradicin va mucho ms all de los gobernantes de turno. Dado que el problema no es coyuntural sino estructural. Difcilmente una decisin poltica aislada pueda desarticular un esquema de gobierno basado en una estructura hermtica y central. Es por ello, que el traslado de la Capital de la Repblica es el medio ms idneo para modificar la tradicin centralista en nuestro pas. Ya que el problema, como dijimos, es cultural. Ahora bien, la relocalizacin de la capital no deja de ser una forma de exportar los problemas de la ciudad de Buenos Aires a otro lugar del pas, dado que en el mediano plazo las diversas reparticiones pblicas comenzaran un xodo desde la ciudad de Buenos Aires a la tierra prometida. Es por eso que para evitar que el problema de la ciudad de Buenos Aires sea solamente exportado a otra regin del pas, se debe ponderar minuciosamente como ser el traslado y en qu condiciones. Debemos observar que el traslado slo debe limitarse a lograr dos objetivos: - Descongestionar la estructura socio-poltica de la ciudad de Buenos Aires a los efectos de que los porteos puedan ocupar un rol fundamental en el diseo de su ciudad; - Federalizar la estructura de poder en la Argentina. La ciudad de Buenos Aires en la actualidad es el centro econmico del pas, probablemente seguir sindolo por dos motivos. En primer lugar, debemos comprender que la poltica y la economa son dos estructuras de poder diferentes, que si bien se interrelacionan, no deberan superponerse ni subordinarse; es por ello que no sera aconsejable que un mismo lugar geogrfico sea el centro poltico y econmico de un pas. De este modo el poder poltico podr tomar decisiones sobre los factores econmicos del pas desde una posicin ms neutral, puesto que es difcil que nuestros gobernantes puedan tutelar los intereses econmicos del interior del pas, cuando los grupos de poder econmico central tienen simplemente por su ubicacin geogrfica una situacin de privilegio con relacin a los grupos de poder del interior. En segundo lugar, los grupos econmicos al estar alejados del poder poltico de la Nacin, podrn crear canales de comunicacin y una estructura totalmente separada e independiente del poder poltico estatal. Por otra parte, la ciudad de Buenos deber seguir siendo la sede la Poder Ejecutivo Nacional y consecuentemente de la Administracin Pblica Nacional, dado que la separacin geogrfica del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial implicara redefinir el concepto republicano de nuestra Nacin, en aten-
287
cin a que la sociedad comprendera en forma acabada cual es el rol de cada poder del Estado y consecuentemente tendran un acercamiento con los sectores que pueden resolver sus reclamos (ejemplo: en la actualidad los grupos de presin en la Argentina, organizan movilizaciones en la ciudad de Buenos y recorren toda la ciudad, y muchas veces el reclamo no es escuchado por el poder que debera tratarlo porque desconocen cual es el rol de cada poder dentro de la estructura constitucional). En definitiva, lo conveniente sera trasladar slo el Poder del Estado que representa de modo ms acabado los principios federales de nuestra Constitucin, es decir, el Congreso de la Nacin. El traslado del Congreso tendra las siguientes consecuencias: - El Congreso volvera a ocupar el rol de privilegio que le dio la Constitucin Nacional al ubicarlo como el primer poder de la Nacin y como el rgano ms representativo del pueblo, superando la eventuales crisis de representatividad popular que este rgano como las que ocurrieron en el 2002 sintetizada en la frase que se vayan todos. - Al estar el Congreso alejado de los otros Poderes, podra con mayor libertad crear, aplicar y redisear el esquema de pesos y contrapesos establecidos por el sistema republicano de gobierno (artculo 1 de la Constitucin Nacional). - Los legisladores podrn representar a los ciudadanos y a las provincias sin tener que lidiar da a da con grupos de presin y factores de poder propios de la ciudad de Buenos Aires y que en algunos casos nada tienen que ver con los problemas de la Nacin. - El traslado del Congreso permitira a los grupos de inters una comunicacin ms directa y fluida con el Poder Legislativo, dado que en la actualidad es tan importante la concentracin del poder en la ciudad de Buenos Aires, que los grupos con menor presencia ya sea en cantidad, en representatividad o simplemente porque el reclamo se limita a un sector muy reducido de la sociedad no pueden hacer or sus reclamos. - Por otra parte, el traslado del Congreso implicara que una ciudad estara a su plena disposicin para crear canales de comunicacin, reparticiones y/o sectores que acerquen la funcin legislativa a la ciudadana y la opinin pblica, modernizando de este modo, la funcin del Poder Legislativo dentro del esquema constitucional. En definitiva, se crearan vnculos ms estrechos entre la sociedad y el Poder Legislativo. Por ltimo debemos analizar qu lugar de Repblica Argentina puede ser sede del Congreso de la Nacin. En primer lugar la ciudad que sea sede del Congreso debe ser una ciudad federada y autnoma, es decir, que por ley debe-
288
