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La Democracia en el Per:

Proceso Histrico y Agenda Pendiente


Lima, Marzo del 2006

LA DEMOCRACIA EN EL PER: PROCESO HISTORICO Y AGENDA PENDIENTE Hecho el depsito legal: 2006-1990 ISBN:

Copyright , 2006 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Av. Benavides 786, Miraores, Lima 18, Per E-mail: INDH-PERU@pnud.org.pe www.pnud.org.pe Cartula: Carlos Tovar Diagramacin: GMC Digital S.A.C. Primera Edicin: Marzo 2006 Tiraje: 1,000 ejemplares Impresin: Imprenta Lima, Per

Este informe puede ser reproducido en su totalidad o en parte en cualquier medio, citando la fuente. El contenido de este Informe no presenta necesariamente el punto de vista del PNUD, ni de las instituciones o personalidades que hayan colaborado en su formulacin.

Presentacin
La gobernabilidad es tal vez el factor ms importante para erradicar la pobreza y promover el desarrollo. Esta sentencia la expresaba el Secretario General de las Naciones Unidas, Ko Annan, hace casi una dcada. Su pertinencia ha quedado demostrada por los mltiples casos donde el crecimiento econmico no ha logrado consolidar procesos de mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, cuando no estuvo acompaado de libertad y participacin, de organizacin e institucionalidad, de ejercicio de derechos, de articulacin social y distribucin equitativa. Estos son elementos sustantivos que apoyan la mejor gobernabilidad. En el mundo se mantienen profundas brechas que separan a las naciones, y al interior de cada una de ellas, an ms dolorosas, se expresan la desigualdad y la exclusin. Por ello, en el ao 2000 las naciones del mundo acordaron suscribir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) con el expreso propsito de comprometerse a superar las mayores lacras del pasado, que han dejado en el hambre, la pobreza y la ignorancia sus expresiones ms agraviantes. Es en este sentido que se ha encargado al Sistema de las Naciones Unidas apoyar su cumplimiento. En este marco, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Per (PNUD-Per) viene promoviendo la preparacin de Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano (INDH), que ms all de la calidad tcnica que poseen los ya publicados, esta dando lugar a un proceso de reexin y debate, cada vez ms dinmico e incluyente, sobre las formas y posibilidades de transitar hacia mejores condiciones de vida de la poblacin. Las demandas surgidas de este proceso nos han llevado hoy a plantearnos la preocupacin por el desarrollo con pleno ejercicio de derechos, en los espacios sub-nacionales. Por tanto, el INDH del 2006 abordar el tema de la descentralizacin con ciudadana. Este tema ha surgido como consecuencia natural y necesaria de los dos anteriormente abordados en los INDH del Per. El Informe publicado en el 2002, concentr su atencin en las bases materiales del desarrollo, estudiar las potencialidades era contestar la pregunta de con qu se cuenta para el desarrollo. El Informe aparecido en el 2005, abord el tema de la competitividad, lo que atae al cmo, a los medios y procesos que deben estar disponibles para alcanzar el desarrollo. El INDH 2006 pretende poner el nfasis en los contextos deseables para que el progreso econmico se convierta en un bienestar generalizado para una sociedad que aspira a vivir en paz y armona. La motivacin conceptual para el anlisis de la democracia y la ciudadana en Per esta dado por el estudio La Democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, que en el marco del Proyecto PRODDAL public en el 2004 la Direccin para Amrica Latina y el Caribe del PNUD. En ese documento revelador, se mostr que a pesar de los grandes avances alcanzados en el plano formal de la democracia, se est an lejos de una democracia plena, de una democracia de ciudadanos. A lo largo del presente ao el Per elegir cinco diferentes niveles de autoridades o representantes, que van desde las presidenciales hasta las alcaldas de nivel local. Por ello, en esta oportunidad y en un afn de contribuir tcnicamente a los procesos que vive el pas, hemos desglosado el INDH 2006 para adelantar la parte referida a las caractersticas y condiciones de la democracia en el Per. Dos volmenes conforman esta entrega. El primero, titulado El mensaje de las cifras, presenta los resultados de un amplio estudio de campo sobre cunto se conoce, se practica y se espera de la democracia. El otro, esta referido a la evolucin histrica y los desafos que la situacin actual de la democracia presenta, y se titula Proceso Histrico y Agenda Pendiente. En este esfuerzo no hemos caminado solos. El Gobierno Sueco, a travs de su Agencia ASDI, ha sido la primera en asociarse al proceso de preparacin del Informe 2006 y particularmente a esta etapa del estudio de la democracia

en el Per. En adicin a ella, para las fases subsiguientes de debate, reexin y culminacin del INDH 2006 contaremos con la colaboracin de COSUDE- Suiza y de la SNV de Holanda. A los especialistas e instituciones que participaron en la preparacin de los referidos documentos vaya nuestro agradecimiento institucional, as como para mis colegas de la Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD quienes tienen la responsabilidad del diseo, preparacin y divulgacin de los Informes.

En cumplimiento de las polticas corporativas del PNUD, los autores han expresado sus ideas con plena independencia, no comprometiendo con ello la lnea institucional del PNUD ni de ninguna de las instituciones que nos prestan su apoyo solidario en la preparacin, de los Informes sobre Desarrollo Humano. Nuestra intencin no es juzgar sino motivar, apoyar a la poblacin y a sus dirigentes, en la construccin de un futuro con crecimiento, libertad y justicia social.

Jorge Chediek Representante Residente PNUD Per

Prlogo
El fomento del desarrollo humano es una tarea cotidiana que compromete al individuo y a la colectividad en simultneo. La ampliacin de capacidades y la construccin de oportunidades se torna en un esfuerzo que abarca todas las dimensiones de la vida. Tan importante ser producir como convivir; dirigir como cumplir; creer como obrar. Por ello, el proceso que ha instalado el PNUD-Per a travs de los Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano, ha puesto el nfasis tanto en los recursos y potencialidades con las que cuenta o puede aprovechar el pas, como en los medios, instrumentos y mecanismos para su mejor utilizacin. Toca abordar hoy, el amplio y fundamental tema de la gobernabilidad democrtica. En el devenir productivo y humano, las sociedades construyen cdigos que se expresan en normas, usos y costumbres, formas de vida y de relacionamiento, que hacen a la cultura de sus pueblos. La mayor o menor aceptacin de estos cdigos, denen los mrgenes de esa gobernabilidad. La poblacin peruana, en los ltimos cincuenta aos, ha sido testigo de variaciones importantes en el rgimen poltico y de sucesivas propuestas econmicas, generalmente de aplicacin inconclusa. Los resultados no han sido los esperados. La creciente frustracin de las posibilidades de desarrollo en el pas, ha tenido desenlaces que han ido desde la violencia poltica hasta el abandono social y la exclusin, pasando por la fragmentacin econmica y social interna, la desconanza en las instituciones y la ausencia de una visin positiva y optimista de futuro. Si la democracia en el Per es an frgil, no cabe duda que buena parte de la explicacin se halla en la precariedad de sus fundamentos econmicos y sociales. Ello sin embargo, no niega la importancia y el esfuerzo de lo avanzado en la construccin de la democracia peruana. Como lo arma el Informe sobre la Democracia en Amrica Latina publicado por el PNUD en el 2004, casi toda Latinoamrica y tambin el Per, desde hace ms de dos dcadas, est gobernada por regmenes democrticamente elegidos. Nunca antes en Amrica Latina tantos pases y por tanto tiempo haban gozado de elecciones universales para elegir sus gobernantes dice este Informe. En este marco, el prximo Informe de Desarrollo Humano del PNUD Per, del 2006, Hacia una descentralizacin con ciudadana pretende contribuir en el debate, al esclarecimiento y ojal - a la jacin de polticas que consoliden dos aspectos ntimamente vinculados y trascendentales para el futuro del Per: la descentralizacin y la democracia. La gobernabilidad democrtica es un elemento central del desarrollo humano en tanto reclama con simultaneidad, crecimiento, distribucin y ciudadana. La mejor utilizacin de las potencialidades nacionales requiere del fortalecimiento de las instituciones democrticas y productivas en el mbito regional y local; y el pleno ejercicio de derechos y deberes de la poblacin se consolida a partir de un Estado descentralizado. El INDH 2006 por la naturaleza de los temas que aborda y por la coyuntura nacional, se presentar desglosado en dos ediciones. La primera entrega del INDH 2006 centra su inters en el estado de la democracia. Su presentacin actual tiene la modesta pretensin de brindar elementos histricos y empricos que puedan ser tiles en la reexin y debate en este ao electoral, pero sobre todo en la preparacin de los futuros planes de gobierno nacional, regional y local. Tres referentes sustantivos, apoyan esta entrega que hemos titulado La Democracia en el Per, y es parte del proceso del INDH 2006. El primero, se encuentra en el Informe auspiciado por la Sede del PNUD, sobre Desarrollo Humano del ao 2002, donde se plante las alternativas orientadas a Profundizar la democracia en un mundo fragmentado. En ese Informe se mostr que la poltica es tan importante para el desarrollo como la economa; que los pobres no solo

deben tener acceso a los benecios del crecimiento sino tambin al poder poltico. El segundo referente est dado por el estudio en 18 pases latinoamericanos que foment la Direccin para Amrica Latina y el Caribe del PNUD y que titul La Democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, publicado en el 2004. Este estudio pasa revista a la evolucin histrica de la democracia en la regin, e identica sus grandes desafos. A partir de ello indica cuatro grandes derroteros para repensar el futuro de cada pas en funcin de sus propias caractersticas y particularidades. El primero plantea que hay que llenar de contenido a la poltica; hay que hacer de ella, especialmente de la poltica democrtica, el mbito donde se gesten las diferentes alternativas y proyectos de una sociedad. El segundo expresa que hay que recuperar el Estado para la ciudadana, este es el desafo central de las democracias en Amrica Latina; construir una nueva estatalidad ecaz y eciente con el desarrollo humano. El tercero considera que hay que desarrollar una economa para la democracia; en tanto en la economa se anida buena parte de la solucin del dcit de ciudadana social. Y, nalmente el cuarto derrotero plantea que hay que generar polticas democrticas en la globalizacin, en vista que este fenmeno ha modicado muchas reglas y comportamientos al interior de los pases. A lo largo de todo el trabajo sobre La Democracia en el Per, hemos tenido presentes dos preguntas, que seguramente muchas personas se formulan de distinta forma: cmo hemos llegado a la situacin actual; qu explica que estemos as? O cmo salimos de esta situacin; qu tenemos que hacer o resolver para transitar hacia un bienestar comn? Siempre con el nimo de ir encontrando respuestas a esas preguntas del imaginario colectivo nacional, invitamos al prestigioso historiador Nelson Manrique de un lado, y al analista poltico Martn Tanaka y su colega la economista Roxana Barrantes, para que plasmaran en sendos ensayos el recorrido histrico que da cuenta y en alguna medida explica los comportamientos polticos actuales, as como los obstculos, retos o desafos que las futuras autoridades tienen que enfrentar en el corto plazo. El Proceso Histrico y la Agenda Pendiente, es el ttulo del segundo volumen, donde se publica estos ensayos. El trabajo de Nelson Manrique y el de Martn Tanaka con Roxana Barrantes, apuntan en esa direccin e interactan de tal modo que estimularn, sin duda, un amplio debate nacional sobre las ancestrales dicultades para conquistar una democracia plena que sea parte consus-

tancial del desarrollo humano. Lograr una victoria en ese sentido requiere posiblemente adoptar dos hiptesis de partida. La primera inere que los procesos democratizadores sern viables y tendrn sentido si se conducen con mecanismos participatorios y si asumen objetivos consensuados de inters colectivo. La segunda propone que el desarrollo preado de democracia deber quebrar los graves cuadros de inequidad y de miseria extendida, tal como se jan en los Objetivos de Desarrollo de las Metas del Milenio. Nelson Manrique elabora un prolijo recorrido histrico de los vaivenes de la democracia en el Per desde la Colonia y fase independentista, sealando las conductas excluyentes y abusivas de los criollos europeizados con respecto a las etnias indgenas a las cuales utilizan para sus particulares intereses econmicos. El sometimiento de los indios va de la mano con un perseverante prejuicio racial originalmente muy abierto y que se proyecta an en la subjetividad colectiva. Manrique devela, entonces, la persistencia de una nacin todava desdibujada, donde los cambios polticos habidos no se condicen con formas sociales y econmicas, lo cual se expresa dramticamente en la existencia de una Repblica sin ciudadana y una sociedad mayoritariamente pobre. Un aserto destacable en el trabajo de Manrique, que se coteja bastante bien con uno de los temas planteados por el Doctor Tanaka, se expresa en la relacin profunda del centralismo con la democracia. El aporte de Martn Tanaka y Roxana Barrantes se sita esencialmente en un anlisis de algunos asuntos que consideran prioritarios para armar una agenda de compromisos para los futuros gobiernos. Envuelven estos asuntos en tres categoras: poltica, econmica y social. Dentro de esa triloga sobresalen tres cuestiones. La primera se reere a la reforma del Estado y la posicin que en esa reforma deberan tener los gobiernos descentralizados y el Poder Judicial. La segunda reconoce la importancia de la salud y la educacin como pivotes del desarrollo humano. La tercera recae en los mecanismos y enfoques inacabados para combatir la pobreza. Reiteramos nuestro convencimiento de que los anlisis y propuestas de Manrique, Tanaka y Barrantes, son realmente incitadores de un dialogo amplio, que si bien puede o debe acercarse preferentemente a la llamada clase poltica y a los lideres de opinin, pretenden tambin su apropiacin por los diferentes actores representantes de organizaciones civiles: asociaciones de base, gremios laborales y empresariales, colegios profesionales, universidades, autoridades.

En la culminacin de esta etapa quiero expresar mis mayores agradecimientos a los colegas y amigos de la Ponticia Universidad Catlica del Per, quienes en distintas fases y momentos nos han brindado su casa y sus ideas. Asimismo a los de la cuatricentenaria Universidad Nacional Mayor de San Marcos que a lo largo del ao pasado hemos venido manteniendo un debate enriquecedor que se expresa en la publicacin de la Revista de la Facultad

de Economa No 27 que ha elegido como tema central el desarrollo humano y la competitividad. A nuestros amigos y socios de la cooperacin internacional por su conanza en nuestras propuestas y apoyo intelectual. Y en casa, a la Representacin del PNUD que nos ha brindado su permanente aliento institucional, pero sobre todo por habernos concedido amplios espacios de libertad para la reexin y el pensamiento.

Luis Vargas Aybar Coordinador General Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano PNUD

CONSEJO CONSULTIVO
Informe sobre Desarrollo Humano Per 2006
Javier Perz de Cuellar : Ex Secretario General de las Naciones Unidas. Luis Bambarn : Dennis Del Castillo : Diego Garca - Sayn : Sinesio Lpez : Juan Paredes Castro : Pepi Patrn : Mario Suito : Ilse Wisotzki : Presidente de la Misin por la Paz. Presidente del Instituto de Investigacin de la Amazona Peruana Director de la Comisin Andina de Juristas Director de la Biblioteca Nacional Editor Central de Poltica y Opinin del diario El Comercio Presidenta de la Asociacin Civil TRANSPARENCIA Director Gerente de Constructora Huscar Rectora de la Universidad de Lima

UNIDAD DEL INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO DEL PNUD


Luis Vargas Aybar : Ral Lizrraga Bobbio : Coordinador General Especialista en Desarrollo Regional

Jorge Bernedo Alvarado : Especialista en Estadstica Jos Arias Vera : Asistente Tcnico

Mirian Piscoya Figueroa : Asistente Tcnico Zoila Ferreyra Bossio : Evelyn Prez Zevallos : Asistente Administrativo Asistente de Comunicaciones

ndice general
I. DEMOCRACIA Y NACIN. LA PROMESA PENDIENTE........................................................................13 Nelson Manrique Glvez II. APORTES PARA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA EN EL PER. LOS DESAFIOS INMEDIATOS................................................................................................................59 Martn Tanaka Gondo Roxana Barrantes Cceres

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Democracia y Nacin. La Promesa pendiente


Nelsn Manrique Glvez

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

ndice
I. UNA REPBLICA SIN CIUDADANOS .....................................................................................................17 1. La Independencia y el vaco de poder en el Per ..................................................................................17 2. Los indios y la Independencia...............................................................................................................18 3. El carcter de la Independencia............................................................................................................19 4. Continuidades y rupturas en el trnsito de la sociedad colonial a la republicana ...................................21

II. EL PODER EN LA SOCIEDAD REPUBLICANA ......................................................................................24 1. La crisis de las estructuras de poder andinas .......................................................................................24 2. El racismo colonial................................................................................................................................25 3. La repblica sin ciudadanos .................................................................................................................26 4. La degradacin del poder en las sociedades indgenas ........................................................................28

III. CONSTRUYENDO LA REPRESENTACION POLTICA .........................................................................32 1. Los liberales y las vicisitudes del sufragio electoral ...............................................................................32 2. La reaccin conservadora ....................................................................................................................34 3. Una clase en apuros. El civilismo al poder ............................................................................................35 IV. LA RECUSACIN DEL PODER OLIGRQUICO .....................................................................................38 1. Gamonales e indios. Seores y siervos.................................................................................................38 2. La Generacin del Centenario y la emergencia de los partidos modernos ............................................39 3. El ocaso de la oligarqua .......................................................................................................................40 4. El pas bloqueado. La revolucin antioligrquica inconclusa..................................................................41 5. Tiempo de crisis ...................................................................................................................................45 6. Las crisis de la crisis .............................................................................................................................47 7. Colofn. El centralismo y los problemas de la democracia ....................................................................48

BIBLIOGRAFA .............................................................................................................................................50

I. Una repblica sin ciudadanos


1. La Independencia y el vaco de poder en el Per
La independencia del Per fue parte de la oleada revolucionaria que recorri el continente en las primeras dcadas del siglo XIX que culmin el ao 1824 en Junn y Ayacucho. Mientras que las pujantes burguesas comerciales del litoral atlntico se jugaron por la independencia, la clase dominante limea viva en una condicin de abierta dependencia estructural de los privilegios coloniales; de all su delismo a ultranza. Los comerciantes del Tribunal del Consulado, que constituan la fraccin ms importante de la nobleza limea, nanciaron las campaas del virrey Abascal contra los ejrcitos patriotas y secundaron activamente las campaas contrarrevolucionarias de los ejrcitos realistas. De all que la independencia frente a Espaa provocara su liquidacin como clase. Hubo criollos y mestizos que optaron por las banderas separatistas en el virreinato peruano pero sta no fue la alternativa dominante y, a diferencia de otros pases que se comprometieron activamente con la independencia, como Argentina y Chile, el delismo de la elite criolla peruana y su quiebra nal, dej al pas sin una clase dominante al iniciarse la Repblica. El Per emergi a la vida independiente sin una clase dominante que encarnara el nuevo orden y el vaco de poder fue llenado por los militares durante el siguiente medio siglo. Recin en 1872 se eligi en el Per un presidente civil. La crisis poltica tena como teln de fondo una grave crisis econmica. La prdida del gran yacimiento minero de Potos -entregado a la jurisdiccin del virreinato del Ro de la Plata, primero, y a Bolivia, despus, rompi la columna vertebral de la economa peruana colonial: ese circuito clave que una Lima, Potos y Buenos Aires, atravesando la sierra central y sur peruana y articulando espacios socioeconmicos muy amplios. La Repblica encontrara estos espacios completamente desarticulados, con regiones cerradas sobre s mismas y espacios socioeconmicos que retrocedieron a la economa de autosubsistencia. Las condiciones generales en que se desenvolva la crisis nal del orden colonial llevaban pues a un traslado del eje de gravitacin de la economa colonial de la vertiente del Pacco a la del Atlntico. El peso relativo del otrora prspero virreinato peruano quedaba considerablemente mermado. Pero no slo esto afectara la posicin del Per en el orden mundial que se redena. La ruptura del vnculo colonial con Espaa dej al Per republicano en una situacin geopoltica desfavorable, debido a su lejana con relacin a los centros de poder capitalista emplazados en Europa y la costa este norteamericana, con cuya cultura se identicaban las elites criollas. Este complejo conjunto de circunstancias internacionales desfavorables que sign el nacimiento del Per a la vida republicana ayuda a explicar la ausencia de una burguesa con un proyecto nacional, capaz de imponer su hegemona en escala peruana. Y la debilidad de la fraccin dominante que asumira el rol conductor del pas durante los primeros cincuenta aos de vida republicana fue un ambiente propicio para la emergencia del caudillismo militar. Un resultado de esta situacin que tuvo una gran importancia para la evolucin social ulterior del pas fue la gran debilidad del Estado Central. La ausencia de una fraccin social dominante y la inestabilidad que acompa al primer militarismo, hizo que no existiera un poder central que pudiera contrarrestar las fuerzas centrfugas. Como contrapartida de la debilidad del centro crecieron fuertes poderes locales, sobre todo en el interior. Esto propici la formacin de mbitos privados de poder que fueron adquiriendo una notable autonoma con relacin al poder central, lo que cristalizara durante las dcadas siguientes en la emergencia del gamonalismo, la modalidad ms importante de ejercicio de poder sobre la poblacin indgena, que se constituy en una traba fundamental para la formacin de un orden democrtico. La emergencia de estos fuertes poderes locales paradjicamente no facilit la formacin de regiones slidas sino fortaleci a grupos sociales retrgrados, que se convirtieron en tenaces opositores a los intentos de modernizacin del pas.

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Democracia y Nacin. La Promesa pendiente

2. Los indios y la Independencia


Un componente importante de la crisis colonial fue la cada demogrca, que afect especialmente a los indios. Se estima que 9 millones de pobladores habitaban este territorio al momento de la conquista. Esta poblacin se redujo a apenas 600 mil hacia 1720, cuando se produjo la ms grave crisis demogrca, y estaba en torno a 1200,000 un siglo despus, al momento de la independencia. La cada de la poblacin indgena agrav la crisis colonial peruana, al reducir la cantidad de fuerza de trabajo que la corona poda movilizar para la explotacin de las minas que provean de oro y plata al imperio. Los apuros econmicos que pasaba la corona, agravados por la situacin de guerra permanente con Inglaterra, exacerbaron la explotacin colonial a lo largo del siglo XVIII, y provocaron el descontento y una oleada de rebeliones indgenas que culminaron con el gran alzamiento dirigido por el cacique cusqueo Jos Gabriel Condorcanqui, Tpac Amaru II, en 1780, que remeci el virreinato peruano. Esta rebelin fue la culminacin de un amplio ciclo secular de rebeliones anticoloniales (OPhelan 1988) y abarc una extensa regin comprendida entre el Cusco, al sur del Per y el altiplano boliviano, con un rea de irradiacin que abarcaba desde Huarochir, en la regin central peruana, hasta Salta, Jujuy (Argentina) y Tarapac (Chile), hacia el sur. El levantamiento dej un saldo aproximado de 100 mil muertos sobre una poblacin total de un milln de habitantes, lo que puede ayudar a hacerse una idea de su magnitud. Tpac Amaru y su estado mayor buscaron encauzar la rebelin en una perspectiva separatista, que ganara a la iglesia a su favor uniendo a todos los americanos (el trmino es usado por el gran lder rebelde en sus proclamas): indios, mestizos, negros y criollos contra los espaoles peninsulares. Pero el desenvolvimiento del enfrentamiento llev muy pronto a que los indios pobres, que constituan el grueso de su ejrcito, dirigieran indistintamente su furia contra todos los smbolos de la opresin colonial: haciendas, minas, obrajes, e, inclusive, conventos e iglesias, cayendo por igual, como vctimas de la furia indgena, tanto espaoles peninsulares cuanto criollos, mestizos, y hasta indgenas que vestan a la usanza espaola (Flores Galindo 1988). Aunque el caudillo rebelde fue tomado preso y muerto en apenas un semestre, la rebelin se extendi hacia el sur del virreinato, alcanzando mayores cotas de violencia durante los dos aos siguientes bajo la direccin de los hermanos

Katari, con un carcter cada vez ms marcadamente tnico, en el territorio del Alto Per. Las contradicciones objetivas entre el proyecto poltico de la clase noble indgena (integracionista, multitnico y pluriclasista) y el de la movilizacin prctica de los indios del comn, marcadamente tnica y anticolonialista radical, fue uno de los factores determinantes de la derrota. El otro factor que propici el fracaso fue que, como sucediera antes, durante la conquista espaola, y despus, durante la Independencia, hubo caciques indgenas delistas, como Mateo Pumacahua y los hermanos Choquehuanca, que se alinearon con las tropas realistas contra las fuerzas rebeldes; hay una signicativa correlacin entre su ubicacin geogrca y su alineamiento con uno u otro bando (Mrner y Trelles 1985). La derrota de Tpac Amaru abri un abismo entre los criollos y los indios, que ayuda a entender la reticencia de la elite criolla peruana para convocar la participacin indgena en la Independencia. Ella se mostrara en adelante ms dispuesta a llegar a un arreglo con los realistas que a correr el riesgo de iniciar una movilizacin indgena que pudiera desembocar en una nueva guerra de castas (Durand Flrez 1985; OPhelan 1983). Por otra parte, la derrota tupamarista aceler el proceso de destruccin de las elites indgenas tradicionales. Tpac Amaru fue condenado a morir descuartizado, buena parte de su familia fue exterminada y el mismo destino corrieron otros curacas que lo secundaron. Aunque sobrevivieron los que se alinearon con las fuerzas coloniales, el poder global de las aristocracias indgenas andinas se vio gravemente recortado con las medidas represivas tomadas por la burocracia colonial, que incluan la orden de castellanizar forzadamente a la poblacin indgena en cinco aos, liquidar progresivamente la institucin del curacazgo y remplazarlo por los alcaldes de indios, una institucin espaola que permita un mejor control de la poblacin indgena, y eliminar todos aquellos elementos culturales que pudieran recordarle su glorioso pasado, prohibindose hasta la lectura de los Comentarios Reales del Inca Garcilaso de la Vega, que eran vistos -no sin razn- como literatura subversiva. Cuando en 1814 en el Cusco se incorporaron a la fallida revolucin de los hermanos Angulo, caciques que anteriormente haban combatido contra Tpac Amaru e incluso apoyado a las fuerzas realistas en el cerco de La Paz de 1810, como Mateo Pumacahua, sufriendo luego las represalias del poder colonial, se aceler el irreversible

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La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

proceso de decadencia de los linajes nobiliarios andinos. Las medidas bolivarianas, que incluan la abolicin de los ttulos nobiliarios, culminaron el proceso de liquidacin de los curacas. Histricamente, durante la colonia los curacas andinos haban cumplido no slo la misin de gobernar las poblaciones andinas. Fueron, asimismo, los intermediarios culturales que articulaban a las sociedades andinas con la sociedad mayor. Por un lado, tenan la legitimidad de su linaje nobiliario de sangre, que les converta en representantes de sus pueblos originarios. Eran parte de ellos, hablaban los idiomas originarios, estaban atados a ellos por los vnculos culturales y de sangre. Por otro lado, constituan parte de la burocracia colonial, encargndose de tareas claves como la confeccin de las listas de quienes deban ir a las mitas, cobrar el tributo indgena, velar por la evangelizacin de la poblacin indgena, etc. Culturalmente se educaban en colegios de indgenas nobles, que buscaban socializarlos como una nobleza funcional al mantenimiento del orden colonial. Hablaban castellano, lean, escriban, conocan de latn y se consideraban buenos sbditos del rey de Espaa. El propio Tpac Amaru inici su rebelin con el objetivo de llamar la atencin del rey sobre los abusos que cometan sus funcionarios, para que les pusiera remedio. Por eso, la desaparicin de los curacas como grupo social escindi a la sociedad peruana, creando una brecha entre la pequea minora de criollos y mestizos que ocupaban el vrtice de la sociedad peruana y la gran masa de pobladores indgenas que estaban en la base. Los curacas haban sido los intermediarios culturales que durante los siglos anteriores articularon las dos sociedades que formaban el orden colonial, que hablaban otros idiomas, tenan otra cultura, otra cosmovisin, distinta religiosidad, etc. Como el historiador Benedict Anderson ha observado perspicazmente, la gran irona de la independencia latinoamericana es que los espaoles americanos (as se denominaban a s mismos los criollos), rompieron con aquellos con los que eran idnticos en cultura, idioma, costumbres, religiosidad, opciones ticas y estticas (despus de todo, los espaoles peninsulares eran sus padres biolgicos), para formar una nacin con aquellos, los indios, con los que no tenan nada en comn. Esa escisin originaria se mantendra y se profundizara con el paso del tiempo, cerrando las posibilidades de construir una nacin que incluyera a todos los peruanos.

La liquidacin de la elite indgena tuvo consecuencias histricas de muy largo alcance: con ella se cancel la posibilidad de la gestacin de un proyecto nacional indgena viable. Para que se constituya un proyecto nacional no basta con que exista una poblacin que comparta rasgos tnicos comunes, que hable un mismo idioma y reivindique los mitos de origen. Para que un grupo tnico se constituya en una nacionalidad es imprescindible que existan elites intelectuales capaces de elaborar un discurso de identidad que d cohesin y sentido de misin al colectivo. Esta funcin la cumplieron los curacas andinos durante la revolucin de Tpac Amaru, y la desaparicin de los curacazgos priv a las poblaciones andinas de las elites que habran podido construir nuevos discursos de identidad en el futuro. La derrota de Tpac Amaru abri las puertas a la equiparacin entre la condicin de indio y pobre. Tpac Amaru formaba parte de una aristocracia de sangre, de caciques que se denan indios, eran ricos y poderosos, hablaban quechua, castellano, saban algo de latn, lean y escriban y fueron capaces de elaborar programas y planes que articularon la rebelin en una perspectiva que iba ms all de las demandas locales y pretenda fundar una nueva nacin. No existiendo ms esta elite, durante el resto de la Repblica no aparecieron proyectos nacionales indgenas, ni la reivindicacin del reconocimiento de nacionalidades originarias.

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3. El carcter de la Independencia
La participacin consciente de la poblacin indgena en la guerra de la Independencia fue limitada. Esta se dio principalmente en las sociedades locales donde no exista una signicativa sujecin servil de los indgenas, como la sierra central peruana (Rivera Serna 1858) (Manrique 1987). Esto no quiere decir que el grueso de los indgenas no participara en la guerra. El problema es que, como en tantas otras ocasiones anteriores, desde la Conquista en adelante, lo hicieron encuadrados indistintamente en uno u otro ejrcito, defendiendo intereses que no eran los suyos. Lo cual tuvo una implicancia fundamental para la historia posterior: la Independencia no recogi las demandas y necesidades de las sociedades originarias. Cul era la posicin de los criollos con relacin a los indios? Es difcil generalizar, pero haba problemas estruc-

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turales generales, que partan de la propia ubicacin de los criollos dentro del orden colonial. En su famosa Carta de Jamaica (1815) Bolvar plante descarnadamente el problema: no somos indios, ni europeos, sino una especie mezcla entre los legtimos propietarios del pas y los usurpadores espaoles; en suma, siendo nosotros americanos por nacimiento, y nuestros derechos los de Europa, tenemos que disputar stos a los del pas, y que mantenernos en l contra la invasin de los invasores; as nos hallemos en el caso ms extraordinario y complicado (el nfasis es mo). Naturalmente hubo excepciones, como la del cura Morelos en Mxico y las del tambin sacerdote Ildefonso de las Muecas en el Alto Per. Pero al programa de quienes queran cambios radicales se oponan diversas trabas: en primer lugar, los intereses de los propios criollos. En segundo lugar, el escaso desarrollo de las fuerzas productivas (Soler 1980; Halpern Donghi 1970). La posicin de los criollos peruanos era la ms conservadora del continente. La fuente de legitimidad que reclamaban era la misma que invocaban los espaoles peninsulares a lo largo del perodo colonial: la ideologa racista antiindgena. En el Per, a este motivo ideolgico, comn a los espaoles americanos, se le sumaba el gran miedo provocado por el levantamiento tupamarista y la conviccin, por cierto bastante fundada, de que tenan poco que ganar con la ruptura del vnculo colonial. La emergencia de burguesas comerciales poderosas en el litoral atlntico a lo largo del siglo XVIII signic un duro golpe para la hegemona peruana y precipit la crisis econmica en la que se debata el pas cuando se desataron las campaas independentistas. Esto explica la reticencia con que los comerciantes limeos vieron la revolucin. De all que la emancipacin peruana requiriera la participacin de dos ejrcitos extranjeros (el sanmartiniano y el bolivariano). Ms signicativamente an, la inconsecuencia de los criollos que inicialmente se incorporaron a la lucha por la emancipacin, provoc que Riva Agero, el primer presidente peruano, fuera declarado traidor por Bolvar y casi fusilado por el entonces sargento mayor Ramn Castilla, cuando se le descubri buscando un arreglo negociado con las fuerzas coloniales a espaldas del comando patriota. El segundo presidente, Jos de la Torre Tagle, termin refugiado en la fortaleza del Real Felipe, acogido por las ltimas fuerzas realistas: yo, convencido de la canalla que constituye la patria -anot en un papel

destinado a la elaboracin de un maniesto que propiciaba la unin de peruanos y espaoles contra Bolvar- he resuelto en mi corazn ser tan espaol como [el rey] D. Fernando. Como Basadre ha anotado certeramente, los espaoles no eran vistos por los criollos peruanos como los adversarios irremediables en una guerra internacional sino como un bando en una guerra civil, en la que podan tomar uno u otro partido (Basadre I, 1983). La Independencia dirigida por los criollos era una revolucin poltica, no una revolucin social. Ellos queran romper los vnculos coloniales con Espaa, pero no tenan inters en modicar las estructuras coloniales de dominacin al interior de sus pases sino en usufructuarlas en su propio benecio: los revolucionarios -escribe Tulio Halpern Donghi- no se sienten rebeldes, sino herederos de un poder cado, probablemente para siempre: no hay razn alguna para que marquen disidencias frente a ese patrimonio poltico administrativo que ahora consideran suyo y al que entienden hacer servir para sus nes (Halpern Donghi 1970). Para el comn de los criollos la cuestin se planteaba en trminos de cmo apropiarse de los mecanismos de poder antes usufructuados por la corona espaola y la burocracia colonial, no de desmontarlos. Hacer una transferencia del poder sin modicar las estructuras coloniales vigentes en el interior. Una revolucin poltica sin revolucin social. Esta es una lnea permanente de comportamiento de la oligarqua peruana a lo largo de la Repblica. Los diversos intentos de modernizar el pas que se realizaran despus, queran mantener las estructuras coloniales de dominacin interna: disfrutar de los logros que la ciencia y la tecnologa podan brindar pero sin cuestionar el carcter estamental de la sociedad peruana; una sociedad en que cada uno tena su lugar y era ilegtimo pretender cualquier forma de movilidad social que rompiera con esa adscripcin estamental. De esa manera, se cre una sociedad donde no existan propiamente ciudadanos, sujetos de derecho. La ciudadana supone sujetos autnomos y responsables que tienen derechos, que tienen, como contrapartida, determinados deberes, consagrados unos y otros por las leyes. Lo que se tena aqu, en el caso de los indgenas, era peruanos que tenan deberes sin la contrapartida de los derechos correspondientes, es decir sujetos de deberes, de una parte; por la otra, sujetos de privilegios, que tenan derechos sin los correspondientes deberes, para los no indgenas.

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Esto es evidente en las marchas y contramarchas de las medidas progresistas dictadas por los libertadores con relacin a los indios y los afroperuanos. Con relacin a las poblaciones originarias, San Martn decidi que para destruir el irritante sentido que los espaoles daban a la voz de indios en adelante se les llamara peruanos. Proclam, asimismo, la abolicin del tributo y los servicios personales a que estaban sujetos los indios (21 de agosto de 1821). Con relacin a los negros, no proclam la abolicin de la esclavitud sino la libertad de vientres, que estableca que los hijos de los esclavos nacidos despus del 28 de julio de 1821 seran libres. Pero estas medidas prontamente fueron mediatizadas bajo la presin de los sectores sociales cuyos privilegios se vean amenazados: la abolicin de la esclavitud para los hijos de esclavos nacidos despus de la proclamacin de la Independencia fue recticada con el decreto que pona a los nuevos ciudadanos libres bajo la tutela de sus antiguos amos hasta los 21 aos de edad, perodo que luego fue incrementado por Gamarra hasta los 50 aos en 1839, en cuanto la situacin poltica lo consinti. La esclavitud prosigui pues, con apenas un cambio en la forma y slo fue abolida recin en 1854, por Ramn Castilla. El proyecto bolivariano debi afrontar tensiones semejantes. Bolvar actu consecuentemente con su ideario democrtico liberal, proclamando en 1825, luego de la emancipacin lograda en los campos de Junn y Ayacucho, la supresin de los servicios personales de los indios, la abolicin de los curacazgos y la distribucin de las tierras de las comunidades entre los indgenas. Buscaba as sentar las bases para la constitucin de una nacin de ciudadana extendida, con base en la pequea propiedad rural, sin relaciones precapitalistas que, adems de perpetuar el carcter estamental de la sociedad, frenaban el desarrollo de las fuerzas productivas. Sin embargo, los resultados de sus medidas no fueron los buscados. La abolicin de los curacazgos dio el golpe de gracia a las estructuras de poder andinas, debilitndolas en su conjunto frente a la arremetida de los criollos y los mestizos, que estaban empeados en heredar los privilegios de la aristocracia colonial. El retiro de la proteccin legal a las comunidades abri el camino a la expansin de los latifundios a costa de las tierras de los indgenas, dejando a stos sin la proteccin que les otorgaban en la colonia las Leyes de Indias. El latifundismo se convertira, a su vez, en un poderoso agente de la extensin de las relaciones de servidumbre personal que Bolvar trat de suprimir.

