IPEA - Efetividade de Instituicoes Participativas

Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: Estratgias de Avaliao
Volume 7
Desenvolvimento
Dilogos para o
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Dilogos para o Desenvolvimento Volume 7 Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao Organizador Roberto Rocha C. Pires
Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coord.) Jos Carlos dos Santos (Coord.) Acir Almeida Alexander Cambraia N. Vaz Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Joana Luiza Oliveira Alencar Roberto Rocha C. Pires
Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao/ organizador: Roberto Rocha C. Pires. Braslia: Ipea, 2011. v. 7 (372 p.): grfs., tabs. (Dilogos para o desenvolvimento) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-109-0 1. Desenvolvimento Econmico. 2. Participao Social. 3. Participao Poltica. 4. Democracia Participativa. 5. Brasil. I. Pires, Roberto Rocha C. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO. ............................................................................................................................. 9 AGRADECIMENTOS....................................................................................................................... 11 INTRODUO A QUALIDADE DA DEMOCRACIA E A QUESTO DA EFETIVIDADE DA PARTICIPAO: MAPEANDO O DEBATE......................................................................................................................13 Leonardo Avritzer PARTE I: INSTITUIES PARTICIPATIVAS E SEUS POSSVEIS EFEITOS: O QUE PODEMOS ESPERAR E AVALIAR? CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO..........................................................................29 CAPTULO 1 PARTICIPAO: VALOR, UTILIDADE, EFEITOS E CAUSA...................................................33 Adrin Gurza Lavalle CAPTULO 2 QUE TIPOS DE RESULTADOS DEVEMOS ESPERAR DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS?....................................................................................43 Brian Wampler CAPTULO 3 PARTICIPAO E REPRESENTAES NO AVALIATIVAS: A PRODUO DE SIGNIFICADOS NAS EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS......................................................53 Geraldo Adriano G. de Campos CAPTULO 4 PARTICIPAO POLTICA COMO RESULTADO DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS: OPORTUNIDADES POLTICAS E O PERFIL DA PARTICIPAO..........................................65 Julian Borba CAPTULO 5 INSTITUIES PARTICIPATIVAS E ACESSO A SERVIOS PBLICOS NOS MUNICPIOS BRASILEIROS. ................................................................................................................77 Soraya Vargas Cortes PARTE II: INSTITUIES PARTICIPATIVAS COMO VARIVEIS EXPLICATIVAS: CONTEXTOS, PROCESSOS E A QUALIDADE DA PARTICIPAO CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO..........................................................................87 CAPTULO 6 DA PARTICIPAO QUALIDADE DA DELIBERAO EM FRUNS PBLICOS: O ITINERRIO DA LITERATURA SOBRE CONSELHOS NO BRASIL........................................91 Alexander Cambraia N. Vaz
CAPTULO 7 A ANLISE DA DELIBERAO DEMOCRTICA: PRINCPIOS, CONCEITOS E VARIVEIS RELEVANTES...............................................................................................................109 Debora C. Rezende de Almeida Eleonora Schettini Martins Cunha CAPTULO 8 DESENHO INSTITUCIONAL: VARIVEIS RELEVANTES E SEUS EFEITOS SOBRE O PROCESSO PARTICIPATIVO..........................................................................................125 Claudia Feres Faria Uriella Coelho Ribeiro CAPTULO 9 AS DIFERENTES INSTITUIES PARTICIPATIVAS EXISTENTES NOS MUNICPIOS BRASILEIROS. ..............................................................................................................137 Soraya Vargas Cortes CAPTULO 10 INSTITUIES PARTICIPATIVAS COMO ENXERTOS NA ESTRUTURA DO ESTADO: A IMPORTNCIA DE CONTEXTOS, ATORES E SUAS ESTRATGIAS. ...............................151 Brian Wampler CAPTULO 11 RELAES DE PODER E ESPECIFICIDADES DO CONTEXTO EM FRUNS PARTICIPATIVOS............................................................................................159 Igor Ferraz da Fonseca CAPTULO 12 A QUESTO DOS ATORES, SEUS REPERTRIOS DE AO E IMPLICAES PARA O PROCESSO PARTICIPATIVO.........................................................................................171 Luciana Ferreira Tatagiba CAPTULO 13 DE CADA UM CONFORME SUAS CAPACIDADES: PARTICIPAO, AMBIENTES INSTITUCIONAIS E CAPACIDADE DE INCIDNCIA EM POLTICAS PBLICAS................187 Fabio de S e Silva CAPTULO 14 CONFERNCIAS E OS DESAFIOS METODOLGICOS DE SEU ESTUDO..........................197 Clvis Henrique Leite de Souza CAPTULO 15 PESQUISA DE INFORMAES BSICAS MUNICIPAIS (MUNIC): INSTRUMENTO PARA AVALIAO DE INSTITUIES PARTICIPATIVAS LOCAIS..............................................211 Daniela Santos Barreto PARTE III: ESTRATGIAS ANALTICAS, EXPLICAES CAUSAIS E A CONSTRUO DE ELOS ENTRE OS PROCESSOS E OS RESULTADOS DA PARTICIPAO CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO........................................................................229 CAPTULO 16 DOS CASOS AOS TIPOS: NOTAS PARA UMA APREENSO DAS VARIAES QUALITATIVAS NA AVALIAO DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS...........................233 Marcelo Kunrath Silva
CAPTULO 17 COMPARAES ENTRE MUNICPIOS: AVALIAO DOS EFEITOS DA PARTICIPAO POR MEIO DE PARES CONTRAFACTUAIS....................................................................247 Alexander Cambraia N. Vaz Roberto Rocha C. Pires CAPTULO 18 PARTICIPAO, EXCLUSO E TERRITRIO: ESTRATGIAS PARA A ANLISE DOS EFEITOS DISTRIBUTIVOS DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS. .....................................263 Roberto Rocha C. Pires CAPTULO 19 UMA METODOLOGIA PARA A ANLISE COMPARATIVA DE PROCESSOS PARTICIPATIVOS: PLURALIDADE, DELIBERAO, REDES E POLTICA DE SADE...........279 Vera Schattan P. Coelho CAPTULO 20 UMA ESTRATGIA MULTIDIMENSIONAL DE AVALIAO DOS CONSELHOS DE POLTICAS: DINMICA DELIBERATIVA, DESENHO INSTITUCIONAL E FATORES EXGENOS..............................................................................................297 Eleonora Schettini Martins Cunha Debora C. Rezende de Almeida Claudia Feres Faria Uriella Coelho Ribeiro CAPTULO 21 SOBRE A ESTIMAO DE EFEITOS CAUSAIS: UMA NOTA METODOLGICA COM APLICAES PESQUISA SOBRE OS EFEITOS DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS.....323 Acir Almeida PARTE IV: CONCLUSO CAPTULO 22 EM BUSCA DE UMA SNTESE: AMBIES COMUNS E ABORDAGENS DIVERSIFICADAS NA AVALIAO DA EFETIVIDADE DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS. ..................................................................................347 Roberto Rocha C. Pires Alexander Cambraia N. Vaz Acir Almeida Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Joana Luiza Oliveira Alencar NOTAS BIOGRFICAS.................................................................................................................. 365
APRESENTAO
Nos ltimos anos, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) assumiu um importante desafio: ajudar o pas a formular estratgias abrangentes de desenvolvimento, resultantes do dilogo entre atores governamentais e sociais. Para tanto, as questes associadas ao planejamento democrtico tm se colocado com urgncia no debate pblico e nas agendas governamentais e de pesquisa. Visando contribuir nessa direo, o Ipea tem lanado mo de diversas estratgias de parceria e articulao para produo, discusso e disseminao de conhecimento para o desenvolvimento nacional. O atual cenrio de retomada da discusso sobre desenvolvimento em contexto de democracia exige do Estado e da sociedade brasileira ateno especial para incluir no debate os diversos interesses e atores que os compem, para intensificao e aprofundamento do dilogo entre diferentes formas de saberes, disciplinas e experincias, e para construo de uma perspectiva ampliada sobre os desafios e as possveis alternativas para sua superao. Tais propsitos so compartilhados pelo Ipea e por um amplo conjunto de atores na cena nacional. Exemplo disto a parceria firmada entre o Instituto e o Projeto Democracia Participativa da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), que criou espao para articulao, mobilizao e debate entre dezenas de interessados no tema da participao social no Brasil, oriundos de instituies de ensino, pesquisa e de governos das vrias regies do pas, que se reuniram no Ipea para uma oficina nos dias 12 e 13 de maio de 2010. O presente livro resultado dessas frutferas parcerias e dos ricos debates por elas estimulados. Este volume pe em evidncia uma importante discusso sobre a efetividade das instituies participativas (IPs), oferecendo um amplo conjunto de ferramentas, estratgias e subsdios para o avano e o aprimoramento desta agenda.
Dessa forma, visando ao cumprimento de sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o desenvolvimento brasileiro, o Ipea coloca disposio do pblico um produto verdadeiramente coletivo e de relevncia para o debate e a prtica do aperfeioamento contnuo da democracia no Brasil. Boa leitura e reflexo!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Geov Parente Farias Marcos Antonio Macedo Cintra Alexandre de vila Gomide Vanessa Petrelli de Correa Francisco de Assis Costa Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Jorge Abraho de Castro
AGRADECIMENTOS
A concretizao deste volume 7 da srie Dilogos para o Desenvolvimento no teria sido possvel sem o trabalho e a dedicao de diversas pessoas. Assim, torna-se imperativo registrar os respectivos agradecimentos. Aos participantes, organizadores e apoiadores da oficina Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: estratgias de avaliao, realizada no Ipea, nos dias 12 e 13 de maio de 2010, a qual promoveu intensos e ricos debates sobre o tema, gerando o impulso e o material inicial para esta publicao. Importante destacar tambm a contribuio voluntria de todos os autores de captulos, os quais responderam positivamente ao chamado para colaborar com a presente obra e contriburam com suas experincias e aprendizados em pesquisa e avaliao sobre o tema da participao e das instituies participativas. A referida oficina e o presente livro no teriam se concretizado se no fosse pela parceria e colaborao de Leonardo Avritzer e de toda a equipe do Projeto Democracia Participativa (PRODEP), na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Da mesma maneira, os resultados alcanados so tambm devidos a todos os pesquisadores e funcionrios da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Em especial, registram-se a confiana e o apoio ao longo de todo o processo, por parte da direo, nas pessoas de Jos Celso Cardoso Jr. e Jos Carlos dos Santos (Zeca). Alm destes, os demais pesquisadores da diretoria contriburam muito com o aporte tcnico, conceitual e metodolgico, em especial Acir Almeida, Alexander Cambraia N. Vaz, Felix Garcia Lopez, Fabio de S e Silva, Igor Ferraz da Fonseca e Joana Luiza Oliveira Alencar. Por fim, equipe do Editorial do Ipea, pelo empenho e pela dedicao na reviso, diagramao e demais etapas de finalizao deste volume.
INTRODUO
A QUALIDADE DA DEMOCRACIA E A QUESTO DA EFETIVIDADE DA PARTICIPAO: MAPEANDO O DEBATE
Leonardo Avritzer
A participao poltica no Brasil tem experimentado um crescimento constante desde a democratizao. Com a promulgao da Constituio de 1988 foi dada a partida para a formao de uma vasta institucionalidade participativa que inclui conselhos, oramentos participativos (OPs) e planos diretores municipais, entre outras formas de participao (AVRITZER, 2009). Nos ltimos oito anos, estas formas de participao, cuja presena era fundamentalmente local, expandiram-se para o plano nacional, durante o governo Lula. Esse conjunto de fenmenos aponta na direo da presena de formas ampliadas de participao na democracia brasileira. No entanto, se tal literatura tem a seu favor a presena de experincias de participao em diversas partes do Brasil, ela tambm necessita mostrar o papel das formas de participao na operacionalidade da democracia. Essa a possvel origem do assim chamado problema da efetividade que tem despertado, crescentemente, a ateno dos estudiosos da rea de participao (TATAGIBA, 2002; ABERS; KECK, 2006; COELHO, 2004; AVRITZER, 2007; CUNHA, 2007a; CORTES, 2011). Dois so os motivos principais pelos quais a questo da efetividade tem atrado a ateno desses pesquisadores: o primeiro deles uma crescente associao entre participao e polticas pblicas, bastante especficas do caso brasileiro. As formas de participao no Brasil democrtico foram se disseminando em reas como sade, assistncia social e polticas urbanas e as formas de deliberao foram sendo crescentemente relacionadas s decises em relao a estas polticas. Neste sentido, a capacidade destas deliberaes de se tornarem efetivas adquiriu centralidade entre os pesquisadores da rea de participao. Em segundo lugar, passou a haver uma preocupao de carter mais terico em relao ao tema da deliberao. A maior parte da bibliografia internacional sobre o assunto passou a estar preocupada com as caractersticas da democracia deliberativa e a tambm se disseminou uma preocupao com a efetividade da deliberao (DRYZEK, 2000; FUNG; WRIGHT, 2003). Assim, passou-se a trabalhar cada vez mais no Brasil e no exterior com o tema da efetividade.
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Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: estratgias de avaliao
No caso brasileiro a existncia de uma gama bastante grande de estudos sobre a participao, apoiados em diversas tradies tericas, gerou um problema adicional. Como homogeneizar ou ao menos estabelecer algum nvel de comparabilidade entre os estudos existentes sobre efetividade participativa? (COELHO, 2004; ABERS; KECK, 2006; CORTES, 2011; AVRITZER, 2007, 2010). Estes estudos passaram a envolver a tentativa de identificar empiricamente elementos deliberativos em algumas das instituies participativas (IPs) mais importantes existentes no Brasil. Assim, algumas tentativas de identificar os elementos deliberativos em diversos conselhos foram realizadas por diferentes pesquisadores (COELHO, 2004, 2006; ABERS; KECK, 2006; AVRITZER, 2007, 2010). Ao mesmo tempo, outras tentativas de colocar em questo os elementos deliberativos dos conselhos, ou aspectos desta teoria, tm se apresentado no Brasil (LAVALLE, 2004). Esta introduo tem dois objetivos: o primeiro deles reenfocar a discusso sobre deliberao a partir das suas origens terico-analticas, tentando sistematizar as diversas fontes deste debate. Iremos realizar tal empreitada com o intuito de fornecer uma amplitude maior e embasamento terico para as discusses sobre participao, deliberao e efetividade. O segundo objetivo desta introduo analisar as diversas metodologias existentes, propondo formas mais unificadas de agregao destas metodologias. A viso geral que ir permear o texto aborda certa tendncia nos estudos empricos na rea de participao de adoo de um conjunto de proposies comuns e de avanarem no rumo de uma mesma preocupao metodolgica, qual seja, a de avaliar a efetividade participativa pelos seus resultados.
1 RETOMANDO O DEBATE SOBRE DELIBERAO E EFETIVIDADE DA PARTICIPAO
Uma boa parte da literatura sobre efetividade participativa tem a sua origem na literatura norte-americana sobre democracia deliberativa (COHEN, 1997; ELSTER, 1994; BOHMAN; REHG, 1997). Essa literatura surge a partir de uma crtica bastante clara ideia da democracia como um processo de agregao poltica de opinies e/ou preferncia formulada de forma descentralizada (PRZEWORSKI, 1998). Ela tem como inteno principal mudar os termos do debate democrtico ao inserir nele duas novas questes:1 a primeira delas que mais importante no debate democrtico o problema da qualidade do processo deliberativo do que os resultados de um processo agregativo (COHEN, 1997). Cohen, ao propor essa forma de abordagem do problema democrtico, reinsere na teoria democrtica o problema da troca de razes enquanto elemento central da formao da vontade poltica. Em segundo lugar, o conceito de democracia deliberativa recoloca
1. Para os objetivos deste artigo estamos deixando de lado um terceiro elemento deste debate, que consiste em uma viso mais substantiva do bem comum (COHEN, 1997).
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dentro da teoria crtica a qual ela se filia o elemento institucional. Na sua longa lista de condies procedimentais para a realizao de um debate democrtico adequado, Cohen insere o elemento institucional pensando em termos da inovao institucional. Para ele, os membros de uma associao democrtica (...) preferem instituies nas quais a conexo entre a democracia e os seus resultados so mais evidentes (...) (COHEN, 1997, p. 73). Assim, a teoria da democracia deliberativa prope uma nova entrada no debate democrtico pensado a partir da associao entre qualidade da democracia e instituies polticas. Ao colocar a questo da procura institucional do desenho adequado para a deliberao, ele j estaria antecipando elementos do debate acerca da efetividade deliberativa. O segundo grande momento da consolidao de uma teoria da democracia deliberativa se d como uma tentativa bastante contundente de associar o debate sobre deliberao com a procura por prticas deliberativas especficas em instituies especficas. Essa procura ficou bastante bem caracterizada em algumas obras como, por exemplo, Democracy and the Public Space in Latin America, publicada por mim, e no livro de Fung e Wright, Deepening Democracy: institutional innovation in empowered participatory governance, acerca de experincias de democracia deliberativa. Ambas as obras trouxeram para o debate democrtico duas novas preocupaes fundamentais para uma teoria da democracia deliberativa: em primeiro lugar, elas concretizaram a ideia de Cohen de diferentes instituies que desempenham diferenciadamente seus papis deliberativos. Foi neste processo que o OP que j vinha sendo discutido como forma de extenso da democracia e da deliberao (ABERS, 2000) foi inserido no debate sobre deliberao. Ambas as obras trouxeram tambm, ainda que com concepes diferentes, o debate sobre a participao da sociedade civil nas instituies deliberativas. Para Fung e Wright que concentram fortemente o seu livro na questo do desenho institucional deliberativo/participativo, a sociedade civil entendida como resultado da prpria efetividade das IPs (FUNG; WRIGHT, 2003, p. 20-22). J no caso do meu prprio trabalho, a sociedade civil se torna precondio para um desenho deliberativo exitoso (AVRITZER, 2003, 2009). Ambas as concepes trazem a ideia de desenho institucional e de participao da sociedade civil para os desenhos institucionais com o objetivo de avaliar em que medida algumas instituies so mais fortemente deliberativas do que outras. Neste sentido, as duas obras conectam preocupaes genricas da teoria democrtica com questes prticas do funcionamento de IPs especficas. Mais uma vez, a questo da efetividade adquire centralidade neste debate. possvel dizer que houve certa exploso dos estudos sobre participao e deliberao no Brasil baseados nestas literaturas (FARIA, 2005; COELHO, 2006; ABERS; KECK, 2006; MIGUEL, 2005; AVRITZER, 2007). Estes estudos podem ser diferenciados em dois tipos: um primeiro tipo teve como objetivo examinar a
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ampliao das formas de deliberao pblica. Estudos sobre conselhos nas reas de sade, assistncia social e polticas urbanas, demonstrando os seus elementos deliberativos ou colocando o problema da efetividade, podem ser encaixados neste primeiro tipo (TATAGIBA, 2002; COELHO, 2004, 2006; ABERS; KECK, 2006; CUNHA, 2007a, 2009; ALMEIDA, 2006). Estes estudos tiveram o papel de consolidar a literatura sobre participao e deliberao chamando a ateno para o enorme crescimento das formas de participao no Brasil nos ltimos 15 anos, e sua segmentao em um conjunto bastante grande de instituies. Alguns deles caminharam na direo da comparao entre tipos de IPs, ainda que este primeiro momento tenha sido mais fortemente marcado pelos estudos de caso. Um segundo tipo de trabalho tentou tratar dos problemas ou dficits deliberativos destas instituies. Aqui podemos pensar trabalhos que ou colocaram em questo o prprio argumento da forma deliberativa destas instituies (LAVALLE, 2004; SILVA, 2006) ou uma literatura que props marcos ligeiramente diferentes, tal como foi o caso da concepo de espaos de interao entre estado e sociedade (CORNWALL; COELHO, 2006). Todas estas literaturas colocaram uma questo relevante para os debates sobre efetividade atravs da percepo de que a participao deliberativa envolve ao menos dois momentos: um primeiro momento de discusso e deliberao no interior de instituies como conselhos e OPs, em geral fortemente deliberativo, que envolve tanto atores da sociedade civil quanto atores estatais; e um segundo momento que envolve mais fortemente atores estatais, que o da implementao destas decises pelo estado. Essa literatura gerou tipos diferentes de reaes: uma primeira reao se deu mais do ponto de vista terico-analtico e, ecoando o debate terico internacional, passou a envolver a ideia de momentos deliberativos (GOODIN, 2003, 2008; FARIA, 2010). O suposto aqui que quando pensamos nas formas democrticas de participao no estamos pensando em um momento homogeneamente deliberativo, mas em uma sequncia de momentos, alguns mais fortemente deliberativos e outros nem tanto (GOODIN, 2008). Neste sentido, a discusso sobre deliberao avanaria em uma direo mais clara que seria a de pensar no interior das IPs qual seria o seu momento mais fortemente deliberativo. H tambm uma segunda consequncia deste debate que mais claramente metodolgica. Ela envolve pensar como medir o efeito deliberativo destas instituies ou de alguns dos seus momentos de tomada de decises. Um conjunto de trabalhos recentes se focou mais fortemente nesta direo que, em minha opinio, bastante compatvel com a ideia de momentos deliberativos. O conceito de democracia deliberativa centrou-se durante muito tempo na ideia da democracia como unidade (COHEN, 1997). De acordo com essa perspectiva, a unidade da democracia era dada ou pelo seu componente agregativo ou pelo seu componente deliberativo. Mesmo no caso das crticas ao conceito de democracia deliberativa,
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essas crticas focaram momentos estratgicos no interior das democracias contemporneas, tal como o caso da barganha ou da deliberao (ELSTER, 1998). Goodin (2003, 2008) se props a ampliar a abordagem desta questo ao criticar a forma unitria como o modelo de deliberao opera (GOODIN, 2008, p. 186). Para ele, seria necessrio desagregar os diferentes momentos do processo deliberativo, algo que, no seu entender, a prpria democracia representativa tambm faz. Assim, ao invs de uma democracia deliberativa, teramos momentos deliberativos no interior da democracia. Um conjunto de trabalhos sobre deliberao no Brasil (ALMEIDA, CUNHA; 2011, neste volume; ABERS, 2000; PIRES; VAZ, 2010) se encaixa muito bem no modelo proposto por Goodin. Esses trabalhos analisam em profundidade alguns momentos deliberativos no interior dos conselhos e/ou outras instituies deliberativas. Assim, possvel evoluir no debate, tal como ele est colocado no Brasil hoje, mostrando que conselhos, OPs e outros fruns tm momentos deliberativos. essa a origem do termo que cunhamos de efetividade deliberativa. Por seu turno, para alm da anlise da dinmica que permeia o prprio funcionamento das IPs, existe outra questo de pesquisa que, ancorada em parte no debate sobre efetividade deliberativa e na literatura sobre avaliao e impactos de polticas pblicas, busca mostrar a relevncia dos momentos deliberativos (e tambm os momentos no deliberativos) nas polticas pblicas. A esse fenmeno buscamos relacionar o conceito de efetividade das IPs. O debate sobre efetividade das IPs tem sua origem na questo dos efeitos e/ou impactos dos processos deliberativos sobre as decises de polticas pblicas. Podemos, por um lado, definir a efetividade da seguinte forma: (...) a capacidade das instituies influenciarem, controlarem ou decidirem sobre determinada poltica (...) (CUNHA, 2010, p. 98). Assim, uma vez que pensamos a deliberao enquanto momentos, possvel concentrar para pensar a sua efetividade em diferentes momentos ou aspectos contextuais da participao. Isso quer dizer, por outro lado, que o elemento deliberativo constitui apenas um momento e necessrio agregar outros elementos avaliativos neste debate capaz de gerar indicadores ou resultados mais gerais em relao aos processos deliberativos (CORTES, 2011; VAZ; PIRES, 2011, neste volume). Ao considerarmos as duas dimenses em conjunto, isto , por um lado, o debate sobre a efetividade deliberativa e, por outro, o debate sobre a efetividade das instituies, podemos entrever um arcabouo terico-analtico significativo para compreenso tanto do funcionamento, quanto dos resultados efetivos apresentados pelas IPs. Na seo seguinte deste artigo realizaremos uma reviso metodolgica sobre como os diferentes autores deste livro tm visto e lidado com este conjunto de dimenses, ao qual denominarei efetividade da participao, de forma a abranger tanto a dimenso deliberativa quanto a implementao e os resultados das polticas pblicas.
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2 EFETIVIDADE DA PARTICIPAO: CONSIDERAES METODOLGICAS SOBRE A LITERATURA
Sabemos que existem hoje no Brasil dezenas de milhares de instituies que utilizam a participao social de alguma forma (AVRITZER, 2010). Estas instituies esto localizadas nos diferentes nveis de governo (nacional, estadual e local), nas diferentes polticas pblicas (sade, assistncia social, polticas urbanas e meio ambiente, entre outras) e em diferentes contextos polticos e regionais cidades governadas por partidos de esquerda, como o Partido dos Trabalhadores (PT), e cidades governadas por coalizes de tipos deferentes. Pensar o problema da efetividade significa conseguir estabelecer algum tipo de comparabilidade sobre resultados produzidos por estas instituies. Essa tarefa ainda mais difcil j que a participao, tal como menciona Adrin Gurza Lavalle em seu artigo para este livro, implica tanto um elemento valorativo quanto um elemento poltico. O elemento valorativo evidentemente que no pode constituir muito mais do que um ponto genrico de partida para se analisar a participao. Assim, governos que anunciam a participao unicamente por esta constituir uma proposta do seu campo poltico sabem que ela no ter ao final efetividade alguma. Podemos ver polticas pensadas assim em alguns pases da Amrica do Sul, tal como o OP na cidade de Buenos Aires, por exemplo (ROMERO, 2006). No entanto, uma vez que superamos a dicotomia valores versus polticas, continuamos com o problema da efetividade, ainda que posto de uma forma mais estreita. Esse problema implica pensar que comparativamente temos um conjunto de governos comprometidos com a participao, devido a um conjunto de motivos contextuais, polticos, administrativos e temticos. Este constitui o campo do debate atual sobre efetividade da participao. O primeiro problema em relao efetividade participativa pode ser denominado contexto da poltica participativa. Esse contexto pode ser pensado de forma mais ampla como o ambiente econmico, poltico e social que gera a efetividade tal como apontam Brian Wampler e Marcelo Kunrath Silva em seus artigos para esta coletnea. Ainda que este no seja stricto sensu um debate sobre efetividade, ele tangencia o problema de forma muito importante. Ambos os autores tentam sistematizar as condies ou at mesmo as precondies da efetividade. Elas implicam tanto um conjunto de precondies polticas, tais como partido no governo, partido mais influente na coalizo, entre outras variveis (WAMPLER, 2011), at a formao de uma tipologia que permite diferenciar casos mais efetivos dos menos efetivos ou at mesmo daqueles que no buscam a efetividade (SILVA, 2011). O objetivo seria produzir conceitualmente uma homogeneidade maior de casos de participao de modo que tenhamos um pouco mais de segurana de que estamos abordando casos semelhantes (SILVA, 2011). Assim, ambos os autores abordam o contexto no qual a participao se d enfocando os tipos de atores envolvidos em processos participativos. Podemos afirmar que tal exerccio refora
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a ideia de efetividade ao deixar claro que na comparabilidade entre os diferentes tipos de resultados temos intenes e estruturas conceituais semelhantes. No que diz respeito anlise stricto sensu da efetividade, temos pelo menos cinco artigos nesta coletnea que abordam o tema em profundidade. Podemos dividir estes artigos em dois grandes grupos: o primeiro, com os trabalhos de Eleonora Schettini Martins Cunha e Dbora C. Rezende de Almeida, e de Claudia Feres Faria e Uriella Coelho Ribeiro, preocupa-se com aquilo que podemos denominar efetividade do momento deliberativo, isto , eles tentam desenvolver uma metodologia que mostra que h deliberao nas IPs em algum dos seus momentos. O segundo aborda o problema da efetividade sob o ponto de vista de resultados. Os artigos de Soraya Vargas Cortes, de Alexander Cambraia N.Vaz e Roberto Rocha C. Pires e de Brian Wampler, entre outros, adotam essa perspectiva. importante que analisemos com vagar cada uma das metodologias empregadas para fazer, ento, um balano desses estudos. Os artigos de Eleonora Cunha e Debora de Almeida e de Claudia Faria e Uriella Ribeiro se encaixam perfeitamente no conceito que denominei anteriormente momento deliberativo. As autoras tratam de determinar quem delibera nos conselhos e como delibera. Essa uma questo muito relevante porque vai alm de boa parte da literatura sobre o assunto que supe que os conselhos deliberam, mas no apresenta causalidades vinculantes. Elas adotam metodologias qualitativas ao investigar nas atas a autoria de propostas no interior dos conselhos por membros da sociedade civil (no caso Eleonora Cunha e Debora de Almeida); a presena ou no de debates sobre propostas no interior dos conselhos; e, por fim, a relao entre propostas e outros tipos de debates, tais como questes organizativas. Essa metodologia fortemente qualitativa trabalha com as atas dos conselhos e permite tratar a deliberao de duas maneiras diferentes: de um lado, ela procura tratar a deliberao como apresentao de propostas e debates. A literatura sobre democracia deliberativa pensa a deliberao como apresentao de razes na poltica. Neste sentido, seria possvel supor que a apresentao de propostas seria suficiente para estabelecer um elemento deliberativo (CUNHA, 2007b). No entanto, Debora de Almeida apresenta neste artigo e em alguns artigos publicados anteriormente um argumento a favor do debate poltico. Muito se tem escrito sobre a relao entre deliberao e conflito poltico (PRZEWORSKI, 1998), basicamente questionando a ideia de acordo deliberativo pela via da ausncia de conflito. Tal crtica, tanto ideia habermasiana de deliberao, quanto ao conceito de democracia deliberativa em Cohen, no parece justa, j que possvel chegar a um acordo com indivduos com os quais estamos em conflito. A prpria ideia habermasiana de verstandigung implica chegar a um acordo e no a um consenso tal como ela muitas vezes tem sido traduzida. A autora, na sua discusso sobre mtodo, incorpora o conflito na discusso sobre deliberao de uma forma
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emprica, mostrando a adequao da viso de que deliberao e conflito no esto em oposio. Ela mostra que possvel chegar a um entendimento atravs do debate, assim como possvel chegar a um entendimento comum ou deliberao sem debate. A opo da autora por um entendimento atravs do debate ou conflito, o que mostra que as IPs no s toleram, como incorporam o conflito. Por fim, h uma ltima questo metodolgica bastante relevante que a questo da desigualdade de gnero e dos mtodos empregados para aferi-la. Uriella Coelho Ribeiro trata deste problema, empregando um mtodo qualitativo derivado do mtodo exposto acima. Para a autora, a questo da desigualdade de gnero no se reduz a aferir a presena/ausncia das mulheres nas IPs. Com efeito, estudos mostrando a presena das mulheres nestas instituies esto disponveis h, pelo menos, dez anos (BAIERLE, 2000; AVRITZER, 2002). A questo da igualdade de gnero mais complicada, uma vez que a presena das mulheres em conselhos, e nos conselhos de sade em particular, no tem produzido polticas de gnero como o aumento de programas de sade da mulher. Assim, mais uma vez, o problema se coloca em uma dimenso analtica de entender a incidncia de elementos de deliberao em relao a uma poltica para as mulheres no interior das IPs. Assim, temos, nos trs trabalhos apresentados neste livro por Cunha e Rezende de Almeida e por Ribeiro e Faria, uma dimenso que remete s discusses realizadas na primeira parte deste livro, a saber, a natureza da dimenso deliberativa nas IPs em tela e os conselhos de polticas no Brasil. Os trs trabalhos parecem apontar em uma mesma direo, a saber, a determinao de momentos deliberativos no interior das IPs. Em todos eles, o que vemos que os conselhos possuem certamente momentos deliberativos, mas vemos tambm que esses momentos deliberativos se articulam com outros momentos institucionais de natureza menos deliberativa. preciso, ento, entender o conjunto dos momentos poltico-deliberativos envolvidos na poltica participativa e avali-los em conjunto. Essa a tarefa que os artigos de Alexander Cambraia N.Vaz e Roberto Rocha C. Pires, de Brian Wampler e de Soraya Vargas Cortes realizam neste volume. Os artigos tm como objetivo avaliar o conjunto dos processos participativos tanto nos seus momentos deliberativos, quanto nos seus momentos no deliberativos. Assim, o objeto da anlise dos trabalhos a influncia das IPs sobre o acesso a bens e/ou servios pblicos. Cortes trabalha com a categoria de nveis de acesso. Para ela, o problema central para avaliar os resultados das IPs relacion-las de forma proporcional a variveis tais como a populao e os perodos em anlise. Esse certamente um passo frente nos estudos que muitas vezes tm dificuldades em estabelecer a comparabilidade. Wampler trabalha com a categoria tipo de resultados tentando chamar a ateno para o nexo causal entre a autoridade de tomar decises em relao a uma determinada poltica e a avaliao de resultados mais gerais das polticas pblicas. Vaz e Pires trabalham com a avaliao do im-
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pacto das polticas participativas comparadas com as cidades que no implementam essas polticas. A partir da, eles cruzam os resultados obtidos com ndices de acesso da populao a bens pblicos na rea da educao e da sade. Todos estes trabalhos em conjunto apontam em uma mesma direo, qual seja, a de que necessrio um esforo coordenado para avaliar o resultado das polticas pblicas participativas e de que esse esforo deve ser pautado por duas categorias: a primeira delas uma noo mais forte de causalidade; a segunda uma capacidade de comparar resultados no tempo de forma proporcional populao. importante analisar a contribuio especfica de cada um destes trabalhos. A noo de causalidade cada vez mais importante nas cincias sociais (COLLIER, 2001) ainda que ela deva ser utilizada com cuidado. As colocaes de Wampler apontam na direo correta, qual seja, a de que as IPs devem ser avaliadas pelos resultados que so capazes de gerar. E aqui vale a pena mencionar que diversos trabalhos de avaliao do resultado da participao utilizam nesta avaliao o conjunto das polticas de um determinado municpio, sendo que nem todas elas so participativas (MARQUETTI, 2003). A questo, portanto, a seguinte: possvel manter um padro de causalidade e avaliar os resultados da participao? Vaz e Pires apontam uma possvel soluo para este problema, que a ampliao da estratgia da explicao causal atravs do mtodo dos pares de cidades. Esse mtodo aborda a causalidade das polticas participativas comparando os resultados das polticas pblicas nas cidades participativas com o mesmo resultado nas cidades no participativas. Esse mtodo tenta sair das possveis armadilhas de um conceito muito estreito de causalidade passando a avaliar os resultados por uma comparao mais ampla que, no entanto, no rompe com o conceito de causalidade. Temos, assim, uma possvel soluo ainda em construo para pensar a causalidade ou a relao entre IPs e resultado das polticas sociais. Vaz e Pires o fazem seguindo os elementos mais gerais da proposta de Cortes. guisa de concluso, gostaramos de apontar que este livro inova na rea da participao social, sistematizando os esforos de um conjunto bastante amplo de pesquisadores que se tornaram referncia nos ltimos dez anos. Diferentes estratgias exitosas de pesquisa, tal como o desenvolvimento da comparabilidade ou o estabelecimento de tipologias para as formas de participao, esto presentes no livro. Ao sistematizar esses esforos, este livro se converte na primeira publicao conjunta dos principais pesquisadores da rea, assumindo, assim, o potencial de se tornar uma publicao de referncia. Esta publicao tambm realiza o esforo de avaliar, com o conjunto dos pesquisadores da rea, as estratgias metodolgicas que podem ser utilizadas para avaliar a participao. Nesta introduo, procuramos sistematizar o objetivo destas metodologias a partir de dois elementos: a identificao de momentos deliberativos das IPs e a identificao de resultados distributivos gerados por elas. Essa me parece ser a direo que os principais pesquisadores na rea da
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participao esto buscando. O xito desses pesquisadores importante para que, no trabalho dos prximos, o comprometimento normativo com a participao que caracteriza a rea (LAVALLE, 2011) possa vir a se transformar em propostas especficas de polticas capazes de influenciar de maneira positiva a democracia brasileira.
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PARTE I
INSTITUIES PARTICIPATIVAS E SEUS POSSVEIS EFEITOS: O QUE PODEMOS ESPERAR E AVALIAR?
CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO
A primeira parte desta coletnea dedicada a uma anlise aprofundada sobre os resultados e possveis efeitos produzidos pela presena e ao de instituies participativas (IPs). Uma vez implantadas instncias de participao como os conselhos, conferncias, oramentos participativos ou mecanismos de consulta individual ou audincia pblica, o que devemos (ou podemos) esperar quanto a resultados e efeitos a serem produzidos? Quais dimenses das relaes entre Estado e sociedade, da gesto governamental e da formulao e implementao de polticas pblicas deveriam ser afetadas pela incorporao de IPs? As respostas no so simples. Ainda que boa parte da literatura sobre teoria democrtica contempornea tenha sido erigida, nos ltimos anos, a partir da hiptese de que a ampliao das formas de participao poltica tem papel fundamental no aprofundamento de regimes democrticos, as formas pelas quais IPs podem cumprir esse desiderato so mltiplas: i) atuando na formao de cidados mais capacitados para ao poltica e coletiva; ii) estimulando a formao e ativao de novos atores na sociedade civil; iii) contribuindo para maior transparncia, racionalidade e eficincia da administrao pblica; iv) direcionando polticas pblicas ao cumprimento de funes distributivas e inclusivas; e v) contribuindo para a formao de novas elites polticas, dentre muitas outras possibilidades. No entanto, essa aparente multidimensionalidade dos resultados das IPs coloca desafios importantes para a operacionalizao de avaliaes de efetividade. Os captulos que compem essa parte do livro se dedicam a abordar esse problema e a dissecar suas dimenses, oferecendo perspectivas, alternativas e estratgias que viabilizem a pesquisa e a atividade avaliativa sobre o tema. O captulo 1, de Adrin Lavalle, aborda uma das dificuldades centrais da literatura atual, qual seja a de definir o prprio conceito de participao poltica de forma a viabilizar a avaliao dos impactos das IPs. Segundo o autor, o conceito de participao seria muito fugidio porque carrega pelo menos trs tipos especficos de compreenso, sendo i) ora tomado como uma categoria nativa da prtica de atores sociais; ii) ora como uma categoria terica que subsidia, com pesos e sentidos diferenciados, os debates na teoria democrtica; e, por fim, iii) ora considerado uma categoria procedimental, disposta em leis e normativas regimentais especficas. A essa polissemia de sentidos Lavalle atribui carter de causa principal das dificuldades analtico-metodolgicas da avaliao dos resultados da participao, dado que implicaria considerar, por consequncia, uma multidimensionalidade de
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resultados e efeitos passveis de correlao ao e presena das IPs. O tratamento que o autor prope consiste, em primeiro lugar, em tomar a participao no como um valor em si, mas, antes, como meio, ferramenta, para alcance de resultados potencialmente benficos. Em segundo lugar, tomando isso por pressuposto analtico, Lavalle prope uma estratgia de focalizao e especificao dos resultados provveis mais imediatos das instituies participativas. Os resultados da participao s seriam passveis de aferio, nessa linha, com base numa clara conceituao da prpria categoria relacionada a uma clara identificao dos tipos de impactos imediatos que se esperaria destas instituies. O captulo 2, de Brian Wampler, registra preocupao semelhante acerca de uma necessria focalizao dos tipos de resultados esperados de IPs diante de uma multidimensionalidade de seus possveis efeitos. O autor faz uma anlise dos impactos esperados de diferentes tipos de IPs em diferentes tipos de reas ou campos de anlise, sendo polticas pblicas, bem-estar social e deliberao e representao. Sua perspectiva ressalta a importncia das IPs como canais efetivos de vocalizao de demandas da populao, em face do enfraquecimento dos sistemas partidrio e de representao tradicional. Por outro lado, Wampler chama a ateno para o fato de que, na verdade, o potencial de vocalizao dessas instituies tende a ser proporcional percepo dos cidados de que, efetivamente, resultados concretos so passveis de obteno a partir da participao. Isso quer dizer que, na verdade, a tarefa de avaliar impactos de IPs pode ser considerada mais do que empreendimento estritamente acadmico. Deve-se considerar, tambm, que uma melhor compreenso dessas instituies importante para ampliao das chances de torn-las bem-sucedidas, sejam quais forem seus propsitos. Geraldo Adriano G. de Campos nos oferece, no captulo 3, uma discusso de fundo ontolgico, na qual coloca em questo o prprio sentido da prtica avaliativa tal como expressa nos moldes atuais. Para o autor, a avaliao deve ser entendida como representao social, isto , como a produo de significados a partir de experincias. Assim, preciso ir alm de modelos de avaliao estritamente baseados em simplificaes objetivo-universalistas que buscam atribuir efeitos causais a processos e condies e dar operacionalidade s singularidades das experincias de participao na explicao dos resultados obtidos (perspectiva genealgica). Nesse sentido, ao abrir espao para outras interpretaes e representaes da participao popular, reduzem-se os riscos existentes em se distanciar as prticas avaliativas de todo o conjunto de aes que compem a produo de significados presente em uma experincia de participao. No captulo 4, Julian Borba relaciona tipos especficos de IPs a perfis determinados de pblicos que delas so instigados a participar. Para o autor, a participao poltica se deve, em grande medida, aos tipos de incentivos colocados para
Contextualizao, objetivos e organizao
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os atores. Nesse sentido, desenhos institucionais especficos, como, por exemplo, as diferenciaes observadas entre experincias de oramento participativo e conselhos gestores, induziriam e incentivariam a participao de indivduos com tipos e perfis determinados. Assim, cada IP geraria incentivos prprios participao poltica e tipos particulares de pblicos participantes. Conclui a primeira parte do livro o captulo 5, de Soraya Vargas Cortes, o qual oferece um esquema analtico que nos permite pensar o papel e os potenciais efeitos de IPs sobre o acesso e proviso de bens e servios pblicos nos municpios brasileiros. A hiptese principal da autora que estas instituies influenciam no apenas os tipos de pblicos participantes, mas, especialmente, as formas pelas quais o governo produz e oferta servios pblicos. A atuao de lideranas da sociedade civil, especialmente no caso de comunidades e regies mais pobres, seria importante do ponto de vista da capacidade de mediao das demandas e interesses dessa populao. Ao fim, como mote para operacionalizao dos conceitos de bem-estar social e de oferta de bens e servios, Cortes nos oferece uma srie de informaes teis sobre fontes e acesso a bases de dados especficas e correlatas. A discusso traada nesse captulo, por sua vez, abre questes que sero tratadas nas demais partes do livro, como a da qualidade do processo participativo (parte II) e das formas e de explicao e elos causais entre os processos e resultados observados (parte III).
CAPTULO 1
PARTICIPAO: VALOR, UTILIDADE, EFEITOS E CAUSA
Adrin Gurza Lavalle
1 INTRODUO
Participao , a um tempo s, categoria nativa da prtica poltica de atores sociais, categoria terica da teoria democrtica com pesos variveis segundo as vertentes tericas e os autores, e procedimento institucionalizado com funes delimitadas por leis e disposies regimentais. A multidimensionalidade ou polissemia dos sentidos prticos, tericos e institucionais torna a participao um conceito fugidio, e as tentativas de definir seus efeitos, escorregadias. No apenas em decorrncia de que a aferio de efeitos operao sabidamente complexa, mas devido ao fato de sequer existirem consensos quanto aos efeitos esperados da participao, ou, pior, quanto relevncia de avali-la por seus efeitos. Afinal, ponderar o valor da participao pela sua utilidade equivale a desvaloriz-la ou torn-la secundria em relao ao efeito almejado. Assim, definir se a participao um valor em si ou uma causa de efeitos desejveis e, nesse caso, quais os efeitos e como aferi-los, no uma questo trivial. Este captulo oferece uma sistematizao dos desafios conceituais e metodolgicos suscitados pela questo geral deste livro como produzir conhecimento sobre a efetividade das instituies participativas (IPs) no Brasil e prope algumas escolhas analticas para lidar com esses desafios. Com esse intuito, as pginas que se seguem realizam dois movimentos. O primeiro, mais geral, foca a ateno sobre o estado da arte nos estudos de participao no Brasil, e aventa motivos plausveis para entender a ausncia de estudos avaliativos com mais flego. O segundo movimento examina o desafio de se lidar com a participao como varivel independente neste caso e oferece uma estratgia analtica para equacionar conceitual e metodologicamente a relao entre participao e seus efeitos, isto , entre certas prticas e um conjunto amplo de efeitos provveis de natureza muito diferente.
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2 DESCOMPASSOS ENTRE AS DIMENSES PRTICAS, TERICAS E INSTITUCIONAIS
A categoria participao apresenta, no Brasil, algumas caractersticas interessantes. A rigor, inicialmente no foi e ainda hoje predominantemente no uma categoria analtica da teoria democrtica. A ideia da participao entra no cenrio nacional como uma categoria prtica, isto , uma categoria mobilizada para conferir sentido ao coletiva de atores populares. Como categoria prtica que orienta a ao, a participao emerge mais propriamente, nos anos 1960, como iderio carregado de uma viso emancipatria das camadas populares. Sem dvida seria possvel se remontar, em uma tentativa genealgica da participao no pas, at o perodo populista e sua semntica da incorporao passiva das camadas populares do povo , ou at a primeira repblica e sua semntica liberal da cidadania poltica; entretanto, a compreenso atual da participao encontra seus antecedentes mais diretos no iderio participativo construdo a partir dos anos 1960. O iderio participativo construdo a partir dessa dcada (1960) conjugou diversos significados. Em primeira instncia, a participao era, por definio, popular. O iderio participativo como participao popular no remetia s eleies, nem s instituies do governo representativo, e tampouco era liberal no sentido de invocar um direito que contempla o livre envolvimento dos cidados, de toda a populao com maioridade independentemente da sua insero nas classes sociais. claro que as eleies e os direitos polticos foram seriamente comprometidos pela ditadura, o que estimulou a ciso poltica entre um leque amplo de atores sociais pr-democratizao grupados sob a rubrica unificadora sociedade civil e os atores do regime ou do status quo no raro grupados sob a rubrica Estado. Contudo, o iderio participativo no foi vertebrado por um princpio de restaurao democrtica, mas de emancipao popular. Em segundo lugar, e em estreita conexo com o peso da teologia da libertao na construo desse iderio, participar significava apostar na agncia das camadas populares, ou, conforme os termos da poca, tornar o povo ator da sua prpria histria e, por conseguinte, porta-voz dos seus prprios interesses. A participao aparece, assim, como o arete contra a injustia social, como recurso capaz de fazer avanar a pauta de demandas distributivas, de acesso a servios pblicos e de efetivao de direitos das camadas populares. Por fim, e desta vez relacionado ao papel da esquerda e sua estratgia basista como alternativa rarefao da esfera poltica, a participao popular se inscrevia em perspectiva mais ampla preocupada com a construo de uma sociedade sem explorao. Neste registro especfico, carregava a perspectiva da organizao dos explorados para a disputa de um projeto de sociedade. O iderio participativo adquiriu novo perfil no contexto da transio e, mais especificamente, da Constituinte: a participao, outrora popular, tornou-se cidad. Participao cidad encarna mais do que uma simples mudana de qualificativo.
Participao: valor, utilidade, efeitos e causa
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A progressiva liberalizao poltica e as mobilizaes pela democracia constituram uma ambincia em que a participao popular absorveu tambm contedos liberaldemocrticos. Ademais, a semntica da participao tornou-se comum para parte dos atores envolvidos na Constituinte, seja como aliados de movimentos sociais ou em nome deles. Sobretudo, o iderio participativo herdado das duas dcadas anteriores, que exprimia um compromisso com segmentos populares aludindo implcita ou explicitamente ora uma opo preferencial pelos pobres ora uma posio de classe , era inadequado para as exigncias do discurso pblico de registro universalizante que poderia disputar a nova Constituio. Os atores engajados com a participao popular passaram a reelaborar seu discurso em termos de participao cidad, e o campo dos atores sociais diversificou-se com a multiplicao de organizaes no governamentais (ONGs), um tipo de organizao engajada em causas no distributivistas ps-materiais , e amide portadora de discursos cifrados na linguagem dos direitos humanos. Assim, o iderio participativo adquiriu feies mais abstratas e foi consagrado, em 1988, como direito do cidado para alm da participao eleitoral. No seguinte decnio, a regulamentao dos preceitos constitucionais em matria de participao adotou os conselhos como expedientes institucionais para viabilizar a participao na gesto de polticas definidas como estratgicas. Por caminhos imprevisveis, o iderio participativo dos anos 1960 contribuiu decisivamente para a inovao institucional democrtica, 30 anos depois, graas ao impulso e multiplicao das experincias conselhistas, mas simultaneamente parece ter dificultado a compreenso e a avaliao cabal dessas experincias. A criao de conselhos gestores de polticas nas reas de sade, habitao, direitos da criana e do adolescente, e educao, consideradas estratgicas pela Constituio, estimulou a proliferao de dezenas de outros conselhos nas mais diversas reas. As expectativas quanto ao alcance dos conselhos, todavia, permaneceram vinculadas s suas origens radicais e, por conseguinte, no de estranhar que a primeira gerao de estudos sobre os conselhos tenha nutrido um tom de denncia, elencando iniquidades e carncias pelas quais as prticas de participao nos conselhos no mereciam, a rigor, ser chamadas de participao. A denncia normativa da ausncia a no participao adiou os estudos sistemticos daquilo que efetivamente realizado nos diversos conselhos. Com efeito, se os atores sociais tm se engajado na disputa desses espaos, independentemente das expectativas dos autores que os estudam, plausivelmente a no participao produz algo do interesse dos primeiros. Uma segunda gerao de estudos comeou a sanar tal deficincia mediante a substituio da denncia da ausncia pela descrio sistemtica daquilo que efetivamente realizado nos diferentes conselhos. Essa gerao tem enriquecido a nossa compreenso sobre os conselhos e levantado evidncias de ndole variadas sobre seus efeitos.
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A despeito dos avanos registrados no debate, as caracterizaes minuciosas de casos, prprias dessa segunda gerao, ainda no cederam passo a estudos avaliativos de flego. Mais: como assinalam corretamente Pires et al. neste volume (concluso), a maior parte da literatura tem se concentrado em um tipo especfico de IP; isto , a literatura tem assumido o formato das IPs como delimitao natural dos objetos cognoscveis. Contudo, h pelo menos trs ondas de IPs no Brasil oramentos participativos (OPs), conselhos e conferncias, para no falar em Planos Diretores e Planos Plurianuais (PPAs), alm de uma mirade de instncias participativas, cujos efeitos poderiam ser avaliados se partindo de definies conceituais e metodolgicas comuns. Em suma, h hoje forte descompasso entre a riqueza das experincias participativas no pas e a precariedade do nosso conhecimento sobre seus efeitos. Por sua vez, como categoria da teoria democrtica, a trajetria e sentidos da participao so outros e tm suas prprias razes. No terreno da teoria democrtica, a categoria participao foi utilizada basicamente em teorizaes orientadas para a crtica interna da democracia; isto , desempenhou papel crucial no desenvolvimento de modelos de democracia que objetivavam criticar as compreenses minimalistas sem abandonar a defesa da prpria democracia. Por muito tempo, durante os 43 anos do perodo da Guerra Fria, a crtica interna da democracia foi operao delicada, pois os autores que a ensejavam corriam o risco de ser jogados do lado do comunismo. Com efeito, a teoria democrtica foi particularmente hermtica nesse perodo e seus partidrios crticos enfrentaram a espinhosa tarefa de encontrar registros plausveis para realizar a crtica interna sem que fossem reputados de comunistas. O hermetismo assumiu a forma de uma defesa minimalista centrada na democracia como baluarte da liberdade. Tratou-se de postura simultaneamente defensiva e ofensiva em face do comunismo: ofensiva na medida em que acusava o totalitarismo poltico, e defensiva, porque fechava o flanco a reclamos igualitrios que colocavam a disputa ideolgica em termos favorveis ao comunismo e seus avanos distributivos. A participao foi registro encontrado pela crtica interna da democracia nos anos 1970, na esteira da crtica contracultural dos movimentos sociais da dcada anterior. Ela era reconcilivel com as tradies liberais e republicanas da filosofia poltica e, por conseguinte, permitiam elaborar uma crtica legtima ou inobjetvel quanto s suas razes democrticas. Conforme ser visto logo a seguir, os efeitos da participao na teoria democrtica foram diversos e mais postulados do que demonstrados, porm no coincidem com os efeitos emancipatrios das camadas mal aquinhoadas prprios do iderio da participao popular. Ambas as trajetrias, quer dizer, aquelas da participao como categoria prtica e como categoria da teoria democrtica, cruzaram-se de modo significativo no pas no perodo ps-Constituinte, quando a produo acadmica procurou caminhos para avaliar criticamente tanto a qualidade
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da nova democracia quanto as inovaes institucionais participativas. Nas duas vertentes, a participao desempenhou o papel de uma ideia-fora, normativamente carregada de sentidos que ao longo do tempo acabaram misturados. devido sua carga normativa que a categoria permanece vital como referente para a prtica dos atores e para a teorizao poltica. Contudo, e em decorrncia dessa carga, a avaliao dos efeitos produzidos, que supe a explicitao precisa dos efeitos esperados, permanece como lacuna, em descompasso com a envergadura que as inovaes participativas atingiram nos arcabouos institucionais de definio, operao e superviso das polticas pblicas no pas.
3 EFEITOS DA PARTICIPAO, ESCOLHA DE REDUO E TENTAO DA CAUSALIDADE REMOTA
Como avaliar, ento, os efeitos de um conjunto de prticas concebidas a partir de uma categoria normativamente carregada? A primeira distino pertinente a ser introduzida diz respeito utilidade, um pressuposto crucial implcito na noo de efeitos. Algo, a participao neste caso, pode ser considerado desejvel como um valor em si ou em funo dos seus efeitos, quer dizer, pela sua capacidade de ser til para a produo de consequncias julgadas valiosas. Se aquilo que apreciado so as consequncias, esse algo valorizado pela sua utilidade, ou seja, um meio para a produo de efeitos. Se, de outro lado, esse algo desejvel em si, reputado valioso margem de consideraes a respeito da sua utilidade, sejam quais forem suas consequncias. Correspondentemente, o valor da participao tem sido defendido nesses dois registros amplos. Quando considerada valiosa em si, a participao aparece como encarnao por excelncia de dois valores fundamentais da democracia: autodeterminao e incluso. Ambos constituem os dois valores fulcrais que perpassam a histria da democracia e so compartilhados pelas diferentes famlias da teoria democrtica. Democracia se ope a heteronomia, ao governo externo vontade do cidado e alheio ao seu consentimento, quer a autodeterminao seja entendida como autonomia individual na esfera privada quer como autodeterminao do corpo poltico na esfera pblica nos termos da tradio liberal e republicana, respectivamente. Por sua vez, democracia sempre esteve associada a um princpio plebesta ou de incluso, oposto ao governo dos poucos e monarquia. Mesmo nas formulaes minimalistas da democracia, o princpio plebesta incontornvel, embora restrito ao voto como um nico ato peridico que compromete o cidado aquiescncia passiva perante os governantes. Nesse registro, a participao valiosa em si porque realiza a autodeterminao e a incluso, independentemente dos contedos especficos que eventualmente possam assumir. No iderio participativo, a aposta na agncia das camadas populares aproxima-se do valor da autodeterminao, a despeito do seu carter de classe. J o valor da
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participao como organizao dos grupos dominados para a construo de um projeto de sociedade pressupe um fim especfico a ser atingido e, nesse sentido, a participao tende a aparecer como meio a servio de uma determinada viso da emancipao daqueles que participam. Amide, a carga normativa da participao nos seus usos prticos e tericos remete s suas consequncias ou efeitos, embora por vezes eles sejam apenas sugeridos. Os efeitos imputados participao so variados, todavia, passveis de exposio e ordenao sinttica em trs conjuntos. Em primeira instncia, supem-se efeitos de socializao e psicolgicos diversos sobre os participantes. A participao como escola da cidadania, capaz de cultivar o civismo e de elevar o egosmo compreenso do bem pblico, uma tese clssica. Incrementos na autoconfiana ou na autopercepo do senso de eficcia do cidado outro efeito de ndole psicolgica associado participao. Nesses dois efeitos, os positivos seriam capazes de deflagrar crculos virtuosos em que a participao gera mais participao ora pelo engajamento cvico ou pela autoconfiana. Ainda dentro dos efeitos de socializao e psicolgicos, supe-se tambm que o engajamento participativo incrementa o senso de pertencimento do cidado sua sociedade. Nesse sentido, a participao no apenas fortaleceria a formao de identidades polticas amplas, mas contribuiria para a legitimao das instituies polticas. Em segundo lugar, atribuem-se participao efeitos agregados em maior ou menor medida intencionais ou por oposio a subefeitos e efeitos no intencionais. A participao geraria efeitos distributivos quando realizada no marco de instituies incumbidas de orientar as polticas e as prioridades do gasto pblico. Tambm costuma ser associada racionalizao e eficincia das prprias polticas sujeitas ao controle social. Por fim, argumenta-se que a participao traz consigo efeitos agregados indiretos ou no intencionais: externalidades positivas capazes de gerar um bem pblico, diferentes, nesse sentido, dos efeitos de socializao e psicolgicos de ndole individual. A formulao contempornea mais conhecida conceitua esses efeitos em termos de capital social, entendido como bem coletivo, subproduto da participao orientada a determinados propsitos coletivos particulares. Assim, a participao incrementaria os estoques de confiana disponveis em uma determinada coletividade, viabilizando a cooperao e a criao de respostas coletivas a problemas comuns. E por motivos similares, fortaleceria as associaes ou a sociedade civil e, embora por caminhos pouco especificados, estimularia o bom governo. De fato, a ideia da arte da associao como antdoto ao autoritarismo do poder centralizado dos governos foi formulada pela primeira vez no sculo XIX. Assim, a avaliao dos efeitos da participao depende tanto da diferenciao entre efeito e valor em si quanto da clara especificao das consequncias esperadas e dos mecanismos causais que as tornaro possveis. Embora a primeira
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operao parea simples, boa parte da literatura lida indistintamente com expectativas da participao como valor e como efeito por sinal, com consequncias deletrias para a produo de conhecimento. Quando a participao definida como valor, ela opera como um conceito conotativo que define um bem por ser boa a participao , mas proposies conotativas no so passveis de pesquisa emprica na medida em que seus componentes no so variveis. Ento, o primeiro passo para avaliar os efeitos da participao reside em suspender seus significados como valor em si, preservando seu papel como ideia-fora, mas tornando possvel uma avaliao que, assumindo um conceito denotativo, afira efeitos empricos especficos. A segunda operao analtica, ou passo seguinte, consiste em uma escolha de reduo. Atribuem-se consequncias de natureza assaz variada participao e isso impe limitaes metodolgicas srias, a comear pelo fato de, no Brasil, inexistirem e serem dificilmente produzveis indicadores com razovel qualidade para as trs ordens de efeitos supramencionadas. Porm, mesmo que houvesse indicadores satisfatrios disponveis, persistiria um problema analtico. No raro, como se se tratasse de uma espcie de gestalt do pensamento normativo espontneo, na literatura de participao parece se assumir que todas as coisas boas vo juntas. Tudo se passa como se fosse pertinente esperar que, uma vez introduzida a participao, os efeitos de alcance varivel se correlacionem sempre em soma positiva, alinhando, virtuosamente, formao do cidado, autopercepo da sua capacidade de agir, desenvolvimento de uma identidade poltica ampla, senso de pertencimento sociedade, legitimao das instituies polticas, efeitos distributivos, racionalizao das polticas, capital social, fortalecimento da sociedade civil e bom governo. Sem dvida, alguns efeitos plausveis da participao podem emergir associados; todavia, existe uma lgica de ganhos e perdas entre diferentes efeitos. Em outras palavras, uma anlise dos efeitos da participao precisa levar em considerao os trade-offs entre diferentes efeitos desejveis. A participao associada a disputas por benefcios distributivos, para citar apenas um exemplo, pode ser eficaz custa da racionalidade da poltica, do bom governo e do bem pblico, e pode elevar o senso de pertencimento e a autopercepo da capacidade de agir de alguns e enfraquecer os de outrem aqueles derrotados na disputa distributiva. Carecemos de estudos sistemticos dos ganhos e perdas dentro de cada conjunto de efeitos e entre eles. Embora algumas correlaes paream analiticamente plausveis em um plano abstrato, formulaes tericas gerais precisariam introduzir, no seu desenvolvimento, a considervel variao das caractersticas da prpria participao. Votar em um candidato para o Poder Legislativo, em uma resoluo de assembleia pblica, em uma iniciativa de lei dentro do plenrio do Congresso, em um delegado do OP ou em uma resoluo regimental de um conselho gestor de polticas constitui manifestaes de um tipo de ato igual voto , o qual poderia ser descrito como
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participao; no entanto, as caractersticas dessa prtica de participao em cada manifestao variam e, plausivelmente, tambm os efeitos esperveis. A gama de caractersticas a serem equacionadas no plano da teoria s pode aumentar se contemplada a variedade de atos normalmente grupados sob o rtulo participao: falar em uma assembleia, depositar uma queixa, inscrever o nome em um abaixo-assinado, frequentar uma reunio, aderir a um protesto pblico, tornar-se delegado, representar grupos na tomada de decises institucionalmente investidas conselheiros e delegados dos conselhos gestores de polticas, do OP ou das conferncias , incidir na formao dos fluxos da opinio pblica etc. Indagar a efetividade das IPs no apenas um problema imposto analise pelas transformaes ocorridas no Brasil no terreno da inovao democrtica, mas, claro, delimita o escopo dos atos definidos como participao. Ainda assim, carecemos, salvo engano, de formulaes tericas sobre os trade-offs que elas tendem a gerar dadas suas feies institucionais. A escolha de reduo consiste em postular com preciso o efeito ou o conjunto restrito de efeitos de interesse a ser aferido. Estudar os efeitos da participao na formao de identidades amplas no implica negar outros possveis efeitos, apenas limita a variao do mundo a ser observada e permite concentrar esforos na definio e produo acurada de indicadores capazes de exprimir de modo persuasivo o efeito visado na aferio. A reduo de complexidade uma operao bsica da produo de conhecimento. O quanto capturam as distines analticas propostas o efeito postulado, neste caso da variao relevante no mundo depende no apenas da boa teoria, mas do conhecimento acumulado. Por ora, no terreno dos efeitos das IPs no Brasil, a proposio clara e dedutiva de efeitos e a tentativa de aferi-los sistematicamente representam um avano em relao ao estado da arte. Porm, existe distncia considervel entre postular efeitos e aferi-los, se no cabalmente, pelo menos de modo persuasivo. Por isso, o terceiro passo da estratgia aqui proposta objetiva esquivar aquilo que poderia ser denominado tentao da causalidade remota (hysteresis). Avaliao de efeitos no desafio exclusivo das IPs, antes, trata-se de uma das empreitadas mais difceis das cincias sociais mesmo em subcampos disciplinares como a avaliao de polticas que, em alguns setores, conta com informao confivel e rica , pois imputao de um determinado efeito a uma causa exige controlar outras causas possveis. H desvantagens especficas, todavia, no caso do campo de estudos das IPs. Enquanto reas como sade possuem sries de indicadores precisos e sensveis mortalidade infantil, leitos hospitalares, nmero de atendimentos em unidades bsicas de sade , cujas variaes podem ser remetidas a decises de polticas pblicas, os estudiosos da participao, talvez devido carga normativa da categoria, tendem a procurar efeitos remotos e gerais, cujas cadeias causais so no apenas desconhecidas como improvveis e, por vezes, indemonstrveis.
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Uma causalidade remota aquela em que a relao entre causa e efeito atravessada por espao longo de tempo e/ou mediada por uma sucesso ou encadeamento extenso de efeitos intermedirios. Por que evitar causalidades remotas? Quanto mais distante for a causa do efeito, mais difcil mostrar que existe uma conexo. Por exemplo, uma das formas mais contundentes de mostrar as bondades distributivas das IPs seria estabelecer sua conexo causal com indicadores de bemestar. Embora bem intencionadas, essas tentativas estariam fadadas ao fracasso na medida em que supem causalidade remota. Entre as prticas ocorridas no seio das IPs e a reduo da pobreza seja qual for o nvel federativo considerado h tamanhas distncia e sucesso de efeitos intermedirios que se torna impossvel isolar a incidncia de outros fatores. A precariedade das variveis disponveis para o estudo das IPs , a esse respeito, uma agravante. O exemplo parece extremo, mas tentativas menos pretensiosas enfrentam dificuldades similares. Ao aferir os efeitos distributivos das IPs, questo trabalhada na literatura desde os anos 1990 no caso do OP , preciso controlar variveis cruciais como prioridades do Poder Executivo que poderiam explicar mudanas distributivas na alocao de recursos , bem como garantir que as decises tomadas na instncia participativa em questo permaneam como causa prima ao longo do processo oramentrio. H pelo menos duas formas de lidar com a causalidade remota. A primeira assumir o risco devido importncia de se estabelecerem efeitos gerais, mas optando por desenhos de pesquisa capazes de minimiz-lo. Modelos de regresso e estatsticas inferenciais oferecem a possibilidade de introduzir variveis de controle, mas, de fato, no campo das IPs no h (ainda) variveis com qualidade suficiente para fazer com que esse tipo de exerccio seja satisfatoriamente interessante. Estudos comparativos envolvendo casos pareados tm se mostrado uma alternativa relativamente econmica em termos de esforo e permitem controlar um nmero limitado de variveis cruciais. A segunda alternativa, aqui sugerida, renunciar tentao das causalidades remotas e aproximar a causa do efeito; isto , fixar o olhar nos efeitos imediatos ou diretamente imputveis s IPs naquilo que efetivamente produzem: decises, sejam elas consensuais ou conflituosas, a respeito de questes regimentais ou de prioridades de polticas, com implicaes jurdicas ou administrativas, favorveis ou no ao status quo em determinado campo de polticas. Ao se aproximar a causa do efeito, nesses termos, torna-se possvel estabelecer os resultados imediatos das IPs, preparando um ponto de partida slido para estudar as eventuais continuidades e descontinuidades entre as decises efetivamente tomadas nas IPs e seus efeitos mais gerais. Para ensejar estudos avaliativos de flego, a segunda alternativa parece mais adequada se considerado o estado da arte no campo de estudos das IPs no Brasil.
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H uma vantagem adicional nessa alternativa. Quanto mais os indicadores coincidirem com o efeito uma tipologia detalhada de decises, em vez da legitimao das instituies polticas, a formao de cidados ou o ensejo de deliberao, por exemplo , maior ser sua utilidade para o campo de estudos das IPs, suscitando maior interlocuo entre pesquisadores que utilizam os mesmos parmetros independentemente das teorias por eles adotadas. Isto assim, pois permite a reapropriao e interpretao dos indicadores de efeitos imediatos margem de afinidades ou discrepncias tericas, e mesmo que tais reapropriaes sejam animadas por hipteses e questes analticas diferentes. Isto se aproxima daquilo que Pires et al. denominam, neste volume, caracterizao descritiva de processos, embora na sua formulao aparea como uma opo perante a caracterizao de resultados, deslocando a questo da causalidade para o segundo plano. Em ambos os casos, a avaliao da participao deriva de proposies denotativas em que o indicador e o efeito coincidem.
4 CONSIDERAES FINAIS
A estratgia brevemente esboada nestas pginas no pretende definir um cnone rgido, nem prescrever solues obrigatrias, antes, trata-se de uma proposta que sugere caminhos para avanar na produo de conhecimento sistemtico e de flego sobre os efeitos das IPs no Brasil. Por certo, trata-se de uma estratgia provisria, isto , responde ao estado da arte no campo de estudos dessas instituies. Se o Ipea se comprometer com a produo de sries de indicadores sobre o arcabouo institucional da participao, ser possvel travar o debate em planos mais ambiciosos do que aquele privilegiado nestas pginas. O Brasil referncia de ponta em termos de inovao democrtica no mundo, e se formos capazes de diminuir o descompasso entre a riqueza das experincias participativas e o nosso conhecimento sobre seus efeitos, as pesquisas aqui realizadas tambm se tornaro referncia de ponta pelo mundo afora.
CAPTULO 2
QUE TIPOS DE RESULTADOS DEVEMOS ESPERAR DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS?*
Brian Wampler
1 INTRODUO
Os resultados produzidos por instituies participativas (IPs) variam muito: pesquisadores tm identificado mudanas no contedo e na forma de deliberao, melhorias no bem-estar social, mudanas nos tipos de polticas pblicas implementadas pelo governo, melhorias das capacidades polticas dos cidados, bem como o aprofundamento da democracia local (BAIOCHHI; HELLER; SILVA, 2008; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2007; TATAGIBA, 2006; DAGNINO; TATAGIBA, 2007; AVRITZER, 2009; WAMPLER, 2007). No entanto, tambm verdade que muitas IPs tendem a produzir mudanas relativamente modestas, ou mesmo, em alguns casos, nenhum tipo de mudana. Este artigo oferece uma discusso sobre quais tipos de mudanas e transformaes devemos esperar quando tentamos compreender os impactos de IPs. Como devemos aferir esses impactos? Quais tipos de impactos devem ser analisados? Qual o intervalo de tempo apropriado para uma anlise desses impactos? Responder a essas perguntas tarefa de grande importncia, dado que o apoio poltico de longo prazo para esses novos arranjos institucionais por parte das lideranas das organizaes da sociedade civil (OSCs) e de atores polticos e funcionrios do governo (seja de alto, mdio ou baixo escalo) depende de acreditarem que as IPs esto efetivamente contribuindo para a melhoria da qualidade dos servios pblicos, para a melhoria do bem-estar social e para a melhoria da qualidade da democracia. Se as IPs no produzem mudanas significativas ou se elas no so percebidas como propiciadoras de processos de mudana, ento se torna menos provvel que os participantes continuem a investir nelas. Isto verdade tanto para os representantes do governo, quanto para os cidados e demais representantes da sociedade civil.
* Texto originalmente produzido em ingls.
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Por um lado, os governantes eleitos trabalham sob restries de tempo considerveis, que se expressam minimamente nos interstcios eleitorais (eleies municipais, estaduais e federais), o que lhes inflige considervel grau de presso para produzir mudanas efetivas dentro do interregno no qual se encontram no poder. Por outro lado, os cidados tm tempo limitado para desempenhar aes voluntrias, portanto eles s continuaro a participar das reunies se acharem que isso ter um efeito positivo. As lideranas comunitrias tm vrios canais pelos quais podem demandar mudanas polticas, o que sugere que a continuidade da sua participao nas IPs baseada na sua prpria percepo da eficcia dessas instituies como veculos efetivos para mudanas. Ao analisar as IPs, necessrio comear com uma avaliao das autoridades formais e informais que os participantes exercem. fundamental distinguir cuidadosamente entre a autoridade formal que concedida como membro da instituio e a autoridade que factualmente exercida por estes membros. Consolidar o poder e a autoridade um processo de longo prazo: no podemos simplesmente pressupor que as IPs sejam capazes de exercer a autoridade que lhes concedida. Assim, responsabilidade do analista demonstrar exatamente quais os tipos de autoridades formal e informal existentes. Por exemplo, os programas de oramento participativo (OP) so desenhados para dar aos cidados maior controle sobre tipos especficos de autoridade para tomada de decises, o que significa que nossa avaliao deve se concentrar mais na capacidade dos cidados de selecionar polticas pblicas, as quais sero implementadas pelas agncias governamentais. Em contraste, muitos conselhos de sade tm como responsabilidade principal empreender atividades de fiscalizao, o que significa que seus impactos tendero a ser muito mais difusos. Nas prximas sees sero explorados os resultados e os impactos de IPs em trs reas principais: polticas pblicas, bem-estar social, deliberao e representao. Como dito, a identificao de resultados tarefa vital, porque os cidados e os lderes comunitrios que participam dessas instituies baseiam neles as suas expectativas de melhoria de qualidade de vida e de aprofundamento da democracia. Tal processo molda, a seu turno, os sentidos e os graus de incentivo de cada qual participao.
2 POLTICAS PBLICAS
Em geral, o objetivo principal que fundamenta a criao e o funcionamento da maioria das IPs o de melhorar a qualidade dos servios pblicos prestados diretamente pelo Estado ou indiretamente, por meio de terceirizao. Os cidados e as lideranas comunitrias geralmente se envolvem no processo, pois esperam, muito razoavelmente, que os seus esforos transformem a maneira como e para quem as agncias do governo alocam seus escassos recursos. A funo de fiscalizao projetada para aumentar, por exemplo, a probabilidade de que os recursos e o tempo de trabalho dos funcionrios pblicos sejam utilizados efetivamente no
Que tipos de resultados devemos esperar das instituies participativas?
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desenho de polticas e de normativas para a rea. J a funo propositiva das IPs permite aos cidados e s lideranas comunitrias identificar os tipos de programas que acreditam ser mais benficos para as suas respectivas comunidades. Estabelecer uma ligao clara entre a tomada de deciso nas IPs e as mudanas nas polticas pblicas extremamente difcil. A melhor evidncia que temos concerne aos programas de OP, nos quais possvel cotejar ligao direta entre as decises tomadas nos espaos de participao e a futura aplicao de recursos nas polticas selecionadas (WAMPLER, 2007; AVRITZER; NAVARRO, 2003). Os programas de OP so um pouco mais fceis de avaliar do que os conselhos e as conferncias por causa das regras institucionais que ligam diretamente o voto pblico dos cidados em projetos especficos eventual implementao desses projetos. O trabalho de Marquetti (2003), por exemplo, demonstra que o OP em Porto Alegre teve, de fato, um efeito redistributivo (MARQUETTI, 2003; MARQUETTI; CAMPOS; PIRES, 2008). Em 2009-2010, conduzi trabalho de campo em Belo Horizonte e documentei que o OP tambm teve um efeito redistributivo. Neste perodo, 57% dos recursos destinados e empenhados ao programa foram gastos em bairros de alta vulnerabilidade social os quais concentram 34% dos moradores da cidade. Os programas de OP fornecem as medidas mais claras para mensurarmos impactos porque conhecemos o nvel de recursos dedicado ao programa, bem como os tipos e locais de projetos j implementados ou a serem implementados. Podemos identificar, por exemplo, que o OP em Belo Horizonte alcanou a meta do governo de uma inverso de prioridades no tocante aos projetos elencados especificamente para o programa, mas no podemos mostrar se, neste entremeio, os processos de tomada de deciso referentes a outras reas governamentais foram alterados. Em forte contraste com o tipo de autoridade do processo de tomada de decises do OP, que nos permite identificar impactos na alocao de recursos para polticas pblicas, os impactos dos conselhos e das conferncias so muito mais difusos. Isso implica maior dificuldade para mensurar como eles potencialmente remodelam os processos de formulao de polticas e os seus respectivos resultados. Os conselhos so dotados de responsabilidades de fiscalizao e formulao de polticas. Estes dois tipos de autoridade, infelizmente, colocam presses contraditrias sobre os seus respectivos membros, especialmente sobre os cidados que participam do processo como representantes da sociedade civil. Por um lado, a responsabilidade de fiscalizao fundamental para o acompanhamento das aes empreendidas por polticos eleitos, por burocratas e por prestadores de servios. Todavia, empreender essa tarefa de maneira agressiva pode colocar estes representantes da sociedade civil em conflito direto com o governo, o que, por seu turno, pode levar a que este ltimo acabe se beneficiando (direta e/ou indiretamente) da retirada do debate, ou ainda da simples no presena em pauta, de polticas
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e/ou acordos contratuais que aqueles desejariam eventualmente discutir e revisar e/ou mesmo anular. Por outro lado, a segunda responsabilidade, referente formulao de polticas, exige estreita colaborao entre os cidados, os lderes das OSCs, os dirigentes sindicais e os representantes do governo para criar novas solues para os problemas atuais. A tenso entre essas duas formas de autoridade est sempre presente: se os membros do conselho seguirem agressivamente suas responsabilidades de vigilncia, dirigentes polticos e funcionrios do governo ficaro menos propensos a colaborar com eles; contrariamente, se os membros do conselho quiserem se inserir nos processos de formulao de polticas, enfrentaro grandes dificuldades no uso das suas responsabilidades de fiscalizao. Infelizmente, continuamos com pouca evidncia que demonstre sistematicamente como os conselhos e as conferncias afetam os resultados das polticas pblicas. Ns temos dados empricos de estudos de casos especficos, mas os pesquisadores no tm sido bem-sucedidos em mostrar dada relao entre a presena e a atuao de conselhos e conferncias e variaes nos resultados e mudanas de polticas locais. Baseado em minha prpria pesquisa sobre os conselhos em Belo Horizonte e So Paulo, os conselheiros podem agir como um ponto de veto: eles tm autoridade legal para votar os oramentos, relatrios anuais de monitoramento, dentre outros elementos condicionantes da estruturao e implementao de novos programas que o governo busca efetivar. Eu penso nisso como um lcus potencial de autoridade, mas que no foi incorporado sob qualquer formato sistematizado. Na minha experincia, a apresentao pelo Executivo dos oramentos e dos relatrios anuais abre a possibilidade de uma discusso geral, mas, comumente, a aprovao destes em grande parte pro forma. Os custos polticos e para a prpria poltica da rejeio dos oramentos e dos relatrios de final de exerccio so de tal maneira elevados que poucos membros do conselho esto dispostos a arriscar e assumir as potenciais consequncias negativas. Este outro exemplo de como a autoridade legal do conselho amplia o debate, embora ele no resulte diretamente em mudanas polticas. Portanto, a influncia dos conselhos e das conferncias sobre as decises polticas muitas vezes indireta. Decises geralmente tomadas pelo governo na formulao de polticas podem incorporar recomendaes, mas nenhum estudo ainda foi capaz de demonstrar se as recomendaes polticas que so diferentes das posies polticas do governo so efetivamente implementadas e em que medida. Assim, no tocante aos conselhos e s conferncias, podemos afirmar que os cidados e as lideranas comunitrias ocupam papel fundamental no fornecimento de informaes aos atores-chave do governo, que ento devem tomar decises polticas considerando os seus respectivos resultados. Assim, quando analisamos os conselhos e as conferncias, ser difcil mostrar como eles influenciam sistematicamente nos resultados de polticas, o que significa que os ativistas, os representantes de governos
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e os formuladores de polticas precisam estar cientes de que a sua participao nesses locais pode no afetar diretamente resultados polticos especficos.