ra reconocerse como una ciudad que integra directamente el sistema federativo argentino conjuntamente con el Gobierno federal, las provincias y la ciudad de Buenos Aires. Imprimindole a esta ciudad un status jurdico asimilable al que posee la ciudad Autnoma de Buenos Aires, todo esto a los efectos de que la ciudad sea considerada como el hogar del Congreso y el sistema federal argentino y no como el lugar que una provincia le presta a la Nacin. En segundo lugar, y a los efectos de evitar que se exporten los problemas de Buenos Aires a otro lugar, la sede del Congreso no debe asentarse en una capital de Provincia, dado que nuevamente nos encontraramos con una confusin y crisis de poder generado por la existencia de tres rdenes de poder que coexisten en un mismo lugar, es decir, el poder provincial, el municipal y el federal. Por otra parte, no podemos pensar en la creacin de una ciudad al efecto, en primer lugar porque nuestra Nacin esta saliendo de una crisis producida en gran medida por un uso desmedido del gasto pblico, y de esta crisis no slo se sale mediante la recaudacin y el crecimiento econmico, sino que tambin debe ser un cambio de conducta pblica que genere seguridad en el mercado de capitales e inversiones. Si el Estado decide realizar un gasto de esta envergadura probablemente generara incertidumbre en el mercado y un eventual golpe inflacionario. Por otra parte, la ciudadana cuestionara el costo en el que incurrira el Estado, teniendo en cuenta que ya existen ciudades en nuestro pas que pueden ser sede del Congreso. Por ltimo, hay que tener en cuenta que la Argentina forma parte de la aldea mundial y debe mantener el vnculo con el mundo. Por tal motivo, la ciudad sede debe estar ubicada en un lugar equidistante entre el mundo y el interior del pas. A nivel nacional, la sede debe estar en la Regin Centro del pas, dado que si se crea la sede en un extremo del pas, las condiciones fcticas lase distancias y costos de movilizacin impediran que diversos grupos de presin y de inters puedan hacer or sus reclamos. Por otra parte, la sede debe asentarse dentro una regin que por sus propias caractersticas constituya la segunda fuerza productiva nacional, a los efectos de que las fuerzas del poder econmico establecidas en la mencionada Regin, puedan impedir que la sede del Congreso se transforme en una sucursal de los lobby del centro econmico establecido en la ciudad de Buenos Aires. Asimismo, la sede del Congreso debe estar ubicada en una regin que tenga la infraestructura necesaria como para conectar al Congreso con el MERCOSUR y el mundo. Deben tenerse en cuenta aquellas regiones que tenga contacto con el mundo por su situacin geoestratgica (medios comunicacin; redes viales-areas-ferroviarias-martimas; impacto econmico en los mercados externos; desarrollo local; infraestructura arquitectnica; entre otras).
289
En definitiva, no caben dudas de que la ciudad que se encuentra en mejores condiciones para ser sede del Congreso es aquella que se encuentra en la Regin Centro del pas (Crdoba, Santa Fe, Entre Ros, Corrientes), que no sea la Capital de provincia, que por sus redes de transporte y comunicacin estn en contacto con el MERCOSUR, Sudamrica y el mundo y que cuente con una infraestructura que le permita ser una ciudad autnoma y federada. Este ltimo punto implica que la ciudad pueda ser autosuficiente sin que sea necesario que funcione solamente del presupuesto nacional. Por lo tanto las posibles ciudades para ser sede del Congreso son: - Concordia (Entre Ros). - Goya (Corrientes). - Rafaela (Santa Fe). - Ro Cuarto (Crdoba). - Rosario (Santa Fe). - Villa Mara (Crdoba). Sin embargo, entre todas estas ciudades, hay una que por sus caractersticas y el crecimiento que ha tenido en los ltimos aos, se perfila como la ciudad indicada para ser sede del Congreso: Rosario. La ciudad de Rosario, es la segunda ciudad en importancia de la Repblica Argentina. Est situada a orillas del ro Paran, al sur de la provincia de Santa Fe. Su conglomerado urbano conocido como rea Metropolitana del Gran Rosario posee una poblacin que asciende a 1.150.559 habitantes y comprende a las siguientes localidades: - Capitn Bermdez. - Fray Luis Beltrn. - Funes. - Granadero Baigorria. - Prez. - Puerto San Martn. - Rosario. - San Lorenzo. - Villa Gobernador Glvez. Por otra parte el impacto econmico, social y cultural de la ciudad se extiende a un rea que quedara delimitada por 47 localidades existentes en un arco de aproximadamente 50 a 60 kilmetros alrededor de la ciudad de Rosario. Parte de Villa Constitucin, pasa por las localidades de Acebal, Casilda, Carcara y finaliza en Puerto San Martn, limitando al Este con el ro Paran. Con una poblacin de 1.396.852 habitantes. La ciudad es el centro industrial, comercial y financiero de la regin productiva agrcola-ganadera ms importante del pas, conocida como Pampa
290
Hmeda; y constituye uno de los polos de desarrollo regional ms importante de Sudamrica. Adems, integra la Regin Centro, la cual esta formada por las provincias de Crdoba, Santa Fe y Entre Ros, y es una agrupacin econmicamente significativa, definida por poseer el tamao y la escala adecuada para funcionar como una verdadera unidad operativa en la economa internacional. Asimismo, la ciudad de Rosario ocupa un lugar privilegiado desde el punto de vista geogrfico y estratgico con relacin al pas y al mundo. La ciudad esta ubicada a 300 kilmetros de la ciudad de Buenos Aires y a 400 kilmetros de la ciudad de Crdoba (tercera ciudad del pas). Vinculado adems con el centro y norte del pas por medio de excelentes conexiones terrestres, ofrece una elevada potencialidad para absorber los trficos de comercio exterior tanto del pas como del MERCOSUR. Por otra parte, Rosario es el centro estratgico de negocios del MERCOSUR, con posibilidades de su utilizacin como base de operaciones para toda la regin, dado que es el punto de interseccin de los dos corredores principales de transporte que tiende a desarrollarse plenamente y con carcter multimodal a partir del MERCOSUR, el corredor biocenico que une a Rosario con el Pacfico a travs de Crdoba y Cuyo hasta Valparaso (Chile); y el sistema fluviomaritimo de la Hidrova Paraguay-Paran y el Ro de la Plata, que conecta el puerto de Rosario con el litoral argentino y la costa uruguaya y a travs de la ruta ocenica con el resto del mundo. En definitiva, Rosario por su pasado, presente y futuro es el lugar indicado para que se asiente el Congreso de la Nacin. Bibliografa