Transcurrira un siglo antes de que el Estado volviera a otorgar el reconocimiento legal a las comunidades. As la abolicin de la servidumbre indgena fue letra muerta, en gran parte gracias al debilitamiento de las estructuras internas de resistencia de las poblaciones originarias. Como consecuencia de todos estos hechos, los indgenas y los negros fueron excluidos de la ciudadana, y al comenzar la Repblica fueron considerados ciudadanos de la nueva nacin slo los criollos y los mestizos. De esta manera, se excluyeron ms de las nueve dcimas partes de los peruanos, mientras que la dcima parte restante se senta la encarnacin de la nacin misma. Se fund as una Repblica sin ciudadanos. La Repblica naci sin una clase social dominante que pudiera ejercer el poder. La energa de Bernardo de Monteagudo, uno de los ms cercanos colaboradores y consejeros de San Martn, en la lucha anticolonial se plasm en la expulsin del grueso de los espaoles peninsulares del Per, para erradicar las posibles conspiraciones realistas. De los 10,000 espaoles que radicaban en Lima, al llegar Monteagudo, quedaban apenas 600 cuando se march (Flores Galindo 1983). Esto provoc la quiebra de la elite comercial y nanciera que antes haba organizado la economa colonial. A la crisis econmica en que se debata desde un siglo antes el virreinato se sum la disgregacin de la economa nacional. La Repblica se inici sin un bloque de poder capaz de levantar un proyecto de carcter nacional en buena medida porque hasta entrado el siglo XIX no existieron condiciones para que surgiera un grupo dominante que pudiera cubrir el vaco dejado por la aristocracia colonial dislocada.

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4. Continuidades y rupturas en el trnsito de la sociedad colonial a la republicana


Las continuidades en la condicin de las poblaciones originarias al fundarse la Repblica pesaron decisivamente. Ellas constituyen el meollo de lo que Stanley y Brbara Stein (1991) han denominado la herencia colonial de Amrica Latina. La primera continuidad fue el restablecimiento del cobro del tributo indgena colonial. En el Per el tributo fue abolido por el rgimen de San Martn el 27 de agosto de 1821 y restaurado en agosto de 1826, con

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el nombre de contribucin personal. Hacia nes de la dcada del veinte su peso equivala aproximadamente a la octava parte del presupuesto nacional pero para la primera mitad de la dcada del cuarenta constitua ya la tercera parte de los ingresos del Estado. Inicialmente deban pagarlo los indios y las castas -es decir los integrantes de los grupos no indios-, pero en 1840 los blancos y los mestizos fueron eximidos de esta obligacin. De esta manera, la condicin de indio se convirti en una categora scal, que supona para los indgenas deberes que el resto de la sociedad no tena, lo cual irnicamente era la contrapartida de su carencia de derechos ciudadanos. La contribucin personal la aboli Ramn Castilla en 1854, aprovechando la bonanza scal generada por los ingresos del guano, como una manera de ganar apoyo popular en su guerra contra Runo Echenique, pero, contra una idea errnea ampliamente extendida, su desaparicin no fue denitiva. Fue vuelto a restablecer en 1876, luego que el sco se declarara en bancarrota, y prosigui cobrndose intermitentemente hasta el ao de 1895, cuando fue denitivamente abolido, como parte del proyecto poltico de los emergentes sectores urbanos por centralizar el poder, contra las fuerzas seoriales del interior. A pesar de eso, sigui cobrndose en algunas zonas donde el gamonalismo era fuerte hasta 1912 (Manrique 1988). Para establecer una comparacin, en Bolivia el tributo indgena colonial fue abolido por la primera Asamblea Republicana obedeciendo los decretos peruanos de Bolvar. Pero fue restablecido apenas un ao despus, en cuanto se hizo evidente que el sco boliviano no poda subsistir sin este recurso. El tributo, cobrado en la misma cuanta que en la segunda mitad del siglo XVIII, cuando no representaba el 25% de las rentas pblicas, ascenda ahora al 60%. La tributacin india se mantuvo como la fuente de ingresos scales ms lucrativa hasta la segunda mitad del siglo XIX. En los pases andinos los nicos que pagaban impuestos eran los indios: precisamente el sector ms pobre y el menos beneciado por la accin del Estado, cuando no su vctima recurrente. Hay, sin embargo, dos diferencias importantes entre el proceso boliviano y el peruano. En Bolivia el pago del tributo sigui siendo una obligacin colectiva de los ayllus, lo que contribuy a fortalecer la estructura comunal. En el Per se convirti en una capitacin, un pago personal, puesto que no se reconoca la existencia legal de las comunidades. Por otra parte, en Bolivia el cobro del tributo tuvo como contrapartida el reconocimiento por parte del Estado de

la legitimidad del gobierno comunario y de los ttulos de propiedad de la tierra de los ayllus (esto pasando, en los hechos, por encima de los decretos bolivarianos). Este reconocimiento legal constituy una importante proteccin para las comunidades indgenas frente a la avidez de los blancos y mestizos. De all que en Bolivia el cuestionamiento de la legitimidad de las comunidades, desde la ptica de la ideologa liberal, comenz recin a partir de la dcada del 60, cuando la importancia del tributo indgena como parte de las rentas scales se haba reducido signicativamente gracias al auge de la explotacin de la plata. En cambio en el Per, las comunidades no gozaron de proteccin legal entre 1825 y 1920. Otra importante continuidad en la condicin social de los indios, con relacin al orden colonial, se expres en la persistencia de la utilizacin gratuita de la fuerza de trabajo indgena. Esta era regulada en la poca colonial a travs de la mita, que fue abolida por San Martn y Bolvar. Sin embargo, el servicio gratuito indgena volvi a ser reestablecido bajo distintas modalidades en los pases andinos en cuanto se arm la Repblica. La ms importante en el Per fue el servicio a la Repblica: la obligacin de los indgenas de trabajar un nmero de das al ao gratuitamente en las obras estatales. Nuevamente, los indgenas tenan obligaciones de los que estaban eximidos otros grupos sociales. Pero, adems, el Estado central era muy dbil y con frecuencia este trabajo fue usufructuado por los grupos seoriales del interior en su propio benecio. Los indios denominaron Repblica a este trabajo forzado, lo cual expresa grcamente qu representaba para ellos el nuevo poder surgido luego de la cada del orden colonial hispnico. Es de sealar que tambin los municipios usufructuaron ampliamente de esta fuente de trabajo gratuita (Manrique 1988). El desorden social de las primeras dcadas de la vida independiente dio lugar a la emergencia del caudillismo militar. Las guerras civiles e internacionales, por la denicin de las imprecisas fronteras heredadas del rgimen colonial, propiciaron que los enrolamientos forzados de los indgenas por los ejrcitos en pugna continuara vigente sin mayores modicaciones. Los indios seguan siendo incitados a combatir unos contra otros, divididos en bandos que defendan intereses que les eran ajenos. La ltima continuidad, por cierto no la menos importante, fue la del papel central de la iglesia, con su poder sobre las almas. Pero la base de su poder material no era slo su

Las rupturas con relacin a la situacin anterior a la Independencia tuvieron su primera fuente en la disgregacin de la economa colonial. Destruido el circuito mercantil que constitua la columna vertebral de la economa colonial, que una Potos con las minas de Huancavelica (que provean a Potos del mercurio imprescindible para renar la plata) y Lima, la regin andina se fragment en un conjunto de espacios econmicos desarticulados entre s, en los que a lo largo del siglo XIX apenas pudieron constituirse penosamente algunos pocos espacios socioeconmicos regionales. Esto dejaba amplios espacios con una muy dbil articulacin con la economa regional o

Un segundo terreno en el que se percibe una ruptura capital es en el de la degradacin del poder poltico al interior de las sociedades originarias. La proclamada igualdad formal de los indios ante la ley, chocaba con la desigualdad real consagrada por las estructuras de dominacin colonial intocadas por la emancipacin. La sociedad colonial era una sociedad estamental, donde el cuerpo social era concebido como un organismo vivo, con rganos especializados, que deban cumplir la funcin para la que haban sido creados (la cabeza para pensar y dirigir, las manos para trabajar) y donde cualquier intento de modicar el orden natural de las cosas no poda traer otra cosa que el caos y la destruccin de ese equilibrio que garantizaba la salud social.

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ascendiente espiritual. Adems de las grandes propiedades inmuebles que posea, fruto de donaciones (los bienes de manos muertas), cobraba diezmos, censos y capellanas, que constituan en esencia impuestos forzados sobre la produccin agropecuaria, que se mantuvieron vigentes hasta mediados del siglo XIX. Nuevamente eran los indios los mayores afectados. Los archivos parroquiales del interior guardan una buena cantidad de ocios cursados por los prrocos a las autoridades polticas, solicitando el apoyo de la fuerza pblica para obligar a los indios a cumplir sus obligaciones econmicas con la madre iglesia. La iglesia, junto con el ejrcito, era una de las pocas instituciones de carcter efectivamente nacional, al menos por su cobertura. Tena adems el manejo y monopolio de las estadsticas demogrcas, a travs de los registros eclesisticos de bautizos, matrimonios y defunciones. La administracin pblica recin pudo constituir su propia estadstica demogrca hacia nes del siglo XIX (Manrique 1986).

que simplemente no la tenan en absoluto. Se cerraron entonces los espacios regionales sobre s mismos y se debilit an ms el poder central, lo cual cre las bases econmicas para la emergencia de fuertes poderes locales, como contrapartida de la debilidad del poder central, dando lugar a la emergencia de ese fenmeno tpico de la sociedades precapitalistas con una aplastante mayora rural, el seorialismo. La combinacin entre ste (a nivel poltico), el racismo antiindgena colonial que justicaba la dominacin sobre los indios (a nivel ideolgico), y la expansin del capital comercial articulado al mercado internacional, sobre los espacios precapi talistas del interior (a nivel econmico), dara lugar a la emergencia de las estructuras de poder que constituyen la forma ms acabada de dominio colonial luego de la ruptura de los vnculos con Espaa en las sociedades andinas: el gamonalismo republicano.

II. El poder en la sociedad republicana


1. La crisis de las estructuras de poder andinas
En este panorama, la liquidacin de los curacazgos andinos, pese a su evidente intencin igualitaria, represent una grave degradacin de las estructuras de poder de las sociedades andinas originarias. Al exterminio fsico de esta elite indgena luego de la derrota de Tpac Amaru le siguieron las medidas represivas del gobierno colonial y la prdida de determinadas funciones claves, como por ejemplo el cobro del tributo, que mermaron fuertemente el poder del estrato curacal en su conjunto. Se entiende que, en estas circunstancias, la abolicin de los curacazgos decretada por Bolvar representara en el Per el golpe de gracia para este estrato, sancionando su desaparicin. Se cre as la situacin que ha llevado a que en adelante la condicin social de indio terminara siendo equiparable a la de pobre: si en el Per no todos los pobres son indios, por denicin, todos los indios son pobres. Y la insignicancia econmica facilit la degradacin del peso poltico de los excluidos. En Bolivia no se acataron los decretos bolivarianos, lo que permiti la subsistencia del estrato curacal en las comunidades originarias, permitindoles mejores condiciones para soportar la arremetida terrateniente. En el Per, la estructura curacal fue remplazada por una institucin colonial: los alcaldes de indios, de la que ha derivado la estructura hasta hoy vigente de alcaldes-vara o varayoq (el que porta la vara, en quechua). Este trnsito se realiz de diversas maneras, en unos casos con los antiguos caciques convirtindose a la nueva funcin y en otros a travs del nombramiento de los alcaldes por la burocracia colonial, armndose durante la Repblica la eleccin de los mismos por la comunidad, como hasta ahora se estila en las comunidades tradicionales. Pero la condicin social del alcalde-vara no es equiparable a la del antiguo curaca. Este ltimo basaba su legitimidad en su linaje noble, siendo el cargo hereditario. Los alcaldes de indios no contaban con esa fuente de reconocimiento y se vieron obligados a buscar nuevas fuentes de legitimidad, como asumir el rol de sacerdotes de los cultos ancestrales (hechiceros, para los prrocos encargados de perseguir sus cultos), a nes del siglo XVIII (Millones 1978), o a buscar esta legitimidad en el reconocimiento externo del aparato estatal, luego de la independencia. Esto tena un muy alto costo, pues las comunidades no tenan una existencia legal reconocida. Por este camino, a lo largo del siglo XIX la condicin social de los alcaldes de indios fue deteriorndose irremisiblemente. Posiblemente el hecho de que los movimientos tnicos sean muy dbiles en el Per contemporneo, en comparacin con Bolivia y Ecuador, donde los movimientos indianistas son fuerzas polticas de primer orden, se deba en parte a que en estos pases se mantuvo la proteccin legal a las comunidades y no se abolieron los curacazgos con la Independencia, lo cual permiti a las poblaciones originarias retener mayores cuotas de poder y as constituir las elites indgenas que a nes del siglo XX construyeron los discursos tnicos de identidad, con que los indios se convirtieron en actores polticos de primer orden. Otros hechos que pueden ayudar a entender la debilidad del indianismo en el Per son que la capital de la Repblica se emplazara en el litoral, a espaldas de la sierra. En Bolivia y Ecuador las capitales, La Paz y Quito, estn situadas en territorios serranos indgenas densamente poblados y an hoy es habitual que el quechua y el aymara se hable cotidianamente en las calles. Lima vive a espaldas del interior y, aunque en el Per la sierra tuvo un peso demogrco mucho mayor que la costa hasta mediados del siglo XX, el poder poltico se concentr en sta, marginando a la sierra y a los indios. Este mismo hecho propici la ausencia de una fraccin social de indios urbanos, como existen en Bolivia y Ecuador, que han provisto de cuadros polticos a los movimientos indianistas. En el Per inclusive los indios que migran a las urbes dejan de ser percibidos como tales y pasan a convertirse en cholos. De all que aunque durante la segunda mitad del siglo XX la migracin de la sierra a la costa y del campo a la ciudad desplaz a millones de indgenas hacia las ciudades no se perciba que hayan indios urbanos. De hecho, sigue creyndose que en la costa no hay indios. Un dato contemporneo puede ayudar a comprender la importancia de lo simblico en la formacin de los colectivos nacionales: segn el censo nacional de 1993, Lima tena 547 mil hablantes de quechua y era el segundo departamento en importancia, slo superado por Cusco que tena 560 mil quechuahablantes. Trece aos despus, sin duda Lima Metropolitana debe

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ser la ciudad que mayor cantidad de quechuahablantes tiene en el Per y una de las ms importantes del mundo andino. Sin embargo, en las calles no se oye hablar quechua, y quienes conocen ese idioma suelen ocultarlo, para no exponerse a las burlas y la discriminacin. En conclusin, el Estado fundado en el Per luego de la Independencia se organiz en funcin del dominio de la poblacin indgena por los criollos herederos de los privilegios de la antigua elite colonial, a travs de la exclusin de la ciudadana de la inmensa mayora de la poblacin, en base a la ideologa racista antiindgena colonial. Los problemas no eran slo de diferencias econmicas abismales entre los habitantes del territorio peruano. Tampoco se limitaban a las diferencias tnicas existentes entre sociedades que eran percibidas distintas por su cultura, religin, idiomas, costumbres, etc.: si estas hubieran sido todas las diferencias hubiera sido posible construir un Estado multinacional, como los que abundan en el mundo (Europa incluida). Esta alternativa estuvo excluida desde los inicios por el racismo colonial que justicaba la dominacin de la nueva elite republicana. El racismo supone algo ms profundo que la discriminacin tnica: su esencia es la negacin de la humanidad del otro, que es considerado biolgicamente inferior, por naturaleza. Si la inferioridad tnica de los indgenas (de la que, obviamente, tambin estaban convencidos los criollos) poda ser superada a travs de los programas de integracin del indio a la nacin recurrentemente propuestos durante los ltimos dos siglos por las elites progresistas, la inferioridad biolgica de los indios considerada inmutable, por estar basada en las leyes naturales- slo tena dos soluciones posibles en el largo plazo: o el exterminio fsico de los indios, como se emprendi en muchos pases de Amrica a los que la elite peruana envidiaba, o la regeneracin biolgica gradual, a travs de la mezcla racial con ejemplares de la raza superior, blanca. De all que hablar de proyecto nacional durante el siglo XIX fuera sinnimo de colonizacin, y sta, de inmigracin blanca. De all tambin que surgiera esa ideologa que consideraba al Per un pas vaco, que era necesario poblar promoviendo la inmigracin, ideologa que ha subsistido durante el siglo XX en relacin con la amazonia. De aqu provienen las grandes paradojas de nuestra historia republicana. La existencia de una repblica sin ciudadanos, donde una minora se senta la encarnacin de la nacin, con el derecho de excluir a las grandes

Pero las continuidades no se limitaron a la restauracin de estructuras de dominacin de carcter colonial. An ms importante fue la existencia de un sujeto social que encarnaba este dominio: los criollos o espaoles americanos. Aqu se origina uno de los problemas decisivos para la constitucin de la identidad en los Andes: las nuevas naciones fundadas luego de la independencia asumieron el carcter de repblicas que se fundaban sobre los principios democrticos, pero stas slo reconocan como sujeto de la amante democracia a una pequea fraccin de la poblacin mientras que los indgenas no eran reconocidos como parte de la nacin. A lo ms, se les reconoca la condicin de peruanos en potencia, en cuanto pudieran ser redimidos, para incorporarlos a la nacin. La incorporacin del indio a la nacionalidad es una tarea que una y otra vez se plante en la agenda poltica durante el siguiente siglo.

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2. El racismo colonial
El racismo antiindgena fue un componente bsico del discurso que permiti excluir a los indios del ejercicio de la ciudadana. El racismo es una ideologa que cumple una funcin decisiva en la legitimacin de las exclusiones, pues naturaliza las desigualdades sociales, consagrando un orden en el que cada uno tiene un lugar inmutable, en tanto ste no aparece fundado en diferencias de origen social sino anclado en la inmutable naturaleza. Es irrele-

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mayoras, consideradas ajenas al pas: la minorizacin de las mayoras sociales. En una agrante contradiccin con el ideario democrtico liberal que consagraron sucesivas constituciones (las de 1823, 1828, 1834, 1856, 1867), y de los ardientes debates entre liberales y conservadores, las bases sociales, econmicas, polticas, culturales e ideolgicas reales del nuevo Estado negaban punto por punto los enunciados doctrinarios sobre los que fue fundado el Estado republicano. A diferencia de la historia europea en la que se inspiraron nuestros idelogos republicanos, donde la fundacin del Estado estuvo precedida por la creacin de las naciones, en el Per se fund el Estado all donde no haba una nacin. Se sentaron as las bases para ese desencuentro, que no ha podido superarse hasta ahora a pesar de los cambios vividos en los ltimos 180 aos, entre el Estado y la sociedad.

vante que las razas existan o no. No son las razas las que crean el racismo sino es al revs, el racismo construye las razas. Basta que una fraccin signicativa de la poblacin crea que las razas existen para que esta conviccin, establecida en la intersubjetividad social, tenga profundas implicaciones en la realidad1. El racismo tiene tambin elementos de lo que Georges Duby denomina las mentalidades: ese sustrato inconsciente que sirve de base a nuestras formas de pensar, nuestras reacciones cotidianas no racionalizadas, nuestros horizontes culturales generacionales, las ideologas polticas, y que, no siendo inmutable, sin embargo cambia en un tiempo histrico distinto al de otros fenmenos sociales, el que Fernand Braudel denomin la larga duracin. Existe un racismo teorizado; debates y normatividad en relacin a la cuestin racial, con recopilaciones legales, estudios mdicos, jurdicos y sociales, expedientes judiciales, etc., que consagran la condicin de los integrantes de las diversas razas. Desde nes del siglo XIX se produjo una abundante literatura de esta naturaleza en el Per, bajo la inuencia del positivismo, el darwinismo y, sobre todo, de la escuela criminolgica italiana de Lombroso y Fermi. Existe tambin un racismo en estado prctico; una praxis social, un sentido comn, actitudes no racionalizadas, en buena medida inconscientes, profundamente enraizado en las vivencias cotidianas, pero que en tanto ideologa impone una manera de mirar el mundo. El racismo antiindgena en los Andes es en esencia un racismo colonial. Se construy a partir de las categoras mentales que portaban los conquistadores, forjadas en los conictos que enfrentaban a los cristianos contra los musulmanes y los judos en Espaa en el crucial momento de su constitucin como nacin. Aunque a veces se ha invocado el mestizaje biolgico como una prueba de que los espaoles no tenan prejuicios raciales, puesto que estaban dispuestos a mezclar su sangre con la de los conquistados, este argumento no se sostiene cuando se repara en la naturaleza asimtrica de estas uniones, por lo general entre varones conquistadores y mujeres conquistadas. El fracaso del intento de consagrar la separacin entre la repblica de espaoles y la repblica de indios frustrado por la continuacin del mestizaje- dio lugar a la
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constitucin de las castas, como una forma de intentar cuanticar el grado de mezcla racial de los habitantes del virreinato para perpetuar la segregacin racial. Como toda ideologa dominante, el racismo colonial no slo fue portado por los colonizadores sino fue interiorizado y aceptado como verdadero por los grupos colonizados. Esto contribuy poderosamente a la estabilidad del orden colonial. La situacin no cambi sustantivamente con la ruptura de los vnculos coloniales con Espaa por las razones ya analizadas. Al no cambiar en lo esencial el carcter colonial de las estructuras internas de dominacin, el racismo antiindgena pas a cumplir el rol de soporte de la dominacin de la elite criolla y de los gamonales del interior. El discurso racista sirvi para legitimar la dominacin en el orden oligrquico, de la misma manera como antes sirvi a los colonos espaoles cuyos privilegios heredaron sus descendientes criollos.

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3. La repblica sin ciudadanos


El racismo construye al objeto de la exclusin racial. Haba una evidente contradiccin entre la exaltacin de la grandeza del imperio de los incas, que captur la imaginacin del mundo gracias, entre otras cosas, a la enorme inuencia de los Comentarios Reales del Inca Garcilaso de la Vega, y la presunta incapacidad natural de sus descendientes. Se construyeron entonces argumentos para conciliar estos discursos contradictorios. Uno arm que los incas eran una raza distinta a los indios. Tal fue la explicacin brindada por Sebastin Lorente, un espaol ancado en el Per, educador y autor de la primera Historia del Per, quien estaba convencido, adems, de que la potencia gensica de la poblacin europea terminara por blanquear denitivamente al Per as que se difundiese el mestizaje biolgico. La misma posicin sera defendida a inicios del siglo XX por el idelogo ms importante de la oligarqua, Francisco Garca Caldern. La otra fue recurrir al argumento de la degeneracin racial de los indgenas, como resultado del cocainismo, el alcoholismo, la servidumbre y el medio ambiente hostil. De una manera u otra, los indios contemporneos terminaban siendo racialmente distintos a los admirables incas (Mndez 1993).

Lo demostr en el caso lmite el holocausto nazi.

Los conictos sociales en el Per republicano han estado permanentemente atravesados por la cuestin tnico racial. sta ha evolucionado siguiendo los cambios en la correlacin global de las fuerzas sociales. Una clara expresin de este hecho es la continua reduccin del peso de la fraccin de la poblacin denida como india en el Per a lo largo del siglo XX: an a inicios del siglo XX Manuel Gonzlez Prada consideraba que los indios constituan las nueve dcimas partes de la poblacin; hacia nes de la dcada del veinte se consideraba que representaban las cuatro quintas partes (como lo sostuvo Maritegui en numerosos textos), en la dcada de los cuarenta algo ms de la mitad, y actualmente, de manera asaz impresionista -pues nadie puede denir con precisin qu es un indio- entre la tercera y la cuarta parte de la poblacin. Estos cambios expresan no tanto un incremento acelerado del mestizaje biolgico sino cambios en las percepciones de las diferencias raciales, derivados en buena medida del incremento del peso demogrco de la costa, a expensas de la sierra, y de las ciudades, a costa del campo. En sus rasgos esenciales, los intelectuales orgnicos de la oligarqua vean al Per como un pas vaco, puesto que la poblacin nativa no era considerada peruana. Para la elite criolla y los sectores mestizos que compartan sus valores y su visin del mundo la constitucin de la nacin pasaba en unos casos por la desaparicin de los indios: su exterminio puro y simple. Para otros, por promover la inmigracin de individuos de razas vigorosas, que permitieran superar las taras biolgicas de los indgenas a travs del mestizaje biolgico y mejorar la raza. An a nes del siglo XIX desarrollo nacional era sinnimo de inmigracin y sta a importacin de poblacin europea, como lo consigna la Ley de Inmigracin de 1893 en su artculo primero. Para los progresistas, en n, se trataba de redimir al indio por medio de la educacin, entendida directamente como la desindigenizacin: la redencin del indio a travs de su eliminacin. Los juicios racistas eran sostenidos abiertamente en el Per hasta entrado el siglo XX. Alejandro O. Deustua, prominente lder civilista, diplomtico, senador, jefe de diversas misiones enviadas a estudiar los modernos sistemas de enseanza, ministro de justicia, director de la Biblioteca Nacional y rector de la Universidad de San Marcos armaba en 1937:

En el Per de hoy se arma que la poblacin indgena actual es minoritaria y que el mestizaje generalizado ha liquidado las bases sobre las cuales se asentaba la discriminacin racial. Adicionalmente, las instituciones que permitan su reproduccin social, como el tributo pagado por los indgenas, la servidumbre cuasi feudal en las haciendas tradicionales, el relativo aislamiento geogrco de las poblaciones indgenas, antes connadas a la sierra y la selva, la escasa integracin nacional, la debilidad del Estado central sobre la cual creci el gamonalismo, han desaparecido o estn por desaparecer. La desaparicin del racismo sera slo cuestin de tiempo. Sin embargo, el racismo en un fenmeno que opera fundamentalmente en la intersubjetividad social. Los cambios sociales objetivos no tienen la misma velocidad que aquellos que se operan en las subjetividades. Y cuando se produce un desfase signicativo entre unos y otros se crea una brecha que se constituye en una fuente potencial de violencia social. La ideologa del mestizaje armaba que a medida que avanzara la mezcla biolgica y cultural se ira a una uniformizacin racial de la sociedad peruana, eliminndose las causas del racismo. Tal cosa no ha sucedido. El mestizaje biolgico ciertamente se ha generalizado. Con las grandes migraciones de la sierra a la costa y del campo a la ciudad existe una mayor interrelacin entre las diversas matrices culturales del pas, as como otras nuevas, que surgen del contacto entre ellas, pero el racismo sigue manteniendo una enorme fuerza.

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El Per debe su desgracia a esa raza indgena, que ha llegado, en su disolucin psquica, a obtener la rigidez biolgica de los seres que han cerrado denitivamente su ciclo de evolucin y que no han podido transmitir al mestizaje las virtudes propias de razas en el perodo de su progreso (). Est bien que se utilice las habilidades mecnicas del indio; mucho mejor que se ampare y deenda contra sus explotadores de todas especies y que se introduzca en sus costumbres los hbitos de higiene de que carece. Pero no debe irse ms all, sacricando recursos que sern estriles en esa obra superior y que seran ms provechosos en la satisfaccin urgente de otras necesidades sociales. El indio no es ni puede ser sino una mquina. Para hacerla funcionar bastara aplicar los consejos que el Dr. E. Romero, ministro de Gobierno, consign en una importante circular a los prefectos (Deustua 1937).

4. La degradacin del poder en las sociedades indgenas


Disponer de la fuerza de trabajo indgena servil era considerado un derecho por las autoridades polticas, judiciales y eclesisticas, y stas solan reclamarlo airadamente cuando sentan amenazados sus privilegios. Adicionalmente, las autoridades indgenas tradicionales cumplan la funcin de auxiliares gratuitos del poder estatal, sobre todo de la polica. El Prefecto de Huancavelica, en un informe presentado al Ministro de Gobierno en 1907, describa ampliamente la condicin a la que las autoridades tradicionales estaban reducidas: (sus) funciones no las podran enumerar ni los mismos que las desempean. Son verdaderos auxiliares de los agentes de la polica, siempre ejercen autoridad sobre sus iguales, son los personeros de sus respectivas comunidades, por cuyos intereses estn obligados a velar El cargo dura precisamente un ao, vericndose la renovacin cada 1 de enero, con cuyo objeto se renen todos los miembros de una comunidad en especie de comicio y proceden a la eleccin de alcaldes, regidores y alguaciles, los que estn obligados a presentarse a las autoridades constituidas, como medio de imprimir cierta legalidad a su carcter (Los subrayados son mos)2. El Prefecto huancavelicano tena perfecta conciencia de la gran importancia que revesta la existencia de la institucin de los alcaldes-vara para asegurar la dominacin estatal en las reas rurales serranas. Esto lo sealaba en el mismo informe: el servicio de ms signicacin que stos prestan, es el de auxiliares de la polica, de tal suerte, que las disposiciones procedentes de las autoridades, ya para la captura de algn reo y aun para la de los sorteados (al Servicio Militar Obligatorio, N. M.) que pretenden burlar la ley, se comunican por conducto regular a los tenientes gobernadores, los que imparten dichas rdenes a los varayos que las ejecutan, cumpliendo as una obligacin que, voluntariamente, se imponen (El subrayado es mo)3. Por eso, no vacilaba en recomendar
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que el Estado asumiera directamente su manejo: Como estos servicios son gratuitos y tienden a desaparecer a medida que se persuaden de que no es un deber para ellos cumplir con esa carga, convendra, por lo menos, reglamentar esa institucin de origen incaico, mientras el Estado se halle en condiciones de sostener el nmero suciente de gendarmes4. La organizacin de la institucin de los alcaldes-varas variaba bastante de un lugar a otro. Existan, sin embargo, algunos rasgos generales: Las colectividades o comunidades de indgenas, en la primera quincena de diciembre de cada ao, reunidos en comicio, en la plaza pblica de sus pueblos, eligen a los varayos, que por su jerarqua toman los nombres de Alcaldes, Regidores, Alguaciles, Campos, Pachacuracas y Ayllucuracas. Los designados, que consideran la eleccin como un honor a su competencia y aptitudes, asumen el cargo el 1 de enero, tomando como insignia un bastn o vara, que los bendice el prroco respectivo. Durante el periodo anual de su cargo de varayo, por el cual el indgena tiene un culto especial, se cree obligado, libre y espontneamente, aparte de sus funciones tradicionales, como el cuidado de sementeras de la comunidad electora, de su representacin en todos los asuntos que se relacionan con la colectividad, etc., a auxiliar a las autoridades polticas, judiciales y municipales de su distrito5. En otras regiones, existan autoridades indgenas tradicionales cuya funcin especca era hacer cumplir disposiciones de autoridades polticas y municipales, y que los funcionarios estatales consideraban como si se tratara de personal a su cargo, del que podan disponer a discrecin, incluso en tareas que iban ms all de aquellas que ataan al servicio pblico. En Cusco, a nes del siglo XIX, el Gobernador designado para administrar un distrito o una comunidad dispona de los siguientes servidores: Dos alcaldes mozos o alguaciles, que se turnan semanalmente y dos alcaldes indios, que tambin se

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Biblioteca Nacional, Sala de Investigaciones (en adelante BN): E-781: Memoria del Prefecto del Departamento de Huancavelica, Don Guillermo Cacho. Huancavelica, 31 de mayo de 1907, 60 ff. He hecho un anlisis histrico de la emergencia de la institucin de los varas en un texto dedicado al anlisis de la historia social del Valle del Colca (Manrique 1985). Idem Idem. Vase tambin la siguiente observacin de otro funcionario: los varayos son los mejores agentes de polica. Se ha visto casos en que, merced a su abnegacin y constancia, se ha capturado a los criminales prfugos; su celo y delidad han contribuido a la conservacin del orden pblico. BN: E 774: Memoria del Prefecto del Departamento de Huancavelica, 1911.

La institucin de los varas estaba presente materialmente en toda la sierra peruana durante el siglo XIX, y en todas partes las autoridades indgenas estaban sometidas a las autoridades del Estado, cumpliendo adicionalmente tareas serviles en benecio de los mandones locales. Exista en Huancavelica y Cusco, pero igualmente se la encontraba en Puquio7 y en Caylloma. Pero la institucin de los varas no slo exista en las comunidades campesinas. Era tambin vigorosa en las haciendas tradicionales de las regiones ms fuertemente feudalizadas de los departamentos del sur andino. Los feudatarios de las haciendas tradicionales tenan una estructura social interna con una organizacin jerrquica de carcter dual, en la que poda distinguirse dos cuerpos de autoridades diferenciados. En la cspide de la primera estructura estaba el camachico o mandn, que era el feudatario de conanza del hacendado y del administrador del fundo. Venan despus los uyaricocc (el que escucha); por lo general dos, para las partes alta y baja de la hacienda. Finalmente estaban los qollana, los colonos ms hbiles en el trabajo, que dirigan las cuadrillas marcando el ritmo del trabajo en las faenas agrcolas. Paralela a esta estructura exista otra, formada por el alcalde-vara, que tena el comando de los campos, quienes a su vez dirigan a los alguaciles. Esta ltima estructura tiene una marcada naturaleza comunal, mientras que la primera brinda al hacendado los mecanismos para la extraccin del excedente econmico que, en forma de renta de la
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considerando que estos servicios no se haban abolido en los dems pueblos y que continuaban prestndolos, no solo a los curas y gobernadores, sino tambin a la autoridad que deba respetar y hacer respetar este decreto, me consider con derecho para reclamar estos servicios (...). Los servicios que prestan los alcaldes tampoco los juzgo gravosos (...) Juzgo ms bien que son onerosos para los alcaldes los servicios prestados al gobernador, pues siendo stos nombrados para solo el servicio poltico del pueblo, con este pretexto los tienen todo el ao de sus sirvientes o domsticos, sin remuneracin alguna (El subrayado es mo) (Manrique 1985). Tambin las municipalidades participaban en estas formas de expoliacin. En diciembre de 1884 la Inspeccin de Obras Pblicas del Concejo Provincial de Huancayo oci al Sub Prefecto de la provincia, protestando por los problemas que le haba generado la supresin de los varas: con motivo de que la autoridad poltica ha suprimido a los Alcaldes de vara, los que estaban encargados de traer comunidades por barrios para el servicio de baja polica, esta Inspeccin no poda, a su pesar, llenar su contenido por la falta absoluta de gente (...). (Consideraba) que a su juicio era conveniente nombrar un Agente Municipal en cada barrio, para que stos desempeando funciones

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Archivo Departamental del Cusco (en adelante ADC): Concejo Municipal del Cercado del Cusco, Legajo 104. Ocio del Sub Prefecto de Calca, al Prefecto del Departamento, Jos Martnez. Cusco, 16 de noviembre de 1895. Los indios (...), a travs de su antigua organizacin de alcaldes varas, jugaban sin embargo, un rol esencial en la estructura poltica impuesta por el Estado nacional autoridades indias se convirtieron en auxiliares de los gobernadores y de los guardias civiles, en la medida en que el Estado burgus, por su debilidad, era incapaz de implantar en la zona un aparato poltico propio, suciente para realizar sus tareas. MONTOYA, Rodrigo: Capitalismo y no capitalismo en el Per. Un estudio histrico de su articulacin en un eje regional, Lima: Mosca Azul Editores, 1980, p. 237.

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turnan con su regidor respectivo. Todos stos son los que sirven en distintas comisiones que reciben de la gobernatura, ya sea por mandato superior o pedidos judiciales, siendo tambin stos mismos los que estn cobrando la Contribucin (Personal), sirviendo as como agentes de polica. Tambin existen un Alcalde, un Segundo y un Regidor en parcialidades de Ahippay, Ccota-taqui, Saccacca, Amaro, Mallca y Viachi, quienes no sirven en la casa del Gobernador (...) sino que cada semana bajan, en los das domingos, a pedir rdenes, retirndose despus a sus estancias: los Segundos son los encargados de cobrar la contribucin6.

tierra, deban entregarle sus feudatarios. La existencia de estas estructuras comunales al interior de las haciendas tradicionales ha sido determinante para que, luego de que las haciendas fueran expropiadas y adjudicadas a sus feudatarios durante la Reforma Agraria del rgimen de Velasco Alvarado, el grueso de ellas se convirtieran en comunidades campesinas. Los curas usufructuaban ampliamente la fuerza de trabajo indgena y utilizaban a las autoridades comunales como sus sirvientes particulares, de la misma manera como lo hacan las autoridades polticas, lo cual provocaba con frecuencia conictos con stas. En 1890, el Sub Prefecto de Caylloma advirti al cura de Madrigal, Jos Garca, que en adelante no deba servirse de los indios, a travs de cualquier trabajo forzado. ste respondi que,

de los alcaldes-vara hicieran venir a dichas comunidades (Los subrayados son mos)8. Los indgenas eran reclutados contra su voluntad, inclusive dentro de las ciudades, para ser puestos a disposicin de las entidades pblicas y privadas. En marzo de 1883 un miembro del Concejo Municipal del Cusco elev un reclamo al municipio, por los abusos que se cometan en la ciudad contra los indgenas que tenan la desgracia de ser capturados por los reclutadores: El reclutamiento se verica del modo ms alarmante y acompaado de actos de salvajismo y barbarie. En el recinto de la ciudad, sin tener en cuenta lo que pasa en los caminos, y de preferencia los indgenas son cazados por los soldados y los envarados, tanto para lo que se llama el servicio pblico como para el de los particulares que ejercen algn cargo o mando (...). A los reclutados se suelta en cambio de efectos, en n, se realizan tantos desmanes que da ganas de pensar que la sociedad toca al trmino de su desquiciamiento y ruina9. La Municipalidad aplaudi el celo del denunciante y a continuacin empantan la denuncia en una maraa de trmites, hasta que De Echave retir su ocio tres meses despus y la denuncia fue archivada10. No faltaban autoridades que trataban de poner coto a estos abusos, pero el problema era estructural11. Por cada intento serio de tratar de cambiar ese estado de cosas haba decenas de iniciativas que eran simplemente una burla, como la siguiente, promovida durante el rgimen de Jos Pardo. En 1906, el Prefecto de Huancavelica informaba que estaba ejecutando la poltica sugerida por el Presidente, poniendo el mayor cuidado en no soliviantar el apocado nimo de los indgenas con una propaganda cuyos beneciosos alcances estn lejos de comprender. Evitar las reacciones violentas, como usted. me lo previene, es medida de previsin y prudencia: siempre los anhelos de libertad, en espritus no preparados para gozar de ese inestimable bien han producido fatales consecuencias. La idea salvadora era pedir a los curas y maestros que iniciaran una propaganda discreta que tienda a desarraigar el concepto de la inferioridad del indio (...). Plticas adecuadas (...) irn formando poco a poco, el carcter del indio y le irn haciendo comprender su dignidad de hombre12.