3 BEM-ESTAR SOCIAL
H um conjunto emergente de trabalhos que utiliza grandes amostras para identificar se a adoo das IPs tem efeitos positivos sobre uma vasta gama de resultados de bem-estar social. Indo alm de estudos de casos especficos, esta abordagem metodolgica permite-nos identificar o grau de associao entre as IPs e as variaes em dimenses e elementos especficos, como taxa de alfabetizao, grau de pobreza etc. Maureen Donaghy mostra que a presena do conselho de habitao est associada com a adoo de programas de habitao que focalizam, com a construo de unidades residenciais, as famlias de baixa renda (DONAGHY, [s.d.]). Isto sugere que quando, no mbito sociopoltico, existe uma coalizo e um consenso locais fortes o suficiente para a estruturao de um conselho na rea de habitao (cuja presena no obrigatria por lei como ocorre com outros conselhos, tal como o da Sade), h efeitos benficos, os quais, neste caso, consistem na adoo de programas financiados pelo governo federal direcionados a moradores de baixa renda. Carew Boulding e eu utilizamos a tcnica de anlise de regresso logstica para avaliar o impacto do OP em uma ampla gama de resultados. Ns descobrimos que a adoo do OP em nvel municipal estava associada com uma reduo no percentual da populao vivendo em extrema pobreza (BOULDING; WAMPLER, 2010). No conseguimos encontrar, todavia, relao entre a adoo do OP e os efeitos sobre a melhoria de outros indicadores sociais, como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) ou o coeficiente de Gini (medida de igualdade). Uma clara limitao da nossa anlise que no tnhamos uma medida para analisar a variao na qualidade dos diferentes programas de OP. No entanto, este tipo de estudo poderia ser um modelo para futuras pesquisas: os investigadores devem considerar como eles podem usar ferramentas de pesquisa quantitativa para avaliar o impacto das IPs (tal como proposto e discutido no captulo 21, de Acir dos Santos Almeida, neste volume). H uma oportunidade incrvel de pesquisa disponvel, que comea aps a concluso do Censo de 2010. Desde o incio da dcada de 1990, os municpios e os estados brasileiros tm adotado diferentes tipos de IPs. Ns agora teremos os resultados de trs diferentes censos (1991, 2000 e 2010). O censo coletou uma rica seleo variada de dados sobre os brasileiros, criando assim as condies para nos permitir usar instrumentos metodolgicos quantitativos para avaliar se a adoo de uma IP est correlacionada com melhorias no bem-estar social. Esta linha de pesquisa oferece algumas das maiores oportunidades aos pesquisadores para avanar nossa compreenso do impacto das IPs. Alunos de ps-graduo interessados em
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IPs seriam bem aconselhados a desenvolver habilidades metodolgicas que lhes permitam participar em estudos de grandes amostras para avaliar os impactos.
4 DELIBERAO E REPRESENTAO
Espera-se que as IPs alterem a qualidade da deliberao e que o discurso mude quando os cidados, governantes eleitos e seus funcionrios se envolvam em debates sobre poltica. Para uma rica discusso sobre este tpico, veja o captulo neste volume de Eleonora Shetlini Martins Cunha e Debora C. Rezende de Almeida (captulo 7). Em vez de cobrir o mesmo terreno do referido captulo, gostaria de sugerir que uma parte crucial da deliberao e das mudanas no discurso ocorra fora da estrutura formal das IPs. Trata-se de uma mirade de contatos e acordos que so negociados e estabelecidos entre cidados e governo, que no apenas antecede, mas se d paralelamente aos fruns formais das IPs, revelando-se, na verdade, parte fundamental deste processo. A melhor analogia para conceituar esse processo remete aos rgos legislativos, como o Senado Federal e a Cmara dos Deputados. As intervenes nos espaos formais do Senado e da Cmara so importantes, porque, no mago dos debates, os representantes eleitos se posicionam, fazem apelos e tentam influenciar a sua qualidade. Todavia, so as conversas, as negociaes e a construo de alianas fora destes espaos formais que fornecem os meios para permitir que o trabalho do Congresso avance. Paralelamente s reunies formais das IPs, h uma srie de atividades informais que ajudam a construir confiana e laos de solidariedade. Estas atividades so empreendidas com fins de conduzir o ardiloso trabalho no mbito dos processos decisrios formais, especialmente no que tange ao desenvolvimento de estratgias polticas coerentes. A arquitetura institucional das IPs liga os movimentos sociais e as lideranas comunitrias em um processo contnuo, que pode construir a confiana por meio de interaes repetidas. Os cidados tm, atravs deste canal, meios para compartilhar seus problemas, bem como para estabelecer laos de solidariedade com indivduos e grupos que enfrentam problemas semelhantes. A construo da confiana foi citada frequentemente nos anos 1990 e 2000 como um componente fundamental na criao de instituies mais eficazes. Assim, a arquitetura institucional fornece os meios para que os cidados possam desenvolver fortes laos com os seus concidados, bem como com representantes do governo. Dado o carter social atomizado das sociedades brasileiras, nas quais os moradores pobres tm laos limitados com outros cidados pobres, este um primeiro passo para criar as ligaes necessrias para forjar alianas sociais mais significativas e fortes. Alm disso, um dos principais problemas a longo prazo no Brasil tem sido a falta da presena e de ao estatal efetiva e constante em favelas e reas urbanas irregulares, sendo que, na maioria das vezes, essa presena se d apenas durante os perodos eleitorais, quando os candidatos e representantes do
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governo aparecem para pedir e buscar votos da populao. Sob o novo ambiente institucional das IPs, h um esforo considervel para aproximar os representantes do governo dos cidados, o que ajuda a diminuir a distncia tradicional entre estes dois grupos. Dado que as IPs so novos locais de intermediao entre as massas e a elite, a inferncia lgica que eles tambm esto criando novas formas de representao. Isto especialmente verdadeiro se levarmos em considerao o argumento da fragilidade do sistema partidrio formal, no qual se observam poucos partidos com agendas programticas destinadas a encaminhar questes polticas ditas urgentes no mbito da oferta de bens e servios para a populao, como no caso da qualidade da oferta e do funcionamento do sistema pblico de sade no pas. As lideranas comunitrias e os tcnicos representantes do governo so tomados como os novos intermedirios: ambos trabalham tanto nas IPs, quanto em vrias outras arenas, como forma de promover os seus interesses. Esta observao sugere que a fraqueza do sistema partidrio brasileiro pode no ter um efeito perverso sobre a democracia, porque as IPs so o lcus de novos momentos e tipos de relaes entre as massas e as elites. A oportunidade potencial criada pelas IPs a de forjar novos elos entre atores diversos, como os cidados comuns, os funcionrios pblicos, as lideranas comunitrias, os dirigentes sindicais e os prestadores de servios. Como as IPs se concentram na formulao de polticas, as interaes entre esses atores se concentram em como os recursos e a autoridade do Estado podem ser aproveitados para produzir melhores resultados das polticas. As vrias arenas das vrias polticas pblicas so, ento, transformadas em fruns permanentes entre os vrios atores. No entanto, devemos estar atentos para a possibilidade de que essas IPs possam ser capturadas por interesses especiais, que exploram as suas posies privilegiadas para defender as estreitas sadas polticas ou que politizam os processos de formulao de polticas a um nvel que permite a lgica da democracia representativa substituir completamente a lgica de governana participativa.
5 CONCLUSO
Medir e avaliar o impacto das IPs um empreendimento muito complicado em funo de uma variedade de fatores, amplamente discutidos nessa coletnea, incluindo a variao nas regras e a autoridade exercida pelos participantes das IPs, o apoio dado a elas por polticos, funcionrios do governo e lderes das OSCs, os recursos disponveis e, por fim, as exigncias colocadas na arena pblica. Pesquisadores e analistas polticos poderiam se beneficiar da avaliao do tipo de autoridade exercida dentro das IPs para demonstrar como esta autoridade afeta o ambiente poltico mais amplo e as mudanas nas polticas pblicas especficas. de fundamental importncia que lideranas polticas, formuladores de polticas pblicas e
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pesquisadores demonstrem o impacto das IPs, pois a aferio do desempenho destas fundamental para a sua permanncia a longo prazo na democracia brasileira. Se os conselhos e demais IPs continuarem produzindo impactos limitados na melhoria da qualidade dos servios pblicos, na qualidade da deliberao, ou no bem-estar social, ento ser mais provvel que as instituies sejam esvaziadas pelos muitos atores que hoje esto trabalhando duro para fazer com que estas instituies funcionem bem. Se as IPs apresentarem consistentemente impactos positivos e substanciais, ento devemos esperar que elas continuem a consolidar a sua posio como um canal fundamental de ligao entre o Estado e a sociedade. Nesse caso, possvel esperarmos que o esforo contnuo do Brasil para melhorar o bem-estar social dos cidados e a qualidade da democracia estar intimamente entrelaado com a consolidao da governana participativa.
REFERNCIAS
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CAPTULO 3
PARTICIPAO E REPRESENTAES NO AVALIATIVAS: A PRODUO DE SIGNIFICADOS NAS EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS
Geraldo Adriano G. de Campos
1 INTRODUO
O presente texto pretende oferecer uma contribuio ao debate sobre a avaliao de instituies participativas (IPs). A inteno no negar os parmetros de avaliao da qualidade de experincias participativas, que tm se difundido com fora nos ltimos anos (PARS, 2009; JORBA; ANDUIZA, 2009). Ao contrrio, a crescente preocupao com o desenvolvimento de instrumentos para avaliar a participao obriga a questionar frontalmente o estatuto ontolgico da prtica avaliativa, visando abrir espao para outras interpretaes e representaes da participao popular. O objetivo central apontar o grande risco existente em distanciar as prticas avaliativas de todo o conjunto de aes que compem a produo de significados presente em uma experincia de participao e que extrapolam as correlaes de causalidade atreladas s noes de eficincia e eficcia. A reflexo apresentada fruto de observaes recolhidas de experincias brasileiras e internacionais de participao popular. oriunda tambm de um dilogo constante com outros interlocutores em diversos pases e de uma reflexo baseada em experincias de trabalho e estudos sobre processos participativos na ltima dcada. As ideias mostradas no tencionam apresentar resultados conclusivos, rigorosamente verificados e mensurados, mas pretendem acrescentar novas preocupaes a uma agenda de estudos j desenvolvida. Pars (2009) sugere que, apesar da grande quantidade de avaliaes de polticas pblicas, pouco tem sido publicado sobre avaliao de participao cidad ou sobre a avaliao da qualidade democrtica dos processos de elaborao de polticas pblicas.
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O mesmo autor questiona sobre os motivos que conduzem a uma avaliao. Para que avaliar? Para estabelecer um ranking das instituies mais participativas? Sua resposta assertiva: deve-se avaliar para melhorar. A associao entre avaliao e aperfeioamento pertinente e permeia, por exemplo, grande parte do discurso de educadores e pedagogos. No , porm, uma associao automtica. Ou seja, nem sempre verdade que processos avaliativos conduzem a melhorias. Ainda buscando responder pergunta inicial, Jorba e Anduiza (2009) sustentam que a avaliao pode servir para cumprir com a legalidade, legitimar a participao, prestar contas, racionalizar o uso de recursos, corresponsabilizar ou construir cidadania. No final, as autoras enfatizam que s tem sentido o compromisso com a avaliao se for melhorar a qualidade da democracia em geral. Estas preocupaes possuem legitimidade e so frequentemente repetidas nos debates sobre o assunto. No h dvida a respeito do fato de que avaliaes devam ser bem planejadas e executadas e sobre a importncia de que os resultados possuam bom aproveitamento. Tratando-se de instituies pblicas e considerando que processos avaliativos envolvem preciosos recursos e tempo e que os custos geralmente no so baixos, mais do que uma constatao uma obrigao e compromisso tico. As motivaes para a avaliao, o propositor, o mtodo de realizao e a utilizao de seus resultados so alguns dos elementos importantes que iro definir o verdadeiro impacto sobre o fenmeno avaliado. Mas, antes de explorar as questes relativas s formas de avaliao, convm saber: como se constri a relao de causalidade entre avaliao e aperfeioamento? Uma possvel resposta a esta pergunta: para alm da dimenso normativa, a avaliao produz significados. Com isso, os novos significados produzidos podem ser mobilizados e utilizados pelos prprios participantes em processos coletivos de reflexo e crtica que podem conduzir a melhorias. Caso a resposta apresentada seja considerada, duas observaes podem ser feitas: o carter potencial (no necessariamente efetivado) da relao de causalidade estabelecida e o foco sobre a produo de significados. Sob esta tica, as preocupaes com as metodologias avaliativas podem ser precedidas por uma ponderao sobre a diversidade de instrumentos que podem ser utilizados para a mesma finalidade: construir significados a partir da experincia dos prprios participantes. Dado que as afirmaes feitas podem ser aplicadas para quaisquer processos avaliativos, duas questes relacionadas emergem: qual a especificidade das experincias participativas no que tange avaliao? E qual a especificidade
Participao e representaes no avaliativas: a produo de significados ...
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desta prtica de representao social chamada avaliao sobre as experincias participativas?

2 A ESPECIFICIDADE DAS EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS
A crescente preocupao com avaliao de IPs1 concomitante a uma disseminao internacional de processos organizados de participao, especialmente na gesto pblica local. Como consequncia, observou-se nas ltimas duas dcadas a converso dos mecanismos participativos em objeto de conhecimento, com crescente espao na academia e cada vez mais eventos dedicados ao tema. Em um contexto no qual se multiplicam experincias de participao, pode-se entender o sentido da preocupao com o estabelecimento de alguns parmetros que permitam comparaes. Ainda que o termo instituies participativas seja utilizado em algumas passagens deste texto, trabalha-se com a ressalva de que o nvel institucional de um processo participativo a representao temporria de uma parte dos sistemas relacionais existente sobre o territrio.2 Isso implica dizer que as IPs possuem a caracterstica de se alimentar de processos no institucionais. uma relao que pode ser notada, por exemplo, na construo de contrapoderes e instncias informais de desconfiana em relao ao prprio governo que implementa os mecanismos participativos. A compreenso desta caracterstica essencial para definir o que h de especfico na participao: a instaurao de espaos de copresena e a coexistncia de distintas temporalidades. Um ciclo oramentrio, por exemplo, possui uma temporalidade rgida, que coexiste com temporalidades flexveis, dinmicas, como as constantes redefinies de relaes de poder nos territrios. Mas tambm importa reconhecer que a temporalidade rgida das instituies, quando exposta temporalidade intersubjetiva das assembleias, pode se tornar mais permevel a ritmos de dinamizao poltica da prpria gesto pblica. Da mesma forma, a temporalidade das relaes que se estabelecem no plano poltico, afetivo e cognitivo nas reunies participativas pode se enrijecer, tornando-se mais orientada por ciclos e prazos institucionais. Para a avaliao das IPs essencial, portanto, buscar aprofundar a compreenso da complexa rede de relaes presentes nos espaos de interao social e procurar saber como esta se articula com os arranjos de poder e de autonomia gerados. So estes traos que favorecem simultaneamente o aparecimento do conflito, a
1. Com a cincia de que as experincias participativas so de distintas naturezas, cabe enfatizar que sero tratadas aqui as iniciativas que se organizam no mbito do Estado e que esto voltadas para a gesto de bens e recursos pblicos. 2. Agradeo a Michelangelo Secchi pelo interessante dilogo sobre a dimenso institucional de processos participativos.
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construo de instncias democrticas de mediao e de vitalidade social criativa. Por isso, existem considerveis diferenas entre avaliar, por exemplo, os efeitos de uma consulta realizada pela internet e um processo de oramento participativo (OP), com centenas de assembleias e reunies. certo que tambm existe nas experincias participativas uma dimenso avalivel mas no passvel de quantificao. No difcil reconhecer a necessidade da utilizao de mtodos qualitativos sensveis s complexas dinmicas subjetivas que se desdobram politicamente nestes processos. Porm, no to evidenciada a presena de dimenses no comunicveis dessas experincias, cujo processo de apreenso est subordinado vivncia das temporalidades presentes em uma reunio participativa. Ou seja, o fator presencial (vivenciar os espaos de copresena) demonstra-se de extrema relevncia para quaisquer esforos nesta direo. A tentativa de padronizao dos instrumentos e ferramentas conceituais de avaliao dos processos participativos enfrenta o risco de converter-se em esforo essencialmente normativo. A partir da identificao de tal possibilidade, Rosanvallon (2007) apresenta um deslocamento da perspectiva analtica, ao indicar que
(...) se a democracia percebida em uma perspectiva classicamente normativa, no realmente possvel nenhuma comparao til: no se pode falar mais do que de fracassos e xitos, no h mais que graus diferentes de realizao a classificar, tipologias a precisar. Ento grande o perigo de tomar os valores particulares como universais ou de sacralizar os mecanismos especficos. Ao contrrio, se partimos dos problemas que a democracia deve resolver [...], muito mais fcil examinar em um mesmo marco a variedade das experincias nacionais ou histricas (ROSANVALLON, 2007, p. 41, traduo do autor).
O deslocamento proposto pelo autor joga o foco nos problemas que a democracia deve resolver e que so, na prtica, especficos de cada contexto, de cada territrio. No escopo desta reflexo, duas perspectivas parecem se confrontar quando pensamos em avaliao de IPs. A primeira perspectiva orienta um conjunto de vises, tcnicas, mtodos e conceitos que se debruam sobre a tarefa de realizar uma espcie de anamnese da experincia participativa em questo. So estabelecidos indicadores e categorias que devem cumprir a funo de organizar um conhecimento amplo produzido a partir de minuciosas anlises e comparaes. Tais procedimentos aparentam guiar-se pela busca de uma unidade oculta por trs de uma diversa complexidade. A aplicao de ferramentas e metodologias cientficas padronizadas possui seu norte epistemolgico nesta busca, imprimindo simultaneamente uma identidade entre a racionalidade de funcionamento da experincia e suas caractersticas essenciais.
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A segunda perspectiva busca desestabilizar esta identidade. Ele prev abordagens que contemplam outras possibilidades de representar a experincia que no sejam necessariamente de carter avaliativo. Tambm abre espaos para que o casual, o aleatrio e o no racional sejam representados. Seria possvel falar que esta segunda perspectiva convida a uma genealogia da prpria prtica avaliativa, fazendo emergir as relaes de poder que tambm esto presentes nas tarefas de nomear, comparar e sistematizar. Esta segunda perspectiva til para a observao dos casos individuais, na medida em que abre espaos para que outras questes sejam levantadas a partir da complexidade particular de cada experincia. Nesta abordagem, os conflitos podem ser tomados como eixo central da representao social da experincia. Em vez de verificar se h traos de uma real democracia, ou real participao, com a adoo de critrios padronizados supostamente universais, poderia ser til buscar a genealogia daquela experincia especfica, com especial foco nas correlaes de foras, nas disputas internas (muitas vezes ao prprio governo), nos conflitos sobre o aprofundamento ou o esvaziamento do processo, nas estratgias de divulgao e disseminao nacional e internacional dos resultados, nas maneiras especficas como se produziram inovaes institucionais, no tipo de conhecimento social que est sendo gerado. As duas perspectivas no devem ser tomadas na forma de uma distino normativa, pois perfeitamente razovel imaginar que muitas pessoas envolvidas nas atividades de avaliao compartilhem dos pressupostos terico-epistemolgicos da abordagem genealgica, assim como no difcil visualizar tentativas de busca por uma racionalidade unificadora, mesmo entre os adeptos da segunda abordagem. Porm, a distino entre as duas perspectivas permanece til, por esclarecer limites e desafios das prticas avaliativas, ainda majoritariamente orientadas pela primeira perspectiva.
3 A ESPECIFICIDADE DA AVALIAO COMO PRTICA DE REPRESENTAO SOCIAL
At o momento, diversas consideraes foram feitas a respeito das dificuldades e desafios da avaliao de experincias participativas. O que no foi dito ainda que, geralmente, no se atribui o peso adequado ao fato de que a avaliao uma entre muitas formas de representao dos fenmenos sociais. A avaliao como forma de representao de uma realidade implica a prpria reconstruo desta realidade a partir de um sistema de referncias especfico, trazendo consigo um campo de significados e um conjunto de cdigos que lhe so prprios.
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Diferentes formas de representao possuem distintos sistemas de referncia, mas tm em comum a pressuposio de critrios de seleo que estabeleceram o recorte do universo representado, ou seja, so necessariamente parciais. O fundamental que a avaliao, na qualidade de representao social, implica a construo de significado (para o pblico a que se direciona). Como todas as formas de representao, implica uma interao entre o conjunto de valores do propositor da avaliao, daqueles que conduzem a avaliao e dos sujeitos avaliados. Utilizando os termos de Becker (2009), pode-se falar em usurios e produtores. Ele chama a ateno para o fato de que todos agimos como produtores e usurios de representaes. Com a profissionalizao da feitura das representaes, ficam mais evidentes os choques de interesses entre os produtores que recebem para produzi-las, passando a dominar linguagens e procedimentos especficos e os usurios. Os avaliadores, com o tempo, desenvolvem um discurso comum que passa a ser esperado como parte do prprio resultado da avaliao, com termos especficos e determinados arranjos para apresentar os dados encontrados. No caso da avaliao das IPs este aspecto tambm relevante. Mesmo contando com profissionais com excelentes habilidades de pesquisa e extrema seriedade acadmica, no comum encontrar governos que renam a populao e a imprensa para divulgar resultados negativos que tenham aparecido em uma avaliao. Especialmente quando a avaliao encomendada pelo prprio governo. bom enfatizar que no estamos argumentando contra a necessidade de avaliaes tcnicas, estatsticas, acadmicas, cientficas, mas discorrendo sobre as vantagens de evidenciar e questionar a hierarquia epistemolgica que est presente na opo pela avaliao como forma exclusiva de representao das experincias participativas. Considerando as mltiplas possibilidades de representao social, nota-se que os processos avaliativos focados na verificao de eficincia/eficcia de instituies possuem como caracterstica a valorizao da dimenso tcnica da experincia. Em tais casos, os parmetros de causalidade em questo so estabelecidos pela correlao entre a produo de determinados efeitos e um conjunto de traos institucionais comuns. Se estes estudos so importantes para aquilatar os avanos institucionais trazidos pela experincia em questo, podem no ser suficientemente sensveis a outras caractersticas, igualmente dignas de serem representadas. No caso de IPs, cabe explorar outras modalidades de representao que consigam produzir significado sobre as experincias em questo e que extrapolem a referncia automtica s correlaes de causalidade orientadas pelas ideias de eficincia e eficcia.
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Voltemos questo da origem da demanda pela avaliao de uma IP especfica. Ela pode surgir do governo, da academia, de organizaes no governamentais, ou dos prprios participantes. Considerando que avaliaes exigem tempo, recursos e um certo distanciamento em relao ao objeto avaliado, geralmente observa-se uma complexa relao entre os propositores e executores das avaliaes. Nos casos em que as avaliaes so solicitadas pelo governo, ou so frutos de sinergias com o universo acadmico, usualmente nota-se a preponderncia de linguagens tcnicas, dados estatsticos, estratgias comparativas e o foco centrado no desempenho institucional, medido em termos dos resultados atingidos. Todos estes elementos reunidos compem um sistema de referncias especficas no qual sero estabelecidas correlaes entre variveis, sempre buscando evidenciar a objetividade como horizonte a ser perseguido em tais operaes. Mas ainda cabe uma pergunta importante: a quem se direcionam as avaliaes? Pode-se aceitar que as representaes e relatos da realidade social dirigem-se a pblicos especficos que possuem capacidade de legitim-los ou recus-los. Isso implica a construo de um campo semntico comum, que incorpora elementos discursivos, estticos e cognitivos compartilhados entre os usurios das representaes. Mesmo com a preocupao constantemente demonstrada com avaliaes participativas, convm questionar de que forma os resultados das avaliaes so processados pelos prprios participantes e pelo governo. Assim como alguns governos j esto experimentando instrumentos avaliativos diferentes, vlida a busca por outras formas de representao dos processos sociais. Se Rosanvallon (2007, p. 41) nos fala da poltica como espao de experincia, faz sentido pensarmos que a representao dos fenmenos polticos tambm pode estar aberta a experimentaes. O autor ainda se preocupa em diferenciar: Se a descrio das instituies pode acomodar-se s vezes linguagem estereotipada dos manuais, os poderes de controle e de obstruo no podem apreciar-se seno no movimento de sua atividade. possvel imaginar representaes que no se orientem por um paradigma avaliativo sustentado nos princpios de eficcia e eficincia e que mesmo assim ofeream contribuies para o aprofundamento das experincias de participao, por meio da produo de significados. A seguir, so apresentados dois exemplos.
4 REPRESENTAES SOCIAIS DA PARTICIPAO: DOIS EXEMPLOS
Uma das prticas que facilita o aparecimento de representaes no avaliativas nas IPs a implantao de polticas de formao e capacitao para os participantes (sociedade civil, funcionrios pblicos envolvidos com o processo, estagirios etc.). Sem negar a dimenso pedaggica inerente aos processos participativos, algumas
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experincias de participao desenvolveram programas de formao centrados em prticas pedaggicas emancipadoras. Tais espaos de aprendizado coletivo demonstraram-se capazes de gerar dinmicas que no somente qualificaram a participao, como foram capazes de interferir na produo de significados para a experincia, na construo de narrativas e na produo da subjetividade dos participantes. Durante o perodo de existncia do OP de So Paulo (2001-2004) eram realizados cursos de formao e capacitao para delegados e conselheiros.3 O programa do curso de delegados inclua diferentes atividades, como dramatizaes (inspiradas pelo Teatro do Oprimido), discusses sobre direitos e cidadania, elaborao de representaes estticas sobre a experincia por parte dos delegados, entre outras. Uma das atividades desenvolvidas era baseada na participao de Marlia Fidel, conselheira do OP de Porto Alegre poca. O relato de sua experincia pessoal com o processo do OP na capital gacha gerava um dos momentos mais intensos do curso, em termos de envolvimento subjetivo dos participantes (sendo que muitos iniciavam sua trajetria no OP). A narrao detalhada da atividade de participar, de dedicar seu tempo, de sair de casa, de enfrentar chuva, de lidar com filhos e famlia, da conciliao com as atividades profissionais e polticas, da relao com a associao de moradores, com as hierarquias, com as prprias contradies, gerava uma interessante troca com os novos delegados do OP de So Paulo e permitia a emergncia de contedos dificilmente captados por outros instrumentos. A construo narrativa do cotidiano era capaz de construir um mundo comum entre pessoas que sabiam das virtudes e das dificuldades de conciliar a vida pblica e privada (e outras que estavam aprendendo). Este momento descrito pode ser identificado como uma representao no avaliativa de uma IP, que produz significados que so apropriados coletivamente e servem de base para a elaborao de processos de pertencimento. Portanto, diferentes representaes produzem outras dinmicas cognitivas que tambm constroem significados. Para exemplificar o argumento, pode-se tomar duas representaes distintas sobre a questo de gnero em Porto Alegre. Os dados estatsticos apresentados por Fedozzi (2009) indicam crescimento da participao de mulheres no OP de Porto Alegre (a partir de 1998 foram maioria nas assembleias territoriais) e maior presena nas instncias representativas (como delegadas e conselheiras). Entretanto, quando so analisados os tipos de laos familiares de ambos os gneros, o desequilbrio evidente. A presena
3. Os cursos eram organizados pela Coordenadoria do Oramento Participativo Setor de Formao em parceria com a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Em 2004, cerca de 1.000 delegados e 95 conselheiros participaram dos cursos e oficinas.
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das mulheres proporcional somente quando elas so independentes de laos matrimoniais. Mulheres casadas participam menos do que os homens casados (particularmente aquelas que no possuem condies de contar com auxlio domstico). No Conselho do OP, 62% das conselheiras eram solteiras e 71,4% dos conselheiros eram casados (FEDOZZI, 2009). Qual a relao entre os dados apresentados pelo autor e a narrativa pessoal de Marlia Fidel, quando ela discorria sobre as dificuldades prticas que uma mulher enfrentava para tomar parte nas decises sobre sua cidade? So duas representaes sociais (uma autobiogrfica e outra estatstica) de um mesmo processo, capazes de produzir significados sobre a questo de gnero no OP de Porto Alegre, durante um determinado perodo. Mas as representaes dirigiram-se a pblicos diferentes, com expectativas diferentes, que buscam diferentes evidncias dos relatos apresentados. Becker (2009) recorda que os fatos que uma representao descreve e as interpretaes que faz deles devem estar arranjados de tal forma que sejam compreensveis aos usurios.
O arranjo faz narrativas a partir de elementos aleatrios. Comunica noes como causalidade [...]. Quando conto uma histria (pessoal, histrica ou sociolgica), os ouvintes escutaro os primeiros elementos como explicaes daqueles que vm depois [...]. Os que estudam tabelas e grficos estatsticos so particularmente sensveis aos efeitos do arranjo sobre interpretaes (BECKER, 2009, p. 35, grifo do autor).
Outro exemplo que vem gerando interessantes representaes no avaliativas das IPs atualmente a utilizao de instrumentos audiovisuais (como filmes documentrios). O Observatrio Internacional de Democracia Participativa (OIDP), pelo Grupo de Trabalho (GT) de Participao, Comunicao e Audiovisuais,4 organiza anualmente um concurso de vdeos que retratam experincias de participao. Os organizadores do GT so bem claros ao indicar o tipo de material que esperam, recusando vdeos oficiais, geralmente compostos por entrevistas com representantes do governo e/ou participantes, com o objetivo nico de exaltar as virtudes do projeto em questo e legitimar sua existncia. Indubitavelmente, a realizao de um filme tambm est marcada por selees, opes estticas e de linguagem que no so neutras. Mas existem formas de produzir materiais audiovisuais que no sejam simplesmente documentos oficiais do governo, assim como de envolver os prprios participantes na concepo e realizao dos docu-
4. O GT mencionado dinamizado pelo Centro de Estudos Sociais (CES-Universidade de Coimbra) e da Fundao de Estudos Cidados de Madrid, representados por Giovanni Allegretti e Alfredo Ramos, respectivamente.
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mentrios. Destaca-se que a estratgia de utilizao de instrumentos audiovisuais como representao das IPs fortalecida atualmente pela maior facilidade de acesso a equipamentos e a plataformas de reproduo. A utilizao da linguagem audiovisual no se encerra na simples substituio de um meio narrativo por outro. Para aceitar tal simplificao, teramos de concordar com a ideia (j devidamente criticada) de que o meio absolutamente neutro em relao ao que se quer mostrar. O prprio processo de edio do filme pressupe movimentos cognitivos que lhe so peculiares. A definio de documentrio apresentada por Moreira Salles (2005) vem de encontro ideia de representao audiovisual qual fazemos referncia, na medida em que no est assentada em uma questo esttica ou epistemolgica. Para ele, a natureza do filme documental, simultaneamente registro e narrativa, liga-se a uma questo tica, de compromisso tico com os personagens, cujas vidas prosseguiro quando a cmera for desligada. O documentrio de Leindecker e Fox (2008) um exemplo recente de uma produo audiovisual que estabelece um interessante percurso por experincias participativas na Amrica Latina, a partir dos olhares das pessoas envolvidas em tais processos e do impacto da participao em suas vidas.5
5 RISCOS E DESAFIOS DAS PRTICAS AVALIATIVAS
O presente texto buscou introduzir elementos que permitissem pensar os desafios envolvidos em duas perspectivas distintas sobre avaliaes de IPs: a abordagem genealgica e a abordagem anamntica. Conforme anunciado logo no incio, a inteno central no era a apresentao de resultados conclusivos, rigorosamente testados e comprovados. Ao contrrio, pretende-se adicionar um elemento de questionamento epistemolgico que seja capaz de projetar a devida importncia produo de significados no mbito da avaliao de experincias participativas. Se a ampla disseminao do discurso participativo traz o risco de que proliferem experincias-simulacro (esvaziadas de conflitos), tornando importante o acompanhamento sistemtico por meio de estudos, pesquisas e avaliaes, tambm faz-se essencial a definio de novos marcos interpretativos ligados aos cdigos que so abertos por outros campos representacionais. Aos pesquisadores, cientistas, avaliadores e governantes que fazem uso das metodologias tradicionais de avaliao fica indicada uma interessante possibilidade de que os resultados obtidos
5. Para maiores informaes, recomenda-se acessar: <http://www.beyondelections.com/>
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possam ser lidos e interpretados luz do contedo produzido por estas outras formas de representao. Com a cincia de que a abordagem anamntica vem demonstrando larga vantagem em termos das preferncias de governantes e avaliadores, cabe questionar se tal constatao tambm no implica uma oportunidade para que outros atores desenvolvam suas prprias ferramentas de abordagem genealgica. Com isso, pode-se evitar o risco de tentar enquadrar a realidade das IPs atuais em conceitos e categorias analticas formulados em um contexto consideravelmente distinto. Neste texto, foram citados dois exemplos, a narrativa autobiogrfica e os instrumentos audiovisuais. Em ambos os casos, a questo central vislumbrar como participantes podem ser envolvidos na produo de significados referentes experincia e como seu cotidiano pode ser mobilizado para tanto. Visando ao distanciamento da expectativa de que os espaos participativos estejam ligados a uma grande redefinio poltico-programtica, que ir gerar todas as respostas para os atuais problemas da poltica contempornea, urge que sejam formuladas representaes capazes tambm de evidenciar os entraves estruturais da democracia liberal no que concerne participao direta da populao na gesto de bens e servios pblicos. Considerando que a criatividade mais do que uma virtude, em um contexto no qual a dimenso imaterial da economia adquire tamanha importncia (LESSIG, 2004) seria importante pensar instrumentos que pudessem ser usados para mostrar as formas especficas pelas quais os diversos tipos de conhecimento esto sendo produzidos no interior de espaos participativos. Com tais instrumentos, pode-se buscar compreender a singularidade de cada processo e a construo da criatividade social, complexa, coletiva. E como isso afeta a construo do mundo comum. A produo das condies de pertencimento a um mundo comum , portanto, uma das tarefas essenciais da vida democrtica. tarefa inerentemente revestida de um contedo simblico. , portanto, um desafio grande para qualquer representao de IPs a capacidade de abordar esta dimenso.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 4
PARTICIPAO POLTICA COMO RESULTADO DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS: OPORTUNIDADES POLTICAS E O PERFIL DA PARTICIPAO
Julian Borba
1 INTRODUO
As recentes inovaes institucionais produzidas na democracia brasileira tm sido objeto de vrios estudos no mbito das cincias sociais. Como j destacado em recente artigo de Pires e Vaz (2010, p. 8), tais trabalhos tm empregado diferentes estratgias metodolgicas para a anlise de conjuntos de resultados de natureza distinta. Os autores classificam as diferentes estratgias num continuum que vai de estudos de caso, que utilizam tcnicas predominantemente qualitativas, at aqueles que utilizam um grande nmero de observaes com tcnicas quantitativas. Num balano dos resultados a produzidos, a constatao dos autores de que so raros os estudos que visam avaliar se e como tais instituies participativas produzem impactos sobre a atuao de governos, isto , sobre a gesto pblica e sobre a produo de polticas pblicas (PIRES; VAZ, 2010, p. 5). Considerando esse diagnstico, propomo-nos aqui a enfrentar parte do desafio colocado por Pires e Vaz (2010). Buscaremos avanar na problematizao de como instituies produzem resultados. Nossa varivel dependente, porm, no ser a atuao dos governos, como proposto por eles, mas sim os impactos das instituies no recrutamento poltico de ativistas para os processos participativos. Isto , a forma pela qual diferentes instituies participativas (IPs) acabam por produzir distintos padres de participao poltica. Tomaremos como base emprica conselhos gestores de polticas pblicas e oramentos participativos (OPs) de municpios de Santa Catarina, com dados de pesquisas desenvolvidas desde 2004. O presente captulo est organizado em quatro sees, alm desta introduo. Na segunda seo, apresentamos brevemente a discusso em torno do
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conceito de IPs. Na terceira, discutimos a concepo de instituies como oportunidades polticas, para, na seo 4, expor os dados empricos sobre o perfil socioeconmico dos participantes dos conselhos e dos OPs; e, em seguida, propor um marco analtico para a relao entre IPs e participao poltica. Nas consideraes finais propomos uma tipologia das IPs no que se refere relao entre configurao organizacional e tipo de pblico recrutado por elas.
2 O CONCEITO DE IPs
Como se sabe, as inovaes institucionais mais significativas experimentadas pela democracia brasileira nos anos recentes tiveram trajetrias distintas. De um lado, os OPs surgiram e se expandiram a partir da ascenso eleitoral do Partido dos Trabalhadores (PT), cujo marco mais significativo foi a experincia de Porto Alegre. De outro lado, os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas (CGPPs), as Conferncias (CFs) e, mais recentemente, os Planos Diretores Participativos (PDPs) surgiram como produto de dispositivos legais, garantidos pela Carta Constitucional de 1988 e pela legislao ordinria dela derivada. Num primeiro momento, a literatura dedicada a essas inovaes estudou essas experincias no mbito de uma singularidade institucional. Os focos eram os estudos de caso ou estudos comparados, no campo de ao de uma mesma instituio.1 Mais recentemente, assiste-se a um segundo movimento direcionado a comparar instituies diferentes, seja sem a preocupao em definir um conceito unificador para elas (LCHMANN; BORBA, 2007), seja fazendo uso do conceito de IPs (AVRITZER, 2008; PIRES; VAZ, 2010). Vejamos com mais detalhes este ltimo conceito. O primeiro esforo em torno dele parece ter sido desenvolvido por Avritzer (2008) ao comparar OPs, CGPPs e PDPs. O conceito de IPs surge a partir de uma crtica do autor forma como a cincia poltica tradicionalmente tem tratado o conceito de instituio poltica, tomando como parmetro apenas aquelas formais da democracia representativa. Sua crtica a de que tal abordagem no consegue captar instituies que no esto formalmente definidas (como o caso de algumas inovaes participativas no Brasil). Uma segunda crtica quanto abrangncia do conceito, ao no tratar das prticas participativas, mas apenas com as instituies resultantes do processo de autorizao da representao (AVRITZER, 2008, p. 45). O conceito de IPs surge ento como contraponto a tal reducionismo identificado pelo autor no conceito tradicional de instituio. Nas palavras do Avritzer (2008, p. 45): Por IPs entendemos formas diferenciadas de incorporao de cidados e associaes da sociedade civil na deliberao sobre polticas.
1. Sobre os OPs, ver por exemplo, Avritzer e Navarro (2003) e Borba e Lchmann (2007). Sobre CGPPs, ver Fuks, Perissinotto e Souza (2004) e Santos Jnior, Azevedo e Ribeiro (2004).
Participao poltica como resultado das instituies participativas ...
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Ainda segundo o mesmo autor, haveria trs possibilidades distintas de se promover essa incorporao, cada uma delas produzindo resultados polticos distintos. A primeira seria os desenhos de baixo para cima, cujos exemplos seriam os OPs, onde h a livre entrada de qualquer cidado no processo participativo e as formas institucionais da participao so constitudas de baixo para cima (AVRITZER, 2008, p. 45). A segunda forma seriam as experincias de partilha de poder, exemplificadas pelos CGPPs, que se diferenciariam dos OPs (...) porque no incorpora um nmero amplo de atores sociais e porque determinado por lei e pressupe sanes em casos da no instaurao do processo participativo. Por fim, teramos as situaes de ratificao pblica, materializadas nos PDPs, em que (...) se estabelece um processo onde os representantes da sociedade civil no participam do processo decisrio, mas so chamados a referend-lo publicamente (AVRITZER, 2008, p. 46). Aps essa classificao, o autor parte para um enquadramento emprico, buscando demonstrar como cada um desses arranjos institucionais se estrutura de forma diferenciada e produz resultados distintos.2 Nesse sentido, enquanto os OPs teriam maior efetividade deliberativa, os conselhos seriam mais democratizantes quando da existncia de oposio participao por parte da sociedade poltica. J os desenhos de ratificao so mais efetivos quando h necessidade de sano por parte do Judicirio e do Ministrio Pblico para a manuteno das formas de participao previstas em lei (AVRITZER, 2008, p. 60). Uma segunda abordagem em torno do conceito de IPs aquela realizada por Pires e Vaz (2010), na qual, aps fazer uma balano da literatura sobre tais inovaes democrticas no Brasil, constatam uma super-especializao dos estudos por tipo de instituio participativa e/ou por rea de poltica pblica (PIRES; VAZ, p. 14). Como contraponto a isso propem o uso do conceito de institucionais participativas como conceito abrangente que permita concebermos e analisarmos conjuntamente os diferentes processos institucionais por meio do qual cidados interferem nas decises, implementao e monitoramento de polticas pblicas (PIRES; VAZ, p. 15). Os dois trabalhos resenhados anteriormente comungam da ideia de que o conceito de IPs amplo e comporta variaes internas que produzem tambm resultados distintos. Acreditamos porm que, apesar disso, eles possuem o limite de justamente no aprofundarem sobre como e quais os resultados (distintos) que tais instituies produzem, elemento sob o qual repousa o ncleo unificador daquilo que poderamos chamar de neoinstitucionalismo. No presente texto, buscaremos avanar
2. O autor diferencia as trs experincias com relao a trs variveis: iniciativa na proposio do desenho, organizao da sociedade civil na rea em questo e vontade poltica do governo em implementar a participao (AVRITZER, 2008, p. 46).
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nessa questo, tomando como objeto as diferenas de perfil entre os participantes de OPs e os conselhos dos municpios de Santa Catarina.
3 INSTITUIES (COMO) E OPORTUNIDADES POLTICAS
Como se sabe, por trs daquilo que se convencionou chamar de neoinstitucionalismo, esconde-se um conjunto de discordncias, de modo que o mais apropriado seria o uso da expresso no plural. Se existe algo que unifica essas diferentes verses, a mxima de que instituies importam.3 O que varia para cada uma das verses entre outras coisas porque as instituies importam e como elas importam (HALL; TAYLOR, 2003; STEINMO et al., 1992; PETERS, 2003). No temos aqui a pretenso de discutir cada um dos institucionalismos. Para nossos interesses basta que reconheamos que as instituies constrangem/delimitam comportamentos e que tal constrangimento opera, seja pela internalizao das regras por parte dos agentes (perspectiva sociolgica), pela dimenso de uma dependncia de trajetria, seja, por fim, na forma como elas delimitam as escolhas, ao definirem um horizonte de possibilidades a tais atores. Por outro lado, interessante destacar que se as instituies delimitam as possibilidades de ao atravs da demarcao de um horizonte, elas tambm definem oportunidades da participao para os atores sociais, ou seja, quando falamos em democracia participativa ou IPs, estamos nos referindo a diferentes construes institucionais que definem oportunidades polticas4 distintas de participao, as quais se definem em funo da forma como so interpretadas e apropriadas pelos atores sociais (SILVA; ZANATTA, 2010, grifo do autor). A relao entre participao e oportunidades polticas foi abordada no estudo de Renn (2003) ao analisar os determinantes do engajamento em organizaes da sociedade civil na Amrica Latina. Ao confrontar as perspectivas que percebem a participao como fruto de predisposies psicolgicas individuais (RENN, 2003, p. 71) (capital social) com aquelas que percebem a participao como resultado de oportunidades definidas pela configurao das instituies (oportunidades polticas), verificou que (...) o que condiciona o ativismo da sociedade civil nesses pases muito mais a existncia de aberturas e garantias oferecidas por instituies formais do que os indicadores de capital social (RENN, 2003, p. 80). Enfim, segundo Renn (2003, p. 74-75), Instituies podem fomentar ao coletiva criando estruturas de oportunidade poltica para grupos sociais.
3. A literatura, em geral, tende a diferenciar entre trs verses do institucionalismo: o histrico, o sociolgico e o da escolha racional (HALL; TAYLOR, 2003). 4. A sistematizao do conceito de oportunidades polticas tem sido realizada por um grupo de autores situados em torno da teoria do processo poltico. Sidney Tarrow, um dos expoentes dessa perspectiva terica, define oportunidades polticas como dimenses da luta poltica que incentivam as pessoas a se envolver em contentions politics (...) (TARROW, 1999, p. 20, traduo livre).
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Vejamos, agora, com base em nossas constataes empricas, como se opera essa relao entre configurao das instituies e oportunidades para participao.
4 OPs E CONSELHOS EM PERSPECTIVA COMPARADA5
Como j destacado anteriormente, quando nos referimos a OPs e CGPPs estamos nos reportando a diferentes formas de participao que so resultantes de distintas trajetrias e apresentam configuraes institucionais tambm distintas.6 Isso se materializa, entre outras coisas, no perfil dos participantes que so atrados para tais instituies. No que diz respeito aos conselhos gestores, os dados indicam que, de maneira geral, os participantes de tais espaos apresentam renda e escolaridade bastante superiores mdia da populao. No caso da pesquisa realizada por Santos Jnior, Azevedo e Ribeiro (2004, p. 29),7 observa-se que apenas 11% dos conselheiros tm baixa escolaridade (at primeiro grau completo), e mais da metade (62%) tem alta escolaridade (terceiro grau completo ou incompleto).8 No que diz respeito ao perfil de renda, constata-se tambm um padro superior mdia populacional: 65% recebem rendimentos acima de 5 salrios mnimos (SMs) e 38%, acima de 10 SMs, embora haja variaes de renda segundo o conselho, o municpio e os segmentos representados (SANTOS JNIOR; AZEVEDO; RIBEIRO, 2004, p. 30-31). Dados de pesquisa realizada em Santa Catarina, comparando o perfil de representantes nos conselhos e a populao de dois municpios (Chapec e Itaja), apontaram os seguintes resultados: os dois municpios contam em torno de 40% do seu eleitorado com o primeiro grau incompleto. J nos conselhos, apenas 1,42% em Chapec e 3,12% dos participantes em Itaja esto situados nessa faixa de escolaridade. Os dados se invertem quando consideramos aqueles com o terceiro grau completo. Enquanto nos dois municpios uma pequena parcela do eleitorado possui o terceiro grau (4,14% em Chapec e 4,42% em Itaja), nos conselhos, a ampla maioria possuidora do diploma universitrio (75,71% em Chapec e 67,18% em Itaja). Por outro lado, as experincias de OPs indicam um perfil bem mais popular dos participantes (CHAVES, 2000; BORBA; LCHMANN, 2007; FEDOZZI, 1996; ABERS, 1997). Dados de pesquisa realizada em Santa Catarina
5. A presente seo retoma vrios elementos abordados em Lchmann e Borba (2007). 6. Sobre as distintas trajetrias dos CGPPs e dos OPs, ver Avritzer (2008). 7. Pesquisa nacional realizada pelo programa Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, envolvendo as regies metropolitanas (RMs) do Rio de Janeiro, de Belo Horizonte, de So Paulo, de Recife e de Belm. De acordo com Santos Jnior, Azevedo e Ribeiro (2004), no total foram entrevistados 1.540 conselheiros municipais, integrantes de diferentes conselhos setoriais. 8. Apesar deste alto perfil, os autores chamam a ateno para algumas diferenas, tais como as referentes aos perfis dos representantes governamentais (81% com alta escolaridade) ante aos no governamentais (51% com alta escolaridade); e as diferenas regionais, o que, de alguma maneira, reflete as desigualdades regionais existentes no pas.
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apontam uma concentrao dos conselheiros na faixa de renda de 1 a 5 SMs e nas faixas intermedirias de escolaridade (BORBA; LCHMANN, 2007). Vejamos, agora, alguns elementos tericos que nos ajudam a compreender tais diferenas no perfil dos participantes, em especial, buscando identificar como as configuraes das IPs definem as possibilidades de participao para os diferentes grupos sociais.
4.1 Instituies com participao autnoma versus instituies com participao mobilizada
A relao entre elites e instituies um dos temas centrais da anlise poltica contempornea. Nesse sentido, o conceito de participao mobilizada, tal como definido por Huntington e Nelson (1977) pode nos fornecer uma importante chave interpretativa para o fenmeno em questo.9 importante destacar que tal conceito foi formulado para analisar o fenmeno da participao no contexto dos pases em desenvolvimento. Ela seria uma modalidade de participao tpica desses contextos e se diferenciaria das modalidades autnomas, que, segundo os autores, so produto de uma escolha individual, motivada pelo interesse em influenciar as decises governamentais. J a participao mobilizada provocada por um agente externo, visando tambm influenciar nas decises governamentais. Nas palavras dos autores:
(...) ns definimos a participao poltica para incluir no apenas a atividade que foi projetada pelo prprio ator para influenciar a tomada de decises governamentais, mas tambm a atividade que projetada por algum que no seja o ator para influenciar a ao governamental. A primeira pode ser chamada de participao autnoma, a ltima, de participao mobilizada (...) (HUNTINGTON; NELSON, 1977, p. 7).
O que caracterizaria a participao mobilizada que os indivduos so induzidos por agentes externos para a ao poltica (influenciar o governo), porm sem estar interessado ou mesmo necessariamente consciente do impacto de sua ao sobre o governo. A motivao para tanto vem de lealdade, carinho, respeito ou medo de um lder, ou por um desejo para os benefcios que eles acreditam que o lder pode proporcionar (HUNTINGTON; NELSON, 1977, p. 124). As relaes entre o conceito de participao mobilizada e as IPs so evidentes. Os OPs so um tpico caso de participao mobilizada, na medida em que i) dependem do projeto, vontade e compromisso poltico do governo; e ii) condicionam a obteno de benefcios (obras e servios pblicos) participao.
9. O uso do conceito de participao mobilizada fundamentalmente analtico, sem necessariamente compartilharmos com os pressupostos normativos da teorizao huntingtoniana.
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Nesse caso, sendo os setores mais carentes de recursos (financeiros, culturais etc.) aqueles que apresentam maior dependncia dos servios governamentais, sero estes, portanto, os que ocuparo lugar preponderante nestes espaos de participao. J os conselhos gestores, por serem espaos garantidos na legislao, apresentam maior grau de autonomia diante dos projetos e vontades das elites polticas, alm de desvinculao entre obteno de benefcios e participao (LCHMANN; BORBA, 2007). Nesse caso, a modalidade de participao que exercida a mais prxima do que Huntington e Nelson (1977) denominam participao autnoma, as quais mais fortemente se verificam os efeitos da centralidade social no recrutamento dos participantes.
4.2 O tipo de deciso poltica
Quanto ao tipo de deciso poltica, uma importante distino se o output da instituio produz bens pblicos ou benefcios seletivos. Como se sabe, um bem pblico aquele que tem como uma de suas caractersticas sua indivisibilidade em termos de apropriao, independentemente da contribuio individual para sua conquista. J um benefcio seletivo aquele do qual se recebe uma contribuio individual diferenciada como compensao ao esforo despendido na obteno do bem. Comparando as duas instituies em anlise percebe-se que o OP, ao colocar as vrias regies da cidade em disputa por recursos de investimento, est produzindo um tipo de benefcio seletivo (GONZLES, 1998, p. 202-203). Ou seja, do ponto de vista das escolhas do ator a participao justifica-se pela tica da racionalidade estratgica, na medida em que se est disputando benefcios seletivos com outras regies, onde a obteno do benefcio depende diretamente da capacidade de mobilizao obtida. J no que diz respeito aos conselhos gestores, percebe-se que, por tratarem de questes muito amplas (para toda a coletividade, decidindo, por exemplo, sobre temas como um plano municipal), produzem decises que podem ser caracterizadas como bens pblicos, pois so, em geral, indivisveis quanto aos beneficirios. Nesse caso, como j amplamente estudado pelas teorias da escolha racional, acaba imperando a lgica do free-rider, sendo natural que sejam atrados para tais espaos os setores que possuem vnculos mais imediatos com a poltica pblica em questo, ou com maior capacidade e recursos em termos de organizao. Alm disso, mesmo quando os CGPPs atuam na produo de benefcios seletivos,10 o impacto da deciso tende a afetar setores dotados de recursos orga10. Exemplos de benefcios seletivos produzidos por um conselho so as emisses de certificados e credenciamentos para atuao de entidades na prestao de servios pblicos. No campo da assistncia social temos o reconhecimento das entidades beneficentes. Na sade, a regulamentao de provedores de servios de sade e na educao, o reconhecimento e credenciamento de cursos e instituies de ensino.
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nizacionais, os quais so aqueles ocupados por indivduos mais centrais na estrutura social, conforme j amplamente documentado pelas teorias da participao (VERBA; SCHLOZLMAN; BRADY, 1995).
4.3 As regras do processo decisrio
No que diz respeito ao OP, embora existam variaes locais, as regras que estruturam a participao tm um formato piramidal, descentralizado, composto por: i) instncias comunitrias autnomas, constitudas principalmente por organizaes da sociedade civil de base regional que articulam a participao dos moradores e a escolha das prioridades das regies (conselhos populares, associaes de moradores, unio de vilas etc.); ii) instncias institucionais de participao, como as assembleias regionais/comunitrias, plenrias temticas, fruns; e iii) os espaos de representao popular, com funes de cogesto dos recursos pblicos (exemplos so os Fruns de Delegados e/ou Conselho do Oramento Participativo). Tambm se deve destacar o papel do Executivo municipal, responsvel pelo gerenciamento e processamento tcnico-poltico da discusso com a populao (LCHMANN; BORBA, 2010).11 Tal estrutura opera, em geral, por intermdio de assembleias regionais e temticas em que se escolhem as prioridades de cada regio e feita a eleio dos representantes (delegados e conselheiros), os quais sero os responsveis, com o Poder Executivo, por definir o plano de investimentos para o municpio. O interessante a ser destacado a que tais estruturas de participao e representao esto vinculadas organizao espacial das cidades, tomando como parmetro de seu funcionamento o bairro ou a regio. Tal formato acaba diminuindo os custos de participao dos setores menos centrais (MILBRATH, 1965) na estrutura social, pois acaba respeitando a principal dimenso organizativa dos setores populares, que aquela de base territorial (associaes comunitrias ou de moradores) (DOIMO, 1995). Ao adotar essa frmula, o OP consegue adentrar nos espaos da cidade onde os cidados se renem entre os iguais, rompendo com os eventuais receios de determinados atores quanto participao em espaos mais heterogneos (onde as desigualdades de recursos para a participao so mais visveis) (LCHMANN; BORBA, 2007). Quanto ao formato institucional dos conselhos gestores, este estruturado primordialmente pela representao de entidades e/ou organizaes da sociedade civil, organizadas, em geral, unicamente sobre uma estrutura decisria centralizada (no municpio, estado ou da Unio12), sendo o espao para a participao direta/individual praticamente inexistente na maioria dos conselhos.
11. A presente descrio da estrutura de participao e representao nos OPs deve ser entendida apenas como um tipo ideal, cujas expresses concretas comportam as mais distintas variaes. Um exemplo da complexidade e da variao das estruturas institucionais dos OPs pode ser encontrado em Borba e Lchmann (2007). 12. Que equivale a cada uma das esferas de atuao dos conselhos (municipais, estaduais e nacional).
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Em funo de terem limites fixos de assentos,13 percebe-se tambm, nos conselhos, uma reduo nas oportunidades de participao para segmentos mais amplos, levando a uma tendncia natural de incorporao daqueles setores que apresentam maior legitimidade de representao (LCHMANN; BORBA, 2007). Dessa forma, o desenho dos conselhos acaba promovendo uma filtragem na escolha da representao institucional, o que vai impactar o perfil dos representantes na configurao de uma elite participativa (BORBA; LCHMANN, 2010).
5 COMENTRIOS FINAIS
A contribuio principal de nosso estudo esteve direcionada no apontamento dos mecanismos pelos quais as configuraes das IPs afetam suas capacidades de atrair diferentes pblicos. Partindo de dados empricos sobre a composio socioeconmica dos participantes de CGPPs e OPs, verificamos um carter bem mais popular na composio dessa segunda instituio. Com base em diferentes perspectivas tericas, argumentamos que a configurao das duas instituies oferece oportunidades distintas de participao poltica para os diferentes segmentos sociais. Nesse sentido, elencamos algumas variveis institucionais que configuram tais oportunidades: a diferenciao entre participao mobilizada e autnoma, o tipo de deciso predominante (se bem pblico ou benefcio seletivo), bem como as prprias regras organizacionais (organizao descentralizada versus organizao centralizada do processo decisrio). Nesse sentido, com base em tais elementos, apresentamos no quadro 1 uma tipologia das IPs. Tal tipologia associa algumas caractersticas de IPs, como OPs e CGPPs, ao tipo de pblico (ou perfil de participante) para as quais atrado.
QUADRO 1 Tipologia das IPs
OPs
Tipo de participao Campo institucional Mobilizada Regulamentados pelo projeto poltico do governo
Conselhos
Autnoma Regulamentados por lei
Estrutura de oportunidades
Tipo de deciso poltica Configurao organizacional
Predominantemente benefcios Predominantemente bens seletivos pblicos Descentralizada Renda e escolaridade abaixo da mdia (principalmente nas rodadas iniciais) Centralizada Renda e escolaridade superiores mdia da populao local
Perfil (mdio)
Fonte: Elaborao prpria.
13. A quantidade de assentos nos diferentes conselhos regulamentada pelas legislaes especficas que regulam cada conselho.
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Acreditamos que tal diferenciao interna entre as IPs seja til para o avano nas pesquisas empricas comparativas, em especial sobre a relao entre a configurao organizacional, o perfil dos ativistas e o tipo de deciso poltica por elas produzido. Por outro lado, tal discusso tem contribuies tambm para o campo das teorias da participao, em especial no debate sobre determinantes individuais e sociais do engajamento poltico. Como se sabe, a literatura sobre tal temtica tendeu a concentrar suas explicaes nos atributos dos indivduos, de modo que aqueles mais centrais ou de maiores recursos na estrutura social seriam tambm aqueles mais participativos (MILBRATH, 1965; VERBA, SCHLOZMAN; BRADY, 1995). A contribuio da literatura sobre oportunidades polticas foi apontar para o reducionismo de tal perspectiva ao no considerar que o contexto institucional tambm pode influenciar na deciso dos indivduos em participar (NORRIS, 2007; TARROW, 1998). Nesse sentido, o presente trabalho reafirma tal perspectiva, destacando que OPs e CGPPs, ambos considerados IPs, possuem caractersticas institucionais distintas, as quais tambm atraem pblicos e produzem resultados igualmente distintos.
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CAPTULO 5
INSTITUIES PARTICIPATIVAS E ACESSO A SERVIOS PBLICOS NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Soraya Vargas Cortes
1 INTRODUO
O presente captulo se prope a examinar os possveis efeitos das instituies participativas (IPs) sobre o nvel de acesso a bens e servios pblicos nos municpios brasileiros. Para isso, sugere algumas dimenses analticas que podem permitir a percepo desses potenciais efeitos. Trata-se de uma abordagem de investigao inovadora, pois o tema pouco tem ocupado a ateno de pesquisadores nos campos das polticas pblicas e das IPs. Isso se deve, principalmente, ao fato de que a disseminao das IPs um fenmeno relativamente recente e s dificuldades metodolgicas com as quais os estudiosos se defrontam ao tentar isolar a varivel IPs de modo a poder associ-la a modificaes no nvel de acesso a bens e servios pblicos. Entretanto, apesar de tais desafios, o nvel de institucionalizao das IPs em diversas instncias do Estado brasileiro justifica a tentativa de compreenso dos efeitos dessas instituies sobre as polticas pblicas. Muitas vezes em resposta ao dilema da ao coletiva proposto por Olson (1999), boa parte da literatura concentra seus esforos em tentar elucidar as razes que levam os indivduos a participarem politicamente, em vez de investigar o impacto de determinados tipos de participao sobre o acesso a bens e servios (NIEMI; CRAIG; MATTEL, 1991; SCHOLZMAN; VERBA; BRADY, 1995; SEYD; WHITELEY, 1992; VERBA; SCHOLZMAN; BRADY, 1995). Ao focalizar a percepo dos indivduos sobre as vantagens em participar, os estudos constatam que a participao vista como positiva porque propicia a ampliao de interaes sociais, o incremento de estoques pessoais de capital social, o fomento de carreiras polticas, o aumento da capacidade para entender e participar politicamente, o crescimento do sentimento de dever cvico cumprido e da sensibilidade e capacidade de resposta dos governantes s demandas dos cidados, entre outras razes. Porm, nesses estudos, participao poltica no se
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refere necessariamente s IPs e sim a diversos tipos de atividades sociais, polticas e mesmo individuais, tais como o interesse em assuntos polticos, o voto em eleies, o engajamento em organizaes e o ativismo poltico (DETH, 2001; KUTTNER, 1997; WAGNER, 2008). As sugestes de dimenses analticas aqui apresentadas contrastam com essa literatura, pois para examinar a relao entre IPs e acesso a servios e bens pblicos nos municpios brasileiros, so focalizados o funcionamento dos fruns em vez de um leque de tipos de participao e os indicadores de resultados, tanto de funcionamento das IPs quanto de acesso a bens e servios e no as percepes de indivduos participantes. A premissa terica adotada a de que a interferncia estatal, que por meio das IPs cria espaos de participao para representantes da sociedade civil, produz lideranas sociais que so focos de informao sobre bens e servios pblicos e de difuso de confiana nas instituies pblicas, o que, por sua vez, amplia o acesso a esses bens e servios. Esse efeito de feedback isto , sistema poltico que, no caso do sistema brasileiro, incorporou as IPs, conferindo recursos a indivduos e criando processos polticos (PIERSON, 1993) produziu atores polticos que so simultaneamente mediadores sociais (LOTTA, 2006; LONG, 1999) e pontos convergentes de redes de sociabilidade (LIN, 1999). Seu estoque de capital social (BOURDIEU, 1983/1986) ampliado pela experincia poltica nas IPs e pelo incremento no nvel de informao que detm sobre polticas pblicas. Alm disso, a participao nesses fruns aumenta o nvel de confiana desses indivduos nas instituies polticas, particularmente nas reas de polticas pblicas s quais as IPs esto afetas, independentemente de qual seja a viso das lideranas participantes nos fruns sobre gestores pblicos circunstanciais. Tais lderes podem informar os cidados sobre servios e bens pblicos universais que, embora estejam disponveis, podem no estar sendo utilizados. Isso porque a entrega de bens ofertados e de servios implementados no automtica, envolve interfaces com mediadores sociais como agentes de sade, policiais, professores, assistentes sociais que traduzem a poltica em aes com certo grau de autonomia (LIPSKY, 1980). Mediadores estatais, como os citados, e no estatais, que pertencem s comunidades, so decisivos para a ampliao do acesso, especialmente em perodos, como o que est em curso no Brasil, de intenso aumento de cobertura de servios e bens pblicos (MARQUES, 2010). As lideranas da sociedade civil provenientes de organizaes que representam populaes pobres ou de regies que concentram populaes pobres, ao participarem das IPs, se constituem como medidores no estatais que facilitam a ampliao do acesso. A prxima seo sugere indicadores a serem utilizados para aferir a existncia e o funcionamento de IPs nos municpios brasileiros. A seo seguinte aponta dimenses que podem indicar o nvel de acesso a bens e servios pblicos nos municpios brasileiros.
Instituies participativas e acesso a servios pblicos nos municpios brasileiros
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2 INFORMAES SOBRE O FUNCIONAMENTO DAS IPs NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Existem quatro tipos bsicos de IPs nos municpios brasileiros: canais de expresso individual de preferncias, como pesquisas de satisfao, servios que recebem demandas, sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet, ouvidorias; processos conferencistas; oramentos participativos (OPs); e conselhos de polticas pblicas e de direitos. No so muito abundantes as informaes sobre os canais de expresso individual de preferncias nos municpios. Existem dados razoavelmente sistematizados, apenas em relao aos servios que recebem demandas, sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet e s ouvidorias. Mesmo assim, a propsito dos primeiros existem somente indicadores indiretos, oferecidos pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) (IBGE, 2010), sobre atendimento a distncia e estrutura organizacional para recebimento de denncias de violao dos direitos humanos. Em relao s ouvidorias existem dados esparsos de pesquisas acadmicas (DE MARIO, 2006) e da Ouvidoria Geral da Unio (PINTO, 2009). As conferncias so fruns eventuais, que se realizam ao longo dos meses que antecedem a conferncia nacional. O processo conferencista se inicia nos municpios e, em seguida, desdobra-se nas etapas estadual e federal. Informaes sobre a existncia de conferncias municipais podem ser obtidas nos ministrios das reas de polticas pblicas que as promovem ministrios da Sade (MS), do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), do Meio Ambiente (MMA), da Justia (MJ), da Cultura (MinC), entre outros. Os OPs combinam participao direta e indireta de cidados na discusso e definio sobre a alocao de recursos oramentrios municipais. Embora existam dados provenientes de pesquisas acadmicas e de entidades como a Plis em 2006 e a Rede Brasileira de Oramento Participativo em 2010, no h registro sistemtico sobre os municpios que realizam OP. Os conselhos de polticas pblicas e de direitos esto disseminados pelos municpios do pas, desde a dcada de 1990, graas induo do governo federal que condicionou a transferncia de recursos financeiros federais para os nveis subnacionais de governo constituio desses fruns, entre outros requisitos. A MUNIC oferece informaes sobre a existncia e funcionamento de 18 conselhos de polticas pblicas e de direitos, quais sejam Conselho Tutelar, Conselhos Municipais de Sade, de Direitos da Criana e do Adolescente, de Educao, de Meio Ambiente, de Habitao, de Direitos do Idoso, de Cultura, de Poltica Urbana, de Esporte, dos
1. Ver captulo 9, neste volume.
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Direitos da Mulher, de Segurana, de Direitos da Pessoa com Deficincia, de Transporte, de Direitos da Juventude ou similar, de Igualdade Racial ou similar, de Direitos Humanos, de Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais. H evidncias de que conselhos de assistncia social e de trabalho ou de emprego esto funcionando em boa parte dos municpios brasileiros (CORTES, 2007). medida que novos dados sistemticos fossem obtidos sobre servios que recebem demandas, sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet, seja, ouvidorias, OPs ou demais conselhos, eles poderiam ser incorporados anlise. Observe-se, no entanto, que deve ser menor o peso relativo s formas de expresso de preferncias individuais como indicao de nvel de funcionamento de IPs. Isso porque eles no propiciam deliberao, nem no sentido de discusso de propostas ou demandas, nem como processo decisrio. Presentemente, os dados disponveis por municpio, que poderiam ser usados como indicadores de nvel de funcionamento de IPs municipais, so os referentes realizao de conferncias municipais, contando com as informaes disponveis nos ministrios, e a existncia e funcionamento dos conselhos municipais de polticas pblicas pesquisados pela MUNIC.
3 INFORMAES SOBRE O ACESSO A BENS E SERVIOS PBLICOS NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Para que se possa verificar o impacto das IPs sobre bens e servios pblicos, as informaes devem: i) ser apresentadas como propores sobre a totalidade da populao que deveria ter acesso; ii) abranger de forma sistemtica cada um dos municpios do pas; iii) se referir aos perodos de tempo anterior e posterior ao funcionamento das IPs; e iv) se referir queles bens e servios que so oferecidos em todo o pas. A comparao entre os municpios deve considerar estratos de municpios de fato comparveis. Os estratos podem levar em conta, entre outros fatores, tamanho da populao, caractersticas poltico-institucionais (como o tempo de criao do municpio), tamanho do Produto Interno Bruto (PIB), tipo de PIB (o peso relativo da indstria e dos servios, por exemplo), ndice de Gini, proporo da arrecadao prpria municipal. Isso porque possvel supor que haja uma relao entre tamanho da populao, grau de solidez das instituies polticas, nvel de riqueza, grau de diversificao econmica, nvel de desigualdade social e capacidade de arrecadao de tributos com os tipos de servio oferecidos. Um pequeno municpio, com economia predominantemente agrria, com pequena capacidade de arrecadao prpria tende a oferecer apenas bens e servios bsicos. Uma capital de estado, por sua vez, concentra a oferta de bens e servios complexos. s dimenses analticas aqui sugeridas devem ser acrescidas outras que tambm podem afetar o nvel e o acesso a bens e servios nos municpios, para verificar se no esto confundindo os resultados da anlise. Por exemplo, os partidos polticos que dirigem a prefeitura e a relao entre poder pblico municipal e governo
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do estado e federal podem afetar a capacidade de oferta e o acesso de bens e servios pblicos dos municpios. O nvel de escolaridade da populao tambm impacta a capacidade coletiva de reivindicar e obter melhores e mais servios e bens pblicos. A principal fonte para a obteno das informaes sobre o acesso a bens e servios pblicos o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O destaque maior vai para a pesquisa MUNIC, que apresenta dados sobre a existncia de programas ou aes governamentais nas reas de: gerao de trabalho e renda, incluso digital, educao, cultura, habitao, sade, segurana pblica, defensoria pblica, assistncia jurdica, direitos humanos, direitos da criana e do adolescente, direitos da mulher e meio ambiente. Tambm utilizando dados produzidos pelo IBGE, no caso, os microdados dos censos, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) elaborou o Mapa do Desenvolvimento Humano no Brasil. A grande vantagem dos microdados dos censos do IBGE que eles cobrem o perodo 1991 a 2010, o que possibilita observar tendncias. Considerando municpios com caractersticas econmicas, poltico-institucionais e sociodemogrficas seria possvel verificar se a presena maior ou menor de IPs esteve associada a modificaes nos nveis de acesso a bens e servios pblicos. As informaes disponveis sobre acesso se referem, por exemplo: ao percentual de crianas e adolescentes de certa idade que frequentam creche, pr-escola, ensino fundamental ou mdio; proporo de pessoas ou de crianas em domiclios de baixa renda; percentual de pessoas que vivem em domiclios com servio de coleta de lixo. Os ministrios so outra fonte importante de informaes sobre aes ou programas oferecidos em todos os municpios do pas. Seria interessante realizar um levantamento sistemtico sobre quais deles disponibilizam dados municipais. O ideal que existam informaes tanto sobre o perodo anterior como posterior implantao de IPs. Existem informaes municipais, boa parte delas disponibilizadas on line, que esto depositadas em complexos bancos de dados no Ministrio da Educao (MEC), particularmente no Educacenso (INEP, 2011), no MS, atravs do Datasus (MS, 2011), e no MDS, especialmente com MDS em Nmeros (MDS, 2011). O Educacenso oferece uma radiografia do sistema educacional brasileiro, que permite obter dados individualizados de cada estudante, professor, turma e escola do pas, tanto das redes pblicas (federal, estaduais e municipais) quanto da rede privada. H informaes que remontam a 1991. O Datasus disponibiliza informaes quepodem servir para a mensurao do estado de sade da populao, acesso a servios, qualidade da ateno, condies de vida e fatores ambientais. Parte dos dados sobre oferta de servios referenciada aos municpios, abrange perodos de tempo relativamente longos. Esse o caso de informaes ano a ano, desde 1994, sobre assistncia ambulatorial e cobertura vacinal. H ainda dados ano a ano sobre a produo de servios do Programa de Sade da Famlia (PSF), que remontam a
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1998. O MDS em nmeros oferece um panorama das aes, programas, servios e benefcios do MDS nas reas de assistncia social, bolsa famlia e segurana alimentar e nutricional O interessante que as informaes sobre programas de transferncia de renda, assistncia social e segurana alimentar e nutricional esto referenciadas aos municpios. O stio apresenta ainda, no caso do Programa Bolsa Famlia (PBF), a proporo da populao que deveria ser atingida. Entretanto, como o sistema de assistncia social, se comparado ao de educao e sade, relativamente novo, os dados disponveis mais antigos so de 2004. Assim, as informaes sobre o nvel de acesso a bens e servios municipais a serem utilizados provm, principalmente, do IBGE e dos ministrios que regulam a sua oferta. A partir delas possvel obter indicadores que permitam relacion-las ao funcionamento das IPs.
Este captulo indica possibilidades de pensarmos nveis de acesso a servios pblicos como um possvel resultado da operao de IPs. Prope algumas dimenses analticas que podem permitir que se verifique qual o impacto das IPs sobre o acesso a servios e bens pblicos nos municpios brasileiros. O ponto de partida terico o entendimento de que a ao estatal que cria as IPs, abertos participao da sociedade civil, produz lideranas sociais que so focos de informao sobre bens e servios pblicos e de difuso de confiana nas instituies pblicas. So milhares de conselheiros que participam dos conselhos de polticas pblicas e OPs espalhados pelos municpios do pas. Observe-se que somente nos conselhos municipais de sade h 36 mil conselheiros, segundo a Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa do MS. Esses participantes focos de informao sobre servios universais e de difuso de confiana em instituies estatais seriam um importante mecanismo para ampliar o acesso a esses bens e servios. O modelo proposto sugere relaes entre indicadores de funcionamento de IPs com variveis que expressem o nvel de acesso das populaes-alvo a bens e servios pblicos. Presentemente, seria relativamente simples obter dados sobre o funcionamento de algumas IPs municipais, quais sejam os conselhos municipais de polticas pblicas investigados pela MUNIC e as conferncias municipais, contando com informaes a serem obtidas nos ministrios que as promovem. Os dados sobre bens e servios municipais teriam como principais fontes de informao o IBGE e os ministrios que regulam sua oferta. No futuro, outras informaes poderiam ser agregadas visando compor um conjunto de indicadores mais robusto sobre o funcionamento de IPs municipais e sobre o acesso a bens e servios pblicos.