ALBERDI, Juan Bautista Bases, Plus Ultra, Buenos Aires, 1998. ALDERFER, Harold F. La Administracin Pblica en las Nuevas Naciones, Agencia para el desarrollo internacional, Buenos Aires, 1967. AFONSO ARINOS DE MELO, Franco Estudos de direito constitucioan, Edicao Revista Forense, Ro de Janeiro 1957. ALO, Carlos Grandeza y decadencia del federalismo argentino, El Autor, Buenos Aires, 1963. BAKUNIN, Mijail A. Federalismo, socialismo y antiteologismo: cartas sobre el patriotismo, Sempere, Madrid. BARRAZA Javier Manual de Derecho Poltico, La Ley, 2004.
291
BARRERA BUTELER, Guillermo Provincias y Nacin Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996. BAS, Arturo El Derecho Federal Argentino: Nacin y provincias, Valerio Abeledo, Buenos Aires, 1927. BERARDO, Rodolfo Instituciones de derecho pblico provincial: el federalismo argentino, Desalma, Buenos Aires, 1981. BIDART, Campos Tratado Elemental de derecho constitucional argentino, Ediar, 1992. BIELSA, Rafael El problema de la descentralizacin administrativa, Lajouane, Buenos Aires, 1935. BOWIE, Robert Estudios sobre federalismo, Bibliografa Argentina, Buenos Aires, 1958. BUSANICHE, Jos Luis Estanislao Lopez y el federalismo del litoral, Cervantes, 1927. CABALLERO, Eugenio, Estudios y paralelos de los gobiernos centralistas y federativo, Mayo, Buenos Aires, 1880. CASS, Jos Osvaldo Derechos y Garantas Constitucionales del Contribuyente, Ad Hoc, Buenos Aires, 2002. CONGRESO NACIONAL DE FEDERALISMO Rafaela, Federalismo Anlisis y Perspectivas, Ediciones Culturales Santafesinas, Santa Fe, 1991. DEL CARRIL, Bonifacio Buenos Aires frente al pas, Huarpe, Buenos Aires, 1946, 2 edicin. DE MARCO, Miguel ngel; MARTINEZ DE NEIROTTI, Mnica Noemi y CATERINA, Luis Maria Rosario Poltica, economa, sociedad desde 1916 hasta nuestros das, Fundacin Banco de Boston, Rosario, 1989. DOMNGUEZ, Nstor El rea metropolitana del Gran Rosario: Estructura productiva y tendencias, Universidad Nacional. Facultad de Arquitectura Planeamiento y Diseo, 1987. DORMI, Jos Roberto Federalismo y municipio: enfoque jurdico-administrativo, Idearium, Mendoza, 1980. ESCOLAR, Marcelo; BADA, Gustavo y FREDERIC, Sabina Federalismo y descentralizacin en Grandes Ciudades, Prometeo, Buenos Aires, 2004.
292
EPSTEIN, David La Teora de la Poltica de EL FEDERALISTA, GEL, Buenos Aires, 1987. FERRANDO BADA, Juan El Estado Unitario, el Federal y el Estado Autonmico, Tecnos, Madrid, 1986 FISKE, John El Gobierno Civil en los Estados Unidos, Peuser, Buenos Aires, 1900. FRAS Pedro J. El proceso federal argentino, El Copista, Crdoba, 1998. Derecho Pblico Provincial, Desalma, Buenos Aires, 1985. FUNDACIN BANCO MUNICIPAL DE ROSARIO Estudio para el desarrollo del puerto de Rosario, 1995. HALL, Peter Las Grandes Ciudades y sus Problemas, Guadarrama, Madrid, 1965 HERNNDEZ, Antonio Mara director La descentralizacin del poder en el estado contemporneo, Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, Buenos Aires, 2005. La descentralizacin del Poder en el Estado Argentino, en La descentralizacin del Poder en el Estado Contemporneo, Advocatus, Buenos Aires, 2005. HERNNDEZ, Octavio A. director La Repblica Federal Mexicana: gestacin y nacimiento: obra conmemorativa de la fundacin de la Repblica Federal y de la creacin del Distrito Federal en 1824, Organizacin Editorial Novaro, Mxico, 1974. GRECA, Alcides Una nueva capital para la Nacin Argentina, Ciencia, Rosario, 1950. LAMBERT, Jacques Amrica Latina Estructuras Sociales e instituciones polticas, Ariel, Barcelona, 1973. LAZARTE, Juan Federalismo y Descentralizacin de la Cultura Argentina Buenos Aires, Ctedra Lisandro de la Torre LPEZ, Mario Justo Manual de Derecho Poltico, Lexis Nexos. LPEZ ROSAS, Jos Rafael El pronunciamiento federal de Santa Fe, UNL, 1968. LUNA, Flix Breve Historia de los argentinos, Planeta, Villa Ballester, agosto de 1999. MAUTONE, Andrs Estrategia de Desarrollo Regional, Instituto de Desarrollo Regional, 1997. MARISCOTTI, Ral El modelo Federal, Nueva Vida, Buenos Aires, 1993. MILLER, Jonathan; GELLI Mara A. y CAYUSO Susana Constitucin y poder Poltico, 1987, Astrea.
293
NACIONES UNIDAS. DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONOMICOS Y SOCIALES. DIVISION DE ADMINISTRACION PBLICA Descentralizacin para el desarrollo nacional y local, Nueva York, 1963. PEA, Roberto I. Juan B. Bustos y el federalismo doctrinario de Crdoba, Junta Provincial de Historia de Crdoba, Crdoba, 1980. QUIROGA LAVIE Derecho Constitucional, Desalma, 1993. RIVAROLA, Rodolfo Del Rgimen federativo al unitario: estudio sobre la organizacin poltica de la Argentina, Jacobo Peuser, Buenos Aires, 1908. MENENDEZ, Rmulo Flix La Revolucin Populista Argentina: Sntesis histrica 1891-1991, Plus Ultra, Buenos Aires, 1996. ROSATTI, Horacio Daniel Tratado de derecho Municipal, Rubinzal y Culzoni, 1987. RUIZ MORENO, Isidoro La Federalizacin de Buenos Aires; Debates y Documento, EMECE, Buenos Aires, 1980. SANCHEZ AGESTA, Luis Principios de la Teora Poltica, Nacional, Madrid, 1974. SANGUINETTI, Horacio Curso de derecho poltico, Astra, 2000. SPISSO, Rodolfo Derecho Constitucional Tributario, Depalma, Buenos Aires, 2000. SAGS, Nstor Pedro Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, Tomo I, 1999. TOCQUEVILLE, Alexis de La democracia en Amrica, FCE, Mxico, 1963. VANOSSI, Jorge Reinaldo Situacin actual del federalismo. Aspectos institucionales y econmicos, en particular sobre la realidad Argentina, Desalma, 1964. WALLS, Juan Walls, Juan, El Autor, Rosario, 1965. ZAVALA, Clodomiro Derecho Federal, Compaa Argentina de Editores, Buenos Aires, 1941. ZORRAQUN BEC, Ricardo El Federalismo argentino, La Facultad, Buenos Aires 1953. ZUCCHERINO, Ricardo N. y Castro Fredianai, Felipe Derecho Pblico provincial y municipal, Lex, 1976.