No faltaron tampoco disposiciones legales dictadas para cautelar los intereses de la poblacin campesina indgena, pero las propias autoridades subalternas estaban completamente comprometidas en la explotacin de los indgenas. Los Gobernadores de esa Provincia, premunidos por su carcter de autoridad, cometen frecuentes abusos con los indgenas exigindoles servicios gratuitos tanto de sus personas como de sus animales y arrebatndoles stos13, comprobaba el Sub Prefecto de Huancavelica en 1905. La existencia de estas relaciones de opresin y explotacin responda a un problema de fondo, basado en la propia naturaleza del rgimen que se cre con la Independencia. La Repblica era una especie de cuadratura del crculo porque el principio sobre el que se basa el orden republicano es que la soberana reside en el pueblo. Pero el pueblo que otorgaba esta soberana en un pas como el Per, que vena de la derrota de Tpac Amaru y de una independencia que fue impulsada por un pequeo grupo de criollos que se senta la encarnacin de la nacin, exclua a los indgenas, que constituan la inmensa mayora de la nacin. Los indgenas fueron puestos de lado en la nacin as constituida y los criollos asumieron por s y ante s que no slo eran los representantes de la nacin sino que eran la nacin misma. De aqu nacen las grandes paradojas de la historia republicana. En una agrante contradiccin con el ideario democrtico liberal que consagraron sucesivas constituciones (las de 1823, 1828, 1834, 1856, 1867), y de los ardientes debates entre liberales y conservadores, las bases sociales, econmicas, polticas, culturales e ideolgicas reales del nuevo Estado negaban punto por punto los enunciados doctrinarios sobre los cuales fue fundado el Estado Republicano. En el Per se fund el Estado all donde no haba nacin. Se sentaron as las bases para ese desencuentro, que no ha podido superarse hasta ahora, entre el Estado y la sociedad. Una anotacin nal. El poder en las comunidades tradicionales ha funcionado histricamente con una lgica distinta al de la sociedad nacional. Las autoridades comunales tradicionales son elegidas no de acuerdo al principio de

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8 Concejo Municipal de Huancayo (en adelante CMH): Libro de Sesiones Ordinarias del Concejo Provincial de Huancayo 1883-1887. Huancayo, 14 de diciembre de 1884, f. 123. 9 ADC: Ocios del Concejo Provincial del Cuzco, 1883, Legajo 5, ff. 120. 10 Idem, 6 de junio de 1883. 11 ADC: Ocios del Concejo Provincial del Cuzco, 1896, Legajo 53, ff. 12 BN E782: Memoria elevada por el Prefecto de Huancavelica, Artemio Rodrguez Snchez, al Ministro de Gobierno, Huancavelica, 22 de Junio de 1906. 13 BN: E782: Memoria elevada a la Direccin de Gobierno por el Sub Prefecto de Huancavelica, Pedro Silva, Huancavelica, 6 de julio de 1905.

que cualquier persona puede ser elegida sino en una modalidad que supone desarrollar una especie de carrera poltica al servicio de la comunidad. As, para llegar a la cspide de la pirmide de poder y prestigio- comunal, un comunero tiene que cumplir previamente funciones en cargos ms modestos, ascendiendo progresivamente hacia los cargos de mayor responsabilidad: en Huancavelica ser alguacil, campo etc., antes de llegar a la condicin de alcalde-vara. Con frecuencia la existencia

de estos distintos regmenes polticos fue manejado por las comunidades a travs de mantener una estructura dual, una de representacin hacia la comunidad nacional, representada con frecuencia por los personeros comunales, y la estructura tradicional hacia el interior. El rgimen tradicional ha sido profundamente perturbado por el proceso de modernizacin vivido por la sociedad peruana en la segunda mitad del siglo XX.
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III. Construyendo la representacin poltica


1. Los liberales y las vicisitudes del sufragio electoral
A pesar de la aplastante presencia del militarismo, durante los primeros 50 aos de la vida independiente en el Per se intent construir mecanismos de representacin parlamentaria. En la discusin sobre el tipo de sufragio que deba establecerse se confrontaron distintas visiones de lo que deba ser la nacin. Fue un perodo marcado por un ardiente debate entre liberales y conservadores, que no tuvo un gran impacto en la construccin del orden poltico porque, como bien ha observado Jorge Basadre, los referentes que manejaban los idelogos peruanos provenan de la experiencia europea y tenan muy poco que ver con qu era realmente el Per y sus problemas. Los liberales pensaban, hacia los aos 40 y 50 del siglo XIX, que el sufragio universal deba sentar las bases para construir una ciudadana extendida y sus representantes ms consecuentes crean que deba darse voto tambin a los indios. Intentaron inicialmente construir un frente con los artesanos de Lima pero la experiencia prctica les depar decepciones que les llevaron a cambiar su punto de vista. Segn su evaluacin, la violencia que acompaaba a los procesos eleccionarios limitados era sustituida, all donde la votacin se universalizaba, por la corrupcin y por la compra de los votos. De una manera u otra, las elecciones terminaban siendo una fuente de corrupcin social y de violencia: qu cosa han sido escriba Benito Lazo-, casi siempre, entre nosotros, las pocas eleccionarias, sino momento de angustia, de desorden y de escndalo?. Segn Lazo, esta situacin haba hecho que las elites limeas se alejaran de las calles y plazas de la capital del Per durante los das de votacin y que stas fueran ocupadas por capituleros, caudillos electorales y por los negros, a quienes el escritor y periodista Manuel Atanasio Fuentes consideraba los ms tristes ciudadanos capaces de desacreditar toda institucin democrtica, degradarla al punto de que los blancos renuncien hasta el ttulo de ciudadanos. Por qu ni un blanco es ni aguador ni chocolatero? Hoy tampoco ningn blanco es elector porque ese es ocio de negros (Monsalve 2005). El Club Progresista, a mediados del siglo XIX, constituy el primer intento de formar una agrupacin poltica compuesta y dirigida mayormente por civiles, y corresponde a lo que Carmen Mc Evoy ha denominado la segunda generacin civilista. Su inuencia a travs de la prensa buscaba crear una nacin. Su programa poltico era liberal, basado en la abolicin del tributo indgena, el libre mercado y la creacin de una escuela de artes y ocios para artesanos. Un momento importante dentro de este proceso fue la Revolucin de 1854, que llev al poder a Ramn Castilla, luego de la guerra civil que lo enfrent con Jos Runo Echenique. Castilla aboli la esclavitud y el tributo indgena. Estableci, asimismo, una alianza con los liberales gracias a la cual stos lograron la aprobacin de un reglamento electoral que, por vez primera en la historia del Per independiente, universalizaba el voto, dando el derecho al sufragio directo a todos los varones nacidos en el territorio peruano casados o mayores de 21 aos. Aunque la mujer estaba excluida del voto (como en todo el mundo; pasara exactamente un siglo antes de que se les concediera ese derecho) se trataba de una medida muy avanzada. Los representantes de la Convencin Nacional de 1855, que un ao despus elabor la constitucin ms liberal del siglo XIX, fueron elegidos bajo este reglamento. Pero no todos estaban de acuerdo con democratizar las elecciones. Los conservadores intentaron limitar el voto a los alfabetos, como una manera de excluir a la poblacin indgena, mientras que para los liberales la defensa del sufragio masculino directo y universal era un importante elemento de cohesin ideolgica y poltica. El liberal Santiago Tvara defendi el derecho de los indgenas al voto. Para l, la capacidad de elegir era fruto de la experiencia poltica y no de las lecturas. El sufragio deba ser un vehculo de cohesin entre los habitantes del Per y por ello resultaba fundamental la inclusin de los indgenas. Podra pensarse que los liberales eran pro indigenistas, pero en realidad la visin que ellos tenan de los indgenas y los negros no era mucho ms positiva que la de los conservadores. En los discursos de Tvara los indgenas son calicados como desgraciados y raza embrutecida. Sin embargo, a diferencia de los conservadores, los

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liberales atribuan el atraso de los indgenas no a sus taras biolgicas sino a que stos no haban tenido una participacin activa en la vida poltica. El sufragio deba ser una escuela de ciudadana y un elemento redentor de los sectores subalternos. En los hechos, no era a los indgenas sino a los artesanos a quienes los liberales aspiraban a transformar en perfectos ciudadanos republicanos. Era supuestamente con ellos con quienes deba iniciarse el proceso civilizador que luego se extendera a los sectores populares urbanos y a las comunidades campesinas (Monsalve 2005). Exista, sin embargo, un problema para que los liberales pudieran establecer una alianza efectiva con los artesanos: era su agresivo discurso liberal en contra de los gremios y a favor del libre comercio. Los artesanos queran un Estado protector, que prohibiese la importacin de aquellos artculos que eran producidos en el pas, mientras que los liberales estaban por la apertura total del mercado nacional a las importaciones. El resultado fue el distanciamiento entre ambos grupos. De hecho, la primera gran movilizacin de los artesanos se produjo en 1858 y, consisti en atacar barcos en el Callao para arrojar al mar las puertas y ventanas que la oligarqua limea, de donde provenan los dirigentes ms importantes del liberalismo, importaba para sus casas. Para nes de la dcada del cincuenta del siglo XIX, los liberales haban abandonado sus veleidades democratizantes y haban dejado de estar interesados en el sufragio como mecanismo de integracin nacional, o como escuela de ciudadana. No se opusieron, ni siquiera de manera retrica, al restablecimiento del sufragio indirecto en la constitucin de 1860, que volvi a colocar los colegios electorales como mecanismo de eleccin y limit el derecho al voto slo a los varones mayores de 21 aos que pagaran impuestos, fueran jefes de taller, poseyeran alguna propiedad inmueble o supieran leer y escribir. La decisin sobre quienes deban gobernar el pas volva a reservarse a la pequea minora de siempre, mientras las mayoras eran excluidas hasta de la formalidad del voto. Para cuando los liberales llegaron al poder en 1872 con Jos Pardo no les interesaba ms extender el sufragio y por el contrario buscaron limitar el acceso de los sectores populares al poder. Esto increment la violencia electoral y gener mltiples actos de corrupcin poltica. Sin embargo, en adelante los liberales no tuvieron inters por defender el sufragio directo y universal y concentraron

ms bien sus esfuerzos en la elaboracin de censos y registros cvicos que buscaban reducir, y no ampliar, el nmero de votantes (Monsalve 2005). Hasta 1896, el proceso de sufragio comenzaba por la formacin del registro, tarea entregada, por lo general, a las autoridades edilicias y, en pocos casos, a las autoridades polticas o a juntas compuestas por funcionarios municipales, polticos y judiciales de la localidad. Esas juntas estuvieron constantemente dominadas por los intereses locales, regionales o capitalinos. Era habitual falsicar listas de ciudadanos, incluyendo individuos muertos e incapaces, y eliminando del registro a personas que tenan expedito su derecho. La eleccin propiamente tal tena un ritual, que combinaba la poltica y la religin: los ciudadanos con el derecho a votar, luego de or una misa del Espritu Santo, elegan a los miembros de cada una de dichas mesas en plena plaza pblica. Se efectuaban dos elecciones: una preliminar en relacin con la mesa y estos luego elegiran a los candidatos para senadores, diputados y presidente de la Repblica. Muchas veces degeneraron en combates pues asaltaban las mesas, se enfrentaban los adversarios y luego se manipulaban las nforas. () luego se formaba en la capital de provincia el Colegio Electoral Provincial (autoridad autnoma) y entre sus miembros se calicaban unos a otros. Luego nombraban una mesa directiva. Ante ella, los electores elegan a los senadores, diputados y presidente de la Repblica (Basadre 1980). La nica entidad que vigilaba estos actos era el Congreso mismo previamente organizado en Juntas Preparatorias. Las Cmaras Legislativas eran las nicas instancias competentes para resolver sobre la validez o nulidad de las elecciones y para calicar a sus respectivos miembros. En 1896 se pretendi efectuar una reforma en el rgimen de sufragio. Se suprimi la toma de las mesas y la autocalicacin parlamentaria y se otorg derecho de sufragio nicamente a los peruanos mayores de 21 aos o a los casados que no hubieran cumplido esa edad pero que supieran leer y escribir. En toda la anterior historia del sufragio, los analfabetos haban votado nominalmente (Basadre 1980).

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2. La reaccin conservadora
Los conservadores tuvieron mayor fortuna, porque expresaban mejor la real naturaleza del poder que haba instaurado la Repblica. Su ms destacado representante fue el sacerdote y educador Bartolom Herrera. Este tuvo un destacado rol en la sociedad de mediados del siglo XIX. Una de sus intervenciones que mayor inuencia alcanz, provocando una polmica que tuvo una gran resonancia, fue hecha desde el plpito. En su Sermn del 28 de julio de 1846 en la Catedral de Lima, en el Te-Deum que conmemoraba el 25to. Aniversario de la Emancipacin, Herrera denunci los errores impos y antisociales que difundi la Revolucin Francesa y que haban inspirado mucho del fervor revolucionario peruano. Llen de alabanzas a Espaa, a la que calic de potencia en que brillaba en todo su esplendor la fe de Cristo, sosteniendo la tesis de que Dios haba enviado Espaa a Amrica para que nos formase como Nacin. As como Dios haba colocado tantos pueblos bajo la autoridad de los romanos, para facilitar la propagacin del Evangelio coloc a los americanos bajo la de Espaa, para que el Evangelio llegara puro a ellos y se arraigara en su suelo. Para l, la Emancipacin no era sino la reaccin del hijo que, terminada su gestacin, naca a la vida independiente; pero que no poda ni deba olvidar a la Madre Patria que le haba dado la vida. La independencia vena a ser algo as como un parntesis dentro del proceso de formacin de una sociedad de carcter catlico, monrquico y corporativo, eminentemente conservadora. El pensamiento poltico de Bartolom Herrera se fundamenta en una visin particular de lo que es la naturaleza, el hombre, y las relaciones entre ambos. Para l, el origen de la soberana reside en la naturaleza, que a su vez depende de la voluntad divina: Dios no da autoridad a un hombre en particular, a un determinado Rey, pero ha creado una naturaleza en la que los individuos son desiguales, en la que unos tienen ms capacidades que otros; y son sos ms dotados por la naturaleza por Dios, en ltima instancia quienes tienen el derecho divino de gobernar. La monarqua tradicional se encuentra as sustituida en su visin por una aristocracia del saber; una elite de la inteligencia. Herrera es tajante en este sentido: Aunque repugne a las preocupaciones difundidas por los exagerados escritores del ltimo siglo, es indudable que unos hombres han nacido para mandar y otros para obedecer el pueblo, esto es, la suma de los individuos de toda

edad y condicin, no tiene la capacidad ni el derecho de hacer las leyes ... El derecho de dictar las leyes pertenece a los ms inteligentes, a la aristocracia del saber, creada por la naturaleza. De esa manera se da una fundamentacin de tinte racionalista a la estructura social colonial, que garantiza que el poder est siempre en manos de la clase dominante, de donde provienen los inteligentes; esto es, los que tienen las posibilidades de cultivar sus cualidades intelectuales. Este razonamiento, con una fundamentacin ya no providencialista, como en Herrera, sino positivista y racista cientca, sera vuelto a enunciarse al iniciarse el siglo XX por Francisco Garca Caldern. Herrera rechaza tanto la monarqua absolutista cuanto la democracia: el hombre no es esclavo ni de un rey ni de un pueblo: luego son igualmente falsos los dos sistemas destructores de la justicia y de la libertad. El papel que le corresponde al pueblo se limita a consentir que lo manden, y Herrera precisa que consentir no es delegar, porque la delegacin se ve como origen de la soberana y sta no tiene su fuente en la voluntad popular sino en la voluntad de Dios. No puede hablarse de una voluntad autnoma que crea libremente obligaciones a travs de los pactos que realiza y que no se encuentra sujeta sino a s misma. No es la voluntad la que crea obligaciones (dice Herrera) sino Dios. Por consiguiente, si el pacto es contra la ley divina, no obliga; y si es sobre materia indiferente desde el punto de vista de la ley divina, nadie se siente obligado. Y si el pacto es sobre aquello que la propia ley divina manda, no es el pacto quien crea la obligacin sino dicha ley divina (Trazegnies ). El consentimiento del pueblo se expresa bsicamente por la obediencia y por eso no necesariamente tiene que manifestarse en votacin y elecciones. No son los llamados a obedecer quienes van a crear la autoridad mediante su voto, puesto que la autoridad es designada por la naturaleza al otorgar a ciertos individuos mayor capacidad; y esta designacin, que en ltima instancia depende de Dios, se conrma meramente por el hecho de que todos la aceptan y obedecen. La concepcin de Bartolom Herrera de la sociedad es corporativa. La sociedad es una especie de gran cuerpo biolgico donde cada miembro cumple una funcin determinada y tiene que existir una cabeza que se imponga sobre los dems rganos para evitar que se perturbe el equilibrio que denen las jerarquas establecidas por la naturaleza: la igualdad . . . en su sentido ordinario es una injusticia. No existe la libre iniciativa, puesto que el

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margen de accin de cada uno debe darse dentro de los lmites que aseguren el equilibrio de la sociedad como un todo: La sociedad permanente que llamamos Nacin tiene, como el individuo, su destino sealado por Dios: para alcanzarlo necesita que se conserve la paz de sus miembros que es como su salud; i que sus facultades se ejerzan ordenadamente y desplieguen toda su energa, lo cual es como su industria. Ni esta salud puede conservarse, ni esta industria nacional ejercerse sin una autoridad a quien deban todos obediencia. El proyecto de Constitucin que Herrera redact para la Asamblea Constituyente de 1860 resume su visin conservadora de la realidad. All propona la restauracin de los diezmos eclesisticos, los fueros personales, los bienes de manos muertas y apartaba de la ciudadana a los vagos, los militares y policas, los jornaleros y los sirvientes. Segn Basadre, se trat del mayor esfuerzo constitucional hecho desde la perspectiva conservadora en el pas. La Constitucin que se aprob fue conservadora, pero la propuesta de Herrera era tan reaccionaria que fue rechazada. El pensamiento de Herrera fue muy inuyente entre los intelectuales de la fraccin criolla dominante. Sus posiciones expresaban en buena medida lo que era el sentido comn oligrquico, aunque su formulacin providencialista y apenas disimuladamente monrquica haca difcil defenderlas abiertamente. Pero a nes del siglo XIX sus tesis pudieron revestirse con una argumentacin moderna gracias al aporte del positivismo y el evolucionismo. El darwinismo social ingres con gran xito en la elaboracin de los intelectuales oligrquicos y brind una sustentacin laica a la conviccin de que los indios eran inferiores por naturaleza. De la mano de la escuela criminalstica italiana, de Cesare Lombroso y, sobre todo, de Enrique Fermi, estas tesis permearon inclusive la elaboracin de los intelectuales indigenistas de las primeras dcadas del siglo XX, en su mayora abogados formados en esta escuela que tenan una visin criminalizada del indio (Poole). El prognatismo, los labios gruesos y la frente estrecha del fenotipo indgena encajaba bien con el tipo criminal descrito por los tericos italianos. Los relatos de Enrique Lpez Albjar recogidos en Cuentos andinos reejan bien esta actitud.

3. Una clase en apuros. El civilismo al poder


La oligarqua no se mostr interesada en participar activamente en poltica mientras sus intereses no fueron afectados. En realidad, consideraba a la poltica un quehacer subalterno y le era ms cmodo cooptar a los militares que se sucedan en el poder, mientras se le dejara las manos libres para atender sus negocios, vinculados con la consignacin del guano, la ms importante fuente de riqueza del pas. Jorge Basadre, reexionando acerca de las condiciones necesarias para que el Per pueda realizarse, consideraba fundamental el problema del liderazgo: Si un pas quiere desempear una funcin activa en el mundo, necesita algo ms que una masa, a pesar que este suministra la base telrica, la unidad histrica, el complejo sociolgico, la estructura econmica, la materia prima humana que son los cimientos de un pas. Necesita mando. El mando puede provenir de la aristocracia de sangre, como sucede en las sociedades tradicionales, o de los caudillos improvisados, en las pocas ms revueltas. Pero siempre es necesario el liderazgo: democracia no quiere decir que nadie gobierne, sino que el pueblo escoge a sus propios dirigentes por medio del sufragio, para un tiempo corto y con poderes limitados. Las grandes democracias anglosajonas han inventado y popularizado una palabra que expresa mejor este concepto: leadership () Su diferencia con la concepcin totalitaria del mando est en el modo de cmo surge, sus alcances, extensin o duracin (Basadre 1968). Para el gran historiador de la Repblica el Per no ha tenido elites sino oligarquas, y all recae una de las responsabilidades fundamentales de las clases dominantes peruanas en nuestros problemas no resueltos: Se ha hablado mucho de la rebelin de las masas: olvdase con frecuencia el fenmeno de la desercin de las elites (Basadre 1968). La actitud de la oligarqua guanera cambi bruscamente cuando en 1869 Nicols de Pirola, nombrado Ministro de Hacienda del general Balta, les arrebat la consignacin del guano, para entregrsela al comerciante francs Auguste Dreyffus. Esto amenazaba mortalmente los intereses oligrquicos y en la dcada de 1860 se incrementaron los llamados a las elites para participar tanto en la vida asociativa cuanto en la poltica. En un artculo publicado en 1863 en la Revista de Lima, Francisco Laso se quejaba

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duramente del ausentismo de las elites en los procesos electorales: [] Pero, durante las elecciones que es lo que hace esa gente pulcra [...], esa gente que se llama de orden, de importancia y de juicio? Da tristeza decirlo los hombres de orden y de juicio se agazapan y se esconden como liebres. Solo cuando el drama concluye salen de sus madrigueras [...] para levantar los hombros y sonrer con desprecio, si el presidente electo [...] no tiene la sangre azul de ultramar, a quien llaman el chino, el mulato, el cholo y el indio. Verdad es que la crtica hacia el jefe de estado siempre ha sido distante de ser muy ofensiva, puesto que la gente de alto conturbo, cuando se ofrece, cala sus albos guantes (...) empua su mejor bastn y se dirige complaciente a palacio, para inclinar su rostro amable ante los pies del mulato o del cholo que ocupa el primer puesto (Monsalve 2005). Era normal que militares provenientes de grupos sociales subalternos, distintos de la oligarqua, mayormente mestizos, llegaran al poder, pero entonces sta los rodeaba y los cooptaba (sin dejar por eso de murmurar de ellos y de burlarse a sus espaldas), de tal manera de asegurar sus intereses14. La participacin de la oligarqua en la poltica se concret en la formacin del Partido Civil, el primer partido de la historia republicana, que asumi la defensa de sus intereses buscando dotar, nalmente, a la plutocracia limea de una representacin poltica propia15. Se trat del primer y virtualmente el nico rgimen civil del siglo XIX y tuvo que afrontar la gran crisis econmica que oblig nalmente a declarar al pas en bancarrota en 1876. Apenas tres aos despus el Per se vio envuelto en la Guerra del Pacco. La catstrofe que este conicto signic para el pas abri el camino al segundo militarismo: el de los caudillos de la guerra. Andrs Avelino Cceres tuvo que ser expulsado del poder a travs de una guerra civil en 1895 y as Nicols de Pirola, el segundo gobernante civil del siglo XIX, lleg al poder a travs de las armas. La guerra con Chile es importante desde otro punto de

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vista. La reexin sobre las causas del desastre llev a la primera crtica orgnica del orden social creado despus de la independencia. En el Discurso del Politeama, de 1888, Manuel Gonzlez Prada sent las bases de la crtica al orden oligrquico que se repetira a lo largo del siglo XX: No forman el verdadero Per las agrupaciones de criollos i estranjeros que habitan la faja de tierra situada entre el Pacco i los Andes; la nacin est formada por las muchedumbres de indios diseminadas en la banda oriental de la cordillera (Gonzlez Prada 1966: 51). Gonzlez Prada pona el dedo en la llaga con relacin a la inautenticidad de una nacin que exclua a la gran mayora de los peruanos. Para l, el problema medular de la organizacin republicana se encontraba en la radical distancia existente entre los postulados democrticos del ideario de los fundadores de la Repblica y la realidad social peruana concreta. En su clebre ensayo Nuestros indios (1903) calic de gran mentira una repblica democrtica... en que dos o tres millones de individuos viven fuera de la ley. En este mismo perodo se gest el indigenismo como corriente de reexin social, artstica y poltica. Clorinda Matto de Turner, la creadora del indigenismo literario, fue apadrinada por Gonzlez Prada. Pero la exclusin de la poblacin indgena del voto se mantuvo virtualmente hasta 1979, en que nalmente la Constitucin aprobada ese ao decidi otorgar el voto a los analfabetos. Jorge Basadre ha armado que el hecho decisivo en la historia peruana del siglo XX ha sido el descubrimiento del indio. Manuel Gonzlez Prada fue el primero en sealar que el problema del indio era ante todo econmico y social y Maritegui y Haya de la Torre armaron en la dcada del veinte que no haba solucin posible al problema del indio si no se solucionaba el problema de la tierra. Radicales y conservadores coincidan en que el problema fundamental que deba afrontarse era incorporar al indio a la Nacin, aunque sus propuestas divergan. Al inicio de su rgimen, Augusto B. Legua ejerci un indigenismo ocial, promulgando en 1920 una legislacin que reconoci a las comunidades indgenas, dndoles armas para defenderse frente a la agresin del latifundismo. Esto fue consecuencia de la inuencia de algunos destacados indigenistas que apoyaban al rgimen, como Hildebrando

14 No faltaron tensiones, como la que se gener un siglo despus, cuando en los aos 50 la Dirigencia del Club Nacional le neg el ingreso al dictador Manuel A. Odra, por juzgar que su aspecto de mestizo no iba con la categora de la institucin. 15 Carmen Mc Evoy (1994) rechaza la tesis, sostenida por Jorge Basadre y Heraclio Bonilla, entre otros, de que fue la prdida del control del guano lo que oblig a la oligarqua a organizarse polticamente. Pero para rebatir esta armacin se limita a citar discursos de Manuel Pardo en que ste invoca los altos intereses de la nacin. Obviamente, rechazar una proposicin de esta naturaleza, requiere una fundamentacin ms slida que remitirse a qu dice un poltico sobre s mismo.

Luego de la derrota en la guerra con Chile, con la prdida del guano y del salitre, se cerraron las posibilidades de que la oligarqua pudiera emprender un proyecto de desarrollo capitalista autnomo. Los capitalistas peruanos terminaron limitndose a la condicin de socios menores de las empresas imperialistas, tratando de construir un orden social autoritario que mantuviera a los sectores populares apartados del poder. El perodo que va entre 1895, el ao del ascenso de Nicols de Pirola al poder, y 1919, en que Augusto B. Legua asumi la presidencia de la Repblica a travs de un golpe (a pesar de haber sido elegido democrticamente) es excepcional en la historia poltica del Per, porque durante algo ms de dos dcadas se sucedieron gobiernos civiles, con la sola

Al iniciarse el siglo XX, el poder oligrquico se haba establecido rmemente. Los indios seguan apartados del poder, lo mismo que las mujeres. El pas era gobernado por una oligarqua cuya base de poder era la propiedad de la tierra, que controlaba tambin las nanzas, e impulsaba un proceso de industrializacin limitado, sobre todo en industria ligera; textiles y alimentos, principalmente. Esta sera la base para la emergencia de un proletariado que durante las dos primeras dcadas del siglo XX desarroll un notable trabajo de organizacin poltica y gremial. Este esfuerzo culmin en 1919 con un paro nacional que oblig al gobierno a conceder la jornada de las 8 horas a los trabajadores. En buena medida predominaban los artesanos entre los trabajadores y su orientacin poltica era anarquista, primero, y anarco sindicalista, despus. La prosperidad permiti una cierta expansin de las clases medias y stas ingresaron a la accin poltica a travs de la lucha por la Reforma Universitaria, que en el Per tena como objetivo romper el monopolio ideolgico que la oligarqua haba impuesto en las universidades. Esta sera la base para la emergencia de los partidos populares de masas, que cambiaran radicalmente el sistema poltico peruano.

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Castro Pozo y Jos Antonio Encinas. Al mismo tiempo, consagr la condicin de no-ciudadanos de los indgenas, a travs de una legislacin tutelar que en los hechos los colocaba en una condicin de menores de edad. Jos Carlos Maritegui trat de ganar a los indigenistas al proyecto socialista que construa abrindoles las pginas de la revista Amauta, pues estaba convencido de que la cuestin indgena era capital para cualquier proyecto de transformacin revolucionaria de la sociedad. La expansin del indigenismo tuvo como teln de fondo la gran movilizacin indgena que sacudi la sierra peruana a partir de la segunda dcada del presente siglo y que alcanz su punto ms elevado entre los aos 1919 y 1924, como respuesta a la gran expansin de los latifundios a costa de las tierras de las comunidades. No hubo, sin embargo, relacin entre ambos procesos. Favorecieron tambin la expansin del indigenismo las reivindicaciones anticentralistas y regionalistas, de la sierra frente a la costa (Rnique 1991).

interrupcin del golpe militar contra Augusto Billinghurst, entre 1914 y 1916. A este perodo Jorge Basadre lo ha denominado la Repblica Aristocrtica, y estuvo dominado por el optimismo de una oligarqua que quera modernizar el pas sin tocar las estructuras coloniales de dominacin interna. Pero por debajo del optimismo de los intelectuales oligrquicos empezaban a producirse cambios que someteran a prueba el excluyente orden social vigente.

IV. La recusacin del poder oligrquico


1. Gamonales e indios. Seores y siervos
En la sierra el gamonalismo estaba rmemente establecido y la violencia y la servidumbre favorecieron la expansin terrateniente sobre las tierras del campesinado. Los grupos de poder local serrano utilizaban el poder estatal en su propio benecio y la oligarqua costea consenta esta privatizacin del poder porque, dada la debilidad del Estado central, era conveniente para ella que los gamonales encuadraran a la poblacin indgena, manteniendo el orden utilizando la violencia. Cuando haba elecciones los gamonales solan recurrir a movilizar a sus indios para tomar las mesas electorales y apropiarse de las nforas para imponer a sus candidatos. Era tambin habitual hacer votar a sus indios por sus patrocinados. El racismo antiindgena tenda puentes entre oligarcas y gamonales. An en 1901 Manuel Candamo, presidente del Senado, y presidente de la Repblica dos aos despus, armaba que los problemas del pas residan no en las leyes sino en los hombres, y que se solucionaran con el tiempo, el cruzamiento de razas y el cambio de carcter de los peruanos (Basadre 1983, VIII: 102). Las ideas racistas tuvieron su expresin ms orgnica durante la Repblica Aristocrtica (1895 1919) en la obra de Francisco Garca Caldern. Apoyndose en las obras de Gobineau y, sobre todo, en los estudios del socilogo Gustave Le Bon, Garca Caldern, elabor un esbozo histrico en el cual las razas y su mezcla se constituan en un factor decisivo para explicar la naturaleza del continente americano, del pas y sus problemas, y la forma de solucionarlos. Para Garca Caldern, la combinacin de las condiciones histricas y naturales hicieron de los indgenas una raza inferior, y la nica posibilidad para asegurar la viabilidad del pas como nacin era el dominio de las razas superiores sobre las inferiores, lo cual exiga una agresiva poltica de inmigracin, que restableciera el equilibrio racial: En Sudamrica, la civilizacin depende de la dominacin numrica de los conquistadores espaoles, del triunfo del hombre blanco sobre el mulato, el negro y el indio. Una fuerte inmigracin puede restablecer el desequilibrio de las razas americanas (Garca Caldern 2001). Su propuesta poltica era autoritaria y consista esencialmente en apartar al pueblo del poder y dar el gobierno del pas a una aristocracia de la inteligencia. Para la elite criolla y quienes compartan su visin del mundo la condicin para construir la nacin era la desaparicin de los indios: para unos su exterminio puro y simple -la va inglesa-, o la inmigracin de individuos de razas vigorosas, que permitieran superar las taras biolgicas de los indgenas a travs del mestizaje biolgico, para otros. La redencin del indio pasaba por eliminarlo, fsica o culturalmente; el etnocidio fsico o el etnocidio cultural. Este es un sentido comn que ha tenido una enorme fuerza en el pas. En cierta manera, este programa se ha realizado, si se observa la continua reduccin del peso de la fraccin denida como india que se ha producido a lo largo del siglo XX. A inicios del siglo Manuel Gonzlez Prada consideraba que los indios constituan las nueve dcimas partes de la poblacin. Hacia nes de la dcada del veinte los intelectuales de la Generacin del Centenario crean que representaban las cuatro quintas partes, como lo sostiene Maritegui en numerosos textos. En la dcada de los cuarenta, de acuerdo al censo nacional, eran algo menos de la mitad de la poblacin. Actualmente, de manera asaz impresionista -pues ya nadie puede denir con precisin qu es un indio- se considera que constituyen la tercera, la cuarta o la quinta parte. Esto es consecuencia no de un mestizaje biolgico generalizado sino de los cambios demogrcos que ha experimentado el pas como consecuencia de la crisis del agro y las grandes migraciones de mediados del siglo XX: el incremento del peso de la costa, a expensas de la sierra, y de las ciudades, a costa del campo. De los 6.2 millones de habitantes que haba en 1940, 35.5% eran poblacin urbana y el 64.5% poblacin rural. Para 1993 se pas a 22.2 millones de habitantes, y los porcentajes de poblacin urbana y rural fueron de 70.4% y 29.6%, respectivamente: el Per es ya un pas eminentemente urbano. Por otra parte, cambi fuertemente la relacin entre las regiones naturales durante el mismo perodo. La poblacin de la costa pas de 24% a 52.2%; la de la sierra del 63% al 35.8% y la de la selva del 13% al 12%: sta ltima ha disminuido ligeramente su peso relativo en el pas, la sierra ha reducido drsticamente el suyo,

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mientras que la costa lo ha elevado a ms del doble. Habitualmente se asocia la condicin de indio a la de poblador serrano, rural y campesino. La reduccin del peso relativo de estos sectores se lee como una reduccin del peso de lo indgena. En el imaginario de los peruanos, el Per ha pasado en el ltimo medio siglo de ser un pas eminentemente rural, serrano e indgena, a ser un pas costeo, urbano y mestizo.

2. La Generacin del Centenario y la emergencia de los partidos modernos


El cuestionamiento de la sociedad oligrquica alcanz su ms alta expresin en los aos veinte, durante el rgimen de Augusto B. Legua, en la crtica de la Generacin del Centenario. A ella se debe la constitucin de los dos movimientos polticos que mayor inuencia han tenido en durante el siglo XX: el Partido Aprista de Vctor Ral Haya de la Torre y el Partido Socialista fundado por Jos Carlos Maritegui. Haya y Maritegui eran opositores frontales del orden oligrquico y del imperialismo, crean que era necesaria una revolucin social y que los trabajadores deban conducir el pas. Pero haba entre ambos discrepancias sustantivas en sus programas revolucionarios. Haya consideraba que el capitalismo era necesario para el desarrollo del Per. El imperialismo tena, junto a su lado negativo, opresor y explotador, un aspecto positivo, pues traa el progreso y los capitales que el pas necesitaba; si en los pases desarrollados era la ltima fase del capitalismo, en pases como el Per deba ser su primera fase. El Estado antiimperialista (cuyos pilares eran la empresa privada, el capitalismo estatal y el cooperativismo) deba negociar desde posiciones de fuerza, recuperando los aspectos positivos del imperialismo y neutralizando los negativos. Este Estado deba estar dirigido por las clases medias, ms numerosas que el proletariado y ms instruidas que el campesinado. Maritegui crea, en cambio, que el imperialismo, al mismo tiempo que propiciaba el crecimiento y el progreso en los pases centrales, tena que ocasionar el atraso y la miseria en los de la periferia. La liberacin nacional no era posible dentro del orden capitalista: a la consigna aprista de somos revolucionarios porque somos antiimperialistas, Maritegui le opuso la de somos antiimperialistas porque somos revolucionarios. Para l,

El debate entre Haya y Maritegui se desarroll con creciente aspereza luego de que el primero conformara el APRA como un partido en 1928 y decidiera lanzar su candidatura a la presidencia. La polmica se interrumpi con la prematura muerte de Maritegui, en abril de 1930, cuando apenas tena 35 aos de edad. Un mes despus su sucesor, Eudocio Ravnez, convirti el Partido Socialista en el Partido Comunista. En la fase de profunda agitacin de inicios de los treinta, apristas y comunistas se enfrentaron entre s con tanto encarnizamiento como contra los enemigos del pueblo. As se produjo la irrupcin de las masas organizadas por primera vez en la historia peruana, en un momento de grandes convulsiones planetarias: la crisis del capitalismo de 1929, el ascenso del fascismo, la Segunda Guerra Mundial, la devastacin de Europa y la aparicin del orden mundial bipolar de la guerra fra. Augusto B. Legua fue derrocado en 1930 y su cada abri una etapa de intensa agitacin. La candidatura de Haya de la Torre al poder se enfrent a la de Snchez Cerro, que gozaba de gran popularidad por haber depuesto al creador de la Patria Nueva. Las elecciones fueron ganadas por Snchez Cerro por un estrecho margen pero Haya no acept ese resultado y se declar Presidente moral del Per. En opinin de Jorge Basadre, que particip en la elaboracin del estatuto electoral, que consagr el voto secreto por primera vez, se trat de una de las elecciones ms limpias de la historia poltica del Per. El enfrentamiento prosigui en distintos terrenos, deviniendo en una guerra civil que culmin en el asesinato de Snchez Cerro por un militante aprista. La oligarqua coloc entonces en el poder al mariscal Oscar R. Benavides, el mismo que derroc a Billinghurst en 1914, e impuso su dominio por la fuerza.