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PARTE II
INSTITUIES PARTICIPATIVAS COMO VARIVEIS EXPLICATIVAS: CONTEXTOS, PROCESSOS E A QUALIDADE DA PARTICIPAO
A segunda parte deste livro se destina reflexo sobre os desafios associados ao tratamento de instituies participativas (IPs) como variveis explicativas, isto , como intervenes que promovem (ou no) efeitos sobre uma determinada dimenso de resultados. A partir das discusses sobre os problemas concernentes definio dos resultados e dos efeitos a serem observados mediante a implantao de IPs (parte I), o foco dirige-se, nesta segunda parte, compreenso detalhada do funcionamento e operao dessas instncias e dos ambientes nos quais ocorrem. O fio condutor que perpassa as contribuies aqui agrupadas a preocupao analtica com a especificao e qualificao dos contextos e processos que permeiam, estruturam e condicionam as dinmicas internas das IPs. O objetivo desta parte, portanto, compreender de que forma variaes em elementos da qualidade da participao podem contribuir para a explicao dos resultados promovidos por IPs. O captulo 6, de Alexander Cambraia N. Vaz, conduz uma anlise do itinerrio do debate acadmico sobre participao no Brasil. O autor identifica na literatura nacional movimento que parte, em uma primeira fase, de estudos permeados pelo surgimento das prprias IPs e pela euforia com relao s suas potencialidades para o aprofundamento democrtico. J em uma segunda fase, os estudiosos centraram a ateno muito menos no crescimento numrico das IPs e muito mais na qualidade de seus respectivos processos e dinmicas internas. Nessa linha, as anlises passaram a se atrelar mais a conceitos como efetividade democrtica, prtica deliberativa e qualidade do processo discursivo no interior das instncias. Ao fim, o autor chama a ateno para trs grandes dimenses que tm ocupado o debate atual: i) a questo do desenho institucional; ii) a questo da efetividade deliberativa; e, por fim, iii) a questo da representao poltica no interior das IPs, as quais sero tratadas com maior profundidade nos captulos seguintes. O captulo 7, de Debora C. Rezende de Almeida e Eleonora Schettini Martins Cunha, traz baila anlise acerca das condies e processos de debate e tomada de deciso no interior das IPs capazes de operacionalizar um conceito de efetividade deliberativa. O que as autoras tomam por objeto a qualidade do processo deliberativo empreendido no interior das IPs, tendo como principal objetivo discutir variveis e indicadores que seriam capazes de operacionalizar e correlacionar estes conceitos. Tomam-se por base princpios especficos advindos da teoria democrtica em sua vertente deliberativa, os quais procuram expressar no s o conceito de deliberao, mas, principalmente, impedimentos e dificuldades para seu incremento e qualificao. Com isso, trabalham com algumas questes
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como: quem delibera o que deliberado e como se delibera, dentre outras, que seriam relevantes indicativos da qualidade do processo deliberativo. Esse conjunto de discusses lhes permite, ao final, apresentar o conceito de efetividade deliberativa como um indicador importante da qualidade do processo decisrio empreendido no interior das IPs. Claudia Feres Faria e Uriella Coelho Ribeiro nos indicam, no captulo 8, outro conjunto relevante de variveis para compreenso da qualidade do processo deliberativo: o desenho institucional. O objetivo das autoras consiste em mostrar como elementos de cunho normativo, como as regras e os procedimentos que governam o processo participativo, podem moldar e determinar os tipos e o sentido das dinmicas deliberativas e representativas empreendidas no interior das IPs. Trabalham, em primeiro lugar, a centralidade que variveis institucionais tm assumido nos estudos sobre a temtica, principalmente nos ltimos anos, sustentando sua importncia para o tipo de anlise proposta. Logo aps, empreendem anlise a partir de dados empricos de pesquisa especfica, buscando demonstrar como, efetivamente, as regras e normas podem se conformar como importantes condicionantes das dinmicas e do funcionamento das IPs. O captulo 9, de Soraya Vargas Cortes, complementa a discusso anterior sobre desenho institucional, empreendendo uma comparao sobre os diferentes tipos de IPs que esto atualmente presentes nos municpios brasileiros: mecanismos de consulta individual; conselhos; conferncia; e oramento participativo (OP). Duas constataes so importantes, segundo a autora. Em primeiro lugar, tais mecanismos de participao so, em sua maioria, experincias estabilizadas, no consistindo em fenmenos episdicos e momentneos da vida poltica no pas. Isso geraria implicaes claras para a prtica democrtica e de governana em todos os contextos locais do pas. Em segundo lugar, destaca os principais aspectos de variao entre esses quatro tipos de IPs, como a modalidade de participao ensejada (direta ou indireta), o nvel de participao (coletiva ou individual) e, por fim, o grau de institucionalizao de cada instncia. Essa diferenciao entre as instituies propicia diferentes arranjos e arenas de participao que demandam adaptao tanto por parte dos gestores e governantes quanto da prpria sociedade civil para participar. No captulo 10, Brian Wampler argumenta que as IPs so como enxertos na estrutura do Estado. Consequentemente, elas tm de ser compreendidas a partir de sua insero em contextos mais amplos (poltico-partidrio, associativo, econmico, normativo-legal etc.). Somente assim, poderemos compreender como elas transformam as polticas pblicas e o grau de incentivo que so capazes de gerar para engajamento de atores polticos e cidados. Wampler chama a ateno de que no se deve esperar, sob qualquer circunstncia, que o funcionamento
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de IPs gere impactos dramticos ou imediatos nestes campos e reas. A anlise do contexto de atuao dessas instituies revela que sua insero se d em processos de carter incremental, nos quais os resultados e impactos so construdos gradualmente ao longo do tempo, atravs de contribuies marginais para o aperfeioamento da gesto e das polticas pblicas. Devemos esperar de IPs resultados condizentes com o prprio tipo de contexto nos quais esto inseridas e operam. Tambm lidando com questes associadas ao contexto da participao, o captulo 11, de Igor Ferraz da Fonseca, nos apresenta com uma reflexo sobre a categoria poder no interior das IPs. Segundo o autor, o desenho de pesquisa para avaliao dessas instituies deve considerar as assimetrias de poder que ocorrem em seu interior. Para ilustrar o argumento, Fonseca estabelece relevante discusso acerca da linguagem tcnica que permeia debates e deliberaes de IPs. O carter tcnico da linguagem, em reas como o meio ambiente, por exemplo, seria elemento discriminante dos atores, dado que sua posse em graus variados poderia levar a erros de julgamento e, portanto, a erros de posicionamento com relao a questes e deliberaes especficas empreendidas no interior das IPs. Luciana Ferreira Tatagiba, no captulo 12, introduz uma nova dimenso de reflexo da qualidade dos processos participativos: a questo dos atores e seus repertrios de ao. A autora apresenta uma perspectiva dinmica que enfatiza a relao de mtua influncia entre IPs e os atores que as ocupam. Por um lado, tais instituies criam novas oportunidades de acesso ao processo de deciso sobre polticas e tambm impem desafios para os atores sociais, em especial os movimentos sociais, suas identidades, formas de atuao e relao com o poder pblico. Por outro lado, a atuao destes atores condiciona em grande medida o funcionamento e o sucesso das IPs. A partir do reconhecimento de tal dinmica relacional, a autora enfoca, sobretudo, os riscos envolvidos na insero dos movimentos sociais em IPs. Primeiro, a questo das desigualdades de informao, como no caso da linguagem tcnica. Segundo, com o tempo, os movimentos tenderiam a privilegiar essa forma de atuao e perderiam sua capacidade de mobilizao para outros tipos de manifestao poltica. Tatagiba, no entanto, afirma que, se partirmos do pressuposto de que as instituies podem se adaptar aos indivduos participantes e, por outro lado, estes ltimos tambm podem se adaptar a essas instituies, os riscos apontados tendem a diminuir significativamente e estes canais tendem a ser vislumbrados como arenas simblicas de significativo poder de interlocuo no apenas com o governo, mas, tambm, com movimentos outros, imbudos na mesma temtica ou nos mesmos tipos de dificuldades enfrentadas. O captulo 13, de Fabio de S e Silva, se prope a discutir a capacidade de incidncia de IPs sobre uma poltica pblica, chamando a ateno para os elementos que constituem o ambiente institucional no qual elas se inserem. O autor
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argumenta que a compreenso destes ambientes, das suas oportunidades e dos seus constrangimentos, crucial para a identificao da possvel capacidade de IPs influrem sobre as polticas pblicas s quais esto associadas. So destacadas dimenses de anlise como: i) a natureza, a trajetria e a identidade da poltica pblica em questo; ii) a permeabilidade da poltica pblica participao; iii) a posio institucional e a autoridade dos mecanismos de participao em relao produo da poltica; e, por fim, iv) as caractersticas e os repertrios de ao dos atores envolvidos direta e indiretamente. Este modelo de anlise da capacidade de incidncia aplicado no estudo do Conselho Nacional de Segurana Pblica e sua relao com a Poltica Nacional de Segurana Pblica. J no captulo 14, Clvis Henrique Leite de Souza traz baila debate acerca das especificidades dos processos conferenciais que vm sendo amplamente mobilizados no pas em nvel local e nacional. O autor sugere definies sobre tais processos participativos e decompe os seus principais componentes, enumerando aspectos como os tipos de atores participantes, as dimenses possveis da participao, sua publicizao, dentre outros elementos condicionantes do prprio funcionamento e da qualidade dos resultados apresentados por estes fruns. Para sugerir alm de dimenses e critrios que deveriam balizar a avaliao de processos conferenciais, o autor tambm aponta os cuidados que deveriam ser levados em considerao quando da anlise e estudo destes espaos. Por fim, o captulo 15, de Daniela Santos Barreto, encerra a parte II do livro com a apresentao da potencial contribuio da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), para o estudo e a avaliao da efetividade das IPs. O captulo confere especial ateno s transformaes sociopolticas que levaram maior considerao de questes e variveis relacionadas participao poltica e emergncia das IPs nos municpios brasileiros. Para alm de perfazer todo o caminho que definiu os contornos da pesquisa e sua insero na agenda da instituio, a autora destaca os procedimentos de coleta e validao dos dados produzidos, desde 2001, sobre IPs e gesto municipal.
CAPTULO 6
DA PARTICIPAO QUALIDADE DA DELIBERAO EM FRUNS PBLICOS: O ITINERRIO DA LITERATURA SOBRE CONSELHOS NO BRASIL
Alexander Cambraia N. Vaz
1 INTRODUO
Instituies que propiciam a participao dos cidados nos processos de formulao e implementao de polticas pblicas em reas diversas, como sade, educao e assistncia social, os Conselhos Gestores de Polticas, j constituem realidade inevitvel para governantes e tomadores de deciso no Brasil1 (GOHN, 2001; DAGNINO, 2002; TATAGIBA, 2004). Um volume significativo de estudos tem sido fomentado ao longo principalmente das duas ltimas dcadas, tentando compreender a atuao dessas instituies e o papel do fenmeno da participao poltica nos processos decisrios governamentais de alocao de recursos pblicos. Este artigo objetiva traar um panorama desses estudos sob a gide de seus principais focos de anlise e de transmudaes em seus respectivos objetos e objetivos de investigao. possvel observar claramente mudanas especficas no foco das investigaes sobre instituies participativas (IPs), em especial dos conselhos, ao longo dos anos, passando, grosso modo, de estudos com proposies de fundo categrico a estudos com proposies de carter qualificador. Essas mudanas, sugere-se, apresentam-se paulatinamente guisa das problemticas enfrentadas para
1. Os conselhos gestores so instituies constitucionalmente previstas no Brasil democrtico cujos desenho e objetivos possibilitam a participao dos cidados nos processos decisrios estatais referentes ao planejamento e implementao de polticas pblicas especficas (GOHN, 2004; AVRITZER, 2002; FARIA, 2006, 2007; TATAGIBA, 2002; DAGNINO, 2002). A Constituio de 1988 prev a estruturao destas instituies com formato hbrido, compostas de forma paritria por membros do governo e membros da sociedade civil para a discusso de vrias questes no tocante a estas polticas que variam desde a temtica da sade, passando pelas de assistncia social, criana e adolescente, at a de patrimnio pblico e cultural, por exemplo (WAMPLER; AVRITZER, 2004; TATAGIBA, 2004; GOHN, 2001). Dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), apontam que os conselhos de sade, por exemplo, j esto presentes em 100% dos municpios do Brasil e que outros, como educao e assistncia social, esto presentes em mais de 90% das cidades.
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concretizao dessas instituies como canais efetivos de interlocuo entre sociedade civil e Estado na seara do planejamento pblico no pas (VAZ, 2009). O texto busca mostrar as principais variaes ocorridas neste sentido, bem como temticas que tm, mais recentemente, ocupado os estudiosos nessa linha de investigao, a saber, a questo da efetividade deliberativa, a questo do desenho institucional e, por fim, a temtica da representatividade dos indivduos que atuam como representantes da sociedade civil nestes espaos. A organizao do texto a seguinte: na segunda seo, realiza-se discusso de duas grandes fases analtico-metodolgicas que dispem de caractersticas singulares no tocante ao estudo sobre IPs. Essas duas fases tm por base, respectivamente, estudos que tratam as IPs como varivel categrica e estudos que, a seu turno, aprofundam as investigaes sobre qualificadores e determinantes de seu respectivo funcionamento. Na terceira seo, empreende-se debate sobre as trs variveis especficas supracitadas que recentemente tm ocupado essa agenda de estudos com significativa presena e que podem fornecer dicas sobre agendas futuras de investigao e de proposies de mudana, sendo, a efetividade deliberativa, o desenho institucional e a representatividade poltica. As consideraes finais conformam a quarta e ltima seo.
2 A PARTICIPAO EM FASES: DA PRESENA CATEGRICA PRESENA QUALIFICADA
Os estudos sobre IPs ganharam fora principalmente no incio da dcada de 1990, em especial com o advento e diversificao dos conselhos gestores e do oramento participativo (OP) (AVRITZER; NAVARRO, 2003). Nessas duas dcadas de investigao, os focos analticos cambiaram significativamente e a participao passou de varivel dummy para uma varivel carente de qualificao. A participao deixou de ser tratada em termos de ter ou no ter e em que quantidade, para ser tratada em termos de qualidade do seu processo, isto , o que a faz melhor ou pior. Num primeiro momento, no incio das experincias institucionais de participao (e, claro, no prprio perodo de redemocratizao de uma forma geral), as anlises adotaram por objeto a relao entre um dado aumento e ampliao das possibilidades de participao poltica dos indivduos e um hipottico e consequente aprofundamento da democracia (SANTOS; AVRITZER, 2003; DAGNINO, 2002). Nesta fase, que poderia ser chamada de laudatria, os tericos estudaram e analisaram o fenmeno pela tica das implicaes do aumento e ampliao desta participao poltica para a dinmica democrtica (GOHN, 2001). Focou-se em grande medida uma perspectiva de abertura burocrtica participao civil, enfatizando o carter de maior democratizao deste perodo em relao perspectiva de participao nas instituies tradicionais (CUNHA, 2007).
Da participao qualidade da deliberao em fruns pblicos: o itinerrio...
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Postulava-se que, como consequncia do aprendizado poltico2 que seria proporcionado aos indivduos nas instncias participativas, poderiam ser estabelecidas novas formataes de relao entre Estado e cidados, no sentido de maiores potenciais de controle destes ltimos sobre as aes do primeiro. Os primeiros estudiosos no Brasil vinculados a uma tradio terica que entende o aumento da participao poltica como fator de aprofundamento da democracia, e que tomaram as novas instncias participativas por objeto, procuravam analisar, assim, a importncia destes espaos na perspectiva da incluso poltica e de seus consequentes impactos na dinmica democrtica sob a tica do aprendizado polticodemocrtico (GOHN, 2001). Focava-se, assim, a importncia da participao direta nos processos decisrios estatais para uma perspectiva de aprofundamento desta estirpe (PATEMAN, 1992; MACPHERSON, 1978). A ateno dada s estatsticas caminhara geralmente na direo de apontar o crescimento do nmero de IPs e o crescimento do nmero de participantes. Importncia vital foi e tem sido dada aos conselhos como canalizadores de demandas de setores marginalizados da populao e de centros redistributivos de recursos, estabelecendo, sugere-se, certo nivelamento de acesso ao Estado em relao a grupos dotados de maiores recursos e de acesso a recursos especficos no bojo da sociedade (GOHN, 2001). Em relao a essa primeira grande fase de estudos, portanto, pode-se dizer que os principais pressupostos tericos adotados tendiam a estabelecer uma correlao entre pelo menos trs variveis especficas: a consolidao da democracia, o aprendizado democrtico e a participao direta. A relao estabelecida entre estes trs elementos, como visto nas perspectivas principalmente de Pateman (1992) e MacPherson (1978), , grosso modo, empreendida da seguinte forma: a participao direta levaria ao aprendizado democrtico, o qual, por seu turno, levaria ao aprofundamento democrtico. Em que pese a importncia de se considerar o foco inicial que os estudos da primeira fase deram relao entre aumento da participao poltica e sua traduo em aumento das potencialidades de redistribuio de recursos especficos e aumento do aprendizado democrtico, possvel perceber uma ampliao do foco analtico nos trabalhos que se seguiram, principalmente ao final da dcada de 1990. Ao aprofundamento da democracia, a maioria buscou relacionar fatores
2. Este aprendizado, segundo Warren (2001), se conformaria na formao, no aumento e suporte/manuteno das capacidades de cidados democrticos. Estes seriam os chamados efeitos desenvolvimentais que as associaes teriam sobre os indivduos, no sentido de sustentar suas capacidades de participar em julgamentos coletivos e tomadas de deciso e de desenvolver julgamentos autnomos que refletissem suas prprias crenas e desejos. Neste mesmo sentido, Armony (2004) adota uma perspectiva de anlise do nvel individual, tentando compreender os efeitos do engajamento cvico, isto , da participao em grupos da sociedade civil, no comportamento do indivduo. O autor afirma que a sociedade civil pode ser entendida como um local de aprendizado cvico, no qual os indivduos aprendem a ter cultura cvica e a contribuir para a democracia.
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inerentes, principalmente, organizao e ao modus operandi destas instncias do ponto de vista de sua dinmica interna de funcionamento. Os estudos mais recentes sobre IPs tm, neste sentido, procurado identificar fatores especficos que influenciariam e/ou provocariam em alguma medida a variao destes resultados (a qualidade de seus outputs) e que, por conseguinte, afetariam a capacidade de influncia destas instituies sobre as aes e tomadas de deciso do Estado. Isto , variveis que teriam algum tipo de impacto na prpria efetividade deliberativa destas instncias (quer dizer, nas deliberaes empreendidas em seu interior) e, por conseguinte, na prpria perspectiva de aprofundamento da democracia. Wampler e Avritzer (2004), por exemplo, chamam a ateno para a influncia que o tipo de partido poltico e/ou coalizo podem ter no prprio funcionamento destes espaos de acordo com o grau de importncia que do sua presena; Avritzer (2002) e Putnam (2002) atentam para o perfil associativo dos municpios, ou sua densidade associativa; uma varivel tambm importante, que a de desenho, ou formato institucional, tem sido tambm analisada (FUNG, 2004; LCHMANN, 2002; TATAGIBA, 2004); e Ribeiros e Grazia (2003) assim como Avritzer e Navarro (2003) ressaltam a importncia da capacidade administrativa das instncias, e Faria (2005) ressalta a importncia da presena e o engajamento do gestor para tanto.3 Na segunda grande fase de estudos, portanto, procurou-se assentar as pesquisas nas reais dificuldades de implementao e funcionamento de polticas participativas (DAGNINO; TATAGIBA, 2007). Enfatizar fatores que, de alguma forma, influenciariam a eficincia das IPs, calcando as anlises principalmente em seu carter deliberativo, implicou a medio do sucesso dos conselhos como IPs, nesta segunda fase, grosso modo, pelo aumento das capacidades dos conselheiros em debater e influenciar as deliberaes empreendidas no seu interior e por seus impactos no Estado e na prpria vida social. Interessante notar, ademais, que, na verdade, tal como pontuado por Faria (2007), no existe uma apologia participao poltica literalmente direta. Trabalhase, antes, com a possibilidade de que indivduos especficos representem outros em matrias especficas, mas com a ressalva da necessidade de existncia de espaos alternativos fruns pblicos (FARIA, 2007) para que ocorra o contato face a face entre os entes da relao, no sentido de validar as perspectivas diversas atravs da persuaso, do dilogo, ou do escrutnio pblico de argumentos diferenciados.
3. A presena de todas essas variveis, em menor ou maior grau, em menor ou maior perodo de tempo e intensidade, incidiria sobre os aspectos que balizariam o prprio carter deliberativo dos conselhos. Carter que estaria ligado: i) existncia de deliberao pblica (o procedimentalismo deliberativo ressaltado por Santos e Avritzer); ii) possibilidade de proposio de novas temticas e agendas de discusso, j que mesmo em contextos sociopolticos complexos as possibilidades de aumento e ampliao da participao no deixam de estar presentes; e iii) produo de acordos pblicos, decises coletivas, baseadas nas interaes estabelecidas entre os atores nas instncias participativas, atravs de argumentaes plenamente justificadas e argumentativamente lanadas.
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Este panorama, acerca dos estudos sobre IPs e participao poltica no Brasil, com nfase nos conselhos gestores, revela pontos de convergncia e divergncia entre as duas fases consideradas. Estes pontos esto relacionados, principalmente, ao marco terico levado em considerao pelos analistas de cada perodo. O quadro 1 resume as diferenas e aproximaes em cinco variveis especficas, a saber: perspectiva terica adotada; racionalidade considerada ou modo de formao das preferncias; modo de formao de consenso; tipo de participao ensejada ou relao entre os elementos participao e representao; e, por fim, modo de abordagem aos conselhos gestores.
QUADRO 1
Perspectiva terica Racionalidade considerada/modo de formao de preferncias Modo de formao de consenso Participacionista Racionalidade instrumental: preferncias formadas no mbito privado Agregao de preferncias Deliberativa Racionalidade comunicativa: preferncias formadas no mbito pblico Deliberao pblica, persuaso, interao face a face Participao direta em fruns/espaos pblicos como forma de: i) justificao pblica de preferncias, decises etc.; e ii) generalizao dos interesses no pblico. Canais de participao propiciadores de deliberao (argumentao + deciso) e influncia no sistema poltico
Tipo de participao ensejada/ relao entre participao e representao
Participao direta como fonte de aprendizado poltico; ativismo
Modo de abordagem dos conselhos gestores Fonte: Elaborao prpria.
Canais de participao propiciadores de aprendizado poltico e influncia no sistema poltico
Este quadro sintetiza todas as principais diferenas observadas entre as duas fases de estudo, a comear pela perspectiva terica adotada. No caso dos estudos da primeira fase, a teoria participacionista; no caso da segunda, a teoria deliberativa. Os segundo e terceiro elementos de anlise esto decerto correlacionados. Referem-se, respectivamente, ao tipo de racionalidade considerada ou ao modo pelo qual se considera que as preferncias sejam formadas e o consenso, obtido nos processos de tomada de deciso. Na primeira fase, o marco terico adotado defende a ideia de que as preferncias sejam formadas no mbito privado e, ento, levadas a pblico. O consenso coletivo obtido a partir da agregao de cada preferncia individual. J na segunda fase, a teoria adotada postula que as preferncias so formadas no mbito pblico, atravs da argumentao e escrutnio pblico do melhor argumento. Da mesma maneira, o consenso obtido dessa forma, especialmente atravs da institucionalizao de procedimentos que garantam interao face a face (AVRITZER, 2002; SANTOS; AVRITZER, 2003). Os dois ltimos pontos tambm tm uma forte correlao. No tocante aos estudiosos da primeira fase, por exemplo, pode-se afirmar que o tipo de participao ensejada a direta, porque entendida como meio para o aprendizado poltico (PATEMAN, 1992) e os conselhos so vistos como canais propiciadores deste
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aprendizado e, por conseguinte, deste tipo de participao. No caso dos estudiosos da segunda fase, a mesma lgica pode ser aplicada, o tipo de participao tambm a direta, mas no sentido de qualificar a representao exercida nas instituies clssicas. O propsito garantir meios de se obter consenso, o qual, por sua vez, exige interaes face a face. Neste sentido, os conselhos so vistos como canais institucionalizados deste tipo de interao. nfase dada em seu carter deliberativo, bem como nas variveis e elementos que poderiam interferir e mesmo determinar seu funcionamento e consolidao, isto , no seu potencial de causar essa influncia (DAGNINO; TATAGIBA, 2007).
3 A AGENDA RECENTE DE PESQUISA
A diferenciao entre as duas fases de estudo forneceu pistas importantes para mapeamento do estado da arte acerca dos estudos de IPs no Brasil, em especial, dos conselhos gestores. Ressalta-se que o itinerrio traado pela literatura analisada aponta no sentido de uma nfase maior sobre a questo da qualidade dos processos de participao. A emergncia da segunda fase de estudos torna clara a preocupao de pesquisadores com variveis capazes de influenciar, condicionar e mesmo determinar o funcionamento e a consolidao dessas instituies. Alguns dos elementos destacados por esse movimento podem ser sintetizados em trs frentes principais de estudo: as investigaes sobre o carter deliberativo dos conselhos, as investigaes sobre o desenho institucional dos conselhos e, por fim, os estudos sobre a representatividade daqueles que atuam como conselheiros em nome da sociedade civil. Estas frentes de estudos sero exploradas a seguir, sendo conferido maior destaque discusso sobre representatividade dos participantes, uma vez que as demais temticas constituem, cada qual, objeto de discusso de outros captulos neste livro.
3.1 A efetividade deliberativa
Por lidar com elementos centrais para anlise da qualidade do processo de participao poltica em conselhos, a temtica de efetividade deliberativa tem sobressado, nos ltimos anos, como elemento principal de discusso entre os pesquisadores da rea. Diversos analistas tm investigado os conselhos sob essa tica, adotando, nesse sentido, a perspectiva de que o carter deliberativo destes espaos potencializaria em grande medida a redistribuio dos investimentos e de polticas pblicas especficas. O aprofundamento da democracia estaria ligado, nesta linha, no apenas existncia da possibilidade de ampliao dos espaos de participao, mas tambm e talvez principalmente a problemas e desafios especficos concernentes sua prpria implementao e consolidao enquanto espao de interlocuo entre Estado e sociedade civil no campo das polticas pblicas (AVRITZER, 2002; DAGNINO; TATAGIBA, 2007).
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Neste caso, foca-se a prpria dinmica de funcionamento das instncias deliberativas e sua capacidade em no apenas incluir os cidados nas discusses sobre polticas pblicas, mas em produzir resultados efetivos quanto redistribuio dos bens e aes concernentes a estas polticas,4 desde que as deliberaes empreendidas em seu interior sejam, elas prprias, efetivas do ponto de vista da sua prpria dinmica. Faria (2007, p. 1) entende esta efetividade como sendo (...) a capacidade das (...) [instituies] em incluir novas e diferentes vozes no processo de implementao, gesto e controle das polticas e de expandir, de forma igualitria, o acesso aos bens pblicos nelas envolvidos. Cunha (2007, p. 5) afirma que ela estaria expressa (...) na institucionalizao dos procedimentos, na pluralidade da composio, na deliberao pblica e inclusiva, na proposio de novos temas, na deciso sobre as polticas pblicas e no controle sobre essas aes. Almeida e Cunha (neste volume) empreendem profcuo debate nessa linha, cotejando variveis e elementos capazes de influenciar, positiva ou negativamente, a qualidade da deliberao ocorrida no interior dos conselhos. Segundo as autoras, a efetividade deliberativa seria proxy de compreenso da qualidade dos processos deliberativos de IPs, como no caso dos conselhos. Ela se nortearia pelos princpios bsicos da chamada teoria deliberacionista5 e estaria expressa em alguns parmetros analticos especficos, que, tais como expressos por Cunha (2007), consistiriam na institucionalizao dos procedimentos, na pluralidade da composio, na deliberao pblica e inclusiva, dentre outros. Com base nestes princpios norteadores, a anlise de Almeida e Cunha se centra nos principais desafios concernentes operacionalizao do conceito de efetividade deliberativa, especialmente na perspectiva de sua concretizao. Algumas variveis seriam de suma importncia para determinao da qualidade de processos deliberativos. Em primeiro lugar, seria importante saber quem institui e quem participa da deliberao, padres tomados como definidores da substncia e da natureza da prpria deliberao. questo de quem institui o processo, por exemplo, estariam ligados fatores que vo desde a vontade dos gestores pblicos de instituir processos deliberativos e fruns participativos para definio de polticas pblicas, at os atores responsveis pela definio das pautas de discusso base do processo deliberativo. No caso da questo de quem participa, estariam ligados fatores da capacidade de incluso das IPs e da representatividade daqueles indivduos que pretendessem agir em nome da sociedade civil.6
4. Cada vez mais, buscou-se relacionar o aprofundamento da democracia efetividade deliberativa, na tica do aumento do escopo da soberania popular. 5. Grosso modo, so pelo menos dez princpios: igualdade de participao, incluso deliberativa, igualdade deliberativa, publicidade, reciprocidade, liberdade, provisoriedade, conclusividade, no tirania, autonomia e accountability. Cada qual tratado com maiores detalhes no captulo das autoras. 6. As autoras fazem interessante comparao entre duas IPs no Brasil, sendo uma delas os conselhos gestores e a outra, o OP.
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Outro rol importante de questes estaria ligado necessidade de reconhecimento da existncia de desigualdades no interior das instituies. Os indivduos participantes dos processos deliberativos seriam detentores, cada qual, de recursos diferenciados como base de sua insero no processo, fator que abriria espao para relaes de poder especficas, no interior destes espaos, capazes de determinar a conduo do processo deliberativo. Esses recursos estariam expressos em variveis como a capacidade comunicativa dos participantes e o conhecimento tcnico para compreenso de determinados objetos de debates, com fins de uma tomada de deciso consciente e baseada na defesa dos interesses da sociedade civil. Indivduos que efetivamente teriam vivncia de problemas em reas diversas, como sade, educao, dentre outras, seriam pouco capazes, nesse sentido, de factualmente expressar essas dificuldades e guiar as deliberaes no sentido de buscar sua real soluo. Um terceiro ponto identificado por Almeida e Cunha como relevante para qualificao dos processos deliberativos se refere ao tipo de bem, interesse e poltica em debate. Neste caso, a anlise central se liga aos impactos do tipo de bem pautado para discusso nos tipos de atores e suas respectivas motivaes para participao. Observam que, guisa do escopo do bem pautado, como no caso de polticas setoriais mais amplas, bens pblicos especficos ou o aprofundamento do conhecimento de determinadas questes, motivaes especficas podem servir de base para participao dos indivduos. Essa diferena poderia ser observada, por exemplo, nos tipos de atores que participam do OP e os tipos de atores participantes dos conselhos gestores. A discusso sobre efetividade deliberativa, como se observa, constitui tema complexo, no qual operacionalizao e discusso implicam a busca por variveis e indicadores capazes de expressar dimenses como incluso deliberativa, capacidade de expresso, dentre outros fatores, tal como aqueles listados pelas autoras e baseados nos princpios da teoria deliberacionista. Estes elementos constituem a estrutura dos processos deliberativos e, nessa linha, afiguram-se base da efetividade dos processos participativos. Sua importncia reside exatamente em tratar estes elementos como categorias analticas comparveis e capazes de categorizao, especialmente como base para comparao entre experincias diversas, entrevendo limites e possibilidades dos processos de aprofundamento e qualificao democrticas.
3.2 Desenho institucional
As discusses sobre desenho institucional esto centradas nas configuraes e regras especficas que modelam o funcionamento dos conselhos. guisa dessas configuraes, pode haver maior ou menor democratizao em relao aos processos decisrios, especialmente em funo das regras e procedimentos que condicionam a atuao dos agentes no interior da instituio (FUNG; WRIGHT, 2003).
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Algumas dimenses analticas so significativas neste tipo de anlise, principalmente no tocante aos conselhos, a saber: o grau de institucionalizao (CORTES, 2004), sua capacidade de incluso e democratizao da participao (CUNHA, 2007), sua composio e o formato dos processos decisrios. Esse tema tratado proficuamente em Faria e Ribeiro (captulo 8, neste livro). As autoras buscam mostrar como variveis de carter institucional, normativo, podem influenciar as dinmicas de funcionamento das IPs, como as de cunho deliberativo, participativo e representativo. Lidando com as regras e os regimentos que balizam a estruturao e funcionamento dessas instituies, afirmam, com base na literatura especializada, que um conjunto importante de variveis deve ser analisado para compreenso de seu papel e importncia e que estas variveis encontrariam respaldo de operacionalizao em alguns fatores bsicos ligados ao desenho institucional desses espaos. O grau de institucionalizao dos conselhos gestores, por exemplo, tomado como proxy importante para compreenso de seu papel como canal efetivo de interlocuo entre sociedade civil e Estado, poderia ser entrevisto a partir de pelo menos trs tipos de variveis institucionais, sendo o tempo de existncia desses espaos, a existncia de uma estrutura organizacional e, por ltimo, a frequncia de reunies obrigatrias. Estas variveis estariam correlacionadas como preditores do funcionamento dessas instituies, como a suposio de que um maior tempo de existncia, bem como a existncia de regularidade nas reunies, poderiam predizer, por exemplo, o grau de formalidade de determinado conselho. Alm disso, o grau de organizao dessas instituies poderia ser predito a partir de informaes sobre sua estrutura interna, como existncia de mesa diretora, secretaria executiva e a capacidade de organizar conferncias na sua rea. Para alm do grau de institucionalizao, a anlise de carter institucional permitiria, tambm, investigar o potencial inclusivo e democratizante das IPs. Neste caso, a base analtica residiria na anlise de fatores especficos, como a composio, a pluralidade e a proporcionalidade dos indivduos participantes dos processos deliberativos, bem como as regras referentes s definies de pauta e a distribuio e alternncia de poderes. Fatores estes passveis de observao a partir da investigao de variveis como a existncia de regras e conjuntos normativos que priorizassem a pluralidade de atores na formao de agendas e formulao de normas, assim como na alternncia de poder por segmentos participantes e a previso de organizao e realizao de conferncias da rea. Outra importante questo passvel de anlise a partir das regras que regem o funcionamento de IPs consistiria no estudo do processo decisrio, isto , do modus operandi que embasa as tomadas de deciso finais. O processo decisrio seria relevante varivel porque definiria as regras para consenso final entre os participantes, regulando
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inteiramente o processo de tomada de deciso. As normas de elaborao das pautas, por exemplo, seriam importantes preditivos desse fator, porque constituiriam a linhabase das discusses passveis de serem empreendidas entre os indivduos participantes. Nesse sentido, seria possvel analisar o grau de democratizao para definio da pauta, investigando se ela definida, por exemplo, por um grupo misto de participantes, ou somente pelo presidente da instituio (como os conselhos). Neste ltimo caso, o presidente o ator com capacidade para definir toda a natureza e substncia da deliberao, o que indicaria um grau mais baixo de democratizao do conselho. Por seu turno, pode-se dizer que uma instituio na qual a definio dada por um grupo de indivduos de segmentos diversos teria grau mais alto de democratizao. As variveis definidoras do desenho institucional, como se observa, podem fornecer dicas importantes sobre o funcionamento de IPs, especialmente sobre seus potenciais de democratizar as decises em polticas pblicas, como no caso dos conselhos gestores. Como demonstram Faria e Ribeiro, existem diversas dimenses passveis de considerao, como o grau de democratizao dos processos decisrios e o grau de institucionalizao do prprio canal, dentre outras. Todas detm relevante capacidade de explanao dos potenciais das deliberaes empreendidas no interior destes espaos, dado que lidam com as prprias regras que disciplinam no apenas o debate, mas tambm os prprios processos e ritos que levam tomada final de deciso.
3.3 Representao e representatividade
A questo da representatividade dos indivduos que atuam em nome da sociedade civil nos conselhos tem sido bastante discutida recentemente. O carter paritrio dos conselhos e a restrio do nmero de vagas levaram a que o Estado lidasse com uma representao oficial da sociedade civil (AVRITZER, 2007), a qual concerne, claro, aos indivduos que ocupam as vagas destinadas a esta ltima nestes espaos. A implicao direta deste fato a de que alguns indivduos esto deliberando, negociando, persuadindo e tomando decises no interior destas instncias. E, exatamente por serem espaos de negociao, atuar nos conselhos implica e exige flexibilidade por parte dos debatedores e negociadores. Como esto inseridos num processo de cunho deliberativo, suas estratgias de negociao e seus prprios pontos de demanda e preferncias esto permanentemente sujeitos a mudana, como deixa claro o prprio marco terico deliberativo (HABERMAS, 2003; BOHMANN, 2000). A questo que tanto estas mudanas de preferncia quanto a negociao com o governo requerem tomadas finais de deciso que, na verdade, tero impactos na vida de muitos outros indivduos (HABERMAS, 2003) em reas e/ ou dimenses de considervel relevncia, como, por exemplo, sade, educao, assistncia social e infraestrutura urbana (AVRITZER, 2002, 2003, 2007). exatamente no marco deste fenmeno que se situa uma necessria problematizao da atuao representativa dos indivduos que exercem o papel de conselheiros nos
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conselhos gestores de polticas. O questionamento bvio recai sobre a legitimidade destes atores para atuarem e, por conseguinte, no apenas tomarem, mas, tambm, influenciarem as deliberaes e os processos de tomada de deciso (TATAGIBA, 2004) que ocorrem no interior destas instncias participativas. Trabalhos que tm se detido sobre a temtica, especificamente lanando um olhar deveras crtico sobre essas experincias de participao no Brasil, so relativamente recentes, ainda que, pelo menos nos ltimos cinco anos, j tenha sido possvel observar o crescimento e a formao de um conjunto substancial de anlises, como os estudos de Pinto (2004), Lavalle, Houtzager e Castello (2006), Abers e Keck (2007), Avritzer (2007), Coelho (2004), Cunha (2004), Lchmann (2007), Miguel (2003, 2005), Tatagiba (2005), dentre outros. Todos eles se debruam sobre o questionamento da representao exercida por atores da sociedade civil e, especialmente no caso dos conselhos gestores, lidando com o fenmeno de conselheiros que atuam como verdadeiros tomadores de deciso em polticas pblicas em nome da sociedade. Lavalle, Houtzager e Castello (2006), por exemplo, tentam compreender esse fenmeno do exerccio da representao poltica por parte de atores da sociedade civil, ou por organizaes civis, que atuam como representantes de determinada temtica e/ou segmento nos conselhos gestores. Este exerccio estaria consubstanciado numa hipottica investidura jurdica por parte destas organizaes no papel de representantes de interesses e parcelas especficas da populao, tanto na implementao, quanto na superviso de polticas pblicas. Segundo eles, (...) uma vaga de inovaes institucionais tem levado a representao poltica, no Brasil e pelo mundo afora, a transbordar as eleies e o legislativo como lcus da representao, enveredando para o controle social e para a representao grupal nas funes executivas do governo (2006, p. 49). O objetivo dos autores tentar correlacionar reforma da democracia no referente ao seu aprofundamento e uma pluralizao e diversificao no s de atores da representao, mas tambm do lcus onde esta ltima exercida. Argumenta-se que o tipo de representao exercido por organizaes civis difere daquele exercido por partidos e sindicatos, principalmente no que tange utilizao de mecanismos eleitorais e/ou de afiliao como base de legitimidade. O que Lavalle, Houtzager e Castello tentam fazer, neste sentido, investigar, compreender e estruturar um modelo terico-analtico que permita relacionar a legitimidade do exerccio de representao pelas organizaes civis a um elemento que no fique restrito ao momento eleitoral e/ou afiliatrio.7
7. Neste sentido, recuperam uma noo de representao virtual cuja origem reside em Edmund Burke, pensador francs do sculo XVIII. Burke trabalha tendo por base a perspectiva de que os mandatos dos representantes no devem ser imperativos. Para maiores detalhes, ver o texto.
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Outra contribuio importante para o tema em questo consiste no trabalho de Abers e Keck (2007, p. 4). Segundo as autoras, (...) a poltica municipal de conselhos gestores brasileira no se encaixa no conceito tradicional de democracia participativa (...). Um dos motivos elencados para tal de que os participantes da sociedade civil no seriam cidados comuns, mas representantes de organizaes especficas, que so escolhidas como tal por outras organizaes ou uma assembleia destas. Seguem Abers e Keck (2007, p. 4) dizendo que, (...) portanto, conselhos gestores envolvem uma forma de representao de grupo.8 A perspectiva de entendimento das autoras sobre o problema pensar na legitimidade das aes dos atores que agem dentro dos conselhos, tanto no lado da sociedade civil, quanto no do Estado. No lado da sociedade civil, elas argumentam que esperar que os seus representantes nos conselhos estejam factualmente representando a sociedade como um todo seria no apenas impraticvel, mas altamente indesejvel nas palavras das prprias autoras. Dever-se-ia representar, na verdade, aqueles que participam das organizaes de base do representante, uma vez que (...) Presumir que tais organizaes podem representar a sociedade como um todo rouba da sociedade civil a sua essncia, que ser uma esfera de diferena (ABERS; KECK, 2007, p. 5).9 A ideia, ento, de que elas poderiam no mximo advogar certas ideias e perspectivas no arcabouo plural que a sociedade. Por fim, Avritzer (2007) procura mostrar que, na verdade, a legitimidade da representao exercida por atores da sociedade civil estaria ligada muito mais a uma representao de temas do que a uma representao de pessoas e/ou perspectivas especficas. O autor pensa a legitimidade da representao tentando dissociar representao de autorizao e associando-a (...) a um vnculo simultneo entre atores sociais, temas e instituies capazes de agreg-los (AVRITZER, 2007, p. 5). O pressuposto de que a poltica necessitaria tanto do ator que age legitimado pela autorizao recebida, quanto daquele que age por si s, assumindo os riscos da ao. No deixaria de haver representao mesmo quando aquele que age por conta prpria, geralmente acerca de determinados temas e/ou assuntos especficos, falasse em nome de outros, ainda que a relao fosse estabelecida por identificao e no identidade, ressalte-se. A esta perspectiva ele d o nome de representao por afinidade e to mais legtimo ser o representante quo maior a experincia anterior e relao com o tema, dentre diversos outros grupos.
8. Uma segunda hiptese defendida pelas autoras a de que a peculiaridade dos conselhos se daria tambm pela participao de representantes do Estado que, na verdade, em sua perspectiva de autonomia ele deveria estar falando em nome do povo e no em nome de seus prprios interesses. 9. Neste sentido, dizem Abers e Keck (2007, p. 16) que, na verdade, grupos da sociedade civil representam as vises diversas e plurais dos grupos sociais organizados, uma perspectiva bem prxima daquela de Young (2000), na qual a autora ressalta, dentre um conjunto de proposies para a representao, a chamada representao de perspectivas, j discutida ao longo do texto.
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O autor ressalta que, na verdade, preciso pensar a representao numa tica que combine os diversos tipos de representao existentes. No h excluso das outras formas legtimas de representao, mas um grande enfoque na maneira pela qual estas estariam se relacionando no sistema. Em especial, ressalta o seu eventual encontro num territrio delimitado como nos conselhos e diz que elas operariam por superposio de soberanias. Afirma, ento, que, por esta tica, a deciso final no seria monopolizada por um ator supostamente legtimo, porque eleito, por exemplo, baseando-se num pressuposto de que apenas atores legtimos, neste caso, por terem sido eleitos, so os que poderiam decidir. Na verdade, a deciso final se daria por superposio das soberanias que se relacionam naquele dado espao e no seria monoplio de apenas alguma delas por ser, supostamente, mais legtima que as demais. Conforme se observa, muito embora j existam diversos trabalhos hoje no pas, pode-se dizer que estamos longe de um consenso, principalmente porque, ademais, no existem ainda estudos empricos comparativos (e no apenas estudos de caso) entre diversas experincias que possibilitariam extrair inferncias sobre o assunto, especialmente no caso das instituies aqui tratadas. Por um lado, assim, temos um fenmeno que urge problematizao e compreenso para uma perspectiva de fortalecimento da democracia (pois os conselheiros, como dito, esto tomando e influenciando decises vinculantes em reas importantes, como sade e assistncia social, em nome da sociedade), mas, por outro, estamos ainda num estgio recente de tratamento sistemtico e aprofundado do assunto, podendo-se afirmar que longe de consenso efetivo.
Como compreender a participao poltica? Esse artigo procurou mostrar que os estudos sobre a temtica tm variado de objetos e objetivos ao longo dos anos no Brasil. De uma perspectiva de vis categrico, as IPs tm sido tratadas, mais recentemente, sob lentes e crivos decerto mais crticos, que pretendem a investigao no apenas de sua existncia, mas, principalmente, de fatores que condicionam sua eficincia e consolidao enquanto interlocutores efetivos entre Estado e sociedade civil na seara das polticas pblicas. Na linha de anlise que se estabelece em torno da questo da qualidade dos processos participativos, importante ressaltar que, atualmente, pelo menos trs campos de estudo esto recebendo maior ateno, a saber: a questo da efetividade deliberativa, a questo do desenho institucional e, por fim, a questo da representatividade poltica. Todos estes elementos so relevantes do ponto de vista da efetivao da participao poltica e condicionam seu sucesso de maneiras diferenciadas.
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No caso da efetividade deliberativa, variveis analticas importantes esto centradas no carter discursivo das IPs, em especial, os conselhos gestores. Esse carter tem implicaes claras para aferio de resultados, dado que preferncias e interesses so constantemente negociados nestes espaos e as decises finais tm carter vinculatrio. No caso do desenho institucional, importncia conferida s regras de funcionamento e modelagem do conselho, as quais podem definir seus resultados finais, independentemente do tipo de participao pretendida pelos indivduos. Por fim, no caso da representatividade poltica, observa-se que ainda no h consenso na literatura sobre variveis e dimenses avaliativas, muito embora j exista consenso sobre a importncia da temtica para o funcionamento das IPs de uma forma geral. Existem diversas discusses e propostas acerca do carter da representao exercida pelos indivduos que atuam em nome da sociedade civil, especialmente em relao legitimidade dessa atuao. O que se descobriu, at ento, que a avaliao dessa representao via mecanismos tradicionais de atribuio de legitimidade implica esgotar a anlise sem qualquer pretenso de avano na compreenso do fenmeno. A agenda de pesquisa, portanto, aponta para a necessidade de alternativas metodolgicas e analticas que permitam perpassar esses limites de investigao.
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CAPTULO 7
A ANLISE DA DELIBERAO DEMOCRTICA: PRINCPIOS, CONCEITOS E VARIVEIS RELEVANTES
Debora C. Rezende de Almeida Eleonora Schettini Martins Cunha
1 INTRODUO
O processo de democratizao do Estado brasileiro tem propiciado a criao de diferentes arranjos institucionais que visam ampliar as oportunidades de participao, especialmente nos processos de deciso acerca das polticas pblicas e no controle pblico sobre o Estado. Dentre essas inovaes, destacam-se os oramentos participativos (OPs) e os conselhos de polticas, estes ltimos presentes nos trs nveis de governo, em diversas reas de polticas, ambos envolvendo milhares de cidados. Alguns conselhos integram sistemas nacionais de participao e deliberao complexos, em que a deliberao ocorre em instncias nas quais prevalece a participao (fruns de organizaes da sociedade civil), a negociao (comisses intergestores), o debate e a deciso (conselhos e as conferncias), a representao eleitoral (casas legislativas) e a articulao (rede de instituies governamentais e da sociedade civil), como nas reas da sade e da assistncia social (CUNHA, 2009; HENDRIKS, 2006). A natureza deliberativa desses arranjos institucionais indica que eles tenham a funo normativa de debater, decidir e controlar a poltica pblica qual esto vinculados, ou seja, que apresentem o potencial de propor e/ou alterar o formato e o contedo de polticas e, com isto, suas deliberaes incidem diretamente sobre a (re)distribuio de recursos pblicos. Tambm anuncia que os processos deliberativos devem ser seu principal meio articulador e procedimental. A qualidade do processo deliberativo, portanto, revela-se como uma dimenso de anlise que pode e deve ser associada a outras dimenses, como o desenho institucional e o contexto em que essas instituies operam, de modo a melhor compreender as variveis que incidem sobre os resultados institucionais.
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A anlise do processo deliberativo relevante por possibilitar conhecer, de modo mais aprofundado, a forma como a deliberao ocorre, quem participa do processo, o modo de insero dos diferentes sujeitos, os temas sobre os quais debatem e decidem, dentre outros muitos aspectos, que podem demonstrar o contedo e o alcance da deliberao. Isso possibilita avaliar em que medida as instituies cumprem suas funes e objetivos no que diz respeito deliberao acerca da poltica pblica e ao controle pblico sobre as aes a ela relacionadas (ALMEIDA, 2008; AVRITZER, 2008; CUNHA, 2009; LCHMANN, 2002; ROSENBERG, 2005). Nesse sentido, um primeiro passo definir os parmetros de anlise e as variveis a serem observadas. Uma possibilidade metodolgica apontada por Skocpol e Somers (1980) e por Rosenberg (2005), que consideram que estudos comparados podem utilizar-se da demonstrao paralela da teoria, em que se verifica a sua validade ou de hipteses a ela relacionadas, identificando-se suposies-chave que devem ser exploradas e testadas. A teoria que foca na relao entre democracia e deliberao oferece bases normativas que se tm revelado teis para estudos empricos nesse campo. Baseado nessa premissa, o artigo apresenta uma proposta metodolgica para avaliao da deliberao democrtica, expondo seus princpios essenciais e algumas variveis que podem influenciar positiva ou negativamente a qualidade dos fruns participativos.
2 DEMOCRACIA E DELIBERAO: BASES NORMATIVAS
Um pressuposto geral da teoria que informa a democracia deliberativa de que a legitimidade das decises polticas decorre de procedimentos dos quais participam aqueles que possivelmente sero afetados por elas (HABERMAS, 2003). Alguns tericos entendem que, para que isso ocorra, necessria a existncia de fruns deliberativos plurais e inclusivos, destacados do sistema poltico, mas que com ele estabeleam algum nvel de interao, com capacidade de produzir decises legtimas acerca de aes pblicas, aproximando cidados e responsveis pelas polticas pblicas. Seriam espaos institucionais que articulam sociedade e Estado e que conectam deliberao e resultados em situao de pluralidade de valores e concepes (COHEN, 2000; BOHMAN, 2000; LCHMANN, 2002; GUTMANN; THOMPSON, 2004). Para os deliberacionistas, h princpios ou requerimentos, de carter procedimental e/ou substantivo, que devem fundamentar a criao, a organizao e o funcionamento dos fruns ou espaos deliberativos. So eles: 1) Igualdade de participao todos os cidados de uma comunidade poltica devem ter assegurada a igual oportunidade para o exerccio do poder poltico ou para exercer influncia poltica sobre quem o pratica (MANIN, 1987; COHEN, 1997; GUTMANN; THOMPSON, 2003).
A anlise da deliberao democrtica: princpios, conceitos e variveis relevantes
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2) Incluso deliberativa Todos aqueles que esto sujeitos ao poder poltico e consequncia de suas decises devem ter seus interesses e razes considerados no processo de discusso e de deciso que autoriza o exerccio desse poder e produz as normas vinculantes (MANIN, 1987; BOHMAN, 1996; COHEN, 1997; DRYZEK, 2000a; PETTIT, 2003; BENHABIB, 2007). 3) Igualdade deliberativa Todos os que participam da deliberao devem ter a mesma oportunidade de apresentar suas razes, mesmo que haja distribuio desigual de recursos (materiais e informacionais) e de poder (igualdade substantiva); as regras que regulam a deliberao valem para todos (igualdade formal): apresentar questes para a agenda, propor solues, oferecer razes, iniciar o debate, voz efetiva na deciso, dentre outras (BOHMAN, 1996; COHEN, 1997; GUTMANN; THOMPSON, 2004; BENHABIB, 2007). 4) Publicidade O espao social em que deve ocorrer a deliberao, os procedimentos e os meios do debate e da deciso e a natureza das razes oferecidas devem ser pblicos e coletivos (BOHMAN, 1996; GUTMANN; THOMPSON, 2000, 2004; PETTIT, 2003). 5) Reciprocidade/razoabilidade Os participantes reconhecem-se e respeitam-se mutuamente como agentes morais e, por isso, devem uns aos outros as justificaes pelas leis que os obrigam mutuamente e pelas polticas pblicas que eles promulgam coletivamente. Nesse sentido, as razes a serem expostas ao debate devem ser compreendidas, consideradas e potencialmente aceitas ou compartilhadas com os demais (BOHMAN, 1996; COHEN, 1997; GUTMANN; THOMPSON, 2000, 2003, 2004; BENHABIB, 2007). 6) Liberdade Devem ser asseguradas as liberdades fundamentais (de conscincia, de opinio, de expresso, de associao) e as propostas no devem ser constrangidas pela autoridade de normas e requerimentos dados a priori (MANIN, 1987; COHEN, 1997). 7) Provisoriedade As regras da deliberao, o modo como so aplicadas e os resultados dos processos deliberativos so provisrios e podem ser contestados (GUTMANN; THOMPSON, 2004; BENHABIB, 2007). 8) Conclusividade A deliberao deve gerar deciso racionalmente motivada, ou seja, decorrente de razes que so persuasivas para todos (COHEN, 1997; ARAUJO, 2004). 9) No tirania A deciso deve decorrer das razes apresentadas e testadas e no de influncias extrapolticas emanadas de assimetrias de poder, riqueza ou outro tipo de desigualdade social (BOHMAN, 1996; DRYZEK, 2000b).
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10) Autonomia Existncia de condies que possibilitem a participao igualitria e encorajem a formao deliberativa de preferncias e o exerccio das capacidades deliberativas. A autonomia implica que as opinies e preferncias dos participantes sejam determinadas por eles mesmos e no por circunstncias e relaes de subordinao (COHEN 1997, 2000). 11) Accountability Os argumentos utilizados pelas partes, que oferecem razes morais publicamente, devem resistir ao escrutnio de ambos os lados e podem ser revistos (GUTMANN; THOMPSON, 2000). Dentre os princpios enumerados, percebe-se o destaque e quase unanimidade dos autores quanto a igualdade de participao, incluso deliberativa, igualdade deliberativa, publicidade, razoabilidade e liberdade. A nfase normativa dada igualdade e incluso instiga a anlise da aplicabilidade desses princpios em sociedades marcadas por desigualdades estruturais, como o Brasil, em que h garantias de igualdade formal, mas efetiva desigualdade socioeconmica, que se reflete nos processos e decises polticas que perpetuam essas e outras desigualdades (YOUNG, 2003). Considerando que OPs e conselhos de polticas so instituies que tm natureza deliberativa e esto associadas a experincias participativas que sustentam e orientam a definio dos participantes da deliberao, bem como as caractersticas marcadamente desiguais que informam a sociedade brasileira e precedem a participao nessas instituies, alguns dos princpios elencados pela teoria ganham destaque quando se trata da anlise dessas instituies. Um primeiro princpio o da igualdade deliberativa, entendida como a participao igualitria (nos aspectos formais e reais) no processo decisrio. Ou seja, todos os participantes devem ter as mesmas oportunidades de colocar temas para a agenda, iniciar o debate, oferecer suas razes, participar das discusses, propor solues para os problemas e decidir. A sua importncia corresponde possibilidade de que os espaos deliberativos reduzam a influncia de desigualdades preexistentes e que os processos deliberativos incorporem todos os atores envolvidos na rea de poltica pblica, em condies de relativa igualdade. Um segundo princpio o da publicidade, compreendida como a condio aberta e pblica dos procedimentos, do debate, das disputas e da definio coletiva do interesse pblico e da razo que informa esse interesse, qualidade que se expressa na transparncia, na visibilidade, no controle pblico e no contedo dos temas deliberados. Esse princpio visa assegurar o carter pblico dos debates e decises, seja quanto transparncia, seja quanto ao tipo de questes levadas deliberao. Um terceiro princpio o da pluralidade, que exprime a diversidade e pressupe reconhecer o outro como igual; mais do que a convivncia com a diferena
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e a tolerncia (princpios liberais), indica a aposta na manifestao do conflito e na produo de acordos por meio do dilogo, apontando para o potencial autorreflexivo do conflito na construo de interesses comuns. Nessa perspectiva, a pluralidade abarca os princpios da incluso deliberativa, da reciprocidade e da liberdade. A importncia desses preceitos para a anlise decorre da frequente tenso entre uma cultura poltica conservadora renitente e uma cultura poltica democrtica que perpassa a criao e o funcionamento dessas instituies. Assim, entende-se que a qualidade dos processos deliberativos realizados nos OPs e conselhos de polticas pode ser verificada a partir da ideia de efetividade deliberativa, que corresponde sua capacidade de produzir resultados relacionados s funes de debater, decidir, influenciar e controlar determinada poltica pblica. Essa efetividade se orienta pelos princpios da teoria e se expressa na institucionalizao dos procedimentos, na pluralidade da composio, na deliberao pblica e inclusiva, na proposio de novos temas, no controle e na deciso sobre as aes pblicas e na igualdade deliberativa entre os participantes.
3 OS DESAFIOS PARA A ANLISE DA DELIBERAO DEMOCRTICA
O quadro normativo que orienta o conceito de efetividade deliberativa coloca para os estudiosos uma srie de questes em relao possibilidade de que tais expectativas se concretizem empiricamente. A anlise de instituies que possibilitam a participao cidad e a ampliao do debate pblico tem demonstrado que os resultados deliberativos no dependem apenas de variveis afins aos procedimentos internos que estruturam o processo argumentativo e decisrio, por exemplo, o desenho institucional (FARIA, 2007), mas da sua conjuno com fatores exgenos e anteriores deliberao, como o associativismo local e o projeto poltico do governo (AVRITZER; NAVARRO, 2003; AVRITZER; WAMPLER, 2004; AVRITZER, 2007; CUNHA, 2007, 2009). No entanto, para avanar na caracterizao da qualidade da deliberao, dos seus procedimentos e resultados, tendo os princpios deliberativos como referncia (MANSBRIDGE, 2003), existem algumas lacunas que ainda merecem ser exploradas, uma vez que interferem na operacionalizao dos ideais deliberativos. As principais delas se referem necessidade de se identificar quem institui e quem participa da deliberao, os tipos de desigualdades que convivem com a deliberao, a influncia do tipo de poltica e do bem em disputa e o impacto da presena de questes conflituosas, autointeresse e argumentos estratgicos para a legitimidade democrtica. Em primeiro lugar, quem institui? e quem participa da deliberao? so duas questes pragmticas que definem a natureza e a substncia da troca pblica que ocorrer em encontros deliberativos (BUTTON; RYFE, 2005). Sendo assim, avanar na caracterizao dos diferentes encontros pode ajudar a compreender suas consequncias para a efetividade deliberativa. No Brasil, as duas experincias
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mais difundidas OPs e conselhos de polticas so institudas pelo governo, seja pela vontade prpria do administrador, seja por imposio legal. Embora alguns autores defendam a impossibilidade da deliberao autntica dentro do aparelho estatal (DRYZEK, 2000b) e pesquisas venham mostrando as tentativas de dominao por parte do Estado e a dificuldade de lidar com a pluralidade (TATAGIBA, 2002; MACHADO; BAPTISTA; KORNIN, 2004), a institucionalizao da participao pelo governo permite que se avance num conceito de esfera pblica que, alm de produzir posies e influenciar no sistema administrativo (HABERMAS, 2003), tambm produz decises vinculantes (AVRITZER, 2002; FRASER, 2003). importante analisar nos espaos concretos de interao entre Estado e sociedade em que medida h uma disposio daquele em partilhar o poder de deciso e uma coordenao entre os atores que permita melhorar a accountability poltica. Em relao definio de quem participa, esta uma varivel que vem se apresentando muito relevante para determinar a qualidade do encontro deliberativo. Para Lchmann (2009), o OP seria mais inclusivo, na medida em que articula o elemento de participao (autoapresentao) e da representao, no momento da votao dos delegados e conselheiros. Sendo assim, o OP permite a incluso de todos os indivduos interessados em participar, alm de amarrar o atendimento das demandas (e que afetam de forma mais direta os setores mais carentes e dependentes dos servios estatais) participao, mobilizando os moradores para a garantia da representao (de seu bairro e regio), e resultando em um importante potencial de incluso de setores mais pobres da populao e com menor escolaridade. J no caso dos conselhos de polticas, a participao est atrelada ao pertencimento a organizaes ou entidades da sociedade civil, uma vez que so elas que tm representao nos conselhos, o que limita o nmero e os indivduos que tero assento. Nestes casos, preciso prestar ateno se a seleo desses representantes transparente e democrtica, como forma de aprimorar a deliberao (COELHO; POZZONI; MONTOYA, 2005), bem como verificar a diferena entre processos de autorizao e prestao de contas entre conselheiros e como estes resultados afetam a qualidade deliberativa (ALMEIDA, 2010). Ademais, por serem espaos de representao, nos quais uma pequena parte dos indivduos que mora na cidade tem acesso e condies de disputar influncia, preciso que a definio de quem participa seja mais plural, em relao possibilidade de incorporao dos diferentes interesses e perspectivas, e que o conselho e suas deliberaes estejam abertos ao escrutnio pblico. Outro ponto que merece destaque em relao a quem participa diz respeito possibilidade de que tais encontros incorporem grupos menos mobilizados e mais vulnerveis. No caso dos conselhos, esse um elemento que precisa ser considerado na anlise.
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O segundo ponto a ser avaliado na operacionalizao da deliberao refere-se ao reconhecimento da existncia de desigualdades. Como observam Cohen e Rogers (2003), a possibilidade de que estes mecanismos neutralizem ou diminuam assimetrias de poder est pautada numa posio que considere tais desigualdades. Os autores apontam que os modelos de Habermas e de Cohen sobre o procedimento deliberativo ideal no incluem a preocupao com as desigualdades de poder e, portanto, no preveem em que condies atores em vantagem iro aceitar a disciplina de decidir questes em comum e a ideia democrtica de pessoas como iguais (COHEN; ROGERS, 2003). Baseados na anlise de Isaac e Heller (2003) de que a instituio de espaos participativos pode possibilitar empowerment, mas no deliberao, Cohen e Rogers mostram que nos casos de grande desigualdade preciso haver uma disposio do governo e mudanas institucionais concretas que alterem as relaes de poder a fim de que a deliberao se efetive. Esse seria, na viso dos autores, o caso do OP de Porto Alegre, que possibilitou uma efetiva redistribuio de poder e a mudana de um padro anterior de desigualdade. Para Cohen e Rogers, a ingnua crena sobre a autonomia da razo em relao realidade poltica ou sobre a capacidade de a razo derrotar o poder dos grupos em vantagem no capaz de construir um projeto de democracia deliberativa. Ciente da necessidade de incorporar a desigualdade na concepo de deliberao legtima, Mansbridge (2003) ressalta que os tericos devem se preocupar em analisar quais desigualdades so mais perversas para a legitimidade deliberativa e quais podem ser ignoradas sem grandes danos. Algumas desigualdades tm srias consequncias para a legitimidade democrtica do processo, como por exemplo evitar que preferncias ou que alguns interesses, que poderiam ajudar na produo de solues para problemas comuns, possam emergir na deliberao; prevenir que indivduos tirem proveito do processo deliberativo para desenvolver suas faculdades e/ou fazer com que alguns participantes sejam menos respeitados do que outros. As diferenas nas habilidades comunicativas ou no conhecimento tcnico necessrio para deliberao de algumas questes podem ter esse efeito perverso de desigualdade na expresso de preferncias e opinies e no desrespeito em relao a uma fala mais localizada e pautada na vivncia do problema. Contudo, no se deve voltar tese de irracionalidade das massas e impossibilidade da participao, mas avaliar que tipos de solues so viveis. Em terceiro lugar, importante avaliar o tipo de interesse e poltica que est em jogo. Nesse sentido, importa investigar se so espaos formados para resolver problemas diretos de polticas pblicas, de bens mais localizados ou para aprimorar e promover o esclarecimento de questes. Essas so perguntas centrais visto que podem iluminar a forma como espaos participativos interagem com o sistema representativo, as expectativas deliberativas para essas esferas e quais grupos sero mais propcios de participar em cada experincia. O impacto que a
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definio do bem em jogo tem na seleo dos atores e no tipo de motivao participao fundamental para entender como se estrutura a deliberao e quais so os procedimentos necessrios para administrar conflitos e criar um ambiente mais propcio ao atendimento das condies mnimas para deliberao. No OP, Abers (2003) destaca que o autointeresse em obter infraestrutura para seu bairro e melhorar suas vidas o que move as pessoas, primeiramente, a participar, no o desejo de deliberar. De acordo com a autora, muito menos provvel que pessoas ordinrias participem de arenas em que os interesses so difusos e, nesses casos, o autointeresse tem o papel central de dar incio deliberao. Tendo em vista a natureza conflituosa da matria em questo no OP o oramento pblico e a distribuio de recursos impossvel pensar num processo puramente deliberativo, sem que ocorra em algum momento a barganha estratgica. Todavia, no se pode esquecer de que h espao para um processo de aprendizado deliberativo, na medida em que as pessoas ganham experincia com o debate pblico. Em relao aos conselhos, o tipo de poltica pblica vem se mostrando uma varivel que altera os resultados da troca deliberativa, haja vista as diferentes tradies de organizao, a estrutura de funcionamento da poltica pblica e os recursos de que dispe (CORTES, 2002, 2009). Pesquisas realizadas em conselhos de sade, assistncia social e dos direitos da criana e do adolescente revelam como a delimitao do campo da poltica e do bem em questo tambm tem uma influncia no pblico que delibera. Desse modo, os diferentes atores que se mobilizam para instituir e participar destas esferas e os variados objetivos e estratgias de enfrentamento da poltica pblica tm impacto sobre o processo deliberativo, tanto do ponto de vista discursivo, quanto decisrio (AVRITZER, 2010). Ao retirar o carter ingnuo da deliberao e reconhecer as relaes de poder que permeiam esses encontros, preciso se perguntar sobre o grau de conflito e o tipo de resultado esperado para a boa deliberao. Essa ideia leva ao quarto ponto de anlise a presena de conflito, autointeresse e argumentos estratgicos na deliberao que no est diretamente relacionado com os fatores exgenos que limitam ou potencializam a deliberao, mas com a prpria definio do que se entende por efetividade deliberativa. Essa questo foi pouco explorada pelas pesquisas e precisa de uma ateno maior no futuro para que se possa entender melhor o que se passa nesses encontros. A boa deliberao, de acordo com alguns autores, requer o movimento em direo ao consenso, tentando minimizar ou suprimir os elementos de conflito existentes, seja na opinio ou nos interesses dos participantes (MANSBRIDGE, 2003). Porm, anlises de espaos concretos de deliberao indicam que existem dois limites nessa concepo de boa deliberao: o primeiro diz respeito complicada conexo entre bem comum e interesses parciais e o segundo refere-se difcil institucionalizao de um processo decisrio baseado no consenso, sem incorporar outras estratgias de negociao.
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Primeiramente, tericos ligados defesa da representao de grupos e minorias denunciam os limites do ideal deliberativo de imparcialidade, responsvel por aprofundar desigualdades existentes na esfera pblica e reduzir diferenas a uma unidade de sentimentos, afiliao e pontos de vista (WILLIAMS, 2000; FRASER, 2003; YOUNG, 2000; SQUIRES, 2000). Young (1997) argumenta que um processo deliberativo precisa considerar as diferenas entre grupos e permitir a explicitao dessas diferenas, a fim de que os participantes sejam capazes de julgar objetivamente o mrito da proposta, a partir da considerao da experincia, do conhecimento e dos interesses dos outros. Fraser (2003) refora esse argumento ao apostar que o bem comum no pode ser presumido com antecedncia, sendo necessrio publicizar conflitos privados a partir do debate e da contestao, para evitar que desigualdades de gnero e classe, por exemplo, continuem a operar informalmente e se perpetuem formalmente. Em face dessa constatao, preciso verificar se os espaos deliberativos vm contribuindo para perpetuar diferenas ou mascarar conflitos. Alm disso, ao reconhecer a existncia de interesses, faz-se necessrio conhecer em que medida possvel manter a legitimidade da deliberao, em polticas que requerem a ateno parcialidade. Reconhecida a parcialidade e a existncia de questes conflituosas, o consenso imprescindvel ou pode-se aceitar algum nvel de negociao e ao estratgica? Esses problemas levam ao segundo limite da definio de boa deliberao, a saber, a necessidade de se chegar a decises consensuais. Para Melville, Willingham e Dedrick (2005), a viso dos partcipes no muda, mas alterada pela deliberao. No h consenso, mas uma mudana de percepo do outro, com o qual voc discorda. Nesse sentido, indivduos esto abertos para identificar um terreno comum (common ground) para a ao pblica e definir mais amplamente a direo aceitvel para essa ao. De acordo com os autores, aes ou polticas assim baseadas so aquelas aceitveis por um grupo de indivduos que, embora ainda tenham valores e opinies diferenciados, possuem um quadro compartilhado de referncia ou senso de direo. Bohman (1996) vai na mesma linha de pensamento ao propor que os atores, independentemente de suas diferenas sociais, polticas e culturais, podem concordar, via participao, em cooperar no intuito de se alcanar uma lei legtima (FARIA, 2008). Para Bohman, o objetivo no que os atores abram mo de seus interesses, mas que consigam operar em conjunto com outros, respeitando-os, na medida em que os consideram interlocutores vlidos e respondam a eles. Para Mansbridge (2003), a busca de solues via um common ground no enfatiza nem o potencial para o conflito, nem o potencial para a comunalidade, sendo necessrio avaliar quais tipos de interaes pblicas direcionam para decises mais unitrias e quais precisam introduzir outros tipos de estratgias. Embora a estratgia esteja ausente do modelo deliberativo, uma vez que esta, em Habermas,
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pertence ao campo da racionalidade administrativa, alguns autores propem que a estratgia faa parte da deliberao. Dependendo do interesse em questo e do tipo de arranjo deliberativo, o resultado pode levar barganha, que para Shapiro (2006) considerada uma situao inferior deliberao, mas superior dominao; e para Mansbridge (2003) pode ser vista como um resultado deliberativo, desde que ambas as partes concordem com a equidade da barganha. Essas, sem dvida, so questes que merecem maior desenvolvimento e pesquisas que ajudem a iluminar em que sentido a estratgia ou a ausncia de consenso pode minar a efetividade deliberativa. Ademais, no se sabe ainda que tipo de encontros e questes promovem decises unitrias, direcionam para um common ground ou explicitam ainda mais os conflitos.
4 CONSIDERAES FINAIS: O QUE SE PODE ESPERAR DA TEORIA DELIBERATIVA?
A existncia de espaos concretos de deliberao de polticas pblicas entre Estado e sociedade vem demonstrando que possvel transformar princpios formulados no plano terico em variveis e indicadores empricos factveis de observao e anlise. No Brasil, onde o campo de experimentao participativa vasto e diversificado, a ateno teoria democrtica deliberativa tem permitido testar alguns de seus ideais e hipteses, com o objetivo de avaliar suas possibilidades de operacionalizao e os tipos de resultados produzidos no que se refere qualidade dos processos deliberativos que ocorrem nas instituies participativas (IPs). importante ressaltar que, primeiramente, tanto do ponto de vista da teoria deliberativa, quanto do discurso e expectativas daqueles que lutaram pela implementao de espaos de participao cidad no Brasil, havia um forte componente normativo e valorativo no que diz respeito aos efeitos democrticos da deliberao e transformao do padro de relacionamento entre Estado e sociedade. Num segundo momento, a ausncia ou fraca correspondncia entre tais princpios e ideais e a operao das IPs parece ter frustrado os analistas que passaram a destacar as dificuldades desses espaos em traduzir as promessas presentes na sua criao em resultados positivos no que diz respeito tica da deliberao democrtica. Nos ltimos anos, o avano nas pesquisas, no Brasil e no exterior, contribuiu para que os estudos deliberativos entrassem numa terceira fase, na qual no mais preciso jogar o beb fora junto com a gua do banho. A capacidade de conselhos e OPs, por exemplo, de produzirem um processo decisrio marcado pelo debate, contestao de ideias e pela deciso democrtica no dada como garantida, mas depende da interao e combinao de algumas variveis e contextos sociopolticos. Alm disso, os estudos deliberativos parecem caminhar para expectativas mais realistas que incorporem a dimenso de poder e as desigualdades presentes nos espaos pblicos, sem, contudo, perder o seu flego normativo ao se preocupar com as consequncias das desigualdades para a legitimidade democrtica.
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guisa de concluso, o futuro da democracia deliberativa est diretamente relacionado com a capacidade da teoria e empiria interagirem e influenciarem-se mutuamente, de modo a produzirem um conhecimento permanentemente aberto crtica e reviso. S assim ser possvel vislumbrar propostas mais criativas e frteis para o aperfeioamento das instituies democrticas.
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CAPTULO 8
DESENHO INSTITUCIONAL: VARIVEIS RELEVANTES E SEUS EFEITOS SOBRE O PROCESSO PARTICIPATIVO
Claudia Feres Faria Uriella Coelho Ribeiro
1 INTRODUO
O processo de redemocratizao no Brasil foi marcado, dentre outras coisas, pela organizao da sociedade civil na proposio de incrementos que visavam democratizar a democracia. Exemplo paradigmtico destas proposies encontra-se na reivindicao de participao dos atores sociais na gesto e no controle de polticas sociais. A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) revelou a concretizao normativa destas demandas na medida em que, a partir dela, uma nova legislao participativa foi implementada, o que viabilizou a abertura e a posterior institucionalizao de um conjunto de novos canais de participao, dentre os quais se destacam os conselhos de polticas. A criao desses espaos baseou-se na crena de que eles impulsionariam a democratizao das relaes sociais e dos processos polticos e, simultaneamente, proporcionariam maior eficcia gesto das polticas pblicas. O potencial democratizante dessas instituies estava diretamente relacionado capacidade inclusiva desses espaos uma vez que deveriam promover e abrigar a participao de novos atores e novas temticas. Uma composio diversificada possibilitaria, assim, mltiplas perspectivas e a presena de negociao entre elas, em especial, as dos grupos historicamente excludos e em situao de vulnerabilidade. Ou seja, esses espaos foram pensados com vistas a gerar prticas horizontais de participao e de negociao, a empoderar grupos sociais em situao de excluso e vulnerabilidade e a reforar vnculos associativos (SANTOS JNIOR; AZEVEDO; RIBEIRO, 2004, p. 18). Passadas mais de duas dcadas, estas inovaes vm se revelando um grande desafio prtico e terico na medida em que as expectativas geradas em torno destas inovaes nem sempre se tornaram realidade (TATAGIBA, 2002; COELHO et
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al., 2010). Diante dos fatos, a literatura especializada tem realizado estudos e discusses crticas acerca das prticas participativa e deliberativa no interior dessas instituies, do impacto destas prticas na gesto e no controle das polticas pblicas, bem como das possveis variveis que explicam a diferena de desempenho entre as instituies em tela. Estratgias metodolgicas diferentes, envolvendo mtodos quantitativos e qualitativos, passaram a ser mobilizadas com o objetivo de aferir a capacidade dessas instituies participativas (IPs) em realizar (ou no) alguns princpios bsicos que nortearam sua criao como a equidade e a pluralidade na participao, a publicidade e o controle da poltica e a promoo de maior justia na distribuio de bens pblicos. Neste sentido, parte dos trabalhos que estudam as dinmicas internas dessas instituies analisa tais prticas a partir da identificao dos atores sociais e polticos que delas participam, valendo-se de mtodos quantitativos como surveys (FARIA, 2010; FUKS; PERISSINOTTO; RIBEIRO, 2003) e da anlise dos processos de discusso e deciso que nelas ocorrem, usando mtodos como a observao participante e/ou a anlise das atas que contm os registros das reunies (CUNHA, 2007, 2009, 2010; ALMEIDA, 2006, 2010). Outro conjunto de pesquisas tem realizado anlises sobre as regras de funcionamento desses espaos, acreditando que elas podem tanto identificar a presena ou no dos princpios que nortearam a criao dessas instituies quanto potencializar sua realizao, dado que as normas e os procedimentos funcionam, simultaneamente, como catalisadores e limitadores da ao de diferentes atores e grupos que ali se apresentam (TATAGIBA, 2004; FARIA, 2007; FARIA; RIBEIRO, 2010). Por meio da anlise documental, tais estudos buscam mostrar que as variveis referentes s normas e, consequentemente, ao desenho institucional interferem no desempenho dessas novas instituies. Este artigo se insere neste segundo campo de estudos e seu objetivo mostrar, por meio de um conjunto de regras empiricamente analisadas por trabalhos diversos, como as variveis institucionais podem impactar as dinmicas participativas, deliberativas e representativas dessas instituies. Para tal, na seo 2, mostraremos a centralidade assumida pelas regras e instituies na literatura sobre participao e deliberao, bem como as variveis institucionais selecionadas e o impacto que apresentam nas dinmicas supracitadas. Na seo 3, conclusiva, os limites e os potenciais desta aposta sero retratados.