294
Artculos publicados
ARGELLO, Jorge Autonoma de la Ciudad de Buenos Aires. Aportes para la discusin sobre sus alcances constitucionales, en La Ley, 1995-A, 805. BARRAGN, Rubn Daro Proceso fundacional de la ciudad de Buenos Aires (1516-1580), en La Ley, 1980-B, 1177. BOISIER, Sergio Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente, en Eure, Vol. XXX, nm. 90, Santiago de Chile, septiembre 2004, pp.27-40. CREO BAY, Horacio Nuevo rgimen jurdico institucional de la Ciudad de Buenos Aires, en La Ley, 1995-A, 967. GANDIA, Enrique de, Descubrimiento del Ro de la Plata, en Historia de la Nacin Argentina, Academia de la Historia dirigida por Ricardo Levene, Vol. II, 1 parte, El Ateneo. DE GIOVANNI, Julio El nuevo status jurdico de la Ciudad de Buenos Aires despus de la Reforma Constitucional de 1994, en La Ley, 1994-E, 1153. Descentralizacin y desarrollo local una visin del Caso Mjico, CEPAL, Chile, 2000. FRAS, Pedro J. La Capital en una relectura de la Constitucin, en La Ley, 1980-B, 1177. GORDON, Marck Paradigmas diferentes, fallas comunes hacia un nuevo enfoque del federalismo de Estados Unidos, en Revista de Economa Institucional, Colombia, Bogot, 2 semestre. ESCOLAR, Marcelo y PIRES, Pedro La Cabeza de Goliat? Regin metropolitana y federalismo argentino, en XXIII Congreso de Estudios Latinoamericanos, Washington, 2001. La descentralizacin y modernizacin del gobierno local, Seminario Internacional, Buenos Aires, 1998. LAPLACETTE, Dora Roco Evolucin histrica de la institucin municipal y autonoma de la Capital, en La Ley 1995-B, 1388. MIGUELIZ, Nstor Fabin Evolucin Institucional del Municipio Bonaerense. Aportes para la historia jurdica y comentada del derecho municipal de la provincia de Buenos Aires, Instituto Federal de Estudios Parlamentarios Secretara Parlamentaria H. SENADO DE LA NACIN, 2004.
295
MONTILLA ZAVALA, Flix Alberto El aporte del Doctor Salustiano Zavala y de Fray Manuel Prez, diputados tucumanos en la Convencin Nacional Constituyente de 1853, Sup. Act. 22 de junio de 2004, 4 RIVERA, Enrique La cuestin Capital Federal Peridico sindical El trabajador lcteo, noviembre de 1972. SPOTA, Alberto Antonio Naturaleza poltico-institucional de la ciudad de Buenos Aires en el texto de la Constitucin vigente a partir de agosto de 1994, en La Ley 1995-A, 967. THOMPSON, Roberto Traslado de la Capital. Comentario de Miguel ngel Ekmekdjian, en La Ley 1988-C, 1124.
Estudios estadsticos
Anuario Estadsticos de la ciudad de Rosario, aos 1997 y 1998, Rosario, Direccin General de Estadsticas, 1999 Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991, Capital Federal, Argentina, INDEC, Buenos Aires, 1993 Condiciones Ambientales y Salud en la ciudad de Rosario, Fundacin Banco Municipal Rosario, 1994. Empleo y desocupacin en Rosario y zona de Influencia 1982/1993, Rosario, Fundacin Banco Municipal de Rosario, 1993 Situacin demogrfica de la Capital Federal Argentina, INDEC Buenos Aires, 1997. Revista Sistema Estadstico de la Ciudad (Estadsticas Capital Federal). Revista Anuario Estadstico de la Ciudad (Estadsticas Capital Federal). Revista Poblacin Buenos Aires Pagina Web de la Municipalidad de Rosario datos estadsticos. Pagina Web del INDEC datos estadsticos.
DECLARACIN DEL FORO POR EL TRASLADO DEL CONGRESO NACIONAL A LA CIUDAD DE ROSARIO
El da 23 de noviembre de 2004 con motivo de conmemorarse su 137 aniversario, el Decano de la Prensa Argentina lanz pblicamente la propuesta de trasladar el Congreso Nacional a la ciudad de Rosario, plasmndose dicha idea en el Acta de Reunin que el Directorio del Diario La Capital firm el 24 de febrero del prximo ao. La propuesta deriv en muestras de apoyo y declaraciones de acuerdo por parte de importantes personalidades del mbito poltico de nuestro pas, entre ellas Senadores y Diputados Nacionales por la Provincia de Santa Fe. Al respecto, no podemos dejar de mencionar el proyecto de ley presentado por la Diputada Nacional Irma Foresi, que declara como capital de la Repblica a la ciudad de Buenos Aires y un rea de la ciudad de Rosario, provincia de Santa Fe, a los efectos de un traslado del Poder Legislativo a dicha ciudad, y que recibi apoyo por parte de miembros del Congreso Nacional, entre ellos: Los Diputados Nacionales: por la Provincia de Buenos Aires, Eda Susana Agero, Daniel Armando Basile, Jorge Alberto Landau, Mirta Susana Prez; por la Provincia de Santa Cruz, Eduardo Ariel Arnold; por la Provincia de la Pampa, Manuel Justo Baladrn; por la Provincia de Santa Fe, ngel Enzo Baltuzzi, Eduardo Alfredo Di Pollina, Esther Paulina Fiol, Jorge Raul Giorgetti, Jorge Pedro Gonzlez, Alberto Jos Piccinini, Francisco Nicols Sellares; por la Provincia de La Rioja, Gladys Antonia Cceres, Eduardo Adrin Menem, Griselda Noem Herrera; por Capital Federal Guillermo Marcelo Cantini; por la Provincia de Crdoba, Carlos Alberto Caserio, Stella Maris Cittadini de Montes, Alicia Isabel Narducci; por la Provincia de Salta, Mara Lelia Chaya; por la Provincia de Entre Ros, Jorge Carlos Daud; por la Provincia de Mendoza, Alfredo Cesar Fernndez, Norma Raquel Pilati; por la Provincia de Santiago del Estero, Jos Oscar Figueroa; por la Provincia de San Juan, Ruperto Eduardo Godoy, Juan Carlos Gioja; por la Provincia de Chaco, Beatriz Norma Goy, por la Provincia de Corrientes, Cecilia Lugo de G. Cabaas; por la Provincia de Ro Negro, Osvaldo Mario Nemirovsci; por la Provincia de San Luis, Claudio Javier Poggi y por la Provincia de Tierra del Fuego, Ricardo Alberto Wilder. De mismo modo se pronunciaron favorablemente los Gobernadores de Entre Ros, Dr. Jorge Busti; Santa Fe, Ing. Jorge Obeid; Crdoba, D. Jos Manuel De La Sota y el Intendente de la ciudad de Rosario Ing. Miguel Lifschitz. A partir de ese momento, Fundacin La Capital ha trabajado en la realizacin de un anteproyecto que considera dicha idea, plantendose el desafo de hacerlo parte de la comunidad local y regional, hecho que ha impulsado a