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siendo necesario unir a las diversas clases explotadas, era el proletariado la que deba encabezar el frente popular, porque, a pesar de su escaso nmero, era la nica en condiciones de desarrollar una posicin antiimperialista consecuente. Para Maritegui, el campesinado no era slo un contingente de trabajadores con demandas econmicas, sino un sector social fundamental, no slo por ser el mayoritario en el pas sino porque tena una identidad cultural que lo diferenciaba, que tena un conjunto de reivindicaciones anticoloniales con un alto contenido revolucionario, que haba mantenido con tenacidad los rasgos colectivistas del ayllu y constitua una base fundamental para la edicacin del socialismo peruano.

La Generacin del Centenario destruy la hegemona ideolgica de la oligarqua. El Partido Civil entr en receso en 1919, cuando ascendi Legua al poder, y luego de la cada del dictador no pudo recomponerse. El pas haba cambiado profundamente para la dcada del treinta y los intelectuales oligrquicos no lo comprendan. Derrotados en el terreno de las ideas, algunos de sus ms importantes idelogos, como Jos de la Riva Agero, abrazaron el fascismo. Para Riva Agero, el fascismo no era solamente una valla contra el ascenso popular; sino una insurreccin contra dos siglos de historia, la modernidad y los ideales democrticos de la Revolucin Francesa: El Estado Fascista es tico, catlico (...), totalitario e imperial. Es la resurreccin adecuada del Antiguo Rgimen, la triunfante conculcacin de 1789 (). Mucho de esto he contemplado y admirado, en obra o en proyecto; y me convenc de que era el Fascismo el ms propicio ambiente para el auge de la civilizacin en los pases latinos. Igual conviccin se dilata en los ms abonados representantes de las nuevas generaciones del Per (Lpez Soria 1981). En el perodo que se abri con el derrocamiento de Legua, el Per cambi cinco veces de presidente en tres aos, vivi una guerra civil y los oligarcas slo pudieron sostener su orden recurriendo a gobiernos autoritarios, lo que Jorge Basadre ha llamado el tercer militarismo. El pacto entre la oligarqua y los militares fue sellado luego de la masacre de ms de un centenar de soldados y ociales en el cuartel ODonovan de Trujillo y del fusilamiento, en represalia, de millares de apristas frente a los muros de Chan Chan, en 1932. El APRA y el Partido Comunista fueron proscritos y durante los siguientes treinta aos el poder oligrquico se sostuvo principalmente en base a la violencia, aunque recurriendo eventualmente a elecciones poco representativas.

motiv fuertes presiones sobre el orden terrateniente, que se expresaron a travs de la migracin y las invasiones. A partir de la segunda mitad de la dcada empezaron a surgir las barriadas alrededor de las ciudades ms importantes del pas, como consecuencia de grandes migraciones de peruanos que abandonaban el campo para buscar nuevas oportunidades en las ciudades. El gobierno del general Odra (1948-1956) tuvo que hacer frente a las demandas que este vasto movimiento de nuevos pobladores urbanos. Una coyuntura excepcional de buenos precios, especialmente durante la guerra de Corea, permiti a Odra aliviar la presin de los sectores migrantes por empleo y servicios pblicos bsicos. Gan as una signicativa clientela popular, con la que neutraliz al APRA y el Partido Comunista, que, incapaces de derrocar al rgimen, conspiraban desde la clandestinidad. El gobierno de Odra aprovech la bonanza exportadora y ampli la seguridad social, otorg el salario dominical, construy las grandes unidades escolares y busc ejercer un patronazgo sobre los sectores migrantes. Los grandes cambios que el Per de mediados de siglo estaba experimentando crearon nuevos contingentes sociales que exigan participacin poltica. La gran migracin cambiaba el rostro del pas. A lo largo de la segunda mitad del cincuenta y los primeros aos de la dcada siguiente las tomas de tierras en el campo y la ciudad remecieron el orden oligrquico. Los sectores medios emergentes, formados como consecuencia de la expansin del Estado, presionaban por reformas, mientras los trabajadores urbanos demandaban mejores condiciones de vida. La presin de las organizaciones polticas que actuaban en la clandestinidad, de los sectores medios emergentes, de la clase obrera, formada alrededor de la sustitucin de importaciones y la poltica estatal de obras pblicas, de la propia oligarqua que aspiraba a controlar el poder y que resenta la autonoma del dictador al que haba contribuido a poner en el poder, crearon una situacin potencialmente explosiva. Las presiones por la democratizacin del pas se hacan cada vez ms masivas. Luego de violentas movilizaciones en Arequipa y Huancayo, Odra se vio obligado a negociar una salida poltica, convocando a elecciones generales en 1956. Para las elecciones del 56, todas las fuerzas polticas reconocan la necesidad de integrar al APRA, el partido ms importante del pas, a cualquier negociacin. El candidato ocialista, Hernando de Lavalle, representante de

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3. El ocaso de la oligarqua
Para los aos cuarenta el agro peruano haba entrado en una grave crisis. Con algo ms de seis millones de habitantes, de los cuales cuatro vivan en el campo, la tierra existente era cada vez ms insuciente para una poblacin en expansin que dependa de las actividades agropecuarias. La baja productividad de las explotaciones tradicionales, por otra parte, agravaba la situacin. Esto

La alianza concertada entre Haya de la Torre y Manuel Prado Ugarteche no fue una simple maniobra oportunista sino el resultado de cambios trascendentales en la lnea del partido aprista. A mediados de los cincuenta se produjo un viraje ideolgico fundamental, cuando Haya de la Torre adscribi una nueva lnea que denomin Interamericanismo democrtico sin imperio. En 1963, el APRA se ali no slo con el Movimiento Democrtico Peruano de Manuel Prado Ugarteche sino tambin con la Unin Nacional Odrista del ex dictador Manuel A. Odra, quien una dcada antes masacrara a los apristas y que representaba a la fraccin terrateniente de la oligarqua. Surgi as la superconvivencia, un rgimen que cerr a lo largo de la dcada del sesenta el camino a las transformaciones que el pas reclamaba. Este viraje provoc la renuncia de sectores radicales del aprismo, que crearon el APRA Rebelde, en 1959. Poco despus, y bajo la inuencia de la revolucin cubana, esta organizacin se convirti en el Movimiento de Izquierda Revolucionaria MIR, que organiz en 1965 un alzamiento guerrillero contra el rgimen del arquitecto Belande, con el propsito de realizar las transformaciones que el pas necesitaba. Este giro inesperado provoc otro irnico viraje en la historia peruana. La fuerza armada, que tradicionalmente haba sido el principal sostn del orden oligrquico (perro guardin de la oligarqua, la llam el general Velasco Alvarado en un clebre discurso) decidi realizar la revolucin antioligrquica a la que el APRA haba renunciado y que Fernando Belande se haba mostrado incapaz de hacer. Mientras el ms importante partido antioligrquico se converta en defensor de la oligarqua, la fuerza armada se preparaba para realizar la revolucin antioligrquica. La consecuencia sera una revolucin hecha desde arriba, por militares que desconaban de la movilizacin popular autnoma, que desmantel el poder econmico y poltico de la oligarqua pero dej intacto su poder simblico.

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4. El pas bloqueado. La revolucin antioligrquica inconclusa


Un primer rasgo atpico del golpe militar que encabez el general Juan Velasco Alvarado, el 3 de octubre de 1968, fue su naturaleza institucional. Tradicionalmente los golpes haban sido el resultado de iniciativas de caudillos que tomaban el poder para desarrollar una poltica personal. El golpe de 1968 se hizo en nombre de las fuerzas armadas y durante los siete aos siguientes Velasco Alvarado mostr una gran habilidad para mantener la unidad militar en torno a los objetivos de la revolucin de las fuerzas armadas, a pesar de los conictos que se agitaban al interior de los institutos castrenses. En esencia, los militares se proponan realizar un conjunto de cambios estructurales que permitieran superar el atraso del pas y la dependencia frente a los intereses imperialistas. La manera de garantizar la seguridad nacional era promoviendo la integracin, y sta tena como requisito una poltica que permitiera emprender un proceso de desarrollo autosostenido. Esto

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la alianza oligrquico-imperialista, ofreci a los apristas el retorno a la legalidad, pero Manuel Prado Ugarteche, el representante de la fraccin nacional de la oligarqua, les ofreci el cogobierno. Prado lleg al poder con el apoyo del APRA. Surgi as la alianza poltica conocida como la convivencia. En las elecciones de 1956 aparecieron nuevos partidos: Accin Popular, la Democracia Cristiana, el Movimiento Social Progresista, organizaciones formadas por profesionales, que expresaban los intereses de las clases medias en expansin. Todos los sectores de la sociedad peruana, con excepcin de la oligarqua, demandaban cambios.

Un hecho importante fue la explosin educativa que vivi el pas a partir de la dcada del sesenta, que cataliz las contradicciones no resueltas de la sociedad peruana. Los sectores oligrquicos, primero, y los burgueses que les siguieron, despus, cedieron nalmente a la presin popular incrementando la cobertura educativa. La inversin en educacin subi entre 1960 y 1965 un 85%, llegando a representar el 5.1% del producto bruto interno y el 33% del presupuesto, una cifra cercana a la de los pases desarrollados. El nmero de estudiantes creci en 50% y el de maestros en 67%. La tasa de reclutamiento estudiantil fue la ms alta de Amrica Latina (Ctler 1978). Al mismo tiempo la educacin estatal fue abandonada a su suerte. El deterioro de la calidad de la educacin, unido a la conciencia de que la educacin ya no era un canal de ascenso social seguro, fue el sustrato sobre el que se produjo el proceso de radicalizacin poltica que dara lugar a la formacin de una izquierda poderosa, cuyo origen universitario es indudable. En los sectores ms radicales se incub la alternativa senderista, que tuvo un canal fundamental para su expansin en el sistema educativo y que encontr un excelente caldo de cultivo en la frustracin que gener el fracaso de los militares velasquistas en su intento de modernizar el pas.

supona enfrentarse con los intereses oligrquicos y el capital internacional, especialmente norteamericano. Era un proceso que demandara dcadas, pues los militares se proponan quedarse en el poder el tiempo necesario no slo para realizar todas sus reformas sino para asegurarse de que ellas seran irreversibles. La doctrina de la revolucin peruana se desarroll a lo largo de varios aos y en su gestacin jug un rol importante el Centro de Altos Estudios Militares, CAEM, que tuvo un papel destacado en la concepcin de las reformas. Se trat de una revolucin autoritaria, hecha desde arriba, que clausur el Parlamento, declarando en receso los partidos polticos y el juego democrtico, e intervino el Poder Judicial. En 1970 Velasco expropi los diarios Expreso y Extra por atacar a la revolucin y en 1974 la casi totalidad de los medios de prensa, radio y televisin fueron expropiados, colocndolos bajo el control de periodistas adictos al rgimen. A los militares no les interesaba especialmente mantener las formas democrticas. Al mismo tiempo, los militares fueron notablemente tolerantes con la organizacin sindical: centrales de trabajadores como la CGTP, clausurada desde nes de la dcada del 20, fueron reconocidas, as como centenares de federaciones, sindicatos y otras organizaciones gremiales. La medida ms trascendental dictada por el gobierno militar fue la reforma agraria decretada el 24 de junio de 1969. Se trat de una de las reformas agrarias ms radicales del continente. Sus objetivos eran terminar con la explotacin de los trabajadores por los latifundistas, transferir capitales del agro a la industria y modernizar la arcaica estructura social rural peruana. La reforma tuvo xito en terminar con los terratenientes, tanto en la sierra como en la costa. En un proceso que no encontr una signicativa resistencia (lo cual muestra hasta qu punto estaba madura la situacin para una revolucin antioligrquica) se transri el grueso de la tierra, pagando a los propietarios expropiados con bonos que tericamente podan ser redimidos con relativa rapidez si eran reinvertidos en la industria. Pero la tierra no fue entregada directamente a los campesinos sino a cooperativas agrarias y a empresas agrcolas de inters social, creadas expresamente para evitar que la gran propiedad se fraccionara. Los militares queran mantener la mayor productividad de las grandes explotaciones evitando el minifundismo. El problema es que esto no atenda a la demanda campesina

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fundamental, que era la recuperacin de las tierras. Los administradores nombrados por el Estado con frecuencia eran los mismos que haban trabajado para los antiguos patrones y los campesinos terminaron sintiendo al Estado como un nuevo patrn. Cundi la corrupcin a la sombra de manejos irregulares de los burcratas asociados con las aristocracias gremiales. El Estado descapitaliz a las explotaciones ms productivas y cay la productividad. En las explotaciones tradicionales no haba excedentes que redistribuir y cundi el descontento. Exista un problema ms estructural: con el crecimiento de la poblacin y la continua retraccin de la frontera agrcola (producto de la ausencia de una poltica de conservacin de suelos y su sobreexplotacin, a la que empuja la falta de tierra en un crculo vicioso perverso), la tierra existente alcanzaba apenas para una cuarta parte de los trabajadores que la demandaban. El minifundismo al que empujaba esta situacin bloqueara los intentos de modernizacin del agro tradicional y haran caer la participacin del agro en la economa nacional a la mitad. Pero, a diferencia de lo sucedido en Europa y los pases desarrollados, donde la reduccin del peso del sector agrario fue acompaado del crecimiento del sector industrial, en el pas la manufactura permaneci estacionaria durante el ltimo medio siglo y en los ltimos tiempos comenz a retraerse: El sector extractivo, principalmente la agricultura, redujo su participacin en la ocupacin de manera constante entre 1950 y la actualidad de 60 a 30 por ciento aproximadamente, mientras el sector terciario variaba su incidencia de manera igualmente sostenida creciendo del 23 hasta ms del 50 por ciento. En el medio, el sector secundario o transformador ucta entre los estrechos mrgenes del 16 y el 18 por ciento. Ms todava: la manufactura, tanto en 1950 como ahora representa slo el 13 por ciento de la ocupacin total. Esta es posiblemente la ms resumida historia del empleo en nuestro pas (Bernedo 1997). El sector terciario que ha crecido no es el de los servicios de elevada productividad que caracteriza a la actual sociedad de la informacin sino el del comercio ambulatorio y la informalidad, de los migrantes que tienen que inventarse un trabajo para sobrevivir, generalmente con muy bajos requerimientos de calicacin y muy bajo costo de incorporacin: de productividad muy baja y que no aade valor a lo producido.

En la industria y la minera los militares crearon las comunidades industrial y minera, formas de participacin de los trabajadores en las utilidades a travs de las cuales pretendan entregarles el control de la mitad de las acciones de las empresas. La intencin de los idelogos de la revolucin militar era conciliar los intereses del capital y el trabajo. El problema fue que la mayora de los empresarios no podan ver a sus trabajadores como iguales con los cuales dialogar. Las barreras en un pas estamental, como era el Per oligrquico, no slo eran clasistas sino tambin tnicas. Ms de una vez los patronos dijeron que estaban dispuestos a compartir las utilidades, pero de ninguna manera dar participacin a los obreros en la gestin de las empresas. Al mismo tiempo los militares, aunque consintieron en la agremiacin de los trabajadores, desconaban de toda forma de movilizacin popular que no estuviera bajo su control. De all que promovieran la formacin de gremios paralelos para enfrentar a las organizaciones independientes de los trabajadores: la Central de Trabajadores de la Revolucin Peruana (CTRP), frente a la Central General de Trabajadores del Per (CGTP), el Sindicato de Educadores de la Revolucin Peruana (SERP) frente al Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin Peruana (SUTEP), la Central Nacional Agraria (CNA) frente a la Confederacin Campesina del Per (CCP), etc. Aparentemente, la funcin de los trabajadores deba ser simplemente respaldar y aplaudir las medidas promulgadas en su favor por los militares, sin dudas ni murmuraciones, como reza el re-

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Un elemento central del proceso militar fue el antiimperialismo. A apenas seis das del golpe de estado, Velasco Alvarado anunci, el 9 de octubre de 1968, la expropiacin de la Brea y Parias, los yacimientos petroleros explotados por la International Petroleum Company (IPC), la lial de la Standard Oil de New Jersey. La fecha fue declarada el Da de la Dignidad Nacional. El enfrentamiento con el gobierno norteamericano, que amenazaba con represalias por la expropiacin de la IPC y de algunas otras empresas imperialistas, radicaliz la poltica internacional del rgimen. El Per abri relaciones con el conjunto de pases del mundo, incluidos los socialistas. Se levant la prohibicin que impeda a los peruanos viajar a los pases socialistas. El Per se incorpor a la organizacin de Pases No Alineados; un grupo de pases que buscaban desarrollar una poltica independiente, equidistante de Estados Unidos y la Unin Sovitica, las grandes superpotencias de la poca. Se acercaba el centenario de la guerra del Pacco y la

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Desde el punto de vista econmico la reforma agraria velasquista fue un fracaso. Pero tuvo efectos sociales trascendentales, al terminar con los terratenientes y las relaciones de servidumbre que imperaban en buena parte de la sierra peruana. Las fallas del proceso dejaron una herencia ambigua. Por una parte, Sendero Luminoso aprovech sus vacos para lanzar a los trabajadores contra las empresas asociativas buscando destruirlas completamente, especialmente en el departamento de Puno. Por otra parte, es de preguntarse cul habra sido el derrotero de la guerra si Sendero hubiera encontrado un agro como el que existi hasta antes de la reforma agraria, con hacendados que eran seores feudales de horca y cuchillo y campesinos sometidos, bajo relaciones feudales que incluan los castigos fsicos y la violencia permanente, en explotaciones en las que el terrateniente era la ley y el Estado no tena acceso.

glamento militar. Ms adelante, Velasco Alvarado decidi la creacin del Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social (SINAMOS), el intento ms ambicioso de dotar de una base social a la revolucin militar, que fracas por los conictos que se agitaban al interior de la conduccin del proceso y por el avance de la organizacin independiente, gremial y poltica, de los trabajadores. En el terreno cultural, la revolucin militar tom algunas medidas con un fuerte contenido simblico, como declarar el quechua la segunda lengua ocial del Per, erigir la ecie del gran lder anticolonial indgena Tpac Amaru II como smbolo de la reforma agraria, realizar los Festivales Inkarr, que permitieron que vastos sectores urbanos entraran en contacto, algunas veces por primera vez, con la rica produccin cultural de los pueblos del interior. Se dispuso que los medios de comunicacin emitieran obligatoriamente cierta cantidad de msica folklrica y programas en lenguas vernculas. El nacionalismo militar se expres tambin en medidas en algunos casos ms que discutibles, como prohibir la imagen de Papa Noel, remplazado por el Nio Manuelito, en la Navidad, vetar programas como Plaza Ssamo o la deportacin del rockero Carlos Santana, por considerar que estas expresiones culturales eran alienantes. Fue especialmente importante la reforma de la educacin, que cuestionaba la educacin tradicional por alienante, memorstica y acrtica, y que pretenda remplazarla por una educacin que formara estudiantes crticos, solidarios, comprometidos con su realidad.

evolucin de los acontecimientos mostraba la precariedad del rgimen de Salvador Allende y la posibilidad de que ste fuera sucedido por un gobierno militar autoritario. Los militares peruanos queran renovar su armamento pero Estados Unidos utilizaba su posicin de proveedor de pertrechos blicos para presionar. El detonante de la crisis de las relaciones fue la negativa norteamericana de venderle aviones de combate al Per. El gobierno militar decidi comprar entonces aviones Mirage a Francia y poco despus renov todo su armamento acudiendo como proveedora a la Unin Sovitica. El Per haba roto completamente su dependencia logstica con relacin a los Estados Unidos. Ningn gobierno de la regin, con la excepcin de Cuba, haba llegado tan lejos. El 29 de agosto de 1975 el proceso conducido por Juan Velasco fue cortado por un golpe militar encabezado por su ex ministro de economa, el general Francisco Morales Bermdez. La economa peruana haba entrado en crisis un ao antes, como consecuencia de la recesin mundial iniciada en 1973 y a las debilidades internas del proyecto militar. El rgimen de Velasco Alvarado emprendi algunas grandes obras, como el oleoducto norperuano y la irrigacin de Majes, recurriendo al endeudamiento externo. La deuda peruana, que cuando los militares destituyeron a Belande ascenda a 770 millones de dlares, para 1975 llegaba a los 5,500 millones de dlares. En los 15 aos siguientes se multiplicara por seis veces ms y para 1990 el Per habra pagado 26 mil millones por intereses y moras; ms que el monto total de la deuda a 1990. Los proyectos militares eran de larga maduracin y cuando la crisis petrolera arrastr a la crisis de la deuda el pas no tuvo como afrontar las dicultades. La retraccin de los ingresos provoc la reaccin de los trabajadores y Velasco Alvarado, enfermo y aislado, luego de una operacin que le hizo perder una pierna, recurri a la represin. El 5 de febrero de 1975 una huelga policial abri el paso a una asonada en Lima que culmin con muertos y heridos, incendios y saqueos de locales pblicos. Velasco exasper la represin y decenas de opositores del rgimen fueron deportados, mientras se desataba una fuerte persecucin contra los disidentes. De all que el golpe de Morales Bermdez fuera bien recibido incluso por sectores que haban apoyado a Velasco Alvarado, quien fue abandonado por los mandos militares y cay aislado y sin ofrecer resistencia, sin que nadie se movilizara para defender su rgimen. Muri poco tiempo despus. Morales Bermdez, luego de una breve primavera democr-

tica, se arm en el poder y se deshizo de los elementos radicales del gobierno, emprendi el desmontaje de las reformas velasquistas. La crisis econmica fue encarada a travs de ajustes estructurales, a los que el pueblo dio el nombre de paquetazos, que no lograron impedir la espiral descendente. La conictividad social fue encarada a travs de la represin policial y militar. Se suspendieron las garantas constitucionales, Lima fue puesta bajo el toque de queda y el estado de sitio, pero no se pudo impedir que las protestas prosiguieran. La respuesta popular se dio a travs de movilizaciones en las provincias, que conuyeron nalmente en Lima en un gran paro nacional, convocado por la CGTP, al que se plegaron el conjunto de trabajadores del campo y la ciudad, el 19 de julio de 1977. La contundencia de esta movilizacin oblig a Morales Bermdez a anunciar, en el discurso presidencial por las Fiestas Patrias, una semana despus, que los militares abandonaran el poder. Se convoc a una Asamblea Constituyente, que deba preparar una nueva constitucin y preparar las condiciones para la transferencia del poder. Al mismo tiempo, se anunci el despido de los 5 mil dirigentes sindicales ms importantes del pas. Esta medida, entusiastamente acogida por los empresarios, cambi radicalmente la correlacin de fuerzas entre el trabajo y el capital y abri el paso a una violenta concentracin del ingreso, agravando las desigualdades socioeconmicas existentes. El ingreso de quienes perciban remuneraciones cay desde alrededor del 50% del ingreso nacional, en la primera mitad de los setenta, hasta menos del 20% en los noventa, mientras que las utilidades de las empresas y las rentas patrimoniales y nancieras se triplicaron, pasando del 18-20% hasta 58-60 % (Bernedo 2005). Adicionalmente, al descabezar al sector mejor organizado del pas, el despido masivo de los dirigentes gremiales ms importantes dej a los trabajadores inermes frente a la ofensiva de Sendero, que se desencaden tres aos despus. El paro nacional de 1979 fue la ltima accin poltica de envergadura que pudieron realizar los trabajadores organizados. La crisis econmica fue reduciendo el peso de la clase obrera. La fragmentacin de los trabajadores, la informalizacin de la economa y la violencia poltica crearon el ambiente propicio para una ofensiva neoliberal exitosa en los 90 y para la destruccin de las conquistas sociales de los trabajadores de comienzos del siglo XX. Con el desempleo generalizado, la terciarizacin de la

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En 1978 se realizaron las elecciones para la Asamblea Constituyente. Los partidos polticos volvieron a la vida pblica y la sorpresa que depararon los comicios fue que la izquierda, dividida en varias candidaturas, sac una votacin que se acercaba a un tercio del electorado. Se trataba de un voto de conanza popular hacia una militancia juvenil que en muchos casos haba abandonado las aulas universitarias para ir a las minas, barrios, comunidades campesinas y sindicatos, para tratar de fundirse con el pueblo y organizar a los sectores populares para hacer una revolucin en el pas. La Constituyente fue presidida por Vctor Ral Haya de la Torre, quien apenas alcanz a rmarla, poco antes de su muerte. La Constitucin, aprobada en 1979, otorg, por n, el voto a los analfabetos, consagrando que podan votar todos los peruanos mayores de 18 aos. A casi 170 aos de la fundacin de la Repblica, por n se hizo realidad el sufragio universal. Por una irona de la historia, el da 17 de mayo de 1980, en la vspera de la fecha cuando los indgenas excluidos por el veto contra los analfabetos podran ejercer por primera vez su recin ganado derecho al voto, una pequea columna guerrillera tom el pequeo poblado de Chuschi, en Ayacucho, para destruir las nforas electorales, proclamando su decisin de boicotear las elecciones. As comenz Sendero Luminoso la guerra que durante la siguiente dcada ensangrentara al pas.

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Para mediados de los ochenta, en medio de una crisis general en marcha, la situacin poltica del Per era excepcional. En el mismo espacio coexistan el APRA, el partido reformista histrico ms importante de Amrica Latina, que llegaba al poder bajo el liderazgo de Alan Garca, la Izquierda Unida, la izquierda legal ms poderosa del continente que no estaba en el poder, y Sendero Luminoso, la guerrilla ms letal y que ms se acercaba a su objetivo de tomar el poder por la violencia. Luego de una inicial intencin de juzgar a los militares acusados de violar los derechos humanos, la represin indiscriminada como respuesta al terrorismo de Sendero Luminoso sigui ensangrentando el pas. La estrategia que no haba funcionado con Belande fracas tambin con Garca y a nes de la dcada Abimael Guzmn plante como objetivo estratgico para Sendero construir la toma del poder. Un cuarto de milln de peruanos se marchaban

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economa, los services, la apertura indiscriminada del mercado a las importaciones que, como en el caso de las manufactura chinas o los alimentos norteamericanos vienen con precios de dumping- y la crisis del socialismo, el peso de las alternativas de izquierda se redujo a su ms bajo nivel y se volvi normal el salario continuamente reducido, las jornadas de trabajo de 12 horas, los contratos por menos de tres meses y sindicatos de trabajadores cuya nica reivindicacin es mantener el trabajo. El comercio, especialmente el de pequea escala, se convirti en la actividad fundamental. Representaba el 5% en los 50 y para mediados del setenta creci al 10%, u 11.4 %, si se incluyen los restaurantes y hoteles. A mediados de los noventa lleg al 26.7%, segn ENNIV 94. Cuando menos uno de cuatro empleos estn en el comercio en el Per actual. Y uno de cada seis trabajadores se dedica al comercio ambulatorio o en puestos de mercado y pequeas bodegas y restaurantes; de hecho, la ocupacin ms frecuente del Per urbano es la de vendedor ambulante (Bernedo 1997).

5. Tiempos de crisis
La dcada del ochenta se inici con la sorpresa de que los electores volvieron a llevar al poder a Fernando Belande Terry, el mismo poltico al que los militares haban derrocado doce aos antes. Aunque Belande intent retornar al pasado, liquidando las reformas de Velasco Alvarado, la correlacin de fuerzas existente le impidi avanzar en esa direccin en la medida en que l hubiera querido. Belande inici su gobierno devolviendo los peridicos expropiados por los militares a sus antiguos dueos. Tuvo que volver a encarar algunos desafos que lo haban perseguido en su primer gobierno: una guerrilla cuya importancia inicialmente trat de minimizar, encargando la represin a la polica, una crisis econmica con una inacin que para el nal de su gobierno superaba los tres dgitos, una creciente corrupcin que durante la dcada siguiente se convertira en uno de los problemas ms graves del pas, y algunos problemas especiales, como la incursin del ejrcito ecuatoriano en Falso Paquisha y el fenmeno del Nio. Abona a su favor haber convocado a las elecciones municipales pero empaa su mandato haber resignado su responsabilidad constitucional, al entregar el poder poltico en las regiones a los militares para la represin del alzamiento senderista. La consecuencia fue una guerra que, slo en los aos 1983 y 1984 cobr alrededor de 28 mil muertos, la mayor parte de ellos en Ayacucho. El resultado de la crisis fue su cada del 45% de adhesin con que lleg al poder el 80 al 4% que obtuvo Accin Popular en 1985.

cada ao por la violencia, los muertos se contaban por miles, la destruccin de la infraestructura productiva por los atentados senderistas, particularmente contra la infraestructura de transmisin de energa, agravaban la crisis econmica y alimentaban la situacin de zozobra psicolgica. El deterioro de todos los indicadores adquira las dimensiones de una catstrofe. El ndice de precios de productos de exportacin cay en un 40 por ciento y la inversin externa fue casi imperceptible. La acumulacin negativa en la balanza de pagos superaba los 12,000 millones de dlares, a pesar de un saldo positivo de la balanza comercial del orden de los 3,134 millones de dlares. El crecimiento del PBI. entre un extremo y otro de la crisis es nulo a precios constantes y cae al 70 por ciento de su valor original en trminos per cpita. Si el producto hubiera seguido la tendencia del periodo previo a la crisis, se hubiera ms que duplicado, en lugar de tener este descenso, y la formacin bruta de capital en su componente de equipo y maquinaria hubiera crecido seis veces. La liquidez total de la economa y el efectivo en poder del pblico descendieron igualmente a alrededor la sexta parte. Desde luego, esta reduccin est inducida por sucesivos ajustes para contener el proceso inacionario, intensivo en los aos nales de la dcada de los ochenta. De diciembre 1975 a diciembre 1990 aumentaron los precios de consumo 14.8 millones de veces mientras la moneda se devaluaba, en el mismo lapso, 11.5 millones de veces (Bernedo 1997). La miseria extendida, que llev a ms de la mitad de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza y a la tercera parte a la pobreza extrema, al ir acompaada de un enriquecimiento mucho ms acelerado de la fraccin privilegiada de la poblacin agrav el abismo social, agravando las condiciones que alimentaban la violencia poltica. sta ltima, con cerca de 70 mil peruanos muertos, ms 25 mil millones de dlares en prdidas materiales, medio milln de hurfanos y deudos y costos humanos inconmensurables, mostr hasta que punto el pas no haba superado sus problemas endmicos. Contra todo lo que sostienen los estudios sobre guerras irregulares, que arman que los revolucionarios no pueden golpear su base social sin suicidarse, porque dependen de su apoyo para sobrevivir, Sendero Luminoso golpe principalmente

a los indgenas que deca representar: la mayora de sus vctimas provienen de ese sector. Pero a pesar de eso pudo constituir una base social que le permiti convertirse en una de las fuerzas determinantes de la poltica peruana a inicios de los noventa. La respuesta a este misterio se encuentra en las tradiciones autoritarias heredadas del gamonalismo republicano. Los indgenas no rechazaban el accionar antidemocrtico de Sendero porque no tenan en su experiencia tradiciones democrticas con las cuales contrastarlo. La violencia brutal y sanguinaria y el autoritarismo senderista se insertaban en tradiciones polticas realmente existentes, y por eso eran aceptados. Despus de todo, Sendero prometa que con el tiempo la direccin de la violencia se invertira, e ira de abajo para arriba, en lugar de arriba para abajo. La promesa de la vuelta de la tortilla; invertir la direccin de la violencia, no abolir la violencia misma. Por otra parte, la prdida de vidas humanas pudo llegar hasta donde lleg en buena medida debido a la falta de solidaridad de la sociedad peruana para con los indgenas, quienes ocupaban los escalones ms bajos de la pirmide social peruana y que fueron las grandes vctimas. Segn el informe de la CVR, el 75% de las vctimas eran indgenas que tenan como lengua materna al quechua o a alguna otra lengua originaria. Cerca de un 20% de los indgenas que fueron vctimas de la tragedia no tenan siquiera sus nombres inscritos en los padrones electorales y no contaban con documentos de identidad; en otras palabras, eran indios que no existan para el Estado peruano. Su tragedia no tuvo, por eso, la resonancia social que alcanz la violacin de derechos humanos en otras latitudes -como el Cono Sur- donde la represin afect principalmente a la clase media urbana. El racismo antiindgena cumpli un papel capital como ideologa para deshumanizar a las vctimas de la violencia, permitiendo que ambos contendientes perpetraran las mayores atrocidades sin sentir mala conciencia. El mandato bblico de amar al prjimo como a s mismo tiene como prerrequisito ver al otro como a un semejante, y el racismo, que niega que exista un mismo nivel de humanidad entre discriminados y discriminadores, permiti objetivar al otro como algo distinto a un humano. La construccin de la ciudadana no es slo una cuestin de rituales y normas. Por sobre todo, supone una manera de concebir al otro y a uno mismo. All donde el racismo niega que exista una comn sustancia humana, es imposible construir ese espacio de igualdad formal entre los diferentes y constituirse en autnticos participantes de una comunidad nacional.