Desenho institucional: variveis relevantes e seus efeitos sobre o processo participativo
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2 AS VARIVEIS INSTITUCIONAIS E OS SEUS IMPACTOS SOBRE O PROCESSO PARTICIPATIVO 2.1 Uma perspectiva terica
A varivel institucional vem ganhando centralidade nas discusses sobre IPs e instituies deliberativas. Fung e Wright (2003), particularmente, insistem na sua importncia para a efetividade, a equidade e a extenso da participao e da deliberao no interior delas, uma vez que ela oferece os parmetros regras e procedimentos para a sua atuao. Dado que os desenhos no so neutros, suas escolhas e variaes incidem diretamente nessa atuao, produzindo, assim, uma srie de consequncias para os resultados da participao. Neste sentido, possvel afirmar, seguindo Fung (2004), que o desenho escolhido pode incidir: i) no carter da participao em termos de quantidade, vieses e qualidade da deliberao; ii) na capacidade de informar os representantes, os cidados e de fomentar as habilidades da cidadania; iii) na relao com o Estado em termos de controle pblico, justia das polticas e sua eficcia; bem como iv) na capacidade de mobilizao popular. Stenier et al. (2004), ao empreenderem uma anlise extensa sobre a deliberao em um contexto institucional diferente, quatro Legislativos nacionais, enfatizam igualmente a centralidade do desenho institucional bem como da natureza das questes debatidas para a qualidade do discurso. Segundo os autores, tais variveis, embora no predeterminem os nveis da participao e de discusso, explicam a variao nestes mesmos nveis e, consequentemente, nos resultados polticos encontrados (p. 74). ndices de qualidade do discurso1 variam, portanto, de acordo com os fatores institucionais vinculados aos diferentes legislativos analisados e com a natureza das questes debatidas (p. 79). Assim como as anlises realizadas pelos autores supracitados, os estudos sobre os conselhos tambm apostam no desenho institucional como um preditor importante do seu desempenho (CORTES, 2004; TATAGIBA, 2004; FARIA, 2007; FARIA; RIBEIRO, 2010). O formato institucional define, por exemplo, quem pode participar, quem tem direito a voz e a voto, como so debatidos os temas, quais temas, quais recursos informacionais esto disposio dos participantes, como os membros so selecionados, dentre outras questes. Tais estudos tm destacado regras levantadas a partir de documentos especficos que regulam o funcionamento dessas instituies. So eles: as Leis de Criao e de Alterao dos conselhos e seus Regimentos Internos (RIs). Uma anlise cuidadosa sobre estes documentos oferece informaes importantes sobre o nvel de institucionalizao, de democratizao,
1. ndice formulado pelos autores com base nos princpios da tica do discurso de J. Habermas. Ver Steneir et al. (2004, cap. 3, p. 43-73).
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bem como de representao desses espaos. A subseo seguinte traz uma discusso a partir de resultados observados pela literatura corrente.
2.2 Uma perspectiva emprica
A institucionalizao dos conselhos pode ser medida a partir de informaes sobre: i) o tempo de existncia dessas instituies; ii) a existncia de uma estrutura organizacional; e iii) a frequncia de reunies obrigatrias. Um tempo maior de existncia assim como a regularidade das reunies revelam, de forma direta, o grau de formalidade desses conselhos. Quanto maior a regulao sobre o seu funcionamento, mais institucionalizados so esses espaos. Na mesma direo, a presena de um conjunto de estruturas burocrticas tais como mesa diretora, secretaria executiva, cmaras ou comisses tcnicas e temticas indicam o quo organizados esto os conselhos. Assim como a previso de conferncias e a sua frequncia tambm apontam para uma organizao da poltica, uma vez que elas so partes importantes da estrutura que as compem. O potencial inclusivo e democratizante pode ser mensurado a partir de regras sobre: i) a composio, a pluralidade e a proporcionalidade nos conselhos. Do mesmo modo, esse potencial pode ser aferido a partir das regras em torno do ii) processo decisrio, no qual so analisadas as normas referentes a distribuio, concentrao e alternncia de poderes em relao a formulao das normas de funcionamento, definio da pauta e tomada de deciso. Mais do que pela presena dessas regras, o potencial democratizante dessas instituies revelado pela presena de regras qualificadas que garantam uma pluralidade de atores na formulao das normas, na definio da pauta e na tomada de deciso; alternncia de poder por segmento e a presena de comisses e conferncias. No que diz respeito composio, analisam-se informaes sobre a distribuio e a proporcionalidade de cadeiras entre os segmentos representantes do governo e da sociedade civil, divididas entre usurios, prestadores e trabalhadores. A composio tambm incide de forma direta nos processos de tomada de deciso no interior dos conselhos. As normas observadas referem-se, de um modo geral, aos atores que participam do processo e s formas de distribuio de poderes. Desse modo, analisa- se quem participa dos processos (a composio) e quem possui maiores condies para se expressar e influenciar nas decises, dando destaque s informaes sobre quem pode presidir os conselhos e os poderes que esse cargo concentra. Os processos decisrios podem ser analisados a partir dos critrios que regem os processos de votao: as normas acerca de quem elabora a pauta dos conselhos e como ela pode ser alterada; e dos critrios sobre quem pode propor alteraes nos RIs. Essas informaes regulam todo o processo de tomada de deciso. Como se sabe, a pauta composta pelos assuntos que sero deliberados pelos participantes. Nesse sentido, sua construo indica a capacidade dos atores de intervir
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no processo decisrio. Uma pauta construda coletivamente, em plenrio ou em rgos colegiados, uma boa preditora do grau interno de democratizao dessas instituies, uma vez que mais vozes estaro inseridas nesse processo. Por outro lado, uma pauta construda somente pela presidncia do conselho, independentemente do segmento que a ocupe, indica um grau de democratizao mais baixo. Os conselhos tambm possuem regras relativas ao processo de alterao dos seus RIs. Essa dinmica importa, uma vez que as prticas dos conselhos so reguladas formalmente pelos seus regimentos internos. Como j apontado, desde a sua criao, essas instituies esto passando por modificaes recorrentes. Nesse sentido, saber quem as faz, e como, se torna importante. A importncia da presidncia est relacionada com o fato de os conselhos se estruturarem, de um modo geral, em torno desse cargo e da mesa diretora. Desse modo, tal importncia diretamente proporcional s funes que o cargo desempenha, afetando assim as formas de distribuio e concentrao de poderes. As regras dos conselhos estudados mostram que a presidncia detm poderes e prerrogativas diferenciados, como, por exemplo, a prerrogativa de conduzir os trabalhos junto com a mesa diretora, de desempatar qualquer conflito no interior desses espaos, bem como de decidir determinadas questes ad referendum. Portanto, a presidncia concentra poder. Saber quem ocupa a presidncia e como se chega ao cargo torna-se relevante para avaliarmos o processo democrtico no interior dessas instituies. J havamos chamado a ateno para os efeitos perversos oriundos da indicao nata dos secretrios das respectivas polticas s quais os conselhos esto vinculados para ocupar o cargo de presidente do conselho. Esse monoplio no s fere o princpio representativo, assentado no consentimento dos representados para com a liderana, seja ele por via eleitoral ou no, como configura, de antemo, a preponderncia do governo ante os demais segmentos que participam dessas instituies (FARIA, 2007; FARIA; RIBEIRO, 2010). A dinmica do processo decisrio tambm abordada, a partir da anlise de um conjunto de informaes sobre as estruturas de funcionamento que capacita os atores a tomarem suas decises. Da a avaliao da: iii) presena de comisses cuja funo qualificar cognitivamente o debate, bem como a iv) previso de conferncias que possibilitam a troca de informao entre diferentes atores com perspectivas diversas, qualificando a atuao dos conselheiros. Como j adiantamos, a inexistncia dessa estrutura pode ser um preditor forte do pouco compromisso dos conselhos com a capacitao dos seus conselheiros e, assim, da qualidade duvidosa de seu processo deliberativo, dado que, sem capacitao sobre a poltica em questo, os atores ali inseridos dificilmente participaro adequadamente do processo, principalmente em um contexto marcado pela presena forte de assimetrias informacionais entre representantes do governo e dos outros segmentos.
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Quando se trata da representao no interior dos conselhos, possvel elencar regras relativas ao processo representativo a partir de informaes sobre: i) a definio de entidades que tm acento nessas instituies; ii) o nmero de cadeiras destinadas a cada segmento; e iii) as formas pelas quais estas definies ocorrem. Esta anlise no visa incidir sobre o profcuo debate em torno da legitimidade da representao exercida no interior dos conselhos, mas somente discutir a representao a partir de regras que indiquem: i) a existncia de critrios que assegurem a pluralidade dos segmentos representados; bem como ii) a existncia de regras sobre as formas mais ou menos pblicas e democrticas que adquirem representao nessas instituies. No que diz respeito ao segundo ponto, a existncia ou no de normas que preveem quais entidades e/ou categorias de entidades tero assento nos conselhos pode afetar a pluralidade da representao nessas instituies. Como o nmero de vagas limitado, tais regras restringem a possibilidade de disputa democrtica entre uma variedade de organizaes e interesses que poderiam pleitear assento nos conselhos, tornando-os mais permeveis e inclusivos (ALMEIDA, 2010). Infere-se, portanto, que quanto menos as regras delimitarem as entidades ou as categorias de entidades que tero assento nos conselhos, maior ser a abertura desses espaos renovao e diversidade dos atores envolvidos. Assim como a pluralidade, a publicidade das aes dos conselhos pode ser aferida mediante a anlise da existncia ou no de critrios que possibilitem aos conselheiros obter informaes e repass-las a suas entidades de origem, constituindo, assim, um processo de influncia comunicativa. Representantes passam a informar suas decises com base nestas diversas informaes e discursos, assim como buscam repassar os resultados de suas ponderaes s suas bases. Para tal, regras referentes a frequncia das reunies dos conselhos, divulgao das mesmas e de sua pauta, obrigatoriedade de convocao de conferncias, bem como divulgao dos resultados das decises dos conselhos podem incidir positivamente sobre o carter pblico dessas instituies.
3 NOTAS CONCLUSIVAS
Se, por um lado, tanto a perspectiva analtica quanto a emprica ora apresentadas apontam a centralidade da varivel institucional na determinao do desempenho democrtico e distributivo das IPs em geral e dos conselhos em particular, por outro, igualmente importante ressaltar as mltiplas determinaes das possibilidades inclusivas dessas mesmas instituies. Inmeras anlises sobre o tema chamam a ateno para a importncia das variveis contextuais e polticas na determinao de ambas, a efetividade inclusiva e a redistributiva dessas instituies. Se as primeiras dizem respeito quelas variveis relativas
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aos contextos em que tais instituies vigoram, ganhando destaque dados relativos ao associativismo civil, s condies financeiras e administrativas do local onde tais instituies so criadas, assim como a prpria natureza das polticas pblicas vinculadas a tais instituies (BAIERLE, 1998; WARREN, 2001; AVRITZER, 2002, 2009; SILVA, 2003; MARQUETTI, 2003; CORTES, 2002; LCHMANN, 2005; TEIXEIRA; TATAGIBA, 2008), as segundas vinculam-se constelao de foras sociais envolvidas nessas instituies (FUNG; WRIGTH, 2003; AVRITZER, 2009; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006). A varivel poltica, especificamente, ganha destaque no s na determinao do sucesso dessas instituies, mas tambm na determinao do prprio desenho institucional que elas assumem. Segundo Avritzer (2009), em que pese a relevncia do desenho para a efetividade democrtica e distributiva das IPs, as variveis culturais e polticas importam dados que influenciam a escolha do prprio desenho institucional. Como no so neutros, os desenhos assumidos por essas instituies expressam claramente a constelao de foras sociais em interao em torno das mesmas. neste sentido que Dagnino, Olvera e Panfichi (2006) chamam a ateno para a convergncia de posies entre atores sociais e polticos na determinao de seu sucesso ou fracasso. Tal convergncia ganhar igualmente expresso no desenho institucional assumido por elas.
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CAPTULO 9
AS DIFERENTES INSTITUIES PARTICIPATIVAS EXISTENTES NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
1 INTRODUO
O captulo visa caracterizar os tipos de instituies participativas (IPs) existentes nos municpios brasileiros. O conceito se refere a mecanismos de participao criados por lei, emendas constitucionais, resolues ou normas administrativas governamentais que permitem o envolvimento regular e continuado de cidados com a administrao pblica, tanto diretamente quanto atravs de representantes, como ocorre com maior frequncia. So instituies porque no se constituem em experincias episdicas ou eventuais de participao em projetos ou programas governamentais ou de organizaes da sociedade civil ou do mercado. Ao contrrio, esto institudas como elementos caractersticos da gesto pblica brasileira. Diferem dos modos de participao eleitoral tpicos das democracias liberais, ao permitir a representao de interesses e a expresso de preferncias ao longo de legislaturas, entre os perodos eleitorais. Nesse sentido, fortalecem a democracia representativa, que no idntica democracia eleitoral, uma vez que a nfase na representao acentua o carter processual e circular (suscetvel ao atrito) das relaes entre as instituies estatais e as prticas sociais (URBINATI, 2006, p. 191). Como afirma Urbinati (2006, p. 195-196), a democracia representativa real foi construda ao longo da histria, nos mais diferentes pases, no apenas atravs de processos eleitorais altamente regrados e formalizados, mas tambm atravs de formas de participao direta ou de participao atravs de representantes designados por grupos de cidados ou entidades societais em fruns ou rgos com nveis diferenciados de institucionalizao na esfera estatal. Os critrios bsicos utilizados no captulo para a classificao dos diversos tipos de IPs levam em conta os seguintes aspectos: se a participao direta ou atravs de representantes; individual ou em coletividades; e nvel de institucionalizao. Assim so examinados quatro grandes grupos de IPs: mecanismos de participao
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individuais, que propiciam a apresentao de crticas, queixas e proposies; os processos conferencistas; os oramentos participativos (OPs) e os conselhos de polticas pblicas e de direitos. A partir dessa distino bsica realizada uma anlise dessas IPs que considera: sua relao com os governos; os tipos de participantes; as questes em pauta; natureza das regras que guiam seu funcionamento; papel institucional. As sees seguintes apresentam uma caracterizao dos quatro grupos de IPs. Ao final, um quadro sintetiza a anlise realizada.
2 MECANISMOS DE PARTICIPAO INDIVIDUAL
Os mecanismos de participao individual dos cidados so aqueles dispositivos que permitem ao indivduo manifestar suas preferncias sobre os servios e bens oferecidos diretamente pelo municpio ou cuja proviso regulada pelo governo municipal. Atravs deles o cidado pode apresentar queixas, avaliar a qualidade ou expressar seu nvel de satisfao com os bens e servios ofertados e apresentar sugestes ou proposies. Enquadram-se nessa categoria as pesquisas de satisfao de usurios e de beneficirios; servios que recebem demandas, sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet disque denncia e fale conosco, por exemplo ; e, principalmente, as ouvidorias. No parece haver dados sistematizados em nvel nacional sobre pesquisas de avaliao de qualidade ou de satisfao promovidas por prefeituras ou rgos pblicos municipais. No entanto, a prtica tem se difundido, ao menos nas capitais. H registro de pesquisas desse tipo em So Paulo (SO PAULO, 2010), Belo Horizonte (BELO HORIZONTE, 2010) e Porto Alegre (PORTO ALEGRE, 2010). Porm, provvel que tambm sejam realizadas por prefeituras de outras capitais e de cidades com certa capacidade instalada de gesto. Os servios que recebem demandas, sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet parecem ser mais comuns. Embora no existam dados sistematizados, h indicadores indiretos que permitem inferir o nvel de difuso. Segundo a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) realizada em 2009 (IBGE, 2009), naquele ano 94,2% dos municpios brasileiros dispunham de alguma forma de atendimento distncia. As mais utilizadas eram telefone convencional (84,0%) e internet (77,1%). Pginas de internet interativas estavam em funcionamento em 19% dos municpios. No mesmo ano, 26% deles tinham estrutura organizacional para recebimento de denncias de violao dos direitos humanos. A instituio de servios de ouvidoria tem sido estimulada pelo governo federal. Exemplo disso a oferta de R$ 100 mil para os municpios com mais de 100 mil habitantes criarem unidades de ouvidoria (PINTO, 2009). Em 2009, havia aproximadamente 182 ouvidorias municipais em atividade 3,3% (PINTO,
As diferentes instituies participativas existentes nos municpios brasileiros
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2009). O nmero pode ter crescido, graas ao estmulo do governo federal. Ao final de 2010, 23 capitais dos 27 estados (85,2%) e 11 (35,5%) dos 31 municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) tinham ouvidorias (GPPOS, 2010).
3 PROCESSOS CONFERENCISTAS
O segundo tipo de IP examinado so os processos conferencistas. Neles a participao se d principalmente atravs de representantes, atuando em reunies deliberativas. Apenas no nvel municipal h participao direta dos cidados. Mesmo assim, nas cidades maiores, isso ocorre apenas nos distritos. Nas reunies que congregam cidados que participam diretamente so escolhidos representantes para os nveis superiores do processo municipal e estadual. As conferncias nacionais participativas se institucionalizam na dcada de 1990, em diversas reas de polticas pblicas. Elas diferem de outras conferncias setoriais tradicionais, porque, em vez de serem reunies de experts para apresentao de recomendaes aos governos, renem atores estatais e societais com interesses e propostas para a rea. Os processos conferencistas podem se constituir como a grande conferncia setorial nacional de assistncia social, de sade, das cidades, da cultura, de educao, por exemplo ou como conferncias temticas, subsetoriais tais como, conferncias de sade mental, de sade da mulher, de sade bucal ou de vigilncia em sade. As conferncias tm carter eventual, em contraste com a regularidade e a frequncia com que se realizam reunies de conselhos de polticas pblicas ou de OPs. Mesmo a rea de sade que foi pioneira na implementao de conferncias nacionais participativas e que cedo institucionalizou os processos conferencistas as vem realizando a intervalos irregulares. A 8 Conferncia Nacional de Sade ocorreu em 1986 e seis anos depois se realizou a 9, em 1992. Entre a 9a e a 10a (1996) e a 10a e a 11a (2000), os intervalos foram de quatro anos. J entre a 11a e a 12a (2003) passaram-se trs anos, enquanto entre a 12a e a 13a (2008), cinco anos. Assim, as conferncias so fruns eventuais, complexos, constitudos ao longo dos meses que antecedem a conferncia nacional, iniciando-se nos municpios, progredindo ao nvel estadual e culminando em uma conferncia nacional. Em 2007, no processo que antecedeu a grande conferncia nacional de sade de 2008, foram realizadas conferncias municipais em cerca de 80% dos municpios do pas (4.430 em 5.564) (BRASIL, 2007). Seu funcionamento regulado por leis federais e por resolues administrativas, em geral, ministeriais, mas regras complementares relativas composio e dinmica de trabalho das conferncias so refeitas por ocasio de cada evento. Variaes nas regras de funcionamento das conferncias e as diferenas encontradas na comparao entre seus relatrios finais, tanto em relao s resolues
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como no que se refere ao instrumental conceitual que informa as interpretaes sobre a situao de cada rea, problemas, e possveis solues , resultam de mudanas macropolticas e na orientao ideolgica dos governos. No h dvida, no entanto, de que os conselhos de polticas pblicas, particularmente em nvel nacional, so decisivos no estabelecimento das regras complementares das conferncias, por meio da produo de resolues que definem a dinmica de trabalho de cada processo (NASCIMENTO, 2004; MLLER NETO et al., 2006). As conferncias se caracterizam por produzir decises aps discusses que, em muitos casos, levam a votaes. Mesmo que suas deliberaes no resultem em polticas que de fato venham a ser implementadas, elas participam da formao da agenda de debates setorial que predominar nos anos subsequentes sua realizao. Constituem-se como arenas democrticas e temporrias de debates, de mbito nacional, que favorecem a explicitao de demandas sociais locais. So mecanismos eficazes de canalizao de demandas sociais e de avaliao da situao de servios pblicos, especialmente na etapa municipal (MLLER NETO et al., 2006).
4 ORAMENTOS PARTICIPATIVOS
O terceiro tipo de IP que o artigo analisa so os OPs. Seus antecedentes podem ser encontrados nos governos municipais nos estados de So Paulo, Santa Catarina, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, na dcada de 1980, que desenvolveram formas de consulta popular em processos de deciso sobre o oramento. Essas experincias foram bem documentadas pelo Instituto Polis, que produziu um conjunto significativo de pesquisas que analisam diversas experincias de participao. Desde 1990, experincias de OP se disseminaram pelo pas. Entre 1989 e 2004, pelo menos 261 cidades de 23 estados brasileiros criaram processos que envolveram participao da populao nas decises sobre a alocao de recursos oramentrios (PLIS, 2006). Em 2005, na RMPA, em 16 de suas 31 cidades havia mecanismos de participao na deciso sobre os oramentos municipais (CORTES, 2005). Em 2007, foi criada a Rede Brasileira de Oramento Participativo, que congrega 57 municipalidades (RBOP, 2010). Cada uma dessas experincias tem suas prprias caractersticas. So grandes as diferenas em escala, em termos da populao a ser envolvida e do territrio abrangido, como tambm existem enormes variaes em termos de cultura poltica e de tradies poltico-institucionais de cada localidade atingida. No entanto, possvel identificar alguns elementos recorrentes em seus desenhos institucionais que permitem a classificao como OPs. O primeiro deles se refere origem da iniciativa de criao dos fruns. A Constituio Brasileira estabelece que a elaborao de propostas oramentrias de competncia exclusiva do Poder Executivo (BRASIL, 1988, Artigo 165).
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Assim, todos os processos de oramentao participativa so necessariamente criados por iniciativa dos dirigentes governamentais. A influncia dos gestores municipais em todo o processo forte, na medida em que, frente ausncia de uma regulamentao nacional algo semelhante aos princpios constitucionais que norteiam a organizao dos conselhos , a prpria existncia do processo depende do Poder Executivo municipal. Outras trs caractersticas comuns se referem: i) aos tipos de participante a serem envolvidos; ii) s questes que mais frequentemente entram em suas agendas para serem debatidas e decididas; e iii) aos aspectos mais gerais e recorrentes de sua dinmica de funcionamento. Os participantes potenciais so todos os cidados em idade eleitoral da cidade, mas a maioria daqueles que se envolvem oriunda de regies pobres. As decises tratam majoritariamente da alocao de despesas de capital e, por vezes, de despesas correntes. O Poder Executivo municipal o principal definidor da prpria existncia e da dinmica de funcionamento dos OPs. No obstante, as regras que regem seus trabalhos so, na prtica, resultado de um acordo entre a proposio inicial dos governantes e os representantes da sociedade civil envolvidos. Uma vez iniciado o processo, geralmente os regimentos dos OPs permitem que os prprios participantes redefinam as regras que norteiam os trabalhos. Ao ser alcanado um acordo, a agenda de debates e o cronograma das atividades se transformam em informaes pblicas. Tanto os participantes potenciais quanto aqueles que, de fato, se envolvem com os OPs, podem se preparar para os debates e acompanhar as decises que so tomadas. Os fruns podem combinar mecanismos de participao direta e indireta. A participao direta aconteceria, principalmente, no nvel das assembleias de bairros e de temticas. Nesses encontros, o oramento discutido em reunies pblicas, em geral, com a presena de ativistas dos movimentos sociais, moradores das diferentes regies da cidade, representantes governamentais e polticos. Eles procuram estabelecer as preferncias e eleger os delegados ou representantes que participaro dos nveis superiores de deliberao. Delegados de todos os distritos e regies negociam as prioridades em conjunto e, posteriormente, verificam se o que foi acordado est de fato sendo cumprido. As propostas deliberadas nas assembleias so aprimoradas e acompanhadas em fruns de coordenao que contam com a participao dos delegados. Embora existam processos de votao abertos para delegados ou mesmo para todos os eleitores da regio abrangida (participantes potenciais), uma caracterstica distintiva dos OPs, em relao a outros tipos de participao na definio de oramentos pblicos, o direito voz. Os participantes podem expressar suas preferncias durante encontros desenhados para fixar prioridades de gastos. A capacidade de controle dos gestores governamentais fica limitada pelo carter pblico das instncias de debate e pelo papel que lhes atribudo pelo regulamento
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decidido de forma consensual. Como as regras de funcionamento so o resultado de acordos consensuais, de fato possvel que atores sociais transfiram prticas e informaes da esfera social para a poltico-administrativa. Mesmo considerando que as decises tomadas se referem a uma parcela limitada do oramento, elas afetam todas as reas da administrao pblica, favorecendo a construo de consensos nos quais cada grupo de interesse precisa levar em conta as demandas dos outros participantes. No entanto, seu carter pouco institucionalizado, se comparado aos conselhos de polticas pblicas, os torna mais vulnerveis frente s mudanas no comando do Poder Executivo e, portanto, menor a tendncia de que se generalizem na gesto pblica do pas. Paradoxalmente, a mesma liberdade institucional, no sentido de criar regras prprias de funcionamento, que oferece aos gestores uma oportunidade nica de exercer experimentalismos na esfera governamental (SANTOS; AVRITZER, 2002, p. 54), tambm acaba se transformando num calcanhar de aquiles na hora de garantir a continuidade dos processos participativos diante das mudanas eleitorais dos governos.
5 CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS E DE DIREITOS
O quarto tipo de IP analisado so os conselhos de polticas pblicas. Seus antecedentes mais remotos so conselhos municipais de educao criados no sculo XIX e, na rea da previdncia social, os rgos administrativos colegiados Caixas e Institutos de Aposentadoria e Penses criados nas dcadas de 1920 e 1930 do sculo passado. Os conselhos de sade, criados pela Lei no 8.142, de 1990 (BRASIL, 1990), tornaram-se o paradigma que inspirou a constituio recente de conselhos em outras reas. A rpida disseminao de conselhos de polticas pblicas e de direitos pelos municpios do pas, desde a dcada de 1990, est relacionada induo para o estabelecimento dos fruns promovida por meio da transferncia de recursos financeiros federais para os nveis subnacionais de governo, condicionada, entre outros requisitos, constituio desses organismos. Existem conselhos nas reas de emprego e renda, assistncia social, desenvolvimento rural, educao, meio ambiente, planejamento urbano, segurana pblica, combate a drogas, para citar apenas alguns. H conselhos que tratam da garantia de direitos de crianas e adolescentes, dos negros, dos ndios, das mulheres, dos idosos, entre outros. A MUNIC do IBGE indaga sobre a existncia e funcionamento de 18 conselhos de polticas pblicas e de direitos. Conforme pode ser observado na tabela 1, em 2009 a maioria dos municpios apresentava conselho tutelar e conselhos municipais de sade, de direitos da criana e do adolescente, de educao e de meio ambiente. So fruns de reas de polticas pblicas que receberam incentivos federais para a sua criao. Os conselhos de direitos, de reas de polticas pblicas que no receberam incentivos ou cuja poltica de induo foi implantada recentemente, como o caso da cultura, no encontram o mesmo nvel de difuso.
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TABELA 1 Nmero e percentual de conselhos municipais por tipo de conselho existentes nos municpios brasileiros em 2009
Tipo de conselho Conselho Tutelar Conselho Municipal de Sade Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente Conselho Municipal de Educao Conselho Municipal de Meio Ambiente Conselho Municipal de Habitao Conselho Municipal de Direitos do Idoso Conselho Municipal de Cultura Conselho Municipal de Poltica Urbana Conselho Municipal de Esporte Conselho Municipal dos Direitos da Mulher Conselho Municipal de Segurana Conselho Municipal de Direitos da Pessoa com Deficincia Conselho Municipal de Transporte Conselho Municipal de Direitos da Juventude ou similar Conselho Municipal de Igualdade Racial ou similar Conselho Municipal de Direitos Humanos Conselho Municipal de Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais Total
Fonte: MUNIC/IBGE de 2009.
Nmero
5.472 5.417 5.084 4.403 3.124 2.373 1.974 1.372 981 623 594 579 490 328 303 148 79 4 5.565
%
98,3 97,3 91,4 79,1 56,1 42,6 35,5 24,7 17,6 11,2 10,7 10,4 8,8 5,9 5,4 2,7 1,4 0,1 100,0
As diferenas entre os tipos de conselhos so mais acentuadas do que entre os diversos tipos de OPs. As variaes so principalmente associadas ao arcabouo institucional de cada rea; cultura poltica e s tradies polticas de cada regio ou cidade; e s orientaes polticas e ideolgicas de dirigentes municipais. Mesmo assim, o desenho institucional desses fruns apresenta certas caractersticas em comum. Um conjunto de normas legais tais como a Constituio de 1988, emendas constitucionais e leis federais e atos administrativos ministeriais e dos prprios conselhos criaram fruns e estabeleceram quem deveria participar deles. Por exemplo, a Constituio estabeleceu a participao da populao na rea de assistncia social e da comunidade no sistema de sade (BRASIL, 1988, Artigo 204/II; Artigo 198/III). As leis que regulam a organizao dos sistemas de sade e de assistncia social (BRASIL, 1993, Lei no 8.742; BRASIL, 1990, Lei no 8.142) estabeleceram que conselhos seriam criados nos nveis federal, estadual e municipal de gesto. Os participantes dos conselhos tambm foram definidos por lei ou por normas administrativas. Na rea da sade, metade dos membros formada por representantes de usurios, a outra metade composta por conselheiros oriundos de organismos
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governamentais e de entidades de profissionais de sade e de prestadores de servios (BRASIL, 1990, Lei no 8.142). Na rea de assistncia social, metade dos conselhos formada por representantes governamentais e a outra metade por conselheiros provenientes de entidades da sociedade civil, representando usurios, profissionais da rea e prestadores de servios (BRASIL, 1993, Lei no 8.742). Na rea de trabalho e emprego, os conselhos so tripartites, compostos por representantes governamentais, dos empregadores e dos empregados (CODEFAT, 1995, Artigo no 80). Esses fruns so formados por representantes governamentais e da sociedade civil e grupos sociais participantes so diretamente interessados naquela rea de poltica pblica especfica. Em contraste com os OPs, que so abertos a todos os cidados, os conselhos congregam participantes especializados em determinadas reas de polticas pblicas. Outra diferena marcante que os conselhos so altamente institucionalizados enquanto os OPs no o so. Os conselhos fazem parte da estrutura administrativa das reas de poltica pblica a que esto vinculados. Esse nvel alto de institucionalizao se expressa nas variaes de contedo das agendas e nos diferentes tipos de deciso que os conselhos podem tomar em cada rea de poltica pblica. Por exemplo, enquanto na rea de trabalho e emprego eles decidem sobre os tipos de cursos de qualificao profissional que sero financiados com recursos pblicos, na rea de assistncia social definem quais provedores privados de servios assistenciais esto aptos, de acordo com os critrios legais, a receber, ou continuar recebendo, recursos pblicos. As agendas dos conselhos, as questes sobre as quais estes tm poder para decidir, e o seu papel institucional so modelados por regras preestabelecidas e pelas necessidades criadas pelas caractersticas institucionais de cada rea. As linhas gerais da dinmica de trabalho dos conselhos tambm so determinadas por regras legais e administrativas. Embora o seu detalhamento seja definido de forma consensual ou, em muitos casos, imposto pelos gestores, a estrutura geral no que tange aos tipos de participantes, competncia do frum na rea, por exemplo no est aberta para discusso. Alm disso, diferentemente dos OPs que definem o que ser discutido ao incio de cada processo anual, nos conselhos a agenda est permanentemente aberta para as novas polticas, programas ou aes produzidas pelos gestores pblicos. Enquanto os OPs articulam mecanismos de democracia direta e representativa, os conselhos so compostos exclusivamente por representantes. A participao direta somente possvel em algumas cidades em que foram criados conselhos distritais, contudo, esses conselhos no tm funo institucional definida pela normatizao legal e administrativa nacional. Participantes nos conselhos de mbito federal, estadual e municipal so eleitos ou indicados pelas organizaes ou parcela da populao que representam; ou inclusive so institudos pelos gestores em localidades nas quais as elites polticas controlam praticamente todos os aspectos da dinmica poltica municipal. Mesmo assim, nos conselhos, se constituem
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como arenas setoriais municipais, nas quais, dependendo das circunstncias locais, diferentes interesses so representados. Atores que antes no tinham oportunidade de se manifestar so colocados frente a gestores pblicos que necessitam de algum modo encontrar respostas para novos tipos de demandas sociais. A maioria dos conselhos tem encontros regulares, embora alguns deles sequer realizem reunies pblicas (CORTES, 2005). Isso ocorre quando as autoridades municipais criam conselhos formalmente, com o nico objetivo de obter recursos financeiros federais. Eles usualmente tm um ncleo diretivo, eleito pelos participantes, de acordo com o estabelecido pelo regimento interno de cada frum. Mesmo quando as autoridades governamentais no coordenam o frum, elas tm forte influncia sobre a formao de suas agendas. No obstante, os gestores podem oferecer ou retirar a infraestrutura que viabiliza o bom funcionamento dos conselhos. Alguns tm apoio tcnico e administrativo oferecido pelos gestores municipais. Embora sejam frequentes as decises tomadas de modo consensual, em vrios casos as discusses levam a processos de votao. Isso ocorre principalmente nas cidades maiores e nas capitais. Assim, eles so fruns altamente institucionalizados, organizados e regulados por regras legais e administrativas estabelecidas em cada rea de poltica pblica e seus participantes representam grupos de interesses especficos dessas reas. Por isso seu papel institucional depende, em grande parte, da rea a que esto afetos (CORTES, 2007). O conselho de assistncia social, por exemplo, fiscaliza a gesto municipal de assistncia social, participa na regulao dos servios prestados por entidades no governamentais e exerce funes cartoriais ao decidir quais entidades prestadoras de servios esto habilitadas a receber recursos pblicos. O conselho de direitos da criana e do adolescente fiscaliza o cuidado oferecido criana e ao adolescente no municpio, participa na regulao dos servios prestados por entidades no governamentais, discute a prestao de servios e as garantias de direitos da criana e do adolescente na cidade, e tambm exerce funes cartoriais ao decidir quais entidades prestadoras de servios esto habilitadas a receber recursos pblicos. Os conselhos de sade e de educao cumprem principalmente o papel de discutir a proviso de servios na cidade e de fiscalizar a gesto pblica municipal. O papel mais limitado do que o dos conselhos de assistncia social e de direitos da criana e do adolescente pode estar associado forte estrutura governamental municipal de proviso e de regulao de servios nessas reas, que se encarrega tanto da regulao quanto do licenciamento de servios.
6 SNTESE DA COMPARAO DAS CARACTERSTICAS DAS IPs: MECANISMOS DE PARTICIPAO INDIVIDUAIS, PROCESSOS CONFERENCISTAS, OPs E CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS E DE DIREITOS
O quadro 1 sintetiza a anlise empreendida ao longo do artigo.
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QUADRO 1 Comparao das caractersticas das IPs

Caractersticas Participantes Questes em pauta Regras de funcionamento Papel institucional
Tipo de IP
Relao com os governos
Participao direta: individual, voz
Pesquisas de satisfao; servios que recebem demandas, sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet; ouvidorias Tipos de participantes so estabelecidos por regras legais e administrativas federais; grupos sociais diretamente interessados na rea de poltica pblica de que trata a conferncia. Agenda e questes sobre as quais podem decidir so modeladas por regras preestabelecidas e pelas necessidades da rea de poltica pblica de que trata a conferncia. Regras gerais estabelecidas por lei ou normas administrativas federais, mas cada processo define seu prprio regimento. Agenda de debates depende da dinmica da poltica setorial. Predomina a participao indireta, atravs de representao. Processos eventuais de periodicidade varivel: duram cerca de um ano. Decises antecedidas por discusses, que precedem as votaes. No nvel municipal, escolhem os delegados para os nveis superiores (estadual e nacional) do processo conferencista. Em geral, estabelecidas ao incio de cada processo anual. Agenda de debates e cronograma de atividades publicizados ao incio do processo. Combina participao direta e indireta. Sucesso de encontros: 1 estabelecem as regras de funcionamento, as prioridades e elegem delegados para os nveis superiores de deciso; 2 delegados de distritos decidem prioridades e, depois, verificam se o que foi acordado foi cumprido. Votaes podem ser abertas para delegados ou mesmo para os eleitores. Direito voz para expressar preferncias. Oramentrias referentes a gastos de capital e, por vezes, despesas correntes em todas as reas de polticas pblicas.
Criados pelo gestor municipal. A criao pode ser incentivada pelo gestor federal. Dependem do gestor municipal para a definio de seu desenho institucional, para o seu funcionamento e manuteno.
Potencialmente todos os cidados do municpio, e todos os usurios ou beneficirios de servios e bens oferecidos diretamente pelo gestor municipal ou sob sua regulao.
Proposies e percepes dos indivduos participantes sobre os bens e servios oferecidos diretamente pelo gestor municipal ou sob sua regulao.
Estabelecidas por lei ou normas administrativas municipais, mas cada pesquisa ou servio define suas normas. Participao indireta, individual. Pesquisas so eventuais, mas os servios que recebem denncias ou proposies tendem a se institucionalizar. Decises sobre o destino das denncias ou proposies do gestor municipal. As regras formuladas pela Ouvidoria Geral da Unio tendem a modelar o funcionamento das ouvidorias municipais.
Permitem que o indivduo manifeste suas preferncias sobre os servios e bens oferecidos diretamente pelo municpio ou cuja proviso regulada pelo governo municipal Participam da formao e da difuso da agenda de debates setorial So arenas democrticas de debates temporrias, de mbito nacional, que favorecem a explicitao de demandas e proposies locais. Incorporam as preferncias dos cidados durante encontros desenhados para fixar prioridades de gastos. Arenas deliberativas que possibilitam que atores sociais transfiram prticas e informaes da esfera social para a poltico-administrativa.
Processos conferencistas
Criados por regras legais (Constituio, emendas constitucionais e leis federais) e por atos administrativos (ministeriais ou dos conselhos nacionais). Dependem do gestor municipal para a sua realizao.
Participao direta e atravs de representantes: fruns coletivos, deliberao, voz Potencialmente todos os cidados do municpio, mas a maior parte dos participantes provm de regies urbanas pobres.
OPs
Criados pelo gestor municipal. Dependem do gestor municipal para a definio de seu desenho institucional, para o seu funcionamento e manuteno.
(continua)
(continuao)
Tipo de IP Participantes
Tipos de participantes so estabelecidos por regras legais e administrativas federais; grupos sociais diretamente interessados na rea de poltica pblica qual o conselho afeto. Tipo de agenda e as questes sobre as quais podem decidir so modeladas pelas regras preestabelecidas e pelas necessidades da rea de poltica pblica qual o conselho afeto. Regras gerais so estabelecidas por lei ou normas administrativas federais, mas o do funcionamento do frum definido pelos regimentos internos de cada conselho. Agenda de debates depende da dinmica poltica setorial, as aes dos gestores de cada rea vo construindo as pautas. Predomina a participao indireta, atravs de representao. A maioria tem: encontros regulares; ncleos de coordenao formados por conselheiros; decises por consenso, mas, por vezes, existem intensas discusses que podem levar a votaes, especialmente nos conselhos municipais das cidades maiores e das capitais.
Caractersticas Questes em pauta Regras de funcionamento Papel institucional

Arenas setoriais municipais em que diferentes interesses podem ser representados. Devido ao alto grau de institucionalizao, seu papel institucional depende, em grande parte, da rea de poltica pblica a que esto afetos.
Relao com os governos
Participao direta e atravs de representantes: fruns coletivos, deliberao, voz
Conselhos de polticas pblicas e de direitos
Em geral, criados por regras legais (Constituio, emendas constitucionais e leis federais) e por atos administrativos (ministeriais ou dos conselhos nacionais). Podem ser criados por leis municipais. Dependem do gestor municipal para o seu funcionamento e manuteno.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 10
INSTITUIES PARTICIPATIVAS COMO ENXERTOS NA ESTRUTURA DO ESTADO: A IMPORTNCIA DE CONTEXTOS, ATORES E SUAS ESTRATGIAS*
Brian Wampler
1 INTRODUO
Instituies participativas (IPs) so como enxertos na estrutura do Estado e da democracia representativa. No mbito dessas instituies, lideranas da sociedade civil e representantes do governo estabelecem os laos que ligam os cidados com o Estado, o governo com a sociedade. de vital importncia entender, no obstante, como as IPs esto inseridas nos ambientes institucionais, sociais e polticos mais amplos, bem como compreender os incentivos para as autoridades eleitas, cidados e burocratas, utilizarem ativamente as IPs na concepo e construo das suas polticas pblicas e interesses polticos. Analiticamente, claro, podemos reduzir o nosso campo de anlise a instituies especficas Oramento Participativo (OP); Conselho de Sade , o que nos permite estudar a dinmica interna de uma instituio em particular, mas defendo neste ensaio a ideia de que fundamental localizar as IPs no seu contexto mais amplo para entender melhor como elas transformam os processos de formulao de polticas, bem como os seus resultados. Centenas de milhares de cidados e governos em todo o Brasil esto gastando incontveis horas envolvidos nesses processos relativamente novos de governana participativa, na esperana de que iro melhorar o bem-estar social, os processos e resultados polticos, a deliberao, assim como tambm a qualidade da democracia. Portanto, crucial examinar os interesses e as aes de uma ampla gama de atores representantes eleitos, burocratas, lderes da sociedade civil, cidados comuns, prestadores de servios para que se possa analisar de forma abrangente o impacto dessas instituies. Com muita frequncia, os conselhos tm sido analisados apenas sob a perspectiva da sociedade civil, ignorando que,
* Texto originalmente produzido em ingls.
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na verdade, funcionrios de governo (envolvendo tanto os representantes eleitos quanto os funcionrios de carreira), representantes dos sindicatos, prestadores de servios e cidados controlam conjuntamente as IPs. Este captulo focaliza uma questo-chave pertinente para a compreenso dos impactos das IPs sobre processos de governana democrtica: como lidar com as variaes significativas de resultados associados com a governana participativa? As IPs fazem parte de processos de produo de polticas pblicas de carter incremental no Brasil, o que significa que, na verdade, no se deve esperar, a partir de sua mera presena e atuao, transformaes dramticas nos resultados observados. Mais precisamente, a adoo de IPs deflagra processos institucionalizados que alteram a estrutura de incentivos que induzem os cidados a participar, deliberar e negociar. As IPs tambm mudam quando os atores governamentais usam a autoridade do Estado e os recursos pblicos para processar as demandas dos cidados e das lideranas da sociedade civil. Precisamos compreender essas novas IPs como parte de um processo conjunto de resoluo incremental de problemas (muddling through), pelo qual governos recorrem a mltiplos fluxos de informao e interesses para definir agendas polticas (LINDBLOM, 1959). Nossa anlise das IPs deve ser fundamentada na autoridade formal que lhes concedida, no apoio dado por atores do governo para permitir que elas funcionem e, finalmente, nas suas respectivas capacidades para empenhar-se positivamente na formulao de polticas incrementais. Ao basear a nossa anlise nessas trs reas, torna-se muito mais vivel para ns mostrar como (e se) elas afetam uma variedade de resultados.
2 GOVERNANA PARTICIPATIVA NO NVEL LOCAL? PARTICIPAO COMO CANALIZAO DE DEMANDAS E INTERESSES
A governana participativa permite novas formas de intermediao entre o Estado e a sociedade civil, dado que dois outros mecanismos comumente usados de interao entre Estado e sociedade no so fortes no Brasil. O Poder Legislativo municipal continua a ser significativamente subordinado ao Poder Executivo. O Poder Legislativo poderia ser uma via potencial atravs da qual os cidados e os lderes da comunidade poderiam pressionar as suas pretenses sobre os funcionrios do governo, mas, devido sua fragilidade institucional e fora avassaladora do Executivo, h poucos incentivos para que lideranas comunitrias busquem o Poder Legislativo para defender mudanas polticas. Na ausncia de um processo legislativo que canalize as demandas cidads em resultados polticos, a governana participativa preenche o vazio. Em adio, um sistema partidrio fragmentado, com baixa identificao partidria entre os eleitores, significa que o partido poltico, um canal tradicional para cidados e lideranas comunitrias levarem suas demandas s elites polticas, oferece poucas oportunidades para os cidados exercerem presso poltica (MAINWARING, 1999; SAMUELS, 2006). A ausncia de plataformas partid-
Instituies participativas como enxertos na estrutura do Estado ...
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rias claras torna difcil para os lderes comunitrios, ativistas da sociedade civil e cidados traarem estratgias que lhes permitam promover objetivos polticos coerentes com aqueles dos agentes polticos. A falta de forte identificao partidria indica que os lderes da comunidade tendem a procurar outros pontos de acesso para o estado em vez de confiar nos partidos. Na ausncia de um sistema partidrio forte e na presena de um Legislativo fraco e fragmentado, a governana participativa pode ocupar um papel crucial na canalizao das demandas emergentes nas comunidades organizadas. Como parte deste processo de canalizao, o cidado participante nas IPs utiliza estes espaos para sinalizar as suas demandas e preferncias polticas a funcionrios do governo, os quais, a seu turno, podem usar essas informaes para desenvolver polticas pblicas direcionadas s preocupaes dos cidados. Voltando metfora do enxerto: as IPs so instituies que enlaam uma ampla gama de atores envolvida na formulao de polticas, mediando os seus respectivos interesses. Os funcionrios de nvel mdio do governo e os cidados so os pontos de ligao que unem as IPs a um ambiente mais amplo. Os funcionrios de nvel mdio do governo levam as demandas, as preocupaes e as reclamaes dos cidados para a burocracia e at aos polticos de alto escalo nomeados para resolver os problemas. Os ativistas comunitrios, por um lado, apresentam as demandas das suas respectivas comunidades e, por outro, levam consigo informaes sobre o que pode ser feito para atend-las. As lideranas da sociedade civil desempenham um papel crucial ligando cidados comuns s autoridades governamentais, bem como a programas, servios e recursos controlados pelo Estado. As organizaes da sociedade civil (OSCs) buscam o governo local, porque os prefeitos e legisladores municipais tm controle sobre os recursos, flexibilidade para desenhar novas polticas e programas e esto envolvidos nas instituies de governana participativa. As lideranas das OSCs esto inseridas em vrias esferas institucionais, as quais esto em contato constante com funcionrios do governo. Esses contatos se do, em geral, em espaos institucionais formais, mas tambm envolvem contatos informais ocorridos paralelamente s assembleias oficiais das IPs. As autoridades do governo procuram as lideranas da sociedade civil porque esses atores so intermedirios entre o Estado local e as comunidades, devido ao seu envolvimento articular dentro das instituies de governana participativa, e, finalmente, porque os lderes da sociedade civil desempenham um papel vital durante os processos eleitorais bienais. Esta seo fornece vrias ideias-chave a respeito do por que as IPs so importantes em nvel local: Legislativos estaduais e municipais fracos, bem como sistemas partidrios fragmentados, com um elevado nmero de partidos alam
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as IPs ao posto de principais instituies intermedirias ligando funcionrios governamentais e lderes comunitrios. Isso ajuda a explicar por que centenas de milhares de brasileiros gastam o seu tempo e capital poltico limitado trabalhando dentro dessas instituies.
3 INSTITUIES INSERIDAS EM CONTEXTOS MAIS AMPLOS
As IPs esto inseridas em contextos polticos, sociais e econmicos mais amplos. vital para pesquisadores e formuladores de polticas analisar estes contextos a fim de compreender melhor a gama de presses sobre a instituio especfica. Em primeiro lugar, fundamental mapear a configurao da sociedade civil na arena de poltica pblica especfica (por exemplo, habitao, sade), porque isso influencia e determina diretamente como os cidados e as OSCs utilizaro as IPs. As OSCs, especialmente aquelas que representam os usurios de servios e polticas atuais ou potenciais beneficirios da atuao de um conselho, so, figurativamente, o corao do sistema de governana participativa. Examinar tais questes como a densidade das OSCs, a amplitude dos interesses dessas organizaes e sua respectiva histria (por exemplo, tempo, questes envolvidas, presena de pblicos participativos etc.) nos permite compreender como os atores da sociedade civil procuraro utiliz-la. Por exemplo, se houver relativamente poucas OSCs, espera-se que haja um conjunto correspondentemente limitado de OSC envolvido nas IPs, o que limitar a presso colocada por estas organizaes sobre funcionrios do governo, constrangendo a vitalidade do debate e colocando em questo a representatividade das OSCs participantes. Ou, ainda, se as OSCs esto estreitamente ligadas a outras formas de intermediao de interesses (por exemplo, relaes clientelistas), ento elas no tero incentivo para trabalhar dentro de um novo formato de IP. A sociedade civil no Brasil est cada vez mais heterognea; o que significa que sua avaliao cuidadosa deve ser feita para cada arena de poltica pblica. Dada a crescente heterogeneidade, no suficiente extrapolar caractersticas de um setor para o outro, mas necessrio mapear as OSCs (formais e informais) que operam dentro da arena de uma poltica pblica especfica com fins de compreender como os contornos da sociedade civil afetaro a forma pela qual o conselho utilizado. Em segundo lugar, devemos tambm estar cientes de que os conselhos esto tambm inseridos em um sistema mais amplo de conselhos, pelo qual as decises tomadas em um dado conselho podem potencialmente impactar outras arenas polticas. Por exemplo, uma deciso tomada no Conselho de Assistncia Social pode afetar a forma como o Conselho de Crianas e Adolescentes implementa polticas correlatas. Membros de alguns conselhos fazem parte de outros conselhos, o que cria um conjunto de laos horizontais nestes espaos. Em cidades de maior porte, existem tambm subconselhos municipais (por exemplo, na rea de
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sade: municipal, regional e local), o que cria uma ligao vertical entre conselhos. Este sistema de conselhos vertical serve como um dispositivo de filtragem, em que ideias, interesses e lideranas comeam frequentemente em nvel local, antes de trabalhar no interior do sistema. Em terceiro lugar, os interesses polticos dos atores governamentais tambm devem ser examinados de perto medida que procuramos compreender as IPs. A minha leitura do debate sobre os conselhos indica que pouca ateno tem sido dada ao papel fundamental de tais atores, especialmente das autoridades eleitas. Parte dessa ateno deriva da crena de que os conselhos deveriam permitir que os cidados governassem, desconhecendo que muitos dos conselhos so controlados conjuntamente pelos cidados e autoridades governamentais; so as interaes Estado-sociedade que produzem a mudana de poltica. Alm disso, a delegao de autoridade legal formal s IPs apenas o primeiro passo para a criao de instituies viveis. Os governos precisam estar significativamente envolvidos a fim de fazer com que IPs funcionem bem (ABERS; KECK, 2009). As autoridades governamentais devem prestar o apoio administrativo para assegurar que os membros do conselho tenham informaes de boa qualidade. Talvez ainda mais importante, atores governamentais devem modificar o contedo e o processo atravs dos quais as polticas so implementadas para responder s demandas polticas dos membros do conselho. Quando tais atores procuram trabalhar com os membros do conselho, h uma probabilidade maior de que, em conjunto, contribuam para o programa poltico. Na minha experincia, atores governamentais iniciam a maioria das novas polticas, de modo que este trabalho conjunto baseado no fornecimento das informaes dos funcionrios do governo aos membros do conselho sobre as opes polticas. O potencial, para os membros do conselho, de influenciar os resultados polticos maior durante este processo de troca, pois planos do governo podem ser modificados para atender s demandas dos membros do conselho. Para explicar os interesses dos atores governamentais, precisamos olhar para o ambiente poltico mais amplo. O governo eleito partilha um projeto poltico (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2007) de governana participativa com a maioria dos membros ativos da sociedade civil? Quando governantes querem ampliar a voz dos cidados no processo de deciso poltica, h ento maior probabilidade de os funcionrios do governo buscarem privilegiar as IPs como um canal para tanto. Por que e onde existe uma probabilidade maior de que haver um projeto poltico baseado na governana participativa? Acredita-se que essa probabilidade seja maior quando os atores governamentais tiverem razes profundas nas OSCs associadas ao direito a ter direitos, ou aos emergentes pblicos participativos (DAGNINO, 1994; WAMPLER; AVRITZER, 2004) ou se os funcionrios do governo forem jovens o suficiente para terem se habituado na
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cultura das IPs. As autoridades do governo devem estar dispostas a trabalhar em estreita colaborao com as IPs; sem apoio contnuo e intenso dos rgos de governo, estas instituies tornam-se espaos formais em vez de lugares que permitam o intercmbio de preferncias e interesses. Quando os atores governamentais tm interesses limitados em apoiar as atividades de governana participativa, muito difcil para um cidado trabalhando no mbito das IPs se engajar na proposio de polticas especficas. Uma relao conflituosa entre os membros do conselho e os funcionrios do governo provavelmente quer dizer que o dever principal dos membros do conselho ser exercer a sua funo de fiscalizao, mas tambm que enfrentaro grandes dificuldades advindas de burocratas recalcitrantes. Assim, quando os funcionrios do governo no esto interessados em trabalhar com os conselhos, h uma pequena probabilidade de que o conselho tenha um papel ativo de contribuio nos resultados polticos. No entanto, fundamental observar que, quando os membros do conselho esto includos no processo de deciso poltica atravs das estratgias e dos interesses do governo, torna-se menos provvel que eles sejam capazes de afirmar ativamente o seu papel de fiscalizao. A razo muito simples: se os membros do conselho pressionam fortemente o governo para retificar problemas, haver um aumento da tenso entre os grupos que levar os funcionrios do governo a limitar o papel dos cidados no processo de deciso poltica. Institucionalmente, isto evidencia a natureza contraditria dos tipos de autoridade entregues maioria de IPs: eles so institucional, administrativa e programaticamente dependentes do Poder Executivo, o que significa que uma estreita relao de trabalho necessria se os cidados e lideranas comunitrios quiserem influenciar os resultados polticos. medida que a distncia poltica entre o governo e os participantes aumenta, estes ltimos devem recuar na utilizao de seus mecanismos de fiscalizao, o que, por sua vez, aumenta ainda mais as tenses, o que ento reduz a influncia dos participantes. Em suma, as IPs criam uma arquitetura institucional com base no Estado, que transforma a maneira pela qual os atores da sociedade civil entram em contato com atores do governo, mas tambm altera as conexes entre as OSCs. As IPs ampliam a abrangncia de pontos de acesso formal a rgos do governo, o que aumenta a amplitude e a intensidade do contato entre os cidados e funcionrios do governo. Isso tem o potencial de aumentar a accountability, porque os cidados podem utilizar os fruns pblicos, bem como as interaes informais, para questionar o governo sobre as suas aes. A expanso do nmero de IPs produziu um mundo poltico muito mais complexo, no qual os cidados e os participantes das IPs devem ser mais habilidosos no trabalho horizontal e vertical em todas as esferas polticas. O conhecimento e as aes dos participantes das IPs no se limitam a uma nica arena poltica, mas devem reunir informaes para participar na
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formulao de polticas em mltiplas arenas. Por exemplo, os participantes que trabalham no Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS) devem ser informados sobre o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMADC). Verticalmente, os participantes das IPs em cidades maiores trabalham nos nveis municipal, regional e local. Um conjunto diverso de IPs conselhos, conferncias, OP etc. a base de uma arquitetura institucional que une os lderes de diferentes OSCs, ajudando estas ltimas a construir e manter laos de solidariedade (ALEXANDER, 2006). Os laos de solidariedade so cruciais, pois permitem aos lderes, que de outra forma estariam isolados, desenvolver laos com indivduos que tenham preocupaes e demandas semelhantes. Como a nova arquitetura das IPs apoiada pelo Estado, as OSCs participantes concentram seu tempo e energia na arte e na prtica de governar, o que significa que o foco destas organizaes dirige-se para a identificao de como a governana participativa pode ser usada para atender sua agenda poltica. Assim, a ao poltica estratgica e instrumental tambm desenvolvida pelas OSCs, tendo em vista que buscam assegurar a mudana poltica e bens pblicos. No devemos esperar que as OSCs estejam participando simplesmente porque querem melhorar a deliberao ou aprofundar a qualidade da democracia ou, ainda, formar laos de solidariedade com seus pares, mas temos de assumir que elas esto envolvidas porque acreditam que a sua participao ter um impacto significativo sobre a qualidade de vida. O aumento das oportunidades para os participantes significa que as OSCs e os lderes comunitrios devem se dedicar a dois tipos distintos de poltica: eles devem participar em processos de produo de polticas de carter incremental que recompensem o conhecimento e detalhes tcnicos, a participao em vrias reunies, a deliberao pblica, as negociaes privadas e a estreita colaborao com funcionrios do governo. Eles tambm devem ser capazes de mobilizar suas comunidades. Se as lideranas comunitrias so incapazes de mobilizar suas comunidades, algumas questes sero levantadas quanto representatividade de suas organizaes; os representantes do governo tambm podem ser suscetveis a apoiar as propostas polticas dos participantes se eles no perceberem que os lderes comunitrios tm significativo apoio poltico. Finalmente, isso nos leva de volta democracia representativa. As IPs esto incorporadas em um amplo ambiente poltico em que as eleies so o elementochave para explicar como a autoridade do Estado poder ser utilizada. Quando os lderes da sociedade civil e as autoridades governamentais esto envolvidos nas IPs, a sombra das prximas eleies est sempre presente. A sociedade civil usa as IPs para tentar induzir o governo a atender s suas demandas; os governantes e seus funcionrios usam as IPs para atender s demandas coletivas e individuais
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dos participantes, mas, ao mesmo tempo, para recolher informaes sobre as habilidades de mobilizao dos participantes. No devemos separar a nossa anlise das IPs da lgica da democracia representativa, porque os atores governamentais envolvidos na produo de polticas tm horizontes de tempo de dois e quatro anos, portanto, plenamente conscientes do calendrio eleitoral.
4 CONCLUSO
As IPs devem ser analisadas em seus ambientes sociais, polticos e econmicos mais amplos. Seus participantes so oriundos e esto inseridos em locais e instituies diferentes, bem como nas diferentes redes de governanas e da sociedade civil. Os cidados e as autoridades de governo so os pontos de ligao que unem o Estado e a sociedade. vital que entendamos as IPs como sendo controladas conjuntamente por uma srie de diferentes atores, o que significa que a compreenso dos incentivos e dos interesses desses atores governamentais ao lado de outros atores fundamental. Compreender as estratgias e incentivos das autoridades do governo e das OSCs para trabalhar dentro das IPs um bom ponto de partida para os pesquisadores e analistas polticos que queiram entender o impacto potencial e efetivo das IPs.
REFERNCIAS
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CAPTULO 11
RELAES DE PODER E ESPECIFICIDADES DO CONTEXTO EM FRUNS PARTICIPATIVOS
Igor Ferraz da Fonseca
1 INTRODUO
A participao social amplamente difundida enquanto elemento necessrio a uma melhor formatao e implementao de polticas pblicas. Em mbito internacional, a partir da dcada de 1980, a ideia de participao se difundiu e se tornou quase consensual, tendo em vista uma confluncia do pensamento da esquerda e da direita neoliberal que, por motivos distintos, assumiram o conceito de participao como essencial para a eficincia na implementao de polticas (MOHAN; STOKKE, 2000; SANYAL, 2005). O discurso internacional sobre participao teve forte reflexo em mbito nacional. Alm disso, a ideia de participao, no Brasil, ganha grande impulso devido a caractersticas endgenas, tais como o ativismo dos movimentos sociais na redemocratizao (AVRITZER, 2002) e os arranjos institucionais criados a partir da Constituio de 1988. Aps 30 anos do surto das experincias participativas em nvel mundial, a euforia inicial sobre o sucesso de tais experincias abalada e vrias crticas so feitas forma como a ideia de participao foi promovida nos diversos contextos nacionais e locais. Alguns autores afirmam que a participao foi promovida de forma esvaziada e descolada das realidades especficas em que tais experincias foram implementadas. Para estes autores, a ideia de participao se tornou uma buzzword,1 com efeito mais retrico que efetivo (CLEAVER, 2001; CORNWALL; BROCK, 2005; FONSECA, 2010).
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas cujo significado original foi perdido e cujo uso corrente foi banalizado. A utilizao de uma buzzword tem mais efeito no nvel da retrica do que na aplicao prtica.
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Na ltima dcada multiplicaram-se estudos que comearam a questionar quais so os resultados concretos da participao social, bem como por que a efetividade de algumas instituies participativas (IPs) aparenta estar aqum do ideal. Com base nesses estudos, possvel afirmar que alguns dos principais gargalos que impedem o amplo sucesso das experincias de participao esto relacionados ao exerccio e desigualdade de poder entre os mltiplos atores sociais. O objetivo deste captulo promover a reflexo sobre a dimenso do poder nas IPs. Estas reflexes esto contidas em ideias de cunho metodolgico, no sentido de aperfeioar a pesquisa quantitativa e qualitativa sobre participao social. O argumento central aqui defendido que, desde o desenho inicial da pesquisa at sua concluso, um olhar crtico que enfoque a desigualdade e o exerccio do poder postura necessria para uma avaliao correta e eficaz dessas instituies. A segunda seo do captulo focar o exerccio do poder nas IPs, em perspectiva que transcende o desenho institucional dessas instituies. A terceira seo ter como foco a desigualdade de poder envolvendo atores do Estado e da sociedade civil, utilizando-se como exemplo a questo da distribuio de conhecimentos e da linguagem tcnica entre os atores e grupos sociais. A quarta seo questionar o mito da comunidade, mostrando a existncia de desigualdades no exerccio do poder entre atores locais. Por fim, a quinta seo tratar da desigualdade de poder presente na relao entre atores locais e atores externos. Para tanto, esta relao ser exemplificada pela atuao de mediadores externos no processo participativo. Estes atores que assumem o papel de ligao entre os agentes financiadores das experincias participativas e a populao local exercem grande influncia sobre o exerccio do poder e sobre a eficcia das IPs. O captulo concludo na sexta seo.
2 PARA ALM DO DESENHO INSTITUCIONAL
Parcela significativa da literatura sobre conselhos gestores e demais instncias de participao foca questes relativas ao seu desenho institucional. Seguindo as diretrizes do planejamento racional-compreensivo, estudiosos se debruam na formulao de propostas para que as regras, os regimentos internos, os decretos de criao e os mecanismos formais de deciso permitam uma participao ampla e eficaz, promovendo a cidadania e o controle social. Assim, critrios como a paridade entre governo e sociedade civil; regras para eleio livre de conselheiros e/ou para o exerccio da presidncia (ou instncia similar); a garantia de espaos e posies ocupadas por atores locais ou da comunidade; regras claras que coordenem o debate e o processo decisrio no colegiado, entre outros, so perseguidos enquanto modelos ideais no aperfeioamento das instncias participativas.
Relaes de poder e especificidades do contexto em fruns participativos
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Para outra parcela da literatura, a anlise do desenho institucional insuficiente para compreender a complexidade e a dinmica da participao em colegiados. Para esta segunda corrente, o foco exclusivo no aperfeioamento do desenho institucional no combateria os principais gargalos encontrados nas IPs. A perceptiva abordada neste captulo no nega que o desenho institucional tenha algum tipo de influncia no processo poltico e decisrio dos colegiados, mas aponta no sentido da importncia dos mecanismos informais de deciso e das condies contextuais locais que transcendem a prpria IP. Quando instituda, a instncia participativa interage e condicionada por elementos sociais preexistentes, tomando formas diferentes em cada contexto. Em resumo, a anlise das relaes de poder nos conselhos gestores precisa ir alm de elementos como o desenho institucional e focar as relaes sociais. Sayago (2007), analisando os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDRs), mostra um exemplo interessante de como as finalidades e os processos decisrios racionalmente planejados e desenhados por atores externos interagem e so condicionados pelo contexto local. A autora aponta que tais conselhos foram criados pelo governo federal para atender s exigncias legais do repasse de verbas pblicas, em especial do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). No contexto analisado, possvel identificar alguns fatores-chave, entre eles: ausncia de capital social e de cultura participativa local; despreparo dos atores locais quanto aos conhecimentos tcnicos necessrios para a participao; ausncia de clareza quanto aos objetivos destes conselhos e ao papel dos conselheiros; e forte presena de interesses econmicos na disputa pelas verbas pblicas do PRONAF. A criao dos CMDRs um claro exemplo da inverso de lgica que ocorre na criao de alguns desses espaos. O prprio iderio das IPs fomentar o controle social e a cidadania em uma perspectiva de baixo para cima, ou seja, em uma perspectiva na qual a sociedade expressaria suas vontades e influenciaria o processo poltico. Contudo, o que ocorreu com os CMDRs corrobora a afirmao de Bursztyn (2009) ao considerar que a ideia de construir de baixo para cima as propostas de ao pode se materializar de forma impositiva, de cima para baixo. A democracia participativa no pode ser construda por decreto. A ampliao do nmero de conselhos gestores no Brasil que hoje supera a marca de 39 mil conselhos (IPEA, 2005) no raramente foi sustentada na criao de novos instrumentos sem que o contexto local tivesse sido preparado para tanto. Com base nesse cenrio, no h como se surpreender quando Sayago (2007, p. 18) afirma que o processo de descentralizao, promovido com a criao do CMDR, seja no democrtico, centralizador, e, em alguns casos, legitimador das relaes de poder j existentes.
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Olival, Spexoto e Rodrigues (2007), em trabalho sobre participao nos CMDRs do territrio Portal da Amaznia, percebem a elitizao e a pouca eficcia dos conselhos na generalizao da cultura participativa. Para estes autores, deve-se repensar o conceito dos conselhos como uma instituio caracterizada pela participao ampliada, uma vez que a existncia dessas instituies no conseguiu superar a distino entre uma minoria de cidados politicamente ativos e a maioria passiva (OLIVAL; SPEXOTO; RODRIGUES, 2007, p. 1.027). De forma semelhante, Tatagiba (2005, p. 209) informa que:
Os conselheiros, no que se refere a renda, escolaridade e engajamento polticopartidrio, esto bem acima da mdia nacional. A heterogeneidade na composio, verificada pela diversidade das organizaes representadas nos conselhos, caminha, assim, ao lado de uma tendncia elitizao da participao.
O foco no desenho institucional, que permeia as polticas de implantao de rgos colegiados, reproduzido nas pesquisas acadmicas. Pouco questionado com relao capacidade do contexto local de receber essas instituies, bem como quais interesses econmicos e polticos esto por trs da criao desses espaos. Nesse sentido, recomenda-se que os analistas da participao se defrontem com as seguintes questes: i) a criao da instncia atende a alguma finalidade concebida a priori?; ii) quais atores tm interesses econmicos e polticos diretos nas decises dos colegiados?; iii) h desigualdades de poder, de conhecimento e de acesso a recursos materiais e simblicos pelos atores?; iv) como essas desigualdades so refletidas no processo participativo?; e v) o contexto local tem tradio participativa e capacidade social e poltica para mediar adequadamente conflitos de interesse? A seguir, apresentaremos trs nveis distintos nos quais as relaes de poder se fazem presentes nas instncias de participao. Os exemplos aqui discutidos no pretendem esgotar as formas e possibilidades em que as relaes de poder se fazem presentes enquanto varivel significativa, mas apenas assinalar e exemplificar a importncia do exerccio do poder na dinmica da participao.
3 RELAES DE PODER ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL
Os conselhos gestores no esto localizados em um vcuo organizacional. Embora uma de suas caractersticas bsicas seja a de instituies que congregam a participao de atores do Estado e da sociedade civil, estes colegiados geralmente esto inseridos no organograma da administrao pblica, nos diversos nveis de governo. Os conselhos gestores de polticas pblicas, especificamente, tendem a ser vinculados ao Poder Executivo. Assim sendo, esperado que os atores e organizaes governamentais detenham alto grau de poder nessas instncias. Uma tendncia concentrao de poder no segmento governamental notada por boa parte da literatura especializada sobre o tema. Na busca por minorar essa
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concentrao de poder, os analistas frequentemente pregam a necessidade da paridade numrica entre conselheiros governamentais e a sociedade civil e de um desenho institucional que tenha mecanismos de limitao do poder governamental, como eleies livres para conselheiros e/ou eleies para a presidncia (ou instncia similar). Essas preocupaes tm fundamento, mas so insuficientes para promover uma distribuio de poder igualitria entre os diversos atores. No se trata apenas de paridade ou de eleies livres, mas, sobretudo, de uma anlise sobre quem tem voz e influncia nas decises. Exemplos de desigualdades de poder que no podem ser mitigadas pelo desenho institucional a questo do (no) domnio da linguagem tcnica e dos conhecimentos especializados necessrios para a deliberao em polticas pblicas. A utilizao da linguagem tcnica enquanto manifestao de poder um aspecto que pode contribuir para que o frum participativo no cumpra seus objetivos originais. Wendhausen e Caponi (2002, p. 1.625), analisando o conselho municipal de sade de um municpio catarinense, demonstram que a linguagem tcnica utilizada pelos representantes governamentais contribui para que a relao estabelecida no conselho seja uma relao de dominao, pois, por meio da linguagem tcnica, de palavras de ordem e de termos contundentes, se conseguia o silncio da maioria dos conselheiros. Nesse contexto, as autoras afirmam que o que se constata a a velha prtica de tcnicos falando para leigos, ou o que poderia ser pior, o uso instrumental de um espao que se pretendia democrtico, para legitimar aes governamentais e no para control-las e avali-las (WENDHAUSEN; CAPONI, 2002, p. 1.625). Em alguns fruns participativos, est presente a figura das cmaras tcnicas e similares, que teriam a funo de traduzir as questes tcnicas em linguagem palatvel, no sentido de tornar possvel a deliberao informada do conselho como um todo. Entretanto, este expediente no universal nos fruns participativos, estando mais presente nos conselhos gestores maiores e/ou mais bem estruturados. Ademais, mesmo em conselhos grandes e estruturados, as cmaras tcnicas, por vezes, no superam adequadamente o abismo da linguagem e do conhecimento tcnico. Em pesquisa primria realizada no Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), conselho em nvel federal que conta com 108 conselheiros e 30 anos de funcionamento, nota-se que as cmaras tcnicas so insuficientes para esgotar a dominao governamental por meio da linguagem e conhecimentos especializados. Sem uma adequada capacitao dos conselheiros, o domnio governamental permanece e a cmara tcnica passa a ser mais uma instncia em que o governo exerce sua dominao sobre o processo poltico e decisrio do conselho (FONSECA; BURSZTYN; MOURA, 2010). A questo da dominao exercida pelos atores governamentais tambm acentuada por Fuks e Perissinotto (2006). Analisando o Conselho Municipal de Sade de
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Curitiba, os autores observam que, embora em minoria, os tcnicos governamentais controlam a iniciativa do debate no conselho. Aqui, novamente a linguagem tcnica fator de dominao. De forma ainda mais problemtica, o Conselho Municipal de Assistncia Social de Curitiba exemplo clssico de funcionamento de conselho pro forma. Nesse conselho, o processo da escolha dos representantes no governamentais foi amplamente controlado pelo governo e seus aliados. Isso fez com que, nesta instncia, no existissem conflitos e contestaes porque todas as foras que poderiam contestar a orientao ali predominante foram excludas em momentos anteriores ao processo decisrio (FUKS; PERISSINOTTO, 2006, p. 77).
4 RELAES DE PODER ENTRE ATORES LOCAIS
Os modelos solidrios de comunidade (CLEAVER, 2001) so tpicos das abordagens participativas. Nesses modelos, as comunidades so vistas como internamente harmnicas e socialmente igualitrias. Os objetivos perseguidos pelos membros das comunidades so idnticos para todos os indivduos e no h conflito entre eles sobre acesso a recursos, distribuio de poder, entre outros. claro que tal modelo de comunidade inexiste na realidade em que, ao contrrio, se percebe uma complexa teia de motivaes, alianas e conflitos. Segundo Eversole (2003, p. 783, traduo livre), forasteiros que encorajam a participao frequentemente negligenciam levar em conta a diversidade e os interesses conflituosos convenientemente camuflados sob a bandeira de populao local. Cleaver (2001, p. 45, traduo livre), em seus estudos sobre a Tanznia, acentua que mais realisticamente, podemos ver a comunidade como o lcus de solidariedade e conflito, alianas inconstantes, poder e estruturas sociais. Contudo, as agncias financiadoras, executores e gestores de projeto raramente problematizam a comunidade. Na maioria das vezes a comunidade considerada elemento uno e harmnico, que no possui conflitos internos, mas somente com atores externos. Tal postura implica que as desigualdades sociais e de poder locais sejam descartadas do mbito de anlise (MOHAN; STOKKE, 2000; EVERSOLE, 2003). Simultaneamente ao processo que contrape a comunidade local aos atores externos, percebe-se uma delimitao arbitrria do que est includo e/ou excludo de determinada comunidade (MOHAN; STOKKE, 2000). Alm de perceber a comunidade como harmnica, muitas abordagens participativas isolam a suposta comunidade das estruturas econmicas e polticas de maior escala. Perceber a comunidade como harmnica contribui para manter o status quo desigual local. As abordagens participativas tendem, por diversos motivos, a desconsiderar as relaes de poder entre atores locais. Kapoor (2002, p. 102-103) afirma que o comportamento personalista das elites locais obscurece, e s vezes ignora, questes de legitimidade, justia, poder e polticas de gnero e diferena.
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Esse fenmeno percebido em comits de bacia hidrogrfica, no Brasil, nos quais a simples determinao de que deve haver participao dos atores envolvidos no garantia da representatividade dos participantes, nem da efetiva expresso dos interesses e vises de cada um (PEREIRA, 2008; SOUZA, 2008). Dino (2003), analisando o processo de formao do comit da sub-bacia hidrogrfica do rio Paracatu que foi criado por determinao do Plano Diretor no municpio de Paracatu observa que a sua formao e funcionamento foram pautados pelo clientelismo, havendo apenas a participao das elites locais. Nesse caso, o comit era, sobretudo, espao de lutas polticas internas s elites dominantes e ampla parcela da populao se via excluda e no representada no processo. Segundo a autora,
O modelo sistmico de integrao participativa, que prev a existncia dos comits de bacia hidrogrfica como importantes instrumentos de descentralizao e participao popular na gesto, foi apropriado no nvel local pela cultura poltica tradicional, influenciada por concepes e relaes clientelistas e regionalistas (DINO, 2003, p. 113).
Analisando tentativas de estabelecer oramentos participativos (OPs) em cidades baianas, Milani (2006, p. 188-189) percebe que o modus operandi local
(...) predominantemente marcado por prticas clientelistas na intermediao das relaes entre a sociedade e o governo local (...) isso significa, evidentemente, que os limites socioeconmicos, simblicos e polticos funcionam como obstculos relevantes participao, podendo at mesmo aprofundar a desigualdade poltica no mbito dos prprios dispositivos participativos.
Autores como Williams (2004, p. 558, traduo livre) percebem a participao como despolitizao. Para o autor, a participao j foi politicamente domesticada, e est servindo para a legitimao de importantes funes econmicas, institucionais de uma viso mainstream de desenvolvimento. Assim, a concepo dominante de participao e empoderamento baseada em um modelo harmnico de poder e isto implica que o empoderamento dos sem poder poderia ser alcanado dentro da ordem social existente, sem nenhum efeito negativo significativo sobre o poder dos poderosos (MOHAN; STOKKE, 2000, p. 249, traduo livre). Por fim, a perspectiva focada nas relaes de poder assevera que, quanto mais a participao promovida conforme este modelo (falsamente) harmnico, sem questionar as relaes desiguais locais, mais seu resultado mascarar a estrutura de poder da comunidade (KOTHARI, 2001).
5 RELAES DE PODER ENTRE ATORES LOCAIS E ATORES EXTERNOS
Um terceiro caso ilustrativo das manifestaes de relaes de poder em processos participativos trata do papel das reaes de poder envolvendo atores locais e atores
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externos. A presena do intermedirio2 ou facilitador atores sociais responsveis por organizar a populao local e instruir ou tutelar a formao e o debate nas IPs mais constante em contextos nos quais no h tradio participativa, de controle social, e fraco capital social. A regra dos facilitadores se faz mais presente em processos cuja participao direcionada de baixo para cima, quando h uma exigncia legal ou de poltica pblica para a instituio dos fruns participativos ou quando tais institucionalidades so fomentadas por recursos ou organismos internacionais. Segundo essa viso, contextos locais necessitariam de um agente catalisador para a promoo da participao, at o momento em que os atores locais tivessem condies, por si mesmos, de sustentar ativamente o processo. Contudo, os contextos locais que necessitariam do intermedirio so geralmente mais vulnerveis no que tange aos aspectos socioeconmicos. Assim, os processos participativos nestas localidades sofrem de um problema crnico: a falta de mo de obra qualificada para empreender atividades que sigam o modelo de democracia participativa previsto nas metodologias participativas utilizadas pelos agentes e organizaes externas ao contexto local. A soluo encontrada para que o processo participativo siga a metodologia predeterminada e seja considerado satisfatrio pelo agente financiador a contratao de atores especializados em executar esse tipo de projeto. Na maioria das vezes, esses indivduos no residem nos municpios em que os processos ocorrem e so especializados em prestar assistncia aos diversos processos participativos em localidades distintas, cada qual com mecanismos de exerccio de poder particulares. Conforme assinalado em pesquisa primria realizada pelo autor deste captulo (FONSECA, 2009), h um duplo efeito na atuao desses mediadores. Por um lado, os facilitadores geralmente fomentam as IPs de uma forma padronizada nas vrias localidades e geralmente no tm capacidade para adaptar tais institucionalidades s relaes de poder locais. Ademais, a implementao padronizada dessas instituies pode potencializar o efeito das desigualdades de poder entre atores locais (como demonstrado na seo 4). Por outro lado, a dependncia do sistema indutor desses novos fruns participativos e do prprio frum participativo em relao ao mediador faz com que os intermedirios concentrem em torno de si uma grande quantidade de poder. Isso ocorre porque as agncias financiadoras e organizaes de fomento dependem do mediador para a implementao induzida de instncias participativas. Ao mesmo tempo, enquanto o frum participativo no apresenta capacidade autnoma de sustentao, a experincia participativa pode continuar dependente da presena e da orientao do mediador.