298
amplios sectores de la sociedad civil en nombre de sus instituciones representativas a pronunciarse sobre el tema, y en su mayor parte a adherir a nuestro trabajo. Hoy Fundacin La Capital junto a la Intendencia Municipal de Rosario abren este foro con la conviccin de que el proyecto mencionado debe constituirse en una iniciativa de consenso, apertura de un espacio de encuentro, debate y participacin ciudadana, donde especialistas en diferentes reas jurdica, poltica y econmica reflexionen sobre el tema. La idea de relocalizar el Congreso Nacional supone el planteo de una descentralizacin territorial del Estado que otorgue nuevos bros a nuestro Rgimen Republicano, revalorice al Poder Legislativo, y promocione un federalismo poltico y econmico ms sustantivo que nominal. En este marco, el Foro por el traslado del Congreso Nacional a la ciudad de Rosario expresa la necesidad ineludible de marchar hacia un concepto pleno de descentralizacin que impacte en todas las dimensiones poltica, administrativa, institucional, econmica y demogrfica y contribuya de esta manera a asegurar: La consagracin del Rgimen Republicano, a travs de una afianzamiento de los roles y funciones del Poder Legislativo y el reforzamiento de la descentralizacin e independencia de los poderes del Estado Nacional. El fortalecimiento del principio federal a travs de la descentralizacin poltica y la desconcentracin territorial del Estado, promoviendo por medio del traslado la aparicin de nuevos desarrollos en lo que hace a ncleos de decisin poltica. La generacin de nuevas posibilidades de crecimiento econmico en amplias regiones de la Repblica, de modo tal que corrijan o al menos ayuden a combatir los profundos desequilibrios econmicos regionales que nos afectan como Nacin. La reconstruccin de una Argentina sustentada en una democracia participativa, con instituciones fuertes, basada en los principios de equidad y libertad, con desarrollos locales y regionales que satisfagan las necesidades de sus habitantes y contribuyan al desarrollo armnico del pas.
En mrito a lo expuesto, el FORO POR EL TRASLADO DEL CONGRESO NACIONAL A LA CIUDAD DE ROSARIO
DECLARA que el traslado del Poder Legislativo Nacional al interior del pas es una necesidad impostergable, en pos de un modelo de Estado ms
299
justo y de una democracia que propenda a un mayor equilibrio territorial del desarrollo econmico, socio-institucional y cultural. COMPROMETE a los seores legisladores nacionales de la Regin Centro que compartan este criterio a trabajar en la sancin de una ley que posibilite el traslado del Congreso Nacional a la Ciudad de Rosario. INVITA todos los ciudadanos, funcionarios, profesionales independientes, empresarios, dirigentes sociales y polticos, y a todas las organizaciones de la sociedad civil de Rosario y la regin, a promover un amplio debate sobre el proceso de descentralizacin poltica aqu planteado, e invita a adherir con su firma a la presente declaracin.
Rosario, 22 de noviembre de 2005
Los abajo firmantes suscriben la Declaracin del Foro por el Traslado del Congreso Nacional a la ciudad de Rosario.
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales del Rosario (P.U.C.A.), Asociacin Mutual del Personal del PAMI, Fundacin Apertura, Bolsa de Comercio de Rosario, Honorable Concejo Deliberante de la Ciudad de Rosario, Universidad Nacional de Rosario, Fundacin Andreani, Cmara de Exportadores de Rosario; Nueva Organizacin de Trabajadores Estatales, Asociacin Empresaria de Rosario, Federacin Gremial; Fundacin Libertad; Foro Regional Rosario y Universidad Abierta Interamericana sede Rosario.
PROYECTO DE LEY DE DECLARACIN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Y DE UN REA DE LA CIUDAD DE ROSARIO COMO CAPITAL DE LA REPBLICA. Diputada Nacional IRMA FORESI (M. C.) 2 DE AGOSTO DE 2005 Texto 4328-D-05 PROYECTO DE LEY El Senado y Cmara de Diputados, DECLARACION DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Y DE UN AREA DE LA CIUDAD DE ROSARIO COMO CAPITAL DE LA REPUBLICA Artculo 1 Declrase capital de la Repblica el territorio que ocupa la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y una vez cumplido el requisito del artculo 3 de la Constitucin Nacional el rea de la ciudad de Rosario, provincia de Santa Fe, que ceda la Legislatura de esa provincia para residencia del Congreso. Art. 2 En la ciudad de Buenos Aires residen el Poder Ejecutivo y la Corte Suprema de Justicia. En el rea de la ciudad de Rosario cedida a esos efectos, el Congreso. Art. 3 Facltase al Poder Ejecutivo a convenir con los gobiernos de la provincia de Santa Fe y del municipio de la ciudad de Rosario la transferencia: a) De los bienes del dominio pblico; b) De los bienes de dominio privado; c) Del uso de bienes del dominio pblico o privado del Estado provincial y del municipio, para residencia del Congreso; y d) De los requisitos y dems antecedentes inmobiliarios catastrales e impositivos, relativos a los bienes situados en el rea cedida por la Legislatura de la provincia de Santa Fe. Art. 4 Declranse de utilidad pblica y sujetos a expropiacin inmediata o diferida, u ocupacin temporaria, los bienes de propiedad privada situados en el rea a que refiere el artculo 1 y que resulten necesarios para la radicacin del Congreso. Art. 5 El Poder Ejecutivo incluir en el proyecto de presupuesto y clculo de recursos para el ejercicio del ao siguiente al que se produzca la cesin