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6. Las crisis de la crisis


La crisis de los ochenta articul varias crisis, que estallaron encadenadas, potenciando la explosividad particular de cada una. Un primer nivel fue la crisis de representatividad, expresada en la enorme variabilidad de las adhesiones a los diferentes partidos y movimientos polticos. Accin Popular, el partido centro derechista liderado por el arquitecto Fernando Belande Terry, elegido con el 45% de los votos en 1980, cay en 1985 a apenas un 4% de aceptacin. El APRA, el partido mejor organizado del pas, que con Alan Garca alcanz un 56% el ao 85, sali del poder con menos de un 20% en 1990, a pesar de que Garca lleg a contar en un determinado momento con el 90% de apoyo en las encuestas. Para 1995, el APRA perdi su inscripcin ocial al no alcanzar un 5% de respaldo. Para entonces todos los partidos haban perdido su inscripcin y el sistema de representacin formal funcionaba en base a movimientos organizados en torno a caudillos que se proclamaban antipolticos (Cambio 90 Nueva Mayora, Unin por el Per, Obras) y abominaban de los partidos tradicionales. La Izquierda Unida, que lleg a tener el apoyo de ms del 30% de los electores a comienzos de la dcada de los 80 cay en 1990, dividida, por debajo del 10% y en los aos siguientes termin extinguindose. En 1990 un candidato prcticamente desconocido hasta dos semanas antes de las elecciones generales, Alberto Fujimori, termin derrotando al aparentemente seguro ganador, un peruano conocido a nivel mundial, el escritor Mario Vargas Llosa. Luego que Fujimori huyera a Japn el 2000, al fracasar su intento de reelegirse por tercera vez, otro independiente, Alejandro Toledo, lleg al poder el 2001. La enorme variabilidad de las preferencias electorales de los ltimos 25 aos y la debilidad del sistema de partidos polticos con organizacin, ideologa y representatividad expresa el hecho de que vastos sectores de la sociedad peruana no encuentran una expresin poltica adecuada a sus demandas. Durante las ltimas dcadas, el Per ha sufrido un conjunto de cambios trascendentales. Han desaparecido determinados sectores sociales, otros nuevos estn en proceso de constitucin y las antiguas organizaciones polticas ya no expresan las necesidades, los sueos y las expectativas de sus bases sociales potenciales. De ah que tambin Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Tpac Amaru (MRTA) encontraran adherentes. El lmite del proceso es la completa

deslegitimacin del sistema de representacin; un proceso que se viene desenvolviendo ante nuestros ojos. El segundo nivel es el de la crisis econmica, que hemos reseado sucintamente. Un tercer nivel de la crisis es el fracaso del intento velasquista de modernizacin de la sociedad peruana. ste cerr la ruta de ascenso social que aparentemente se haba abierto para sectores provenientes de la sociedad rural tradicional, mayoritariamente jvenes mestizos provincianos con formacin superior, que ya no formaban parte del mundo de sus padres pero tampoco encontraban cmo incorporarse a la sociedad moderna. La frustracin que provoc este fracaso tuvo consecuencias graves. De este estrato social reclutara Sendero Luminoso la mayora de los cuadros que formaron la estructura orgnica del partido, los mandos. El cuarto nivel es la crisis del Estado. El carcter excluyente que ha caracterizado al Estado Republicano le ha llevado a un progresivo proceso de distanciamiento con la sociedad a la que dice servir. Se asiste a un proceso de privatizacin del poder que lo deslegitima como instancia a la que pudiera reconocrsele capacidad de mediacin. La crisis de la polica, el hecho de que muchas bandas delincuenciales estn formadas por soldados y policas en actividad, forma parte de esta crisis. El aparato institucional de corrupcin montado en la dcada del 90 llev este proceso al extremo. La persistencia de la corrupcin, compadrazgo, la ausencia de normas e institucionalidad, ms all de la cada del fujimorismo, muestra hasta qu punto este es un problema que atae al Estado y no simplemente al gobierno del ex presidente ahora prisionero en Chile. El quinto nivel, y el ms profundo de la crisis, es el de la herencia colonial no resuelta y de l dependen los dems. La clave para entender la raz del problema est en retornar al carcter inconcluso de la revolucin antioligrquica velasquista, que destruy las bases materiales del poder oligrquico, pero dej prcticamente intacto este poder en el terreno de las subjetividades. El racismo es una de las manifestaciones de ese imaginario oligrquico que persiste con una gran fuerza, que permea las relaciones entre los peruanos y que se inltra en todos los espacios sociales, pblicos y privados. El carcter vertical y autoritario de la revolucin militar hizo que sta se desarrollara sin participacin popular y esto impidi desmantelar los

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imaginarios, mentalidades e ideologas que impiden construir una cultura democrtica. All est la raz de la violencia poltica, del proceso de deslegitimacin y la involucin del sistema poltico y de las instituciones, as como de la crisis de representacin que actualmente se est viviendo. Construir la democracia en el Per demandar afrontar carencias histricas de larga data.

la menor fuerza relativa de stos en el balance global de poder. En lo poltico, la independencia supuso la quiebra de la clase dominante colonial y la ausencia de una nueva clase nacional capaz de articular una propuesta hegemnica, de carcter nacional. De all la recurrencia del militarismo, que vena a cubrir el vaco de poder, y la extrema debilidad y precariedad del poder central. Esto favoreci la privatizacin del poder; el desarrollo de poderes locales muy fuertes, que constituyeron el gamonalismo, la estructura de control a travs de la cual se encuadrara a la poblacin indgena hasta nes de la sociedad oligrquica, mantenindola apartada de la ciudadana por ms de un siglo. El hecho de que la capital estuviera en la costa, de espaldas al interior (a diferencia de lo que ocurre en Bolivia y Ecuador), contribuy a reforzar el proceso por el cual la sierra fue perdiendo gravitacin social, poltica y econmica. La mayora de la poblacin marginada, de la ciudadana y del poder trajo como consecuencia un profundo divorcio entre lo que decan las normas y los debates programticos (inspirados en los idearios e instituciones de los pases europeos), y lo que era la dinmica social real del pas. De all que el Estado tuviera muy poca representatividad y que lo que suceda en la sociedad poltica no diera cuenta necesariamente de la dinmica real de la sociedad civil y sus conictos. All donde una fraccin social que no representaba ms de la dcima parte de la poblacin se arrogaba la condicin de peruana, excluyendo de la ciudadana a las nueve dcimas restantes de los peruanos, la representatividad del Estado tena que ser muy precaria. La traba fundamental que cerr el camino a la construccin de un orden democrtico fue la persistencia de las relaciones coloniales de dominacin luego de la Independencia. La poblacin indgena no era vista como parte de la Nacin a construir sino como un grupo social que eventualmente podra incorporarse a la ciudadana previa redencin; a lo ms una suerte de protoperuanos. Para los conservadores ms radicales, el indio era irrecuperable debido a sus taras biolgicas irreversibles, y haba que eliminarlo mediante el mestizaje biolgico y la aculturacin; mientras este programa se cumpla, lo que el Estado deba hacer era organizar una tutela institucionalizada. El racismo antiindgena colonial cumpli una funcin ideolgica muy importante para consagrar la existencia

7. Colofn. El centralismo y los problemas de la democracia


La precariedad de la democracia en el Per tiene una relacin profunda con el centralismo. El proceso de constitucin del Per como nacin se ha realizado en torno a un patrn de desarrollo desigual que concentra los recursos econmicos y humanos en determinadas ciudades de litoral (Lima, Arequipa, Trujillo), subdesarrollando su entorno inmediato. Este proceso ha llegado a su extremo en Lima, que es donde terminan todos los circuitos de poder, econmico, poltico y simblico. No se trata slo de que existe una distribucin inequitativa de los recursos econmicos y humanos. El problema fundamental es la existencia de un patrn de desarrollo que lleva las desigualdades al extremo. Segn el censo de 1876 (el nico que se hizo en el siglo XIX), en Lima viva 1 de cada 26 peruanos, en el de 1940 la relacin era ya de 1 por de cada 11, y ahora se acerca a 1 por cada 3. Este patrn de desarrollo tiende a reproducirse a escala regional, de tal manera que la centralizacin de los recursos humanos y materiales en Lima y algunas otras pocas ciudades importantes (Arequipa, Trujillo) tiene una estrecha vinculacin con el proceso de decadencia de los antiguos centros de poder. El proceso de centralizacin del poder econmico y poltico en Lima y el litoral va acompaado de la decadencia de la sierra. Como se ha sealado, en esta regin vivan en 1940 las dos terceras partes de la poblacin del pas, pero para 1993 su poblacin representaba apenas la tercera parte. En el mismo perodo, la costa, que tena la cuarta parte de la poblacin en 1940, pas a tener ms de la mitad. La decadencia de la sierra ha tenido como consecuencia directa la prdida de peso poltico de la poblacin indgena; en tanto se considera que los indios viven en la sierra, la prdida de peso de sta incide en

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de una sociedad estamental, donde cada uno tena su lugar y donde la movilidad social no era legtima. Estas posiciones se sostenan abiertamente an en la primera mitad del siglo XX. En un balance de lo que signicaron las dcadas que corren entre 1930 y 1980 debe constatarse que la poltica cambi por la irrupcin de los sectores populares en la poltica a travs de los partidos de masas. Este proceso no estuvo exento de contradicciones. Es un hecho muy llamativo que el APRA no presionara por ampliar la base del sufragio cuando pudo hacerlo. El voto femenino y el de los analfabetos no form parte del programa aprista en la Constituyente de 1933, ni del parlamento dominado por el APRA durante la breve primavera democrtica del rgimen de Jos Luis Bustamante y Rivero (1945-1948), en que los apristas cogobernaron. Aparentemente los lderes apristas teman que esos sectores apoyaran a candidatos distintos de los del partido. Las mujeres, que constituyen la mitad del pas, tuvieron que esperar a 1956 por el derecho a votar, y fue el dictador Manuel A. Odra quien les reconoci ese derecho. Los indgenas siguieron marginados a travs del veto a los analfabetos, que se levant recin en la Asamblea Constituyente de 1979 (otra vez, convocada por un rgimen autoritario). En esta ltima oportunidad, nalmente, se incorpor al derecho al sufragio a los mayores de 18 aos de edad. Todo tarde, como lo mostrara la emergencia de Sendero Luminoso. A cerca de dos siglos de su fundacin como Repblica, el Per sigue prisionero de sus fantasmas, y no parece que la invocacin de Jorge Basadre, a superar el abismo social y terminar con el Estado emprico, para no repetir

la tragedia vivida la guerra con Chile, vaya a tener eco. Al iniciar el siglo XXI los grandes problemas nacionales siguen siendo una tarea por abordar. El racismo y el corporativismo seguan vivos en las subjetividades y cerraban el camino a los imprescindibles cambios que la realidad demandaba. Los intentos de abrir la estructura social peruana a la movilidad social fueron resistidos por esas crceles de larga duracin que son las mentalidades. Y la incapacidad de abrir camino para el despliegue de la nueva realidad sent las bases para el estallido en los aos ochenta de una de las peores crisis de la historia peruana. En la incapacidad de concluir la revolucin antioligrquica en el terreno de las subjetividades, se encuentra una clave fundamental para entender el estallido de una crisis social que abri camino a diversos procesos disgregadores aparentemente independientes entre s, como la violencia poltica, la crisis de la institucionalidad, la involucin del Estado y su copamiento por Fujimori, la formacin de un Estado corrupto y corruptor y la destruccin del sistema poltico de representacin, que culmin con la desaparicin del sistema de partidos a comienzos de los aos noventa (Manrique 2004). Construir la democracia en el pas, hoy, supone encarar diferentes formas de representacin. La propuesta ocial de la Repblica fue la negacin de la diversidad existente y el intento de imponer la homogeneidad en torno una sola cultura: la criolla. Esta propuesta ha fracasado por la crisis de la propia identidad criolla, debido a su carcter colonial, que la pone en desventaja cuando se trata de emprender un proceso de modernizacin. Hoy el desafo es imaginar formas de representacin que recojan la pluralidad y la diversidad dentro de la unidad de la Nacin.

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Aportes para la Gobernabilidad Democrtica en el Per. Los desafos inmediatos


Martn Tanaka Gondo Roxana Barrantes Cceres

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

Agradecimientos
Los autores agradecen la colaboracin de Juan Jos Miranda Montero, investigador auxiliar del Instituto de Estudios Peruanos, en la compilacin de parte de la informacin presentada en este documento. Tambin los comentarios recibidos en los talleres de trabajo organizados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Democracia y Desarrollo en el Per, realizados el 15 de junio y Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per, realizado el 8 de noviembre de 2005. Queremos agradecer especialmente el intercambio de ideas realizado con el Equipo del PNUD a cargo de los Informes sobre Desarrollo Humano. Asmismo, el tiempo que generosamente nos brindaron los consultores entrevitados. El PNUD durante la formulacin de este estudio organiz Talleres de discusin de los avances del mismo, en los cuales participaron reconocidos profesionales de diversas instituciones del sector pblico e investigadores de organismos no gubernamentales. A todos ellos se les agradece sus observaciones y sugerencias que permitieron enriquecer el contenido de este trabajo. Manifestamos nuestro reconocimiento a los representantes de las siguientes instituciones: Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin, Biblioteca Nacional del Per, CALANDRIA, Comisin de la Verdad y Reconciliacin, Consorcio de Investigacin Econmica y Social, Consorcio Justicia Viva, Grupo Propuesta Ciudadana, Instituto de Defensa Legal, Instituto Dilogo y Propuestas, Instituto de Estudios Peruanos, Instituto Prensa y Sociedad (IPYS), OXFAM GB, Per 21, Servicio de Cooperacin Holandesa (SNV), Ponticia Universidad Catlica del Per, Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Universidad Ricardo Palma. Igualmente debemos agradecer en estas instituciones a las siguientes personas: Rolando Ames, Karin Apel, Carlos Eduardo Arambur, Javier Aspur, Eduardo Balln, Carlos Barrenechea, Carlos Basombrio, Martin Beaumont, Zorobabel Canzino, Mirtha Correa, Julio Diaz Palacios, Jhonny Zas Friz Burga, Efran Gonzales de Olarte, Javier Iguiiz, Manuel Iguiiz, Wilfredo Kapsoli, David Lobatn, Sinesio Lpez, Soa Macher, Nelson Manrique, Carlos Monge, Alberto Mosquera, Federico Negrn, Santiago Pedraglio, Javier Portocarrero, Francisco Santa Cruz, Carolina Trivelli, Mariano Valderrama y Alfredo Villavicencio

Expertos entrevistados
Patricia Arregui Javier de Belande Vctor Caballero Elmer Cuba Ernesto De la Jara Pedro Francke Ronald Gamarra Alberto Gonzales-Ziga Carmen Montero Pierina Pollarolo Marisa Remy Fernando Rospigliosi Jorge Santisteban Patricia Teullet Carolina Trivelli Fernando Villarn

ndice
INTRODUCCIN ........................................................................................................................................ 67 I. LA AGENDA POLTICA ......................................................................................................................... 70 1. Partidos, sistema electoral y Congreso ................................................................................................... 70 2. La Reforma del Estado ........................................................................................................................... 73 3. La descentralizacin ............................................................................................................................... 73 4. La reforma de la administracin y gestin pblicas ................................................................................. 76 5. La lucha contra la corrupcin ................................................................................................................. 78

II. LA AGENDA ECONMICA ................................................................................................................... 80 1. Poltica tributaria ..................................................................................................................................... 80 2. Deuda externa Pblica ........................................................................................................................... 82 3. Promocin de la inversin privada .......................................................................................................... 83 4. La poltica de empleo ............................................................................................................................ 84 5. La integracin comercial ......................................................................................................................... 84

III. LA AGENDA SOCIAL ............................................................................................................................ 86 1. Educacin .............................................................................................................................................. 86 2. Salud...................................................................................................................................................... 87 3. Justicia ................................................................................................................................................... 89 4. Seguridad ciudadana ............................................................................................................................. 90 5. Combate a la pobreza extrema............................................................................................................... 90

IV. A MODO DE CONCLUSIN ................................................................................................................. 94

BIBLIOGRAFA .......................................................................................................................................... 95

ANEXOS ..................................................................................................................................................... 99

La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

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Introduccin
En este documento hacemos de manera breve y sustanciosa, una presentacin crtica de lo que consideramos son las principales deniciones y dilemas que debern enfrentar los prximos gobiernos, comprendiendo las reas poltica, econmica y social. Esperamos que este documento sea de utilidad para los actores polticos, lderes de opinin y medios de comunicacin, as como para instituciones dedicadas a promover la capacitacin y el debate electoral. Nuestro objetivo es contribuir a elevar el nivel de la discusin poltica en el marco de la campaa electoral 2006. Presentamos aqu lo que consideramos es la agenda mnima esencial de temas que deber ser atendida por el prximo gobierno para enfrentar los ms acuciantes problemas del pas, exponindola a travs de dilemas que requieren deniciones sobre asuntos muy concretos, para evitar retricas generales que suelen esconder la carencia de propuestas. No pretendemos plantear una suerte de programa o plan de gobierno alternativo al de los partidos, sino contribuir a establecer una agenda mnima de temas que deben ser abordados de manera seria y responsable por stos. Partimos del supuesto de que no existen soluciones fciles a los problemas del pas, y que toda decisin importante supone asumir costos y enfrentar la oposicin de algunos sectores inevitablemente afectados por el cambio del status quo, as como la capacidad de convencer y movilizar a los beneciarios potenciales de los cambios. Por ello, abordaremos sobre todo temas polmicos en torno a los cuales las deniciones polticas son cruciales, dejando relativamente de lado aquellos donde existen amplios consensos, que lo que requieren ms bien es voluntad poltica para convertir esos acuerdos en polticas concretas. Consideramos crucial que los partidos tengan bien establecidas sus prioridades, que sean conscientes de los costos que debern superar, de la oposicin con la que
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inevitablemente tendrn que lidiar, y tengan prevista una respuesta poltica adecuada. De lo contrario, se termina dando respuestas siempre parciales e incoherentes a los problemas, se cae en una poltica meramente reactiva, y nalmente se termina desechando un camino reformista, generndose una parlisis gubernativa que desaprovecha importantes oportunidades de cambio. Y consideramos claro que el Per de hoy requiere urgentemente de reformas profundas, que permitan consolidar y aanzar lo avanzado en los ltimos aos, en varios terrenos, e iniciar cambios en muchos otros que han sido tratados muy decientemente, y que explican la persistencia de la pobreza y desigualdad, y la precariedad democrtica en nuestro pas. Este trabajo se inspira en varias fuentes, siendo un referente importante la conceptualizacin presentada en el libro del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La Democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004). En este libro se propone pensar la democracia ms all de su dimensin estrictamente poltico-electoral, y apuntar a construir una democracia basada en el ejercicio pleno de los derechos de todos los ciudadanos, lo que permite considerar tambin dimensiones econmicas y sociales. Este documento tambin invita a explorar las relaciones entre la democracia, la pobreza y la desigualdad, como un tringulo analtico pertinente para caracterizar la problemtica de los pases de la regin; en el caso peruano, estas relaciones son absolutamente relevantes, y constituyen el gran desafo que deber encarar el prximo gobierno. Cmo hacer compatible la consolidacin de las instituciones democrticas con la mejora de las condiciones de vida de la poblacin, y un ejercicio pleno de sus derechos ciudadanos? En este marco, hemos procurado poner en debate cuestiones que implican atacar los problemas de exclusin y marginalidad, que involucran a la poblacin ms pobre y vulnerable, junto a los temas de debate ms

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Hay intentos valiosos en un sentido similar al del presente trabajo; entre los ms recientes, ver Colectivo Ciudadanos por un Buen Gobierno, 2004, entre otros.

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

habituales en la arena pblica. All donde se contaba con informacin suciente, hemos ilustrado la discusin con cifras que ayudan a dar cuenta de la magnitud de los dilemas que nuestra sociedad tiene ante s1 . La democracia peruana se encuentra en la actualidad en una encrucijada: enfrenta grandes desafos y riesgos, pero tambin tiene abiertas grandes posibilidades. En las mltiples elecciones que se realizarn en el 2006 (presidente, congreso, parlamento andino, gobiernos regionales y locales a nivel provincial y distrital), lo que est en juego es dejar atrs una lgica de polticas pendulares y errticas, as como una dinmica de competencia interpartidaria signada por la polarizacin y la dicultad para desarrollar conductas cooperativas, que caracterizaron al pas en dcadas anteriores, todo lo cual interrumpi procesos de aprendizaje y acumulacin econmica y poltica. Est tambin abierta la posibilidad de consolidar logros y avances importantes en varias reas, que han puesto al Per en una situacin mejor que sus vecinos en la regin andina. Sin embargo, existen tambin importantes riesgos, resultado de una situacin social que no ha mejorado sustancialmente en los ltimos aos, pese a ciertos avances en la condicin general del pas; que se expresan dramticamente en la persistencia de altos niveles de pobreza e indigencia, en la psima calidad de nuestro sistema educativo, en la creciente inseguridad ciudadana, entre otros. Esto se traduce en altos niveles de desconanza interpersonal y en las instituciones, en una creciente conictividad social, desafeccin poltica, crecimiento de opciones contrarias al sistema sin propuestas alternativas claras o viables, y una proclividad para actuar por fuera de los cauces institucionales. Adems, tenemos un Estado dbil para desarrollar iniciativas, as como actores polticos y sociales poco representativos. Todo esto hace que caigamos en una dinmica signada por la fragmentacin y la inestabilidad poltica, por conductas no cooperativas en los actores partidarios y sociales, imbuidos en consideraciones de corto plazo, con polticas errticas insostenibles en el mediano plazo, que terminen generando un crculo vicioso, en el cual la pobreza y la desigualdad crean inestabilidad poltica, y sta a su vez impide el desarrollo de acciones que combatan la pobreza y reduzcan la desigualdad. De otro lado, estas elecciones tienen caractersticas muy singulares, que la diferencian de todas las que hemos teni-

do en las ltimas dcadas, lo que aumenta la incertidumbre, y ubica a todos los actores en una suerte de terreno desconocido. Las elecciones generales de 2001, 2000 y 1995 estuvieron signadas por el conicto entre una fuerza poltica hegemnica, el fujimorismo, y diversas fuerzas de oposicin; las de 1990, 1985 y 1980 estuvieron signadas por un debate fuertemente ideolgico entre fuerzas claramente ubicadas en un eje izquierda-derecha. En las elecciones de 2006, por el contrario, no existen fuerzas hegemnicas, varios de los contendientes arrastran una gran debilidad y se hallan dando los primeros pasos hacia su institucionalizacin partidaria. Adems, estas elecciones ocurren en un contexto regional tambin marcado por una encrucijada. En el periodo 2005-2006 casi todos los pases de la regin tendrn elecciones en las que elegirn nuevos gobiernos, y lo que est en juego tambin parece ser, como en el Per, la capacidad de asumir con fuerza una agenda de transformacin social realista y viable, evitando tanto una lgica puramente de mercado con resultados sociales regresivos, as como una lgica de reformas voluntarista y efectista, pero insostenible en el mediano plazo, ya sea por las restricciones econmicas, como por la polarizacin social que pueden generar. Las dicultades y problemas registrados en Ecuador y Bolivia en los ltimos aos son muestra elocuente de estos desafos. Existen en medio de las dicultades algunas razones para abrigar cierto optimismo. Nuestros propios problemas, y la agudeza de los mismos, nos han hecho pasar por dcadas de aprendizajes dolorosos, lo que ha generado una suerte de consenso de centro que puede ser positivo. Hemos aprendido que el voluntarismo poltico y econmico pueden desencadenar terribles procesos de hiperinacin y descontrol; que la ideologizacin y la violencia conducen a ms violencia y no a la solucin de los problemas de los ms necesitados; de los extremos de prepotencia y corrupcin a los que puede llevar un ejercicio autoritario del poder; tambin que la pura lgica de mercado, desatendiendo las preocupaciones sociales, as como la disminucin de las capacidades del Estado, conducen a peores niveles de distribucin del ingreso, fortalecen coaliciones mercantilistas y dan lugar a formas de mercado oligoplicas; nalmente, que la tarea de gobernar en un pas como el nuestro tiene que ser tomado en serio, que no se puede improvisar, que se requiere de un personal poltico y tcnico calicado, responsable, e intachable en cuanto a su tica personal y pblica. Esto se

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Lo sealado anteriormente ha permitido la gestacin, como decamos, de un amplio consenso en torno a polticas de centro, que hace que la dinmica poltica de los ltimos aos haya dejado atrs una lgica de competencia poltica centrfuga y polarizada, como la que tuvimos en la dcada de los aos ochenta y los primeros aos de los noventa. Las ventajas de esto pueden verse elocuentemente si comparamos nuestro pas con los pases andinos vecinos, en los que un alto grado de polarizacin poltica y social hacen sumamente difcil la construccin de una gobernabilidad democrtica. El gran desafo de los prximos aos es que ese consenso no se rompa, y en consecuencia, los grandes rezagos en materia social se expresen en las prximas elecciones como fuerzas radicales contrarias al sistema, con capacidad para bloquear su funcionamiento, pero sin la fuerza suciente para crear un orden alternativo viable. Otro desafo es convertir el consenso descrito en polticas concretas, pasar de un acuerdo retrico sin contenido a un consenso activo, expresado en compromisos y polticas sostenidas a lo largo del tiempo, resultado de un debate abierto, en el que queden claras tambin las diferencias y desacuerdos, que deberan ser dilucidadas por las preferencias de la ciudadana. Este documento tiene la pretensin de aportar en esa direccin, especicando lo que consideramos son los puntos de debate cruciales de la campaa electoral 2005-2006. El Per est en una encrucijada, y no puede permitirse el lujo de perder tiempo o de desaprovechar una oportunidad como la presente. Nuestro pas ha pasado por decepciones y frustraciones sucesivas, que han dejado un pesado legado de desconanza y derrotismo respecto a las posibilidades del Per. El construir nuevas esperanzas sobre la base de las banderas de la institucionalizacin democrtica, de un crecimiento econmico ms equitativo, con un fuerte nfasis social, poniendo por delante a la poblacin ms vulnerable, de la lucha contra la corrup-

En este documento discutimos tres grandes agendas: la agenda poltica, la agenda econmica, y la agenda social. En la agenda poltica nos ocupamos de los partidos, el sistema electoral y el congreso; y de la reforma del Estado, especcamente de la descentralizacin, la reforma de la administracin pblica y la lucha contra la corrupcin. En la agenda econmica analizamos la poltica tributaria, la deuda externa y las polticas de promocin de la inversin privada, considerando particularmente la poltica de empleo y la integracin comercial. Finalmente, en la agenda social, analizamos los sectores educacin, salud, justicia, seguridad ciudadana y combate a la pobreza. Es evidente que estas agendas estn interrelacionadas: por ejemplo, sin acuerdos polticos para asignar el gasto pblico, es imposible implementar programas sociales; sin embargo, las tratamos de manera separada, para simplicar su presentacin. En todos los casos, hasta donde nos ha sido posible, presentamos el tema y el estado de la cuestin, luego discutimos las opciones abiertas, plantendolas como dilemas y preguntas, para motivar respuestas concretas que dejen muy claras las opciones que los candidatos elegiran. Algunas cifras que ilustran los problemas o las disyuntivas son presentadas en el anexo. Lamentablemente, son varios los asuntos que quedan fuera de la discusin, como por ejemplo los asuntos ambientales y de manejo de recursos naturales, la agenda cultural, la agenda supranacional o de defensa. Limitaciones de tiempo y competencia de los autores nos llevaron a tomar esta opcin. Para preparar esta agenda, hemos recurrido a la revisin de trabajos ya preparados por especialistas en cada materia; complementariamente, hemos entrevistado a algunos expertos en cada uno de los temas, sin cuya contribucin hubiera sido muy difcil haber producido este documento. La agenda propuesta, los enfoques y los vacos que en ella se pudiera encontrar son, a pesar de sus valiosas contribuciones, de nuestra responsabilidad.

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expresa en la multiplicacin de espacios de concertacin y participacin ocurridos en los ltimos aos, que tiene como institucin emblemtica al Acuerdo Nacional, y a la creacin del Centro de Planeamiento Estratgico. Tenemos adems en el momento actual un entorno relativamente favorable: una economa en crecimiento, aunque los benecios de ste tarden en involucrar a todos, especialmente a quienes ms lo necesitan, y un contexto internacional propicio para hacer sostenible ese crecimiento.

cin, es responsabilidad que depender en gran medida de las nuevas autoridades electas. Esperamos que este documento ayude a poner estos temas en el centro de la agenda poltica.

I. La agenda poltica
El punto de partida de este estudio es el examen de quienes estn llamados a representar los intereses ciudadanos y a convertir sus preferencias en polticas pblicas, es decir, los partidos polticos; y tambin de las herramientas con las que cuentan para llevar adelante sus iniciativas, es decir, el aparato del Estado. En los ltimos aos, hablar de la crisis de los partidos y de la necesidad de renovarlos y fortalecerlos, as como de la necesidad de una reforma del Estado se han vuelto prcticamente ideas de sentido comn. Detrs de esto est la obvia constatacin del enorme desprestigio de los partidos, as como de las clamorosas falencias en el funcionamiento del Estado, en sus reiteradas muestras de ineciencia, corrupcin y lejana respecto a los ciudadanos. En los ltimos aos, los partidos se debilitaron en extremo, aparecieron movimientos no polticos, y los cambios en el aparato del Estado que se implementaron en el marco de las polticas de reforma estructural orientadas al mercado de la primera mitad de la dcada de los aos noventa se paralizaron desde entonces, sin poder pasar a lo que diversos autores han llamado reformas de segunda generacin. (Nam,1994; Kuczynski y Williamson, 2003 y Wise, 2003) Sin embargo, estamos aqu ante ejemplos tpicos de consensos vacos que requieren precisiones. En el tema de los partidos, si bien existe un consenso sobre su importancia y necesidad de fortalecerlos, no hay acuerdo sobre la direccin que debera orientar los esfuerzos de reforma, y no se precisa a travs de qu medidas en concreto se fortaleceran los mismos; en general, prima una discusin desordenada con propuestas que apuntan en direcciones diferentes, y que generaran efectos contradictorios. Del lado de la reforma del Estado, si bien todos asumen su necesidad e importancia, tampoco hay claridad sobre los pasos concretos que debieran seguirse; en gran medida, porque no se quieren asumir los costos polticos de un proceso de reformas a fondo. Estos problemas ilustran muy bien que se enfrentan dilemas que pueden llevar a la parlisis, y que la claridad es indispensable.

1. Partidos, sistema electoral y Congreso


Se suele sealar, correctamente, que no es posible tener democracia sin partidos; la debilidad de stos incide directamente sobre la mala calidad de la democracia. La debilidad de los partidos diculta el establecimiento de acuerdos, impone lgicas de corto plazo, genera problemas de representacin, entre otras cuestiones. (Garretn,2004; Alcntara, 2004 y Tanaka, 2004) En el mbito regional, el Per destaca por ser el pas con la ms alta volatilidad electoral, con la ms baja estabilidad del sistema de partidos (despus de Guatemala), con la ms baja identicacin con los partidos (despus de Brasil), por niveles de conanza en los partidos y niveles de legitimidad de los procesos electorales por debajo del promedio regional, con porcentajes muy bajos de ciudadanos que consideran a los partidos como factor indispensable para el progreso (los ms bajos despus de Paraguay, Brasil y Ecuador), y nalmente el Per resulta siendo el pas con el ms bajo nivel de institucionalizacin partidaria de la regin2 . Todo esto se expresa en los altos niveles de fragmentacin poltica: por ejemplo, en las tres ltimas elecciones generales (1995, 2000, 2001), se presentaron 14, 9 y 8 candidatos presidenciales y los electores debieron elegir entre 20, 10 y 13 listas al Congreso respectivamente. A mediados del 2005 se haban inscrito 32 partidos nacionales ante el Jurado nacional de Elecciones (JNE)3, y a

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Ver al respecto el cuadro N 1, que presenta ndices sobre institucionalizacin del sistema de partidos compilados por Payne (2003). Los 32 partidos son: Accin Popular, Agrupacin Independiente S Cumple, Alianza para el Progreso, Avanza Pas - Partido de Integracin Social, Cambio 90, Cambio Radical, Con Fuerza Per, Coordinadora Nacional de Independientes, Fuerza Democrtica, Fuerza Nacional, Frente Independiente Moralizador, Frente Popular Agrcola FIA del Per Frepap, Justicia Nacional, Movimiento Descentralista Per Ahora, Movimiento Humanista Peruano, Movimiento Nueva Izquierda, Nueva Mayora, Partido Aprista Peruano, Partido Democrtico Somos Per, Partido Popular Cristiano, Partido por la Democracia Social, Partido Democrtico Descentralista, Proyecto Pas, Per Posible, Reconstruccin Democrtica, Renacimiento Andino, Restauracin Nacional, Resurgimiento Peruano, Siempre Unidos, Solidaridad Nacional, Unin por el Per, Y se Llama Per (datos tomados de la pgina web del Jurado Nacional de Elecciones, http://www.jne.gob.pe).

Respecto a este ltimo asunto, tenemos que los partidos histricos no han logrado superar sus problemas de representacin, y los nuevos que han aparecido muestran gran improvisacin y personalismo. Un indicador de este problema se vio claramente en el congreso todava en funciones, que poco despus de la mitad de su periodo de cinco aos (a mediados de 2004) mostraba que veinte legisladores (de un total de 120), se haban cambiado de partido. De los tres grupos polticos principales, solamente el APRA no sufri deserciones: Per Posible eligi 47 representantes, y tres aos despus slo tena 39; Unidad Nacional eligi 17 parlamentarios, y tres aos despus slo contaba con 12. Esto por supuesto hace todava ms difcil la gestacin de acuerdos polticos en un congreso fragmentado. Finalmente, otra manifestacin de la debilidad de los partidos nacionales es precisamente su carcter no nacional. En las ltimas elecciones regionales y locales de noviembre de 2002, listas independientes y partidos pequeos concentraron cerca de la mitad de los votos5 . La fragmentacin poltica en los mbitos regionales y locales es an mayor que en el mbito nacional, lo que suele venir acompaado de agudos conictos que se expresan en reiteradas denuncias de corrupcin y malversacin, pedidos de revocatoria de autoridades, que incluso llegan a la violencia, como se evidenci con el asesinato del alcalde de Ilave (Puno) en abril de 2004. Cmo fortalecer a los partidos y crear un sistema estable de partidos, entonces? Cmo lograr tener partidos
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Sin embargo, la ley de partidos no cuenta con mecanismos de seguimiento, control, scalizacin, y no se establece un rgimen de sanciones; por ello, se corre el riesgo de que los partidos cumplan con la formalidad de la ley de partidos, pero no cambien en su comportamiento concreto. Adems, la ley de partidos no se ha acompaado de otros cambios en la ley electoral, el reglamento del

Los 20 candidatos presidenciales son: Alianza para el Progreso (Natale Amprimo), Avanza Pas (Ulises Humala), Concertacin Descentralista (Susana Villarn), Movimiento Nueva Izquierda (Alberto Moreno), Frente de Centro (Valentn Paniagua), Fuerza Democrtica (Alberto Borea), Justicia Nacional (Jaime Salinas), Partido Aprista Peruano (Alan Garca), Unin por el Per (Ollanta Humala), Partido Socialista (Javier Diez Canseco), Per Ahora (Luis Guerrero), Reconstruccin Democrtica (Jos Card Guarderas), Renacimiento Andino (Ciro Glvez), Restauracin Nacional (Humberto Lay Sun), Resurgimiento Peruano (Antero Asto), Alianza por el Futuro (Martha Chvez), Unidad Nacional (Lourdes Flores), Progresemos Per (Javier Espinoza), Y se Llama Per (Ricardo Wong) y Con Fuerza Per (Pedro Koechlin). El Frente Independiente Moralizador, el Frente Popular Agrcola del Per, Partido Per Posible y Partido Proyecto Pas solo presentarn listas al Congreso. En el cuadro n 2 del anexo consignamos los porcentajes de votacin obtenidos por las principales agrupaciones polticas en las elecciones regionales y municipales de 2002.

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

la primera semana de marzo, se tiene 20 aspirantes a la candidatura presidencial4, lo que har muy difcil para los electores informarse bien en medio de la confusin de las campaas electorales. Adems, esto har que, muy probablemente, para el prximo gobierno resulte extremadamente difcil construir una mayora en el prximo Congreso, o gestar acuerdos polticos que aseguren niveles mnimos de gobernabilidad; esto ya sea por la fragmentacin del Congreso entre muchos grupos polticos, como por la escasa disciplina y cohesin de los parlamentarios electos respecto a sus partidos.

renovados, democrticos, representativos, transparentes? Cmo llegar a un sistema de partidos con menos partidos, que evite la fragmentacin, pero que al mismo tiempo sea representativo de los intereses de la ciudadana en todo el pas? Estas preocupaciones dieron lugar a la aprobacin de una ley de partidos (ley 28094, de octubre de 2003), segn la cual los partidos nacionales requieren acreditar comits en cuando menos un tercio de las provincias del pas y dos terceras partes de los departamentos, con cuando menos cincuenta aliados en cada uno de ellos (artculo 8). Los partidos nacionales nuevos necesitan tambin presentar las adhesiones de 128,293 ciudadanos (el equivalente al 1% de los ciudadanos que sufragaron en las ltimas elecciones de carcter nacional) para inscribirse ante el Jurado Nacional de Elecciones. Adems la ley establece la obligatoriedad del seguimiento de mecanismos de democracia interna (Ttulo V) para la eleccin de dirigentes y candidatos a cargos de eleccin popular, entre otros aspectos positivos. En trminos generales, la ley busca tener partidos democrticos, basados en la participacin de sus aliados, con una presencia y cobertura nacional. La lgica detrs de la ley ha sido la elevacin de las barreras de entrada al sistema, imponiendo ciertos requisitos mnimos, para promover la constitucin de un sistema de menos partidos, pero ms fuertes. De otro lado, para combatir la fragmentacin de la representacin en el Congreso, en setiembre de 2005 el Congreso aprob la ley 28617, que estableci una barrera electoral de 4% de los votos nacionales, o la eleccin de cuando menos cinco congresistas en ms de una circunscripcin electoral, para poder tener derecho a la representacin parlamentaria (despus de las elecciones de 2006, la barrera ser de 5% y el mnimo de congresistas electos sera seis).