2. O termo intermedirio remete ao ator social que o antroplogo Eric Wolf conceitua como broker. Para o autor (WOLF, 2001, p. 138, traduo livre) intermedirios controlam as articulaes ou sinapses cruciais das relaes que ligam o sistema local ao todo mais amplo.
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A posio de intermedirio constitui uma instncia de poder que pode ser utilizada tanto em prol de benefcios pessoais quanto para atender sua comunidade ou, ainda, a interesses externos (RIBEIRO; FELDMAN-BIANCO, 2003). Dessa forma, estes atores se tornam necessrios ao processo e todo o processo pode ficar refm das vontades e das intenes desse ator. Caso o mediador tenha interesse em obter vantagens pessoais utilizando seu poder, ele ter condies de faz-lo, podendo acarretar prejuzos experincia participativa. Caso haja um rompimento repentino da contratao desse indivduo, pode haver um fracasso ou mesmo dissoluo do processo participativo, se as condies necessrias para sua continuidade no longo prazo no tiverem sido providas.
6 CONCLUSO
A compreenso do papel das relaes de poder na implementao de experincias e colegiados participativos de fundamental importncia para os estudiosos da questo. O foco nas relaes de poder implica analisar alm das dimenses formais das instncias de participao tais como o desenho institucional e levar em considerao mecanismos informais de deciso, bem como enfatizar os efeitos da assimetria de poder no processo decisrio. Esta empreitada necessita de um olhar crtico, partindo do reconhecimento das particularidades dos contextos, cada qual com uma dinmica prpria de interao entre os atores sociais e de exerccio de poder, envolvendo os mltiplos atores locais, entre si e com atores externos ao contexto local. Os exemplos aqui abordados desigualdades envolvendo atores governamentais e sociedade civil; desigualdades internas ao mbito local; e desigualdades relacionadas interao entre atores locais e externos so ilustrativos e no exaustivos de possibilidades de manifestao das relaes de poder em fruns participativos. Atendendo ao escopo deste livro, o objetivo mximo dessas reflexes assinalar a importncia do exerccio do poder em fruns participativos e recomendar, ao analista da participao social, um estudo cuidadoso do contexto em que a experincia participativa est inserida, com foco na inter-relao da institucionalidade participativa com a dinmica prpria de seu contexto.
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CAPTULO 12
A QUESTO DOS ATORES, SEUS REPERTRIOS DE AO E IMPLICAES PARA O PROCESSO PARTICIPATIVO
Luciana Ferreira Tatagiba
1 INTRODUO
Os avanos na agenda de pesquisa sobre a temtica da participao institucional no Brasil so evidentes. Temos hoje uma produo diversificada e qualificada que alia o conhecimento profundo dos casos em foco a um investimento no sentido da generalizao terica, a partir da identificao das variveis relevantes. Os mtodos e estratgias de pesquisas tambm avanaram com uma interessante combinao dos mtodos quanti e quali. Esse amadurecimento da rea um trao importante que, por certo, marcar as pesquisas desenvolvidas nessa nova dcada. Instigada pelos desafios e as oportunidades que os avanos nessa rea de conhecimento tm propiciado, busco neste artigo compartilhar investimentos recentes de pesquisa que agregam aos estudos sobre a participao os problemas relativos aos movimentos sociais e seus repertrios de ao. Como outros autores j tm apontando, a partir do final dos anos 1980, os estudos sobre participao, sociedade civil, espao pblico, cidadania avanaram na mesma proporo em que declinaram os estudos sobre os movimentos sociais (DOIMO, 1995; SILVA, 2005). Esse deslocamento temtico (LAVALLE, 2003) inibiu o desenvolvimento de uma agenda de pesquisa focada no papel dos movimentos na ampliao dos direitos de cidadania, assim como nas implicaes da participao institucional sobre a configurao dos movimentos e suas relaes com o sistema poltico. No caso brasileiro, os movimentos sociais foram atores fundamentais na criao e consolidao da arquitetura participativa em vrias reas de polticas pblicas. Em estreita conexo com atores da arena poltico-institucional, os movimentos sociais apostaram na luta por dentro do Estado como estratgia de transformao social. O prprio surgimento do Partido dos Trabalhadores (PT) se insere no mbito dessa aposta. Uma aposta que gerou lutas longas, e no geral rduas, que resultaram na criao e reconhecimento de novos direitos de cidadania
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que mudaram o ambiente poltico no qual os governos deveriam passar a operar desde ento. Refiro-me aqui tanto aos diversos mecanismos de participao direta e semidireta institudos pela Constituio de 1988, como complemento democracia representativa, como s diversas outras conquistas que foram sendo regulamentadas nos anos seguintes, a partir da presso dos movimentos, como o Sistema nico de Sade (SUS), a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), o Sistema nico de Assistncia Social (Suas), o Estatuto da Cidade etc., todas com importantes mecanismos de consulta e deliberao voltados incidncia da sociedade sobre as polticas pblicas. Tendo contribudo para a criao dessa nova arquitetura, os movimentos sociais enfrentaram, nos anos seguintes, o desafio de disputar nesses novos cenrios seus interesses e projetos. Para isso, modificaram suas formas de atuao, construram novas demandas, buscaram qualificao, alteraram suas relaes com a base, forjaram novos padres de liderana, intensificaram o dilogo e os trnsitos com o campo poltico-institucional etc. Hoje, passadas mais de duas dcadas de intensa experimentao democrtica, como os movimentos avaliam esses investimentos na participao institucional? Qual o lugar que a participao institucional ocupa nas suas estratgias de ao vis--vis outras estratgias potencialmente disponveis como a ao direta, a violncia, as relaes clientelistas? Em um cenrio caracterizado por uma oferta significativa de participao, quais os riscos e as vantagens de participar e de no participar? Quais os dilemas especficos que a ampliao dos canais de participao impe ao dos movimentos e como eles tm buscado responder a esses desafios? O que acontece com os movimentos quando eles trilham o caminho institucional? E quando movimentos fortes e combativos em determinadas reas de polticas no investem nos espaos de participao gerados, quais os impactos sobre a qualidade do debate pblico e a efetividade da participao que neles se engendra? Essas so questes terica e empiricamente fecundas que emergem do encontro entre as agendas de pesquisa sobre participao, movimentos sociais e ao coletiva. A partir desse encontro possvel avanar em outras dimenses para a avaliao da qualidade dos processos participativos e seus resultados. Nas pginas a seguir, procuramos desenvolver esse argumento. De incio, fazemos uma breve apresentao do conceito de movimento social, qual se segue a discusso sobre repertrios de ao e riscos e vantagens da participao institucional. Por fim, ilustramos a discusso com o caso do movimento de moradia da cidade de So Paulo.
2 O CONCEITO DE MOVIMENTO SOCIAL
O conceito de movimento social com o qual operamos tem como referncia as anlises de Della Porta e Diani (2006), cuja elaborao, por sua vez, busca uma forma de articulao entre as tradies americana e europeia de anlise dos movimentos
A questo dos atores, seus repertrios de ao e implicaes para o processo participativo
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sociais e da ao coletiva. Na tentativa dessa sntese terica, os autores definem movimento social como um tipo especfico de ao coletiva, caracterizado pela combinao de trs elementos: conflito, identidade e redes informais. As noes de conflito e identidade so mais frequentemente trabalhadas, por isso destaca-se aqui a referncia aos movimentos como redes de interao. No trabalho introdutrio ao tema, Della Porta e Diani enfatizam a diferena entre movimento social e processos organizacionais. Ou seja, embora tratemos das redes de interaes e de organizaes especficas como movimentos sociais, os autores enfatizam a importncia analtica de distinguirmos as organizaes que compem o movimento do movimento em si.
Eles [movimentos sociais] so redes que podem ou no incluir organizaes formais, dependendo de circunstncias cambiantes. Como conseqncia, uma nica organizao, seja quais forem suas caractersticas dominantes, no constitui um movimento social. Certamente uma organizao pode estar envolvida em um processo de movimento social, mas essas noes no so idnticas, uma vez que refletem diferentes princpios organizacionais (DELLA PORTA; DIANI, 2006, p. 25, traduo da autora).
O interessante dessa distino que ela nos permite analisar empiricamente os processos pelos quais organizaes especficas, com interesses, projetos e identidades especficas, enfrentam o desafio de construir um campo comum de ao. Como lembra Melucci (1996) um movimento social uma abstrao analtica, no real o que existe um conjunto de organizaes e indivduos frouxamente ligados entre si e que se reconhecem, e so reconhecidos, como parte de algo que maior do que cada um isoladamente. Tende-se muitas vezes a representar os movimentos como personagens, com uma estrutura definida e homognea, enquanto na grande parte dos casos, trata-se de fenmenos heterogneos e fragmentados que devem destinar muitos dos seus recursos para gerir a complexidade e a diferenciao que os constitui (MELUCCI, 2001, p. 29). Ao erigirmos como objeto analtico o conceito de movimento social, apontamos para esse algo maior a partir do qual as lutas pontuais, fragmentadas, urgentes so inseridas numa textura relacional que conecta o tempo presente com a memria e com os projetos futuros. Em nossa pesquisa essa forma de compreenso do conceito de movimento social tem sido bastante til por dois motivos principais. Primeiro, porque ele nos oferece uma oportunidade de nos aproximarmos do real mantendo uma postura ctica (MELUCCI, 2006) que nos permite identificar, descrever e analisar os mecanismos pelos quais indivduos e grupos se constituem como coletividade um ns em torno de uma carncia concreta. Ao partirmos do pressuposto da heterogeneidade de atores, trajetrias e interesses, podemos erigir como questo central justamente o problema da coordenao da ao dessa coletividade em torno de ob-
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jetivos comuns e das estratgias para alcanar esses objetivos. Como afirma Melucci, o que no geral tomamos como um dado a existncia do movimento justamente o que precisa ser explicado, a questo de como um ator coletivo formado passa a ter importncia terica decisiva (...). Pesquisadores do tema devem abord-la em relao pluralidade de aspectos presentes na ao coletiva e explicar como eles se combinam e se sustentam ao longo do tempo (MELUCCI, 1996, p. 70, traduo da autora). Em segundo lugar, esse conceito importante porque nos permite articular dois planos de anlise. Por um lado, nos permite investigar as aes estratgicas e pragmticas desse coletivo voltadas obteno de bens materiais e/ou imateriais e os resultados concretos dessas aes tendo em vista os fins pretendidos pelos atores (a dimenso da urgncia). Por outro, pela dimenso normativa que comporta, abre a possibilidade de inquirirmos acerca dos sentidos e consequncias dessas aes para alm do plano dos atores e grupos individualmente considerados e seus objetivos racionalmente definidos (a dimenso emancipatria). Trabalhar com o conceito de movimento social tal como aqui definido , portanto, dar conta da dimenso pragmtica da ao e, ao mesmo tempo, da paixo e do risco que essa ao evoca. Ou seja, o conceito de movimento social nos permite compreender as manifestaes concretas dos nossos referentes empricos e, ao mesmo tempo, nos faculta inquirirmos sobre o sentido da ao, transcendendo o plano dos atores (organizaes, grupos ou indivduos) individualmente considerados.
3 OS REPERTRIOS DE AO: RISCOS E VANTAGENS DA PARTICIPAO INSTITUCIONAL
Charles Tilly define repertrio de confrontao como o conjunto dos meios disposio de um grupo que lhes permite encaminhar reivindicaes de diferentes tipos a diferentes atores, sejam indivduos ou organizaes (TILLY, 1986, p. 2). Partindo de Tilly, Tarrow reafirma as dimenses estruturais e culturais do conceito: os elementos do repertrio no so apenas o que as pessoas fazem quando entram em conflito com outras, trata-se do que elas sabem fazer e do que os outros esperam que elas faam (TARROW, 1997, p. 66, traduo da autora, grifos no original). Um repertrio, continua Tarrow, est inscrito na histria poltica dos grupos que dele fazem uso. O que caracteriza os movimentos sociais contemporneos a combinao de diferentes formas de ao, o que os torna muito mais flexveis em relao a suas tticas do que os movimentos do passado. Do estudo de Dieter Ruch, 1990, sobre o movimento ambiental na Frana e na Alemanha, Tarrow traz o exemplo:
[Ruch] descobriu que, em um ou outro momento, os ativistas antinucleares de ambos os pases haviam lanado mo conjuntamente de formas de ao coletiva de tipo significativo ou instrumental, violento ou convencional (...). Ainda que o movimento usasse a ao direta no-violenta com grande efetividade, era sua capacidade
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de manipular e combinar diferentes elementos do repertrio em funo do objetivo, da estratgia do oponente e dos aliados disponveis que lhe dava flexibilidade e parte do seu poder (TARROW, 1997, p. 204, traduo da autora).
As decises estratgicas so dilemticas e resultam de um jogo complexo no qual intenes, recursos, oportunidades e posies relacionais aparecem como determinantes da ao. A anlise dos repertrios de ao dos movimentos exige sensibilidade aos dilemas tticos e estratgicos impostos pelas mudanas conjunturais e/ou pela configurao estrutural dos campos em disputa, assim como para a natureza cultural dos processos pelos quais os atores definem as questes em jogo e os campos em disputa, conformando suas identidades a partir dos seus mltiplos pertencimentos e dos compromissos, muitas vezes contraditrios, que eles geram (MISCHE, 2008, 2003). No nosso caso, interessa compreender como os movimentos combinam a ao institucional com aes radicais ou disruptivas e quais as implicaes da atuao institucional para os movimentos. Nesse ponto, a Teoria do Processo Poltico apresenta limitaes, dada a nfase no protesto como forma de ao e na viso dos movimentos como outsiders e antagonistas em relao aos atores do campo poltico-institucional (GIUGNI; PASSY, 1998; GOLDSTONE, 2003). De qualquer forma, sabemos que avaliar resultados e consequncias da ao dos movimentos no uma tarefa fcil por vrios motivos (GIUGNI, 1998). Mesmo assim, temos alguns avanos maiores no que se refere s consequncias da ao dos movimentos para as polticas pblicas e para a democratizao, quando comparados com a agenda que aqui nos interessa. Alm de serem poucos os estudos especificamente voltados anlise dos impactos da insero institucional sobre os movimentos, as respostas que apresentam esto longe de serem conclusivas. No balano geral, os estudos aos quais tive acesso sugerem haver mais riscos que vantagens para os movimentos que se envolvem em dinmicas participativas institucionalizadas. Alguns repetem argumentos que temos encontrado nos estudos de caso sobre participao no Brasil, principalmente quanto aos custos que esse tipo de participao impe aos movimentos ao demandarem conhecimentos tcnicos e especializados que os movimentos no possuem. Outro argumento relativamente forte que movimentos que participam em espaos institucionais tendem, com o tempo, a privilegiar essa forma de atuao sobre outras, com impactos negativos sobre sua capacidade de mobilizao. De qualquer forma, so afirmaes genricas que requerem confirmao emprica. Giugni e Passy resumem algumas das consequncias da cooperao com o Estado sobre os movimentos: i) presso no sentido da organizao e profissionalizao dos movimentos; ii) moderao dos objetivos; iii) desafio identidade do movimento; iv) dificuldade de manter a mobilizao das bases, com perda de
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visibilidade pblica e dificuldade de recrutamento; e v) acirramento dos conflitos e da fragmentao interna (GIUGNI; PASSY, 1998). Tarrow (1997) sugere que os movimentos tenderiam a seguir uma dinmica que vai da confrontao cooperao,1 e que o envolvimento com dinmicas institucionalizadas traz evidentes riscos para os movimentos. Ao adotar o caminho institucional e estabelecer compromissos em suas reivindicaes, os movimentos reduzem a incerteza de suas tticas, com prejuzos sobre a capacidade de animar seguidores e manter a ateno das elites (TARROW, 1997, p. 201). Aps reportar a casos como o oramento participativo (OP), Della Porta e Diani (2006) perguntam o que exatamente essas novas arenas oferecem aos movimentos sociais. Na resposta, mostram mais riscos que vantagens e citam o deslocamento do conflito das ruas para arenas nas quais os recursos mais importantes, como conhecimento tcnico e expertise cientfica, no podem ser facilmente mobilizados pelos movimentos. Citam tambm a questo da manipulao das lideranas, cooptao, desmobilizao das bases e legitimao das polticas como resultados potencialmente negativos da participao (DELLA PORTA; DIANI, 2006, p. 237-238). De forma menos destacada, os autores tambm sinalizam as vantagens da participao. De uma forma geral, h o reconhecimento de que as novas arenas de participao conferem aos movimentos um ambiente, no geral, mais favorvel para o encaminhamento das demandas, com a reduo dos riscos inerentes aos protestos, o que pode estimular o engajamento de pessoas menos dispostas a correr riscos (TARROW, 1998, p. 201). A possibilidade de ganhos incrementais e procedimentais tambm assinalada pela maior proximidade dos movimentos com os gestores e a comunidade da poltica. Por serem mais acessveis que os canais tradicionais, as arenas participativas permitem ao movimento maior espao para influncia sobre a poltica pblica (DELLA PORTA; DIANI, 2006, p. 238-239). Outro ganho para os movimentos de natureza simblica: a criao de novas arenas de participao amplia os sentidos da democracia, o que tende a legitimar a ao dos movimentos (DELLA PORTA; DIANI, 2006, p. 239). No Brasil, embora no tenhamos estudos sistemticos sobre esse tema, a bibliografia mais geral sobre participao tem oferecido elementos importantes para o debate. Com base nessa literatura, Dagnino e Tatagiba (2010) recuperam algumas consequncias da insero institucional sobre os movimentos, com destaque para o difcil processo de aprendizado que ela enseja. Uma primeira dimenso
1. Nessa mesma direo, Kriesi (1999) retoma argumento de McCarthy e Zald (1977), sobre o processo de profissionalizao, burocratizao, institucionalizao dos movimentos como uma tendncia presente na sua evoluo organizacional, O signo da mudana de objetivos ser sempre conservador (...). As aes que se realizam devem ser mais moderadas, mais convencionais, mais institucionalizadas (KRIESI, 1999).
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recuperada pelas autoras diz respeito exigncia de qualificao tcnica: A necessidade de uma qualificao tcnica especfica como condio necessria a uma participao efetiva claramente reconhecida pelos movimentos sociais e passa ento a integrar o seu repertrio de atuao, ocupando grande parte do tempo e da energia de suas lideranas (DAGNINO; TATAGIBA, 2010). As consequncias desse investimento das lideranas na aquisio dessas competncias incluem dificuldades em manter os vnculos com as bases e uma tendncia profissionalizao dos movimentos. tambm recorrente na bibliografia sobre participao no Brasil a identificao do projeto poltico dos governos como uma das variveis relevantes na avaliao da qualidade da participao e seus resultados. Estudos mostram que governos comprometidos com agendas de esquerda tendem no s a criar mais instncias de participao, como tambm a valorizar mais esses espaos. No que se refere s estratgias de ao dos movimentos, a presena da esquerda no poder parece ter consequncias ambguas. No caso das pesquisas que tenho conduzido, o que tem sido possvel identificar ainda de forma muito preliminar que em governos liderados pela esquerda os movimentos tendem a valorizar a maior oferta de participao estatal e a disputar nessas instncias seus projetos e interesses. Mas tendem tambm a orientar sua ao por uma disposio menos conflitiva e uma postura de maior conciliao, evitando a presso sobre os governos e diminuindo o uso do protesto como forma de negociao. Seja para garantir seus interesses particulares ou para garantir a governabilidade a partir de uma agenda de esquerda, os movimentos tendem a diminuir a distncia crtica em relao ao Estado e ao partido, submetendo, consequentemente, suas agendas de mais longo prazo ao ritmo e s exigncias prprias s disputas eleitorais. Esse processo tende a aumentar a fragmentao no interior do campo movimentalista e parece resultar, no longo prazo, no enfraquecimento dos movimentos contraditoriamente incorporao de vrias de suas bandeiras em programas e polticas de governo. Uma expresso das ambiguidades e ambivalncias desse cenrio aparece na inquietante formulao de uma liderana da Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo (UMM) ao referir-se relao estabelecida entre o movimento, o PT e o governo na gesto da petista Marta Suplicy: Ns acabamos pecando talvez por no exigir mais da Marta, pressionando mais. E, por outro lado, pecando tambm porque no conseguimos reeleger ela (CAVALCANTI, 2006, p. 125). Em governos de esquerda, os movimentos associados a esse campo tico-poltico agem sob o fio da navalha, tentando responder a exigncias contraditrias.2
2. Desenvolvemos esse argumento em Tatagiba (2009).
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4 O MOVIMENTO DE MORADIA DA CIDADE DE SO PAULO3
O movimento de moradia hoje o principal movimento popular da cidade de So Paulo. O movimento tem um grande poder de convocao e de mobilizao, no geral articulando repertrios de ao variados que vo das ocupaes de prdios pblicos participao em espaos institucionais. O movimento engloba atores importantes que colocam na agenda pblica o tema do direito a morar, articulado ao importante debate sobre o direito cidade. Embora forte e com considervel visibilidade na cidade, um movimento muito fragmentado internamente. H uma intensa competio entre o conjunto das organizaes que compem esse campo e so frequentes as divergncias e rachas, que geram novas organizaes, muitas vezes com um perfil similar. O movimento uma rede ampla, heterognea e complexa, cujas organizaes se contam s dezenas. Um dos aspectos mais comumente mobilizados pelos atores e pela bibliografia de referncia para explicar essas disputas remete s divergncias em relao ao repertrio de ao. Especificamente, a utilizao (ou no) da estratgia de ocupar prdios e terrenos vazios como forma de luta e as vantagens e limites do dilogo com o Estado. Uma parte do movimento defende o trabalho no campo legislativo e na formulao das polticas pblicas, via participao em espaos institucionais como o Conselho de Habitao, combinado com a presso direta (por exemplo, as ocupaes breves) para fortalecer essas lutas e garantir as conquistas. Outras organizaes do campo, que se dizem mais combativas, criticam essa estratgia de aproximao com o Estado, as conversas de gabinete, e defendem a centralidade da ocupao para morar como forma de luta. Embora as estratgias das organizaes sejam muitas vezes retratadas como atos de vontade de suas lideranas ou como reflexo da ideologia de indivduos e organizaes; o que a pesquisa tem mostrado o peso da estrutura das organizaes, da posio relacional dos atores e das dinmicas conjunturais na definio das formas de luta. Em relao a essa ltima dimenso, vemos que em resposta s mudanas no ambiente poltico, em particular a maior ou menor abertura do Estado participao, as organizaes do movimento alteraram suas formas de ao, revendo suas estratgias de interao com o Estado. Como resultado, os movimentos produziram novos cenrios mais ou menos favorveis conquista dos seus interesses. Isto os desafiou, mais uma vez, a rever suas formas de ao. Em outras palavras, as estratgias de ao foram se construindo e modificando no prprio jogo relacional, a partir de uma avaliao mais ou menos objetiva do poder relativo de cada ator, em cada conjuntura especfica. O que vimos na
3.. O movimento de moradia da cidade de So Paulo est sendo objeto de pesquisa realizado no mbito do grupo de pesquisa sobre participao, movimentos sociais e ao coletiva, sob minha coordenao, na Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Desse esforo coletivo de pesquisa resultam as seguintes publicaes: Tatagiba (2009, 2010a, 2010b); Tatagiba e Blikstad (2010); e Tatagiba e Paterniani (2011), alm das dissertaes e teses em andamento.
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pesquisa que na prtica, o uso de uma ou outra forma de ao assim como a combinao entre elas aparece fortemente condicionado pelo contexto no qual as organizaes do movimento atuam. A existncia de uma poltica pblica que incorpora a participao popular no seu processo de planejamento e implementao tende a empurrar as organizaes at mesmo as mais radicais a diferentes formas de negociao com o Estado; enquanto, pelo contrrio, uma poltica pblica menos permevel influncia dos atores societais tende a empurrar as organizaes at mesmo aquelas que se inclinaram a uma atuao mais propositiva a diferentes formas de ao direta. A construo da arquitetura participativa na cidade de So Paulo mostra que a emergncia de governos de esquerda resultou na ampliao dos canais de dilogo com a sociedade, e que em governos mais conservadores esses canais foram fechados e a interlocuo dos movimentos com o governo passou a depender muito da presso das ruas. Os diferentes projetos polticos dos governos resultaram concretamente em maior ou menor possibilidade de acesso ao Estado, impactando as estratgias de ao dos movimentos. Os impactos dessa sanfona participativa (AVRITZER; RECAMAN; VENTURI, 2004) sobre os movimentos fica evidente na trajetria do movimento de moradia. No governo da petista Luiza Erundina (1989-1992), o movimento de moradia passou a atuar num cenrio altamente favorvel, o que no significa que a relao entre governo e movimento fosse isenta de conflitos. A rea de habitao era uma prioridade do governo, assim como o dilogo com os movimentos populares como forma de operacionalizao da poltica. Nesse contexto, as formas de interao com o Estado se alteraram: Sempre enxergvamos o Estado como inimigo a servio da burguesia (...). No governo de Luiza Erundina, passamos a enxergar o Estado de uma forma diferenciada, no mais como inimigo, e sim como o parceiro do movimento. Entrevista com militante do movimento de moradia de So Paulo, em Cavalcanti (2006, p. 72). J nas gestes Maluf e Pitta (1993-2000), a resistncia dos governos em negociar com os movimentos levou intensificao das ocupaes, agora no s na periferia, mas principalmente na regio central da cidade, sob a bandeira do direito moradia no centro. Com a volta do PT, na gesto de Marta Suplicy (2001-2004), novos espaos para a discusso e deliberao sobre a poltica de habitao foram criados, e novos programas e projetos habitacionais para populao de baixa renda foram implementados. Com isso, abriram-se novas oportunidades de atuao para as organizaes do movimento, principalmente aquelas ligadas de forma mais ou menos direta ao PT, resultando numa diminuio no nmero de aes de protesto, como as ocupaes, que diminuram consideravelmente. Os movimentos melhor posicionados no interior da rede conseguiram relativa influncia sobre as instncias governamentais, dirigindo parte significativa dos seus recursos para a interveno nas polticas pblicas.
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Em 2004, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), ao lado do Democrata (DEM), assume o governo municipal e, no ano seguinte, o estadual, colocando dificuldades para as organizaes populares ligadas ao campo petista (ainda maioria no interior da rede) atuarem no campo institucional. Um exemplo claro a atuao dos movimentos no Conselho Municipal de Habitao (CMH). Enquanto no governo de Marta Suplicy, 16 cadeiras do Conselho foram ocupadas por organizaes populares ligadas ao movimento de moradia, na gesto seguinte do Conselho, j no governo Serra, nenhuma das organizaes ligadas ao movimento de moradia conseguiu se reeleger. Nesse contexto, a presso e a mobilizao sobre os governos municipal e estadual voltam a ocupar centralidade nas estratgias das organizaes, mesmo no caso daquelas que tinham reorientado sua prtica numa direo mais propositiva, ao lado de uma intensificao das aes no plano federal, tendo em vista o contexto mais favorvel nos dois mandatos do presidente Lula. Para alm desse esforo de contextualizao do repertrio do movimento, temos buscado compreender qual o lugar que a participao institucional ocupa hoje nas estratgias de ao do movimento. Interessa, particularmente, a viso de lideranas e militantes em relao participao do movimento no CMH. Em survey realizado junto aos militantes da UMM, buscamos aferir e comparar o apoio dos entrevistados a duas formas de ao: as ocupaes e a participao no Conselho.4 As ocupaes foram defendidas por 57% dos entrevistados e a participao no Conselho foi aprovada por 82,3% (TATAGIBA; PATERNIANI, 2011). Quanto aos motivos pelos quais consideram o conselho importante, o fato de ser um espao legalmente investido de poder de deciso mostrou-se algo muito valorizado pelos entrevistados. Outro argumento importante apresenta o CMH como espao pblico de debate e troca de ideias, com afirmaes que chamam a ateno para a importncia de ouvir o outro, de compreender seus motivos e os aprendizados da decorrentes. A funo de ponte entre governo e populao e a circulao de informao tambm foram destacadas. Estar no Conselho saber em primeira mo sobre possibilidades de financiamento, convnios etc. Por fim, destacamos a categoria que tem como centro a ideia da representao: O conselho importante porque leva as necessidades da associao para um coletivo maior (TATAGIBA; PATERNIANI, 2011). Tambm nas entrevistas em profundidade realizadas com as lideranas das diferentes correntes do movimento a importncia do Conselho foi reafirmada. Como a agenda das organizaes do movimento est muito voltada a incidir sobre a poltica pblica, no sentido de priorizar o acesso da populao de baixa renda s unidades habitacionais, a avaliao das lideranas entrevistadas de que mais fcil fazer isso dentro do Conselho do que fora dele (TATAGIBA; BLIKSTAD, 2010). Afirma-se que estar dentro do
4. Os resultados da pesquisa so apresentados em Tatagiba e Paterniani (2011).
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CMH muito importante porque permite interferir na destinao dos recursos do Fundo Municipal de Habitao (FMH), assim como a aprovao de medidas mais pontuais, como a continuao de mutires autogestionrios, a manuteno e ampliao de famlias beneficirias de programas habitacionais como o Locao Social e as cartas de crdito, a reforma de prdios ociosos etc. Os entrevistados tambm se referem possibilidade que a participao no Conselho oferece de influenciar na definio das diretrizes da poltica de habitao, de uma forma mais ampla, e o acesso informao em primeira mo (TATAGIBA; BLIKSTAD, 2010). Mas se a participao no Conselho traz ganhos para as organizaes do movimento, como foi possvel efetivamente constatar na pesquisa, traz tambm novos desafios para a coordenao da ao no interior do campo movimentalista. Esse foi o tema central do artigo de Tatagiba e Blikstad sobre a eleio das organizaes populares para a 4a gesto do CMH, realizada em 2009.5 Para compreender o contexto no qual se d a eleio, as autoras descrevem o cenrio da 3a gesto (2008-2009).6 Em 2007, a coalizo DEM/PSDB venceu as eleies municipais em uma nova disputa com o PT. Em 2007 o CMH realizou novas eleies e os candidatos representantes do movimento de moradia conseguiram uma grande vitria, elegendo todos os seus candidatos. Diferentemente das duas gestes anteriores, agora a vinculao poltica dos conselheiros populares se configura como oposio ao Executivo. Chama a ateno nessa 3a gesto a articulao entre as organizaes do movimento eleitas para o CMH. Alm de terem unido foras para garantir o nmero suficiente de votos, essas organizaes conseguiram manter uma prtica articulada de atuao dentro do CMH durante boa parte do tempo. Para isso, foi criado um espao permanente de debates e troca de informaes chamado Frum CMH na luta. Essas reflexes coletivas prvias eram importantes porque preparavam o movimento para uma atuao mais representativa e uma deliberao de qualidade no espao pblico do CMH. Aparentemente essa articulao manteve-se mais forte no primeiro ano da 3a gesto, comeando a se desgastar a partir do momento em que os representantes de algumas organizaes do movimento, sobretudo as de atuao no centro da cidade,
5. O CMH composto por 48 membros titulares e igual nmero de suplentes. O poder pblico possui um tero dos assentos. Os outros dois teros so reservados aos conselheiros da sociedade civil, sendo 16 representantes de entidades comunitrias e de organizaes populares ligadas habitao; e 16 representantes de outras entidades da sociedade civil ligadas questo habitacional, como organizaes no governamentais (ONGs), universidades, sindicatos etc. Os representantes do poder pblico so indicados pelos poderes executivos. Os representantes das entidades da sociedade civil so eleitos por seus respectivos segmentos em fruns prprios. J os representantes das entidades populares ligadas habitao so escolhidos por meio de eleies diretas nas subprefeituras. Qualquer cidado que possua um ttulo de eleitor cuja zona eleitoral seja na cidade de So Paulo pode votar nos candidatos das organizaes populares. Em 2009, 47.624 eleitores participaram do pleito. O artigo versa sobre esse processo de eleio dos representantes das organizaes populares para as 16 vagas de titulares e 16 vagas de suplentes no CMH, ocorrido em outubro de 2009. 6. A discusso que se segue aparece originalmente em Tatagiba e Blikstad (2010).
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comearam a estabelecer dilogos paralelos com representantes da Secretaria de Habitao e de outros rgos ligados questo habitacional. Essas conversas paralelas ao espao do Conselho visavam encaminhar demandas locais e especficas de diferentes organizaes, demandas essas consideradas muito importantes para suas bases, tais como a garantia da destinao de um nmero determinado de unidades habitacionais para famlias da organizao A, a renovao de contratos de locao social de famlias da organizao B, ou a abertura de cartas de crdito que contemplariam as famlias da organizao C e da por diante. A participao no CMH aproxima as lideranas dos tcnicos do governo e abre as portas da prefeitura (mesmo num governo no todo mais hostil participao popular) tornando muito mais fcil esse tipo de encaminhamento. Essas conversas paralelas e bilaterais foram pautadas por demandas de carter mais corporativo, o que recoloca as organizaes do movimento em um terreno de disputa, dificultando a articulao em torno de um objetivo comum que extrapole o nvel das demandas mais locais e especficas. O resultado mais imediato disso foi o desencadeamento de velhos e novos conflitos dentro do movimento, onde h uma disputa pelo acesso aos parcos recursos distribudos pelos meandros de uma poltica habitacional na verdade inexistente enquanto tal (CYMBALISTA; SANTORO, 2007). O fato que a articulao do movimento se enfraqueceu e isso afetou as discusses e a capacidade de atuao e enfrentamento do Conselho. tendo que lidar com esse passivo que as organizaes do movimento de moradia retomam o debate sobre as eleies dos conselheiros para a 4a gesto do CMH, ocorrida em outubro de 2009. O resultado que, se no processo eleitoral anterior o movimento de moradia conseguiu se articular em torno de uma nica chapa, em 2009 ele disputou as cadeiras do Conselho fragmentado em trs chapas. O resultado da eleio representou uma vitria para o governo e os partidos governistas, j que os candidatos por eles apoiados passaram a ocupar 10 do total de 16 cadeiras reservadas s organizaes populares dentro do CMH. Como conclumos no artigo, o processo eleitoral foi um evento que evidenciou a trama de conexes e vnculos que conformam o movimento e desafiam, de certa forma, a unidade pretendida, oferecendo um retrato mais nuanado das relaes que tecem a trama em torno da poltica habitacional na cidade. Nesse sentido, os diferentes grupos que integram o movimento de moradia emergem em suas singularidades, assim como os partidos se mostram nas suas diversas faces e o governo nos diversos corpos tcnicos que o compem. Nesse momento podemos ver as tenses entre os campos e os atores pertencentes a um mesmo campo (por exemplo, entre organizaes do movimento filiadas a diferentes faces do PT) e os vnculos que atravessam as fronteiras e aproximam antagonistas (por exemplo, a relao entre lideranas do movimento e tcnicos do governo Kassab (TATAGIBA; BLIKSTAD, 2010).
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5 NOTAS FINAIS
Este artigo buscou argumentar acerca da importncia de articular as agendas de pesquisa sobre participao, movimentos sociais e ao coletiva, de forma a superar o imobilismo terico sobre o qual j nos alertara Ana Doimo nos idos dos 1990. Os estudos sobre participao no Brasil avanaram e nos tm permitido colocar de p questes emprica e teoricamente estimulantes que, por certo, tm muito a acrescentar ao debate internacional. Sob o prisma dos movimentos sociais e da ao coletiva, abrimos novas janelas para olharmos para esses mesmos processos. Ao adotarmos uma perspectiva de anlise dinmica e relacional, levamos mais longe a tese da heterogeneidade interna ao Estado e sociedade e dos mltiplos e complexos processos pelos quais essas relaes se engendram. Trata-se, como se viu, de um esforo de pesquisa ainda inicial do qual resultam argumentos ainda imprecisos e muitas pistas a serem exploradas em estudos futuros.
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CAPTULO 13
DE CADA UM CONFORME SUAS CAPACIDADES: PARTICIPAO, AMBIENTES INSTITUCIONAIS E CAPACIDADE DE INCIDNCIA EM POLTICAS PBLICAS
Fabio de S e Silva
1 INTRODUO
Este livro representa os esforos do que alguns tm dito ser a construo de um novo mirante nas pesquisas sobre instituies participativas (IPs) (S E SILVA; DEBONI, 2011). Como trabalhos recentes j vinham destacando (AVRITZER; CUNHA; REZENDE, 2010; AVRITZER, 2010; PIRES; VAZ, 2010a, 2010b; VAZ, 2009) e muitos dos textos aqui reunidos confirmam,1 a literatura sobre participao pode ser dividida em trs etapas. Uma primeira, adotando perspectiva bastante laudatria, identificava a participao como um valor em si mesmo. Nesse tipo de anlise, o foco recaa sobre processos participativos de institucionalizao incipiente, s vezes ainda espontneos, mas que, aos olhos dos analistas, desafiavam uma cultura de gesto pblica burocrtica e insensvel aos reclamos de um sociedade civil tida como intrinsecamente virtuosa (LAVALLE, neste volume). Uma segunda etapa, baseada na anlise emprica do funcionamento de IPs j mais bem consolidadas, revelou desiluses quanto a inmeros aspectos embutidos nos pressupostos da primeira fase, tais como: excessivo poder de agenda do governo em relao sociedade civil; presena de linguagem excessivamente tcnica nas reunies, com a excluso de alguns setores sociais do pleno engajamento nos processos deliberativos; ou colonizao dos ambientes e processos deliberativos por participantes de ofcio. Em todos esses casos, a anlise se dava ao nvel das macrorrelaes sociais, tendo como questo central o exerccio do poder no mbito de grandes clivagens, como Estado/sociedade ou cidados/especialistas. Sem ignorar essas lies, a fase mais recente adota um objetivo mais realista. Trata-se de buscar entender se e em que condies as instituies participativas
1. Ver, por exemplo, o captulo 16, de Marcelo Kunrath Silva.
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produzem resultados positivos (PIRES; VAZ, 2010a), bem como quais seriam os resultados positivos legitimamente esperveis das instituies participativas em relao s polticas pblicas, ao cotidiano das comunidades, cultura poltica etc. Os contornos conceituais e mesmo metodolgicos desta terceira fase, por sua vez, ainda so to diversificados quanto obscuros. Duas abordagens, no entanto, tm sido bastante influentes nesses debates. De um lado, a que considera que a efetividade das IPs deve ser medida tambm para fora destas ou seja, ainda que a dinmica interna s IPs obedea a princpios como os da igualdade, incluso e autonomia (AVRITZER; CUNHA; REZENDE, 2010), fundamental que os seus produtos alcancem e transformem positivamente as polticas pblicas em torno das quais as IPs foram constitudas (VAZ, 2009; PIRES; VAZ, 2010b). De outro lado, a que, baseada em teorias institucionalistas, entende que instituies participativas esto inseridas em um ambiente especfico construdo histrica, poltica e juridicamente , que abre oportunidades, mas tambm impe constrangimentos para os seus processos deliberativos (LEVITSKY; HELMICK, 2006; AVRITZER, 2009; LCHMANN, 2002; FARIA, 2005). Neste caso, a tarefa do analista identificar as nuances do referido ambiente e contrast-las com as expectativas depositadas sobre as instituies e os processos de participao, em alguns casos perscrutando sentidos possveis para a ao ainda no plenamente identificados pelos prprios agentes. Os trabalhos produzidos a partir da confluncia desses argumentos tm enfatizado a importncia de elementos, como a natureza da poltica pblica, a identidade poltica [da IP], [...] os atores, dinmicas e processos que fazem parte dele (TEIXEIRA; TATAGIBA, 2009; S E SILVA, 2010), bem como a autoridade formal concedida [s IPs], o apoio conferido ao funcionamento [destas] por autoridades governamentais e [a] capacidade dos participantes para se engajarem positivamente num processo incremental de policymaking (WAMPLER, cap. 10, neste volume). Este texto resulta de uma iniciativa de pesquisa aplicada inspirada por esse legado terico que, espera-se, pode contribuir com os debates mais gerais sobre a mensurao da efetividade das IPs. Os principais argumentos a serem oferecidos nesse sentido so de que: i) IPs possuem uma dada capacidade de incidncia nas polticas pblicas, a qual pode ser estimada a partir das teorias e dos mtodos das cincias sociais; e ii) essa capacidade no apenas deve ser levada em conta na mensurao de efetividade das IPs, como tambm pode servir de base para estratgias singulares para este tipo de avaliao. A seo 2 traz consideraes sobre o contexto e mtodos empregados em um projeto de pesquisa sobre o Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP) o qual envolveu mltiplas tcnicas de pesquisa e se voltou, antes de tudo, a responder uma questo prtica , salientando as valncias da pesquisa aplicada para
De cada um conforme suas capacidades: participao, ambientes institucionais ...
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a produo de conhecimento novo nesta rea. A seo 3 descreve os achados da pesquisa e os relaciona com o debate central deste livro. A seo 4, por fim, rene as consideraes finais.
2 ASPECTOS METODOLGICOS E TERICOS: A NATUREZA APLICADA DA PESQUISA, A SELEO DAS VARIVEIS DE INTERESSE E AS TCNICAS UTILIZADAS PARA A COLETA DE DADOS
Em geral, paira entre ns uma forte impresso de que a pesquisa aplicada tem pouca capacidade de contribuir para a formao do conhecimento, o que seria tarefa prpria da pesquisa pura. Em grande medida, isso se deve ao prprio histrico de constituio dos grandes centros de produo tcnico-cientfica no pas as universidades. Inspiradas no modelo europeu, tradicionalmente mais voltado busca do saber livre e desinteressado; restringidas em seu potencial crtico e engajamento nos debates pblicos durante as dcadas do regime autoritrio, e mais tarde sucateadas por polticas educacionais de cunho liberalizante, estas se dedicaram, durante muito tempo, produo de teoria formal ou de anlises ensasticas. A abertura democrtica e a retomada dos debates sobre o desenvolvimento tm servido como fatores de estmulo para que a academia se aproxime mais da realidade e oferea respostas aos problemas concretos enfrentados pelos indivduos e grupos sociais. Ainda cedo para compreender os resultados desse movimento, mas uma das suas possveis consequncias a valorizao de pesquisas aplicadas ou seja, de pesquisas que visem responder a questes prticas como fonte de informao para teorizaes, se no de longo, ao menos de mdio alcance. A pesquisa que deu origem aos argumentos aqui expostos est situada nesse contexto. Visando informar a atuao do governo federal no momento de reestruturao do CONASP, ela buscou responder seguinte questo: que contribuies esse Conselho poderia oferecer para a melhoria da Poltica Nacional de Segurana Pblica (PNSP)? Baseando-se em matriz institucionalista, a investigao considerou hipoteticamente relevantes para a caracterizao do CONASP e do seu potencial de contribuio para a PNSP as seguintes dimenses analticas, traduzidas, afinal, em variveis de interesse: 1) A trajetria da poltica pblica. Uma IP tende a funcionar de maneira distinta de acordo com a trajetria da poltica pblica sobre a qual ela pretende incidir. Clivagens estruturais como a centralizao/descentralizao da poltica e seus mecanismos de induo e coordenao em nvel nacional modificam totalmente o raio de ao da IP.
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2) A permeabilidade da poltica pblica participao social. Polticas pblicas podem ser mais ou menos permeveis participao, tanto de maneira geral, quando de maneira especfica. Algumas polticas pblicas como o Sistema nico de Sade (SUS), por exemplo tm a sua prpria origem na mobilizao de grupos e movimentos sociais. Nesses casos, a existncia e a relevncia de IPs tendem a ser um pressuposto e os problemas a serem atacados so mais ligados ao funcionamento das IPs. Em outros casos, a criao de canais de participao em si mesmo um objeto de disputa. Em outros casos, ainda como na poltica de meio ambiente , a participao fortemente mediada por aspectos tcnicos, o que delimita as possibilidades de acesso de grupos e movimentos, ao mesmo tempo em que desloca o objeto da deliberao de princpios para meios. 3) As caractersticas e a posio institucional da IP em questo. A literatura sobre participao sempre indicou o desenho de uma IP como dado relevante no processo deliberativo. Sob este aspecto, interessa investigar no apenas traos regimentais ou estatutrios que digam sobre a micropoltica da IP composio, poderes da mesa diretora e da secretaria executiva, metodologia de deliberao, disponibilidade ou no de recursos etc. , mas tambm detalhes sobre as capacidades tcnicas e polticas da IP para incidir no setor, incluindo as suas formas possveis de posicionamento resolues, moes etc. e a sua posio na estrutura governamental. 4) As caractersticas dos atores envolvidos direta, indiretamente, efetiva ou potencialmente nos processos deliberativos passveis de serem conduzidos no mbito da IP. Trata-se aqui de compreender que os resultados passveis de serem produzidos por uma IP so, em alguma medida, funo dos que comparecem ou gravitam em torno de seus processos deliberativos. Importam, assim, as trajetrias, expectativas e repertrios de ao (TATAGIBA, 2011) dos participantes. A coleta de dados mobilizou estratgias mistas,2 envolvendo: i) aplicao, tabulao e interpretao de survey aos conselheiros; ii) observao participante em reunies do plenrio do CONASP:3 iii) entrevistas em profundidade, com
2. Sobre a importncia de estratgias metodolgicas complexas e, em especial, de mtodos qualitativos para a apreenso de elementos institucionais que constituem as polticas pblicas, ver Pires, Lopes e S e Silva (2010). 3. Na verdade, o componente de observao participante cobriu desde a constituio do CONASP em composio transitria, estabelecida na sequncia da I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (CONSEG), em agosto de 2009, at a eleio da atual composio do conselho, aps a assembleia eleitoral realizada em agosto de 2010. Isso foi possvel porque os pesquisadores haviam estabelecido vnculos prvios com o processo da I CONSEG. A possibilidade de incorporar pesquisa dados coletados desde a I CONSEG, ainda que o propsito original da coleta no fosse esse, trouxe formidveis ganhos, tanto para a compreenso da experincia do CONASP de transio quanto para a identificao dos desafios colocados ao CONASP definitivo. Dado que os bastidores da formao do CONASP residem no processo da I CONSEG, o acompanhamento da conferncia permitiu construir um arcabouo mais denso e slido de impresses sobre as expectativas originalmente depositadas na criao do conselho. Desta forma, as anlises, as reflexes e os cenrios esboados a partir da pesquisa no estavam desconectados do contexto que informou a constituio atual do CONASP. Ao contrrio, elas emergiram da vivncia e do acompanhamento desse contexto.
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roteiros semiestruturados, dos conselheiros e membros da secretaria executiva do conselho; e iv) anlise documental de atas, memrias, relatrios de reunies e posts do conselho na rede social Twitter. Com base nesse arcabouo terico e metodolgico, e a despeito do objetivo especfico de propor cenrios para a atuao do CONASP, a pesquisa permitiu um exerccio analtico de relevantes implicaes para os debates relacionados avaliao da efetividade de IPs. Trata-se da compreenso da estrutura de oportunidades e constrangimentos em que se insere uma IP, tendo em vista as circunstncias polticas, jurdicas e histricas de sua institucionalizao. A sugesto, pois, de que o processo de avaliao da efetividade das IPs deve levar em conta e pode se beneficiar de um diagnstico das capacidades de incidncia destas sobre as polticas pblicas. A seo 3 traa os contornos da capacidade de incidncia do CONASP com base no esforo prprio da pesquisa que inspira este texto. Mais adiante, nas consideraes finais, indicam-se possveis conexes entre diagnsticos de capacidades e estratgias de avaliao da efetividade no apenas do CONASP, mas das IPs, de maneira mais geral.
3 O CONASP: CARACTERSTICAS INSTITUCIONAIS, CAPACIDADE DELIBERATIVA, ALTERNATIVAS DE APERFEIOAMENTO E REPERCUSSES SOBRE A MENSURAO DA EFETIVIDADE DE IPs
Esta seo demonstra como a anlise das variveis de interesse da pesquisa conduziu a um diagnstico acerca das capacidades de incidncia do CONASP e discute implicaes desse tipo de conhecimento para a avaliao da efetividade do CONASP e de outras IPs. O exame da trajetria da PNSP indica que, ao mesmo tempo em que vem se aproximando de um sistema dada a maior capacidade de coordenao e induo por parte do governo federal e vem avanado no paradigma da segurana cidad:4 ela i) ainda carece de mecanismos adequados de financiamento, governana e monitoramento; ii) sempre foi muito fechada participao; e iii) represou discusses sobre mudanas estruturais demandadas desde os anos 1980, em temas como a reforma das polcias, a adequao do inqurito policial, a autonomia das percias etc.
4. Esta concluso deve ser lida tendo em vista dois dados do passado recente da PNSP. Primeiro, a diviso rgida de competncias federativas, em funo da qual a ao do governo federal se resumia basicamente mobilizao da polcia federal e da polcia rodoviria federal, no raro de maneira desarticulada da ao das foras estaduais (OLIVEIRA JNIOR, 2010b). Depois, a centralidade da ao ostensiva de organizaes policiais na agenda dos governos estaduais, embora: i) a memria do perodo autoritrio inspirasse profunda desconfiana dos cidados em relao a esse tipo de atuao; e ii) estudos e experimentos ao nvel local a esta altura j amparados por extensa literatura ao nvel internacional mostrassem que, na produo de mais segurana, polticas de preveno da violncia, melhorias na gesto das organizaes policiais e a adoo de outros modelos de policiamento eram eventualmente mais importantes que o policiamento ostensivo (OLIVEIRA JNIOR, 2010a).
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O exame da institucionalizao da participao no setor indica novidades importantes, com a convocao da I CONSEG e a reforma do CONASP.5 Essas medidas resultaram na incluso de atores at ento ausentes nas discusses da poltica, como trabalhadores e sociedade civil. Mas o exame dos atores envolvidos com o cotidiano do CONASP assim como de seus repertrios de ao traz dois fatos dignos de nota. De um lado, possvel perceber a existncia de uma sociedade civil extremamente diversificada, que apresenta vrias formas de interveno no campo da segurana pblica desde a formulao de estudos e a realizao de campanhas de preveno, at denncias contra abusos de organizaes policiais , sendo esta ltima forma, em especial, at ento ausente dos debates e foros institucionalizados no setor. De outro lado, possvel notar a presena de corporativismos, em decorrncia da identidade dos atores que participam do campo, tanto pelos trabalhadores quanto pela sociedade civil. Esse diagnstico suscita questes com forte apelo analtico no debate sobre a efetividade das IPs. Em primeiro lugar, nota-se que o ambiente no qual o CONASP est inserido o qual histrica, poltica e juridicamente construdo, bem como determinvel por teorias e mtodos das cincias sociais cria oportunidades e constrangimentos para a sua atuao. A abertura tardia e lenta participao, o represamento de discusses sobre aspectos estruturais da rea e o corporativismo dos atores com propenso participao no conselho, o qual j fora observado desde a CONSEG, tm feito com que, at agora, a participao social em segurana pblica gere mais dissenso que consenso. A esse respeito, vale destacar algumas diferenas entre as competncias, as ambies e as possibilidades institudas para a ao do CONASP, da forma como foi possvel captar ao longo da pesquisa. No que diz respeito a como encaminhar as deliberaes da CONSEG, conselheiros ligados a setores cujos interesses foram atendidos na conferncia entendem os seus resultados como definitivos e esperam que o conselho cobre do Poder Executivo a efetivao de tais deliberaes. Outros conselheiros, partindo do entendimento de que a CONSEG serviu mais para explicitar conflitos que para resolv-los, entendem que as deliberaes da conferncia
5. O CONASP, pelo Decreto no 98.936/1990, era composto apenas por autoridades de cpula da segurana pblica. A reforma mencionada veio pelo Decreto no 6.950/2009. Este novo CONASP apresenta caractersticas genticas que o tornam uma IP bastante singular. A principal diz respeito ao fato de o conselho ter sido reformado na esteira do processo da I CONSEG. A convocao da conferncia, em 2008, foi acompanhada da formao de uma Comisso Organizadora Nacional (CON). A CON era formada por atores pertencentes aos trs segmentos de representao reconhecidos pela I CONSEG e pelo prprio CONASP, quais sejam: trabalhadores da segurana pblica, sociedade civil e gestores dos trs entes federados e dos trs poderes. Alm de servir como espao de dilogo e integrao entre esses trs segmentos, a CON tinha por incumbncia criar as condies necessrias ao pleno funcionamento da I CONSEG regimento interno, procedimentos, pactos polticos etc. A CON funcionou at o final da etapa nacional da CONSEG, em agosto de 2009, quando, servindo de fiadora de uma deciso poltica relacionada reforma do CONASP, e traduzida no j mencionado Decreto no 6.950/2009, foi transformada numa verso transitria deste conselho. Esta verso transitria recebeu mandato de um ano voltado definio dos critrios, regras e procedimentos eleitorais do CONASP definitivo.
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so apenas pontos de partida para um trabalho mais elaborado que, esse sim, deve ser levado a efeito pelo CONASP. No que diz respeito possibilidade de conhecimento e apurao de denncias no mbito do conselho, conselheiros ligados a movimentos de direitos humanos e minorias, que no processo eleitoral ganharam bastante espao no segmento da sociedade civil, entendem que essa uma tarefa e uma obrigao do conselho. J conselheiros ligados a outros setores, s vezes dentro da prpria representao da sociedade civil, acreditam que isso pode comprometer o trabalho do conselho. Por fim, foi possvel observar que, ao mesmo tempo em que pretendem ver o conselho discutindo os citados aspectos estruturais da rea, os conselheiros partilham da percepo de que o CONASP tem pouca influncia na agenda do Legislativo, na qual, em geral, esse tipo de discusso desaguar. Num quadro como esse, portanto, deve haver muita moderao nas expectativas sobre a efetividade das deliberaes do conselho.6 Em segundo lugar, nota-se que o diagnstico de capacidades de incidncia de IPs pode ser inspirador de estratgias metodolgicas inovadoras, voltadas mensurao da efetividade dessas instituies. Por exemplo: 1) Avaliaes estticas da efetividade das IPs ou seja, que as considerem em um nico ponto do tempo devem incorporar diagnsticos de capacidade ao menos para serem utilizados como fatores moderadores ou corretivos das concluses. Em outras palavras, a mensurao da efetividade das IPs deve buscar extrair de cada um conforme a sua capacidade: para que se saiba se uma IP tem sido efetiva, importante saber o quo efetiva ela pode vir a ser. Esse diagnstico pode ser feito por vrios instrumentos metodolgicos, como surveys, entrevistas etc. 2) Avaliaes ao longo do tempo podem utilizar diagnsticos de capacidade como linhas de base. Contrastando-se a produo da IP ao longo
6. Neste aspecto, o carter aplicado da pesquisa permitiu formular trs linhas de recomendaes: 1. A secretaria executiva e os atores integrantes do conselho precisam desenvolver uma viso estratgica compartilhada sobre a incidncia do rgo na PNSP. 2. Visando ampliar sua legitimidade e capilaridade, o conselho poderia investir na construo de um sistema de participao, envolvendo: i) uma radical publicizao das suas atividades e deliberaes; ii) uma reflexo sobre a interao do CONASP com conselhos subnacionais e a PNSP; e iii) a preparao da II CONSEG, com foco na redao de seu texto-base. A utilizao, nesse propsito, do capital poltico de muitos conselheiros que participam daquelas instncias pode cumprir objetivos democratizantes, a despeito das advertncias da literatura contra participantes de ofcio (COHN, 2010). 3. Tudo isso deve ser acompanhado de aes de fortalecimento institucional e inovao metodolgica. Do ponto de vista institucional, preciso: i) definir posio estratgica para o CONASP e debater a adequao do marco legal desta IP; ii) ampliar a influncia do CONASP em reas/poderes relevantes PNSP; e iii) garantir recursos, meios e quadros para a atuao do rgo e da secretaria executiva. Do ponto de vista metodolgico, preciso ter em mente, antes de tudo, que esta no uma questo instrumental, mas pode ter impactos estruturais na capacidade deliberativa do conselho, mormente em funo de suas demais caractersticas j indicadas.
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do tempo com a sua capacidade, determinada num momento inicial, possvel no apenas medir a sua efetividade de maneira mais qualificada, como tambm entender os elementos humanos, institucionais e organizacionais que medeiam a transformao de decises sobre polticas em aes e procedimentos produtores de resultados (PIRES; LOPEZ; S E SILVA, 2010, p. 662) ou, numa palavra, os mecanismos causais subjacentes ao sucesso ou ao fracasso das IPs , alm do alcance de inovaes institucionais levadas a efeito ao longo do processo de institucionalizao da IP.7 3) Em avaliaes comparativas, diagnsticos de capacidade podem inspirar tipologias de IPs conforme as capacidades e/ou caractersticas institucionais determinantes dessas capacidades. Isso pode ser til para identificar caractersticas institucionais que produzem efeitos semelhantes sobre a capacidade e/ou a efetividade das IPs mesmo na presena de caractersticas-controle; ou ainda para identificar inovaes institucionais que produzem maior ou menor efeito, em termos da ampliao da capacidade e/ou da efetividade de uma IP. Na primeira situao, poder-se-ia concluir que o absoluto antagonismo de interesses no impede uma IP de produzir boas solues de poltica pblica ou s impede em alguns casos. Na segunda situao, poder-se-ia concluir que determinados tipos de inovao metodolgica so determinantes na superao de alguns entraves efetividade das IPs.
Este texto deriva de iniciativa de pesquisa aplicada voltada a identificar os elementos constitutivos do ambiente institucional no qual o CONASP opera a trajetria da PNSP; as caractersticas e a posio institucional do rgo; e as caractersticas dos atores com ele envolvidos , bem como oferta de cenrios para a atuao do conselho e de seus conselheiros. A pesquisa de fundo adotou uma perspectiva ainda embrionria na literatura, a qual se prope a entender as condies nas quais as IPs podem contribuir para a melhoria das polticas pblicas, com base em argumentos de inspirao institucionalista. A metodologia utilizada foi mista, envolvendo survey, entrevistas, observao e anlise de documentos. No ambiente institucional assim investigado, destacam-se caractersticas genticas do CONASP que limitam a possibilidade de incidncia desta IP na PNSP. Isso, que se pode chamar de um diagnstico de capacidades de incidncia das IPs,
7. O CONASP constitui uma IP particularmente atrativa para este tipo de estratgia, porque, tendo sofrido recente reestruturao em suas principais dimenses institucionais, ele oferece possibilidade muito maior de controlar o efeito de determinadas inovaes institucionais, despontando quase como um experimento natural aos olhos do analista.
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pode inspirar estratgias inovadoras para a mensurao da efetividade das IPs, o que a literatura sobre participao social considera o seu desafio mais atual. O texto explora brevemente algumas dessas estratgias em variaes estticas, longitudinais e/ou comparadas.
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CAPTULO 14
CONFERNCIAS E OS DESAFIOS METODOLGICOS DE SEU ESTUDO
Clvis Henrique Leite de Souza
1 INTRODUO
As tenses criativas que as cincias sociais enfrentam, do ponto de vista epistemolgico, esto cada dia mais explcitas nos dilemas metodolgicos, ou seja, no modo de fazer a cincia. Independentemente da discusso a respeito da cientificidade dos estudos de fenmenos sociais, o que se apresenta, para o sujeito que investiga com ateno, so obstculos para se conhecer com sistemtica algo que acontece na sociedade. Este o intuito do presente artigo: refletir sobre desafios metodolgicos no estudo de conferncias como processos participativos. Observar. Analisar. Avaliar. Trs aes que constituem uma pesquisa e que so teis quando se enfrenta a questo: quais so os desafios metodolgicos do estudo sobre conferncias? Os verbos mencionados indicam o fazer do sujeito que estuda o objeto. Observar direcionar o olhar; analisar decompor os elementos constituintes; e avaliar determinar o valor. Essas aes so etapas do processo investigativo e serviro como pontos de parada no caminho desta reflexo.
2 OBSERVAR: DIRECIONANDO O OLHAR PARA O FENMENO
A criao de espaos pblicos de participao fenmeno recente e de grandes propores no Brasil. Salta aos olhos a ampliao da participao, impulsionada, em especial, pelas mltiplas formas de organizao coletiva e pela incluso de novos sujeitos sociais em decises pblicas. Nesse sentido, a gesto pblica que oportuniza o envolvimento de cidads e cidados em processos de deciso acontecimento peculiar. A peculiaridade foi captada por pesquisas que acompanharam o caminho de redemocratizao no pas, em especfico tratando de mecanismos de participao
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impulsionados pela Constituio de 1988. A ampliao de espaos participativos foi acompanhada pela multiplicao de estudos a respeito de conselhos de gesto, oramentos participativos e comits de bacias hidrogrficas. No entanto, as conferncias, como processos participativos de grande escala, tm ainda menos tempo de existncia. Embora o mecanismo de formulao de polticas pblicas tenha sido criado no governo Vargas,1 s teve expresso em reas especficas2 com o passar dos anos. Porm, foi entre 2003 e 2010 que os temas tratados foram diversificados e a quantidade de pessoas envolvidas na mobilizao ampliada.3 Sendo assim, um primeiro desafio metodolgico enfrentado no estudo desse fenmeno o reconhecimento da singularidade do objeto. Como os processos de conferncia aconteceram com mais amplitude h pouco tempo, foram realizados poucos estudos sobre eles.4 Dessa forma, as especificidades do fenmeno podem ser desconsideradas se forem utilizadas as mesmas questes de pesquisa dos conselhos, oramentos e comits. Ademais, se o olhar no se direciona com cuidado, impropriedades podem ser cometidas nas fases seguintes da investigao. O primeiro desafio coloca uma tarefa relativa definio do objeto de estudo. Neste momento aparecem duas questes: o que so conferncias? Como caracteriz-las? Esse passo fundamental, pois o termo conferncia usado de maneira irrestrita, por isso no podem simplesmente ser utilizadas as informaes disponibilizadas por rgos oficiais.5 Empreendendo esforo de sntese pode-se dizer que conferncias so processos participativos que renem, com certa periodicidade, representantes do Estado e da sociedade civil para a formulao de determinada poltica pblica. Esta definio de tal forma vaga que certamente no trar foco observao. Nesse sentido, til conhecer a formulao do Instituto Plis (2005) para as finalidades de conferncias: 1) Definir princpios e diretrizes das polticas setoriais: os participantes da conferncia devem traar um plano estratgico para o setor, definindo as prioridades da secretaria para os prximos anos.
1. Essa criao ocorreu no contexto das reformas levadas a cabo por Gustavo Capanema, em 1937, no Ministrio da Educao e Sade Pblica, cuja inteno era formular e implantar polticas nacionais. Para tal, instituiu as Conferncias Nacionais de Sade (CNS), que deveriam reunir periodicamente delegaes de todos os estados em um frum nacional e de carter oficial para discutir os temas de sade pblica (HOCHMAN, 2005, p. 133). 2. Sade e assistncia social. 3. Das 74 conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010, 70% foram realizadas pela primeira vez. Estima-se que o ciclo de conferncias envolveu mais de 5 milhes de pessoas (BRASIL, 2010). 4. Entre 2003 e 2010 identificam-se estudos publicados por outros autores em peridicos nacionais (DOURADO, 2009; GUIZARDI, 2004), apresentaes em congressos cientficos (PINTO, 2006), dissertaes de mestrado (GUERESI, 2004) e relatrios tcnicos (POGREBINSCHI, 2010). 5. A dificuldade de caracterizar o fenmeno parece explcita quando listas geradas pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica entre 2003 e 2010 apresentam divergncias ao inclurem ou exclurem processos intitulados conferncias.
Conferncias e os desafios metodolgicos de seu estudo
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2) Avaliar programas em andamento, identificar problemas e propor mudanas, para garantir o acesso universal aos direitos sociais. 3) Dar voz e voto aos vrios segmentos que compem a sociedade e que pensam o tema em questo. 4) Discutir e deliberar sobre os conselhos no que se refere s formas de participao, composio, proposio da natureza e de novas atribuies. Os delegados das conferncias tambm podem indicar os membros titulares e suplentes, opinar sobre sua estrutura e funcionamento e recomendar a formao de comits tcnicos. 5) Avaliar e propor instrumentos de participao popular na concretizao de diretrizes e na discusso oramentria. Partindo destas intencionalidades, alm do carter de formulao e avaliao de aes estatais, percebe-se a inteno de trazer os diversos sujeitos polticos para a discusso no espao pblico e de conectar esse mecanismo de participao com outros de um sistema participativo, como no caso dos conselhos. Ademais, importante ressaltar que as conferncias se constituem como processos participativos, no so apenas atividades ou eventos, pois em geral desenvolvem-se ao longo do tempo e no pontualmente. Alm disso, tm diversas aes conectadas e h a inteno, declarada, de encaminhar as decises geradas no processo de discusso. Assim, podem ser identificados alguns elementos caracterizadores de conferncias, a saber: elas constituem-se como uma etapa da formulao de polticas pblicas em uma determinada rea temtica; renem sujeitos polticos diversos; conectam-se com outros mecanismos de participao; e desenvolvem-se como um processo participativo. Essa caracterizao pode facilitar o direcionamento do olhar analtico. Reconhecer a singularidade das conferncias abre espao para que estudos especficos sejam realizados e o impacto na gesto de polticas pblicas possa ser verificado.
3 ANALISAR: DECOMPONDO OS ELEMENTOS CONSTITUINTES DO FENMENO
Nesse caminho reflexivo sobre desafios metodolgicos no estudo de conferncias, passamos pela anlise que, antes da avaliao, vem para aprofundar o entendimento do fenmeno e assim permitir sua apreciao. necessrio que, partindo da caracterizao, exista uma viso do fenmeno em si. Dessa forma, ao analisar buscam-se as propriedades estruturais do objeto, aqui, conferncias. Uma alternativa analtica confortvel seria o processo indutivo, partindo de estudos de casos poderiam ser identificadas caractersticas comuns e realizadas generalizaes. Eis que surge outro desafio metodolgico: constituio de viso holstica do
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fenmeno. A decomposio dos elementos constituintes do objeto de estudo deve possibilitar a percepo da totalidade para que assim seja possvel a avaliao. Por isso, aes investigativas que partem de conferncias especficas para encontrar um panorama geral podem cair no impulso generalizante. Nesse sentido, antes de pesquisas direcionadas a determinadas reas temticas, at pelo surgimento recente das conferncias, so necessrios estudos de mapeamento que identifiquem caractersticas gerais, informando a respeito da dinmica de organizao e funcionamento de um processo participativo caracterizado como conferncia. Com base na anlise do ciclo de conferncias realizado entre 2003 e 2010, pode-se afirmar que este objeto de anlise varia conforme o contexto da rea temtica em que se realiza, mas possvel apontar alguns elementos constituintes, como sinaliza a figura 1.
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As conferncias, em geral, so convocadas com carter consultivo ou deliberativo. O ato convocatrio pode ser lei, decreto, portaria ministerial ou interministerial, ou resoluo do respectivo conselho. O rgo responsvel pela convocao e realizao do processo pode ser do Poder Executivo ou do Legislativo e tambm o prprio conselho da rea temtica. Os rgos apontados como responsveis publicam portarias que definem comisso organizadora, objetivos, perodo e forma de realizao da conferncia. comum que na comisso organizadora j estejam representados os diversos segmentos a serem mobilizados. Em geral, a comisso um rgo colegiado temporrio que discute as estratgias e o cronograma de ao a ser levado frente por uma coordenao executiva, dedicada exclusivamente a tal tarefa. A comisso organizadora tambm discute o regulamento que estabelece as etapas do processo, a forma de escolha dos representantes e os temas em pauta. Muitas vezes, o conselho nacional da rea pode se integrar comisso organizadora da conferncia ou apenas participar da mesma tendo seus membros eleitos na etapa nacional. Os eventos preparatrios podem ser realizados com pblicos especficos conferncias setoriais e podem ser municipais ou regionais, tendo mltiplas bases territoriais a depender da organizao temtica. Alm disso, podem ter modalidades de interao a distncia conferncias virtuais bem como ser realizados de maneira espontnea ou autnoma conferncias livres. Quando so processos nacionais, h etapas estaduais para a escolha de representantes e discusso prvia dos temas propostos. Para orientar a discusso so produzidos documentos de referncia que podem provocar debate (texto orientador) ou apresentar propostas do governo para aquele tema (texto-base). O mais comum que os eventos preparatrios aconteam em plenrias e grupos temticos, sendo o dilogo orientado por prticas de assembleia: o textobase lido e discutem-se os pontos em que h destaques, a ordem de fala feita por inscrio, h falas favorveis e contrrias aos destaques que podem suprimir, modificar ou adicionar algo no texto, por fim votam-se cada um dos destaques, fazendo-se emendas ao texto inicial. Tambm so muito utilizadas as moes, forma de dar espao a manifestaes de apoio ou repdio a questes que no esto no centro da pauta do debate. Normalmente estabelecem-se prazos para apresentao de moes, as quais necessitam de um percentual de assinaturas de participantes para serem lidas e votadas pela plenria. Quando os eventos so etapas intermedirias, h tambm um momento de escolha de representantes para a prxima fase de discusso. Aps cada conferncia, uma equipe indicada pela comisso executiva sistematiza as contribuies das etapas preparatrias e produz um texto que consolida as propostas para os debates. No primeiro dia da etapa seguinte, o texto de siste-
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matizao entregue aos representantes, comumente chamados delegados, para orientar as discusses. No evento final, o dilogo segue o modelo de assembleias e, quando o caso, h momento para eleio de representantes para o respectivo conselho gestor. Nesses eventos tm direito a voz e voto os delegados vindos de etapas preparatrias e delegados natos integrantes do conselho correlato. comum a presena, com direito a voz, de convidados indicados pela comisso organizadora. Em alguns casos, tambm permitida a participao de observadores. As decises da plenria final so chamadas deliberaes ou resolues, e cabe ao rgo responsvel pela conferncia dar-lhes encaminhamento. A anlise, embora muitas vezes utilize elementos de contraste para diferenciar e identificar caractersticas estruturais do objeto em questo, tem seu foco na descrio do fenmeno estudado. Analisar, como etapa preparatria para a avaliao, deve inibir o julgamento que faz a valorao qualitativa do fenmeno. Nesse processo de estudo das conferncias, o desafio da constituio da viso holstica passa pela experincia investigativa descritiva que busca elementos constituintes para depois avali-los. A anlise a etapa investigativa que possibilita a identificao dos elementos constituintes dos fenmenos em estudo, caracterizados aqui como processos participativos. Assim, a tarefa que se coloca a partir da anlise chegar avaliao. Por ter sido realizada a anlise consistente do fenmeno, espera-se que o investigador ou a investigadora possa ter clareza dos mbitos de avaliao a serem escolhidos.
4 AVALIAR: DETERMINAR O VALOR DO FENMENO
A no ser que a investigao seja puramente descritiva, opo que far a pesquisa ser finalizada na fase de anlise, o processo de estudo de um fenmeno social passa pelo julgamento ou apreciao valorativa. Em especial, nos processos participativos, em que esto em pauta temas de poltica pblica, uma questo sempre colocada: quais os efeitos ou resultados alcanados? O que poucos assumem so as expectativas diante dos fenmenos em foco. Mesmo que muitos pesquisadores no assumam, quando uma avaliao realizada existem expectativas, ou melhor, h em mente um modelo normativo que serve como baliza para a definio de indicadores de qualidade do objeto avaliado. Nesse sentido, avaliar estabelecer, com base em um modelo predefinido de forma explcita ou implcita, o valor de um determinado fenmeno. Anduiza e Maya (2005), assumindo a inteno normativa de qualquer avaliao, propem quatro mbitos de investigao para processos participativos em forma de perguntas. Quem participa? Em que participa? Como se participa? E quais as consequncias da participao?
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No mbito quem participa, considera-se, como aspirao normativa, que um processo ser mais qualificado com uma participao mais ampla e diversa. Diante da questo em que participa, a expectativa que a qualidade do processo venha com a participao direcionada a questes polticas relevantes que a populao possa influenciar. Ao avaliar como se d a participao, espera-se que um processo participativo tenha suporte social, poltico e administrativo para garantir a expresso livre dos participantes. Neste caso, o foco est na forma de operao do processo, incluindo os meios materiais e tcnicos, as condies de desenvolvimento e o grau de acordo dos diversos sujeitos da ao. Com a pergunta sobre as consequncias, a aspirao normativa que um processo qualificado oportuniza que a participao influencie processos decisrios, alm de fomentar uma cultura participativa. Levando em considerao que h um julgamento implcito na avaliao de todo fenmeno poltico, pode-se estabelecer aqui que em um processo participativo de qualidade h condies para que sujeitos polticos diversos tenham liberdade de expresso e deliberao e sejam capazes de influenciar, de fato, decises pblicas relevantes. Com estes mbitos de observao, considerando a caracterizao e o modo de funcionamento das conferncias, para realizar a avaliao deste fenmeno se coloca o terceiro desafio metodolgico no estudo sobre conferncias: identificao de indicadores de avaliao do fenmeno. Com critrios bem definidos, ser possvel determinar o valor das conferncias, em outras palavras, ser apreciada a qualidade do processo participativo. Explicitando aspiraes normativas, o processo investigativo mais sistemtico, afinal sabe-se o que buscar para que seja realizada a avaliao. Definido o que se quer avaliar, a tarefa passa a ser a coleta de dados observveis que permitam a aferio da qualidade. No campo das conferncias, por exemplo, no basta apenas saber se as deliberaes foram executadas, cabe avaliar todo o fenmeno para que sejam identificados limites e possibilidades de processos participativos com este formato. Do contrrio, corre-se o risco de desconsiderar efeitos e resultados no previstos. Assim, o maior desafio no estudo das conferncias, depois de caracterizado o fenmeno e definidos os mbitos de investigao, justamente identificar critrios precisos de avaliao que apontem para elementos de observao e permitam a coleta e o tratamento de dados. Pelo grau embrionrio de estudos sobre conferncias, cabe buscar inspirao em outros estudos que possam iluminar o caminho. Desta forma, esto apontadas aqui dimenses de anlise e elementos de observao presentes no trabalho de Anduiza e Maya (2005) que podem qualificar os estudos sobre conferncias. Vale destacar, a partir da sistematizao realizada, que as consequncias do processo participativo so apenas um dos mbitos de avaliao e nele a imple-
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mentao dos resultados um dos aspectos que indicam a qualidade do processo participativo. Desta forma, refora-se o argumento de que buscar efeitos ou resultados como nico indicador de avaliao de conferncias pode limitar os alcances da investigao pretendida.
QUADRO 1 Critrios para avaliao de processos participativos
mbito Organizao do processo
Critrio de avaliao Acordo Elementos de observao - Aceitao social, poltica e tcnica. - Grau de implicao com diferentes reas polticas e tcnicas. - Existncia de espaos para a integrao de reas relacionadas. - Origem da iniciativa. - Respaldo da liderana. - Existncia de sistema de participao. - Coordenao entre aes. - Definio de objetivos. Clareza de objetivos - Objetivos como guia do processo. - Resultados coerentes com objetivos. - Existncia de planejamento. - Cumprimento do planejamento. Planejamento e recursos - Causas de no cumprimento dos objetivos. - Oramento destinado ao processo. - Recursos tcnicos. - Recursos humanos. (continua)
Transversalidade
Iniciativa e liderana
Integrao ao sistema participativo
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(continuao)
mbito Quem participa
Critrio de avaliao
Elementos de observao - Destinatrios do processo.
Quantidade de participantes
- Proporo de participantes em relao populao de referncia. - Proporo de atores organizados em relao ao total de referncia. - Presena de pblicos normalmente subrepresentados (mulheres, negros, jovens) e proporo em relao populao total.
Diversidade
- Perfil das organizaes participantes. - Ausncia de algum participante ou organizao-chave no processo. - Forma como organizaes escolhem seus representantes. - Debates intraorganizacionais para que o representante leve os interesses coletivos.