302
contemplada en el artculo 1, la partida de gastos necesarios para el cumplimiento de esta ley. En ningn caso podr incluir recursos provinciales, cualquiera sea su fuente o destino. Art. 6 Ambas Cmaras del Congreso deciden sobre los edificios e instalaciones necesarios para su radicacin en el rea federalizada de la ciudad de Rosario y prestan su conformidad para su habilitacin por el Poder Ejecutivo nacional. Art. 7 Producida esa habilitacin ambas Cmaras del Congreso se constituirn en el rea cedida de la ciudad de Rosario y cesarn las potestades jurisdiccionales provinciales y municipales actualmente vigentes. Art. 8 El Congreso continua residiendo en la Ciudad de Buenos Aires hasta que se produzca su radicacin en la ciudad de Rosario. Art. 9 La nueva radicacin del Congreso no provoca el traslado de sus empleados sin su previo consentimiento. Los que no acepten el traslado sern reubicados en otros organismos nacionales, en la forma y plazos que determine la reglamentacin. Art. 10. Abrganse las leyes 1.029, 1.585 y 2.089. Art. 11. Comunquese al Poder Ejecutivo. Irma A. Foresi
FUNDAMENTOS Seor presidente: 1. La cuestin sobre la capital de la Repblica fue una de las ms arduamente disputadas en la vida institucional del pas, y aun ahora pareciera que todava no se encuentra cerrada. (Humberto Quiroga Lavi: Constitucin de la Nacin Argentina comentada. Editorial Zavala, ao 1996, pgina 21.) La historia y el presente avalan la afirmacin transcrita precedentemente. Se ha llegado a afirmar que esa cuestin provoc la secesin de importantes fracciones del territorio del antiguo Virreinato del Ro de la Plata, que no se integraron a la nueva nacin surgida en 1810 (Miguel Angel Ekmekdjian, Tratado de derecho constitucional, Editorial Depalma, ao 1993, tomo I, pgina 198.)
Proyecto de Ley...
303
Numerosas leyes al respecto fueron vetadas o incumplidas. La ltima sancionada e incumplida fue la 23.512, en 1987, que estableca a parte de las ciudades de Carmen de Patagones (provincia de Buenos Aires) y de Viedma y Guardia Mitre (provincia de Ro Negro), como capital de la Repblica. 2. Una breve resea histrica sobre la cuestin de la capital, a partir de 1853 puede sealar los siguientes hechos: I) El texto del artculo 3 de la Constitucin sancionada en 1853 estableci que las autoridades nacionales residiran en la ciudad de Buenos Aires que se declarara capital de la Confederacin por una ley especial. Esa decisin se adopt por los constituyentes en ausencia de los representantes de la provincia de Buenos Aires, que no estuvo representada en esa convencin. Tampoco estaba en el proyecto de Alberdi, como bien lo recuerda H. Quiroga Lavi en la obra ya citada y en la misma pgina. II) El 24 de marzo de 1854 el presidente Urquiza, luego de haber disuelto el Congreso General Constituyente el mismo que sancion la Constitucin de 1853 y que antes y despus de eso cumpli el papel de rgano legislativo ordinario (Ver Las formas externas de la ley, por Fermn Pedro Ubertone, revista El Derecho del 1 de agosto de 1994, ao XXXII, nmero 8560, pgina 1), federaliz la provincia de Entre Ros Lo hizo por simple decreto, en mrito a una anterior ley, del 13 de diciembre, del congreso constituyente federalizando la provincia donde resida el Poder Ejecutivo nacional (Jos Mara Rosa: Historia argentina, tomo 6, Editorial Oriente, ao 1969, pgina 131). En 1858 la federalizacin se redujo a Paran (Ver: H. Quiroga Lavi, obra citada, pgina 22). III) A efectos de permitir la incorporacin de la provincia de Buenos Aires a la entonces Confederacin Argentina se suscribieron el Pacto del 11 de noviembre de 1859 (Pacto de San Jos de Flores) y el Convenio del 6 de junio de 1860 (Convenio Complementario). En el primero de ellos la provincia se obligaba a enviar sus representantes a la Convencin Nacional ad hoc que considerara las observaciones que esa misma provincia formulase al texto constitucional de 1853, y acatar lo que la Convencin disponga sobre ellas salvndose la integridad del territorio de Buenos Aires, que no podr ser dividido sin el consentimiento de su
304
legislatura. (Jorge Reinaldo Vanossi: Las reformas de la Constitucin, en la revista Todo es Historia, nmero 316 de noviembre de 1993, pgina 9). El texto del actual artculo 3 de la Constitucin Nacional, que prev el requisito de la cesin por la Legislatura pertinente del territorio a declararse como capital de la Repblica es, consecuentemente, fruto de esos acuerdos y de la reforma operada en 1860. IV) El 1 de diciembre de 1861 la Legislatura de Entre Ros vota una ley por la que estableca: 1) que Entre Ros reasuma su soberana en plenitud, hasta que reunidas las provincias en completa paz se reanudase la vida constitucional 3) Los establecimientos y pertenencias de la Nacin seran conservados en depsito por las autoridades provinciales. 