Congreso (mbito primordial de actuacin de los partidos), ni de cambios que regulen la actuacin de los partidos en otros mbitos (regionales y locales). Esto ha determinado que la ley de partidos por s sola no haya tenido xito en limitar sucientemente la fragmentacin poltica, ya que, como hemos visto, a la fecha tenemos 32 partidos nacionales inscritos, y seguramente en los prximos meses lograrn inscribirse algunos ms. De otro lado, si bien la barrera electoral limitar la fragmentacin poltica, no hay medidas que refuercen la cohesin interna de los partidos, con lo que el riesgo del transfuguismo se mantiene. Frente a esta situacin, hay bsicamente dos caminos que se pueden seguir: uno est signado por un carcter aperturista, y buscara abrir el sistema poltico para renovarlo y democratizarlo; el otro tendra un carcter institucionalista, y ms bien buscara elevar las barreras de entrada al sistema poltico, imponiendo requisitos ms exigentes, para limitar la fragmentacin y cerrar el paso a lderes y fuerzas polticas improvisadas e inconsistentes. La primera opcin corre el riesgo de llevarnos a una extrema fragmentacin poltica; la segunda podra llevarnos a tener un sistema de partidos poco representativo. De qu lado se ubican los candidatos en este debate? Cmo evitar los extremos perniciosos? Una expresin concreta de cmo abordar estas cuestiones es discutir qu reformas se proponen a la ley de partidos y a la ley de elecciones. Ms especcamente, sera til saber qu se propone sobre las siguientes cuestiones: - qu sanciones se proponen frente al incumplimiento de la ley de partidos? Cmo asegurarnos que los comits acreditados sean realmente expresin de una vida interna? Cmo asegurarnos del funcionamiento de los mecanismos de democracia interna, de la transparencia en el nanciamiento, y otros? Si la ley no contiene sanciones para las infracciones, es fcil prever que su cumplimiento ser muy limitado. Qu modicaciones especcas se plantean a la ley de partidos y a la ley electoral?; - para fortalecer la cohesin de los partidos, se est a favor de eliminar el voto preferencial? Se est a favor de aprobar una ley contra el transfuguismo? Si no es por esas vas, qu se propone para fortalecer internamente a los partidos?;

El fortalecimiento de las organizaciones polticas requiere tambin tomar acciones para normar su funcionamiento en su mbito de accin principal, que es el Congreso, el cual est bastante desprestigiado, tal como puede vericarse con simples resultados de encuestas de opinin como las que realiza la Universidad de Lima que, en agosto pasado, seal que apenas un 15.3% de los encuestados tena conanza en el Congreso. Cmo mejorar su funcionamiento? La excesiva fragmentacin de la representacin y la falta de cohesin de los partidos es la que diculta la gestacin de acuerdos y hace posible la aprobacin sorpresiva de leyes sin respaldo ciudadano. De otro lado, est el tema de la impunidad con la que algunos congresistas actan, amparados en la inmunidad parlamentaria y en la debilidad de la Comisin de tica del Congreso. Frente a esto algunas propuestas de reforma seran: - reforma constitucional para reinstaurar un rgimen bicameral, con senadores y diputados. La existencia de dos cmaras permitira un mayor debate y podra mejorar la calidad de las leyes. Caben aqu otras preguntas: cmo se les elegira? En qu circunscripciones? Seran todos los congresistas elegidos con el presidente, o habra elecciones escalonadas? De qu tamao sera el Congreso? De mantenerse el congreso unicameral, qu soluciones se plantean para mejorar su funcionamiento?; - cambios en la dinmica legislativa, para que funcione sobre la base de bancadas, no de congresistas individuales; se busca con esto combatir la fragmentacin y mejorar la calidad de las leyes, ya que toda la bancada se hace responsable de una propuesta; - revisin de la inmunidad parlamentaria, para hacer a los congresistas responsables ante la ciudadana. Qu modicaciones especcas se proponen? Es suciente una Comisin de tica con mayores funciones y competencias? Qu otras medidas podran proponerse? Qu se piensa de propuestas tales como la revocatoria de congresistas? En este caso, cmo se implementara?; Estas cuestiones conciernen bsicamente a los partidos nacionales. Sin embargo, es importante atender tambin la dinmica de los partidos regionales y movimientos

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La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

3. La descentralizacin
La gran reforma del Estado puesta en prctica en los ltimos aos sin duda ha sido la descentralizacin y la constitucin de gobiernos regionales6. El proceso se inici en el ao 2002 con la aprobacin de la Ley de Bases de la Descentralizacin7 y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales8. La mayora de observadores evala en el momento actual que, a pesar que se trata de un proceso con grandes potencialidades, tambin tiene riesgos, y que en el momento actual se encuentra relativamente estancado y muestra escasos logros. Cul es la propuesta del prximo gobierno para relanzar el proceso de descentralizacin? Dos temas parecen cruciales en lo inmediato: los procesos de acreditacin para transferencia de competencias, que aparecen como excesivamente farragosos, y la conformacin de macroregiones o en rigor, regiones en el sentido que superan los mbitos departamentales vigentes, cuestin particularmente difcil, despus de los resultados del referendum realizado en octubre pasado. Respecto a lo primero, es en las transferencias de programas sociales donde se ha avanzado ms. En efecto, a travs del Decreto Supremo 036-2003-PCM, se [...] deni un primer proceso de transferencias de proyectos de inversin de infraestructura productiva y de fondos, programas y proyectos de lucha contra la pobreza que inclua, en el caso de los gobiernos regionales, los proyectos especiales de INADE (Instituto Nacional de Desarrollo, bsicamente las grandes irrigaciones, todas efectivamente transferidas), el programa de mantenimiento de caminos departamentales de PROVIAS y los proyectos de electricacin rural. Para los gobiernos locales provinciales,

2. La reforma del Estado


La reforma del Estado resulta imprescindible: ningn esfuerzo de poltica pblica podr prosperar si el aparato del Estado mantiene los niveles actuales de ineciencia, desorden, corrupcin, y si es que el Estado no se acerca a quienes ms lo necesitan y no es capaz de ganar niveles mnimos de respaldo y conanza ciudadana. El enfoque de la reforma del Estado no debe apuntar a su desmantelamiento o repliegue, como ocurri en los primeros aos de los procesos de reforma estructural orientada al mercado, pero tampoco a la vuelta a un Estado intervencionista al punto que entorpezca el funcionamiento del mercado. De lo que se trata es de apuntar al fortalecimiento de sus capacidades de intervencin para compensar los efectos regresivos de los mecanismos de mercado, y de sus funciones sociales, para as poder combatir los problemas de pobreza y desigualdad. El asunto de la reforma del Estado comprende mltiples dimensiones, en esta seccin abordaremos tres grandes reas: la reforma de la administracin y gestin pblica, la descentralizacin y el combate a la corrupcin. En los
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Ver Congreso de la Repblica, 2005; Guerra, ed., 2005; Casas, 2005. En estricto sentido, los gobiernos denominados como regionales se conforman por mbitos departamentales. Ley No 27783. Norma publicada el 20 de Julio del 2002. Ley No 27867. Norma publicada el 18 de Noviembre del 2002.

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

locales, protagonistas de graves conictos de difcil resolucin en diversas zonas del pas. Para atender estos problemas debemos atender la legislacin electoral en un sentido ms amplio: qu propuestas hay para limitar los problemas de fragmentacin y conicto en los mbitos locales? Aqu habra que analizar qu cambios se proponen a la ley electoral, y las leyes de municipalidades y de regiones, que en el momento actual no son capaces de manejar los altos niveles de conictividad local. Se estara de acuerdo con cambiar la composicin de los consejos regionales y municipales, que en la actualidad otorga mayora automtica a la lista ganadora, lo que desincentiva la bsqueda de consensos? Se estara de acuerdo con implantar criterios proporcionales de representacin? En el mismo sentido, los pedidos de vacancia de autoridades locales debieran implicar la sustitucin de todo el consejo, para as limitar los conictos internos entre las autoridades electas? Qu otras medidas se proponen?

ltimos aos, en la prctica, la reforma del Estado ms importante ha sido el proceso de descentralizacin y la conformacin de gobiernos regionales; este proceso ha obligado a pensar en el conjunto de la estructura del Estado, en todos sus niveles. Finalmente, legitimar el aparato del Estado requiere tomar iniciativas decididas de combate a la corrupcin. Veamos cada uno de estos aspectos.

inclua la transferencia de los programas de complementacin alimentaria de PRONAA (Programa Nacional de Asistencia Alimentaria) y el programa de mantenimiento de caminos provinciales de PROVIAS. Finalmente, para

los gobiernos locales distritales se previ la transferencia de los proyectos de infraestructura social de FONCODES (Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social), los proyectos del PRONAMACHS (Proyecto Nacional de Manejo

PLANES ANUALES DE TRANSFERENCIAS


Nombre y Fecha Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
Municipalidad Provincial - Programa de Complementacin Alimentaria - Mantenimiento de Caminos Vecinales Municipalidad Distrital - Proyecto de Infraestructura Social a cargo de FONCODES - Proyecto de Infraestructura Productiva a cargo de PRONAMACHS

Plan Anual 2003 Decreto Supremo N 036-2003-PCM 2/abr/2003

- Proyectos Especiales de INADE - Mantenimiento de caminos departamentales a cargo de PROVIAS RURAL - Acuerdo de Gestin de Electrificacin Rural a cargo del Ministerio de Energa y Minas

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La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Plan Anual 2004 Decreto Supremo N 038-2004-PCM 12/may/2003

Proyectos, Infaestructura y maquinaria - Proyectos Especiales de INADE - Proyecto PROALPACA - Proyecto ganaderos del MINAG - 384 Equipos mecnicos del MTC - Plan Copesco del Mincetur - Embarcaderos lacustres y fluviales del MTC

Municipalidad Provincial - Programa de Complementacin Alimentaria - Mantenimiento de Caminos Vecinales

Funciones de los sectores - Agricultura - Comercio - Tursmo - Artesana - Energa y minas - Produccin - Industria

Municipalidad Distrital - Proyecto de Infraestructura Social a cargo del FONCODES

Funciones - Principalmente vinculadas con temas de desarrollo econmico local establecidos en la Ley Orgnica de Municipalidades Municipalidad Provincial - Programa de Complementacin Alimentaria - Mantenimiento de Caminos Vecinales Municipalidad Distrital - Proyecto de Infraestructura Social a cargo del FONCODES

Infraestructura - Embarcadero Lacustre Plan Anual 2004 Decreto Supremo N 052-2005-PCM 28/jul/2005

Funciones de los sectores - Agricultura - Energa y minas - Salud - Transporte y Comunicaciones

Fuentes: Disposiciones normativas citadas Elaboracin del PRODES

Del total de gobiernos regionales y locales, slo algunos han recibido estas transferencias. Los gobiernos ya a cargo fueron previamente acreditados por su capacidad para gestionar los programas. Sin embargo, la acreditacin para la transferencia de los programas y proyectos en los gobiernos regionales no supera el 65% y en los gobiernos locales no supera el 35% del total, segn datos de 20039. Las cosas no han mejorado mucho en 2004 y 2005: por ejemplo, en 2003 hubo 241 gobiernos locales vericados para FONCODES, mientras que en 2004 fueron 165; en 2003 hubo 67 vericados para PRONAA, y en 2004 fueron 58. En cuanto al proceso de transferencias sectoriales, a mediados del 2004 se promulg la Ley 28273, en el que se norma el sistema de acreditacin de gobiernos regionales y locales10, en tanto que su reglamento recin se aprob a nales del 200411. El proceso aparece como excesivamente engorroso, pero acaso el lmite principal est en la poca experiencia y capacidades de los gobiernos regionales y locales en el manejo de las nuevas funciones. En ambas normas legales se denen las transferencias sectoriales hacia los gobiernos subnacionales a travs de un proceso en el que [...] cada cinco aos los ministerios denen el conjunto de competencias posibles de ser transferidas y los gobiernos regionales y locales solicitan aquellas que les interesa, tericamente, en funcin de sus planes estratgicos de desarrollo. En medio de ambos, el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) construye, juntando ofertas y demandas, un plan quinquenal de transferencias. Luego de ello, cada sector establece su plan de transferencias para el ao, especicando los requisitos que los Gobiernos Regionales y Locales deben cumplir para ser acreditados como aptos para recibirlas, as como un plan de desarrollo de capacidades. Tanto el plan quinquenal de transferencias como el anual, deben ser aprobados por el consejo de ministros. A continuacin, se dan las acciones de capacitacin y asistencia tcnica para las competencias solicitadas y aprobadas en el plan,

De otro lado, tenemos el proceso de integracin de regiones, cuyo primer referndum se realiz en octubre de 2005, con resultados negativos, ya que la poblacin rechaz rotundamente en todos los casos (con la excepcin de Arequipa) las propuestas de integracin. A pesar de ello, alguna propuesta de integracin es fundamental para darle viabilidad a mediano y largo plazo al proceso de regionalizacin, ya que las actuales regiones, basadas en los antiguos departamentos, difcilmente podran desarrollar economas de escala y aprovechar potencialidades que slo aparecen al considerar regiones que comprendan espacios territoriales ms amplios y diversos. El referndum de 2005 adoleci de una serie de defectos que explican su resultado; cul es la propuesta de los partidos y candidatos frente al proceso de integracin de regiones? Cmo superar los problemas del referndum pasado? Cul es la propuesta de conformacin de regiones? Aqu se requiere de un liderazgo muy rme para poder avanzar; segn las normas vigentes, el siguiente referndum para aprobar la integracin de regiones recin se dar en los aos 2009 y 2013. Se esperar hasta entonces, o existe una propuesta alternativa? Cmo evitar que algunas regiones queden aisladas y rezagadas, ahondndose las brechas y desigualdades en el pas? Y desarrollando ms este asunto, cmo evitar que en los mbitos regionales se replique el centralismo y las desigualdades? Podramos pasar de un desequilibrio entre Lima y el interior a uno entre algunos centros regionales dinmicos rodeados de zonas deprimidas, aislados de sus entornos provinciales y rurales. Cmo utilizar la descentralizacin como un mecanismo para reducir la

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9 En el cuadro n 3 del anexo se encuentran el nmero de gobiernos acreditados para las transferencias de programas y proyectos del 2003, pero implementadas en el 2004. 10 Ley No 28273. Norma publicada el 09 de Julio del 2004. 11 Decreto Supremo 080-2004-PCM. Norma publicada el 17 de Noviembre del 2004.

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de Cuencas Hidrogrcas y Conservacin de Suelos), y los proyectos de reconstruccin de ORDESUR (Organismo de Reconstruccin del Sur)... (Remy, 2005, p. 3). Como puede verse en el cuadro siguiente, en los aos 2004 y 2005 se dieron algunos avances, pero muy limitados.

luego de las cuales el CND y las entidades acreditadoras seleccionadas por l analizan si el gobierno regional o local est apto para ejercer las competencias que solicit. Y, nalmente, se inicia el proceso de transferencia de las competencias [...] (Remy, 2005, p. 4). Ante esta situacin, se promovern mecanismos que permitan mayor rapidez en las transferencias de programas sociales y sectoriales? Qu cambios se proponen al procedimiento de acreditacin? Cmo acelerar las transferencias sectoriales del gobierno central sin por ello perder eciencia? Existen otras maneras viables de repensar el proceso de descentralizacin?

exclusin y la desigualdad? Qu papel le cabe en esto a las Mesas de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza, y los Consejos de Coordinacin Regional y Local, donde existe cierta capacidad de representacin de intereses que podran quedar subordinados? Cmo fortalecer la participacin de los sectores ms excluidos y vulnerables del pas?

4. La reforma de la administracin y gestin pblicas


En cuanto a la reforma de la administracin y gestin pblicas, cabe sealar que dentro del Acuerdo Nacional, rmado en el ao 2002 por diversos representantes del gobierno, de los partidos polticos y de la sociedad civil, uno de los cuatro grandes objetivos fue el desarrollar un Estado eciente, transparente y descentralizado. Para lograr este objetivo los rmantes se comprometieron a: construir un Estado eciente, ecaz, moderno y transparente, mejorar la capacidad de gestin del Estado mediante la modernizacin de la administracin pblica, implementar mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, entre otros (Acuerdo Nacional, 2002). Sin embargo, an el propio gobierno del presidente Toledo, impulsor del Acuerdo Nacional, no ha implementado tales medidas de manera clara y coherente.

activos y el restante 4% trabajadores por servicios no personales (SNP). Este porcentaje de SNP es engaoso pues si se analiza por cada institucin del Estado, se observa que hay varios sectores que se encuentran en un rango cercano al 40% y, en algunos casos por porcentajes superiores como el RENIEC (87%) o la ONPE13 (74%). Existen algunos ministerios, como los de Trabajo, Agricultura, Presidencia de Consejo de Ministros, Produccin y Vivienda, Construccin y Saneamiento que tienen a ms del 30% de sus trabajadores contratados mediante el sistema de Servicios No Personales14. Este aumento en el nmero de trabajadores del Estado no debera sorprendernos si es que cuando menos se mantuviera la proporcin entre el tamao de la poblacin del pas y el nmero de servidores pblicos. Si aumenta el nmero de personas, debera aumentar el nmero de servidores pblicos, asumiendo que el nmero y mbito de las funciones del Estado no han cambiado, y no ha habido mejoras en cuanto a su eciencia. Si se toma como indicador el nmero de servidores pblicos dividido entre el total de la poblacin peruana, se obtiene para el ao 1991 4.2%, mientras que para el ao 2004 esa cifra se incrementa a 5.0%15. Ms an, no slo el nmero de empleados pblicos ha aumentado en mayor proporcin al crecimiento de la poblacin peruana; segn las ltimas estadsticas, el gasto del Presupuesto General de la Repblica destinado al pago de planillas tambin ha aumentado. As, entre el ao 2000 y 2004, el incremento asciende a 32% (CAD, 2003)16. Qu hacer frente a un Estado cada vez ms grande, que ha continuado creciendo desordenadamente en los ltimos aos pese a los procesos de reforma estructural, pero que no por ello es ms eciente en el cumplimiento de sus funciones? En los ltimos aos, el debate sobre la reforma del Estado ha desembocado en una propuesta del poder ejecutivo presentada al Congreso, que consiste en un paquete legislativo de cinco leyes de reforma del Estado: la Ley de la Carrera de Servidores Pblicos, la Ley de Gestin de Recursos Humanos, la Ley de los

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A pesar de la permanente situacin de austeridad en la que vivimos, el nmero de empleados estatales ha seguido creciendo. Si bien no se cuenta con estadsticas conables, Ugarte (2000) calcul que el total de personal de los organismos del gobierno central y gobiernos regionales ascenda en 1991 a 924,726 personas12 y, luego de trece aos, habra aumentado a 1372,742 trabajadores, siendo el 50% de stos pensionistas, el 45% empleados
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De stos, 702,166 corresponden a trabajadores activos y los 222,560 restantes a pensionistas. Debe resaltarse que no se incluy a los militares y policas, ni a los trabajadores de empresas pblicas (Ugarte, 2000). RENIEC, Registro Nacional de Identicacin y Estado Civil; ONPE, Ocina Nacional de Procesos Electorales. En este ltimo caso, podra ser razonable no establecer un vnculo laboral de largo plazo debido al carcter temporal de los procesos electorales. En el cuadro n 4 del anexo, podemos observar el nmero de servidores segn rgimen activo, pensionista y servicios no personalespara las diferentes entidades. En el ao 1991, la poblacin estimada ascendi a 22179,595 personas; en el ao 2004, la poblacin estimada ascendi a 27546,574 personas (Cuanto, 2004). El grco n 1 del anexo muestra la evolucin del gasto en personal.

Estos dilemas se materializan concretamente en cmo encarar la poltica de remuneraciones, el establecimiento de una carrera pblica, y qu hacer frente a los trabajadores contratados mediante el rgimen de servicios no personales. Otra denicin importante para el prximo gobierno ser tambin el establecer una distincin clara entre funcionarios de carrera y funcionarios de conanza. Cul es la propuesta? A qu nivel se establecer la diferencia entre unos y otros? Se gestar un gran acuerdo poltico para respetar a los funcionarios de carrera? Obviamente, construir una carrera pblica implica reducir el margen de discrecionalidad del poder ejecutivo, por que hacerlo requiere de una gran voluntad colectiva. Para empezar, qu hacer con los trabajadores que prestan servicios bajo el rgimen de contratos de Servicios No Personales? Mediante esta modalidad de contratacin se ha desarrollado una lgica incoherente en la que, de un lado, se declara austeridad, pero por el otro, se ampla constantemente el nmero de trabajadores. En los ltimos aos viene imponindose el criterio de que esta modalidad de contratacin debera reducirse, para lo cual se promulg la Ley Marco del Empleo Pblico18, pero no queda claro el cronograma
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En cuanto a la poltica de remuneraciones, recientemente se ha aprobado la Ley de Remuneraciones de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado20, que sigue un criterio de homologacin, y que crea la Unidad Remunerativa del Sector Pblico (URSP) para que sirva como referencia para el pago de los funcionarios adscritos a esta norma. Por ejemplo, el Presidente de la Repblica ser el que reciba el mayor salario, el cual no deber ser mayor a 10 URSP (art. 4, Ley 28212)21. Ante esta situacin, cul ser el monto de la URSP que se promover? Se est de acuerdo con profundizar una lgica de homologacin en las remuneraciones, o se proponen criterios ms exibles? Uno de los problemas con la lgica de la homologacin es que hace difcil crear un sistema claro de incentivos que motive al trabajador a rendir su mximo esfuerzo. De un lado, estn las relativamente bajas remuneraciones que desmotivan al trabajador y, de otro lado, la ausencia de claros indicadores de rendimiento que puedan permitir a los directivos establecer una poltica de incentivos. Una manera de avanzar en esta direccin es la del sistema de bonos de productividad. Algunas instituciones descentralizadas, como los organismos reguladores, tienen establecida una poltica mediante la cual se reparten bonos de productividad a los trabajadores si se cumplen metas establecidas, siempre que se haya rmado un convenio de gestin por resultados con el MEF. En 2004, por ejemplo, slo nueve instituciones han rmado estos convenios: de las entidades reguladoras, supervisoras y administradoras de recursos, slo siete instituciones los rmaron22. En general, son pocas las instituciones pblicas

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Ver Congreso de la Repblica PRODES, 2005. Ley N 28175 - Ley Marco del Empleo Pblico (norma publicada el 19 de Febrero del 2004). Debe mencionarse que los miembros de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional del Per quedan excluidos del mbito de esta norma (Art. III). Contradictoriamente a las caractersticas mencionadas, esta Ley del Empleo Pblico arma que el empleado pblico tiene derecho a: Proteccin adecuada contra el cese arbitrario, Descanso vacacional, Seguridad social de acuerdo a Ley, Capacitacin, entre otras (Art. 15). Ley N 28212 - Ley que Desarrolla el Artculo 39 de la Constitucin Poltica en lo que se reere a la Jerarqua y Remuneraciones de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado (norma publicada el 27 de Abril del 2004). Dentro del mbito de esta norma se encuentran los Congresistas, Ministros, Presidentes de Gobiernos Regionales, Alcaldes Provinciales, Alcaldes Distritales, entre otros (Art. 2). En el cuadro n 5 del anexo, presentamos la unidad remunerativa correspondiente a cada rango del escalafn considerado en la Ley. El detalle se encuentra en el cuadro n 6 del anexo.

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Funcionarios Pblicos y Empleados de Conanza, la Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico, y la Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades17. Qu evaluacin se tiene de este paquete legislativo? En trminos generales, la denicin que tiene que hacerse es optar entre, de un lado, un principio de exibilidad y, del otro, uno de homologacin. La exibilidad permite crear islas de eciencia que han sido fundamentales para asegurar reas de funcionamiento ecaz del Estado, pero han dado lugar a un gran desorden administrativo. Por otra parte, la homologacin ciertamente ordena el aparato pblico, pero puede echar abajo los avances registrados en algunas reas, construidos precisamente con regmenes especiales, como sera el caso de la SUNAT. Cmo mantener la eciencia y a la vez ordenar el sector pblico? Y, sobre este punto, cmo homologar y la vez generar incentivos que permitan la eciencia y la productividad?

de su implementacin y si, efectivamente, se reducir la precariedad del empleo pblico. Estos trabajadores no tienen ningn tipo de proteccin laboral tan exigida en el empleo formal privado-, lo que diculta la continuidad de sus funciones o el aprovechamiento de curvas de aprendizaje19. Cul es el cronograma de eliminacin de la contratacin por Servicios No Personales en la administracin pblica?

que han rmado convenios en los ltimos aos. Se extender esta poltica al resto de organismos estatales, de los diferentes niveles de gobierno? Cul ser la poltica de incentivos y medicin de desempeo? Se est dispuesto a enfrentar la posible oposicin de los afectados por el cambio del statu quo? Si no, cmo mejorar la eciencia y productividad en el sector pblico?

compromiso serio en contra de la corrupcin seran, entre otras23: - la creacin de una autoridad nacional anticorrupcin nombrada por el congreso con mayora calicada, para dotarla de mayor poder e importancia poltica; o en su defecto, la ampliacin de las facultades de la Defensora del Pueblo, para que asuma el liderazgo en la lucha contra la corrupcin y emita recomendaciones al respecto; - la designacin del Contralor General de la Repblica por mayora calicada en el congreso, que el periodo del Contralor no coincida con el del Presidente de la Repblica, para reforzar su independencia frente al poder ejecutivo. Esto requerira una modicacin constitucional, pero en el corto plazo puede ser fruto de un acuerdo poltico; recientemente, se ha propuesto declarar la imprescriptibilidad de los delitos de corrupcin. Esta medida solamente requiere aprobacin legislativa. Se est de acuerdo con ello? Qu otras iniciativas se proponen? Cules son las propuestas respecto a la tipicacin de los delitos y sus sanciones? Qu cambios procesales y administrativos permitiran un mejor combate a la corrupcin? Cul es la evaluacin que se tiene del nuevo Cdigo Procesal Penal?

5. La lucha contra la corrupcin


Finalmente, otro asunto que consideramos relevante en esta seccin es el del combate contra la corrupcin. En general, el tema de la corrupcin no es un problema privativo del Per: lo que le otorga hoy un protagonismo particular es la magnitud y tipo de la corrupcin alcanzada en el gobierno de la dcada de los noventa, que fue uno de los ms corruptos de la historia del Per, y el consiguiente reclamo ciudadano por que sta sea combatida de manera ejemplar. Si bien retricamente todos estn en contra de la corrupcin, estas buenas intenciones no siempre se ven corraboradas en acciones concretas. De un lado, est el asunto de cmo enfrentar los procesos judiciales que involucran a personajes vinculados al gobierno de Alberto Fujimori, a ste mismo y, en general, a todos los personajes en las altas esferas del poder. Al respecto, procuradores, scales y jueces que realizan esfuerzos por representar debidamente los intereses del Estado y la sociedad y sancionar a quienes delinquieron no han podido hacer ms por falta de respaldo material y poltico. De otro lado, otro aspecto de la corrupcin, ms cotidiana y cercana a los ciudadanos, es la que surge de los procesos de ejecucin del gasto pblico, que requiere otro tipo de iniciativas. En general, para los polticos combatir la corrupcin es difcil, pese a las buenas intenciones y retricas, porque termina afectando los intereses del poder. En cuanto al combate a la corrupcin en las alturas, del poder, las recomendaciones de la Iniciativa Nacional Anticorrupcin constituyen el esfuerzo ms articulado producido hasta la fecha. Se respaldan y asumen sus recomendaciones? Qu otras medidas se proponen? Pensamos que algunas iniciativas emblemticas de un

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Esto en cuanto a la dimensin ms poltica del combate a la corrupcin. Pero tambin es necesario tomar medidas en cuanto al manejo cotidiano de los recursos del Estado. En este campo, uno de los asuntos ms importantes es el de las compras estatales. Segn CAD (2002), el Estado peruano se caracteriza por ser uno de los principales agentes compradores de bienes y servicios en el mercado nacional. Cada ao el Estado celebra alrededor de 840 mil contratos para adquirir bienes, contratar obras u obtener servicios de personas naturales y empresas proveedoras. Estos contratos ascienden alrededor de cuatro mil millones de dlares, que representan el 25% del presupuesto total nacional y el 7% del PBI. Lo preocupante en el tema de compras y adquisiciones estatales es que las compras mediante procesos pblicos representan un porcentaje pequeo del total de compras, y que las exoneraciones de los procesos bajo jurisdiccin del Consejo Superior de

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Ver INA, 2001; Siles et.al. 2005, Protica 2005, Gamarra, 2005, entre otros.

Respecto a las compras y adquisiciones estatales, el 99% de los contratos se celebra bajo el mecanismo de Adjudicacin de Menor Cuanta y Adjudicacin Directa Selectiva, que son procesos que no se publican (estos representan el 60% del monto econmico de contrataciones del Estado). El 1% restante se realiza mediante Adjudicacin Directa Pblica, Licitaciones y Concursos Pblicos, que son procesos que s necesitan ser publicados (y representan el 40% restante del monto econmico) (Morn, 2005). Por otro lado, respecto a las exoneraciones, stas han venido aumentando de manera sustancial. Durante el 2001 se realizaron 663 contratos y adquisiciones exoneradas; durante el 2002 hubo 1,255 exoneraciones, en tanto que para agosto del ao 2003 ya haba 1,352 compras con exoneraciones (Morn, 2005). El principal comprador sin licitacin es Petro-Per24, problema que puede agravarse con la nueva Resolucin Ministerial 138-2005-PCM que permite a Petro-Per realizar compras por menor cuan-

Respecto de las compras mediante procesos ms transparentes, el Estado ha impulsado una iniciativa para desarrollar compras estatales mediante sistemas electrnicos, con el n de mejorar la eciencia y reducir los niveles de corrupcin. As, mediante la Ley n 2826726, se ha modicado la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, otorgando validez y ecacia jurdica a los actos efectuados usando la va electrnica por medio del Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE)27. Se promover la reduccin de la corrupcin a travs de la promocin de las compras estatales por va electrnica? Se promover el reestablecimiento de la Bolsa de Productos?28

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Los montos de compras sin licitaciones de las entidades que se exoneraron de los procesos de seleccin para adquisiciones se encuentra en el cuadro n 7 del anexo. Establecen lista de Insumos directamente vinculados en procesos productivos de Petro-Per S.A. Norma Publicada el 06 de Mayo del 2005. En realidad estas compras de menor cuanta se restringen a aquellos insumos como petrleo crudo, gasolina de alto octanaje, propanos, butanos, gasolinas base, gas natural, biodiesel, aditivos, principalmente. Ley N 28267 Ley que modica la Ley N 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (norma publicada el 03 de Julio del 2004). El SEACE es un software basado en un ambiente de Internet que permitir (i) difundir informacin de los procesos de seleccin de proveedores, (ii) facilitar el desarrollo de las transacciones electrnicas para las compras; y, (iii) habilitar la poltica de transparencia y reduccin de la corrupcin. Mayor detalle puede verse en la siguiente pgina web: www.seace.gob.pe. La Bolsa de Productos ha sido un mecanismo que ha permitido realizar compras a precios bastante menores que los realizados por licitacin pblica. Segn Du Bois (2004), durante el 2002, el programa PACFO (Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo) ahorr un 23% por realizar compras en la Bolsa de Productos y no por licitacin pblica. Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en mayo del 2004, declar a este mecanismo como inconstitucional (expediente N 020-2003-AI/TC) basado en que todava no presenta garantas para un control adecuado por parte de la Contralora, no ha logrado la estandarizacin de los productos en venta por parte de expertos independientes a las partes, no ha establecido sanciones a los proveedores en caso de incumplimientos frente al Estado, entre otros (Tribunal Constitucional, 2004).

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Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) son ms importantes y crecientes.

ta25. Ante esto, se derogar la Resolucin Ministerial que permite esa exoneracin? Se incentivarn las compras mediante procesos ms transparentes? Se promover que Petro-Per realice sus compras mediante procedimientos de Adjudicacin Directa pblica, ms an cuando se ha denunciado reiteradamente que dicha institucin ha funcionado como caja chica del gobierno de turno?

II. La agenda econmica


Atender las mltiples necesidades del pas, construir un rgimen democrtico capaz de ir ms all de su dimensin electoral y procedimental para aanzarse en un mayor ejercicio de los derechos ciudadanos, que se exprese en ms educacin, salud, seguridad, especialmente para los ms pobres, en una mayor y mejor cobertura de los servicios bsicos e infraestructura, requiere necesariamente de ms recursos. Ellos deben salir necesariamente de un aumento de los ingresos scales y de un aumento de la inversin privada, que permita cubrir los requerimientos de inversin que el Estado no puede cubrir. Cmo lograr ambas cosas? No es sencillo, porque aumentar los ingresos scales puede generar un clima desfavorable para la inversin privada. De otro lado, existe un dilema, siempre difcil de resolver, entre el privilegiar polticas de estmulo al crecimiento econmico pero insensibles en lo social, y el optar por polticas redistributivas con una buena intencin social, pero que pueden desincentivar el crecimiento. salud y bienestar de las personas, cuanto por los pobres indicadores que el Per todava exhibe a nivel regional. Para que Per cumpla las Metas de Desarrollo del Milenio, que consisten en reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable, deberamos invertir 153.2 millones de dlares anuales por 10 aos hasta el 2015 (Beltrn et. al., 2004). De dnde saldrn los recursos para alcanzar esta meta? Por otro lado, si se analiza el costo total asociado a los cinco primeros objetivos de Desarrollo del Milenio29, ste ascendera al 4.1% anual del PBI aproximadamente 3.1 mil millones de dlares anuales si la economa se ubica en una senda de crecimiento bajo (3%) y a 1.4% anual del PBI aproximadamente 1.2 mil millones de dlares anuales si la economa se sita en una senda de crecimiento ms optimista (5%) por 10 aos. Estos montos anuales estimados representan 216% o el 84% del gasto promedio de capital de los ltimos seis aos del Presupuesto de la Repblica para un crecimiento de 3% y de 5%, respectivamente30. Este dato es elocuente sobre la escasez de fondos de inversin que tiene el Presupuesto de la Repblica. El mismo estudio de Beltrn et. al., 2004, llega a la conclusin de que, para poder reducir la pobreza extrema nacional en el 2015 a la mitad (11.5% de la poblacin), se necesitara crecer sostenidamente a un promedio anual de 4.9% en los prximos once aos, logro que el Per no ha mostrado desde la dcada de los aos sesenta. Al buscar concretar en cuestiones ms precisas el tema del aumento de los ingresos, nacionales y scales, hay algunos aspectos que requieren discusin y deniciones en los aos venideros.

80 La denicin que debe hacer el prximo gobierno es optar


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entre, de un lado, un modelo en el cual el Estado genera condiciones ms favorables para la inversin privada, y asume un papel subsidiario, interviniendo en la actividad econmica solamente cuando no se cuente con iniciativas de parte del sector privado; y del otro, un modelo en el que el Estado asume mayor protagonismo y dirige el proceso de la inversin con nes redistributivos, aumentando el gasto pblico en el intento. En el primer caso, la pregunta es, cmo asegurar que el Estado cumpla con su papel regulador de manera sucientemente fuerte para evitar abusos y garantizar que los ciudadanos se benecien tambin del crecimiento econmico? Por el otro camino, la interrogante es de dnde conseguir los recursos para cubrir los enormes dcits de oferta de servicios e infraestructura, dadas las inmensas necesidades actuales y la escasez de fondos scales para atender los requerimientos mnimos existentes? Para ilustrar la magnitud del esfuerzo que tenemos por delante, queremos concentrarnos en el caso del agua potable y alcantarillado, tanto por su importancia para la

1. Poltica tributaria
Se seala correctamente que deberamos aumentar la presin tributaria para poder aumentar el gasto social. Una

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Incluye los objetivos de (i) erradicar la pobreza extrema y el hambre, (ii) lograr la educacin primaria universal, (iii) promover la igualdad de gnero y la autonoma de la mujer, (iv) reducir la mortalidad en la infancia, y (v) mejorar la salud materna. El detalle de las cifras se presenta en el cuadro n 8 del anexo.

Una primera dicultad est en el alto nivel de informalidad de la economa peruana, que alcanza segn algunos clculos el 59.4% del producto bruto interno y el 58.7% de los trabajadores; la informalidad afecta el nivel de recaudacin posible dados los altos costos de recaudacin. Por ello, en la actualidad, el 40% de la recaudacin del impuesto a la renta se concentra en 41 mega contribuyentes, y apenas 249 contribuyentes dan cuenta del 57% de sta; y solamente el 13% de la recaudacin proviene de medianos y pequeos contribuyentes31. Esto se traduce tambin en altos niveles de evasin; en la recaudacin por IGV, por ejemplo, tenemos que se debera recaudar por IGV un porcentaje del PBI equivalente a la mitad de la tasa, es decir, 9.5% y en 2004 solamente se recaud 7.1%. Para dar cuenta de lo que se podra hacer con esos recursos, solamente digamos que estos dos puntos porcentuales de PBI perdidos de la recaudacin tributaria por concepto de evasin, equivalen a la inversin anual necesaria por diez aos para erradicar la pobreza extrema. Son varias las cuestiones que requieren denicin y una clara voluntad poltica para ser resueltas con efectividad, comenzando con la gran pregunta: Cul es la estrategia para aumentar la recaudacin? En los ltimos aos, no se perciben esfuerzos importantes de la administracin tributaria por ampliar la base tributaria. En particular, la presencia de la SUNAT fuera de Lima, en las capitales de departamento, es muy limitada. Parece que se sigue el criterio de crear ms obligaciones all donde es ms barato recaudar, ejemplo de ello sera el impuesto a las transacciones nancieras (ITF), sin hacer esfuerzos sustantivos por asegurar el cumplimiento estricto en los sectores formales, o por incorporar a los informales en la formalidad. Qu se propone al respecto? Aumentar la recaudacin implica necesariamente combatir el contrabando y luchar frontalmente contra la evasin tributaria. En ambos casos, el aumento de la recaudacin vendra con altos costos polticos: enfrentarse a grandes maas involucradas en el contrabando o enfrentarse a las PYMES o a gremios poderosos. Se asumir el costo poltico que ello implica? Qu medidas especcas se proponen?
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Segn algunos, otra manera importante de aumentar los recursos scales sera el revisar los convenios de estabilidad tributaria, o los convenios de estabilidad jurdica, que algunas grandes empresas han rmado con el Estado peruano. Desde esta posicin, se seala que los convenios de estabilidad congelaron acuerdos sumamente concesivos con las grandes empresas, que les ha permitido tener a lo largo de los aos ganancias excesivas, muy por encima de la rentabilidad que obtendran en otros pases, por lo que correspondera su revisin y negociacin. Segn otras posturas, dichos convenios son el costo que debe pagar un pas institucionalmente dbil como el nuestro para atraer inversiones signicativas que, a su vez, generan empleo y tributos. En un estudio, Macroconsult (2003) estima la contribucin de estas empresas en 3.1% del PBI, 9,930 millones de dlares de ingresos al sco, 28,500 empleos directos y 66,000 empleos indirectos, como resultado de las inversiones promovidas al amparo de estos convenios. Qu es lo que proponen al pas los candidatos? Se revisarn los convenios de estabilidad tributaria y los de seguridad jurdica? Se revisar la poltica vigente de captacin y asignacin de recursos del canon y regalas? Se est de acuerdo con poner impuestos a

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El cuadro N 9 del anexo muestra el nmero de contribuyentes y los montos recaudados segn tipo de impuesto en los ltimos cinco aos. El detalle de las exoneraciones y los montos involucrados se encuentran en el cuadro n 10 del anexo. Estos montos de benecios y exoneraciones tributarias no dieren radicalmente de otros pases de la regin. Por ejemplo, en Brasil, para el ao 1998, estos montos fueron el 1.85% del PBI, en tanto que en Argentina, para el ao 2002, ellos llegaron al 3.07% del PBI (MEF, s.f.).