Representatividade
- Momento para fluxo de informaes entre representantes e representados. - Fidelidade de discursos dos representantes aos interesses das organizaes representadas. - Abertura das etapas do processo para participao da populao.
Grau de abertura do processo
- Seleo prvia de participantes. - Restrio aos espaos de deciso.
Sobre o que se participa
- Tema da agenda poltica do governo. - Percepo de participantes e no participantes sobre a relevncia do tema. Relevncia - Realizao de diagnstico prvio para deciso dos temas a serem colocados em pauta. - Porcentagem do oramento afetado pelo resultado do processo. Capacidade de interveno do rgo responsvel - Competncia do rgo responsvel na matria em questo. - Envolvimento de rgos correlatos. (continua)
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(continuao)
mbito Como se participa
Critrio de avaliao Diagnstico participativo Capacidade propositiva
Elementos de observao - Envolvimento dos participantes no diagnstico. - Possibilidade de se fazer propostas. - Percepo dos participantes sobre a profundidade do processo. - Etapas do processo com seus objetivos e resultados. - Clareza, utilidade e convenincia da informao diante do perfil do pblico e objetivos do processo. - Acesso informao para potenciais participantes.
Grau de participao
Qualidade da informao
- Canais de difuso de informao. - Pluralidade de fontes utilizadas no processo. - Heterogeneidade de vises e opinies. - Percepes dos participantes sobre a qualidade das informaes disponveis. - Existncia de mediadores no processo.
Mtodos e tcnicas para o dilogo
- Tcnicas utilizadas para facilitar a interveno de mais participantes. - Sentimento de escuta dos participantes. (continua)
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(continuao)
mbito Consequncias do processo
Critrio de avaliao
Elementos de observao - Forma de sistematizao dos resultados.
Resultados
- Impacto nas polticas pblicas, utilidade e adequao aos objetivos. - Percepo dos participantes sobre os resultados atingidos. - Existncia e funcionamento de rgo para acompanhamento da implementao dos resultados.
Implementao dos resultados
- Ratificao institucional por rgo competente. - Grau de implementao dos resultados. - Composio do rgo para o seguimento do processo. - Previso da devoluo no planejamento.
Devoluo dos resultados
- Formato da devoluo. - Existncia de validao dos resultados por parte dos participantes. - Percepo dos participantes sobre a melhora das relaes entre si, entre organizaes e participantes e entre organizaes.
Fortalecimento de relaes sociais
- Percepo dos participantes sobre o impacto do processo na relao com o rgo promotor. - Melhora das relaes entre rgos do governo e no rgo promotor entre as reas envolvidas. - Ocorrncia de atividades de capacitao.
Capacitao
- Assessoria tcnica para a participao. - Percepo dos participantes sobre a capacitao recebida.
Gerao de cultura participativa Fonte: Anduiza e Maya (2005). Traduo e sistematizao prpria.
- Satisfao de participantes com o processo, a utilidade de sua participao e a motivao para voltar a participar.
O pressuposto causal que espera a gerao de polticas pblicas a partir das deliberaes de conferncias, alm de ser de difcil verificao, tendo em vista a complexidade dos processos de formulao de polticas pblicas, indica um modelo mental que pode trazer vis pesquisa. evidente que a efetividade deliberativa deve estar em foco, mas no apenas ela. Afinal, verificando a totalidade do fenmeno conferncia, perceptvel que outros elementos devem ser includos no olhar apreciativo, tal como discutido em outros captulos deste livro.
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A influncia de processos participativos como as conferncias na socializao poltica, por exemplo, ou na ampliao da interao social com o fortalecimento de redes precisa de anlise tanto quanto a implementao das deliberaes, afinal consta tambm nos objetivos declarados de diferentes conferncias. Aqui no se advoga pelo fim das crticas, pelo contrrio, o que se argumenta que as anlises e avaliaes no podem ser restritas. At porque h dificuldades de verificao da influncia de uma deciso de conferncia no processo de formulao e implementao de uma poltica pblica. Desta forma, o que se defende o reconhecimento da complexidade dos fenmenos sociais em foco e por isso o desenvolvimento de investigaes que transitem em mltiplos nveis de anlise que pode trazer mais clareza sobre os objetos de pesquisa. fato que o reconhecimento da complexidade do fenmeno estudado no evita a to comum, e s vezes necessria, simplificao da realidade nas cincias sociais. De toda forma, esta postura pode clarear o caminho para enfrentar os desafios metodolgicos. No mbito das conferncias, como processos participativos na gesto de polticas pblicas, cabe lembrar os principais dilemas da investigao: reconhecimento da singularidade do objeto, constituio de viso holstica e identificao de indicadores de avaliao. Sem a pretenso de resolv-los, este ensaio apresentou os principais desafios e tentou demonstrar como poderiam ser enfrentados, partindo da experincia de investigao sobre este objeto de pesquisa. Cabe ainda muito esforo para responder questo que emerge neste caminho reflexivo: quais so os critrios para avaliar a qualidade das conferncias como processos participativos na gesto de polticas pblicas?
REFERNCIAS
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CAPTULO 15
PESQUISA DE INFORMAES BSICAS MUNICIPAIS (MUNIC): INSTRUMENTO PARA AVALIAO DE INSTITUIES PARTICIPATIVAS LOCAIS
Daniela Santos Barreto
1 INTRODUO
A presente coletnea, ao abordar os diversos desafios, perspectivas e estratgias analticas e metodolgicas para a avaliao da efetividade da participao, rene as reflexes da autora sobre temas pertinentes realizao e operacionalizao de pesquisas e avaliaes de instituies participativas (IPs) nas suas vrias dimenses. A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) coloca-se nesse campo de debates enquanto pesquisa institucional e de registros administrativos inscrita no conjunto das pesquisas sociais e demais estudos empricos voltados para a escala do municpio. Dessa maneira, oferece uma interessante oportunidade de avaliao das gestes pblicas municipais, bem como das prticas efetuadas nas IPs locais, como conselhos, conferncias, oramentos participativos e demais formas de participao institucionalizada. O texto que segue introduz a MUNIC do IBGE, inicialmente oferecendo um resumido panorama das transformaes polticas experimentadas pelo pas e que ensejaram sua elaborao. A seguir, so tratados alguns aspectos referentes a realizao e operacionalizao da pesquisa, a fim de dar uma imagem mais viva das etapas e normas obedecidas, especficas de uma instituio de Estado, com representao nacional, como o IBGE. Por ltimo, avaliada a abordagem dada pela MUNIC s IPs locais seguindo a cronologia das atuais oito edies da pesquisa, concluindo-se com algumas consideraes sobre o que foi realizado e as perspectivas futuras.
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2 FRAGMENTAO TERRITORIAL E DESCENTRALIZAO POLTICA
O ritmo do processo de fragmentao territorial e de implantao de novos municpios variou consideravelmente desde 1940. Se, ento, havia 1.587 municpios, passados 25 anos, um perodo predominantemente caracterizado por instituies democrticas, alcanamos, em 1965, um total de 3.936 municpios (crescimento anual mdio de 3,7%). Em duas regies essa expanso foi muito maior: no Sul, o total de municpios quase quintuplicou, e no Centro-Oeste mais que triplicou. Nas duas dcadas seguintes, no entanto, entre 1965 e 1985, durante o regime militar, em que o pas viveu o auge da centralizao de poder, inclusive tributria, praticamente cessou o processo de criao de municpios, cujo total pouco se alterou. Essa interrupo relativa no processo de implantao de novos municpios atingiu quase todas as regies, excetuando-se as regies Norte e Centro-Oeste, onde o surgimento de novos municpios continuou, mas com uma taxa muito menor (pouco mais de 20,0%). Posteriormente, principalmente aps a Constituio de 1988, a fragmentao do territrio voltou a se acelerar, com marcantes diferenas regionais. No final do regime militar, devido crise econmica e financeira do Estado e ao processo de abertura do regime, vai tomando corpo uma gradual distenso dos instrumentos mais rgidos do poder central. Acentuou-se a contradio entre a abertura poltica e a dependncia econmica de estados e municpios em relao Unio. Coloca-se na cena poltica o movimento municipalista, que contribuiu para a discusso e criao de emendas constitucionais (ECs) que deram incio descentralizao fiscal. Aps a redemocratizao, foi elaborada nova Constituio que restabeleceu o pacto federativo, a partir de uma descentralizao maior do poder poltico. Essa mudana resultou num estmulo emancipao de novas unidades poltico-administrativas, em particular, de novos municpios. Outros dois fatores desempenharam papel importante: o primeiro relativo arrecadao, com a possibilidade de compartilhamento dos fundos de participao entre as unidades novas e antigas; o segundo, de natureza poltica, j que essas mudanas possibilitariam no s o surgimento de lideranas locais, mas tambm a acomodao de grupos rivais, resultando num novo formato de repartio do poder poltico e administrativo. Outro aspecto que a opo pela fragmentao se tornou uma forma de simplificar a gesto atravs de solues locais, favorecendo a emergncia de formas alternativas de participao popular e da sociedade civil nas instncias de formulao de polticas e acompanhamento das gestes municipais (criao de conselhos populares, instalao de oramento participativo). A consequncia imediata do estmulo institucional descentralizao foi a retomada do processo de fragmentao que fez, ao se acelerar e intensificar, com que o nmero de municpios atingisse os atuais 5.565.
Pesquisa de informaes bsicas municipais (Munic): instrumento para avaliao...
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O nmero de municpios tambm varia bastante entre as Unidades da Federao (UFs), e nos extremos tem-se que em Minas Gerais existem 853 municpios, enquanto Roraima tem apenas 15. O nmero de municpios, porm, que no se relaciona com a dimenso territorial varivel Amazonas e Sergipe, por exemplo, apesar da diferena no que diz respeito rea territorial, possuindo o primeiro 1.570.745 km2 e o segundo 21.910 km2, tm nmero de municpios bastante prximos (62 e 75, respectivamente). Do ponto de vista demogrfico, a concentrao da populao nas regies Sudeste e Nordeste tem se mantido estvel. importante observar que essas duas regies, entre os anos de 1970 e 1990, foram atravessadas por grandes movimentos de colonizao, e a criao de novos municpios ento observada explicada diretamente pelo surgimento e crescimento demogrfico e econmico de dezenas de ncleos urbanos e rurais. No Brasil, uma das caractersticas da relao populao versus territrio a grande concentrao demogrfica em alguns poucos e importantes ncleos urbanos e a reduzida populao de uma grande parcela dos municpios brasileiros. A maioria (70,4%) dos municpios existentes, em 2010, tem at 20 mil habitantes e neles residiam cerca de 17,2% da populao do pas. Nos 29,6% dos municpios restantes (com nmero de habitantes acima de 20 mil) estavam concentrados mais de 80,0% da populao. Note-se, alm disso, que nos 38 municpios mais populosos do Brasil residiam em torno de 56 milhes de brasileiros (29,3% da populao), ainda que, em termos proporcionais, estes representem apenas 0,7% dos municpios existentes. Os nmeros demonstram que o padro de fracionamento territorial vem obedecendo, em linhas gerais, dinmica da ocupao do territrio, ocorrendo maior fragmentao do espao brasileiro nas regies de maior dinamismo, seja do ponto de vista demogrfico, cultural ou econmico. preciso chamar a ateno, porm, para o fato de que o intenso processo de criao de novos municpios teve como uma de suas consequncias um aumento substancial do nmero (absoluto e proporcional) de municipalidades com at 5 mil habitantes. Principalmente aps a Constituio de 1988, os municpios passaram a ser uma esfera de governo estratgica quanto s polticas pblicas. E devido a alguns encargos que vm assumindo como entes governamentais neste novo ciclo municipalista, tornaram-se caudatrios de muitas competncias que se desprenderam da esfera federal. Aquela Carta tambm permitiu uma descentralizao que tornou crucial a esfera de poder local. Assim, alm de mais encargos, os municpios passaram a ter tambm mais recursos e a dispor de instrumentos de gesto que potencializam uma participao maior da cidadania, ao que veio somar-se a crescente responsabilizao por atos de improbidade administrativa e poltica, seja pela via
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legal culminando com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) , seja pela mobilizao da opinio pblica pela tica na poltica. Mais recentemente, o aprofundamento dos processos de internacionalizao da economia e formao de mercados especficos ampliou ainda mais o papel desempenhado pelos municpios, articulando cidades em redes e inserindo-as diretamente no contexto internacional, ao mesmo tempo em que surgem pactos no plano regional. Por sua vez, o desenvolvimento da tecnologia da informao permitiu uma transparncia maior das rotinas, da estrutura e do fluxo de recursos sob a responsabilidade dos municpios. Tem-se como decorrncia o atendimento mais gil e racional dos servios prestados e maior interatividade e controle por parte da sociedade, assim como maior agilidade na produo e disseminao das informaes e dos indicadores municipais.
3 O MODUS OPERANDI DA MUNIC
A produo de informaes e estudos municipais pelo IBGE remonta dcada de 1950, com a elaborao da Enciclopdia dos Municpios Brasileiros pelos Conselhos Nacionais de Geografia e Estatstica, divulgada pela instituio entre 1957 e 1964. O primeiro Levantamento de Informaes Bsicas Municipais, lanado em agosto de 1961, teve periodicidade anual regular at 1974, retomada sua divulgao em 1982 e interrompida no incio da dcada de 1990. Em 1997, numa retomada dessa linha de trabalho e para atender crescente demanda da sociedade por informaes municipais, o IBGE implantou um sistema de informaes municipais que posteriormente resultou na Base de Informaes Municipais (BIM)1 e, nesse mesmo ano, desenvolveu o projeto da MUNIC. A descentralizao administrativa produziu um contexto em que diversos rgos pblicos, federais e regionais, passaram a organizar e disponibilizar registros administrativos para informao geral e, principalmente, para subsidiar a elaborao de polticas sociais, o planejamento e o acompanhamento de programas atravs da elaborao de indicadores no mbito municipal. Esta perspectiva parece, na atualidade, ser mais importante que a de elaborao de perfis ou monografias municipais em que foram pautadas as antigas pesquisas municipais do IBGE que, talvez por no terem uma funo e um objetivo prtico, perderam a continuidade. A MUNIC levada totalidade dos municpios do pas desde a primeira edio, em 1999, quando estes eram 5.507, e igualmente at a 8a edio, em 2009, em que somavam 5.565 os municpios brasileiros. Trata-se, basicamente, de um levantamento pormenorizado de informaes sobre a estrutura, a dinmica
1. E no site CIDADES@, componente do portal do IBGE na internet <www.ibge.gov.br>
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e o funcionamento das instituies pblicas municipais, em especial a prefeitura, compreendendo tambm diferentes polticas e setores que envolvem o governo municipal e a municipalidade. O objeto do interesse da MUNIC a gesto dos municpios, nomeadamente no que se refere a organizao da prefeitura, quadro funcional, aparato material, instrumentos fiscais, recursos institucionais, polticas de planejamento, iniciativas de descentralizao e desconcentrao, programas e aes pblicas locais, oferta de servios populao e infraestrutura urbana. Mas no se detm nesse elenco bsico de assuntos, j extenso, e investiga aspectos mltiplos da realidade local. A MUNIC realizada com recursos prprios do IBGE, exceto nos anos em que vai a campo acompanhada de um suplemento com tema especfico, o que vem ocorrendo desde o ano de 2002. A importncia que a pesquisa vem adquirindo junto aos rgos de planejamento governamental fica patente nos convnios firmados como o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), o Ministrio da Cultura (MinC), o Ministrio do Esporte (ME), o Ministrio das Cidades (MCidades) e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). O informante principal em cada municpio a prefeitura, atravs dos diversos setores que a compem. Como esses tm, frequentemente, um grau relativo de autonomia de ao, as informaes coletadas so, da mesma maneira, respondidas pelas diferentes reas e, consequentemente, por diferentes pessoas. Assim, as informaes coletadas em cada municpio, em geral, so resultado de uma consulta a pessoas que detm informaes diferentes sobre os rgos pblicos municipais. No raro algum conflito aparece e precisa ser dirimido. Por se tratar de uma pesquisa institucional, de registros administrativos relacionados ao poder pblico municipal, e percorrer diversos setores das prefeituras, podem ocorrer problemas com alguns dados quantitativos e com informaes referentes a algumas instituies ligadas a outros poderes pblicos locais, ou instaladas localmente, que so unidades secundrias de investigao, a exemplo das IPs. Um importante aspecto a ser destacado quanto metodologia interna do questionrio refere-se ao formato de determinao do informante na prefeitura. Com o firme propsito de qualific-lo, pessoal e profissionalmente, bem como ampliar seu comprometimento com a qualidade das respostas fornecidas, procedeu-se sua identificao no fim de cada um dos blocos setoriais especficos. A coleta das informaes do questionrio bsico efetuada preferencialmente atravs de entrevista presencial. Os dados coletados referem-se, de maneira geral, data da entrevista. No entanto, em alguns quesitos a data pode diferir, sendo que, neste caso, h referncia explcita no questionrio quanto data ou perodo da informao. Para auxiliar a coleta das informaes, foi emitido o Manual de Coleta contendo as instrues bsicas e os conceitos tcnicos necessrios para a realizao dos
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trabalhos do tcnico de pesquisas do IBGE. Antes de dar incio coleta dos dados e apurao, realizado um treinamento centralizado em que esto presentes os supervisores regionais e tcnicos de todas as unidades estaduais do IBGE, num total aproximado de cerca de 70 pessoas. Estes, posteriormente, sero responsveis pelo repasse do treinamento para os tcnicos das mais de 500 agncias do IBGE no pas. Aps o processo de treinamento, inicia-se a fase de coleta das informaes, na qual o pesquisador do IBGE faz um primeiro contato com a prefeitura de cada municpio a seu encargo, com objetivo de obter a indicao de uma pessoa, na administrao municipal, que coordene a coleta das informaes nos vrios setores. Esta pessoa entrevistada, sempre que possvel, e deve manter contato com o pesquisador do IBGE quando houver a necessidade de esclarecer algum item, procedimento ou conceito relativo pesquisa. Para possibilitar o preenchimento dos questionrios pelos diversos setores das prefeituras, cada instrumento de coleta apresenta as explicaes dos termos e conceitos utilizados mais importantes junto aos quesitos correspondentes. O tcnico do IBGE, ao receber o questionrio bsico preenchido, procede a uma crtica visual de comparao entre as informaes coletadas nas edies de anos anteriores. A entrada de dados feita de forma descentralizada pela superviso da pesquisa, na sede de cada unidade regional, ou pelo tcnico responsvel pela coleta, nas prprias agncias. A crtica de consistncia dos dados coletados realizada em cada unidade e, por sua vez, a apurao das informaes feita pela equipe da Coordenao de Populao e Indicadores Sociais responsvel pela MUNIC. Diferentemente das demais pesquisas efetuadas pelo IBGE, as informaes prestadas pelas prefeituras so de natureza pblica, configurando, assim, um conjunto de informaes a serem divulgadas individualmente. Este contexto, embora no exima o IBGE da responsabilidade final pelos dados divulgados, confere um carter de maior corresponsabilidade entre a instituio e os prprios informantes. Um levantamento desta natureza, de informaes de carter pblico, aps os procedimentos de crtica e anlise das mesmas, exige ter respeitada sua integridade. A etapa seguinte compreende a disseminao dos resultados. Na Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, a consolidao da base de dados e a gerao de tabelas de resultados vo dar origem aos produtos de divulgao. Os dados da MUNIC so disponibilizados no portal do IBGE na internet, no stio Perfil dos Municpios Brasileiros, apresentando as informaes de cada municpio, um a um. Sob o mesmo ttulo, Perfil dos Municpios Brasileiros, publicado um volume que rene as notas tcnicas, um conjunto de anlises sobre os temas abordados, em que so destacados pelos autores os aspectos mais relevantes, e seus resultados so apresentados por meio de um conjunto de tabelas gerais selecionadas. Todas
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as tabelas apresentadas so produto de agregaes dos dados de municpios por classe de tamanho da populao, por grandes regies do pas e por UFs em que esto localizados. Acompanha a publicao um CD-ROM contendo a base de dados completa com informaes de cada municpio. A divulgao para o pblico feita em dois momentos diferentes. Inicialmente, um embargo feito especialmente com os meios de comunicao para preparao dos jornalistas, a fim de familiariz-los com os dados e informaes estatsticos. Posteriormente, feito o lanamento da pesquisa com divulgao para o pblico em geral. Desde 2004, a pesquisa tem periodicidade anual e o tempo que transcorre entre a coleta de dados e a divulgao dos resultados no ultrapassa 12 meses. Portanto, so informaes bastante atualizadas sobre as gestes pblicas em andamento. Com um olhar detalhado sobre os municpios, enriquecido por uma viso de conjunto que faz parte da vocao do IBGE, a pesquisa tem se mostrado capaz de conhecer e entender o Brasil com um olhar rigoroso, abrangente e interdisciplinar, sabendo situar o nosso pas no mundo em que vivemos. Por sua vez, no cenrio internacional se afirma como instrumento de promoo e avano do conhecimento na gerao, anlise e interpretao de informaes e estatsticas pblicas, e no uso destas para a formulao de polticas pblicas indutoras do desenvolvimento. A par da sua relevncia como instrumento de melhoria das condies de vida, a MUNIC recebeu a distino de ser premiada, por deciso do Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (um-Habitat), com o 2005 Habitat Scroll of Honour Award. Em 2010, assistiu-se nova premiao da MUNIC que, entre 270 trabalhos inscritos, concorreu com 16 finalistas ao Prmio de Inovao em Estatstica do Banco Mundial e alcanou o terceiro lugar. Cabe mencionar que o levantamento de alguns dados quantitativos era feito com alguma dificuldade, visto que estes frequentemente apresentavam problemas de consistncia e no resposta. Mas, ao longo dos anos, a experincia acumulada permitiu contornar essas questes a partir de mudanas nas formas de levantamento. Outro aspecto que merece ser destacado a utilizao do geoprocessamento para o tratamento e visualizao das informaes estatsticas da pesquisa, permitindo melhor identificao de padres geogrficos e diferenas regionais. Merece destaque o fato de a pesquisa ser uma das pioneiras na rea social do IBGE a utilizar este recurso. Em que pese o constante esforo de aperfeioamento realizado pela gerncia do projeto, a MUNIC no passou at o momento por nenhum processo sistemtico de avaliao. Tambm no so realizadas pesquisas de verificao da qualidade dos processos, uma vez que as informaes, pblicas na sua integralidade, permitem a todos os usurios confrontar os resultados com a realidade dos
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municpios. Eventualmente, h dados que no so divulgados por inexatido ou inconsistncia, na medida em que no ocorrem ajustes ou transformaes. Em que pese a MUNIC no adotar mecanismos de coordenao com outras instituies produtoras de estatsticas, estando a operao do programa sob inteira responsabilidade do IBGE, muitas foram as parcerias que se estabeleceram em torno da pesquisa ao longo do tempo. Entre as mais importantes esto aquelas que resultaram na formao de convnios interinstitucionais e na consequente elaborao de suplementos temticos que acompanharam o questionrio bsico.
4 A MUNIC E AS IPS LOCAIS
No Brasil, os rgos colegiados que ensejam a participao popular na gesto de polticas pblicas os conselhos tm conhecido, desde a dcada de 1990, uma expanso numrica em todas as esferas de governo e, particularmente, no mbito municipal. O quadro atual relativo ao grande nmero de rgos colegiados institudos nos governos locais responde, em parte, a uma srie de dispositivos legais. O arcabouo legal, a prpria democratizao do pas, aliados a certo descrdito nas formas de representao tradicionais e/ou a crena de que estas representaes so insuficientes, combinados existncia anterior de diversos movimentos da sociedade civil organizada, criaram as condies para a constituio de numerosos conselhos municipais a partir da ltima dcada. A MUNIC permite revelar o panorama da institucionalizao atual dos conselhos municipais no Brasil em vista de seu potencial para o processo de democratizao das polticas pblicas no pas. Em sua primeira edio, no ano de 1999, a MUNIC investigou em todos os municpios brasileiros as estruturas poltica e administrativa da prefeitura, os instrumentos de planejamento municipal e urbano, os recursos de informtica para a gesto municipal, aspectos da descentralizao e desconcentrao administrativa, informaes sobre a estrutura urbana, as condies e as carncias habitacionais, as polticas de gerao de trabalho e renda, bem como os equipamentos de justia e segurana pblica, de comrcio, comunicao, cultura, esporte e lazer, entre outros. Essa edio pioneira j refletia interesse pela efetividade das IPs, como pode ser observado na tabela A.1 do anexo. Abrindo a srie histrica de exame da gesto pblica local foram relacionadas polticas setoriais de educao, sade, assistncia/ ao social, direitos das crianas/adolescentes, emprego/trabalho, turismo, habitao, meio ambiente, transporte e poltica urbana. Para todas e cada uma destas reas foi feita uma sequncia de perguntas que examinava a existncia do conselho no municpio; a situao do conselho (Apenas regulamentado ou Regulamentado e instalado); a existncia de Conselho Paritrio; o carter do conselho (Deliberativo ou apenas Consultivo) e se ele administra algum fundo municipal; e, ao final, se o municpio possui outros tipos de conselhos que no os discriminados. Foram
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contabilizados 26,9 mil conselhos espalhados pelo pas em 1999, uma mdia de 4,9 conselhos por municpio, o que proporciona um indicador preliminar da magnitude desta instituio. Desse modo, em 2001 a MUNIC examinou questes como a descentralizao do Estado e a fragmentao municipal; mecanismos de planejamento e gesto urbana existentes nas municipalidades; polticas pblicas e aes locais para enfrentamento dos problemas habitacionais; iniciativas do poder pblico para gerao de trabalho e renda, e equipamentos de cultura, esporte e lazer disponveis nessas localidades, entre outras caractersticas. E reafirmando o interesse pelas IPs investigou em todos os municpios brasileiros a existncia de conselhos em 13 reas ou setores de governo, a saber: sade, educao, assistncia social, direitos da criana e do adolescente, emprego/trabalho, turismo, cultura, habitao, meio ambiente, transportes, poltica urbana, promoo do desenvolvimento econmico e oramento. Esta edio, tal qual a anterior, apresentou um quesito no qual deveria ser informada a existncia de outros conselhos que no os anteriormente citados. Desta forma, deve-se destacar a principal qualidade desta pesquisa, que a de proporcionar um amplo quadro da institucionalizao dos conselhos nas gestes locais em todo o pas. Devido ao prprio escopo da pesquisa, de carter censitrio e tendo como informantes as prefeituras e no os conselheiros, foram investigados poucos quesitos relativos a cada tipo de conselho. Exceto para os conselhos de oramento, foram feitas quatro perguntas, para cada rea de atuao dos conselhos, com o objetivo de verificar: se eles estavam realmente em atividade, se tinham composio paritria e se os municpios dispunham de fundo municipal especial nestas reas. Foram levantadas informaes sobre a efetiva realizao de reunies por parte dos conselhos naquele ano, a frequncia destas reunies e a composio dos conselhos. Com referncia frequncia, para fins de anlise foram consideradas as seguintes: muito frequentes (desde semanais at mensais), frequentes (bimestrais ou trimestrais), pouco frequentes (semestrais) e irregulares. A importncia dos quesitos relativos existncia e frequncia das reunies dos conselhos deve-se possibilidade de se distinguir os conselhos que realmente estavam em plena atividade daqueles que foram apenas formalmente constitudos. Em 2002, a MUNIC conservou o interesse nas IPs, mas deu grande nfase ao aparato administrativo e aos aspectos de modernizao na gesto pblica local, com foco na poltica municipal de habitao. Foram contemplados temas tais como quadro de servidores pblicos municipais, aspectos da modernizao da administrao tributria, articulaes interinstitucionais nos municpios, estrutura administrativa e programas ou aes na rea da habitao, existncia de guarda municipal e atividades desempenhadas por este equipamento de segurana pblica. Ainda examinou informaes relacionadas existncia do Conselho de Direitos
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da Criana e do Adolescente e paridade de seus integrantes, periodicidade das reunies realizadas e existncia de fundo municipal. E, no tocante ao Conselho Tutelar, averiguou o nmero existente no municpio e os recursos disponibilizados pelas prefeituras locais para o seu funcionamento. A MUNIC 2002 pela primeira vez foi a campo com dois questionrios: um, denominado Questionrio de Gesto, e outro denominado Suplemento de Meio Ambiente, que levantaram junto com o gestor local do setor um conjunto amplo de informaes sobre como a administrao local se organizava e, na avaliao do gestor, qual o estado e as principais presses que afetavam o meio ambiente no municpio e as respostas dadas para o enfrentamento do problema. Cabe destacar que neste primeiro suplemento temtico e em todos os que vieram a seguir, as IPs correlatas rea em pauta tambm foram objeto de interesses. A edio de 2004 reexaminou determinados eixos temticos e introduziu outros, enfocando a estrutura do servio pblico municipal no tocante ao quadro ativo de pessoal das administraes direta e indireta; atividade legislativa e instrumentos de planejamento no municpio; aspectos da modernizao da administrao tributria; capacidade informacional da gesto municipal e formas de atendimento ao pblico atravs de meios de comunicao a distncia; programas implementados na rea da habitao; equipamentos disponveis com vistas promoo da justia e da segurana pblica; alm de aes e parcerias voltadas para o meio ambiente. Acompanhou esta edio o Suplemento de Esportes, o qual levantou informaes sobre conselho municipal de esporte, entre diversas outras. Por sua vez o Questionrio de Gesto investigou os conselhos municipais de Habitao e de Meio Ambiente, o Comit de Bacia Hidrogrfica e o Conselho Municipal de Poltica Urbana, Desenvolvimento Urbano, da Cidade ou similar. Em 2005, a pesquisa ampliou consideravelmente o escopo temtico e examinou uma dezena de temas, organizados em 11 blocos. Traou um perfil do universo dos prefeitos; dimensionou o servio pblico municipal no tocante ao quadro ativo de pessoal, com enfoque, pela primeira vez, no nmero de trabalhadores da administrao direta e indireta por regime de contrato de trabalho e escolaridade; analisou a atividade legislativa e os instrumentos de planejamento urbano utilizados, tendo por base as disposies contidas no Estatuto da Cidade; tratou das articulaes interinstitucionais pactuadas entre os municpios e os demais entes federativos e a iniciativa privada, com relao a polticas setoriais especficas; indagou sobre a estrutura tcnico-administrativa dos municpios direcionada para o setor de habitao e as aes empreendidas nessa rea, alm de informaes concernentes existncia de legislao e aos programas relacionados regularizao fundiria.
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Contemplada pela primeira vez no levantamento, a poltica setorial de transporte foi observada a partir do gerenciamento dos tipos de servios de transporte nos municpios. Tambm foi organizado um bloco sobre a poltica de cultura, dedicado existncia de conselhos municipais na rea, destinao de recursos financeiros e quantidade de equipamentos existentes, trazendo ainda, como aspecto inovador nesta edio, informaes relativas s culturas locais, que ofereceram um panorama indito sobre a matria. Nesse ano, o suplemento foi dedicado ao tema da assistncia social, produto de convnio firmado entre o IBGE e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). O Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS) foi investigado com maior nvel de detalhamento, bem como a existncia de outros conselhos igualmente importantes para o desenvolvimento dessa poltica. No ano seguinte, o questionrio de 2006 observou a funo tributria dos municpios com foco na informatizao e atualizao dos cadastros de alguns impostos e na implementao de algumas taxas municipais, e analisou a existncia de mecanismos de incentivo ou restrio implantao de novos empreendimentos, bem como a existncia de distritos industriais. Manteve-se o interesse acerca da estrutura e dimenso do servio pblico no tocante ao quadro ativo de pessoal, bem como na capacidade informacional da gesto municipal quanto ao atendimento ao pblico realizado atravs de meios de comunicao a distncia. Um bloco inteiro foi dedicado poltica de educao dos municpios do pas para o exame da capacidade institucional local de formular e gerir polticas pblicas educacionais, desenvolver aes, programas e projetos, entre outros aspectos. Tambm foram tratadas as reas de segurana pblica e justia, as estrutura e atribuies das guardas municipais e os recursos financeiros dos municpios no exerccio de 2005, com foco nas despesas das funes educao e segurana pblica. A par da poltica de educao, a poltica de cultura recebeu ateno especial na edio de 2006, merecendo um suplemento realizado por meio de convnio institucional firmado entre o IBGE e o MinC. Na ocasio, os conselhos municipais de Cultura e de Preservao do Patrimnio foram investigados em maior detalhe, assim como o Fundo Municipal de Cultura com seus objetivos e origem de recursos. Em sua stima edio, no primeiro semestre de 2008, a MUNIC examinou dados relativos gesto e estrutura dos municpios, a partir da coleta de informaes sobre os seguintes temas: recursos humanos, legislao e instrumentos de planejamento municipal, habitao, transporte e meio ambiente. Diferentemente de 2002, 2004, 2005 e 2006, que levaram a campo suplementos abordando, respectivamente, temas como meio ambiente, esportes, assistncia social e cultura, a pesquisa este ano foi a campo sem suplemento especfico. Nesse ano, no tocante
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s IPs foram observados os conselhos municipais de Habitao, Meio Ambiente, Transporte e de Poltica Urbana, Desenvolvimento Urbano, da Cidade ou similar. importante tambm mencionar o fato da no realizao da MUNIC 2007, tendo em vista a operao da Contagem da Populao empreendida pelo IBGE nesse mesmo ano. Em 2009, foram comemorados dez anos da MUNIC, embora no consecutivos; uma ocasio propcia para a realizao de uma ampla edio da pesquisa, abordando todos os temas j contemplados desde 1999, como os dados de recursos humanos, legislao e instrumentos de planejamento municipal, educao, cultura, esporte, habitao, transporte, meio ambiente, dentre outros. Foram includos os temas inditos de sade, direitos humanos e poltica de gnero, sendo os dois ltimos resultantes de convnio institucional firmado entre o IBGE, a Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH) da Presidncia da Repblica e a Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SEPM). Deve ser mencionado o convnio institucional firmado, em 2009, entre o IBGE e o MDS, que permitiu a realizao da segunda edio do Suplemento de Assistncia Social. Os resultados apresentados pela pesquisa em 2009 corroboraram a expectativa de uma grande disseminao das IPs na forma de conselhos na gesto das polticas pblicas municipais. Uma observao geral sobre os dados da distribuio dos conselhos municipais no Brasil por rea de atuao demonstra que a instituio destes rgos colegiados est mais amplamente difundida em municpios mais populosos e menos difundida entre municpios pouco populosos. Para todas as reas de atuao esta afirmao verdadeira, desde aquelas relativas a polticas de carter mais universal e/ou cuja instituio do conselho tem carter obrigatrio (sade, educao, assistncia social, direitos da criana e do adolescente etc.), at aquelas de carter mais especfico, que podem no se constituir em uma questo relevante para muitos municpios (turismo, por exemplo). Apesar dos limites das informaes da pesquisa, pode-se afirmar que o quadro geral revelado permite concluir por um movimento dos municpios em direo ao aprofundamento da democratizao da gesto de suas polticas pblicas. Isso se revela no apenas pela numerosa institucionalizao de conselhos em reas de governo onde so obrigatrios por lei, mas tambm pela sua ainda lenta, porm gradual, disseminao por outras reas onde no h obrigatoriedade de institu-los. Revela-se, tambm, a composio paritria da maioria dos conselhos, mesmo quando no h regulamentao no nvel federal que obrigue a este tipo de composio. Isso demonstra que a participao da sociedade civil tem sido valorizada nas polticas pblicas. Dessa maneira, a experincia dos conselhos municipais apresenta-se como real potencialidade de democratizao das gestes locais.
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Os resultados fornecem um quadro geral da institucionalizao dos conselhos municipais no pas e, alm disso, permitem revelar os pontos em que h necessidade de realizao de pesquisas mais aprofundadas e detalhadas. Em primeiro lugar, as informaes da pesquisa sugerem a necessidade de estudos e pesquisas qualitativas, junto aos conselheiros e em escalas geogrficas mais abrangentes do que aquelas que vm sendo estudadas com mais frequncia, com o objetivo de verificar se os conselhos institudos tm efetivamente um carter deliberativo e se so compostos por representantes da sociedade civil com real representatividade. Outras pesquisas devem se desenvolver nos municpios menos populosos, onde menor a ocorrncia de conselhos e que, onde e quando existem, parecem funcionar de maneira precria. Podem ser sugeridos tambm estudos comparativos entre as regies onde os conselhos municipais tm sido implantados com maior e com menor frequncia. Estas linhas de pesquisa permitiro que se conheam os entraves da constituio destas formas mais democrticas de gesto das polticas pblicas em diversos municpios brasileiros.
ANEXO
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TABELA A.1 Brasil: ano de realizao da MUNIC e total de municpios segundo as instituies participativas investigadas
Municpios Ano de realizao da pesquisa 1999 5.506 5.010 5.425 5.036 3.948 3.011 3.798 4.306 4.592 4.058 5.178 5.426 5.541 5.497 5.201 4.857 528 438 1.611 2.372 2.038 4.072 5.037 5.560 5.560 5.560 5.564 5.564 3.760 5.372 3.867 5.375 2.165 4.622 5.167 2001 2002 2004 2005 2006 2008 5564 2009 5.565 4.403 5.267 4.290 5.466 2.201 5.417 5.527 79 5.084 5.472 148 490 594 1.974 303 4 1.318 786 (continua)
Instituies participativas
Total de municpios Conselho Municipal de Educao Conselho de Controle e Acompanhamento Social do FUNDEF Conselho de Controle e Acompanhamento Social do FUNDEB Conselho Escolar Conselho de Alimentao Escolar Conselho de Transporte Escolar Conselho Municipal de Sade Conselho Municipal de Assistncia Social Conselho Municipal de Direitos Humanos Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente Conselho Tutelar Conselho Municipal de Igualdade Racial ou similar Conselho Municipal de Direitos da Pessoa com Deficincia Conselho Municipal de Direitos da Mulher Conselho Municipal de Direitos do Idoso Conselho Municipal de Direitos da Juventude ou similar
Conselho Municipal de Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais
Conselho Municipal de Segurana Alimentar Comit Fome Zero
(continuao) Municpios Ano de realizao da pesquisa 1999 1.669 858 439 1.176 228 188 924 271 334 270 835 731 2.829 1.615 1.895 2.039 4.010 628 779 979 734 1.169 948 741 445 1.405 1.226 658 1.886 1.709 2.650 326 1.066 2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009 3.761 623 1.372 2.373 3.124 1.428 614 328 981 579 931 -
Instituies participativas
Comit Gestor do Bolsa Famlia Conselho Municipal de Emprego/Trabalho Conselho Municipal de Espote
Conselho Municipal de Turismo Conselho Municipal de Cultura
Conselho Municipal de Preservao do Patrimnio ou similar Conselho Municipal de Habitao
Conselho Municipal de Meio Ambiente Comit de Bacia Hidrogrfica
Frum da Agenda 21 Conselho Municipal de Transporte
Conselho Municipal de Poltica Urbana, Desenvolvimento Urbano, da Cidade ou similar
Gesto Oramentria Participativa
Conselho de Oramento Conselho Municipal de Promoo do Desenvolvimento Econmico
Conselho Municipal de Segurana Conselho Comunitrio de Segurana Conselho Municipal de Defesa Civil
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, MUNIC 1999, 2001, 2002, 2004, 2005, 2006, 2008 e 2009.
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PARTE III
ESTRATGIAS ANALTICAS, EXPLICAES CAUSAIS E A CONSTRUO DE ELOS ENTRE OS PROCESSOS E OS RESULTADOS DA PARTICIPAO
Uma vez traadas as discusses sobre os resultados produzidos pelas instituies participativas (IPs) (parte I) e sobre a caracterizao e qualificao de seus processos e contextos de operao (parte II), esta terceira parte se dedica a apresentar diferentes estratgias metodolgicas e analticas que possibilitam a construo de nexos explicativos entre os processos e os resultados da participao. As contribuies que integram essa parte revisitam as principais tcnicas de avaliao que vm sendo utilizadas nas pesquisas sobre IPs no Brasil e apontam novos caminhos e tendncias, indicando sempre as potencialidades e limitaes de cada estratgia. Os captulos abordam desde a produo de estudos de caso em profundidade at anlises de cunho economtrico ou estatstico para grandes amostras. Apesar de almejar abarcar esse amplo espectro metodolgico, maior nfase recai sobre estratgias de anlise comparativa (entre IPs, municpios, regies de municpios etc.). Tal nfase , provavelmente, reflexo do atual estado do campo de estudos sobre IPs, o qual, buscando ir alm do expressivo volume de estudos de caso j existentes, ainda encontra obstculos para viabilizao de anlises quantitativas a partir de grandes amostras e, assim, avana na direo de desenhos comparativos. O captulo 16, de Marcelo Kunrath Silva, aponta profcuos caminhos para a construo de tipologias a partir da vasta produo de estudos de caso existentes sobre IPs no Brasil. Segundo o autor, tipologias teoricamente orientadas e empiricamente fundamentadas possibilitam a apreenso de forma sistemtica da variao qualitativa tanto nas formas de participao quanto nos seus resultados, permitindo a reflexo sobre correlaes entre os tipos de decises e aes produzidas pelas IPs e os resultados de polticas pblicas observados. O captulo inclui discusses em torno de uma gama de variveis teis para a construo de tipologias que deem conta das variaes relevantes entre os diversos casos de IPs, envolvendo pelo menos quatro dimenses: i) as estratgias, os repertrios e a capacidade de ao dos diversos atores; ii) os ciclos de produo e implementao de polticas pblicas; iii) o componente normativo-legal que permeia o seu funcionamento e desenho institucional; e iv) os tipos e volumes de recurso detidos para atuao e funcionamento. O captulo seguinte, de Alexander Cambraia N. Vaz e Roberto Rocha C. Pires, apresenta outro tipo de estratgia metodolgica para estudo dos efeitos das IPs, centrado na anlise comparativa entre municpios. Os autores trabalham com a metodologia de pares contrafactuais, ou matched pairs, como forma de mensurar os efeitos potencialmente advindos da ao e presena de IPs a partir
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da estruturao de um grupo de controle determinado. A metodologia prope a escolha de casos que comunguem de determinadas caractersticas de fundo socioeconmico, demogrfico, poltico-institucional etc., mas que se diferenciem em relao ao grau de presena e consolidao de IPs. Com base nessa simulao, realizam anlises de resultados de alguns componentes de polticas pblicas em reas especficas, como sade e assistncia social, comparando os resultados alcanados pelos casos com IPs e pelos casos sem tais instituies (ou com intensidades substantivamente menores). No captulo 18, Roberto Rocha C. Pires nos apresenta uma estratgia para comparao intramunicipal (entre unidades no territrio de um municpio) que viabiliza a anlise dos potenciais efeitos distributivos de IPs. A metodologia proposta centra-se na anlise de possveis correlaes entre a alocao de recursos pblicos a partir de instncias participativas e a distribuio territorial da pobreza em municpios brasileiros. O autor apresenta exemplos de aplicao dessa tcnica e indica diferentes formas de se mensurar o padro alocativo estabelecido por IPs e de se contrastar tais medidas com indicadores de carncia de infraestrutura e vulnerabilidade social que caracterizem as distintas regies da cidade. Alm disso, tenta demonstrar que so pelo menos dois os principais mecanismos que influenciam a alocao de recursos no interior de IPs. Em primeiro lugar, por meio da anlise do perfil dos participantes de regies mais carentes os quais tenderiam a demandar mais recursos e acesso a bens e servios pblicos para seus bairros. Em segundo lugar, por meio de anlise das regras e procedimentos decisrios nas instncias participativas que induzem (ou no) um padro distributivo de alocao de recursos pblicos. O captulo 19, de Vera Schattan P. Coelho, apresenta tambm estratgias comparativas intramunicipais para avaliao dos efeitos das IPs sobre as polticas pblicas. A autora acentua que, embora necessria, a avaliao das IPs ainda no conta com um arcabouo analtico-metodolgico consistente. Com isso, apresenta um modelo que potencializa a anlise comparativa de conselhos de sade locais do municpio de So Paulo com fins de entrever seus impactos sobre formas de incluso e deliberao na implementao da poltica de sade. O relato revela os bastidores do processo de pesquisa, com a explicitao de todo o processo e raciocnio subjacente: dos pressupostos tericos definio das variveis e indicadores-chave e sua instrumentalizao, at a construo do modelo analtico-comparativo. Diversas variveis, como perfis de participantes includos no processo, dinmicas de deliberao, e as conexes que se estabelecem entre as IPs e outros atores sociais, polticos e institucionais, so levantadas com fins de explicitar eventuais relaes de causalidade entre as IPs e os resultados de polticas pblicas.
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Por sua vez, o captulo 20, de autoria conjunta de Eleonora Schettini Martins Cunha, Debora C. Rezende de Almeida, Claudia Feres Faria e Uriella Coelho Ribeiro, apresenta, ainda no registro das anlises comparativas, uma estratgia multidimensional para a avaliao dos conselhos gestores de polticas pblicas. Trata-se de abordagem que busca consolidar a anlise de elementos tanto concernentes s dinmicas internas das IPs, quanto s dinmicas que se do em ambientes externos. No caso das internas, as autoras chamam a ateno para fatores como o desenho institucional, isto , regras e normativas de funcionamento, bem como elementos atinentes ao processo de deliberao, como a abertura participao, a publicidade das decises, a capacidade de vocalizao, as desigualdades em termos de conhecimento, dentre outras. J no caso das variveis externas, as autoras chamam a ateno para elementos como projeto poltico de elites governantes, capacidade administrativa e financeira do governo local, contexto socioeconmico, entre outros. A abordagem proposta aponta tambm as formas pelas quais esses elementos internos e externos interagem entre si e se conectam com os resultados produzidos pelas instituies participativas. Ao longo do texto, so oferecidos exemplos de aplicao dessa proposta em projetos j concludos. Por fim, conclui a terceira parte do livro o captulo 21, de Acir Almeida, o qual fornece informaes e recomendaes teis aos pesquisadores que se dedicam a estimar os efeitos causais de IPs no Brasil. O autor apresenta variados mtodos para estimao dos efeitos causais a partir de dados observacionais e discute as potencialidades e limitaes da regresso linear e do matching, defendendo o seu uso como ferramentas de anlise complementares. So levantadas questes como a utilizao de modelos contrafactuais, o problema da heterogeneidade para comparao numa perspectiva temporal e os problemas de amostragem e significncia estatstica. Finalmente, cumpre registrar a relevncia do conhecimento qualitativo para a correta identificao de hipteses e o aperfeioamento dos desenhos de pesquisa para avaliao da efetividade das IPs.
CAPTULO 16
DOS CASOS AOS TIPOS: NOTAS PARA UMA APREENSO DAS VARIAES QUALITATIVAS NA AVALIAO DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS
Marcelo Kunrath Silva
1 INTRODUO
O campo de estudos sobre instituies participativas (IPs), aps praticamente trs dcadas que separam as experincias pioneiras de governos municipais no final dos anos 1970 e incio dos anos 1980 (com destaque para casos como o de Lages, Pelotas e Boa Esperana) e a difuso generalizada das IPs nos anos 2000, parece encaminhar-se para uma terceira gerao de anlises que se expressa nesta publicao. A primeira gerao de estudos deste campo foi caracterizada, em grande medida, pela preocupao em defender as IPs enquanto instrumentos para o alcance de determinados objetivos poltico-normativos subjacentes ao processo de democratizao brasileiro. Ao mesmo tempo, observa-se nessa gerao uma disputa pela construo deste tema enquanto objeto cientfico legtimo, demarcando um espao prprio perante outros campos mais consolidados e reconhecidos academicamente. O significativo acmulo de pesquisas da primeira gerao, ao longo dos anos 1990 e incio dos anos 2000, forneceu o suporte emprico para a emergncia, em meados dos anos 2000, de uma segunda gerao de estudos crticos sobre as experincias participativas. Nesta nova gerao, observa-se um nmero crescente de anlises que enfocam os significativos descompassos existentes entre os objetivos poltico-normativos democratizantes que alimentavam o iderio participacionista e as suas expresses empricas. Em certos casos, passa-se da apologia, que marca parte da primeira gerao, para uma condenao das IPs. Tal postura, no limite, se desdobra na prpria crtica ao objeto de estudo a participao considerado marcado por uma inerente carga normativa. Apesar disso, no entanto, as IPs consolidam-se na ltima dcada e tornam-se uma parte importante da arquitetura institucional do Estado brasileiro e dos
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processos polticos do pas. Coloca-se, assim, a necessidade de alterar o foco do debate das duas geraes anteriores, centrado na defesa ou na crtica da prpria existncia das IPs a partir de uma avaliao da adequao destas a determinados parmetros normativos, para uma nova gerao de estudos capaz de identificar e analisar de forma sistemtica processos e resultados produzidos pela implementao de IPs em diferentes setores de polticas pblicas. Ou seja, a terceira gerao do campo de estudos das IPs parece transitar de um debate sobre a pertinncia ou a importncia das IPs debate este em parte resolvido pela prpria difuso das IPs e sua transformao em um dado inescapvel da paisagem poltica brasileira para uma anlise dos efeitos desta difuso em termos dos processos de produo de polticas e de seus resultados (polticos, socioeconmicos, culturais etc.).1 A proposta desta publicao, voltada discusso sobre estratgias e possibilidades de anlise e avaliao da efetividade das IPs, constitui, sem dvida, um marco da nova gerao de estudos. Por esta iniciativa, sada-se a Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
2 POR UMA PERSPECTIVA CONTEXTUAL DE AVALIAO DAS IPS
Uma das dificuldades centrais na avaliao do funcionamento e/ou dos resultados das IPs refere-se expressiva diversidade de fruns e processos apreendidos por tal categoria. De fato, uma das marcas distintivas da redemocratizao brasileira foi o intenso processo de inovao institucional que, ao lado das instituies tradicionais da democracia representativa, construiu uma complexa e heterognea estrutura institucional de espaos participativos. Desta forma, ao longo das ltimas trs dcadas, observa-se a progressiva difuso de IPs, com caractersticas muito distintas, em, praticamente, todos os setores de polticas pblicas e nveis de governo. Neste sentido, se a categoria IPs tem o mrito de demarcar um conjunto de instituies que tem como marca distintiva a abertura para a participao social diretamente ou, mais comumente, atravs da mediao e/ou representao exercida por organizaes da sociedade civil , por outro lado ela corre o risco de unificar um campo muito heterogneo, bloqueando a capacidade de apreender a diversidade de suas configuraes empricas e, especialmente, de seu funcionamento e resultados.
1. Para que esta nova gerao de estudos se consolide imprescindvel a aproximao e interlocuo com o campo de pesquisas voltado a anlise e avaliao de polticas pblicas. Apesar de relativamente incipiente no Brasil, a anlise e a avaliao de polticas pblicas apresentam um expressivo desenvolvimento de abrangncia internacional, podendo oferecer recursos tericos, analticos e metodolgicos fundamentais para o avano do estudo das IPs. No sendo um especialista em polticas pblicas, desde j gostaria de salientar que os argumentos desenvolvidos nas pginas seguintes, baseados em diversas pesquisas prprias e na literatura sobre IPs, devem ser lidos como uma modesta tentativa de apontar alguns caminhos aparentemente promissores para o avano desta nova gerao de estudos.
Dos casos aos tipos: notas para uma apreenso das variaes...
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Este risco se intensifica quando se almeja a transformao das IPs em um fator causal que, hipoteticamente, tenderia a produzir impactos, efeitos ou resultados similares, independentemente dos contextos de implementao e/ou de caractersticas particulares de cada instituio. Diante disto, advoga-se aqui a necessidade de uma perspectiva contextual de avaliao das IPs, tal como a defendida por Tilly e Goodin (2006, p. 6): Em resposta a cada grande questo da cincia poltica, ns respondemos: depende. Respostas vlidas dependem do contexto em que os processos polticos em estudo ocorrem. A importncia de tal contextualizao das avaliaes torna-se ainda mais destacada frente s extremas diversidades regionais, de nvel de governo ou de setor de poltica pblica nos quais as IPs (tambm diversas) esto difundidas hoje no Brasil. Esta nfase na contextualizao corre o risco, obviamente, de levar ao resultado oposto do tratamento unificado das IPs, que pode ser sintetizado na afirmao cada caso um caso. Aqui, em nome da nfase na especificidade de cada contexto e/ou instituio particular, rejeita-se ou desconsidera-se qualquer possibilidade de agregao de casos ou de padres de resultados. Tal tendncia, de fato, pode ser observada em grande parte da vasta literatura acumulada sobre IPs que, fundada empiricamente em estudos de caso, tende a produzir anlises que tm como limite de generalizao o prprio caso pesquisado. A carncia de estudos comparativos sistemticos e metodologicamente rigorosos coloca-se como um srio entrave para a produo de anlises e avaliaes que, atentas diversidade, sejam capazes de identificar recorrncias e similaridades.
3 POR UMA ANLISE RELACIONAL DAS IPS
Outro risco a anlises e avaliaes das IPs o seu tratamento reificado, como se estas constitussem um objeto dotado de caractersticas inerentes, geradoras de um padro de funcionamento e de produo de resultados similares. Sem desconsiderar que condicionamentos institucionais, expressos em regramentos legais e procedimentos formalizados, influenciam na forma como as IPs se estruturam e operam, preciso no cair no equvoco comum entre aqueles que buscam transformar tais fruns em receitas institucionais replicveis de desconsiderar que tanto o funcionamento quanto os resultados das IPs so parte de um processo poltico que acontece tanto internamente quanto externamente s mesmas e que envolve uma multiplicidade de atores e arenas. Neste sentido, para uma efetiva avaliao das IPs torna-se necessrio, de um lado, analisar como os diversos atores (societais, estatais, do mercado) politicamente relevantes em cada contexto se relacionam com tais instituies. Perante as configuraes mais ou menos distintas das redes de polticas pblicas em cada
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setor de poltica e/ou nvel de governo, provvel que sejam observadas significativas variaes na posio ocupada pelas IPs em diferentes redes e para os distintos atores que integram estas redes (sem falar para aqueles que delas esto excludos). Tais variaes so fundamentais para analisar e avaliar como as IPs funcionam e quais resultados produzem. De outro lado, necessrio tambm analisar qual a posio que as IPs ocupam na relao com outras esferas (institucionalizadas ou no) nas quais se desenvolve o processo de produo e implementao das polticas pblicas. Esta anlise fundamental para a identificao, entre outros aspectos, de quais os resultados as IPs so capazes de produzir, passo fundamental para uma avaliao mais realista das mesmas.
4 POR UMA TIPOLOGIA DAS IPS
Como resposta aos riscos identificados anteriormente unificao, fragmentao e reificao prope-se aqui a construo de tipologias como um recurso analtico fundamental para um efetivo avano na anlise e avaliao das IPs. Atravs da construo de tipologias teoricamente orientadas e empiricamente fundamentadas possvel, de um lado, apreender de forma sistemtica a variao qualitativa tanto das IPs quanto de seus resultados. Evita-se, assim, que o necessrio recorte de um conjunto de instituies que apresenta especificidades (em especial, a abertura participao/representao social) em relao a outras instituies polticas dissolva as importantes diferenas presentes neste conjunto em termos de desenho institucional, dinmica interna e contexto de operao. Na medida em que tais diferenas so fundamentais para compreender e explicar variaes no funcionamento e nos resultados das IPs, a identificao de tipos ou famlias de IPs e, particularmente, de correlaes entre tais tipos e determinados resultados um passo fundamental na avaliao da efetividade destas instituies. De outro lado, a construo de tipologias permite conciliar a ateno s variaes qualitativas com a agregao de casos similares em tipos ou famlias, evitando a fragmentao no tratamento de tais casos. A anlise de casos particulares no mais como isolados, mas como exemplares de determinados tipos ou famlias de IPs possibilita um processo mais cumulativo de produo de conhecimento, com uma identificao sistemtica de especificidades e, especialmente, de padres recorrentes de correlaes entre determinadas caractersticas das IPs e de seus contextos e resultados. Obviamente, como nos ensinam os crticos da anlise de correlaes como instrumento adequado para a produo de anlises causais, a identificao de tipos e de padres de correlao entre tipos e resultados no oferece uma resposta direta sobre os mecanismos explicativos subjacentes a tais padres. No entanto, identificar um padro de correlao um passo prvio e necessrio para que se
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possa formular o questionamento e as hipteses sobre a explicao de tal padro. A construo de tipologias parece ser um recurso importante para este passo.
5 DIMENSES ANALITICAMENTE RELEVANTES PARA UMA TIPOLOGIA DAS IPS
Sem pretender apresentar um modelo analtico acabado, esta seo aponta algumas dimenses que, a partir do acmulo j existente na literatura deste campo de estudo, parecem ser centrais para a avaliao das IPs. Neste sentido, so indicadas possibilidades de construo de tipologias em cada uma das dimenses.
5.1 Condicionantes poltico-institucionais
Na medida em que se defende uma perspectiva de anlise que leve em conta a contextualidade e as relaes internas e externas s IPs, a definio de dimenses relevantes para a construo de tipologias ganha uma significativa complexidade. Nesta perspectiva, adquirem centralidade analtica aqueles elementos que podem ser denominados condicionantes poltico-institucionais das IPs. A definio de tais condicionantes deriva das orientaes tericas adotadas pelos pesquisadores, as quais apontam para elementos contextuais que incidem diretamente sobre o funcionamento e os resultados das IPs. Seguindo alguns argumentos apresentados anteriormente e o conhecimento acumulado neste campo de pesquisa, so salientados quatro conjuntos de condicionantes fundamentais para anlise e avaliao das IPs: 1) Primeiramente, destaca-se a necessidade de situar as IPs no mbito mais geral das estratgias, dos repertrios e das capacidades de atuao dos diversos atores que conformam as diferentes redes de polticas pblicas, identificando o grau de centralidade que elas possuem para tais atores. Dependendo da centralidade das IPs para os atores e da centralidade dos atores nas redes de polticas, as IPs tendero a apresentar dinmicas e a produzir resultados bastante distintos. Traduzindo tal argumento para um esboo de tipologia, teramos as seguintes possibilidades lgicas:
QUADRO 1
Centralidade dos atores na rede Alta Centralidade das IPs para atores Fonte: Elaborao prpria. Alta Baixa Espao de deliberao Espao de legitimao Baixa Espao de contestao Espao perifrico
No primeiro caso, quando as IPs possuem significativa centralidade para os atores e estes so atores centrais em uma dada rede de poltica pblica, a tendncia que tais instituies se constituam em fruns nos quais ocorrem discusses e se produzem
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decises importantes para este setor de poltica pblica. Tais caractersticas tendem a estimular o interesse e as disputas entre os atores para terem acesso a este frum. Uma segunda possibilidade quando as IPs possuem importncia apenas para os atores centrais de uma rede de poltica pblica. Neste caso, elas tendem a se constituir em espaos de legitimao das relaes de poder e dos interesses dominantes. Diante de tal situao, os atores subordinados, por obstculos entrada ou por opes estratgicas, tendem a buscar outras formas de atuao e/ou outros canais de acesso institucional. No caso de IPs que possuem alta centralidade para atores em posies subalternas nas redes de polticas pblicas, estas tendem a se constituir em espaos de tensionamento e conflito em relao aos atores dominantes e seus espaos de interveno institucional, que constituem canais alternativos s IPs. Por fim, IPs pouco valorizadas e integradas por atores subalternos das redes de polticas pblicas tendem a assumir o carter de um frum perifrico nos processos de produo de decises. Neste caso, se constituem em espaos pouco significativos em termos da produo de polticas pblicas e, com o tempo, tendem a esvaziar-se. 2) Em segundo lugar, importante situar as IPs nos ciclos de produo e implementao de polticas pblicas, ou seja, identificar qual a posio e o papel destas instituies no processo de formulao, deciso, implantao, controle e/ou avaliao das polticas pblicas. A posio ocupada pelas IPs neste ciclo e a posio que elas ocupam para os atores das redes de polticas pblicas, abordadas antes, so duas dimenses que tendem a se retroalimentar; ou seja, as IPs tm centralidade nos ciclos na medida em que elas tm centralidade para os atores relevantes das redes e, ao mesmo tempo, adquirem centralidade para os atores na medida em que so espaos centrais nos ciclos de produo e implementao de polticas pblicas. importante, no entanto, destacar que as IPs podem assumir centralidade em determinadas etapas do ciclo e ser pouco ou nada relevantes em outras etapas. Tal variao tende a fazer com que distintos atores, medida que avaliam diferentemente a importncia de cada etapa e/ou variam seus recursos e capacidades de interveno em cada uma delas, tenham uma avaliao diferenciada em relao participao nas IPs. Observa-se, assim, a relevncia de analisar no apenas a variao geral da importncia das IPs nos ciclos de polticas pblicas, mas tambm as diferenas desta importncia em cada etapa daquele ciclo. Desta forma, obtm-se elementos para a constituio de tipologia de IPs que tm nos seus polos as situaes extremas (e,
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empiricamente, pouco provveis) e que so totalmente irrelevantes e de IPs que incidem de forma significativa em todas as etapas do ciclo. Entre estes extremos, colocar-se-ia um gradiente de possibilidades formado por IPs que tendem a focalizar sua atuao em uma ou mais etapas do ciclo de produo e implementao de polticas pblicas (elaborao de diagnsticos e planos, proposio de projetos, deliberao sobre distribuio de recursos, controle de obras e servios, fiscalizao da aplicao de recursos etc.). Essa identificao do que as IPs realmente fazem, que muitas vezes se afasta de maneira mais ou menos significativa do que normativo e/ou legalmente definido como suas atribuies, um passo fundamental para uma avaliao sistemtica de seus distintos funcionamentos e resultados. 3) Em terceiro lugar, preciso diferenciar as IPs a partir das caractersticas definidas nas legislaes e nos regramentos que as implementaram e que regulam seu funcionamento. Mesmo que anteriormente tenha sido salientado que a maneira como estas instituies operam muitas vezes apresenta divergncias em relao quilo que est formalmente estabelecido nas normas que as regulam, preciso no cair no equvoco de considerar que, neste caso, tais normas possam ser simplesmente desprezadas na anlise. De fato, como grande parte das pesquisas sobre IPs mostram, uma parcela significativa do tempo destes fruns consumida em discusses sobre regras de composio e funcionamento. Este aspecto claro indicador de que, mesmo no operando de forma autnoma e automtica, tais regramentos importam. As atribuies, composio, escala de atuao, hierarquias internas, formas de deliberao, estrutura administrativa, fontes de recursos, relao com rgos da administrao pblica, entre outros aspectos das IPs definidos em regimentos, decretos e leis, estabelecem um conjunto de caractersticas que delimitam competncias de atuao e capacidades de produo de resultados por parte destas instituies. Ou seja, estabelecem constrangimentos e oportunidades aos processos polticos que se desenvolvem no interior das IPs e geram seus resultados. 4) Por fim, um quarto conjunto de condicionantes definido pelo volume/ tipo de recursos detidos pelas IPs para dar sustentao ao seu funcionamento e, tambm, para implementar suas decises/aes. Tema relativamente secundarizado na literatura sobre as IPs, a questo dos recursos (humanos, materiais, financeiros, de conhecimento etc.) necessrios realizao das atividades cotidianas destas instituies e efetivao de suas decises um elemento central para avaliar o funcionamento e os resultados produzidos pelas mesmas. A capacidade de produo de resultados por IPs dotadas de recursos expressivos (recursos para alocar atravs de suas decises; corpos tcnicos altamente qualificados; boas
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condies materiais salas, equipamentos; funcionrios de apoio; recursos para viagens e atividades etc.) tende a ser muito distinta em comparao com IPs caracterizadas por grande precariedade. Identificar os diferentes tipos de IPs em funo das variaes de recursos, que se relacionam com diferenas de nvel de governo, setor de poltica pblica e localizao espacial/regional, entre outros aspectos, possibilita a construo de um parmetro mais realista de avaliao, na medida em que explicita diferenas (que tendem a ser muito significativas) nas possibilidades objetivas de atuao das IPs.
5.2 Focos de anlise e avaliao
Uma condio fundamental para a avaliao sistemtica e rigorosa dos resultados das IPs uma delimitao mais precisa do foco de avaliao. Como qualquer inovao institucional, a introduo das IPs pode produzir resultados em relao a aspectos muito diversos (padres de relao Estado-sociedade, processos de produo de polticas pblicas ou distribuio de bens e servios pblicos, para citar alguns). Neste sentido, uma mesma IP particular pode ser muito relevante na gerao de resultados em um determinado aspecto e pouco significativa em relao a outro. Com isto, um questionamento sobre os resultados das IPs tende a ser pouco adequado se no for seguido de uma indicao clara sobre qual tipo de resultado est sendo objeto de avaliao. Buscando contribuir nesta delimitao, podem ser identificados trs focos distintos de anlise e avaliao: 1) Em primeiro lugar, coloca-se o questionamento sobre quais os resultados gerados pelas IPs no processo de produo e implementao de polticas pblicas. Em outras palavras, a questo central aqui se e como as IPs produzem alteraes na forma como as polticas pblicas so formuladas, discutidas, decididas, implementadas e/ou monitoradas. Esse, com deficincias a serem pontuadas adiante, tem sido o foco principal da literatura sobre participao, uma vez que esta tendeu a privilegiar a discusso (ou, em muitos casos, a afirmao) sobre o efeito democratizante da introduo e/ou do funcionamento das IPs. Uma das limitaes observadas na literatura a tendncia a definir resultados de processo em sentido muito amplo, gerando uma significativa dificuldade de apreenso e mensurao. Neste sentido, por exemplo, diversos trabalhos buscam analisar os efeitos das IPs na mudana da cultura poltica ou dos padres de relao entre Estado e sociedade civil, estabelecendo relaes hipotticas de causalidade cuja verificao emprica pouco provvel e de generalizao questionvel. Outra limitao da literatura, relacionada caracterstica anterior e falta de um maior dilogo com o campo de estudos de polticas pblicas, a carncia de
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anlises sistemticas sobre mudanas geradas pelas IPs em cada etapa do ciclo de polticas pblicas, as quais podem ser bastante distintas. Na medida em que as IPs no incidem necessariamente em todas as etapas do ciclo, conforme argumento exposto anteriormente, elas podem alterar substancialmente uma determinada etapa, sem afetar outra(s) de forma significativa. Por fim, tambm se observa na literatura uma fragilidade no estabelecimento dos parmetros de avaliao para as mudanas de processo geradas pelas IPs. Ou seja, em geral os estudos concentram-se no prprio funcionamento das IPs, que so contrapostas a um passado abordado de forma pouco aprofundada e, por vezes, caricatural para salientar os efeitos que o pesquisador pretende enfatizar. Tendo presente a necessidade de confrontar estas limitaes, destacam-se duas dimenses importantes para elaborao de uma tipologia que auxilie na avaliao da forma de funcionamento das IPs e, especialmente, das relaes de poder que se estabelecem no seu interior: i) o acesso a estes espaos; e ii) a participao nestes espaos. De um lado, preciso identificar os efeitos das IPs sobre quais os atores que tm acesso aos espaos de formulao e implementao de polticas pblicas.2 Em outras palavras, preciso analisar se a introduo e o funcionamento de IPs geram alguma alterao nos critrios e nos mecanismos de acesso ao processo de formulao e implementao de polticas pblicas. De outro lado, necessrio analisar os efeitos das IPs sobre as possibilidades de os diferentes atores com acesso a estes espaos intervirem efetivamente no processo poltico que a tem lugar. Ou seja, analisar quais so os critrios e mecanismos que hierarquizam este espao social e definem as possibilidades de participao dos atores. Articulando estas duas dimenses, tem-se o quadro 2.
QUADRO 2
Critrios/mecanismos de participao Simtricos Critrios/ mecanismos de acesso Inclusivos Excludentes Incorporao simtrica Seletividade simtrica Assimtricos Incorporao assimtrica Seletividade assimtrica
O primeiro caso, de incorporao simtrica, seria aquele que mais se aproximaria do ideal normativo orientador da implantao das IPs e compartilhado por muitos de seus analistas. Neste caso, as IPs se caracterizariam por possibilitar
2. Para simplificao da argumentao, pressupe-se aqui que as IPs se constituem em espaos relevantes no processo de formulao e implementao de polticas pblicas. No entanto, como j foi salientado anteriormente, as IPs podem apresentar uma posio perifrica e, no limite, irrelevante naquele processo. Neste sentido, o acesso IP no significa, necessariamente, acesso ao processo de formulao e implementao de polticas pblicas.
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uma ampla incorporao de atores a partir do estabelecimento de critrios e mecanismos inclusivos. Ao mesmo tempo, ofereceriam relativa simetria de condies para a participao destes atores, anulando ou minimizando os mecanismos de hierarquizao dos mesmos. No segundo caso, de seletividade simtrica, haveria critrios e/ou mecanismos que operariam como obstculos ao acesso de atores s Ips, introduzindo uma seletividade no processo de incorporao.3 No entanto, uma vez ultrapassados estes obstculos, haveria uma relativa simetria na participao dos atores incorporados s IPs. O terceiro caso, de incorporao assimtrica, se caracterizaria por significativa acessibilidade s IPs, mas estas apresentariam forte assimetria entre os atores incorporados. Neste caso, haveria um marcante descompasso entre as possibilidades de acesso e as possibilidades de participao nas discusses e decises das IPs, as quais tenderiam a ser controladas por um contingente limitado de participantes. Finalmente, no caso de seletividade assimtrica, haveria obstculos tanto ao acesso quanto participao no interior das IPs. Este caso se colocaria no extremo oposto do ideal participacionista, constituindo uma situao na qual as IPs operam como mecanismos de (re)produo de desigualdades na participao poltica. 2) O segundo foco de avaliao se refere aos diferentes tipos de decises e/ ou aes produzidas pelas IPs, fruto das variaes na incidncia de cada IP nas distintas etapas do ciclo de polticas pblicas ressaltadas anteriormente. Neste sentido, os resultados possveis de serem produzidos por cada IP so, em parte, determinados pelo tipo de incidncia das IPs ao longo do ciclo da poltica. Para exemplificar, no quadro 3 so identificados alguns tipos possveis de IPs em funo desta variao:
QUADRO 3
Tipo de IP IP de consulta e diagnstico IP de planejamento IP de alocao de recursos IP de formulao de polticas IP de fiscalizao Fonte: Elaborao prpria. Etapa do ciclo Identificao de problemas e demandas Planejamento Deciso sobre alocao de recursos Formulao de polticas Monitoramento Tipos de resultados Lista de demandas Diagnsticos de situao/problemas Elaborao de anlises Formulao de planos de ao Definio de prioridades Seleo de projetos/aes Deliberao sobre propostas de polticas Acompanhamento da implementao Fiscalizao do uso de recursos
3. A literatura sobre redes de polticas pblicas parte do pressuposto de que sempre h uma seletividade na definio dos atores e interesses que contam na produo de polticas. A questo, neste caso, no seria a presena ou ausncia de seletividade, mas das formas e da intensidade desta.
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Frente expressiva nfase no desejvel carter deliberativo das IPs no duplo sentido de espao de construo argumentativa de propostas e de espao de deciso as possibilidades de produo de outros tipos de resultados foram tradicionalmente secundarizadas e/ou utilizadas como indicadores dos limites e, no limite, ineficcia das IPs (veja-se a recorrente confrontao na literatura entre atuao deliberativa e consultiva, sendo esta ltima tomada como um indicador de irrelevncia). Esta tendncia, no entanto, representou um obstculo para uma avaliao mais matizada dos complexos e heterogneos resultados produzidos pela IPs. 3) Por fim, um ltimo foco de anlise e avaliao refere-se aos resultados produzidos pelas decises e aes das IPs nas polticas pblicas. Em outras palavras, analisar quais os efeitos destas instituies na distribuio e na qualidade de bens, recursos e servios pblicos, alm de efeitos mais gerais nos indicadores socioeconmicos. Este o foco mais tradicional das avaliaes de polticas pblicas e, ao mesmo tempo, um dos menos desenvolvidos pelos pesquisadores voltados ao estudo das IPs. Se, mesmo com limites apontados anteriormente, j h um relativo acmulo na identificao de efeitos polticos da proliferao das IPs, ainda h uma grande lacuna na identificao e avaliao de seus efeitos nas polticas pblicas e nas condies de vida das populaes que delas usufruem. Uma das dificuldades para a avaliao dos efeitos nas polticas se refere ao fato de que existem diversas e complexas mediaes entre as decises e aes das IPs e as polticas pblicas. Apreender tais mediaes (que, em parte, se d atravs de uma clara compreenso sobre qual a posio e o papel de cada IP nos distintos ciclos de poltica pblica em cada subsistema) fundamental para avaliar se e como aquilo que as IPs decidem e fazem incide efetivamente nas polticas produzidas e implementadas pelo Estado. Outra dificuldade desta avaliao dos efeitos nas polticas advm do fato, destacado no item anterior, de que as IPs fazem coisas muito distintas. Logo, necessria uma definio precisa do tipo de deciso ou ao que distintas IPs produzem para uma avaliao de quais dimenses de determinadas polticas pblicas podem ser realmente afetadas por estas IPs. No que se refere aos efeitos mais gerais das IPs em termos, por exemplo, de indicadores socioeconmicos, condies de vida ou desenvolvimento humano, necessrio que os pesquisadores tenham muita precauo na tentativa de apontar tais relaes. Aqui, os riscos de estabelecer correlaes esprias so enormemente potencializados ante a grande quantidade de fatores que incidem sobre aqueles aspectos, os quais vo muito alm das polticas pblicas e, ainda, do mbito nacional. Uma saudvel recomendao neste momento ainda incipiente no desenvolvimento da avaliao das IPs seria limitar o foco para aqueles aspectos e processos mais diretamente vinculados ao funcionamento dessas instituies, nos
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quais correlaes e relaes causais tm maiores possibilidades de ser estabelecidas teoricamente e demonstradas empiricamente.
A proposta de construo de tipologias, obviamente, apresenta claros limites perante a complexidade dos processos em foco. No entanto, como em todo esforo de formalizao,4 a reduo da complexidade se constitui em um passo necessrio para um tratamento sistemtico e cumulativo dos objetos de pesquisa. Uma maior preciso na identificao das variaes qualitativas das IPs, a apreenso de padres distintos de funcionamento e de resultados e, especialmente, a anlise das relaes entre estas variaes so ganhos que, mesmo limitados, possibilitam o avano deste campo de estudos em termos de comparao e generalizao dos resultados de pesquisa. Outro limite da construo de tipologias que elas tendem a produzir classificaes estticas que, sendo adequadas para caracterizar um momento particular, so inadequadas para anlises longitudinais de processos marcados por significativa dinamicidade. A posio ocupada por IPs na atuao de diferentes atores ou nos ciclos de polticas pblicas, por exemplo, tende a apresentar expressiva variao a depender de mudanas das foras polticas frente dos governos. No entanto, o acmulo sistemtico das fotografias fornecidas por estudos fundados nos mesmos parmetros de classificao e ordenamento da realidade ofertado pelas tipologias possibilita a visualizao das mudanas e, mesmo, de padres de mudana que, de outra forma, ficam obscurecidos. Como salientado na introduo, os argumentos desenvolvidos ao longo deste artigo constituem uma tentativa, claramente limitada e incompleta, de contribuir com o desenvolvimento de um campo de estudos que conseguiu superar diversos entraves para seu reconhecimento, gerou uma base de pesquisas empricas altamente qualificadas e, neste momento, encaminha-se para uma nova etapa cujos primeiros passos expressos nesta iniciativa do Ipea parecem altamente promissores. Contribuir, ainda que modestamente, nesta caminhada foi o objetivo das ideias apresentadas.
4. Tilly (2004, p. 4), em sua defesa dos formalismos na pesquisa social, salienta que A maior parte dos pesquisadores sociais aprendem mais por estar errado do que por estar certo desde que ento eles reconheam que estavam errados, vejam por que eles estavam errados e sigam em frente para melhorar seus argumentos. Interpretaes post hoc dos dados minimizam a oportunidade de reconhecer as contradies entre argumentos e evidncias, enquanto a adoo de formalismos aumenta esta oportunidade. Formalismos cegamente seguidos levam cegueira. Inteligentemente adotados, no entanto, eles melhoram a viso. Ser obrigado a explicitar os argumentos, checar suas implicaes lgicas e examinar se as evidncias se conformam aos argumentos promove tanto a acuidade visual quanto a responsabilidade intelectual.