4) Igualmente conservara las aduanas, como garanta de la deuda de la nacin con la provincia. (Jos Mara Rosa, obra citada, mismo tomo, pgina 407, quien, en la pgina 420 afirma: como vimos, Entre Ros haba reasumido su soberana, repitiendo el pronunciamiento del 1 de mayo, para delegarla el 23 de enero siguiente en Mitre como encargado del Ejecutivo nacional con la facultad de convocar al Congreso. Crdoba lo hizo, y tras ella todas las dems a medida que las ocupaban las fuerzas nacionales o se adheran, como Jujuy y La Rioja.) Por la ley 12, en agosto de 1862, se federaliz por tres aos la provincia de Buenos Aires, despus que la Legislatura de Santa Fe haba ofrecido dicha ciudad, y de proyectos de federalizar San Nicols o San Fernando. (Ver: Jos Mara Rosa, obra citada, tomo 7, pginas 14/15.) Antes, Bartolom Mitre como gobernante de facto en la Repblica declar el asiento del gobierno en Buenos Aires (Ver H. Quiroga Lavi, obra citada, pg. 22 ya mencionada.) Rechazada la ley 12 por la provincia de Buenos Aires se sancion la 19, en octubre de 1862, por la que se declar a Buenos Aires como residencia transitoria hasta que se estableciera la capital permanente. ambas Cmaras del Congreso nacional sirvieron muchas veces de caja de resonancia de las inquietudes, que aparecan intermitentemente, provocadas por el conflicto latente. Por ejemplo, en varios proyectos presentados en esa poca; en otro, de los diputados Piero y otros, del ao 1869, en el cual se declara capital de la Repblica a la Villa del Fraile Muerto, el de Madariaga, el de Montes de Oca, etctera.
Proyecto de Ley...
305
En 1867 fueron dictadas dos nuevas leyes al respecto. Por la ley 216 se agradece a las provincias de Crdoba y Santa Fe (nicas que dieron respuesta a un requerimiento del Congreso) el ofrecimiento patritico de sus respectivas capitales para asiento definitivo de la capital federal. La ley 294, elaborada sobre la base de varios proyectos anteriores [], declara capital federal de la Repblica a la ciudad de Rosario, Dicha ley fue vetada por el Poder Ejecutivo nacional El mensaje que fundamenta el veto dice: Sin la residencia del gobierno nacional en la ciudad de Buenos Aires, la ms rica, la ms inteligente y la ms poblada de la Repblica, habra sido imposible en tales circunstancias, mantener el crdito interior y exterior. En 1871, por ley 462, se declara Capital Federal el territorio al margen del Ro Tercero (Crdoba), en las cercanas de Villa Mara. Nuevamente el Poder Ejecutivo vet esta ley, en el cual se alega como excusa el costo de la construccin de los edificios pblicos en un lugar semidesrtico, alejado de los centros comerciales. En 1872, puesto otra vez sobre el tapete la cuestin Capital, se volvi a debatir un proyecto del senador Granel que designaba Capital Federal a Rosariosancionado en 1873 como ley 620. Por tercera vez Domingo Faustino Sarmiento vet dicha ley. La excusa era entonces las dbiles mayoras de las cmaras, que no consiguen los 2/3 para insistir enervando el veto presidencial. Posteriormente se discutieron varios proyectos que insistan en Rosario, en Crdoba y en la margen del ro Paran y arroyo Pavn, pero ninguno logr sancin legislativa. (Miguel Angel Ekmekdjian, obra citada, pginas 205/207.) V) En 1880, en medio de un conflicto armado entre el gobierno de Avellaneda y la provincia de Buenos Aires, Avellaneda abandona la ciudad y se dirige al Regimiento 1 de Caballera en Chacarita de los Colegiales, en compaa de algunos de sus ministros, y desde all ordena al resto del gabinete que se traslade al pueblo de Belgrano, al que se designa como capital provisoria de la Repblica. VI) Cmo se logra la sancin de la ley 1029? El gobierno nacional forz la capitalizacin de Buenos Aires, No sin antes haber amenazado a la provincia con que, si no ceda el territorio, se convocara a una Convencin Constituyente para disponer la capitalizacin de Buenos Aires en el texto constitucional (H. Quiroga Lavi, obra citada, pg. 23.)
306
VII) En 1987, a propuesta del presidente Ral Alfonsn, el Congreso sancion la ley 23.512, ya mencionada en el punto I de estos fundamentos, pero sa es parte de nuestra historia reciente, y no creo necesario abundar sobre ella. 3. Este proyecto propicia que se divida el lugar de residencia del gobierno federal: que el Poder Ejecutivo y la Corte Suprema de Justicia lo hagan en la ciudad de Buenos Aires y que el Congreso resida en un rea de la ciudad de Rosario a cederse a tales efectos por la Legislatura de la Provincia de Santa Fe, a fin de cumplir con el requisito constitucional del artculo 3. Me adelanto a algunas dudas que pudieran surgir respecto a la posibilidad de que se declare que una ciudad y parte de otra se constituyan en capital de la Repblica y afirmo que, en primer lugar, el mismo artculo 3 de la Constitucin Nacional establece que esa declaracin debe ser integrada con la previa cesin hecha por una o ms Legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse y, que al no existir la posibilidad de que una ciudad pertenezca a dos provincias no puede desecharse la posibilidad de producir la declaracin que propicio. Tambin recuerdo que dentro del texto de estos mismos fundamentos he mencionado que tanto la provincia de Buenos Aires como la de Entre Ros, fueron federalizadas ntegramente, y que, en otra oportunidad, lo fue un pueblo de la provincia de Buenos Aires, el de Belgrano. Que tambin la ley 23.512 federaliz parte de dos ciudades. 4. El primer argumento para sustentar este proyecto est entonces en las pginas de nuestra historia. Muchas voces no se escucharon en su oportunidad. Artigas, en las Instrucciones del ao XIII a los diputados orientales establece que precisa e indispensable sea fuera de Buenos Aires donde resida el sitio del gobierno de las Provincias Unidas (citado por M. A. Ekmekjdjian, obra citada, pgina 198). En la pgina siguiente de esa obra puede leerse parte del discurso del diputado Leiva, representante de Santa Fe en la Convencin Nacional de 1853, quin al oponerse a que se establezca en el texto de la Constitucin a Buenos Aires como capital, dijo: maana quiz convendra situarla en otro (punto) ms central de la Repblica, o porque convenga colocarla ms a la inmediacin de la parte poblada de la Repblica para que la influencia del poder nacional, estando ms inmediata, fuese ms eficaz, para atender activamente a las necesidades y el progreso de los pueblos. Adems, merecen recordarse las palabras del diputado de la provincia de Buenos Aires Leandro L. Alem, quien al discutirse el proyecto para ceder el territorio de