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efectiva presencia del Estado, sea en un papel subsidiario como en uno de promotor del crecimiento exige contar con recursos adecuados y sostenibles.

Por otro lado, la recaudacin es ms baja de lo que debera ser por las exoneraciones tributarias vigentes en el pas. Actualmente existen 193 benecios tributarios, los cuales cubren diversos mbitos de la economa, destacando el sector nanciero que tiene 35 benecios, seguido por la Amazona, que tiene 23. Estos benecios o exoneraciones tributarias representan un monto importante en la economa peruana, ascendiendo a cuatro mil millones de nuevos soles durante el ao 2003, lo que representa el 1.91% del PBI peruano32. Este monto es relativamente similar al calculado por otros estudios en donde se arma que la eliminacin de los principales benecios tributarios representan aproximadamente un 1.95% del PBI (Melo, 2003)33. Se buscar eliminar algunas exoneraciones tributarias? Cul ser el mecanismo para lograrlo? Se eliminarn las exoneraciones tributarias en la selva? Ser el recientemente logrado acuerdo para el departamento de San Martn un ejemplo del camino a seguir (por el cual se elimina la exoneracin a cambio de compromisos especcos de inversin en la zona)? Se eliminarn las exoneraciones tributarias en los servicios nancieros?

ganancias excesivas de las empresas? Seguirn estos convenios siendo utilizados en la promocin de inversiones? Se identicar claramente a la institucin pblica que deba supervisar su cumplimiento, de tal modo que se pueda rendir cuentas claras sobre los benecios que traen al pas? Si se revisaran, cmo evitar que esto lleve a una cada en las inversiones, que impida atender otras necesidades?

Se continuar y hasta qu punto? Se obtiene bonos porque hay conanza en el manejo macroeconmico, pero cunto de esto proviene de la rma de acuerdos stand by con el FMI? Se seguirn rmando, o se renunciar a ellos, como acaba de hacer Brasil? Qu implica esto respecto de los compromisos de pago de deuda, en cualquiera de sus formas? Sera preferible depender menos de los mercados y ms de los gobiernos? Sobre el monto de la deuda externa podemos encontrar posiciones muy opuestas. Hay quienes sostienen que el stock total de nuestra deuda no importa mucho porque se encuentra en un nivel moderado respecto del PBI, es decir, 35.6 por ciento (a diciembre del 2004), y otros que arman que es muy elevado y que mayores niveles de deuda son equivalentes a menores niveles de recursos disponibles para gasto pblico dentro del pas. En un caso, la preocupacin est en los ujos netos de recursos que ingresan al pas: la economa peruana estara bien siempre que ingresen al pas mayores recursos por endeudamiento que aquellos que salen por pago anual de principal e intereses de la deuda existente. En el otro caso, se entiende que los compromisos de pago puntual de la deuda distraen los recursos de sus usos ms urgentes, como seran atender la oferta de servicios bsicos de la poblacin o el nanciamiento de infraestructura. Es posible cumplir con los pagos por endeudamiento al mismo tiempo que se aumentan los recursos destinados a educacin o salud? En otras palabras, se reducir el porcentaje del presupuesto pblico dedicado al pago de la deuda externa, que hoy al 2004 equivale al 19% del presupuesto ejecutado y al 4% del PBI? Cmo hacerlo sin entrar en conicto con nuestros acreedores? Se buscar reducir los ujos de pago por la va de renegociacin, o del reperlamiento? De no mediar algn shock inesperado, las reservas internacionales alcanzarn por primera vez en la historia del Per un nivel rcord y as sern recibidas por el siguiente gobierno. De cara a esta realidad, se buscar comprar deuda externa peruana de tal modo de reducir el stock y reducir nuestra vulnerabilidad? Es conveniente continuar solarizando la economa? Qu otras polticas se disearn e implementarn para continuar este proceso

2. Deuda externa pblica


Uno de los rubros importantes que consume gran parte del presupuesto es el pago de la deuda externa, lo que limita las posibilidades de aumentar el gasto social. La deuda pblica del Per, al 31 de diciembre del 2004, era cercana a los 31 mil millones de dlares, de los cuales el 79% era deuda externa y el 21% restante deuda interna. La deuda pblica peruana ha venido creciendo a lo largo de los ltimos aos, y para el perodo 2000 2004 la tasa de crecimiento ascendi a 28%34. Esto signica que para el 2004, la deuda pblica representa el 45% del PBI35; asimismo, el stock de deuda externa es casi dos veces el total de las exportaciones anuales. Este nivel de deuda externa nos ubica en el sptimo lugar, de un total de 11 pases, del ranking de deuda pblica externa para las principales economas latinoamericanas, lo que implica un nivel de vulnerabilidad moderada (CAD, 2005)36. El pago de la deuda externa peruana constituir una carga pesada en los prximos aos, segn el actual calendario de pagos37. Finalmente, es importante sealar que con el gobierno del presidente Toledo, se ha comenzado paulatinamente a cambiar el origen del endeudamiento externo del pas: de tomar deuda directamente con gobiernos y organismos multilaterales, estamos pasando a tomar deuda directa por la va de bonos en el mercado nanciero internacional, aprovechando las bajas tasas de inters. Para el 2001, la deuda mediante bonos represent el 37% del total, y en el 2004 aument a 60%38 . Cmo se evala esta poltica?

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El grco N 2 del anexo ilustra esta tendencia. El cuadro N 11 del anexo recoge la informacin sobre la deuda externa y deuda total como porcentaje del PBI y de las reservas internacionales. Tal como lo arma CAD (2005), [...] en la regin, Chile y Mxico son los pases con mejores niveles de sostenibilidad en su endeudamiento, pues su deuda pblica representa el 15% del PBI y menos de la mitad de sus exportaciones [...] (Pg. 7). El grco N 3 del anexo muestra las proyecciones estimadas por MEF y CAD (2005). La importancia relativa de cada uno para los ltimos cuatro aos se muestran en el grco n 4 del anexo.

3. Promocin de la inversin privada


Durante la dcada de los aos noventa, el gobierno de Fujimori aplic diversas polticas de reforma estructural orientadas al mercado, que permitieron incrementar la competitividad de diversos sectores, principalmente aquellos relacionados al sector exportador. Estas reformas se concentraron en la promocin de la inversin privada a travs de las privatizaciones y concesiones, la exibilizacin de la legislacin laboral y la apertura comercial. As, durante la dcada pasada se transri ms de 160 empresas estatales, lo que gener al Estado ingresos por US$ 8,700 millones y compromisos de inversin de aproximadamente US$ 7,100 millones (Franco et. al., 2000); en el mercado laboral, se elimin la estabilidad laboral y se ampli la gama de contratos temporales, que redujeron los costos salariales y de despido (Saavedra, 2000); nalmente, respecto a la apertura comercial, se elimin todas las prohibiciones a las importaciones, se redujeron los aranceles y se estableci un tipo de cambio libre (Paz Soldn y Rivera, 2000). Sin embargo, algunas de estas polticas no han continuado con el mismo impulso inicial, como los procesos de privatizacin y concesiones; otras han generado demasiadas dicultades en la poblacin econmicamente activa, por lo que es necesario evaluar sus resultados y plantear modicaciones, como en el sector laboral; en tanto que en otros sectores, como en el comercial, se contina con el proceso de apertura a travs de la formalizacin de acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales, y el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos se presenta como una gran oportunidad, aunque tambin rodeado de gran incertidumbre.

El dcit de inversin en el Per ha sido estimado en US$ 23 mil millones de dlares (IPE, 2005), lo que anualmente es equivalente a 19 veces el componente de inversin del Presupuesto de la Repblica y el 33% del PBI de 200440. Esta brecha se concentra ms en provincias (73% del costo total) que en Lima (23% del costo total)41. Frente a ello, al ritmo de inversin pblica vigente, tomara quince aos cubrir el dcit, por lo que formas alternativas de promocin de la inversin deben ser implementadas. Al mismo tiempo, el monto de inversin pblica que empresas como SEDAPAL demandan son equivalentes al presupuesto necesario para ampliar el sueldo de los maestros del Per en 262 dlares por ao por profesor42, o a un aumento de 11,677 dlares en el presupuesto anual de cada centro y posta de salud43 . En las carreteras, puertos o aeropuertos, u obras de saneamiento, se mantiene la presencia de empresas pblicas. stas buscan, como cualquier empresa, crecer, y por lo tanto, pueden bloquear algunas iniciativas de entrega en concesin o privatizacin, ms an si resulta que las empresas pblicas estn mostrando utilidades netas, refutando as posibles acusaciones de ineciencia44. Diferentes actores perciben que el sector privado participa para lucrar, sin contemplar el logro de objetivos sociales que son consustanciales a la naturaleza de servicio pblico, y que solamente pueden ser garantizados si una

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Las cifras de cada pas de Amrica Latina para cada uno de los indicadores mencionados se encuentran en el cuadro n 12 del anexo. Para el Ao 2004, el PBI estimado asciende a US$ 68,633 millones (INEI). El componente de inversiones presupuestado para el Presupuesto del ao 2005 asciende a US$ 1,171 millones (Transparencia Econmica MEF); Sin embargo, si se trabaja con el monto ejecutado a diciembre del 2005 (US$ 874 millones), las 19 veces se incrementan a 26 veces. En el cuadro N 13 del anexo se presenta con detalle la brecha de inversin segn cada sector. Segn IPE (2005), el monto de inversin promedio anual ejecutado por SEDAPAL durante el perodo 1995 2004 asciende a US$ 77 millones de dlares; segn estadsticas del Ministerio de Educacin, el nmero de profesores al 2003 asciende a 293,524 profesores. Segn estadsticas del Ministerio de Salud, el ao 2002, haban 1,179 Centros de salud y 5,415 Puestos de Salud. El cuadro N 14 del anexo muestra los ingresos y la utilidad neta para el 2004 de las principales empresas pblicas.

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de recuperacin de la conanza en la moneda nacional, y con ello, en la poltica monetaria como instrumento de poltica de estmulo de la demanda interna?

En cualquier escenario, sea uno donde el Estado es el lder del crecimiento, o se descanse en la iniciativa privada, los peruanos requeriremos de inversin privada en proyectos de desarrollo o mantenimiento de infraestructura como carreteras, puertos y aeropuertos, desarrollo energtico o de telecomunicaciones, y en servicios de saneamiento. Esto por la simple razn de que la inversin pblica no podr cubrir sola el dcit que enfrenta el Per en plazos razonables, y es claro que la infraestructura en el Per deja mucho que desear. El Per se ubica, entre once pases de la regin, en el ltimo lugar de cobertura en agua y en teledensidad; y en el antepenltimo en cuanto a cobertura de saneamiento y en consumo de energa elctrica39.

empresa pblica los provee directamente, o participa del mercado, de tal modo de controlar los posibles excesos del sector privado, excesos que, de otro lado, un regulador encontrara muchas dicultades en scalizar y corregir. Estos dilemas plantean las siguientes preguntas: qu rol tendrn las empresas pblicas en el crecimiento econmico? Ser el rol de las empresas pblicas diferenciado segn sector o segn tamao de la empresa pblica existente o segn tamao de la empresa privada que ya participa en el mercado? Se reducir, o aumentar, el nmero de empresas pblicas o los sectores donde participan? Cules empresas pblicas? Cules sectores econmicos? Qu tamao de empresa? La posicin frente a empresas como Petroper, SEDAPAL, o la recientemente creada Aerolneas Peruanas ayudara a aclarar la postura. Se continuar con el impulso a procesos de concesin de obras de desarrollo de infraestructura? Cules sern prioritarios? (por ejemplo, puerto del Callao, el aeropuerto de Cusco, ejes IIRSA (Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana), empresas de saneamiento. Se mantendrn los compromisos de conanciamiento comprometidos por el gobierno actual, como es el caso de la Carretera Interocenica o el Proyecto Olmos? En aquellos casos que requieran conanciamiento del tesoro pblico, se mantendr la poltica de que los proyectos pasen la prueba de ser formulados y evaluados en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP o se los continuar exonerando de dicho requisito?

que enfrentamos es cmo brindar benecios laborales en condiciones de baja productividad y baja calicacin frente a los derechos de que cualquier ser humano debe gozar en el empleo. Pasa la solucin de este dilema por exibilizar las relaciones laborales, de tal modo que sea en el contrato laboral que se resuelvan las condiciones de trabajo y los benecios, como vacaciones o seguro mdico? Viendo las cifras de empleo, esta es la situacin para ms del ochenta por ciento de los trabajadores en el Per. O la solucin ser imposible si no se mantiene un rgimen de derechos consagrados en la ley y que se pueda ir extendiendo al resto de la masa laboral? Notemos que la proteccin solamente alcanza, a lo ms y porque incluimos a los trabajadores pblicos, al 20% de los trabajadores, segn los datos de Chacaltana (2005a). En la transicin, cuntos trabajadores quedan desprotegidos y cuntos protegidos?

5. La integracin comercial
Finalmente, est el tema de la promocin de la inversin por medio de polticas de integracin comercial. El gobierno actual ha considerado como poltica de gobierno la integracin del Per hacia el mercado exterior. Los principales ancos de esta estrategia son dos: por un lado, la rma de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales para la promocin de las exportaciones peruanas; y, por otro lado, el desarrollo del Plan Estratgico Nacional Exportador PENX para generar las bases sostenibles de las exportaciones. Respecto a los acuerdos comerciales, el Per ha empezado una decisiva tarea para rmar acuerdos de libre comercio con diversos pases. Con Estados Unidos ya se ha llegado a un acuerdo que falta ser raticado por ambos congresos, y sobre el cual existe una serie de observaciones sobre las ventajas y desventajas para el conjunto de la economa nacional, pero tambin para algunos sectores y ramas de produccin. Con Tailandia se ha llegado a un Acuerdo de Cosecha Temprana (este es un protocolo para liberalizar los aranceles al 70% de las partidas; la negociacin sobre el resto de partidas se har en el 2006). En el 2006 se tiene programado empezar la negociacin con la Unin Europea de manera multilateral (i.e. el Per dentro de la Comunidad Andina),

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4. La poltica de empleo
Las polticas de promocin de la inversin privada vienen acompaadas de una poltica de promocin del empleo. En la actualidad, tenemos una segmentacin altsima en el mercado laboral: el empleo informal es el ms importante (68%) que se descompone en: trabajadores independientes (37.6%), microempresa (17.8%), trabajo familiar no remunerado (7.8%) y trabajadores del hogar (4.8%)45. Los trabajadores informales son aquellos que se caracterizan por no tener proteccin laboral en absoluto. Cmo promover el empleo y la formalizacin? El dilema
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Los datos preparados por Chacaltana (2005a) sobre composicin del empleo y cobertura de la legislacin laboral son presentados en el cuadro N 15 del anexo.

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as como con Mxico y con Singapur. Ante estas polticas de apertura hacia el mercado externo, se continuar negociando la rma de acuerdos de libre comercio con otros pases? Se seguir implementando el PENX? Cmo se abordar el tema de los subsidios agrcolas, reconociendo que es uno de los sectores ms sensibles si no el ms sensible dentro de las negociaciones de libre comercio? Sern estas negociaciones la oportuni-

dad para disear y acordar polticas sectoriales nacionales especcas que permitan crecimiento y compensaciones sectoriales, de ser el caso? O se preferir adoptar polticas proteccionistas, para defender los mercados internos de la competencia de productos extranjeros, muchas veces subsidiados? En este caso, cmo avanzar en la conquista de mercados externos?

III. La agenda social


Existe un consenso cada vez ms amplio en torno a los excesos cometidos en la aplicacin de las polticas de reforma estructural orientadas al mercado, y en la necesidad de fortalecer las capacidades de intervencin del Estado, especialmente en el rea social46. Un aumento importante en las reas sociales constituye un paso imprescindible para legitimar a la democracia como rgimen, y para avanzar en mejores y mayores niveles de ciudadana social. En la seccin previa hemos discutido los trminos del debate sobre cmo aumentar los recursos disponibles para la inversin social. La pregunta ahora es qu hacer con ellos. Cmo se asignaran en el presupuesto los recursos adicionales? Cmo lograr, mediante el gasto social, reducir las desigualdades y atender a la poblacin ms vulnerable del pas? Parece ser un consenso nacional que el gasto debera estar concentrado en los rubros de educacin, salud, justicia, seguridad ciudadana, y combate a la pobreza extrema. Cules son las prioridades de los candidatos? Cul es la estrategia para llegar a cumplir las Metas del Milenio asumidas por el Estado peruano? Como sabemos, las Metas de Desarrollo del Milenio buscan reducir la pobreza a la mitad e incluyen otras metas, como lograr que los nios puedan completar la primaria completa as como reducir la mortalidad de nios menores de cinco aos en dos terceras partes y la mortalidad materna en tres cuartas partes. Qu metas se jar el prximo gobierno para el siguiente lustro y qu acciones concretas desarrollar para alcanzarlas? Nuevamente, cmo se expresar esto en la asignacin presupuestal? No debe perderse de vista que darle prioridad a los cinco rubros mencionados implica necesariamente no atender otros. En este sentido, se estara dispuesto a terminar con algunos fondos especiales que impiden transferir ciertos recursos al rea social? (por ejemplo, el Fondo Especial de Defensa). Analicemos a continuacin cada una de las cinco reas consideradas prioritarias.

1. Educacin
El tema de la educacin ha estado en el centro del debate pblico en los ltimos aos, especialmente despus de conocerse los resultados de diversas evaluaciones, que mostraron bajsimos niveles de desempeo y logros educativos, entre los ms bajos de la regin, tal como muestran los resultados de las pruebas PISA (Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes), que aplic una prueba internacional que permite comparar el desempeo de jvenes de quince aos en alfabetizacin lectora, matemticas y ciencias. En cuanto a la escala de alfabetizacin lectora, el 54% no logr acreditar el nivel 1, es decir, estos estudiantes tienen serias dicultades para emplear la lectura como una herramienta ecaz para ampliar y aumentar sus conocimientos y destrezas en otras reas. Un 26% alcanz el nivel 1, el ms bajo y deciente de la escala, lo que suma un 80%47. Segn la Evaluacin Nacional 2001, se encontr que, entre alumnos de cuarto de secundaria, cerca de un 60% obtuvo cero en cuanto a la medicin de capacidades en el rea de comunicacin, y un tercio ms obtuvo un nivel bsico desaprobado, lo que implica que ms de un 90% de los estudiantes no logra reconocer algunos elementos que le otorgan cohesin a un texto, en contextos cuyas relaciones semnticas son muy evidentes, sin lograr un uso articulado ni sistemtico de stos (Vega, 2005). Esto llev a la declaratoria en emergencia del sector, y en este marco diversas iniciativas han sido implementadas. Ha habido tambin avances en cuanto a procesos de concertacin, expresados en el Acuerdo Nacional (Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin 2004-2006) y en el trabajo del Consejo Nacional de Educacin. Qu evaluacin se tiene de estos procesos? Se asumirn los compromisos existentes y se respaldarn sus recomendaciones? Pasando a temas ms concretos que requieren deniciones en los prximos aos, acaso el ms importante se reere a la ley de carrera pblica magisterial, actualmente en discusin y consulta. Se est de acuerdo con la propuesta presentada por el Ministerio de Educacin? Qu cambios se propondran? En general, de lo

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Ver por ejemplo Kuczynski y Williamson, eds., 2003. Los resultados de la prueba PISA para 2003 se encuentran en el grco n 5 del anexo.

Esto nos lleva a un segundo punto crucial que requiere de deniciones. En medio del proceso de reformas, qu evaluacin se tiene del papel del sindicato de maestros, el SUTEP? Son considerados parte de la solucin, o parte de los problemas? Si es lo segundo, se est dispuesto a enfrentar los costos polticos que implicaran una reforma en la relacin entre maestros y sindicato, y entre sindicato y Estado? Si es lo primero, cmo elevar el nivel de los docentes y cmo hacerlos partcipes de un cambio radical como el que se necesita en la educacin, y romper las inercias y hbitos presentes? Una manera de expresar con claridad la posicin frente al SUTEP es denirse ante las propuestas de democratizacin del gremio, para propiciar su renovacin y para que sea ms representativo de los maestros. Se est de acuerdo con impulsar un sistema de elecciones universales, directas y secretas para elegir las dirigencias sindicales? De otro lado, pero relacionado con esto, se planea reformar la manera en que se elige y la composicin del directorio de la Derrama Magisterial, de modo de hacer ms transparente su manejo? Estos asuntos se reeren al mejoramiento de la calidad del sistema educativo; otro gran asunto que requiere de propuestas especcas es de qu manera se piensa atacar el tema de la exclusin, y la atencin a la niez ms necesitada, que est en las escuelas rurales multigrado, centradas en la educacin primaria. Estas escuelas albergan a ms del 28% de los estudiantes en nivel primario, a ms del 64% de los centros educativos primarios y a ms del 27% de los docentes (Rodrguez, 2004). Cmo lograr una cobertura ms completa y de mayor calidad?
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2. Salud
Al igual que en el sector educacin, en el sector salud se han registrado avances importantes en cuanto a la cobertura de los servicios en los ltimos aos, pero tenemos un importante rezago en cuanto a la calidad de los servicios. En la ltima dcada, las polticas ejecutadas permitieron aumentar sustancialmente la oferta del servicio de salud, a travs de los centros y postas de salud, de los CLAS y de programas de amplia cobertura como el Seguro Integral de Salud, pero este aspecto positivo no se vio acompaado de una mejora con la calidad de los servicios, ni con un uso ms eciente de recursos siempre insucientes. Esto no debera llamar la atencin, considerando que, en los ltimos aos, el sector salud no ha sido prioridad dentro del presupuesto pblico: en el el perodo 2001 2005, el presupuesto del sector salud fue tan slo el 5% del presupuesto pblico y 1% como porcentaje del producto bruto interno (Francke, 2005). Es claro que se necesita invertir ms en salud: la cuestin es de qu manera hacerlo. Una primera cuestin en torno a la cual es necesario deniciones es la referida a la orientacin general de las polticas de salud48. En los ltimos aos, si bien se cuenta con datos que conrman el incremento en la cobertura de algunos servicios, como los materno-infantiles, segn Francke (2005), el modelo implementado a travs del Seguro Integral de Salud (SIS) ha hecho tambin que problemas especcos de salud hayan sido descuidados: la planicacin familiar, TBC o vacunaciones49. Ac nos

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Ver Forosalud, 2005. No slo se ha descuidado ciertos problemas de salud. Un problema de promover un sistema de seguro integral, ante la escasez de recursos pblicos, es que la calidad del servicio es deciente. Por ejemplo, el SIS se caracteriza por brindar medicamentos bsicos que no necesariamente sirven para la recuperacin de los pacientes.

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que se trata es de optar entre un enfoque que enfatiza la estabilidad y la mejora progresiva de las condiciones del maestro, y uno que por el contrario vincula la estabilidad y el ascenso a la acreditacin de mritos. En el primer caso, cmo poder avanzar en tener mejores maestros sin un sistema de estmulos, evaluaciones y sanciones claras? En el segundo caso, cmo enfrentar la oposicin y desconanza de los maestros frente a polticas de reforma que no necesariamente van acompaadas de adecuados estmulos, compensaciones y ofertas que permitan su actualizacin? Otro punto relacionado con ste, cmo mejorar el nivel de los institutos pedaggicos, los que forman a los futuros maestros?

Cmo mejorar el nivel de estas escuelas, factor fundamental para acortar las brechas entre el mundo rural y el urbano? Qu estmulos se dar a los maestros de estas escuelas? Cmo se promover la asistencia de las nias en reas rurales? Qu papel se le asigna a estas escuelas dentro de programas de desarrollo y combate a la pobreza? Qu propuestas especcas se ponen sobre la mesa, por ejemplo, para mejorar la relacin entre el programa Juntos y avances medibles en las escuelas rurales multigrado?

encontramos ante un dilema presente en las decisiones de poltica de salud: se orientan las atenciones de manera integral -por medio del SIS o se enfatiza la atencin por la va de programas dirigidos a atender necesidades especcas? Cul ser la orientacin elegida? Si se opta por un esquema de atencin integral, cmo se lograr atender necesidades especcas, como la lucha contra la TBC y la atencin de los afectados, dentro del marco de la atencin integral? Cmo se trabajar con otros grupos vulnerables, como aquellos infectados con el VIH? En otro aspecto, es necesaria una denicin respecto al carcter disperso y no coordinado de la actual oferta de salud. De un lado, tenemos al MINSA y de otro lado, se tiene a ESSALUD. Se mantendr la separacin de estas instituciones o se tomar una poltica ms enrgica para hacer efectiva la coordinacin? Cmo llegar a un sistema nacional de salud integrado? No olvidemos que los recursos obtenidos para nanciar ESSALUD provienen de los propios asegurados, los que, en el caso de los asalariados, contribuyen obligatoriamente, mientras las dependencias del MINSA se nancian bsicamente con recursos del tesoro pblico, que dependen de la recaudacin tributaria y de la consiguiente asignacin presupuestal. Ms an, como se sabe, existe un alto nivel de ltracin de los asegurados del ESSALUD hacia el MINSA aproximadamente un 23% de sus asegurados50-, lo que reduce los recursos disponibles para la poblacin que realmente lo necesita (Petrera, 2002). Por otra parte, urge una instancia representativa y amplia que concerte y aporte al proceso de reformas; el Consejo Nacional de Salud podra ser esa instancia. El Consejo Nacional de Educacin es una experiencia interesante de la podra aprenderse. Qu se propone para fortalecer el Consejo Nacional de Salud? Existe otra rea de preocupaciones importante, que es la referida a la salud preventiva, ambiental, al impacto que tiene la falta de condiciones adecuadas de vivienda y de entorno en general. Este es el problema, por ejemplo, de las enfermedades gastrointestinales, donde la SUNASS, DIGESA y las propias municipalidades tendran que asumir mayores responsabilidades para asegurar una mejor oferta de agua potable51; tambin es el caso de las enfermedades bronquiales, que afectan a nios y ancianos,
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que adems limitan las posibilidades de aprendizaje de los primeros, y que son consecuencia de la ausencia de polticas de salud ambiental, de vivienda y ordenamiento urbano adecuado. El tema problemtico es que actuar en este terreno requiere coordinacin entre actores diversos, enfrentarse a poderosos intereses (empresas de transporte, constructoras) y una gran voluntad poltica para enfrentar los dcits de inversin para lograr mayor acceso al servicio de agua y desage. En este mismo contexto, las polticas de salud ambiental son tambin importantes, y tienen implicancias que van ms all de los temas de salud y adquieren gran importancia poltica. Actualmente, es muy poco lo que realiza la Direccin General de Salud Ambiental, DIGESA, de manera coordinada con otras instituciones con el n de velar por un entorno no contaminado, cuestin clave que relaciona, por ejemplo, la temtica de la salud con la de la actividad minera, y los conictos sociales. Casos extremos de esta situacin, pero lamentablemente no nicos, corresponden a la contaminacin del aire principalmente por plomo que se ha encontrado en los nios que viven en la Oroya, mientras la empresa minera Doe Run contina realizando operaciones. La contaminacin de la actividad minera, junto con la ausencia de regulacin y control por parte de las instituciones del Estado, forman parte de muchos conictos sociales que podran ser evitados. Si bien hemos sealado que en los ltimos aos se ha producido un avance en trminos de la cobertura de los servicios de salud, tambin es cierto que queda mucho por hacer para que stos puedan atender adecuadamente a la poblacin ms pobre y vulnerable del pas. Un tema que tiende a ser dejado de lado es la formacin de personal calicado en el rea de salud y su ubicacin en el territorio. Como sabemos, las mayores necesidades de atencin primaria de salud se encuentran en las reas rurales que concentra a la poblacin ms pobre del pas; los mdicos, sin embargo, estn concentrados en las reas urbanas. No existe una poltica explcita de incentivos para atender a las reas rurales, y las pocas que existan, como el puntaje adicional que se poda obtener en concursos pblicos por haber realizado el Servicio Civil de Salud en dichas reas, ya no est ms disponible. Al mismo tiempo, muchos mdicos ocupan una plaza en reas rurales pero

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Para mayor detalle puede revisarse el cuadro N 16 del anexo donde se presenta los porcentajes de asegurados en cada sistema y donde se atendi. Como ya se ha mencionado, el Per se ubica, entre once pases de la regin, en el ltimo lugar de cobertura en agua y en el antepenltimo en cuanto a cobertura de saneamiento (ver cuadro N 12 del anexo).

Finalmente, un tema reciente de gran importancia es el relacionado con el tratado de Libre Comercio y el acceso a medicamentos. Como se sabe hay diversos estudios que muestran que habr un impacto signicativo en el incremento de los precio de los medicamentos, principalmente en aquellos que cuentan con patente vigente (Seinfeld, 2005). Ante esta situacin se ha planteado la creacin de un fondo que permita contrarrestar este efecto negativo del TLC. Cmo se debera ejecutar este fondo? Debera de establecerse algn criterio de segmentacin de beneciarios? Es esta la nica poltica disponible para atender el problema de los costos de la implementacin del TLC?

se est de acuerdo con buscar cambiar la composicin y funciones de la Corte Suprema, de modo tal que ella se constituya en el lder del proceso de reformas, quede liberada de una excesiva carga procesal y dicte fundamentalmente sentencias que sienten jurisprudencia vinculante? Qu otras medidas se proponen para tener un Poder Judicial que dicte fallos previsibles?; la Corte Suprema liderara el proceso de reformas, pero ellas no son viables sin mejores jueces, que son nombrados y sancionados por el Consejo Nacional de la Magistratura, que es una institucin sumamente desacreditada. Cul es la evaluacin de su funcionamiento? Concretamente, cul es la propuesta de reforma? Se trata de cambiar su reglamento interno? En este caso, en qu sentido? Cmo deben ser electos sus miembros? Cmo deben ser controlados? De qu manera se les hace scalizables y se les hace rendir cuentas, pero sin atentar contra su autonoma? O se requiere de cambios ms de fondo? Deberan sus miembros ser electos en el Congreso con mayora calicada, por ejemplo? Qu evaluacin se tiene de la participacin de instituciones de la sociedad civil en la eleccin de los miembros del Consejo?; debera abordarse tambin el asunto de la institucin que forma a los futuros jueces, la Academia de la Magistratura. Cul es la evaluacin de su funcionamiento? Cul es la propuesta concreta de reforma?; nalmente, junto con el tema de la eciencia y la autonoma de la administracin de justicia, est el tema del acceso a la misma. El problema no slo est en el hecho de que la justicia no funciona bien para quienes

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3. Justicia
En los ltimos aos se han dado avances importantes en materia judicial, y en cuanto al diagnstico de la situacin de la justicia en el Per y la formulacin de propuestas de reforma. La prdida de autonoma y la corrupcin que signaron el Poder Judicial durante los aos del fujimorismo crearon las condiciones para emprender cambios profundos, que lamentablemente no ocurrieron en la medida de lo deseable. Entre los aspectos positivos est el aumento en el presupuesto de la Corte Suprema, que aument de manera constante desde el ao 2000, pasando de 18.3 millones de nuevos soles en 1999 a 43.3 en el 2005. Esto ha permitido un aumento en la remuneracin de los magistrados supremos, que pasaron de tener una remuneracin mensual de 14,865 nuevos soles en julio de 2001 a 26,100 en la actualidad. Sin embargo, estas mejoras no han implicado una cada en la tasa de congestin de la carga procesal de la Corte Suprema, que ha ido por el contrario en aumento en los ltimos aos.
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En este sentido ver Psara, 2004.

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logran ser destacados a hospitales urbanos, manteniendo el sueldo comprometido, pero sin dar atencin a la poblacin rural. Qu prioridad dentro de la poltica de salud se dar a la presencia efectiva del personal de salud en reas rurales? Se retornar a la poltica de incentivos, sea en mayor salario o en bonicaciones en concursos por residencia o para ocupar plazas en hospitales del sistema nacional? Qu se har con los destaques del personal mdico? Cules son las propuestas concretas?

En cuanto a diagnsticos y propuestas, tenemos las formuladas por la Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS), creada en octubre de 2003, y que present su propuesta de Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia en mayo de 2004. Este plan constituye un punto de referencia ineludible en el debate. Una primera denicin es, se respalda este trabajo? Se asumirn e impulsarn sus recomendaciones? Con qu estrategia poltica se buscar hacer viable la implementacin de las mismas?52 En este marco, hay temas especcos que requieren deniciones concretas:

tienen acceso a ella, si no en que ella no est disponible para amplios sectores de la poblacin, en situacin de exclusin. Qu se propone para que la justicia sea accesible para la poblacin ms vulnerable? Estos asuntos nos llevan a la necesidad de fortalecer la justicia de paz, actualmente en una situacin de indenicin (no se ha logrado elegir a los jueces de paz por voto universal, directo y secreto), el tratamiento que se da a la justicia alternativa y comunitaria, la necesidad de reconocer el carcter multilinge del pas, entre otros. Cules son las propuestas?

qu cambios legislativos se consideran necesarios para combatir de manera eficaz la delincuencia? (Cdigo Penal, Cdigo de Procedimientos Penales, y otros); de qu manera se enfrenta el tema del combate al narcotrco? Cmo recuperar la presencia estatal y su autoridad en los valles cocaleros? Qu relacin debera existir entre el Ministerio del Interior, DEVIDA y otras instituciones? Cul es la propuesta de poltica para los temas sociales implcitos en los valles cocaleros?; qu hacer con las brigadas de autodefensa y rondas campesinas armadas, muy importantes en algunas zonas rurales del pas? De qu manera pueden colaborar en tareas de seguridad ciudadana, pero dentro de estructuras que permitan su control?

4. Seguridad ciudadana
Si bien el Per no ha llegado a niveles de inseguridad ciudadana tan altos como los que se registran en otros pases de tamao equivalente, es cierto tambin que la situacin es cada vez ms preocupante. A partir del ao 2000, las faltas (acciones delictuosas) registradas por la Polica Nacional del Per han aumentado hasta llegar a las 165 mil 53. En los ltimos aos, tambin como respuesta a los altos niveles de desinstitucionalizacin y corrupcin registrados durante el fujimorismo, se intent llevar adelante un proceso de reforma policial y del sector interior, que lamentablemente qued trunco. Qu evaluacin se tiene de este proceso de reforma? Se buscar darle nuevo impulso? Ms especcamente, en los prximos aos habr deniciones importantes que hacer: - cmo ubicar y redenir el papel de la Polica Nacional en el contexto de la descentralizacin? Qu papel juegan en la lucha por la seguridad ciudadana los gobiernos regionales, y locales, provinciales y distritales? Qu relacin debera existir entre los cuerpos de serenazgo y la polica? Cmo impulsar los Comits de Seguridad Ciudadana?; - qu medidas concretas se proponen para combatir la corrupcin en la polica? Qu papel puede jugar la sociedad civil y la poblacin organizada en el desarrollo de mecanismos de scalizacin y control?;
53 54

5. Combate a la pobreza extrema


Cuando ms del 50% de la poblacin de un pas calica como pobre, como en el Per, el problema que se enfrenta es estructural. El alivio a la pobreza, an cuando imprescindible, adquiere otras dimensiones y exige mucho ms que esfuerzos focalizados, cuando de lo que se trata es de aliviar las limitaciones en la calidad de vida de al menos trece millones de personas. Tanto las cifras como la observacin sencilla permiten constatar, adems, que la pobreza extrema se concentra en reas rurales que son, precisamente, aquellas donde es ms caro organizar la provisin de servicios. Segn datos de 2002, 69% de los hogares rurales era pobre y el 42% era calicado como pobre extremo, valores que se han incrementado desde el ao 1997. Debido a que las zonas rurales se concentran principalmente en la sierra peruana, all se observan las tasas ms altas de pobreza (62.6% de hogares es pobre y 36% es pobre extremo)54. En correspondencia a la data sobre pobreza proveniente del INEI, los Informes sobre Desarrollo Humano realizados por el PNUD en el 2002 y en el 2005 ratican esa imagen. En efecto, tomando el ltimo Informe del 2005 se aprecia que de los 1,828

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El cuadro n 17 del anexo contiene el tipo y nmero de faltas en el periodo 1997-2004. El porcentaje de hogares bajo cada categora desde 1997 segn rea urbana o rural, de acuerdo a los datos de la Encuesta Nacional de Hogares ENAHO realizada por el INEI, se puede encontrar en el cuadro n 18 del anexo.

INDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH). 2003


Poblacin (hab) Departamento Provincia Distrito Habitantes Diez primeros distritos Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima San Isidro Miraflores Jess Mara San Borja Lince Barranco San Miguel Santiago de Surco La Molina Pueblo Libre 70,724 95,473 68,812 131,060 72,604 46,915 134,103 257,438 140,066 81,899 68 51 71 37 66 110 35 15 33 60 0.7883 0.7660 0.7515 0.7375 0.7344 0.7275 0.7242 0.7237 0.7225 0.7218 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ranking ndice de Desarrollo Humano (IDH) Habitantes Ranking

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Diez ltimos distritos Ancash San Martn Huancavelica Ayacucho Cusco Hunuco Cusco Huancavelica Cusco Ancash Yungay El Dorado Acobamba Vctor Fajardo Paruro Pachitea Chumbivilcas Angaraes Quispicanchi Yungay Cascapara Santa Rosa Anta Huancaraylla Omacha Umari Capacmarca Huayllay Grande Ccahauyo Quillo 2,057 2,033 6,742 4,667 6,359 16,158 5,793 1,409 3,215 12,171 1,372 1,383 704 913 737 312 790 1,528 1,141 419 0.3529 0.3514 0.3513 0.3474 0.3422 0.3404 0.3400 0.3354 0.3302 0.3227 1819 1820 1821 1822 1823 1824 1825 1826 1827 1828

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano Per 2005. Hagamos de la Competitividad una Oportunidad para todos. PNUD

55

El IDH permite establecer el nivel de desarrollo humano logrado en cada espacio o grupo social. Se establece mediante la integracin de tres indicadores fundamentales: esperanza de vida al nacer, logro educativo e ingreso familiar per cpita mensual. El logro mximo tiene el valor de uno.

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

distritos en los cuales se estim el ndice de Desarrollo Humano (IDH)55; los que se ubican en los diez ltimos lugares corresponden prcticamente a la sierra y, como es

previsible, los que ocupan los lugares ms elevados estn situados en Lima. El siguiente cuadro reeja parcialmente esa situacin.

Sin embargo, la evidencia muestra que estar o no en situacin de pobreza puede variar en el transcurso de los aos, haciendo as ms difcil la implementacin de polticas. Ello sugiere, adems, que las magnitudes de la problemtica de la pobreza estn de alguna manera subestimadas. Chacaltana (2005) encuentra que en el periodo 1998-2001, 65% de los hogares a nivel nacional estuvo en situacin de pobreza por lo menos un ao. Este porcentaje sube a 87% si solamente consideramos los hogares rurales56. A pesar de la magnitud de los desafos presentes en el combate a la pobreza, el Estado peruano desarrolla programas sociales que no slo son insucientes, sino que adems muestran serias deciencias en cuanto a un uso eciente de los recursos. Hasta la fecha, el Estado peruano ha dispuesto la provisin de servicios de alivio a la pobreza de manera desorganizada y descoordinada: cada sector atiende su particular mbito de trabajo a pesar de que atiendan a la misma poblacin objetivo. Por ejemplo, para la poblacin objetivo de 0 a 5 aos de edad hay hasta siete programas en ejecucin . Si bien casi todos los programas sociales han sido incorporados bajo el mbito del PRONAA con la excepcin del Vaso de Leche, an no se produce la fusin y reestructuracin de los programas (Du Bois, 2004) y en este contexto se est dando el proceso de descentralizacin. Pero, a pesar de tener diversos programas alimentarios, los resultados obtenidos por estos programas alimentarios son por decir lo menos insucientes. Segn Du Bois (2004), durante los aos 1997 al 2000, el Estado invirti aproximadamente US$ 1,000 millones en programas de alimentacin y nutricin, sin embargo, la tasa de desnutricin infantil se mantuvo estable. Respecto a los programas sociales de combate a la pobreza, algunas deniciones resultan imperativas en los prximos aos: la multiplicidad de programas existentes, sin criterios claros de entrada y de salida, tiene un correlato en la multiplicidad de beneciarios actuales, y en problemas de ltracin y focalizacin adecuados. Cualquier cambio en los programas puede ocasionar una fuerte

oposicin y minar el capital poltico de quienes deseen emprender reformas que aumenten la ecacia en el alivio a la pobreza, por la movilizacin de los interesados en mantener los actuales esquemas inecientes de asignacin. Qu hacer con los programas existentes y sus actuales beneciarios, conociendo los problemas de ltracin y focalizacin, pero tambin la dinmica de pobreza de los hogares? Es la descentralizacin de los programas la solucin a los niveles de ltracin que algunos exhiben? Se pueden reconvertir las redes existentes de asistencia social para otros propsitos de promocin del desarrollo? Qu papel pueden tener los y las lderes de las organizaciones sociales de base en los esfuerzos por combatir la pobreza?58 Cmo quedarn afectados los programas sociales en el contexto de la descentralizacin? Qu papel le competer a los niveles de gobierno nacional, regional y local?; la pobreza extrema est concentrada en las zonas rurales, marcadas por su dispersin y lejana respecto a los servicios del Estado. Qu se propone para el alivio de la pobreza rural? Cmo llegar a los pobladores rurales y hacerlo de una manera que sea efectiva? La transferencia directa de dinero es una de ellas: es un programa tipo Juntos la respuesta, y su implementacin ser continuada?59 Estar la transferencia de dinero condicionada a la utilizacin de servicios de salud y educacin? Si as fuera, cmo asegurar la oferta de dichos servicios, es decir, la presencia del Estado en esas zonas, con servicios de calidad?

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La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Pero el combate a la pobreza no se limita a la implementacin de programas ecaces de alivio, por ms importantes que estos sean. Una estrategia efectiva de lucha contra la pobreza debe ir acompaada de planes de desarrollo, de identicacin de potencialidades y de sentar las condiciones para el crecimiento, especialmente en las zonas rurales60. Y estas acciones requieren liderazgo o acompaamiento del Estado. Denido el rol del Estado, en sus diferentes niveles, en estos procesos, cul es la propuesta de desarrollo que incluya al mundo rural como espacio activo y de protagonismo? Cmo reformar el Estado para hacerlo ms funcional a planes de desarrollo

56

57 58 59 60

Los datos calculados por Chacaltana (2005) sobre el porcentaje de hogares que estuvo en determinado periodo en situacin de pobreza se encuentran en los cuadros N 19 y N 20 del anexo. La lista de programas y poblacin objetivo se puede encontrar en el cuadro n 21 del anexo. Ver Blondet y Trivelli, 2004. Ver Vsquez, 2005. Ver Trivelli et.al., 2000.

Finalmente, es importante recordar que las zonas aquejadas por la pobreza rural son tambin las zonas ms afectadas por la violencia poltica, por lo que es importante que los candidatos se denan en torno a la validez de

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territorial, que incluyan de manera ms activa al mundo rural? Cmo vincular la racionalizacin y descentralizacin de programas con un programa de desarrollo rural? Qu hacer con la actual red de organizaciones que han trabajado planes de desarrollo, como las Mesas de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza y otros?

las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin (CVR) , as como del Plan Integral de Reparaciones (PIR). Muy pocos actores polticos han hecho suyas las recomendaciones de la CVR de una manera efectiva y comprometida. Si la propuesta no es seguir las sugerencias de la CVR o del PIR, qu se propone entonces? Qu se plantea para atender a las zonas que fueron afectadas por la violencia poltica? Lo que no cabe es la indiferencia frente al drama ocurrido a los peruanos y peruanas de esas zonas del pas.

IV. A modo de conclusin


Todos los puntos de denicin y debate presentados hasta aqu, como es obvio, son altamente complejos y requieren tambin estrategias complejas de abordaje, que precisan dejar un enfoque sectorialista y asumir estrategias integrales. Si bien hemos intentado simplicar y aterrizar el debate concretndolo en asuntos especcos que resulten expresivos de las orientaciones generales de gobierno, nada podr ser hecho sin ideas bien denidas del sentido global de las reformas que se proponen. Nada tampoco podr ser hecho sin una clara estrategia y voluntad poltica, considerando que muy probablemente el prximo gobierno no tendr mayora por s solo en el congreso, que no controlar tampoco la mayora de gobiernos regionales y locales que tambin se elegirn en 2006, por lo que el manejo poltico resultar crucial para generar el respaldo necesario para hacer viable cualquier intento de reforma. Lamentablemente, la persistente debilidad de los partidos y la inexperiencia de muchos de los candidatos a los diversos cargos pblicos nos adelanta que los prximos aos, ciertamente, no estarn exentos de complicaciones. Una manera de poner en blanco y negro ante la ciudadana cules sern las principales orientaciones de gobierno y de sealar una estrategia poltica, sera anunciar desde ya cules seran las principales medidas que se anunciaran el 28 de julio de 2006, expresadas en proyectos de ley, Decretos Supremos, u otros. En este documento hemos procurado plantear dilemas y desafos en torno a temas que consideramos cruciales, y que deberan estar claramente especicadas en los planes de gobierno de los candidatos; nos hemos ocupado de temas que a nuestro juicio requieren deniciones, y hemos intentado evitar una retrica de buenas intenciones polticamente correctas, pero insustanciales en el terreno poltico prctico. Est medianamente claro para todos lo que hay que hacer: no lo est en absoluto cmo hacerlo, en qu plazos, en qu orden de prioridad, con qu recursos, con qu capacidades, con el respaldo de qu fuerzas polticas y sociales, con qu estrategia para enfrentar la oposicin de los afectados por el cambio. Ojal este documento contribuya a mejorar, al menos un poco, el debate electoral, y sirva a quienes aspiran a representar a la ciudadana a ser ms concientes de los desafos que debern enfrentar al asumir responsabilidades de gobierno. Conforme avanza la campaa electoral en 2006, los partidos y candidatos se vern obligados a hacer mayores precisiones respecto a sus planes de gobierno, y a presentar a sus responsables, a los tcnicos y profesionales que respondern por los mismos. Esto nos dar una idea sobre la capacidad que tendrn los partidos de convocar a profesionales competentes en todas las reas del Estado y de implementar polticas ecaces. Queda por ver de qu manera nos asegurarn a los ciudadanos que los empleos pblicos y cargos de conanza no se usarn como pago por aportes de campaa y como compensaciones a cuadros partidarios, en vez de privilegiar la competencia profesional y el compromiso con los planes presentados en la campaa electoral. Para qu sirve un plan de gobierno? Hay quienes piensan que un plan de gobierno en medio de una campaa electoral sera hasta cierto punto prescindible: los electores no votaran por planes o programas, sino por imgenes generales, por la empata que despiertan los candidatos, por promesas y ofrecimientos sin consideracin por su factibilidad o el marco poltico general en el que ellas se inscriben. No compartimos esa visin excesivamente simplista de las campaas electorales y, en todo caso, es evidente que una vez que se asumen responsabilidades de gobierno, s es imprescindible contar con planes y propuestas. La ausencia de ellas ha determinado en los ltimos aos que las grandes decisiones gubernamentales sean el resultado de presiones de poderosos grupos de inters, que no coinciden con los intereses generales de la sociedad; en el mejor de los casos, la ausencia de una clara visin de las tareas de gobierno lleva a la improvisacin, al desorden, o a la inaccin, que es tambin una psima opcin, dado el estado actual de insatisfaccin ciudadana con el orden imperante.

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Anexos
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Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

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La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Cuadro 1. Institucionalizacin del sistema de partidos en Amrica Latina


Criterio 1
Pas

Criterio 2 Estabilidad del sistema de partidos Identificacin con los partidos (1996-1997)

Criterio 3
Partidos como Confianza en Legitimidad del factor indispenlos partidos proceso electoral sable para el (1996-2001) (1996-1999) progreso (1997) Indice de Institucionalizacin

Volatilidad electoral

Uruguay Honduras Costa Rica Chile Mxico Paraguay Panam El Salvador Argentina Nicaragua Colombia Bolivia Venezuela Brasil Ecuador Guatemala Per Total

2,77 3,00 2,77 2,77 2,47 2,20 2,20 2,28 2,48 2,70 2,32 1,85 1,78 1,70 1,61 1,05 1,00 2,18

2,96 3,00 2,92 3,00 2,72 2,88 2,85 2,17 2,54 2,42 2,59 1,49 1,92 1,35 1,00 1,14 2,31

3,00 2,69 1,81 1,31 1,76 2,86 1,65 2,13 1,24 2,86 1,37 1,52 1,31 1,00 1,74 1,62 1,04 1,82

3,00 1,89 1,82 2,14 2,20 1,91 1,86 2,24 1,42 1,86 1,34 1,25 1,60 1,40 1,00 1,46 1,56 1,76

3,00 2,01 2,75 2,82 1,24 1,27 2,33 1,70 2,21 2,22 1,00 1,27 1,30 1,36 1,17 1,96 1,56 1,83

2,55 2,44 2,16 1,71 3,00 1,00 1,60 1,79 1,52 1,74 1,67 1,37 1,78 1,26 1,26 1,37 1,35 1,74

2,87 2,65 2,46 2,38 2,29 2,13 2,13 2,11 2,03 2,02 1,85 1,74 1,58 1,50 1,43 1,32 1,19 1,93

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Fuente : Payne y otros 2003: 154

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

Cuadro 2. Porcentaje de votos en las elecciones del 17 de noviembre 2002, de las principales fuerzas polticas
Partidos APRA Per Posible Unidad Nacional Somos Per Otros partidos Listas independientes Total
Regiones Provincias Distritos

22 13 9 6 28 22 100

12 8 18 15 18 29 100

13 7 15 15 20 30 100

Fuente: Organismo Nacional de Procesos Electorales - ONPE

102
La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Cuadro 3. Transferencias de Programas y Proyectos: 2003 (En realidad implementadas en 2004)


Programa PROVIAS RURAL - Departamental Electrificacin Rural Compensacin Alimentaria PRONAA PROVIAS RURAL - Provincial FONCODES
Fuente: Remy (2005).

Universo 26 Gobiernos Regionales 26 Gobiernos Regionales 194 Municp Provinciales 194 Municp. Provinciales 1,828 Municp. Distritales

No de acreditados 12 17 67 22 241

% 46% 65% 34% 11% 13%

Cuadro 4. Servidores Pblicos del Estado Peruano por Sectores (A diciembre del 2004)
Sectores Economa y Finanzas Gobiernos Regionales Educacin Interior Defensa Salud Poder Judicial Agricultura Transportes y Comunicaciones Justicia Presidencia Consejo Ministros Ministerio Pblico Mujer y Desarrollo Social Trabajo y Promocin del Empleo Congreso de la Repblica Produccin Vivienda Construccin y Saneamiento Energa y Minas Registro Nac. de Ident. y Estado Civil Comercio exterior y Turismo Contralora General Relaciones Exteriores Jurado Nacional de Elecciones Oficina Nacional de Procesos Electorales Defensora del Pueblo Tribunal Constitucional Consejo Nacional de la Magistratura Totales 45% 50% 4% 100% Activo 857 314,836 92,176 94,645 55,654 25,909 10,779 2,702 4,030 5,100 2,379 4,416 1,885 373 1,854 523 1,423 539 132 187 1,147 854 167 106 220 60 66 623,019 Pensionista 440,898 102,552 42,421 41,064 25,477 14,544 3,409 4,894 3,456 1,321 925 842 770 917 994 1,056 131 895 106 996 392 0 258 17 0 29 2 688,366 668 10,932 10,665 386 1,185 15,530 1,360 5,769 1,457 1,298 2,326 202 2,307 1,640 41 793 687 434 1,602 543 109 395 377 347 200 69 35 61,357 Total (2) 442,423 428,320 145,262 136,095 82,316 55,983 15,548 13,365 8,943 7,719 5,630 5,460 4,962 2,930 2,889 2,372 2,241 1,868 1,840 1,726 1,648 1,249 802 470 420 158 103 1,372,742 (1) / (2) 0% 3% 7% 0% 1% 28% 9% 43% 16% 17% 41% 4% 46% 56% 1% 33% 31% 23% 87% 31% 7% 32% 47% 74% 48% 44% 34%

103

4%

Nota: No se incluyen a las Entidades de Tratamiento Empresarial, Empresas del FONAFE y tampoco a los Gobiernos Locales (1) Servicios No Personales Fuente : MEF (2004)

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

Grco 1. Evolucin del gasto en personal (Presupuesto General de la Repblica)

14,000 Millones de Nuevos Soles 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 9,176 9,271 9,877 10,123

12,104

104
La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

2000 Fuente: CAD (2003).

2001

2002

2003

2004

Cuadro 5. Unidad remunerativa del sector pblico segn cargos


Cargo Mximo Mensual Caractersticas
- Mayor a la de los Congresistas. - Al concluir su mandato recibir pensin vitalicia equivalente a la remuneracin de un Congresista. - Fijado por el Consejo de Ministros

- Presidente de la Repblica

10 URSP

- Congresistas, - Ministros de Estado, - Miembros del Tribunal Constitucional, - Miembros del Consejo Nacional de Magistratura, - Miembros de la Junta de Fiscales de Magistratura, - Defensor del Pueblo, - Miembros del Jurado Nacional de Elecciones - Presidentes de Gobiernos Regionales - Alcalde de Municipalidad Metropolitana de Lima - Alcaldes Provinciales - Alcaldes Distritales
Fuente: Ley 28212. /Elaboracin: Propia

6 URSP

-----

5.5 URSP 5.5 URSP 4.25 URSP

- Ser proporcional a la poblacin electoral de su circunscripcin. - Fijado por el Consejo Regional. ----- Ser proporcional a la poblacin electoral de su circunscripcin. - Fijado por el Consejo Municipal.

Cuadro 6. Instituciones que rmaron Convenios de Administracin por Resultados 2002 2004*
Institucin Gobierno Nacional
Biblioteca Nacional Consejo Nacional de Camlidos Sudamericanos - CONACS Consejo Nacional del Ambiente - CONAM Instituto Nacional de Becas y Crdito Educativo - INABEC Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA Jurado Nacional de Elecciones Ministerio de Salud - Hospital San Jos - Callao Ministerio del Interior - Comisaria PNP Canto Rey - San Juan de Lurigancho Ministerio del Interior - Comisaria PNP Carmen de la Legua Reynoso - Callao Ministerio del Interior - Comisaria PNP Condevilla - San Martn de Porres Ministerio del Interior - Comisaria PNP Santa Elizabeth - San Juan de Lurigancho Ministerio del Interior - Comisaria PNP Villa Mara del Triunfo Seguro Integral de Salud - SIS Servicio Nacional de Sanidad Agraria - SENASA

2002

2003

2004

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

105

Entidades Reguladoras, Supervisoras y Administradoras de Recursos


Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores - CONASEV Fondo Hipotecario de Promocin de la Vivienda - Fondo Mi Vivienda Instituto Nac. de Defensa de la Competencia y de la Proteccin Intelectual - INDECOPI Organismo Supervisor de la Inversin en Energa S.A. - OSINERG Org. Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico - OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones - OSIPTEL Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria - SUNAT Superintendencia Nacional de Registros Pblicos - SUNARP Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento - SUNASS
* No incluye a las entidades de Tratamiento Empresarial ni Empresas Municipales. Fuente: MEF - Direccin Nacional de Presupuesto Pblico Elaboracin Propia

X X

X X

X X X X X X X

X X X X X X X X X X X

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

Cuadro 7. Montos de compras sin Licitaciones Ranking de las entidades estatales que prerieron exonerarse de los procesos de seleccin para adquirir bienes y contratar servicios
Entidad 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Petro-Per Municipalidades provinciales y distritales Ministerio del Interior Ministerio de Defensa SUNAT Ministerio de Educacin Gobierno Regional de Piura Universidades Estatales Corte Suprema de Justicia Ministerio de Agricultura Ministerio de Transportes y Comunicaciones RENIEC Cajas Municipales INADE Instituto Nacional de Salud Superintendencia de Banca y Seguros Ministerio de salud Ministerio Pblico DEVIDA Banco Central de Reserva del Per
Monto Millones S/.

91 76 25 19 13 12 12 10 9 9 8 6 5 4 4 3 3 3 2 2

106
La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Fuente: El Comercio, 8 de setiembre de 2003 Citado en: Morn (2005).

Cuadro 8. Gasto anual ejecutado del Presupuesto de la Repblica (En millones de dlares)
Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1/ Promedio Gasto Corriente (US$) 4,603 6,699 6,819 7,344 8,335 8,239 7,007 (%) 57% 67% 68% 61% 65% 61% 63% Gasto de Capital (US$) 1,498 1,302 1,118 1,756 1,368 1,369 1,402 (%) 18% 13% 11% 15% 11% 10% 13% Servicio de Deuda (US$) 2,018 2,024 2,108 2,871 3,189 3,967 2,696 (%) 25% 20% 21% 24% 25% 29% 24% Total (US$) 8,119 10,024 10,045 11,971 12,893 13,575 11,105 (%) 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

1/ Corresponde al Presupuesto del ao 2005. Fuente: MEF y CAD (2005)

107

Cuadro 9. Recaudacin de Impuesto a la Renta y Regularizacin de 3era Categora segn Tamao de Contribuyente (En Millones de Nuevos Soles)
Tipo de Contribuyente
Principales Contribuyentes - Megas - Top - Resto de Principales Contribuyentes medianos y Pequeos Contribuyentes Total Impuesto a la renta y Regularizacin de Tercera Categora 1/ Nmero de Contribuyentes a partir de febrero del 2004 Fuente : SUNAT

Contribuyentes1/

2000 1,995

2001 2,407 934 565 908 532 2,939

2002 2,544 955 644 945 621 3,164

2003 4,126 1,718 843 1,566 626 4,752

2004 Monto 4,683 2,126 994 1,563 703 5,386 % 87% 39% 18% 29% 13% 100%

41 208 n.d. n.d.

519 434 1,042 465 2,461

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Cuadro 10. Gasto anual de los benecios y exoneraciones tributarias, 2003 (En millones de soles)
Sector Tipo
Crdito Exoneracin Agrario Exoneracin Tasa reducida Diferimiento

Tributo
IGV IGV IGV Renta Renta Renta

Descripcin del Beneficio


DCTP - Fertilizantes Exoneracin a los bienes agrcolas comprendidos en el apndice I Exoneracin a los productores agrarios cuyas ventas no excedan los 50 UIT Sector Agrario: Tasa del 15 % Sector Agrario: Depreciacin de hasta el 20 % por obras de infraestructura hidralica y de riego Amazona - Exoneracin en Loreto, San Martn, Ucayali, Madre de Dios y Amazonas (excepto la actividad de construccin) Amazona - Exoneracin a la construccin y al total de actividades fuera de la antigua regin de la selva pero al interior de la Amazona Amazona - Exoneracin aplicable a la venta de combustibles Reintegro tributario Crdito fiscal especial Amazona - Tasas de 5 % y 10 % Amazona - Deduccin por inversin de terceros Exoneracin a las instituciones educativas, culturales y deportivas Crdito por donantes Exoneracin al consumo diesel 2 y residual por las empresas de generacin elctrica Los servicios que presten las AFPs Exoneracin a las empresas que otorguen servicios de crdito Exoneracin a la plizas de seguro de vida

Costo Anual
146.5 1,437.4 62.6 17.6 20.2 33.8

% PBI
0.07 0.68 0.03 0.01 0.01 0.02

Exoneracin

IGV

412.8

0.19

Exoneracin Amazona Exoneracin Devoluciones Crdito Tasa reducida Crdito

IGV IGV ISC IGV IGV Renta Renta

225.5

0.11

29.0 140.6 82.9 15.1 19.9 0.0 243.2 4.8 2.8 20.0 3.6 63.3 215.7 34.3 100.3 5.2

0.01 0.07 0.04 0.01 0.01 0.00 0.11 0.00 0.00 0.01 0.00 0.03 0.10 0.02 0.05 0.00 0.00 0.09 0.02 0.00 0.00 0.02 0.00 0.09 0.02 0.09 1.91

108
La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Exoneracin Educacin Crdito Energa Exoneracin Exoneracin Exoneracin

IGV Ad-Valorem
Renta ISC

IGV IGV IGV


Renta Exoneracin

Financiero

IGV
Renta

Manufactura

Devoluciones

Otros ISC

Crdito tributario al 3 % en la venta intermedia de bienes de capital Tasa de 0 % en el ISC aplicable a los vehculos usados y reacondicionados o reparados en los Ceticos Importacin de bienes de insumos requeridos en la etapa de exploracin de hidrocarburos Depreciacin acelerada Depreciacin acelerada Depreciacin Anticipada Devolucin por donaciones del exterior Cooperacin Tcnica Internacional Exoneracin a los intereses por depsitos Total

3.0 193.7 34.9 2.7 1.8 44.4 6.6 198.4 40.0 184.9 4,047.5

Ceticos

Tasa reducida

IGV
Exoneracin Minera Diferimiento Turismo Diferimiento Devoluciones De Aplicacin General Diferimiento Exoneracin

IGV Ad-Valorem
Renta Renta

IGV
Renta Renta

Nota: El costo scal consignado en este cuadro, es el mximo potencial de recaudacin por estos conceptos. Fuente: SUNAT. Citado en MEF (s.f.)

Evolucin del stock de la deuda pblica (Millones de dlares)


40,000

30,000 24,273 20,000 24,757

28,956 26,501

30,951

10,000

0 2000 Fuente: CAD (2005) 2001 2002 2003 2004

109

Cuadro 11. Per, evolucin del PBI, reservas internacionales y deuda pblica, 2000 2004 (En millones de dlares)
Variable
Producto Bruto Interno (A) Reservas Internacionales (B) Stock Total de la Deuda Pblica Deuda Externa (C) Deuda Interna (D) (C) / (A) (C + D) / (A) (C) / (B) (C + D) / (B) Fuente: MEF y CAD (2005).

2000 52,963 8,180 24,273 19,205 5,068 36% 46% 235% 297%

2001 54,991 8,613 24,757 18,967 5,790 34% 45% 220% 287%

2002 56,444 9,598 26,501 20,715 5,786 37% 47% 216% 276%

2003 61,143 10,194 28,956 22,768 6,188 37% 47% 223% 284%

2004 69,540 12,631 30,951 24,466 6,485 35% 45% 194% 245%

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

Grco 2.

Grco 3. Proyeccin de pagos de la deuda externa peruana, 2005 2040 (Millones de dlares)

3,500

Millones de dlares

3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2023 2026 2029 2032 2035 2038 0

Deuda Externa - Prstamos

Deuda Externa - Bonos

Aos

110
La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Fuente: MEF y CAD (2005)

Grco 4. Evolucin de la deuda pblica total. Ingresos por prstamos y bonos (Al 31 de Diciembre del 2004)

100% 80% Porcentaje 60% 40% 20% 0% 2001 2002 Bonos Fuente: MEF y CAD (2005) 2003 Prstamos 2004 37% 53% 66% 60%

63%

47%

34%

40%

Aos

Cuadro 12. Indicadores de infraestructura y acceso en Amrica Latina


Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela Agua 1/ Total -83 87 93 91 85 88 78 80 98 83 Urbana -95 95 99 99 90 95 93 87 98 85 Rural -64 53 58 70 75 69 59 62 93 70 Total -70 76 96 86 86 74 94 71 94 68 Saneamiento 2/ Urbana -86 84 96 96 92 88 94 79 95 71 Rural -42 43 97 56 74 34 93 49 85 48 Teledensidad 3/ 39.6 17.2 42.3 65.8 28.5 23.0 40.1 33.5 15.2 47.2 36.9 Consumo Energa Elctrica 4/ 2,106.9 402.6 1,728.7 2,556.8 817.8 631.4 1,643.4 832.8 692.5 1,918.3 2,605.5

111

1/ Poblacin que utiliza fuentes mejoradas de agua potable. Ao 2000 (en %). 2/ Poblacin con Acceso a Saneamiento adeucado. Ao 2000 (en %). 3/ Suscriptores a lneas fija y mviles por 100 habitantes. Ao 2002. 4/ Consumo de energa elctrica (kwh per cpita). Ao 2001. Fuente: UNICEF y Banco Mundial. Elaboracin: Barrantes (2004).

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

Cuadro 13. Brecha de inversin en infraestructura de servicios pblicos: 2005 (En millones de dlares)
Sector Transportes Red Vial Puertos Aeropuertos Ferrocarriles Saneamiento Agua potable Saneamiento Lima 680 58 560 63 0 2,369 1,081 838 450 207 207 0 0 100 2,745 595 2,151 6,102 27% Provincias 7,004 6,771 135 80 17 2,250 1,152 942 156 5,316 1,109 228 3,979 320 1,888 589 1,299 16,778 73% Total Millones US$ 7,684 6,829 695 143 17 4,619 2,233 1,780 606 5,523 1,316 228 3,979 420 4,633 1,184 3,449 22,879 100%

% 34% 30% 3% 1% 0% 20% 10% 8% 3% 24% 6% 1% 17% 2% 20% 5% 15% 100%

112
La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Tratamiento de aguas servidas Electricidad Ampliacin de cobertura Infraestructura de trnasmisin Ampliacin de cap. instalada Gas natural Telecomunicaciones Telefona fija Telefona mvil TOTAL Participacin Fuente: IPE (2005)

Cuadro 14. Resultado de estado de prdidas y ganancias de principales empresas estatales del FONAFE, segn ingresos brutos, diciembre 2004 (Miles de nuevos soles)
Empresa Petro Per Perupetro S.A. Electro Per S.A. Sedapal Banco de la Nacin Enapu S.A. Hidrandina S.A. Egasa Electro Centro S.A. Electro Noroeste S.A. Seal Corpac S.A. Fuente: FONAFE Ingresos Brutos Utilidad Neta 8,596 1,669 1,147 648 416 282 261 175 156 150 149 138 182.2 0.0 131.8 96.9 116.9 6.3 18.5 12.8 27.8 11.7 0.4 -21.9

113

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

Cuadro 15. Composicin del Empleo y Cobertura de la Legislacin Laboral Per Urbano 2001
Empleo Total Total Ocupados Asalariados pblicos Asalariados privados Micro empresa (1-10 trab) Pequea empresa (11-50 trab) Empresa mediana (51-99 trab) Empresa grande (100 a + trab) No asalariado Patrones 100.0% 10.5% 33.3% 17.8% 6.4% 1.6% 7.5% 56.0% 5.8% 37.6% 7.8% 4.8% No es t r abajador Ley deP yme Ley de Empleo Pblico Rgimen Laboral

}
}

Rgimen G eneral (numerosas excepciones)

114
La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Independientes Trabajo familiar no remunerado Trabajadores del hogar Fuente: Chacaltana (2005a)

No tienen Ley Ley Trabajado res del Hogar

Puntaje Promedio obtenido en Alfabetizacin Lectora: 2003*

600 500
422 418 500 410 396 327 395

400
Puntaje

300 200 100 0


Mxico Argentina Chile Brasil Per Promedio Promedio Regin OCDE

* Para estudiantes mayores de 15 aos en educacin secundaria Fuente: MINEDU - Unidad de Medicin de la Calidad. PISA 2003

Cuadro 16. Condiciones de Aseguramiento y Consulta en el Per: Ao 2000 (En porcentaje)


Dnde se atendi? Asegurado MINSA ESSALUD Privado lucrativo Privado no lucrativo Sanidad FFAA y Policiales Farmacia Total No escolar 69.7 1.7 10.4 5.5 0.3 12.5 100.0 Condicin de aseguramiento reportada 1/ Seguro a ESSALUD 81.1 4.8 3.7 6.5 0.1 3.8 100.0 Asegurado y Seguro privado 22.4 59.3 8.3 1.5 0.3 8.2 100.0 ESSALUD 23.0 16.8 53.8 0.0 3.2 3.2 100.0 Seguro Privado 25.4 5.8 56.2 0.0 0.9 11.7 100.0 Fuerzas Armadas 14.6 0.0 8.3 2.8 55.4 18.9 100.0

115

1/ Se ha considerado a la poblacin nacional que declara presentar problemas de salud, segn el tipo de aseguramiento reportado y las consultas declaradas a prestadores institucionales y farmacias. Fuente: Petrera (2002) sobre la base de la Encuesta nacionales de Niveles de Vida (ENNIV 2000).

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

Grco 5.

Cuadro 17. Faltas Registradas a Nivel Nacional: 1990 2004 (En miles)
Tipo de falta Contra la familia y la persona Contra el patrimonio Contra las buenas costumbres Contra la seguridad pblica Contra la tranquilidad pblica Otros 1/ Total Variacin Anual Porcentual 1997 71.1 71.0 3.3 1.3 3.8 --150.5 -4% 1998 75.4 77.0 3.0 1.4 6.2 --163.0 8% 1999 63.8 75.3 1.7 0.5 6.7 --148.0 -9% 2000 56.6 86.2 1.8 0.3 2.7 3.4 150.9 2% 2001 51.6 91.3 1.4 0.5 2.2 5.1 152.2 1% 2002 51.8 94.9 1.2 0.3 2.7 9.1 160.0 5% 2003 49.8 100.6 1.3 0.4 2.0 10.8 165.0 3% 2004 48.9 101.6 1.1 0.4 1.8 20.7 174.6 6%

1/ Incluye: Violencia familiar, mordedura canina, omisin a la asistencia familiar, abandono de hogar, contra el cdigo de contravenciones, etc. Fuente: PNP e INEI

116
La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Cuadro 18. Hogares en pobreza total y pobreza extrema en el Per, 1997 2003 (En porcentaje)
Variable Pobreza Total Pobreza Extrema Rural Urbana Rural Urbana 1997 59.2 23.6 34.3 3.7 1998 58.8 23.7 33.3 3.8 1999 64.7 27.3 37.3 3.2 2000 61.7 28.6 28.7 3.0 2001 70.7 34.0 44.1 7.2 2002 69.1 34.6 42.0 7.4 20031/ 64.9 32.5 34.8 6.3

Costa Pobreza Total Sierra Selva Costa Pobreza Extrema Sierra Selva

22.8 52.9 37.3 3.1 28.7 15.6

22.9 52.0 40.0 3.2 28.6 13.9

27.6 55.3 42.7 3.2 29.9 15.5

30.7 49.7 46.9 3.1 21.3 17.6

31.2 64.4 58.6 3.9 39.0 30.6

32.9 62.6 56.6 5.2 36.0 29.9

30.4 59.2 53.8 4.0 31.0 23.6

1/ Para el ao 2003 se modific los perodos de la aplicacin de la encuesta de hogares y, para este ao, corresponde al perodo Mayo-2003 a Abril-2004 Fuente: INEI Elaboracin: Propia

Transicin de la Pobreza: 1998 2001 (En porcentaje)


Total Hogares 100 100 100 100 Tasa de Pobreza (Panel) 41.4 42.6 44.6 51.4 31.5 32.4 36.2 11.1 12.2 15.2 9.9 10.2 8.4 Entra a Pobreza Sale de Pobreza

Ao

No cambia

1998 1999 2000 2001

Fuente: Chacaltana (2005). En base a ENAHO - Panel 1998 - 2001

Cuadro 20. Dinmica de la pobreza y tipos de pobres: 1998-2001 (Hogares en porcentaje)


Resto Urbano 53.5 14.1 10.6 10.3 18.6 46.5 Resto Rural 87.1 42.6 15.9 16.0 12.6 12.9

117

Dinmica Pobreza

Lima 51.5 7.2 8.2 16.7 19.5 48.5

Total 65.3 22.6 11.8 14.2 16.6 34.7

Al menos 1 ao pobre 4 aos 3 aos 2 aos 1 ao Ningn ao Pobre

Fuente: Chacaltana (2005). En base a ENAHO - Panel 1998 - 2001

Aportes para la gobernabilidad democrtica en el Per. Los desafos inmediatos

Cuadro 19.

Cuadro 21. Multiplicidad de Programas con poblacin objetivo similares, 1999 - 2004
Poblacin Objetivo Programa Vaso deLeche Embarazadas y en lactancia PANFAR Vaso de Leche Wawa wasi Alimentacin infantil 0 a 5 aos Alimentacin escolar Desayunos escolares PANFAR PACFO 7 2 N

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La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Vaso de Leche Comedores 6 a 14 aos Alimentacin escolar Desayunos escolares PROMARN 15 a 18 aos Entre 18 a 60 aos M ayores de 60 aos Comedores Grupo de Riesgo a TBC Vaso de Leche 2 PANTBC Fuente: CIAS (2001) y PRONAA. Citado en Du Bois (2004). Comedores Comedores Vaso de Leche 2 1 1 5

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La Democracia en el Per: Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Nelson Manrique Glvez


Doctor en Historia y Civilizaciones graduado en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (Pars) y Magister en Sociologa de la Ponticia Universidad Catlica del Per. Profesor Principal de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Catlica del Per y del Doctorado de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Director de Estudios invitado de la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales de Pars. Profesor invitado en numerosas universidades de Amrica y Europa. Ha trabajado como experto en la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin y actualmente viene trabajando sobre los temas de exclusin y discriminacin social y sociedad de la informacin.

Gobierno Britnico, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), la Comisin Andina de Juristas, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), la Asociacin Civil Transparencia, el International Crisis Group (ICG) sede Colombia, entre otros.

Roxana Barrantes Cceres


Economista de la Ponticia Universidad Catlica del Per. PhD por la Universidad de Illinois en UrbanaChampaign. Es Investigadora y miembro del Consejo Directivo del Instituto de Estudios Peruanos. Profesora asociada del departamento de Economa y de la Maestra en Derecho de la Empresa, de la Ponticia Universidad Catlica del Per. Profesora invitada en la Universidad del Pacco. Se ha desempeado como funcionaria, asesora y directora de organismos reguladores de servicios pblicos, como Osiptel, Ositran y Sunass. Ha sido consultora del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, del BID y de la Defensora del Pueblo. Es miembro del Tribunal de Solucin de Controversias Ambientales del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), Presidenta del Seminario Permanente de Investigacin Agraria (SEPIA), y miembro del comit directivo de la Red de Dilogo sobre Regulacin para el Desarrollo de la Sociedad de la Informacin en Amrica Latina (DIRSI).

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Martn Tanaka Gondo


Doctor en Ciencia Poltica y Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Mxico y Licenciado en Sociologa por la Ponticia Universidad Catlica del Per. Es Director General del Instituto de Estudios Peruanos y profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la Ponticia Universidad Catlica del Per. Ha sido consultor para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), el Department for International Development (DFID) del

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