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REFERNCIAS
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5. Foram referidas apenas as publicaes nacionais. Destaca-se, no entanto, a existncia de uma vasta e qualificada literatura internacional sobre as IPs brasileiras.
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CAPTULO 17
COMPARAES ENTRE MUNICPIOS: AVALIAO DOS EFEITOS DA PARTICIPAO POR MEIO DE PARES CONTRAFACTUAIS
Alexander Cambraia N. Vaz Roberto Rocha C. Pires
1 INTRODUO
Nosso objetivo aqui apresentar e discutir uma tcnica de desenho de pesquisa e anlise comparativa para a avaliao dos efeitos e resultados das instituies participativas (IPs), denominada matched-pair analysis ou anlise de pares contrafactuais. A literatura sobre IPs no Brasil, apesar de vasta, pouco se dedicou investigao de se e como tais instituies produzem impactos sobre a atuao dos governos, especificamente sobre sua gesto em polticas pblicas (PIRES; VAZ, 2010). Em outras palavras, ainda sabemos pouco sobre a seguinte questo: existe alguma diferena, em termos de gesto pblica e resultados de polticas pblicas, entre municpios que possuem IPs consolidadas e municpios que no possuem as mesmas caractersticas? Enfrentar tal questo requer um redirecionamento do foco analtico, do estudo do funcionamento de IPs especficas e os seus papis em uma estrutura de governo, para a compreenso do municpio como unidade de anlise. A comparao entre municpios possibilita compreendermos, por exemplo, como variaes ou diferenas (sejam quantitativas ou qualitativas) no desempenho de seus governos locais podem estar associadas ou no com nveis de abertura a participao e consolidao de IPs. Comparar municpios no constitui tarefa trivial. Nesse sentido, o presente captulo tem como objetivo apresentar, discutir a aplicao, os avanos e possveis limites da estratgia de anlise de pares contrafactuais. O captulo est organizado da seguinte forma: na segunda seo, empreende-se breve discusso acerca do crescimento e diversificao da participao poltica no Brasil, enfatizando-se tanto a relevncia do fenmeno quanto os desafios associados avaliao dos resultados e efeitos das IPs sobre os processos de formulao e implementao de polticas pblicas. Na terceira seo, descreve-se a tcnica de
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anlise de pares contrafactuais, trazendo-se baila literatura recente que dela tem se apropriado para investigao dos resultados e efeitos das IPs. A quarta seo dedicada s consideraes finais.
2 IPs: DA AMPLA DISSEMINAO AO DESAFIO DA AVALIAO
A atual Constituio brasileira trouxe como novidade a previso de institucionalizao da participao da sociedade civil nos processos de formulao e implementao de polticas pblicas (CUNHA, 2007; GOHN, 2001). Incitada pela sua promulgao em 1988, as chamadas IPs como conselhos gestores, experincias do oramento participativo (OP), conferncias etc. tm sido disseminadas pelos municpios do pas, tornando-se realidade inevitvel para os gestores na conformao e administrao geral de polticas em reas to diversas quanto sade, educao, infraestrutura urbana e meio ambiente. A tabela 1 fornece evidncias da expanso numrica e temtica dos conselhos municipais no Brasil. Em 2001, h quase uma dcada, mais de 90% dos municpios do pas j possuam conselhos nas reas de sade e assistncia social, alm de expressiva cobertura em reas como a da criana e do adolescente e da educao.1 Em anos mais recentes, identifica-se tambm a expanso expressiva de conselhos em outras reas de polticas pblicas que no necessariamente envolvem repasses de recursos aos municpios, como poltica urbana, habitao, meio ambiente e cultura. Outra observao importante, a partir dos dados para 2009, o surgimento de conselhos municipais e novas reas de poltica pblica, especialmente aquelas associadas aos temas dos direitos humanos, como direitos da mulher, do idoso, das pessoas com deficincia e juventude. Alm disso, segundo Cunha (2004), somando-se todos os conselhos atualmente existentes, possvel estimar que existiria 1,5 milho de pessoas atuando nestes espaos, nmero que, como j apontado por Avritzer (2007), supera a quantidade atual de vereadores. Muito mais do que o crescimento em termos absolutos, nota-se que a importncia do fenmeno repousa, tambm, na diversificao e distribuio dos canais de participao. Desse modo, no difcil perceber que as IPs conformam realidade inevitvel para formuladores de polticas pblicas no nvel local. Sua presena j fato em diversos municpios do pas sob aspectos e intensidades diversificadas (TATAGIBA, 2004). A importncia desse fato reside no pressuposto de que o nvel de institucionalizao
1. H trs conselhos gestores especficos cuja presena obrigatria para o repasse de verbas do governo federal referente poltica pblica qual eles se ligam. So eles: o da Sade, o da Assistncia Social e o de Direitos da Criana e Adolescente (GOHN, 2001). A rea de educao envolve uma srie de outros conselhos no contemplados na pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e que envolvem repasses de fundos federais, como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) etc. Por esse motivo, tambm, explica-se a reduo observada no nmero de conselhos de educao (diversificao interna dos mecanismos de participao na rea).
Comparaes entre municpios: avaliao dos efeitos da participao...
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da participao, isto , a participao direta de cidados via canais institucionalizados, imporia demandas administrao pblica, as quais potencialmente redirecionariam a oferta de aes e servios por ela oferecidos. Assim, a hiptese implcita nesse tipo de anlise a de que municpios nos quais se observasse um maior grau de institucionalizao da participao seriam mais propensos a polticas redistributivas e a medidas voltadas ao aprimoramento do governo local, uma vez que relaes mais intensas entre governo e cidados constituiriam presses importantes nessas direes.2
TABELA 1 Disseminao de conselhos nos municpios brasileiros, por rea de atuao1
(Em %)
Sade Assistncia social Criana e adolescente Educao Emprego/trabalho Turismo Cultura Habitao Meio ambiente Transporte Poltica urbana Oramento Segurana pblica Defesa civil Esporte Direitos da mulher Idoso Juventude Direito das pessoas com deficincia
Fonte: MUNIC/IBGE. Notas: 1 A tabela foi construda a partir de dados da Pesquisa MUNIC/IBGE a qual no coleta sistematicamente os mesmos dados nos diversos anos em que foi realizada. Por isso, temos a dificuldade de construir sries histricas minimamente completas sobre a implantao de conselhos nos municpios. 2001 98 93 77 73 34 22 13 11 29 5 6 5 2002 82 34 2004 14 37 2005 93 21 18 13 2006 83 68 17 8 26 2008 31 48 6 18 2009 98 91 71 25 43 56 6 10 11 11 36 5 9
2. Essas hipteses, seu lastreamento terico e implicaes prticas j foram desenvolvidos em maiores detalhes em trabalhos anteriores ver Pires e Tomas (2007) e Marquetti, Campos e Pires (2008).
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No obstante, pouco ainda se sabe sobre os efeitos dessas instituies no contexto geral da formulao de polticas. Na seara da literatura de aferio de resultados, vale dizer que a adoo de metodologias comparativas consiste em meio relevante seno, principal de observao de variao em elementos especficos do fenmeno observado na perspectiva de estabelecimento de benchmarks (MARINHO; FAANHA, 2001). Avaliar resultados, embora necessrio, sempre uma tarefa complexa e mesmo difcil (CAVALCANTI, 2006). preciso, antes de tudo, estabelecer o objeto de avaliao, e, ainda mais importante, padres pelos quais a avaliao ser baseada. No caso das IPs, a adoo desse mtodo envolve um conjunto de proposies que operacionalizam, de diferentes maneiras, a configurao dessas instituies como varivel independente, as dimenses potenciais de impacto de suas aes e, por fim, tcnicas especficas capazes de combinar essas duas variveis sob uma perspectiva de causalidade (PIRES; VAZ, 2010). Todavia, diante das dificuldades metodolgicas inerentes prpria questo de estabelecimento de causalidades nas cincias sociais, e tambm da indisponibilidade de dados comparveis, a maioria daqueles que pretenderam avanos nessa linha tem lidado com limitaes analtico-metodolgicas relevantes.3 At ento, as anlises focaram IPs em apenas uma cidade (SANTOS, 1998; ABERS, 2000; BAIOCCHI, 2005), ou, quando muito, desenvolveram comparaes entre cidades, limitando-se, porm, a apenas um tipo de IP por exemplo, somente OP (MARQUETTI; CAMPOS; PIRES, 2008; AVRITZER; PIRES, 2004; BAIOCCHI; SHUBHAM; HELLER, 2005; BIDERMAN; SILVA, 2007; BOULDING; WAMPLER, 2009), somente conselhos (TATAGIBA, 2002, 2004), ou, ainda, conselhos especficos, como os de sade (COELHO, 2004; CORTES, 2002, 2005), assistncia social (CUNHA, 2004), entre outros. Singular nesse entremeio, no obstante, compreendido como tcnica cujas bases tm potencializado o avano das anlises para alm desses limites, o mtodo de anlise de pares contrafactuais tem sido cada vez mais trazido baila por pesquisadores que trabalham na linha de aferio de resultados de IPs.
3 A METODOLOGIA DE PARES CONTRAFACTUAIS
A anlise de pares contrafactuais pretende a comparao entre municpios com fins de verificao de variabilidade em dimenses de interesse. um mtodo que estabelece, portanto, variveis de resultados a serem observados (como, por exemplo,
3. Alm desses tipos de empecilhos, vale citar tambm outros de relevncia, como por exemplo o fato de que, diferentemente de outros tipos de poltica pblica, em especial no caso daquelas de cunho tributrio, oramentrio, macroeconmico e mesmo as de cunho social, que em geral so desenhadas com base em fins e resultados bem estabelecidos, no h consenso na literatura nem nos debates polticos acerca de definies concretas e especficas dos objetivos que as IPs pretendem alcanar. Teoricamente, existem mltiplas definies desses objetivos, o que leva constatao de que, na verdade, elas so potencialmente relevantes para um conjunto de diferentes tipos de resultados (PIRES; VAZ, 2010).
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indicadores de oferta de servios em reas especficas), variveis de controle (por exemplo, caractersticas sociodemogrficas, socioeconmicas e polticas) e, assim, possibilita investigar se a variao na existncia e no comportamento de alguns fatores (como, por exemplo, as IPs) pode ser associada variao nos resultados observados. Em termos formais, trata-se de um procedimento que considera uma varivel de interesse Y e uma interveno ou tratamento Wi. Wi pode assumir valores zero ou 1, mas nunca ambos. Zero indica a ausncia do tratamento, em nosso caso a ausncia (ou insuficincia) de IPs. Portanto, Yi = Yi(Wi) ser o resultado de uma varivel de interesse (por exemplo, qualidade da gesto ou investimentos em sade etc.) quando a varivel de tratamento esteja presente ou no em um dado municpio i. A questo central, ento, se torna a diferena entre Yi (1) e Yi (0). Entretanto, para um municpio com o tratamento, apenas Yi (1) observvel, enquanto o resultado contrafactual por exemplo, investimento em sade na ausncia do tratamento para o mesmo municpio Yi (0) no observvel e, por isso, precisa ser estimado utilizando-se os resultados observados em um municpio muito semelhante no submetido ao tratamento. Partindo do princpio de que a nica diferena relevante entre os municpios a sua condio em relao a ausncia e presena do tratamento isto , ausncia ou presena (ou qualidade) de IPs , quaisquer diferenas entre os resultados e o desempenho observado entre os municpios podem ser associadas operao de IPs. A adoo desse modelo de anlise comparativa envolve algumas consideraes importantes concernentes aos controles a serem introduzidos para o sucesso das comparaes. A primeira delas diz respeito ao estado e/ou regio de origem das cidades. Deve-se priorizar a escolha de casos que comunguem dessa primeira caracterstica porque estudos anteriores, como Avritzer (2007), j demonstraram que h uma relevante variabilidade, por exemplo, no grau de associativismo e tradies polticas entre os estados e entre regies, como nos casos do Estado do Rio Grande do Sul e da regio Nordeste (MOTA, 2007). Assim, ao se escolher casos pertencentes a estados e regies iguais, poder-se- atribuir um fraco grau de influncia dessa caracterstica em eventuais variaes das variveis de resultado. A segunda considerao consiste na escolha de variveis que possam induzir a similaridade entre os casos, assim, isolando e retirando do foco elementos cuja influncia nos resultados a serem observados j reconhecida. Neste quesito, pode-se supor a escolha de variveis como tamanho populacional, ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), Produto Interno Bruto (PIB) per capita, ndice de Gini, dentre outros de carter sociodemogrfico e socioeconmico. A terceira considerao consiste na suposio de que, alm das semelhanas no que diz respeito aos elementos sociodemogrficos e socioeconmicos, os
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conjuntos de municpios da amostra podem compartilhar caractersticas importantes em termos dos seus contextos histrico, poltico e econmico. Assim, para alm da relevncia da tarefa de escolha das variveis descritas, afigura-se importante uma anlise descritiva dos contextos econmico, poltico e social dos casos elencados para estudo.
3.1 A utilizao da tcnica
A tcnica de pares contrafactuais, ainda que recente, j tem sido empregada por pesquisadores que trabalham na linha da avaliao de impactos de IPs. Para alm de uma compreenso conceitual e esquemtica da tcnica de anlise comparativa por meio de pares contrafactuais, apresentamos nesta subseo um conjunto de exemplos de estudos que a empregaram, apontado as possveis variaes, adaptaes e os avanos j alcanados por meio destas anlises. Em um dos estudos pioneiros em aplicar a tcnica na avaliao de IPs no Brasil, Baiocchi, Shubham e Heller (2006) empreendem uma avaliao do OP e seus possveis impactos distributivos em municpios brasileiros. Trabalhando com dados de 1991-2000, os autores tomam o OP como varivel dummy, comparando municpios com e sem OP. Isto , foram selecionadas cidades dotadas de resultados semelhantes para algumas variveis ditas de controle, como tamanho populacional, renda per capita e oramento municipal e realiza-se uma anlise comparativa de alguns indicadores de resultado em reas especficas, como as fiscal/tributria e social. O OP, assim, tomado como varivel independente, mas seu peso para a melhoria de indicadores de resultado mensurado basicamente a partir de casos nos quais o programa no est presente. Em outro exemplo semelhante envolvendo a tcnica de comparao de pares, Zamboni (2007) tambm trabalha com o OP como varivel independente. O autor lida especificamente com variveis ligadas corrupo no trato com o servio pblico, baseando-se em dados de auditorias realizadas pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) em municpios brasileiros. Ele seleciona municpios semelhantes para alguns aspectos especficos, como renda per capita, populao dentre outros e filtra aqueles com e sem OP. Sua anlise comparativa revelou que os municpios com OP foram aqueles que, em sua maioria, tiveram menos indcios de prticas graves de corrupo sete dos dez municpios com OP apresentaram resultados consistentemente melhores do que seus respectivos pares sem OP. Dessa forma, mesmo no constituindo condio suficiente, a presena de OP aparece como um dos fatores mais fortes e de relacionamento mais claro com melhor desempenho nas medidas de governana e gesto dos municpios. A estratgia de avaliao empregada por Coelho, Dias e Fanti (2010), por sua vez, introduz um elemento interessante nessa linha de estudos, qual seja o da
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comparao intramunicipal, isto , entre regies de uma mesma cidade (no caso, So Paulo). A cidade, a qual foi submetida como um todo a uma nica poltica municipal de descentralizao da gesto dos servios de sade, foi ento analiticamente dividida em regies, classificadas segundo seus respectivos IDH-Municipal (IDH-M). A partir da, observado em cada regio da cidade o desempenho dos conselhos distritais de sade e os resultados da poltica de sade. Foram dois os principais resultados encontrados. Em primeiro lugar, regies que, comparativamente, destacavam-se por maiores dificuldades de acesso a educao, assistncia social e sade; isto , aquelas com piores IDH-M foram aquelas que, no perodo analisado, mais receberam recursos (fsicos, humanos e financeiros). Sugere-se, neste sentido, a gerao e existncia de um padro distributivo consistente na cidade, advindo, principalmente, da prpria atuao do poder pblico local com a adoo de critrios objetivos para a gesto dos recursos. Por outro lado, ao empreenderem uma anlise mais detida atravs da comparao entre as prprias regies de menor renda, os autores percebem que h diferenas no acesso a tais bens: algumas regies receberam montantes significativamente maiores de recursos do que outras, como, por exemplo, a construo de Unidades Bsicas de Sade (UBSs), hospitais e mesmo recursos financeiros. Percebem, tambm, que estas regies mais beneficiadas so aquelas que, historicamente, contam com um substrato de participao poltica mais ativa do que aquelas que receberam menos recursos. Sugerem, ento, a relao entre esta varivel e a capacidade de captao e barganha pelos recursos disponibilizados pelo poder pblico. Enquanto os exemplos anteriores apontaram estudos que focaram uma nica IP (seja o OP ou conselhos, como os de sade), Pires e Tomas (2007) introduzem uma perspectiva mais ampliada para a adoo da metodologia de pares para anlise de efetividade de instncias participativas em municpios brasileiros. Os autores tomam por unidade de anlise no apenas a presena de uma IP, mas, antes, de um conjunto dessas instncias no municpio, composto por OP, conselhos gestores e outras IPs. A esse conjunto dado o carter de varivel independente e, ao tom-lo por base, os autores so capazes de empreender uma comparao de pares de municpios que so selecionados de acordo com variveis de controle especficas, como tamanho populacional, renda per capita, nveis de associativismo, entre outras para resultados especficos de indicadores das reas de arrecadao tributria e dispndios em servios pblicos, como sade, educao e assistncia social. Os resultados encontrados para os casos estudados sugeriram possveis correlaes positivas entre presena de IPs e melhoramento destes indicadores. Avanando nessa mesma linha, de compreender as diferenas entre municpios no que diz respeito ao seu grau de abertura participao social, Pires e Vaz (2010) elaboram uma proposta de ndice que tenta medir variaes na presena e no nvel de consolidao de IPs em determinado municpio, chamado
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de ndice Municipal de Institucionalizao da Participao (IMIP).4 Com base nesse ndice, os autores empreendem uma anlise sistemtica de uma amostra de aproximadamente 50 municpios brasileiros, comparando variaes no nvel de institucionalizao da participao com o desempenho do governo e obtendo resultados para alguns indicadores de cunho fiscal, administrativo e social. A partir do ndice, elaboram um ranking de municpios, categorizando-os, ao final, em trs classes principais: cidades com alta intensidade de IPs, cidades com mdia intensidade e cidades com baixa intensidade dessas instncias. A partir da, trazem baila a metodologia de pares contrafactuais, comparando municpios de alta institucionalizao e municpios de baixa intensidade de participao. A tabela 2 fornece uma ilustrao do processo de seleo de pares de municpios empregado pelos autores:
TABELA 2 Pares de municpios e suas caractersticas bsicas
UF BA
Municpio Populao Taxa de urbanizao 85,9 73,0 99,2 98,6 99,7 98,2 Renda per capita 204,9 170,22 419,4 448,22 370,06 390,95 ndice de Gini 0,63 0,64 0,58 0,55 0,55 0,55 IDH-M 0,708 0,703 0,828 0,828 0,805 0,809 Taxa de alfabetizao 80,22 79,4 95,3 95,34 95,22 94,99 Sobrevivncia at 60 anos 71,23 73,54 83,17 82,71 77,68 79,74 IMIP 0,84 0,43 0,77 0,41 0,75 0,39
Vitria da Conquista 262.494 Ilhus 222.127 456.796 493.468 193.547 236.193
MG SP RS
Juiz de Fora Sorocaba So Leopoldo Novo Hamburgo
Fonte: Pires e Vaz (2010).
A seleo dos pares de municpios visa ao controle (induo de semelhana) de algumas caractersticas importantes como regio, populao, taxa de urbanizao, dentre outras. Percentuais muito aproximados entre os pares, por exemplo, so encontrados para a populao urbana, indicando uma taxa de urbanizao semelhante para todos. Ademais, tambm a renda per capita, que a proporo populacional de toda a riqueza produzida pelo municpio, mostra-se aproximada para cada par, indicando dada semelhana entre as respectivas economias. Esse
4. Grosso modo, a composio do ndice reside basicamente em quatro dimenses analticas especficas: a densidade, que mensura a quantidade de IPs existentes em um municpio; a dimenso diversidade, que mede a abrangncia (entendida como a variedade e o nmero de reas de poltica pblica e de mtodos de participao acumulados nos ltimos 12 anos) do conjunto das IPs existentes no municpio sobre o leque de atuao do governo municipal; a dimenso durabilidade, que mensura a vigncia continuada dessas instituies para alm do intervalo entre gestes municipais; e, por fim, a dimenso deliberao, que mensura o potencial para efetiva deliberao entre os participantes de IPs com base nas normas que regem o funcionamento desses espaos, as dinmicas de interao entre os participantes e os processos de tomada de deciso.
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padro de relativa semelhana replicado para as demais variveis como o ndice de Gini, dentre outros e invertido no caso do IMIP. Todos os pares se diferem em relao ao ndice, com localizaes, respectivamente, nos tercis mais alto e mais baixo do ranking do IMIP. Os municpios de Vitria da Conquista e Ilhus, por exemplo, comungam de indicadores muito prximos5 para as variveis levantadas e se localizam, cada qual, em extremos diferentes de institucionalizao da participao, sendo aquela mais participativa do que esta ltima. Com base nessas consideraes, interessante mostrar como algumas variveis de resultado se mostram consistentes aos padres discriminantes encontrados entre os casos. A tabela 3 fornece uma ilustrao disso:
TABELA 3 Pares de municpios e infraestrutura
% de domiclios conectados rede de esgoto 2000 2004 53 42 53 42 % de domiclios com abastecimento de gua 2000 90,7 42,7 90,7 42,7 2004 92 60 92 60
Vitria da Conquista Ilhus
50,3 40 50,3 40
Juiz de Fora
Sorocaba
Vemos que, para as duas variveis aqui consideradas (o estudo envolveu uma ampla srie de indicadores), domiclios com rede de esgoto e domiclios com abastecimento de gua, a cidade de Vitria da Conquista apresenta valores consistentemente melhores do que Ilhus, indicando que polticas de planejamento urbano e de investimento na rea foram levadas a cabo na cidade com maior rigor do que nesta ltima. Vale lembrar que, como j colocado anteriormente, a efetiva implementao de tais polticas, para que seja eficaz e eficiente, apresentando valores mais altos, como neste caso, depende, em grande medida, da responsividade do governo a demandas da sociedade civil e da sua capacidade, administrativa e financeira, de responder a tais demandas. Para alm da comparao entre pares e utilizando da mesma lgica de induo de contrafactuais, os autores do estudo tambm fizeram testes com anlise de
5. Alm desse tipo de controle, tambm os contextos poltico, econmico e social de cada par foram analisados comparativamente. Apenas a ttulo de exemplo, em relao ao primeiro par, as duas cidades tm trajetrias relativamente diferentes em ambas as dimenses, o que pode ajudar a explicar eventuais distores nas variveis de resultado. Economicamente, Vitria da Conquista tem o comrcio e a prestao de servios como dois fatores determinantes da economia na rea urbana, contando, por exemplo, com uma expanso relevante do setor industrial no incio dos anos 1990. Em Ilhus, por seu turno, a principal atividade econmica ainda a agricultura, baseada principalmente na plantao do cacau. A maioria das atividades que fogem a esta rea, como a industrial, est, ainda assim, a ela relacionada, como no caso das indstrias de bombons, cuja matria-prima bsica o cacau.
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trios de municpios, com vistas introduo de novos testes para a relao entre participao e desempenho da gesto e de polticas locais. Um primeiro trio de casos selecionados conformou municpios que possuam caractersticas variadas em termos econmicos, demogrficos, polticos e sociais, mas que compartilhavam de altos nveis de institucionalizao da participao. O segundo trio, por seu turno, conformou municpios tambm com caractersticas variadas, mas que compartilhavam de baixos nveis de institucionalizao da participao. As cidades escolhidas e suas respectivas caractersticas esto expressas na tabela 4.
TABELA 4 Trios de municpios e suas caractersticas bsicas
Municpios Chapec-SC Poos de Caldas-MG Sobral-CE Luzinia-GO Lages-SC Garanhuns-PE Populao 146.967 135.627 155.276 141.082 157.682 117.749 Taxa de urbanizao (%) 92 96 87 92 97 88 Renda per capita 341,64 435,56 151,57 209,95 335,45 167,83 ndice de Gini 0,57 0,56 0,63 0,57 0,61 0,62 IDH-M 0,848 0,841 0,699 0,756 0,813 0,693 Taxa de alfabetizao 92,89 94,32 73,56 87,97 92,79 75,72 Sobrevivncia at 60 anos 90,83 89,58 78,41 80,53 83,91 72,88 IMIP 0,81 0,70 0,67 0,39 0,35 0,28
O trio dos municpios Chapec, Poos de Caldas e Sobral possui uma coisa em comum: altos nveis de institucionalizao da participao (respectivamente, 0,81, 0,70 e 0,67), alm de terem aproximadamente o mesmo porte populacional. Todavia, experimentam diferenas relevantes em termos das dinmicas econmicas, socais e polticas. Como exemplo, o fato de se localizarem em trs regies muito distintas do Brasil (Sul, Sudeste e Nordeste) tende a afetar significativamente a dinmica e o potencial de desenvolvimento local. O outro trio dos municpios, Luzinia, Garanhuns e Lages, tambm experimenta os tipos de diferenciaes apontadas, mas comunga, por sua vez, da caracterstica comum de baixos valores no tocante institucionalizao da participao. De forma geral, as comparaes com base neste mtodo confirmaram as associaes encontradas entre nveis de institucionalizao da participao para os pares vistos anteriormente. O grupo de municpios com baixo IMIP compartilha de indicadores de resultados sistematicamente inferiores em relao ao grupo de municpios com IMIP alto, independentemente das diferenas no interior de cada trio em termos da economia, polticas e situao social local. A tabela 5 confere um panorama disso. Apenas como ilustrao, conforme se observa nesta tabela, possvel dizer que, mesmo possuindo nveis de renda, IDH e ndice de Gini igualmente variados
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(ou seja, municpios nos dois trios com nveis semelhantemente altos e baixos para esses indicadores), ainda assim o grupo de municpios com IMIP baixo nunca supera (na maioria dos casos ficando bem abaixo) os montantes alocados para a educao e sade nos municpios com IMIP alto. Os resultados, afinal, obtidos a partir da metodologia de pares contrafactuais, tomando por varivel de controle o ndice criado, revelaram-se consistentes com uma perspectiva de melhoramento de indicadores de resultado para diversas reas, como tributria e de oferta de servios pblicos, no tocante a um maior grau de institucionalizao de participao observado.
TABELA 5 Trios de municpios e despesas oramentrias
Municpios IMIP 2000 Chapec-SC Poos de Caldas-MG Sobral-CE Mdia (amostra) Mediana (amostra) Luzinia-GO Lages-SC Garanhuns-PE 0,81 0,70 0,67 0,55 0,59 0,39 0,35 0,28 154,4 150,2 245,97 143,20 127,90 39,3 102,7 Oramento total da rea de sade (per capita) 2004 291,6 284,5 446,8 221,12 221,10 73,9 186 80,7 2006 341,70 366,1 296,02 297,77 165,10 219,60 2000 187,9 175,4 89,39 134,19 97,25 64,6 86,8 Oramento total da rea de educao (per capita) 2004 225,9 260,7 224,3 181,59 166,85 51,1 155,9 92,2 2006 299,8 351,1 251,14 236,27 88,3 196,8 Despesa de investimento (per capita) 2004 81,95 603,77 307,2 83,29 69,85 39,1 85 65,4
Metodologicamente, a tarefa de avaliao na rea de cincias sociais tarefa rdua do ponto de vista do controle de variveis, efeitos e obteno de resultados consistentes. Este trabalho buscou demonstrar uma metodologia cuja pretenso reside em lidar exatamente com essa problemtica, sob a gide especfica, neste caso, do objetivo de estudar os possveis efeitos da institucionalizao da participao no desempenho de governos locais brasileiros, por meio de instncias como, por exemplo, conselhos gestores de polticas pblicas e OP. A metodologia de anlise de pares contrafactuais tem sido consistentemente adotada por pesquisadores que trabalham na seara de investigaes de impactos de IPs. Sua principal vantagem, como se viu, reside na possibilidade de controle de variveis diversas para atribuio de carter de comparao aos objetos de anlise e, assim, potencializar a atribuio de variao em dimenses diversas a causas especficas. No estudo de Pires e Vaz (2010), por exemplo, isso ficou claro no caso da variao de indicadores diversos ligados rea de resultados de polticas
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pblicas como investimentos em educao e sade, dentre outros e o controle por grau de institucionalizao da participao, expresso no ndice criado pelos autores. Pares de municpios com caractersticas sociodemogrficas e econmicas semelhantes, mas com graus de institucionalizao da participao distantes, demonstraram resultados diferenciados para variveis de resultados em polticas pblicas, invariavelmente com melhores taxas e valores para os municpios mais participativos. Essas observaes, conforme se viu, tambm se revelaram consistentes nesse tipo de anlise. Em testes iniciais, assim, a partir de dados de pesquisas especficas trazidas baila neste trabalho, o conjunto das anlises sugere um padro relativamente consistente e uma possvel associao positiva entre nveis de institucionalizao da participao nos municpios e seu desempenho em termos da gesto e proviso de polticas pblicas. Porm, vale dizer, tal associao no perfeita nem inequvoca, e essas mesmas anlises no se furtaram de identificar possveis contradies ou excees. Essa ressalva sugere que o controle de variveis intervenientes por meio da comparao entre pares e trios de municpios, embora seja um avano metodolgico e analtico em relao a estudos comparativos anteriores sobre o mesmo tema, ainda guarda imperfeies. Isto , por mais que alguns pares envolvam, por exemplo, municpios realmente semelhantes, sempre existem algumas diferenas ou semelhanas entre cidades que podem passar despercebidas nas comparaes, mesmo sendo importantes na explicao da variao dos resultados (por exemplo, trajetrias histricas, lideranas locais, eventos extraordinrios etc.). Isso, todavia, no deve ser entendido como uma desvantagem da tcnica de mached pairs, mas, antes, simplesmente como um tipo de cuidado e ressalva metodolgica que deve ter o pesquisador ao utiliz-la em suas anlises.
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CAPTULO 18
PARTICIPAO, EXCLUSO E TERRITRIO: ESTRATGIAS PARA A ANLISE DOS EFEITOS DISTRIBUTIVOS DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS
Roberto Rocha C. Pires
1 INTRODUO
A emergncia de formas de participao social na formulao, execuo e controle de polticas pblicas no Brasil tem despertado expectativas em relao aos seus potenciais efeitos distributivos. Tendo como base avanos e debates na teoria democrtica contempornea em especial as teorizaes a respeito da esfera pblica e da deliberao e suas crticas ao elitismo democrtico1 tornou-se corrente a hiptese de que a abertura dos processos de produo de polticas pblicas participao de cidados e a introduo de mecanismos participativos promoveriam maior distributividade dos resultados e acessibilidade aos benefcios dos programas, projetos e servios oferecidos pelo governo. Essa hiptese foi expressa de diversas formas no debate poltico e no debate acadmico. No primeiro, partidos polticos de esquerda, em especial o Partido dos Trabalhadores (PT), no incio da dcada de 1990, defendiam a ideia de que a incorporao da participao popular nas decises pblicas produziria a to desejada inverso de prioridades isto , por meio da participao dos mais diversos segmentos da populao, governos locais estariam pressionados a atender um conjunto mais amplo de demandas e a inverter uma suposta alocao concentrada dos investimentos, bens e servios pblicos, beneficiando parcelas mais amplas da populao local. No debate acadmico, Santos (1998), ao observar a experincia do oramento participativo (OP) em Porto Alegre, vislumbrou o caminho para uma democracia redistributiva, na qual a participao de cidados em fruns deliberativos, em nvel pblico e local, desafiaria a tradio autoritrio-tecnocrtica que predominou no pas nas
1. Apesar da controvrsia no debate acadmico acerca do termo elitismo democrtico, este utilizado aqui apenas como forma de designar uma dada tradio terica que pensa a democracia primordialmente como um regime de competio entre elites.
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dcadas anteriores na alocao de recursos pblicos, induzindo uma distribuio mais justa de bens e servios pblicos nas cidades brasileiras (AVRITZER, 2002; SANTOS, 2002). Ainda que a disseminao de instituies participativas (IPs) como o OP e os conselhos gestores de polticas pblicas tenha contribudo nos ltimos anos para a elevao das expectativas dos efeitos distributivos da participao, so raros os esforos de avaliao e o desenvolvimento de estratgias metodolgicas para tal. O objetivo deste captulo apresentar uma possvel estratgia para a avaliao dos efeitos distributivos das IPs, a qual envolve a anlise da alocao de recursos pblicos a partir de instncias participativas em comparao com a distribuio territorial da pobreza/riqueza e com os padres de excluso vivenciados nas cidades brasileiras. O captulo est organizado da seguinte forma. Na prxima seo discute-se a noo de excluso territorial, que permite caracterizar as cidades e o processo de urbanizao no Brasil e fornece uma base conceitual e analtica para a avaliao dos efeitos distributivos das IPs. Em seguida, so apresentados alguns exemplos de aplicao da estratgia de avaliao proposta e discutidos os mecanismos (perfil dos participantes, regras e procedimentos etc.) que operam a potencial alocao distributiva de recursos e servios no interior das IPs. Por fim, so traadas algumas advertncias e limitaes em relao utilizao da estratgia de avaliao proposta.
2 EXCLUSO TERRITORIAL E DISTRIBUIO DE INVESTIMENTOS E SERVIOS PBLICOS
O intenso crescimento urbano no Brasil, deflagrado principalmente a partir das dcadas de 1960 e 1970, produziu significativas desigualdades socioeconmicas e excluso socioespacial2 (FERNANDES, 2001). As cidades brasileiras se constituram a partir de um contraste muito claro entre uma parte que possui alguma condio de urbanidade e outra parte, normalmente muito maior do que a primeira, cuja infraestrutura incompleta e a urbanizao inexistente. Esse cenrio evidencia, por um lado, concentrao e, por outro, excluso dos vrios benefcios e oportunidades oferecidos nas cidades. Por consequncia, tal situao tem determinado restries no acesso de grupos e indivduos aos servios, crdito, infraestrutura urbana, equipamentos coletivos e diversos direitos que os habilitariam para se envolver na economia e na sociedade urbana (FERNANDES, 2001). Trata-se de fatores
2. De 1960 a 2000, a proporo da populao brasileira vivendo em reas urbanas cresceu de 45% para 82%. O rpido crescimento urbano no foi acompanhado pelo adequado desenvolvimento e pela implantao da infraestrutura urbana bsica nas novas reas de ocupao perifrica. Alm das carncias de servios pblicos elementares para a qualidade de vida na cidade, como transporte, pavimentao, saneamento (em 2002, quase 60% da populao no vivia em habitaes com ligao rede de esgoto), habitao (dficit habitacional de mais de 6 milhes de moradias), entre outros, os novos moradores dessas reas enfrentaram, e ainda enfrentam, srios problemas relativos regularizao da posse de terrenos e ao direito de ocupao (FJP, 2005).
Participao, excluso e territrio: estratgias para a anlise...
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fundamentais para a determinao do nvel de qualidade de vida na cidade como um todo e manifestam-se no territrio sob vrias morfologias, sendo mais comuns as diferenas entre reas centrais e perifricas e a presena de favelas. O quadro de contraposio entre uma minoria qualificada e uma maioria com condies urbansticas precrias relaciona-se a todas as formas de desigualdade, correspondendo a uma situao de excluso territorial (ROLNIK, 2000). Segundo a autora, essa situao de excluso vai alm da expresso da desigualdade de renda e das desigualdades sociais, constituindo-se, tambm, em agente de reproduo dessa desigualdade. A reproduo ocorre em funo de dada ligao que se percebe entre oportunidade econmica, integrao/incluso social e acesso ao espao urbano (espaos de trabalho, cultura e lazer). Isto , a excluso facilitada onde o espao urbano (re)produzido de forma a permitir o isolamento fsico e social de certos grupos (POLES, 2000). No caso brasileiro, possvel dizer que a cidade esconde os pobres atravs de inmeros processos especificamente urbanos e capitalistas, expulsando a populao de baixa renda para a periferia (ou para os aglomerados de favelas) em um processo quase sempre perverso e generalizado (ALFONSIN, 1999). Em geral, os territrios para os quais essa populao vem sendo expulsa no so infraestruturados, tampouco integrados cidade. Ainda segundo a mesma autora:
as cidades brasileiras tm se construdo reproduzindo terrveis desigualdades em seus territrios. Assim, consagram uma geodistribuio da riqueza que concentra infra-estrutura e equipamentos urbanos em bairros de classe mdia e alta, condenando reas onde reside a populao de baixa renda carncia absoluta de investimentos pblicos [...]. Nessas cidades, a populao de baixa renda, ento, vivencia o problema da segregao socioespacial naquela acepo do termo que nos oferece o socilogo Yves Grafmeyer: oportunidades desiguais de acesso aos bens materiais e simblicos oferecidos pela cidade. (ALFONSIN, 1999).
Caso no contrabalanados, os processos de excluso social e segregao territorial tendem a se agravar (FERNANDES, 2001), o que chama ateno para as medidas de gesto urbana necessrias para a conteno desse fenmeno e para a construo de um cenrio mais sustentvel para as cidades. O desenvolvimento e a implementao de tais medidas, por sua vez, constituem uma das formas de efetivao do direito cidade (SAULE JNIOR, 1999). A alocao de investimentos e de recursos pblicos para proviso de bens e servios pea central nesse contexto. Decises sobre o oramento e sobre a utilizao de recursos na gesto de polticas especficas podem concentrar ou distribuir a alocao de recursos pblicos, beneficiando a populao de forma mais restrita ou ampliada. Se marcada por influncias clientelistas e patrimonialistas, a gesto oramentria tender a reproduzir e aprofundar as desigualdades existen-
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tes. Se marcada pela transparncia, pela participao e pelo controle pblico, ela pode introduzir novas formas de distribuio de bens pblicos potencialmente redutoras de desigualdades e da excluso territorial. A noo de excluso territorial e sua capacidade de descrever as condies de urbanizao das cidades brasileiras oferecem, assim, referncias importantes para a avaliao dos possveis efeitos distributivos produzidos por IPs e pela focalizao de investimentos e recursos operada por elas. Tomemos o caso do OP como exemplo. Como o OP trata da distribuio de ativos infraestruturais (obras e servios), seus efeitos distributivos devem, assim, ser avaliados primariamente com base em indicadores de carncia infraestrutural. Haver efeito distributivo caso regies e territrios menos infraestruturados recebam mais recursos a partir do OP. Obviamente, como no o territrio que apresenta demandas e possui necessidades e sim a populao que nele vive e trabalha, a introduo de indicadores de condio de vida da populao na anlise dos efeitos distributivos faz-se necessria. Nesse sentido, pode-se dizer que o OP produz efeitos distributivos quando atua enquanto instrumento ou procedimento que canaliza os investimentos pblicos para regies e territrios da cidade em que a carncia ou inexistncia de infraestrutura condiciona baixos nveis de qualidade de vida para a populao que habita estes espaos.
3 EXEMPLOS DE APLICAO
A lgica de confrontar padres de alocao de recursos com as condies e caractersticas econmicas, sociais e de urbanizao das regies de uma cidade tem orientado boa parte dos estudos preocupados com a avaliao dos efeitos distributivos de IPs. possvel dizer que, de forma geral, estes estudos tm adotado o seguinte esquema analtico: comparaes entre, de um lado, dados e variveis que caracterizem a alocao de recursos resultante do frum participativo (por exemplo, valor de investimento per capita do OP por regio; tipos e natureza de projetos aprovados nos conselhos e distribuio por regio etc.) e, por outro, dados e indicadores que caracterizem as condies sociais, econmicas e infraestruturais das regies da cidade (por exemplo, ndices de vulnerabilidade social, de desenvolvimento humano, de acesso a servios e bens pblicos etc.). A aplicao concreta desse esquema analtico tem variado muito entre cidades em funo, principalmente, da disponibilidade de dados que viabilizem a avaliao. Por exemplo, enquanto em alguns casos dispem-se de dados desagregados relativos a bairros ou distritos, em outros casos os mesmos somente esto disponveis para macrorregies da cidade. Enquanto em alguns municpios encontram-se ndice e indicadores sofisticados e precisos, em outros a avaliao precisa ser conduzida com indicadores mais indiretos das condies de vida e urbanidade, assim como da alocao de recursos.
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Nesta seo, busca-se recuperar de forma muito sumria o itinerrio destes estudos no Brasil e apresentar exemplos de avaliao de efeitos distributivos de IPs. A seguir, so apresentados inicialmente exemplos de avaliao de experincias de OP , seguidos de exemplos que abrem possibilidades de avaliao dessa natureza sobre os conselhos.
Em um trabalho pioneiro sobre o tema, Marquetti (2003) lanou as bases para a avaliao dos efeitos distributivos do OP de Porto Alegre. Neste estudo, o autor identificou correlaes entre os planos de investimento do OP (e a distribuio territorial das intervenes) e a incidncia de pobreza nas vrias regies da cidade, considerando o perodo entre 1989 e 2004. Essas correlaes apontavam na
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direo da ampliao do acesso da populao de baixa renda aos bens e servios pblicos (no caso especialmente de infraestrutura urbana) oferecidos pelo governo municipal. Foram utilizados dados sobre o perfil dos participantes do OP e sobre o nmero, tipo e oramento de obras listadas na prestao de contas da Prefeitura Municipal de Porto Alegre para investigar se as regies mais pobres receberam maior nmero de obras e servios entre 1990 e 2004. Tambm examinada a evoluo na oferta de servios pblicos aps a adoo do OP. Os grficos a seguir ilustram alguns dos resultados encontrados pelo autor. Na sequncia, Pires (2003) desenvolveu uma avaliao em moldes bem semelhantes para o municpio de Belo Horizonte. Com o foco da avaliao tambm voltado para o OP, esse estudo inovou no sentido de tornar mais precisa a avaliao dos efeitos distributivos por meio da introduo de variveis e indicadores de carncia infraestrutural no municpio. Dada a existncia do chamado ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU),3 calculado para cada uma das 81 Unidades de Planejamento (UP) equivalentes a grandes bairros ou aglomeraes de bairros menores do municpio, tornou-se possvel uma anlise mais pormenorizada e direta da distribuio territorial dos recursos para obras e investimentos do OP em relao ao nvel de carncia de infraestrutura urbana de cada regio da cidade. As tabelas 1 e 2 ilustram as anlises realizadas pelo autor. Na tabela 1, as UPs apresentam-se agregadas em classes determinadas por intervalos do IQVU, associadas aos valores mdios de populao, investimento e empreendimentos por UP em cada classe. Torna-se interessante, ento, perceber a considervel discrepncia entre as mdias de investimentos entre as classes no limite do intervalo apresentado classes V e VI com menores coeficientes e, portanto, menor qualidade de infraestrutura, recebendo de quatro at dez vezes mais investimentos, em mdia, do que as classes I e II com maior qualidade de vida urbana. Quando se agregam, ento, as duas classes em cada um dos extremos nos intervalos do IQVU e apresentam-se os valores absolutos de populao, investimento e nmero de empreendimentos (tabela 2), percebe-se de forma ainda mais
3. O IQVU um ndice essencialmente urbanstico. Sua composio, estrutura e forma de clculo enfatizam aspectos fundamentalmente vinculados ao ambiente construdo; calculado a partir de indicadores que quase sempre se reportam ao lugar; estes privilegiam informaes sobre a oferta de equipamentos ou dados vinculados aos mesmos e, no clculo, foram considerados como mais importantes os setores de habitao e infraestrutura, variveis de maior peso no ndice. Alm desses aspectos, os valores obtidos para cada unidade intramunicipal so corrigidos pelo tempo de deslocamento necessrio para se acessar os servios considerados, fora do local de moradia (utilizando-se transporte coletivo), partindo-se de diversos lugares da cidade. Este tempo de deslocamento resulta numa medida de acessibilidade includa no modelo formal de clculo do IQVU e faz com que os valores obtidos para o ndice reflitam tambm dois aspectos essenciais na qualidade de vida nas cidades: a qualidade do transporte coletivo e da malha viria urbana. Formulado especialmente como um instrumento de gesto urbana, o IQVU permite identificar as regies da cidade onde h menor oferta e acesso aos servios (e que, portanto, devem ser priorizadas na distribuio das verbas disponveis), bem como os servios que devem ser priorizados nestas regies para elevar seu IQVU (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2001).
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ntida que um maior volume de investimentos e, consequentemente, um maior nmero de empreendimentos tm sido destinados quelas UPs em que h maior carncia infraestrutural. Ao agregar as duas classes limtrofes (I+II e V+VI) interessante reparar que, por um lado, estas se tornam conjuntos muito semelhantes com relao quantidade de UPs contidas e populao circunscrita nesses espaos; e, por outro, revelam-se muito diferentes no que diz respeito aos investimentos acolhidos cinco vezes maior quanto aos recursos e 2,5 vezes maior quanto ao nmero de empreendimentos nas UPs com maior carncia infraestrutural.
TABELA 1 Mdia da populao, investimentos e nmero de empreendimentos por classes de UP de acordo com o IQVU
Classes de UP de acordo com o IQVU Classe I Classe II Classe III Classe IV Classe V Classe VI
Nmero de UPs 6 19 12 18 15 11 Intervalo do IQVU 0.570 - 0.645 0.491 - 0.550 0.463 - 0.488 0.423 - 0.456 0.384 - 0.415 0.328 - 0.368 Mdia Populao 18.677 24.985 35.027 30.102 26.109 13.709 Mdia de investimentos (R$) 93.374,20 307.255,16 1.185.151,05 1.075.192,75 1.149.208,66 1.221.302,76 Mdia do nmero de empreendimentos 0,50 0,84 2,08 2,44 1,73 1,82
Fonte: Pires (2003).
TABELA 2 Somatrio da populao, dos investimentos e do nmero de empreendimentos por UP agrupadas em classe I e II, e classe V e VI
Classes de UP de acordo com o IQVU Classe I + II Classe V + VI Nmero de UPs 25 26 Intervalo do IQVU 0.491 - 0.645 0.328 - 0.415 Populao Total Investimento Total (UPs nas (UPs nas duas duas classes) classes) 586.774 542.438 6.398.093,31 30.672.460,20 Nmero de Empreendimentos Total (UPs nas duas classes) 19 46
Fonte: Pires (2003).
Alm de contrastar os dados sobre montantes de investimento e nmero de investimento com dados sobre carncias de infraestrutura urbana nas regies, o autor complementou o exerccio com o georreferenciamento destes dados (PIRES, 2003). A localizao geogrfica das obras do OP no territrio da cidade (UPs), no perodo de 1994 a 2003, permitiu a visualizao imediata da sua concentrao justamente nos territrios assinalados no mapa como possuidores de nveis relativamente mais baixos de renda, condies sociais (educao, sade, vulnerabilidade
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etc.) e condies urbansticas (acesso a bens e equipamentos urbanos essenciais, como pavimentao, saneamento, transporte, conteno de encostas, entre outros). A partir dos estudos descritos, avaliaes deste tipo foram tambm realizadas para diversas outras cidades nas quais vigoravam experincias de OP como So Paulo (RESENDE et al., 2004; CAMPOS, 2008); Belm (MORAES, 2005; 2008); Pelotas (GUGLIANO et al, 2008); Vitria e Serra (CARLOS, 2003; 2007). Algumas dessas experincias foram sistematizadas e agrupadas, de modo a permitir uma leitura comparativa em Marquetti, Campos e Pires (2008). Alm das experincias locais, registra-se tambm a emergncia de avaliaes que enfocaram a questo dos efeitos distributivos em processos de participao implementados no nvel estadual como no caso do OP do Rio Grande do Sul (GOLDFRANK e SCHNEIDER, 2003); ou do Zoneamento Ecolgico-Econmico do Acre (HENMAN, 2008). Finalmente, essa agenda tambm tem se expandido, mais recentemente, a experincias de OP em outros pases (PINNINGTON; LERNER; SCHUGURENSKY, 2009). Para alm das avaliaes de experincias de OP, a investigao dos possveis efeitos distributivos provocados por IPs tambm tem sido estendida aos conselhos gestores de polticas pblicas. No atual momento, tais estudos tm se concentrado na rea da sade, em funo da maior disponibilidade de dados sobre os resultados da poltica e sobre o funcionamento dos conselhos. Em uma pesquisa sobre o Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte, Avritzer et al. (2005) produziram dados sobre o perfil dos conselheiros, avaliao destes sobre o funcionamento do conselho e sua capacidade de influncia na gesto; sobre a agenda e tipos de itens de pauta das reunies do conselho; sobre o contedo das discusses nas reunies, questes e demandas levantadas (por meio da anlise de atas); e, por fim, sobre as propostas apresentadas pelos conselheiros, as propostas aprovadas no conselho e as propostas de fato implementadas. Com base nessas informaes, foi possvel analisar a distribuio dos conselheiros (e dos seus perfis) por regies da cidade e compar-la com a distribuio de demandas e propostas aprovadas e implementadas relativas gesto do servio de sade (expanso do atendimento, implementao de novos servios, ampliao de infraestrutura etc.). A concluso do estudo apontou para o fato de mais propostas terem sido feitas e aprovadas, entre 1998 e 2004, nas regies mais carentes, as quais eram tambm as regies mais bem representadas no conselho. Ainda que no outro extremo, a regio centro-sul (de maior renda e melhores condies sociais) tenha apresentado menor concentrao de conselheiros e propostas, no foi possvel observar uma relao fortemente linear (entre todas as regies) nem atestar qualquer causalidade entre os fatores analisados. A mesma relao entre as regies mais pobres e mais ricas foi tambm observada na distribuio regional dos postos de sade, com maior concentrao de unidades nas regies mais pobres e populosas do municpio.
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Outro exemplo de avaliao dessa natureza envolvendo conselhos de sade o estudo conduzido por Coelho et al. (2010) sobre a cidade de So Paulo no perodo entre 2000 e 2008. O estudo avaliou a distribuio dos servios de sade via Sistema nico de Sade (SUS) no municpio, por meio do acompanhamento da evoluo da oferta e do consumo em uma perspectiva de comparao intramunicipal. As 31 regies da cidade (subprefeituras) foram classificadas em relao sua pontuao no ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M). A partir da, calculou-se a populao usuria dos servios em cada regio e se observou que essa populao tendia a crescer quanto mais precrias fossem as condies socioeconmicas das regies. Os resultados indicaram que, ao longo do perodo estudado, as desigualdades de acesso entre regies ricas e pobres tm diminudo, indicando um carter crescentemente distributivo do servio de sade. De acordo com os autores, umas das razes que explica esse padro distributivo o papel ativo dos conselheiros locais de sade (e organizaes civis locais) na cobrana e parceria com os gestores do servio nas subprefeituras.
4 MECANISMOS DISTRIBUTIVOS
A demonstrao de relaes e associaes entre as decises (sobre projetos e alocao de recursos e investimentos) de IPs e o quadro de desigualdade e excluso que caracteriza a vida urbana no Brasil um passo importante e necessrio nesse tipo de anlise. Porm, o desafio maior da avaliao dos efeitos distributivos potencialmente provocados por tais instituies discriminar e descrever os mecanismos que efetivamente induzem e operam a distributividade a partir das IPs. Esses mecanismos explicativos podem ser muitos e de natureza bem diversa. H dois tipos que tm sido abordados com maior frequncia nos estudos sobre o tema. O primeiro deles diz respeito ao prprio perfil dos participantes mobilizados pelas IPs, isto , ao tipo de ator cuja participao espontaneamente incentivada no processo. No caso do OP, estudos tm demonstrado que, dentre os participantes, prevalecem cidados com renda e escolaridade inferiores mdia da populao e residentes em reas precrias em termos de infraestrutura urbana.4 O estudo de Marquetti (2003) sobre o OP de Porto Alegre identificou que a participao percentual dos indivduos com renda familiar inferior a quatro salrios mnimos (SM) no OP muito superior ao percentual da populao de Porto Alegre que possui essa renda familiar. Em particular, chama a ateno a diferena entre o percentual de participantes no OP com renda familiar at dois SMs e o percentual dos responsveis por domiclios em Porto Alegre com essa renda.
4. Em comparao com outras IPs, como os conselhos, por exemplo, o OP possui capacidade de mobilizao ainda mais intensa sobre os grupos que ocupam as reas da cidade caracterizadas por carncias de infraestrutura urbana em funo do seu objeto distribuio de investimentos no territrio da cidade (saneamento, habitao, equipamentos de sade, educao etc.).
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A populao de baixa renda possui uma participao no OP muito superior sua representao na cidade como um todo. Supostamente, por mobilizar um contingente da populao com tais caractersticas, uma IP como o OP tenderia a redirecionar a alocao de recursos e investimentos pblicos de forma a beneficiar as regies e os segmentos populacionais mais carentes do municpio. A ttulo de ilustrao adicional, a tabela 3 apresenta o perfil dos participantes do OP em Belo horizonte. Como possvel ver, o perfil dos participantes, em termos de renda e escolaridade, situa-se abaixo da mdia para a populao dessa cidade. O segundo tipo de mecanismo explicativo dos efeitos distributivos das IPs diz respeito a seu desenho institucional, isto , regras, critrios e procedimentos que organizam o processo participativo. Nesse caso, a explicao da produo dos efeitos distributivos das IPs est atrelada operao de metodologias, rotinas de funcionamento e critrios, como, por exemplo, a aplicao de ndices, tabelas de carncia, pontuao de demandas e atribuio de pesos, que so empregados no sentido de favorecer a priorizao das demandas e projetos que beneficiem as reas mais carentes dessas cidades.
TABELA 3 Perfil dos participantes do OP em Belo Horizonte 2004
(Em %)
Renda familiar At 2SMs Acima de 2SMs e at 5SMs 10,5 40 Nvel educacional De 0 a 5 anos de educao 28 48,6
Populao total Participantes no OP
22 25
Fonte: Prefeitura de Belo Horizonte (2004).
A avaliao realizada por Pires (2008) sobre o OP de Belo Horizonte traz alguns exemplos de anlise nessa linha. Principalmente a partir de 1997, os gestores locais passaram a introduzir no OP um nmero crescente de critrios tcnicos em sua metodologia, tais como ndices, coeficientes e pontuaes como, por exemplo, regras de distribuio de recursos entre as regies (UP) e regras de pontuao de demandas (critrios de abrangncia social, relevncia social, reas prioritrias para incluso urbano-social). A introduo desses critrios no apenas dotou o OP de maior capacidade de diagnosticar os territrios carentes, mas, sobretudo, de influenciar e at predeterminar a alocao de recursos para projetos nessas reas. O foco do estudo consistiu justamente na demonstrao da importncia relativa de cada uma dessas regras na determinao das decises do OP e do padro alocativo resultante. Se, por um lado, as concluses apontam para o incremento gradual do efeito distributivo no OP no municpio, por outro, pe tambm em questo o potencial conflito entre a instituio dessas regras e critrios e a prpria autonomia dos participantes no processo decisrio.
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Por fim, ainda que importantes, as caractersticas dos atores e as regras do processo so apenas duas entre possveis dimenses e mecanismos explicativos dos efeitos distributivos das IPs. H um largo campo a ser explorado no que diz respeito a identificao e descrio dos nexos entre a operao de IPs e os resultados observados no que tange distribuio de bens e servios pblicos nas cidades brasileiras.
5 ADVERTNCIAS, CUIDADOS E LIMITAES
A avaliao dos efeitos distributivos de IPs responde a uma inquietao relevante, tanto do ponto de vista terico quanto do poltico, qual seja, a de aferir se e como tais instituies podem cumprir uma funo de combate desigualdade no acesso aos bens e servios pblicos. Alguns avanos j foram alcanados, tal como demonstram os exemplos citados. No entanto, os desafios ao aprofundamento dessas avaliaes ainda so muitos. Com vistas a apoiar a continuidade e o aprimoramento dos estudos nessa linha, esta seo oferece algumas consideraes sobre limites e cuidados a serem observados na realizao de avaliaes de efeitos distributivos de IPs. O primeiro ponto diz respeito ao fato de que estas avaliaes precisam caminhar no sentido de um foco e preciso cada vez maiores na relao entre os produtos prprios das IPs, em oposio a produtos de outras reas e rgos da administrao municipal e as respectivas condies que estes se destinam a alterar. Em outras palavras, anlises de efeitos distributivos devem ser capazes de isolar a contribuio especfica das IPs (isto , decises tomadas sobre projetos e polticas pblicas) e contrast-la com os cenrios aos quais ela visa alterar ou reforar.5 Tomemos, mais uma vez, o exemplo do OP. Por mais que a correlao entre pobreza e carncia infraestrutural possa ser alta quando medida nas diversas regies de uma cidade de grande porte caracteristicamente brasileira, a aferio de efeitos distributivos do OP baseada apenas no cruzamento entre o nmero de empreendimentos por regio (ou volume de investimentos) e variveis de pobreza apresenta-se mope, ou pouco precisa, do ponto de vista metodolgico. O OP no distribui renda diretamente s pessoas e s famlias, isto , no aborda a pobreza de forma to incisiva, mas sim aloca investimentos (obras e servios) pblicos no territrio do municpio. Dessa forma, levando em considerao a finalidade e a capacidade operacional do instrumento, cr-se que o cruzamento daquilo que de fato o OP pode fazer (decises sobre alocao de obras e servios pblicos) com os cenrios regionais ou sub-regionais de carncia em relao ao seu objeto constitui um caminho lgico mais claro e coerente. Um segundo ponto importante diz respeito ao problema de ausncia de contrafactuais nas anlises de efeito distributivo das IPs. Em avaliaes tais como as
5. Essa advertncia tambm abordada e desenvolvida no captulo 1 deste volume, de autoria de Adrin Gurza Lavalle, sobre a necessidade de evitarmos a postulao de causalidades remotas. O mesmo tema tambm tratado no captulo 5, de Soraya Vargas Cortes
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aqui descritas, o foco central est na descrio do padro alocativo estabelecido por IPs e na descrio dos mecanismos que potencialmente operam uma distributividade maior da ao do poder pblico. Tal estratgia j foi alvo de crticas em funo de no explicitar comparaes entre um cenrio em que vige uma IP e outro marcado pela sua ausncia, as quais permitiriam vislumbrar com maior acuidade a contribuio destas instituies na promoo da alocao distributiva de recursos. Essa limitao pode ser abordada de duas formas. Primeiro, a introduo do contrafactual poderia ser obtida por meio de uma comparao da mesma cidade ao longo do tempo, nos momentos anterior e posterior implementao da IP em questo. Assim, seria possvel o contraste entre padres de alocao de recursos, bens e servios pblicos em contextos com e sem IP. Uma segunda possibilidade diz respeito comparao entre pares de cidades, tal como discutido no captulo 17 deste volume, de autoria de Alexander Vaz e Roberto Pires. A comparao entre pares permite a introduo do contrafactual, pois simula um teste que permite avaliar se municpios com caractersticas muito semelhantes, no que tange s variveis de controle selecionadas, mas com diferenas em relao presena de IPs apresentam resultados de polticas pblicas semelhantes ou diferentes. Finalmente, o aprimoramento das avaliaes de efeito distributivo e a ampliao do escopo de anlise para alm de pequenas amostras de cidades dependem muito da melhoria da qualidade e da disponibilidade de dados, tanto sobre as IPs quanto sobre as condies sociais, econmicas e urbanas dos municpios e, sobretudo, de suas subdivises territoriais.
Este captulo buscou apresentar e discutir de forma sucinta uma estratgia de avaliao especfica dos efeitos distributivos de IPs. No contexto de ampla disseminao e crescente integrao de IPs nos processos de produo de polticas pblicas nos nveis local, estadual e federal, faz-se imprescindvel a investigao sobre se e como tais instituies tm instaurado novos padres de alocao de recursos, bens e servios pblicos. O presente relato buscou oferecer conceitos, tcnicas e exemplos de como esse tipo de avaliao pode ser realizado. Alm disso, apresentou algumas de suas principais limitaes e cuidados necessrios na sua aplicao. Assim, espera-se que o mesmo contribua para o amadurecimento dos esforos avaliativos sobre o tema e instigue novos pesquisadores a explorarem novas possibilidades metodolgico-analticas neste sentido.
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CAPTULO 19
UMA METODOLOGIA PARA A ANLISE COMPARATIVA DE PROCESSOS PARTICIPATIVOS: PLURALIDADE, DELIBERAO, REDES E POLTICA DE SADE
Vera Schattan P. Coelho
1 INTRODUO
O captulo descreve a construo e aplicao de uma metodologia elaborada para permitir a comparao e avaliao de processos participativos. Argumenta-se que a gesto participativa contribui para o aprimoramento da cidadania, dos governos e das decises. Segundo essa noo, a incluso de um espectro mais amplo de cidados na vida pblica intensifica a circulao de informaes, amplia a superviso do processo poltico e promove um debate pblico mais consistente, o que presumivelmente resultaria em polticas pblicas mais eficazes e mais equitativas. Isso tudo pode ser verdadeiro em teoria, mas ainda difcil de demonstrar na prtica. Assim, de que modo seria possvel promover mecanismos participativos democrticos e eficazes? E de que modo essas experincias democratizantes poderiam ser avaliadas? Em dilogo com o debate internacional que aponta a carncia de evidncias sobre a efetividade desses processos, buscou-se recuperar aqui discusso conceitual sobre o tema e identificar as variveis que permitam comparar e testar a efetividade desses processos. O captulo aborda tais questes a partir do relato da experincia e dos resultados de um projeto de pesquisa sobre os diversos mecanismos de participao social relacionados s polticas pblicas no Brasil, conduzido pelo Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP)1 como parte de um programa internacional no mbito do Citizenship Development Research Centre, voltado a investigar sob que condies o engajamento dos cidados e a inovao institucional contribuem
1. A pesquisa foi realizada com apoio do Development Research Centre Citizenship, Participation and Accountability, do Institute of Development Studies da University of Sussex, Inglaterra, e do Centro de Estudos da Metrpole (CEM).
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para promover a governana participativa (KABEER, 2005; LEACH; SCOONES; WYNNE, 2005; NEWELL; WHEELER, 2007). O conjunto de estudos integrantes desse programa internacional ensejou duas concluses principais que dizem respeito a todos os interessados em experincias participativas. A primeira a de que o xito dos mecanismos participativos depende da combinao de trs fatores: gestores pblicos comprometidos, cidados mobilizados e procedimentos organizacionais inovadores. Isoladamente, cada um desses fatores seria insuficiente para superar as enormes dificuldades envolvidas nos esforos de integrar grupos sociais marginalizados ao processo de elaborao das polticas pblicas. Com efeito, o xito invariavelmente requer a presena simultnea de atores estatais empenhados em construir alianas com a sociedade civil, de cidados e organizaes civis efetivamente interessados em tomar parte nas polticas pblicas e de procedimentos organizacionais que reduzam a assimetria de recursos entre os participantes. Desse modo, os agentes envolvidos na gesto participativa devem envidar seus esforos de uma maneira integrada (COELHO, 2006). A segunda concluso deriva do reconhecimento de que a gesto participativa traz tona questes relacionadas distribuio de poder. Nesse sentido, de vital importncia assegurar que uma ampla gama de atores seja representada nesses espaos participativos, incluindo grupos sociais marginalizados ou no organizados. tambm crucial reconhecer que no mbito desses fruns emergem novas formas de representao, na medida em que a sociedade civil vem a ser representada de vrias maneiras: por indivduos, por representantes de organizaes no governamentais (ONGs) nomeados, por representantes de associaes de bairro eleitos e por membros de entidades coletivas como sindicatos e movimentos sociais. Sob essa perspectiva, os interessados em gesto participativa devem estar preparados para lidar com questes referentes incluso e tambm representao (CORNWALL; COELHO, 2007). Com base nesses dois achados, assim como na literatura que discute as caractersticas da governana participativa, foi possvel desenvolver um modelo para avaliar e comparar experincias participativas, a exemplo daquele que apresentaremos aqui. As informaes produzidas por meio dessas avaliaes propiciam um entendimento mais preciso sobre o modo como esses fatores interagem e afetam uns aos outros, contribuindo assim para elucidar os interesses aos quais os mecanismos participativos estariam de fato servindo. Para ilustrar esses tpicos recorrerei a uma pesquisa realizada com os conselhos de polticas setoriais, que representam, ao menos em termos de escala, o mais importante mecanismo participativo em todo o pas. Ao longo dos ltimos 20 anos foram constitudos no Brasil mais de 28 mil conselhos em setores como os de sade, educao e meio ambiente, entre outros. Eles se encontram em todos os
Uma metodologia para a anlise comparativa de processos participativos ...
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nveis de governo, desde o local at o federal, propiciando fruns em que cidados se juntam a prestadores de servios e ao poder pblico na definio de polticas e na superviso de sua implementao. O projeto Participao e Distribuio: Polticas de Sade na Cidade de So Paulo envolveu produo de dados e anlises, em uma fase inicial, sobre a totalidade dos 31 conselhos gestores distritais da cidade e, em fase subsequente, com aprofundamento, sobre seis desses conselhos. Os resultados permitem comparar aspectos referentes ao perfil dos conselheiros, s dinmicas participativas, s conexes institucionais e s propostas formuladas por esses conselhos. Na seo seguinte discuto como as variveis sociais, institucionais e polticas determinaram os diferentes padres de incluso encontrados pela pesquisa em conselhos setoriais. Em seguida, abordo a importncia e as dificuldades de definir critrios para distinguir e delinear quatro aspectos do funcionamento desses fruns. O primeiro aspecto, que o mais frequentemente investigado, diz respeito aos atores sociais que esto sendo includos nos conselhos. Contudo, tambm fundamental levantar mais informaes sobre outros trs aspectos: as dinmicas de participao e deliberao que operam nesses fruns, as conexes que se estabelecem entre eles e outros atores sociais, polticos e institucionais e o contedo dos debates travados. A pesquisa ensejou a elaborao de um modelo voltado a reunir e comparar todas essas informaes, o qual descrito em suas linhas gerais. A seo final apresenta uma breve reflexo sobre os esforos que ainda se requer para que compreendamos melhor como a participao social e a gesto participativa se relacionam com a democratizao da poltica e das polticas pblicas.
2 PARTICIPAO SEM VIESES?
A Constituio de 1988 definiu a sade como um direito de todos os cidados e como um dever do Estado. Tambm determinou a criao de um sistema de sade pblico o Sistema nico de Sade (SUS) com base nos princpios de universalidade e equidade dos servios de sade, e o SUS por sua vez introduziu os preceitos de prestao de contas sociedade e participao popular. No marco desse quadro legal foram institudos conselhos de sade como os rgos responsveis por promover a participao cidad na gesto dos servios de sade. Atuantes nos mbitos municipal, estadual e federal em carter permanente, eles esto incumbidos de apresentar as polticas de sade populao e transmitir demandas, valores e posicionamentos da populao aos vrios nveis de governo. Os conselhos de sade so compostos por cidados, profissionais de sade, gestores pblicos e provedores de servios de sade. Atualmente, h mais de 5.500 conselhos de sade em atividade no pas, envolvendo quase 80 mil cidados e inmeras associaes. So fruns em que os participantes discutem questes relativas
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sade, apresentam propostas e reivindicaes s secretarias de sade e ajudam a definir prioridades e polticas para o setor. As normas operacionais bsicas que regulam o SUS estipulam que o nmero de representantes da sociedade civil deve ser igual quele do conjunto de representantes dos provedores de servios, dos profissionais de sade e do poder pblico. A fora dos conselhos municipais de sade deriva amplamente da lei que lhes faculta poder de veto sobre os planos e as prestaes de contas das secretarias municipais de sade: se um conselho rejeita o plano e o oramento que a secretaria municipal tem de apresentar anualmente, o Ministrio da Sade, que controla aproximadamente 55% do oramento pblico do setor, no transfere os respectivos fundos oramentrios ao municpio. Em vrias cidades brasileiras foram criados ainda conselhos locais de sade (CLSs), que exercem funes semelhantes em mbito intramunicipal (COELHO; POZZONI; CIFUENTES, 2005). Com o intuito de conhecer melhor a natureza da participao que vem sendo promovida nesses fruns, realizamos uma pesquisa com os CLSs da cidade de So Paulo. A pesquisa se desdobrou em duas etapas: a primeira abrangeu os 31 CLSs constitudos nas subprefeituras da cidade, e a segunda enfocou seis CLs situados nas reas mais pobres da cidade.2 Durante a primeira etapa, realizada de 2001 a 2005, estvamos particularmente preocupados com o risco de que os conselhos locais fossem cooptados pelo Partido dos Trabalhadores (PT), que, poca, controlava a administrao municipal e estava coordenando um intenso processo de descentralizao, bem como instituindo centenas de fruns participativos no municpio. A pesquisa buscou averiguar duas questes principais. A primeira dizia respeito incluso de grupos tradicionalmente marginalizados: como verificar, haja vista a informalidade que caracteriza essa forma de participao, se grupos no pertencentes s redes de relaes dos gestores pblicos tm oportunidade de participar? Em segundo lugar, pressupondo que possvel reconhecer padres de incluso distintos isto , uma gama mais ampla e plural ou mais reduzida de associaes includas , como relacion-los, conforme sugerido pela literatura, com certas caractersticas dos gestores pblicos, dos procedimentos organizacionais ou da associatividade (ABERS, 2001; BAIOCCHI, 2001; FUNG, 2004; HELLER, 2001; MELO; BAIOCCHI, 2007; WAMPLER; AVRITZER, 2004)? Os dados sobre a composio dos 31 CLSs mostraram que alguns deles incluam representantes de apenas uma ou duas categorias de associaes, ao passo que outros incorporavam at sete categorias, inclusive conselheiros sem nenhuma filiao institucional. Os conselheiros se declararam representantes de movimen2. Uma descrio detalhada do processo da pesquisa pode ser encontrada em Coelho (2006), e em Coelho et al. (2010).
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tos populares de sade, unidades de sade, associaes religiosas, associaes de bairro, sindicatos, grupos de defesa de direitos civis, fruns participativos, movimentos de sem-teto, movimentos de sem-terra, grupos comunitrios ou filantrpicos, associaes de portadores de deficincia ou como representantes no filiados. Em 16 dos 31 CLSs havia mais de trs categorias de associaes representadas, e ao menos trs delas grupos comunitrios, associaes de portadores de deficincia e representantes no filiados no tinham ligao tradicional com o PT. Dos 15 CLSs com at trs categorias de associaes, 11 eram amplamente compostos por conselheiros de associaes ligadas ao PT.3 Nossos achados iniciais sugeriram que a incluso de um espectro de participantes mais abrangente no podia ser explicada isoladamente nem por procedimentos organizacionais (divulgao do processo seletivo), nem por variveis polticas (comprometimento dos gestores pblicos), nem por variveis associativas (proporo de participantes em associaes civis na regio). Desse modo, persistia ainda a questo: como explicar a diferena na gama de associaes representadas nos diferentes conselhos? Para responder a essa questo, analisamos diferentes combinaes dessas variveis e com base nessa anlise constatamos um padro consistente.4 Nenhuma das trs variveis podia explicar por si s a amplitude de segmentos representados nos conselhos, mas a presena simultnea dessas variveis em determinada subprefeitura efetivamente propiciava a diversidade.5 Para os gestores pblicos, preocupados em assegurar que os fruns participativos no sejam sumariamente dominados por grupos mais organizados e influentes, esses achados sugerem a necessidade de atuar em pelo menos quatro frentes. Os gestores devem divulgar intensamente o processo de seleo e as atividades dos fruns, buscar meios de envolver os grupos menos organizados, assim como facilitar processos de organizao civil, e assegurar a disponibilidade de recursos e informaes que apoiam as atividades dos fruns. Por fim, devem documentar essas aes de modo a promover o conhecimento sobre sua contribuio para a qualidade dos processos participativos. Retornarei a esse ltimo tpico na seo seguinte.
3. A pesquisa tambm constatou que em 29 dos 31 CLSs havia concentrao de representantes de unidades de sade. Seis CLSs incluam apenas essa categoria de representao. Nas regies Leste e Sul, essa caracterstica estreitamente associada atuao do Movimento Popular de Sade (MPS), que extremamente ativo nessas regies desde os anos 1970 e tem fortes vnculos com o PT (BGUS, 1998). Outras categorias historicamente relacionadas com os partidos de esquerda, como as associaes religiosas, os fruns participativos e os movimentos de sem-teto, tambm eram representadas com maior frequncia (em 15, 7 e 10 CLSs, respectivamente). 4. Correlao de Pearson = 0,531. Para presena simultnea de gestores comprometidos e procedimentos eleitorais inclusivos encontrou-se uma correlao de 0,431. 5. Cabe frisar que no foi encontrada associao entre a presena simultnea dessas variveis e o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) que computamos para cada uma das 31 subprefeituras.
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3 DESDOBRANDO A PARTICIPAO
Argumentei aqui que seria preciso contemplar diversos fatores para garantir a incluso de uma gama de atores diversificada nos conselhos de polticas setoriais. Contudo, qual seria o perfil dos conselheiros que representam essas associaes? O que vem de fato ocorrendo nesses conselhos? Como os conselheiros se conectam com redes de relacionamento mais amplas? Quais seriam as dinmicas internas dos conselhos? Eles vm mesmo gerando insumos para as polticas pblicas? Os autores que analisaram esses conselhos chegaram a concluses ambivalentes sobre suas caractersticas e sua capacidade de influenciar as polticas: ao passo que vrios casos apresentaram aspectos precrios e conquistas relativamente pequenas, outros tantos foram considerados bem-sucedidos. No entanto, essas concluses se pautaram por uma srie de estudos de caso, at porque no havia instrumentos metodolgicos que permitissem um exame sistemtico dessas experincias. Com o intuito de preencher essa lacuna, comeamos a desenvolver um modelo que propiciasse avaliaes e comparaes sistemticas. Esse esforo se coadunou com os trabalhos de uma srie de pesquisadores que enfatizaram a necessidade de construir modelos que possibilitassem a anlise, a avaliao e a comparao tanto dos procedimentos como dos resultados de mecanismos participativos (HOUSE; HOWE, 2000; ABELSON; GAUVIN, 2005; ANSELL; GASH, 2007; ROWE; FREWER, 2004; WYMAN; DALE, 2008). Para avanar nesse sentido, elaboramos um modelo que distingue quatro dimenses das experincias institucionalizadas de participao social: 1) Incluso para descrever quem est sendo includo e o grau de heterogeneidade dos participantes conforme caractersticas sociodemogrficas, polticas e associativas. 2) Participao para descrever como a agenda de trabalho estabelecida e como a organizao das discusses e as prticas de deliberao, persuaso, acordos e confrontos se do nas reunies. 3) Debates para identificar os temas presentes na agenda e descrever o contedo das discusses, bem como para mapear as proposies que surgem por meio desse processo. 4) Conexes para descrever os elos com os poderes Executivo e Legislativo nas esferas municipal, estadual e nacional, com outros fruns participativos, com outras instituies do setor e com outras organizaes pblicas e privadas. Indagar sobre essas caractersticas no s ajuda a descrever os fruns, mas tambm a gerar informaes que podem ser utilizados para testar hipteses sobre o papel da estrutura organizacional e dos atores sociais e estatais na definio do desempenho dos fruns. A seguir, desdobro essas dimenses e exponho
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a forma pela qual esse modelo fornece uma base para desenvolver verificaes empricas e exploraes tericas.
4 O QUE DESEJVEL?
Nesta seo, apresento luz de uma breve reviso da literatura os debates normativos sobre o que desejvel no escopo das trs dimenses que constituem nossos pressupostos acerca dos fruns participativos. Descrevo ento as variveis que compem cada uma dessas dimenses e em seguida abordo os indicadores e critrios para a atribuio de valores a cada uma dessas variveis.
1) Incluso
H uma forte controvrsia em torno do tipo de incluso que deve ser proporcionado por um processo participativo. As normas que regulam os conselhos de sade no Brasil falam em garantir uma representao adequada da sociedade civil organizada (CORNWALL; SHANKLAND, 2008). Alguns autores, porm, enfatizam a necessidade de promover a incluso de grupos sociais tradicionalmente marginalizados dos processos polticos, apontando, portanto, para a importncia de se dar ateno a segmentos carentes, pouco mobilizados e no organizados (CORNWALL, 2008; GAVENTA, 2006). Outros autores propem a adoo de um mtodo seletivo aleatrio como meio de garantir que o perfil sociodemogrfico dos representantes espelhe aquele da populao representada (FISHKIN; LUSKIN, 1999). Esse mtodo, argumenta-se, evitaria o favorecimento daqueles com mais recursos, assim como a monopolizao dos debates por atores coletivos politizados e com posies fortemente polarizadas. O quadro 1 apresenta as variveis e os instrumentos correspondentes a essa dimenso.