Proyecto de Ley...
307
5.
6.
7.
8.
la ciudad de Buenos Aires en 1880, en la pgina 211, tambin de la misma obra, quien dijo que: sera tanto como entronizar el despotismo de un gobierno central fuerte, ya que si en su mano tiene y centraliza la mayor suma de elementos vitales y de fuerzas eficaces, la Repblica depender de su buena o mala intencin [] La dictadura sera inevitable siempre que un mal gobernante quisiera establecerla, porque no habra otra fuerza suficiente para controlarlo. Debemos ponernos en el camino de reducir la tantas veces denunciada desproporcin existente entre la capital y el resto del pas. Juan Baustista Alberdi escribi: La revolucin de Mayo ha creado el Estado metrpoli, Buenos Aires, y el pas vasallo El uno tiene renta y el gasto garantido; el otro no tiene seguro su pan, (citado por Jos Pablo Feinmann: La sangre derramada, editorial Grupo Editorial Planeta. Seix Barral, ao 2003, pgina 165). Incumplida la ley 23.512 estimo que debemos proponernos un objetivo que, si bien no agota el de esa norma, nos pone en ese camino de reduccin de la macrocefalia a que refera Alberdi. La relocalizacin del Congreso en la ciudad de Rosario, rgano de control del Poder Ejecutivo, favorecer sin duda el desempeo de esa importante funcin, al alejrselo del centro de poder radicado en Buenos Aires. Tambin creo que este proyecto se encuadra dentro de la reforma institucional que nos debemos los argentinos. Por supuesto que la ciudad de Rosario y tambin la provincia comparten este proyecto, movilizadas, debe reconocerse, por el seor presidente del diario La Capital, de esa ciudad, quien en oportunidad de celebracin del 137 aniversario de ese importante representante de la prensa de nuestro pas, propuso la posibilidad de bregar por que se constituya a Rosario en residencia del Congreso Nacional, afirmando: la descentralizacin, la redistribucin de los centros de poder y decisin, la generacin de empleo y el desarrollo econmico son indispensables y urgentes en esta nueva Argentina (ver La Capital del 24-11-2004). El proyecto, que declara como capital de la Repblica al territorio de la actual ciudad de Buenos Aires y al rea de la ciudad de Rosario que ceda la Legislatura de la Provincia de Santa Fe a efectos de la radicacin del Congreso, deja sujeta tal declaracin a que se produzca esa cesin, repitiendo el procedimiento adoptado por la ley 1.029, con el objeto de respetar la clusula del artculo 3 de la Constitucin Nacional. Tambin contempla la transferencia de los bienes del dominio pblico y del dominio privado de la provincia y de la Municipalidad de Rosario situados en esa rea; la expropiacin de los bienes privados; la conformidad de las
308
Cmaras del Congreso para la habilitacin de los edificios que ellas ocuparn; y la situacin de los empleados actuales del Congreso que no deseen ser trasladados al rea de la ciudad de Rosario. Tambin se prev la obligacin del Poder Ejecutivo de incluir las partidas necesarias para el traslado del Congreso en el proyecto de presupuesto inmediato posterior al de sancin de este proyecto, as como tambin la continuidad de radicacin del Congreso en la ciudad de Buenos Aires hasta que se produzca tal traslado. 9. La importancia que ha adquirido la ciudad de Rosario, por su ubicacin geogrfica, sus vas de comunicacin internacionales, su puerto, la hidrova y las exportaciones agrcolas la convierten en el lugar ideal para radicar uno de los poderes federales, lo que dejo solicitado y a consideracin de mis pares. Irma A. Foresi A las comisiones de Asuntos Constitucionales y de Presupuesto y Hacienda

Libro Fundacion

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Libro Fundacion

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

El Nuevo Congreso Argentino

Dr. Diego A. Giuliano

El Nuevo Congreso Argentino

Dr. Diego A. Giuliano

Composicin y diseo: Liliana Aguilar Diseo de Tapa: Fundacin Diario La Capital

El Nuevo Congreso Argentino...

Discurso Dr. Daniel Vila Presidente Fundacin La Capital

El Nuevo Congreso Argentino...

Los aspectos constitucionales

El Nuevo Congreso Argentino

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

PBI per cpita de las provincias argentinas ( en dlares)

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

Esta es la foto de la Argentina real

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

LAFONT, Julio B. Historia de la Constitucin Argentina, cit., p. 364.

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

Fallos 178:9, La Ley, 9989. Fallos 241:291, La Ley, 92632.

El Nuevo Congreso Argentino...

Fallos 256:588, La Ley, 116 183. Fallos 264:416. Fallos 313:1513.

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

GELLI, Mara Anglica Constitucin de la Nacin, cit., p. 737.

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...

El Nuevo Congreso Argentino...