QUADRO 1 Indicadores de incluso
Variveis 1. Variao no perfil socioeconmico e demogrfico dos participantes
Instrumentos Questionrio Informaes sobre o perfil socioeconmico e sociodemogrfico da populao Questionrio Informaes sobre o espectro ideolgico-partidrio Questionrio
2. Variao poltico-partidria dos participantes 3. Variao no perfil associativo dos participantes

Cada uma dessas perspectivas deriva de uma concepo diferente do que seja incluso. De uma perspectiva legal, definida nas regulaes dos conselhos de
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sade, ocorreria maior incluso quanto mais associaes da sociedade civil fossem representadas. Aqueles que postulam a seleo aleatria sugerem que o perfil sociodemogrfico dos conselheiros deveria idealmente refletir aquele da populao. Para aqueles que defendem a necessidade de incluir os grupos marginalizados, por fim, ocorreria maior incluso no caso de um perfil socioeducacional que tivesse presena significativa de participantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade.
2) Participao
Vrios estudos que analisaram experincias participativas ressaltaram que as relaes entre os atores so marcadas por grandes assimetrias, que os agentes estatais tm poder excessivo e que os fruns so frequentemente capturados por certos grupos poltico-partidrios. Muitos autores tambm ressaltaram que os participantes tm uma relao fortemente caracterizada por antagonismos e cooptaes entre si, e que mecanismos no transparentes so empregados para estruturar e conduzir o processo de tomada de decises (AVRITZER; NAVARRO, 2003; BARNES, 2007; COELHO; NOBRE, 2004; DAGNINO; TATAGIBA, 2007; MAHMUD, 2004; MOHANTY, 2007; ZICCARDI, 2004). Entretanto, todos esses pesquisadores esto de um jeito ou de outro lidando com os desafios de se organizar o debate pblico de um modo que assegure o rigor analtico em face dos problemas e das potenciais solues, a considerao cuidadosa e respeitosa de diversos pontos de vista, a garantia de oportunidades suficientes para que os participantes se pronunciem e o reconhecimento ainda que sem necessariamente implicar assentimento dos diferentes modos de discurso e compreenso dos participantes (DRYZEK, 2001). Diversos autores afirmam que procedimentos organizacionais podem contribuir para tornar ambientes altamente assimtricos e conflituosos mais prximos das condies ideais de debate pblico (ANSELL; GASH, 2007; COELHO; FAVARETO, 2008; LIERES; KAHANE, 2006; ROWE; FREWER, 2004). Aponta-se o fato de que lideranas facilitadoras so importantes para ampliar a participao daqueles que contam com menos recursos. Argumenta-se ainda que as informaes devem emanar tanto dos saberes especializados quanto dos prprios valores e conhecimentos dos participantes, garantindo-se um fluxo de informaes de mo dupla. Outros aspectos ressaltados relacionam-se transparncia e estrutura das reunies. Nesse sentido, importante verificar quem coordena a agenda, como o processo se desdobra e quem fala e ouvido. Deve-se ainda observar, com referncia qualidade do debate, se as discusses so deliberativas, se ocorrem negociaes com frequncia, se o ambiente de dilogo ou de confrontao, se as decises so tomadas mediante votaes ou acordos consensuais.
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Em suma, at que ponto o processo de seleo dos representantes, a presena de facilitao, a disponibilidade de informaes, o mtodo de tomada de decises e a sua divulgao contribuem para o estabelecimento de um processo democrtico? A partir desse conjunto de questes definimos as nove variveis apresentadas no quadro 2.
QUADRO 2 Indicadores de participao
Variveis 1. Procedimentos de seleo 2. Facilitao 3. Agenda (quem a coordena, questes sob discusso) 4. Fornecimento de informaes 5. Intervenes nos debates 6. Ambiente (deliberaes, persuaso, confrontao) 7. Mtodo de tomadas de deciso 8. Prestao de contas aos pblicos representados 9. Satisfao com o desempenho do conselho
Fonte: Elaborao prpria. Instrumentos Minutas, observao de campo Observao de campo Minutas, anlise das discusses, observao de campo Minutas, anlise das discusses Minutas, anlise das discusses Minutas, anlise das discusses, observao de campo Minutas, observao de campo Questionrio, observao de campo Questionrio
3) Debates
preciso examinar o teor das novas informaes geradas e das decises tomadas. Vrios autores avaliam processos participativos com base em seu potencial de trazer tona informaes sobre as demandas da populao e sobre a qualidade dos servios que ela recebe, bem como de informar a populao sobre o que est sendo debatido em termos de polticas de sade (COELHO et al., 2010). Para avaliar a natureza da contribuio dada pelos conselhos distinguimos trs temas de discusso: questes de sade, relativas a polticas e programas de sade e problemas no acesso a atendimentos e servios; questes de participao, referentes a procedimentos para a realizao de eleies e reunies; e problemas locais, tais como aqueles relativos a abastecimento de gua, infraestrutura urbana e segurana. Com base nesse ponto de partida, definimos as quatro variveis apresentadas no quadro 3.
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QUADRO 3 Indicadores de debates

Variveis 1.Aspectos relativos s polticas e aos servios de sade
Instrumentos Minutas das reunies
2. Problemas locais
Minutas das reunies
3. Influncia poltica: discusso sobre participao em outros fruns e processos decisrios

Minutas das reunies
4. Aspectos relativos a procedimentos: discusses referentes organizao, participao e aos procedimentos eleitorais
Minutas das reunies
4) Conexes
O que nos habilita a descrever, comparar e avaliar processos participativos no tocante s suas ligaes com os processos de formulao e implementao de polticas pblicas? Tambm sob esse aspecto no h resposta simples, j que existe uma considervel divergncia quanto ao tipo de conexo e ao nvel de coordenao considerados desejveis. Examinamos as conexes estabelecidas entre os conselhos e os processos de formulao e implementao de polticas pblicas que ocorrem nos poderes Executivo e Legislativo das esferas municipal, estadual e federal, bem como suas conexes com outros fruns participativos, com outras instituies do sistema de sade e com outras organizaes pblicas e privadas. Com base nesse ponto de partida, definimos as cinco variveis apresentadas no quadro 4. Os argumentos e quadros apresentados sintetizam e sistematizam parte importante dos debates normativos e dos esforos de pesquisa empreendidos na rea de participao social. No prximo item apresento o modo pelo qual operacionalizamos a comparao dessas vrias dimenses.
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QUADRO 4 Indicadores de conexes

Variveis 1. Hierarquia: definies legais, delegao vertical e horizontal
Instrumentos Legislao e entrevistas em profundidade
2. Variao na gama da rede de relaes: conexes com gestores pblicos
Questionrios e minutas
3. Variao na gama da rede de relaes: conexes com polticos
4. Variao na gama da rede de relaes: conexes com fruns participativos
5. Variao na gama da rede de relaes: conexes com outras organizaes, unidades de sade e rgos governamentais
4.1 Comparando os aspectos
O modelo que permite comparar experincias participativas foi elaborado em duas etapas. Primeiramente tomamos uma verso, entre as vrias apresentadas, do que se deveria entender por promover mais incluso, mais participao e mais conexes e detalhamos os indicadores associados a cada uma dessas variveis. Em seguida, definimos critrios que permitissem a atribuio de valores (0 ou 1) para cada indicador. Exploremos um exemplo. A segunda varivel da dimenso participao facilitao. Essa varivel fornece informaes sobre as estratgias empregadas para contrabalanar as assimetrias entre os participantes. O indicador expressa a presena ou ausncia de um facilitador qualificado coordenando os trabalhos do frum. A presena de um facilitador qualificado associada a maiores oportunidades de que participantes com diferentes perfis profissionais e socioeconmicos intervenham nos debates e codificada com valor 1, ao passo que ausncia atribudo valor 0. Uma vez que diversas das variveis anteriormente descritas so contnuas, apresentamos a seguir uma breve explicao dos dois procedimentos metodolgicos que podem ser adotados, na maioria dos casos, para convert-las em variveis dicotmicas (com valor 0 ou 1).6
6. Uma descrio mais detalhada do modo pelo qual cada varivel foi calculada no estudo emprico que conduzimos pode ser encontrada em <http://www.centrodametropole.org.br/v1/dados/saude/Anexos_Artigo_Saude_CDRCCEM.pdf.>
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1) Para caractersticas populacionais como sexo, idade ou cor, identifica-se o perfil da populao na rea de abrangncia de cada conselho e medese a compatibilidade da distribuio observada nos conselhos com a da distribuio observada na respectiva populao sendo considerada compatvel uma distribuio com at 10 pontos percentuais (p.p.) acima ou abaixo daquela da populao. Se o perfil de um conselho compatvel com o da populao, atribui-se valor 0 ou 1 conforme o critrio adotado. Em nosso estudo, por exemplo, atribumos valor 1 aos conselhos em que a distribuio por sexo era compatvel com a da populao, assim como queles em que o perfil educacional apresentava presena significativa de participantes com baixo grau de escolaridade. Esse procedimento se baseou em nosso pressuposto normativo de que importante assegurar uma presena equilibrada de homens e mulheres e uma presena significativa de participantes com baixo grau de escolaridade.7 2) A fim de avaliar as conexes dos conselhos com os gestores da rea da sade, por exemplo, computamos o total dos nomes de gestores citados nas entrevistas e minutas referentes aos conselhos sob estudo e atribumos valor 1 aos conselhos em que foram feitas citaes em nmero acima da mdia. Esse modelo foi aplicado em seis CLSs situados em reas pobres da cidade de So Paulo, que apresentam IDHs semelhantes. Trs mtodos foram empregados para colher informaes: anlise da legislao, anlise das minutas das reunies e deliberaes dos conselhos e realizao de entrevistas e aplicao de questionrios aos conselheiros, usurios e gestores do sistema de sade. O material coletado foi sistematizado em dois bancos de dados, um para as entrevistas e outro para as minutas. Os dados foram organizados em tabelas referentes a cada dimenso. Este trabalho permitiu verificar empiricamente como as variveis sob estudo influenciavam umas s outras e apontou algumas relaes interessantes. Ao analisarmos os resultados relativos dimenso da incluso, por exemplo, constatamos que no havia correlao positiva entre a presena de pluralidade associativa ou poltico-partidria e a presena significativa de participantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade. Esse achado refora a necessidade de atentar para as implicaes de se adotar processos seletivos baseados em representao associativa, como ocorre no mbito do SUS. A posterior anlise das minutas possibilitou a sistematizao das discusses, deliberaes e proposies feitas pelos conselhos. As entrevistas com gestores pblicos
7. Para caractersticas demogrficas atribumos valor 1 a conselhos que refletiam o perfil populacional. Para variveis socioeconmicas adotamos um critrio diferente: atribumos valor 1 a conselhos com presena significativa de representantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade
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ajudaram a identificar quais dessas proposies foram includas no processo deliberativo das polticas pblicas de sade. importante ressaltar que os conselhos com presena significativa de participantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade foram aqueles que tiveram melhor desempenho na articulao de alianas com gestores pblicos para a captao de recursos para construo de hospitais e centros de sade, bem como os que obtiveram melhores resultados no monitoramento dos servios de sade. Para melhor compreender esses resultados, pesquisamos a histria do envolvimento da sociedade civil com questes de sade pblica nas diferentes reas sob estudo, e constatamos que histrias locais caracterizadas por maior experincia de mobilizao social eram um dos fatores relevantes para o xito do envolvimento dos representantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade nos conselhos.
Comecei aqui por indagar como possvel promover mecanismos participativos democrticos e eficazes. Para explorar essa questo apresentei o processo e os resultados de um programa de pesquisa sobre gesto participativa no Brasil, que propiciou a elaborao de um modelo voltado avaliao e comparao de experincias participativas. Esses resultados mostraram que mesmo numa nica cidade pode-se encontrar grandes diferenas nas caractersticas e dinmicas de CLS. Identificamos determinados padres que nos permitiram considerar alguns deles mais inclusivos, participativos ou conectados do que outros. Para fazer essa avaliao, baseamonos na literatura que discute os riscos e as potencialidades associadas participao social e numa pesquisa emprica que nos permitiu descrever e analisar diversas dimenses procedimentais nos conselhos. Apesar das complexidades de lidar com diferentes concepes sobre o que venha a ser uma gesto participativa efetiva, bem como com os riscos de recorrer em demasia a pressupostos normativos acerca da governana democrtica, creio que os achados aqui apresentados abrem um claro caminho para aqueles interessados em identificar empiricamente os atores e as diretrizes organizacionais que contribuem para incorporar uma pluralidade de grupos num debate produtivo sobre questes pblicas. Esse caminho se pauta por dois princpios. Um deles a necessidade de desdobrar meticulosamente os processos e procedimentos mediante os quais os mecanismos participativos esto sendo construdos no tocante s dimenses aqui abordadas: incluso, dinmicas de participao e deliberao, conexes e debates. O outro a permanente necessidade de examinar a pertinncia desses processos e procedimentos em face de asseres normativas claramente apresentadas.
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Cabe fazer um comentrio final de ordem prtica. Uma das maiores dificuldades que encontramos ao longo desses anos para aprimorar a dimenso comparativa do nosso programa de pesquisa foi a falta de documentao sobre as experincias participativas. De um modo geral elas so documentadas de maneira muito precria. No caso dos CLSs aqui enfocados, coube a ns descrever todas as caractersticas dos conselheiros inclusive idade, sexo e grau de escolaridade , alm das caractersticas bsicas dos prprios conselhos. A qualidade das minutas das reunies tambm se mostrou irregular: algumas eram bastante detalhadas, enquanto outras traziam muito poucas informaes sobre o contedo das discusses. Assim, da perspectiva do conhecimento, um esforo sistemtico por parte daqueles envolvidos na organizao de fruns participativos no sentido de documentar melhor o perfil dos participantes e registrar o que foi discutido e decidido nas reunies, bem como quais mtodos foram empregados, pode contribuir imensamente para um avano da investigao sobre como a participao social e a gesto participativa se relacionam com a democratizao da poltica e das polticas pblicas. Da perspectiva das polticas pblicas, um maior investimento na sntese e no relato das discusses e das propostas feitas pelos participantes ajudaria muito a resgatar a riqueza do envolvimento de cidados, gestores, pesquisadores e provedores de servios nos debates sobre as polticas, bem como a preparar esses materiais de modo a serem usados com maior eficcia em outras etapas do processo de elaborao das polticas
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CAPTULO 20
UMA ESTRATGIA MULTIDIMENSIONAL DE AVALIAO DOS CONSELHOS DE POLTICAS: DINMICA DELIBERATIVA, DESENHO INSTITUCIONAL E FATORES EXGENOS
Eleonora Schettini Martins Cunha Debora C. Rezende de Almeida Claudia Feres Faria Uriella Coelho Ribeiro
1 INTRODUO
A celebrao da participao social na teoria democrtica, especialmente nas ltimas trs dcadas, foi acompanhada de fortes conotaes normativas no que diz respeito aos seus efeitos na autodeterminao, incluso, redistribuio, educao cvica, dentre outros (Alexander Cambraia N. Vaz, captulo 6, neste volume). Inspirados em clssicos da poltica, como Rousseau, Tocqueville e Stuart Mill, analistas atriburam participao os efeitos democrticos que foram, por muito tempo, dados como garantidos ou difceis de serem mensurados. Os desafios metodolgicos implicados nesta prtica referem-se tanto transformao de princpios normativos e subjetivos em variveis e indicadores empricos, quanto apreenso desses significados na interao entre sujeitos e instituies. Atualmente, possvel perceber um esforo dos estudiosos do assunto em tornar tais assertivas mensurveis atravs da anlise do impacto da participao nos processos de tomada de deciso, do ponto de vista tanto de seus resultados deliberativos quanto do impacto destes na formulao de polticas e na prtica democrtica (GASTIL; LEVINE, 2005; GOODIN, 2008; MUTZ, 2008; THOMPSON, 2008). No Brasil, onde a participao teve um papel importante no processo de redemocratizao e se consolidou como caracterstica dos processos de formulao e fiscalizao de polticas pblicas, as anlises mostram grande flego, inovando nas metodologias capazes de dar conta desse fenmeno de forma comparativa, considerando diferentes contextos sociopolticos e desenhos
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participativos (AVRITZER, 2007; LCHMANN, 2009). Nesse sentido, as pesquisas avanam, em relao s primeiras geraes que focaram na autoavaliao dos atores e no estudo de casos, voltando-se para os resultados produzidos pela participao em sua interao com o Estado, desenhos institucionais e contextos sociopolticos (CORTES, 2009; PIRES; VAZ, 2010; AVRITZER, 2010). Este artigo se inscreve nessa gerao de trabalhos voltados para a anlise dos resultados ou efeitos da participao em diferentes contextos do Brasil. Em face da diversidade de dinmicas e atores envolvidos nessas experincias no pas, importante ressaltar que o objetivo tratar das instituies participativas (IPs), nos termos definidos por Avritzer (2009a, p. 8), ou seja, instituies que operam simultaneamente por meio dos princpios de participao e representao; transformam caractersticas voluntrias da sociedade civil em formas de permanente organizao poltica; interagem com partidos polticos e atores estatais e para as quais o desenho institucional tem grande relevncia na sua efetividade. Aqui dar-se- nfase aos conselhos de polticas presentes em diversas reas e nos trs nveis da Federao, responsveis por introduzir, aps a Constituio de 1988, o controle pblico na formulao e fiscalizao de polticas pblicas de maneira sistemtica e permanente. Embora os conselhos tenham sido amplamente estudados pela literatura (RAICHELIS, 1998; DAGNINO, 2002; FUKS, 2002; FUKS; PERISSINOTTO, 2006; SANTOS JNIOR; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004; COELHO, 2004; LABRA, 2005), poucos estudos avanaram em relao proposio de metodologias capazes de dar conta da avaliao dos resultados produzidos por essas instituies em termos de influncia efetiva nas polticas pblicas e de um panorama geral de seu funcionamento. Nesse sentido, preciso aperfeioar as estratgias metodolgicas para anlise dos resultados empricos da participao em duas direes. Em primeiro lugar, importante atentar para os efeitos das IPs em termos da qualidade do processo de tomada de deciso legitimidade interna (input legitimacy). Tal abordagem tem o mrito de lanar luz sobre a dinmica participativa, contribuindo para a compreenso da qualidade da representao dos atores envolvidos em relao incluso no processo de discusso e deciso e aos resultados do processo, no que se refere s polticas deliberadas e sua qualidade. Em segundo lugar, necessrio desenvolver tcnicas que possam dar conta do produto do processo, ou seja, da legitimidade externa (output legitimacy), no que se refere aos impactos da representao dos atores da sociedade civil no sistema poltico (CASTIGLIONE; WARREN, 2006). Como observam Castiglione e Warren, ambos os processos reforam-se em termos do teste de legitimidade dessas experincias e na produo de resultados que satisfaam aos cidados.
Uma estratgia multidimensional de avaliao dos conselhos de polticas ...
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Alguns passos j foram tomados em direo avaliao do impacto das instituies na administrao pblica e na qualidade de bens e servios disponibilizados para os cidados. Essa, sem dvida, no uma tarefa simples, especialmente considerando as dificuldades de se estabelecer uma relao causal entre participao e redistribuio, quando esto em jogo diversos componentes que podem estar diretamente associados ao sucesso administrativo, como aspectos demogrficos e priorizao de investimentos, para citar alguns. Um esforo inicial foi realizado por Marquetti, em seu estudo sobre os efeitos distributivos do oramento participativo (OP) de Porto Alegre, e pelo Projeto Democracia Participativa (PRODEP), em estudo comparado de conselhos municipais da regio Nordeste (MARQUETTI, 2003; AVRITZER, 2007) e aprimorado por Pires e Vaz (2010) em recente pesquisa de conselhos em 36 cidades do Brasil. Mas ainda h muito para se responder no que concerne aos efeitos quantitativos e qualitativos da participao sobre a proviso de bens e servios pblicos. Este artigo se concentra na primeira perspectiva analtica, qual seja, propostas metodolgicas que focam a qualidade dos resultados internos produzidos pelos processos deliberativos que ocorrem nas IPs, a fim de oferecer subsdios para avali-las do ponto de vista de seu funcionamento, da qualidade deliberativa e dos condicionantes da sua efetividade em termos da capacidade efetiva de influenciar, controlar e decidir sobre determinada poltica pblica com o envolvimento de todos os participantes. A ideia que subjaz proposta que a representao exercida por atores da sociedade civil nos conselhos constituda pelo processo poltico e dentro dele, e, portanto, formada por regras e normas (formais ou relacionais) que definem os papis e funes representativos; pelos incentivos e oportunidades construdos pela instituio, na medida em que instituies estruturam as interaes; pela natureza do conflito dentro da sociedade, definida pelas relaes de poder, distribuio de razes e cultura; pelo grupo e estrutura associativa da sociedade, que prov capacidades, oportunidades e padres de relacionamento representativo; e pelo autoentendimento dos participantes e a participao dentro das relaes representativas a educao dos cidados e a qualificao dos representantes, uma vez que ambas determinam e so determinadas pelo processo de representao (CASTIGLIONE; WARREN, 2006). A partir dessa viso multidimensional da participao/representao nas IPs, a proposta avanar no conhecimento existente, a partir da conjugao de mtodos e tcnicas que possam explicitar a interao de uma srie de variveis que contribuem para a conformao de distintos padres de ao poltica e para resultados deliberativos tambm diversos. Nesse sentido, o artigo apresenta a proposta metodolgica utilizada em pesquisas desenvolvidas pelo PRODEP na regio Nordeste (AVRITZER, 2007), no Estado de Minas Gerais (AVRITZER et al., 2009b) e em 36 cidades das demais quatro regies do Brasil (AVRITZER, 2010). O texto est
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dividido da seguinte maneira: em primeiro lugar, disserta sobre os aspectos metodolgicos para o estudo dos conselhos em relao ao arcabouo terico, ao mtodo comparativo; seleo da amostra e s dimenses a serem avaliadas, a saber, a deliberao, as variveis endgenas e as variveis exgenas s IPs. Em segundo lugar, o artigo mostra a operacionalizao dos ideais deliberativos para a anlise das IPs com base nos princpios elencados como essenciais para o estudo dos conselhos, a tcnica utilizada para avaliao e alguns indicadores. Em terceiro lugar, discorre sobre os fatores endgenos e exgenos que podem contribuir para a democratizao desses espaos. O trabalho conclui enfatizando a importncia da multidimensionalidade na anlise das IPs, da conjugao de mtodos e tcnicas e destaca avanos necessrios para o futuro das pesquisas sobre participao no Brasil.
2 AS DECISES METODOLGICAS: TRS DIMENSES DE ANLISE DA PARTICIPAO
A construo do conhecimento permeada por uma profuso de decises que norteiam o processo desde seu estgio inicial. Talvez a primeira delas esteja relacionada forma pela qual se pretende abordar o objeto de estudo; se a partir de algum referencial terico existente ou se o conhecimento ser construdo a partir do prprio objeto (mtodo conhecido como grounded theory). Essa uma deciso central, pois determinar o processo de trabalho, a escolha de tcnicas de abordagem, o esforo intelectual, dentre outros aspectos. No estudo dos conselhos, a opo foi pela utilizao da teoria democrtica deliberativa como referncia, dada a funo deliberativa desses espaos, prevista em lei, implicando que neles devam ocorrer debates e decises1 quanto forma e ao contedo das polticas s quais se vinculam. A importncia da argumentao para as decises polticas nas democracias tem sido destacada desde J. S. Mill e Dewey, mas apenas na segunda metade do sculo XX a teoria democrtica incorporou esse debate, cabendo a Habermas (1997), Cohen (1997), Bohman (1996), Gutmann e Thompson (2004), dentre muitos outros, seu desenvolvimento. A teoria recupera a ideia de que a deciso poltica no feita somente pela agregao das preferncias de cada indivduo que, somadas, transformam-se numa vontade geral, representada pelo processo eleitoral, mas que h momentos que precedem ou permeiam a deciso, quando ocorre a troca de argumentos divergentes entre si, a busca pelo convencimento, a alterao de preferncias anteriores, dentre outros processos, que indicam a existncia do debate que qualifica a deciso. Para os tericos deliberativos, esses processos trariam consigo reais possibilidades de aprofundamento da democracia.
1. As duas concepes contidas na ideia de deliberao so aqui desenvolvidas: como argumentao e como deciso (AVRITZER, 2000).
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No que diz respeito ao momento deliberativo em si, a teoria considera que em sociedades plurais, em que h divergncias de todo tipo, as decises vinculantes devem ser sustentadas por argumentaes pblicas, quando so apresentadas razes que podem ser aceitas por todos que sero submetidos s decises. Parte dos tericos deliberativos entende que a participao no processo deliberativo deve ser institucionalizada, o que indica que as regras que balizam os procedimentos passam a ter importncia no sentido de assegurarem alguns fundamentos e premissas da teoria como a incluso, a publicidade, a igualdade deliberativa, a reciprocidade e a conclusividade (ROSENBERG, 2005). Esses princpios tm sido utilizados como referncia para se pensar variveis e indicadores que possam verificar sua existncia e variao nos conselhos. Tais condies esto associadas com alguns efeitos democratizantes do processo decisrio como: tolerncia poltica, ateno a argumentos opostos, viso orientada para o pblico e sentimento de eficcia poltica, para citar alguns (MUTZ, 2008). Sendo a teoria deliberativa uma construo recente no campo da filosofia e das cincias sociais, considera-se importante verificar sua capacidade explicativa para fenmenos como os conselhos de polticas. importante destacar que a teoria deliberativa, em suas origens, esteve voltada para a normatividade e, portanto, torn-la empiricamente testvel um grande desafio. Como observa Mutz (2008), embora os tericos invoquem uma diversidade de requisitos necessrios para o sucesso deliberativo, bem como uma variedade de resultados desejveis diretamente relacionados ao processo deliberativo, a teoria ainda no foi capaz de estabelecer um elo entre a existncia de um determinado componente e um resultado especfico. Falta uma explicao adequada de por que tais condies so necessrias e a identificao de quais caractersticas da prtica deliberativa produzem determinados tipos de resultados. Assim, tendo como referncia as premissas apresentadas e alguns estudos que utilizam o mesmo referencial e tm objetivos semelhantes aos que orientaram os estudos dos conselhos, buscou-se um desenho de pesquisa que possibilitasse a verificao emprica dos pressupostos tericos. Para isto, procurou-se, em primeiro lugar, definir claramente o conceito de deliberao para, consequentemente, apresentar os requisitos necessrios para o sucesso deliberativo de acordo com o objeto especfico em estudo os conselhos. preciso reconhecer que cada instituio tem capacidade de desenvolver diferentes faces da deliberao e que, portanto, cabe ao analista decidir quais so os requisitos necessrios para o sucesso deliberativo a partir do contexto estudado (MUTZ, 2008; THOMPSON, 2008). Em segundo lugar, foram destacadas as condies empricas necessrias para que haja deliberao, tendo sido considerados fatores sistmicos (exgenos) e fatores intrassistmicos (endgenos). Nos estudos em tela, os fatores exgenos esto
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relacionados dinmica associativa da cidade e ao projeto poltico de seus governantes (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006; WAMPLER; AVRITZER, 2004); capacidade administrativa e fiscal dos municpios (MARQUETTI, 2003; ABERS; KECK, 2009) e s caractersticas das polticas pblicas (CORTES, 2002c; FUKS; PERISSINOTTO, 2006). Como aspecto endgeno s IPs destacou-se o desenho institucional dos conselhos (FUNG; WRIGHT, 2003; FUNG, 2004; CHAMBERS, 2005; ROSENBERG, 2005; GOODIN, 2003). A fim de dar conta dessa avaliao multidimensional da participao, a conjugao de tcnicas de pesquisa essencial. Sendo assim, o trabalho de investigao nos conselhos envolveu desde anlise documental, entrevistas estruturadas e semiestruturadas e investigao in loco da dinmica associativa e das condies administrativas das cidades. Outra deciso diz respeito ao mbito ou alcance dos estudos e, nesse sentido, a opo tem sido pelo estudo comparado de conselhos de um mesmo nvel de governo municipal tanto de uma mesma poltica (por exemplo, a sade) quanto de polticas diferentes (sade, assistncia social e criana e adolescente). O mtodo comparativo possibilita descobrir relaes empricas entre variveis e se difere do mtodo estatstico em funo do nmero mais reduzido de casos. Sua utilizao mais comum para o estudo de unidades nacionais, mas Snyder (2001) considera que os processos de descentralizao e democratizao no interior dos Estados nacionais que transferem recursos e poder para suas unidades internas apresentamse como possibilidade de expanso e fortalecimento do repertrio metodolgico comparativo disponvel para os pesquisadores. A comparao tambm utilizada para compreender, explicar e interpretar os fenmenos a partir do teste de teorias e/ou hipteses j existentes ou pela elaborao de novas teorias e/ou hipteses, ou seja, a comparao, alm da funo explicativa, visa controlar verificar ou falsificar se uma generalizao (ou regularidade) corresponde com os casos aos quais se aplica (SKOCPOL; SOMERS, 1980; MORLINO, 1994; SARTORI, 1994). Alm disso, preciso levar em conta na comparao se os objetos compartilham alguns atributos que os fazem pertencer a uma mesma categoria e, ao mesmo tempo, no compartilham outros, de tal maneira que a comparao torna-se til para explicar suas similitudes e diferenas (SARTORI, 1994; BADIE; HERMET, 1993). Os conselhos municipais estudados compartilham diversos atributos similares: so instituies com funes deliberativas e de controle pblico sobre as aes do Estado, responsveis por deliberar e avaliar a poltica pblica (na rea da sade, assistncia social e da criana e do adolescente), com composio paritria entre representantes do governo e da sociedade civil, dentre outros. No entanto, a organizao do processo deliberativo difere entre eles, bem como sua capacidade de introduzir temas e propostas de ao pblica na agenda governamental. importante destacar que as diferenas se do tanto na comparao entre as reas estudadas quanto dentro de uma mesma rea devido ao fato de essas instituies
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apresentarem formatos diferenciados em cada municpio. A comparao pode ser til, portanto, para melhor compreender e explicar os resultados deliberativos e os distintos padres de atuao e influncia poltica nas IPs. A inteno foi procurar a identificao de padres que possam ser observveis em diferentes realidades e processos ou que, ao contrrio, sejam especficos e relacionados a realidades e contextos que no possibilitam sua reproduo. A deciso por conselhos municipais considerou que a escala interfere nas condies de participao e deliberao e que o nvel municipal mais propcio a ambas (DAHL, 2000; KOGA, 2003). Por fim, no que se refere definio da populao que ser estudada, Przeworski e Teune (1985) argumentam que essa pode ser uma amostra selecionada randomicamente num universo, selecionada em etapas sucessivas ou, ainda, estratificada conforme sua posio relativa a alguma varivel. De modo geral, nas pesquisas comparativas a seleo no randmica, mas segue uma escolha ttica. A escolha da amostra das pesquisas aqui descritas teve como referncia estudos anteriores que tratam do processo de descentralizao poltica e participao social (AVRITZER, 2005, 2006a, 2006b; SOUZA, 1999), que asseguram que municpios com populao superior a 100 mil habitantes apresentam melhor desempenho administrativo e dinmica associativa mais significativa do que municpios menores, fatores que tendem a interferir no desempenho dos conselhos.
3 A ANLISE DA DINMICA DELIBERATIVA: CONCEITOS E INDICADORES DA QUALIDADE DO SUCESSO DELIBERATIVO NOS CONSELHOS
Um olhar detido sobre a literatura deliberacionista revela a variedade de elementos e princpios levantados pelos autores como pertencentes ao processo deliberativo. Diante da novidade no campo terico e das recentes iniciativas de pesquisa emprica que buscam testar a teoria, alguns problemas metodolgicos precisam ser enfrentados por quem pretende aplicar a anlise da deliberao aos processos polticos. Em primeiro lugar, Thompson (2008) destaca a necessidade de definir o que conta como atividade deliberativa. Em seguida preciso separar melhor o conceito de deliberao de seus padres de avaliao e, por fim, indicar quais so as condies empricas propcias ao desenvolvimento da deliberao. Neste sentido, passou-se a definir deliberao como um processo comunicativo de formao da opinio e da vontade pblica que precede a deciso. Diferentemente de um simples processo de discusso, a deliberao pressupe discordncia entre os participantes, anteriormente ao incio do debate. Alm disso, a deliberao um procedimento para se chegar a decises coletivas que devem ser justificadas queles que so afetados por elas. Nesse processo de justificao e discusso, em que deve prevalecer a fora do melhor argumento, os autores admitem que os deliberantes no precisam apenas utilizar a racionalidade, podem
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incluir apelos afetivos, argumentos informais, falas retricas, testemunho pessoal e seus gostos como ingredientes no processo deliberativo (THOMPSON, 2008). importante destacar que os conselhos tm sido considerados como iniciativas concretas da jovem democracia brasileira de valorizao dos canais de reflexo coletiva com possibilidade de esclarecimento dos cidados, aumento do controle dos polticos e da burocracia do Estado e de aprimoramento da implementao de polticas pblicas (ARAUJO, 2004). Como caractersticas deliberativas dos conselhos, possvel destacar: so espaos de articulao entre Estado e sociedade, nos quais as decises sobre polticas pblicas podem envolver um processo de discusso e busca de acordos pblicos a partir da incluso de diferentes segmentos da sociedade diretamente envolvidos com as polticas em questo. Como observa Tatagiba (2002), os conselhos possuem trs caractersticas inovadoras: so espaos de composio plural e paritria, so pblicos e dialgicos e com capacidade deliberativa. Os conselhos de polticas, portanto, oferecem caractersticas centrais do processo deliberativo, o que possibilita que a participao dos diferentes atores nesses espaos seja analisada a partir da lente da teoria deliberativa. Como segundo passo desse desenvolvimento analtico, foram selecionados critrios avaliativos da deliberao, ou seja, a definio dos requisitos necessrios para que se pudesse confirmar a presena de deliberao e, com isso, classificar as experincias conforme a qualidade da deliberao, de acordo com determinado grau de sucesso ou fracasso deliberativo. luz de alguns requisitos considerados importantes para o sucesso deliberativo, elencaram-se os elementos que estariam diretamente relacionados com a prtica deliberativa dos conselhos e com os objetivos para os quais essas instituies foram criadas. Dentre a variedade de elementos j discutidos pela literatura para o processo decisrio de polticas pblicas nos conselhos, destacamos a presena de: i) debates face a face; ii) igualdade na apresentao de razes; iii) ausncia de coero; iv) interatividade e reciprocidade de discurso; v) discordncia entre os participantes; vi) publicidade; vii) informao ampliada sobre os assuntos; e viii) conclusividade em termos de decises coletivas voltadas para o grupo ou sociedade em geral (ALMEIDA; CUNHA, 2009). Esses so princpios considerados relevantes para a anlise dos conselhos e que permitem avaliar como ocorre a deliberao em termos de quem participa das discusses, como est se desenvolvendo a deliberao e o que objeto das decises coletivas. Existem diferentes tcnicas de pesquisa capazes de se adequar anlise da deliberao, como, por exemplo, observao participante, grupo focal ou anlise documental. Tendo em vista a ausncia de estudos capazes de compreender as variaes deliberativas nas diferentes regies e reas de polticas pblicas no Brasil, optou-se pelas pesquisas realizadas pela anlise documental, que permitem ampliar o leque
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de casos pesquisados e estabelecer comparaes. Dentro da anlise documental, as atas das reunies tm se apresentado como um importante recurso e fonte de dados. Por serem documentos que registram os atos de fala e os discursos polticos produzidos pelos atores no processo deliberativo, que sinalizam posies polticas, conflitos, consensos e propostas (KRGER, 1998 apud TATAGIBA, 2002), as atas permitem analisar o processo argumentativo, central na teoria deliberativa. O primeiro teste foi realizado em pesquisa no Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte. Em seguida, tal metodologia foi utilizada em pesquisa nos conselhos de sade e dos direitos da criana e do adolescente na regio Nordeste (CUNHA, 2007) e agora, aps algumas reformulaes que visaram incorporao de novos indicadores para se medir a efetividade da deliberao, foi testada em 36 cidades brasileiras distribudas nas demais regies.2 Nesse sentido foram includos alguns indicadores, como, por exemplo, a identificao de debate e dos atores participantes da discusso, a presena de contestao de ideias e a capacidade de os atores produzirem decises (ALMEIDA, 2006, 2008). preciso levar em conta que toda opo metodolgica, e a consequente escolha de algumas tcnicas de pesquisa em detrimento de outras, tem suas vantagens e limites, fato inescapvel no conhecimento cientfico. Em relao s atas, fonte secundria dentro da anlise documental, um dos grandes problemas a incerteza sobre a abrangncia de seu contedo, que pode muitas vezes no documentar acontecimentos, discusses e ideias que surgem no momento das reunies. Porm, diante das limitaes de uma pesquisa comparativa em diferentes cidades do pas e da dificuldade de utilizar outra tcnica de pesquisa como a observao participante, as atas so a opo preferencial para obter tais informaes. Alm disso, as atas so documentos oficiais que registram o processo de deliberao, sendo devidamente aprovadas pelos seus participantes, o que indica que eles concordam com o registro e a forma pela qual foi realizado (CUNHA, 2007). A anlise das atas baseada numa leitura qualitativa da fala de cada ator e de sua codificao. Considerando os elementos citados anteriormente como requisitos necessrios para deliberao, as atas so avaliadas procurando identificar a presena de tais princpios. Para processamento qualitativo dos dados e codificao foi utilizado o programa de anlise qualitativa Atlas.ti, verso 5.0, que auxilia na produo de relatrios estatsticos dos dados. A anlise da deliberao envolve a interpretao dos temas das falas e a identificao dos atores sexo e segmento que representam no conselho visando caracterizar o debate que se estabelece face a face, tanto do ponto de vista das razes
2. Essas pesquisas contaram com o financiamento da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG), Fundao Ford, Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
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e temas apresentados, quanto do prisma da igualdade de participao entre os diferentes segmentos. Em seguida, verifica-se se o processo deliberativo dos conselhos marcado pela interatividade de discurso, ou seja, a presena de debates, nos quais diferentes atores opinam sobre um dado assunto. Procura-se, tambm, identificar se h discordncia entre os participantes, ou contestao de ideias. Finalmente, as atas fornecem subsdios para analisar se os atores so capazes de chegar a decises coletivas e quais so a abrangncia e a importncia de tais decises, tendo em vista o pblico para o qual esto sendo direcionadas. No que tange presena de informao e publicidade, a leitura das atas pode ser fecunda na avaliao das informaes que os atores tm disponveis no processo deliberativo e na capacidade do conselho em publicizar suas decises e discusses, permitindo a participao de diferentes atores governamentais ou no governamentais no processo decisrio. A tcnica para o exame dos documentos fundamenta-se na anlise de contedo com nfase na anlise temtica, que tem por objetivo descobrir os temas que compem uma comunicao, sendo a presena (ou ausncia) e frequncia de determinado contedo significativas para os objetivos analticos visados (CUNHA, 2007; ALMEIDA, 2008). importante destacar que, tendo em vista a grande variedade de assuntos sobre os quais os conselhos decidem, desde questes relacionadas com sua organizao at o planejamento da poltica pblica municipal e controle de sua execuo, importante estabelecer variaes no grau de efetividade deliberativa, haja vista a importncia dos mesmos para a poltica pblica em questo. Esta codificao possibilita mapear o processo deliberativo e estabelecer comparaes entre os conselhos no que tange a presena e/ou ausncia das condies necessrias para a efetividade deliberativa. Ainda que diversos aspectos da deliberao possam ser verificados por meio das atas pluralidade, tipo de decises, igualdade , esse tipo de documento insuficiente para outras anlises, como a do tipo de discursos que so utilizados pelos participantes, as interaes que ocorrem em outros espaos do conselho que no as reunies ordinrias, possveis processos de barganha, dentre outros. Uma opo para a apreenso desses processos so os estudos etnogrficos, que complementariam a metodologia proposta. Um passo seguinte e importante para os estudos deliberativos seria identificar os efeitos desses processos na implementao de polticas pblicas. Desse modo, uma potencial pergunta seria em que medida a variao na efetividade deliberativa dos conselhos explica a variao na qualidade da proviso de servios pblicos entre os municpios nas polticas analisadas.
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4 A ANLISE DO DESENHO INSTITUCIONAL DOS CONSELHOS: CONDICIONANTES ENDGENOS DINMICA DAS IPS
Como se sabe, regras e procedimentos importam para a qualidade das prticas participativas e deliberativas no interior das IPs em geral e dos conselhos em particular. A varivel institucional tornou-se central nas discusses sobre essas instituies, uma vez que se constatou que elas incidem na efetividade, na equidade e na extenso da participao no interior das mesmas, oferecendo parmetros para a sua atuao (FUNG; WRIGHT, 2003). Mediante o desenho institucional assumido, podemos, claramente, antever as possibilidades inclusivas geradas para os atores sociais e polticos no interior desses espaos (FARIA; RIBEIRO, 2010). Nesse sentido, a anlise sobre regras e procedimentos se justifica em funo da dupla constatao de que, cada vez mais, essas instituies tm proliferado com a promessa de ampliar as chances de vocalizao e deciso nas polticas pblicas s quais elas se vinculam, ao mesmo tempo em que o debate sobre os procedimentos que possibilitaro tal incluso, embora muito presente nas discusses dos conselhos, tem merecido pouca ateno na literatura prpria a esse campo de pesquisa (COELHO, 2004). Desse modo, os trabalhos sobre desenho institucional tm buscado identificar as variveis que impactam no desempenho democrtico e inclusivo dessas novas instituies. Aspectos tais como quem participa, como so recrutados, que temas discutem e decidem, quando o fazem e com que recorrncia, podem todos vir a ser controlados pelo desenho, impactando, assim, a prtica participativa e deliberativa no interior dessas instituies. Nessa direo, o PRODEP tem realizado diversas pesquisas utilizando-se de variveis institucionais. Destaca-se aqui o trabalho sobre cidades do Nordeste (FARIA, 2007), o qual foi ampliado para cidades de todas as regies brasileiras (FARIA; RIBEIRO, 2010). Esses trabalhos identificam um conjunto de regras que, a partir de sua presena ou ausncia, revela o nvel de institucionalizao, de democratizao e de representao dos conselhos. A anlise de contedo das regras foi realizada a partir de trs documentos especficos dos conselhos, a saber: as suas leis de criao e de alterao e seus regimentos internos (RIs). Com base na anlise desses documentos, foi possvel estabelecer graus distintos de institucionalizao, de democratizao e representao, assentados na presena ou na ausncia das seguintes variveis: i) ano da lei de criao; ii) ano de criao do RI em vigor; iii) regras para as alteraes no RI; iv) existncia de estruturas organizacionais como: mesa diretora, secretaria executiva, cmaras ou comisses temticas e previso de conferncias municipais; v) nmero e distribuio das cadeiras entre os segmentos governo e sociedade civil (usurios, prestadores de servios e trabalhadores); vi) critrios sobre o processo decisrio: regras de votao e prerrogativas da presidncia; vii) critrios de definio da
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presidncia quem pode presidir o conselho; viii) quem elabora a pauta e sobre quais critrios; ix) critrios para a alterao da pauta; x) definio prvia de categorias de entidades que podem demandar representao; xi) regras sobre como representantes da sociedade civil se tornam conselheiros; e xii) regras sobre como os representantes do governo se tornam conselheiros. No que concerne ao grau de institucionalizao de um conselho, foram utilizadas as seguintes variveis: i) o tempo de existncia da lei de criao e do RI em vigor; ii) a estrutura organizacional; e iii) a frequncia de reunies ordinrias. Considerando que as variveis possuem pesos iguais, o grau de institucionalizao revela o quanto esses conselhos esto formalizados em relao ao seu funcionamento. Quanto maior o nmero de variveis elencadas presentes, maior o seu grau de institucionalizao. Para aferir o grau de democratizao foi selecionado um conjunto de variveis que retratam os potenciais democratizantes e inclusivos dos conselhos. Para tanto, no que diz respeito a: i) composio, foram analisadas sua pluralidade e proporcionalidade aceitando que um espao plural indutor da presena de diferentes segmentos e perspectivas da sociedade (DAHL, 2000; YOUNG, 2000). No que tange a ii) processo decisrio, foram analisadas as regras referentes a distribuio, concentrao e alternncia de poderes em relao a formulao das normas de funcionamento, definio da pauta e tomada de deciso. Alm disso, partindo da constatao de que o processo decisrio dependente de um conjunto de informaes que o subsidia, a presena de estruturas que capacitam os atores a tomarem suas decises torna-se igualmente relevante para a democratizao dos conselhos. Da a avaliao da iii) presena de comisses, cuja funo qualificar cognitivamente o debate, bem como a iv) previso de conferncias, que possibilitam a troca de informao entre diferentes atores com perspectivas diversas, qualificando a atuao dos conselheiros. Assim como o grau de institucionalizao, o grau de democratizao tambm composto de variveis com pesos iguais. Des s a forma, o grau de democratizao revelado pela presena de regras que garantam uma pluralidade de atores na formulao das normas, na definio da pauta e na tomada de deciso; alternncia de poder por segmento e a presena de comisses e conferncias. O grau de representao diz respeito presena ou no de critrios relativos ao processo representativo nos conselhos, tais como i) a definio de entidades que tm assento nessas instituies; ii) o nmero de cadeiras destinadas a cada segmento; e iii) as formas como estas definies ocorrem. Reconhecendo a literatura que vem discutindo a legitimidade dessa representao, no s a partir da presena de eleies ou autorizao formal, mas tomando como base outros mecanismos, tais como por exemplo, o compartilhamento de perspectivas sociais (YOUNG,
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2006), a empatia (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006), a afinidade temtica (AVRITZER, 2007), o conhecimento tcnico (LCHMANN, 2007), entre outros, buscamos avaliar o grau de representao com base apenas na presena ou ausncia de normas que nos indiquem i) a existncia de uma pluralidade de segmentos representados, bem como ii) a existncia de regras sobre as formas mais ou menos democrticas e pblicas como adquirem representao nessas instituies. A proposta de construo dos graus supracitados, a partir da anlise institucional de IPs como os conselhos, visa precisar ainda mais os mecanismos de comparao e de explicao das diferentes capacidades inclusivas e democrticas que esses arranjos apresentam, dado que esto imersos em contextos sociais e polticos bastante diversos.
5 AS CARACTERSTICAS EXGENAS S IPS 5.1 Fatores sociopolticos: projeto poltico do governo e associativismo
Conforme mencionado anteriormente, a criao dos conselhos de polticas tem decorrido de significativas mudanas institucionais iniciadas a partir da promulgao da Constituio de 1988 e da regulamentao de diversas reas de polticas pblicas, que resultaram da mobilizao de atores sociais e polticos e da disputa entre eles acerca da forma que se pretendia para a democracia a ser (re)introduzida no nosso pas. A anlise de Dagnino, Olvera e Panfichi (2006) sobre esse processo possibilitou a identificao de dois projetos polticos3 democrticos que se opunham ao projeto autoritrio que vigorava no s no Brasil, mas em diversos outros pases da Amrica Latina e que se distinguem quanto s concepes sobre a natureza, o ritmo e os limites do processo de democratizao. Um deles, denominado pelos autores projeto neoliberal, se sustenta numa viso restrita da poltica, especialmente quanto aos espaos, sujeitos, temas e processos nela envolvidos das funes do Estado, no entendimento seletivo e excludente da sociedade civil reconhece aquelas organizaes que so consideradas mais habilitadas que o Estado para assumir eficientemente a execuo de determinadas aes consideradas pblicas e numa noo diluda e frgil de cidadania. O outro projeto em disputa o democrtico-participativo, que se fundamenta na possibilidade de aprofundamento e radicalizao da democracia, enfatizando a participao da sociedade nos processos de deciso, ou seja, o compartilhamento do poder
3. Esses projetos so construes simblicas intimamente relacionadas com culturas polticas especficas, conjunto de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos (DAGNINO, 2002, p. 282), com alguma diversidade interna em suas dimenses e dinmicas, o que gera diferentes combinaes e possibilidades de mudanas. Os projetos polticos so projetos coletivos, mais do que estratgias de ao, pois expressam e produzem matrizes culturais mais amplas, representam escolhas polticas e intencionalidade quanto sua concretizao.
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decisrio do Estado quanto a questes voltadas ao interesse pblico, assim como a democratizao do Estado e a necessidade de controle social sobre ele; reconhece a sociedade civil em sua heterogeneidade e como terreno constitutivo da poltica; compreende a cidadania de forma abrangente como o direito a ter direitos, assim como enfatiza uma noo ampliada de poltica. Esses projetos polticos estiveram em disputa no s no processo de redemocratizao do Brasil, mas tambm no processo de implantao das inovaes institucionais que se orientam pela ampliao da participao social e pela partilha do poder decisrio entre Estado e sociedade. No mbito dos municpios, por exemplo, os processos eleitorais tm conduzido partidos ou coalizes ao poder que se identificam com um desses projetos, o que significa dizer que h, potencialmente, maior ou menor resistncia quanto criao e ao funcionamento de IPs e deliberativas. Mesmo entre os que acreditam e apoiam tais instituies, as especificidades sociopolticas locais influenciam o alcance e os resultados de tais espaos, gerando experincias diferenciadas. O projeto poltico do governo vem sendo mensurado de diferentes maneiras. Em primeiro lugar, estudos sobre experincias brasileiras vm ressaltando o impacto da varivel partido poltico ou coalizo partidria no apoio s IPs (AVRITZER; NAVARRO, 2003; FARIA, 2003; CUNHA, 2009). Em segundo lugar, Pires e Vaz (2010) propem avaliar a quantidade e a qualidade do conjunto de IPs existentes em um municpio, tendo em vista sua capacidade de captar a institucionalizao da participao e o seu incentivo por gesto municipal. Nesse sentido, os autores sugerem avaliar as diferenas entre municpios e gestes, em termos da presena de uma rede de IPs mais densa, diversificada, duradoura e deliberativa. Para a coleta desses dados foi utilizado um instrumento preenchido pelos pesquisadores, em visitas de campo. Os critrios utilizados foram os seguintes: densidade (quantidade de IPs existentes no municpio e sua evoluo nos ltimos 12 anos); diversidade (variedade e nmero de reas de poltica pblica e de mtodos de participao acumulados nos ltimos 12 anos); durabilidade (vigncia continuada dessas instituies para alm do intervalo entre gestes municipais); e deliberao (as dinmicas de interao entre os participantes e os processos de tomada de deciso previstas no RI das IPs), denominados 4Ds da participao. As dimenses destacadas pelos autores possibilitam avaliar longitudinalmente o projeto poltico do governo, apontando uma disposio da gesto municipal de inovar e dar continuidade a polticas participativas ou de enfraquec-las e fragiliz-las. A apropriao qualitativa dessas informaes pode contribuir tambm para se fazer uma comparao sincrnica entre conselhos de diferentes cidades selecionam-se diferentes casos no mesmo momento e uma comparao diacrnica em relao institucio-
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nalizao da participao dos conselhos em momentos diferentes e sucessivos possibilitando visualizar como determinadas administraes se posicionam em relao participao. Por outro lado, no basta a inteno do grupo poltico que constitui o governo em ampliar e aprofundar a participao se no h ressonncia e sustentao na prpria sociedade, que deseja efetivamente participar. Nesse aspecto, a dinmica associativa e as caractersticas das associaes que se organizam no municpio podem ser fatores relevantes. Estudos realizados sobre as inovaes institucionais brasileiras tm constatado a importncia da confluncia entre as expectativas dos atores sociais e polticos, que compartilham projetos polticos participativos e formam uma policy community (KINGDON, 1995; CORTES, 2002a, 2002b, 2009) para o resultado positivo de conselhos, comits, OPs, dentre outros (ABERS, 2003; CRTES, 2004; WAMPLER; AVRITZER, 2004; COELHO, 2004, 2007; CUNHA, 2004, 2007, 2009). Nas pesquisas desenvolvidas, duas dimenses vm sendo analisadas em termos do projeto poltico da sociedade. Primeiro, considera-se que a presena de uma vida associativa forte, qualitativa e quantitativamente (AVRITZER, 2009c), pode influenciar as estratgias das associaes para influncia no processo decisrio dos conselhos, tanto no que se refere presso para sua composio, quanto no que tange aos recursos necessrios para participao, sejam eles polticos, informacionais ou materiais. Segundo, a partir do pressuposto de que a sociedade civil no uma aldeia global homognea, mas um terreno de luta, minado s vezes por relaes de poder desiguais e no democrticas e acesso diferenciado a recursos materiais, culturais e polticos (ALVAREZ; DAGNINO; ESCOBAR, 2000), as pesquisas procuram, por meio de entrevistas, avaliar a posse de recursos de natureza poltica diversos entre os segmentos e a capacidade de os conselhos incorporarem a pluralidade de atores e associaes presentes na esfera pblica. Tendo em vista que essas associaes exercem papel de representao poltica nos conselhos, importante avaliar, como se viu na seo sobre desenho institucional, a capacidade de diferentes organizaes e movimentos sociais acessarem o conselho e a forma como esto sendo selecionadas. Alm da anlise das normas, portanto, a entrevista com os conselheiros tem sido uma tcnica de investigao importante para verificar aspectos relacionados representao das associaes.
5.2 Capacidade administrativa e tipo de poltica pblica
Se, por um lado, h estudos que tm mostrado a importncia de fatores sociopolticos presentes de forma diferenciada em cada municpio para os resultados deliberativos dos conselhos, por outro, h estudos que mostram que a capacidade administrativa dos prprios governos tambm pode interferir nos resultados. Esses estudos partem da premissa de que a efetivao das deliberaes realizadas nas IPs e a capacidade
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de implementao por parte do governo dependem da existncia de recursos humanos, materiais e financeiros suficientes, seja em quantidade e/ou qualidade, sob pena de descrdito e de esvaziamento desses espaos (AVRITZER; NAVARRO, 2003; GRAZIA; RIBEIRO, 2003; MARQUETTI, 2003; SILVA, 2003; TEIXEIRA, 2003; CABANNES, 2004; PIRES, 2001, 2003; ABERS; KECK, 2009). importante lembrar que a capacidade administrativa dos municpios est relacionada a fatores de ordem econmica e social e no apenas complexidade da estrutura do poder pblico e da organizao dos governos. Fatores como a densidade demogrfica, o tipo de atividade econmica prevalecente, a infraestrutura urbana disponvel (por exemplo, a presena de malha rodoviria e ferroviria), a localizao geogrfica (proximidade ou pertencimento a polos regionais com alto desenvolvimento econmico), dentre outros, interferem na capacidade tributria e, consequentemente, na capacidade administrativa dos municpios. A realidade brasileira demonstra a existncia de municpios com economia forte e vigorosa, em que os governos dispem de fartos recursos para implantar e desenvolver as suas polticas pblicas, enquanto outros municpios dependem quase que exclusivamente dos recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), repassados pelo governo federal, o que restringe significativamente sua capacidade de ao. Nas pesquisas realizadas nos conselhos, optou-se pela seleo de um grupo de municpios relativamente parecidos do ponto de vista de sua estrutura administrativa, devido ao tamanho e presena de relativa independncia financeira e diferenciao da atividade econmica. O que no significa que isolamos os efeitos dessa varivel, j que foram pesquisadas desde cidades de porte mdio a capitais, localizadas em regies distintas do pas. Contudo, ainda preciso avanar na comparao em municpios menores a fim de levantar as principais dificuldades e desafios de efetividade das IPs nessas localidades. Por fim, em relao aos conselhos, esse tipo de poltica pblica vem se mostrando uma varivel relevante, haja vista as diferentes tradies de organizao, a estrutura de funcionamento da poltica pblica e os recursos que dispe (CORTES, 2002c; AVRITZER, 2010). A comparao entre os conselhos municipais de sade, assistncia social e dos direitos da criana e do adolescente mostrou, em primeiro lugar, que as diferentes comunidades de polticas pblicas (policy community) que fazem parte da trajetria dessas polticas pblicas produzem um efeito considervel nos conselhos em termos dos atores includos. A trajetria do movimento de sade no Brasil, que inclui os profissionais da rea e uma parcela de organizaes da sociedade civil na luta por direitos, teve um peso significativo na composio desses conselhos. Enquanto na assistncia social o peso significativo de organizaes que prestam servios no atendimento populao, a ponto de oficialmente complementarem ou, em alguns casos, substiturem o Estado, reflete-se na dinmica e composio desses espaos, em que os usurios
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ainda no so vistos de maneira autnoma e como sujeitos capazes de apresentar suas demandas. Em segundo lugar, dessas trs reas de polticas, a sade a nica que tem vida prvia como poltica pblica, sendo que as outras duas so reas recm-includas como direitos dos cidados aos quais corresponde o dever pblico de suprir, ainda que a norma constitucional e a lei complementar tenham vindo a alterar significativamente a organizao da sade. Finalmente, a organizao em termos de funcionamento e de modelos de financiamento tem grande influncia nos assuntos que so deliberados nos conselhos. No caso da criana e do adolescente, por exemplo, o carter transversal e intersetorial dessa poltica, no que diz respeito atuao de vrios setores afetos no exclusivamente a esse segmento da populao, ao fato de seu enfrentamento perpassar vrios setores de atuao governamental4 e coordenao de poltica ser assumida pelo rgo gestor da poltica de assistncia social, pode gerar alguns problemas de coordenao e de atribuio de atividades, muitas vezes sobrepostas (MENICUCCI, 2010). Assim, entendendo que fatores considerados exgenos s IPs tambm so relevantes para determinar seu funcionamento e seus resultados, crucial identificar quais desses fatores incidem com maior prevalncia nos conselhos e o grau do impacto que neles produzem.
6 ONDE ESTAMOS E PARA ONDE PRECISAMOS IR?
De acordo com Mutz (2008) embora os tericos invoquem uma diversidade de requisitos necessrios para o sucesso deliberativo, bem como uma variedade de resultados desejveis diretamente relacionados ao processo deliberativo, a teoria ainda no foi capaz de estabelecer um elo entre a existncia de um determinado componente e um resultado especfico. Falta uma explicao adequada para o fato de essas condies serem necessrias e a identificao das caractersticas da prtica deliberativa que produz determinados tipos de resultados. O que foi possvel constatar com os estudos realizados sobre as IPs que, para uma avaliao da qualidade do processo deliberativo que ocorre em seu interior, a metodologia utilizada deve apreender as variaes nas dimenses relacionadas deliberao, s normas e aos fatores exgenos, uma vez que foi possvel identificar a interao e mutualidade desses aspectos para o sucesso ou a efetividade dessas instituies. Isso aponta para a complementaridade entre metodologia qualitativa e quantitativa e para a conjugao de diferentes tcnicas de pesquisa.
4. A poltica de atendimento criana e ao adolescente envolve desde a participao de polticas sociais setoriais consideradas bsicas (sade, educao e assistncia social), at servios especiais de preveno e atendimento mdico e psicossocial s vtimas de negligncia, maus-tratos, explorao, abuso, crueldade e opresso, alm de proteo jurdico-social (Estatuto da Criana e Adolescente, Artigos 86 e 87).
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Nas pesquisas desenvolvidas, foram encontrados conselhos caracterizados por uma confluncia positiva de desenhos institucionais, associativismo e projeto poltico governamental que refletem um processo participativo e deliberativo mais igualitrio, plural e pblico, cumprindo assim com suas promessas inclusivas. Tambm foram encontrados conselhos cujas caractersticas endgenas e exgenas distam muito dos casos supracitados e, assim, ainda no so capazes de transformar as expectativas, presentes na legislao e na mobilizao social que os criaram, em resultados satisfatrios do ponto de vista da democratizao das polticas pblicas. Assim, comparaes entre diferentes conselhos do nvel estadual e do nvel nacional, bem como comparaes entre IPs da mesma rea de poltica em diferentes nveis de governo podem ser relevantes para verificar se a escala interfere nos resultados de forma geral ou se apenas em algumas reas de polticas; se h caractersticas especficas em aspectos relacionados a normas e processos deliberativos, bem como se as variveis utilizadas para estudos no nvel municipal so aplicveis para os demais nveis. Tambm se apresenta como relevante ampliar a anlise para outras reas de polticas pblicas, como as de desenvolvimento urbano e meio ambiente, que possuem caractersticas bem distintas das polticas de cunho social analisadas at ento. Outro avano que pode ocorrer nas pesquisas de IPs no sentido de verificar a sua interao com outros espaos deliberativos que tratam da mesma poltica pblica e que constituem um complexo sistema em diferentes reas. Nesse sentido, a anlise do impacto das conferncias no processo deliberativo dos conselhos, da interao entre os conselhos e as comisses intergestoras e entre os conselhos e o Poder Legislativo podem ser caminhos promissores para melhor compreender as influncias mtuas, as similaridades e as diferenas entre esses espaos e os resultados deliberativos que produzem. O que se evidencia, a partir dos estudos j realizados e das possibilidades que foram elencadas anteriormente, que a complexidade da democracia brasileira, das suas instituies e das possveis interaes entre elas demandam estudos que busquem captar o seu carter complexo e possam verificar a qualidade dos processos e dos resultados que so produzidos.
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CAPTULO 21
SOBRE A ESTIMAO DE EFEITOS CAUSAIS: UMA NOTA METODOLGICA COM APLICAES PESQUISA SOBRE OS EFEITOS DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS
Acir Almeida
1 INTRODUO
As pesquisas sobre as instituies participativas (IPs) brasileiras esto passando por uma mudana significativa no seu foco e na sua natureza. Durante vrios anos, tais pesquisas consistiram quase que exclusivamente de estudos intensivos de um ou poucos casos, raramente com o objetivo declarado de se avaliar os efeitos daquelas instituies e incapazes de produzir resultados generalizveis. A rpida difuso de IPs ao longo da dcada de 2000 e entre os diferentes nveis de governo, no entanto, tem estimulado o surgimento de estudos com o objetivo explcito de produzir resultados generalizveis a respeito dos seus efeitos. Dentre tais estudos, existe um pequeno nmero que aplica mtodos quantitativos de anlise (BAIOCCHI et al., 2006; BIDERMAN; SILVA, 2007; BOULDING; WAMPLER, 2010; ZAMBONI, 2007). Em virtude de esses mtodos serem novidade na rea, pareceu oportuno aos editores deste livro discutir as suas possibilidades e limitaes. Tal foi o convite que recebi originalmente: escrever um captulo mostrando como mtodos quantitativos de anlise podem contribuir para fazer avanar a agenda de pesquisa sobre os efeitos causais das IPs no Brasil. Para tornar a discusso mais til aos pesquisadores nesse campo, alm de discutir as possibilidades e limitaes do mtodo quantitativo em geral, identificarei eventuais limitaes das aplicaes existentes na rea e, onde couber, proporei medidas para aprimorar tais aplicaes. No entanto, consultando a literatura para identificar as principais hipteses, os dados disponveis e as estratgias de estimao utilizadas, constatei que questes fundamentais relativas avaliao dos efeitos causais das IPs ainda no esto suficientemente resolvidas. Duas questes me pareceram particularmente relevantes. Primeiro, a definio da varivel de tratamento. Parece ser consenso entre os pesquisadores da rea que IPs do mesmo tipo apresentam configuraes diversas.
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Se isso verdade, ento a maneira usual de se operacionalizar a varivel de tratamento, na forma de varivel indicadora da existncia ou no da IP, inadequada e pode levar a erro. A outra questo a confuso terica a respeito dos efeitos de alguns fatores externos relevantes, que ora aparecem como explicaes alternativas e ora como condicionantes do efeito da IP. Tal confuso est presente no debate a respeito da influncia de variveis contextuais.1 A correta definio do modelo de causalidade essencial para se desenhar a pesquisa, pois afeta a interpretao dos resultados. Portanto, antes mesmo de se discutir mtodos de anlise, parece-me necessrio tornar claros os pressupostos e as condies a partir dos quais se deseja avaliar os efeitos causais das IPs, de maneira que as pesquisas possam produzir resultados vlidos e informativos. Diante desse quadro, entendo que minha contribuio alcanar pblico mais amplo e ser mais til aos pesquisadores da rea se ela se iniciar com uma apresentao dos fundamentos metodolgicos da estimao de efeitos causais. Este captulo comea, portanto, discutindo questes como o que um efeito causal, como mensur-lo, e quais as condies para se fazer inferncias causais vlidas.2 Em seguida, sero discutidas as potencialidades e as limitaes das estratgias quantitativas de anlise adotadas pelos pesquisadores da rea. Por fim, algumas limitaes sero identificadas e medidas remediadoras sero recomendadas.
2 O MODELO DE CAUSALIDADE DE RUBIN
Grande parte da atividade cientfica est voltada direta ou indiretamente para a avaliao de relaes de causalidade. O medicamento M faz melhorar a sade? O fertilizante F aumenta a produo agrcola? O sistema econmico S gera mais desenvolvimento socioeconmico? Em todos esses casos, pergunta-se se o resultado (sade, produo agrcola, desenvolvimento socioeconmico) ser diferente caso certo tratamento (o medicamento M, o fertilizante F, o sistema econmico S) seja aplicado. Alm de saber se o tratamento produz efeito, muitas vezes do interesse do pesquisador conhecer tambm a magnitude do efeito. Afinal, se existem custos associados produo e aplicao do tratamento, a deciso de arcar ou no com tais custos depende da magnitude do efeito (benefcio) esperado. No caso particular da agenda de pesquisa sobre as IPs, a pergunta de interesse se a adoo de certo tipo de IP oramento participativo (OP), conselho gestor, conferncia produzir efeito sobre algum resultado social ou poltico relevante e, se positivo, em que medida. Os resultados levados em conta pelas
1. Ver os captulos 10 de Wampler, 11 de Fonseca e 16 de Silva, neste volume. 2. Esses temas sero tratados aqui de forma apenas superficial. O leitor poder recorrer s referncias bibliogrficas fornecidas ao longo deste captulo para discusses mais detalhadas.
Sobre a estimao de efeitos causais: uma nota metodolgica com aplicaes...
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pesquisas mais recentes incluem o grau de desigualdade econmica, o nvel de pobreza, o nvel de gasto e o alcance das polticas sociais, o nvel de corrupo e a eficincia da gesto pblica, e dimenses da cidadania, como o empoderamento e o senso de pertencimento. Abstraindo-se por ora dos aspectos substantivos da relao de causalidade, diz-se que o tratamento T produz efeito sobre certo resultado Y se e somente se a manipulao de T altera Y. Mas como avaliar se essa relao de fato existe? Como avaliar a direo e a magnitude do efeito? Para responder a tais perguntas, esta seo apresenta o modelo contrafactual de causalidade proposto em Rubin (1974). Trata-se de um modelo matemtico simples, cuja principal vantagem est em tornar explcitos os pressupostos necessrios para se fazer inferncias causais vlidas. Suponha, a ttulo de convenincia analtica, que a varivel resposta Y contnua e que a varivel tratamento T possui apenas duas categorias, indicando se o tratamento foi aplicado ou no. Suponha ainda que todos os indivduos da populao relevante so passveis de receber o tratamento, e que os valores de Y em todo e qualquer indivduo, tenha ele recebido o tratamento ou no, independe do valor de Y observado em qualquer outro indivduo. Define-se, ento, o efeito do tratamento no indivduo i (di) como a diferena entre os valores de Yi com e sem o tratamento, a saber:
i YiT Yi ~T
(1)
onde YiT o valor de Yi quando o indivduo recebe o tratamento, e Yi ~T o valor de Yi quando ele no recebe. A rigor, a avaliao de di requer que os valores de YiT e Yi ~T sejam observados simultaneamente. Todavia, isso impossvel, pois em todo e qualquer momento o indivduo est em um e apenas um dos dois estados, isto , ele recebeu ou no o tratamento. Somente um daqueles valores observado; o outro, por implicao, seria observado caso a condio fosse outra. Isto o que se chama de contrafactual. Assim, quando o indivduo recebeu o tratamento, YiT o valor observado e Yi ~T o contrafactual (e vice-versa). Holland (1986, p. 947) chamou essa impossibilidade, de se observar o efeito causal, de problema fundamental da inferncia causal. Como, ento, avaliar o efeito do tratamento se apenas YiT ou Yi ~T (mas no ambos) pode ser observado para cada indivduo em cada momento? A soluo consiste em estimar di obtendo-se um valor observvel o mais prximo possvel do contrafactual, de maneira a substituir este por aquele. Existem duas estratgias analticas (e no excludentes) para se fazer isso. Pode-se substituir o contrafactual por
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uma observao do mesmo indivduo em tempo diferente (comparao longitudinal) ou por uma observao de outro indivduo, similar ao original, no mesmo tempo (comparao esttica). Vejamos a seguir a definio formal de cada uma dessas estratgias e os pressupostos necessrios para a validade de cada uma. 1) Comparao longitudinal. Nesse caso, para um mesmo indivduo, o valor observvel de Y ps-tratamento comparado com o valor observvel pr-tratamento, ou seja:
~T d i = YiT ,t 1 Yi ,t 0 , tal que t1 > t0
(2)
~T onde YiT ,t 1 o valor de Yi em t1, ou seja, aps a aplicao do tratamento, e Yi ,t 0 ~T o valor de Yi em t0, antes da aplicao do tratamento. Aqui, Yi ,t 0 usado como T estimativa do valor no observvel Yi ~ ,t 1 .
Para que se possa inferir di a partir de d i , dois pressupostos so necessrios: estabilidade temporal e transincia causal. Estabilidade temporal significa que nenhum outro fator que afeta Y, alm do tratamento em questo, tenha variado entre t0 e t1, o que implica que o valor da varivel resposta permaneceria inalterado no perodo caso o indivduo no recebesse o tratamento. Se esse pressuposto verdadeiro, ento ~T T Yi ~ ,t 0 igual a Yi ,t 1 . Transincia causal significa que nem a exposio do indivduo ao no tratamento (em t0) nem a mensurao da sua resposta ao no tratamento (em t0) afetam a resposta do indivduo exposio ao tratamento (em t1). Quando correto pressupor estabilidade temporal e transincia causal, vlido inferir di a partir de d i . Avaliar o efeito de uma IP com base em (2) implica restringir o estudo a apenas um municpio e observar uma varivel resposta que possa ser mensurada nos anos anteriores e posteriores adoo da IP , no mesmo municpio. O pressuposto de estabilidade temporal violado quando algum outro fator que afeta a varivel resposta varia entre os anos para os quais essa varivel foi mensurada. O risco de isso ocorrer aumenta na medida em que o efeito da IP sobre a varivel resposta no seja imediato (ou no seja notvel de imediato) e, por conseguinte, a medio ps-tratamento requeira observaes por vrios anos ou aps vrios anos. No me parece haver qualquer risco considervel de violao do pressuposto de transincia causal na avaliao do efeito de IPs. 2) Comparao esttica. Nesse caso, compara-se no mesmo tempo o valor de Y em um indivduo (i) que recebeu o tratamento com o valor de Y em outro indivduo (j), que no recebeu o tratamento. Defina-se o efeito apurado com base nesses valores como:
d i = YiT Y j~T , tal que i j
(3)
327
~T T onde Yi o valor de Y no indivduo que recebeu o tratamento e Y j o valor ~T de Y no indivduo que no recebeu. Na comparao esttica, Y j usado como estimativa de Yi ~T . A validade da estratgia de se usar d i para se inferir di depende do pressuposto de que os indivduos so homogneos, no sentido de eles no diferirem com relao a fatores outros (que no o tratamento) que afetam Y. ~T Quando esse pressuposto verdadeiro, pode-se afirmar que Y j igual a Yi ~T e, portanto, que vlido inferir di a partir de d i .
Diante do exposto, estimar o efeito de uma IP com base em (3) requer a mensurao da mesma varivel resposta em dois municpios, um no qual a IP exista e outro no qual ela no exista, e no mesmo perodo de tempo. O pressuposto de homogeneidade violado quando os municpios so diferentes em relao a algum outro fator que afeta a varivel resposta.
3 O PROBLEMA DA HETEROGENEIDADE
Os pressupostos de estabilidade temporal e de homogeneidade expressam a mesma ideia: os sujeitos que so comparados (pontos no tempo, indivduos etc.) precisam ser homogneos exceto quanto exposio ao tratamento. Se algum outro fator que afeta a varivel resposta variar entre os sujeitos da anlise, ento o efeito observado do tratamento ser diferente do verdadeiro. Suponha que certa varivel X afeta a varivel resposta Y. Se os sujeitos da anlise no forem homogneos em relao a X, ento parte do efeito observado do tratamento sobre Y se confundir com o efeito de X sobre Y. Os fatores cujos efeitos se confundem com o do tratamento so chamados de confounds. A literatura sobre o impacto do OP, por exemplo, destaca dois confounds: o controle da prefeitura pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e o nvel de riqueza do municpio. Essas duas variveis tendem a afetar positivamente o nvel de bem-estar do municpio, no primeiro caso porque o PT prioriza a ampliao de polticas sociais e, no segundo, pela relao bvia entre riqueza e bem-estar. Por outro lado, existe forte evidncia de que elas tambm afetam positivamente a adoo do OP pelo municpio. Ento, a eventual observao de uma correlao bivariada entre a existncia de OP e maior nvel de bem-estar seria insuficiente para se inferir uma relao causal pelo fato de existirem pelo menos duas explicaes alternativas: a prefeitura controlada pelo PT ou o municpio tem nvel relativamente mais elevado de riqueza. Assim, qualquer anlise do efeito do OP sobre o nvel de bemestar precisa controlar por aqueles dois fatores. O problema que, na prtica, nunca se pode afirmar com certeza que todos os confounds so observados pelo pesquisador. Se, por um lado, os principais fatores que afetam a varivel resposta podem eventualmente ser identificados, por outro, no razovel supor que se possam observar todos os fatores que condicionam o
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valor da varivel resposta em todo e qualquer sujeito da anlise e a todo e qualquer tempo. Isso implica que mesmo que a diferena de tempo na anlise longitudinal seja curta, e mesmo que os indivduos da anlise esttica sejam muito parecidos, no h como garantir que nenhum fator relevante no varia junto com o tratamento.3 A soluo ideal para se eliminar confounds a comparao das mdias de Y entre dois grupos da populao, um de indivduos submetidos ao tratamento e outro de indivduos no submetidos ao tratamento, sendo a composio desses grupos definida aleatoriamente. Quando o tratamento aplicado aleatoriamente aos indivduos, de forma que cada um deles tenha a mesma probabilidade de receb-lo, pode-se afirmar que os dois grupos resultantes (com e sem o tratamento) so probabilisticamente homogneos, exceto pela exposio ao tratamento. Em outras palavras, pode-se afirmar que nenhum dos demais fatores que afetam a varivel resposta varia sistematicamente entre os grupos e, portanto, que nenhum varia sistematicamente com o tratamento.4 Suponha que os indivduos de uma populao numerosa sejam distribudos aleatoriamente entre dois grupos, I e J, e o tratamento, aplicado em todos os indivduos do grupo I e somente neles. Chame-se I de grupo de tratamento e J de grupo de controle, sendo esta a base de comparao para se avaliar o efeito do tratamento. Denomine-se o efeito mdio do tratamento a diferena entre a mdia de Y no grupo de tratamento e a mdia de Y no grupo de controle, ou seja:
d I = Y IT Y J~T
(4)
onde Y IT a mdia de Y entre os indivduos do grupo de tratamento, e Y J~T a mdia de Y entre os indivduos do grupo de controle. A distribuio aleatria dos indivduos entre os grupos garante que o valor observvel Y J~T praticamente igual ao valor no observvel Y I~T . A estabilidade temporal pode ser obtida conjugando-se a comparao longitudinal com a esttica. Nesse caso, utiliza-se a diferena longitudinal observada no grupo de controle como medida do efeito total de outros fatores sobre Y. Subtraindo-se essa diferena da diferena longitudinal observada no grupo de tratamento, isola-se o efeito do tratamento. Em termos formais:
~T ~T ~T d I = Y IT ,t 1 Y I ,t 0 (Y J ,t 1 Y J ,t 0 ) , tal que t1 > t0
(5)
3. Pode-se dizer que a importncia dessas questes bastante reduzida quando o efeito analisado ocorre imediatamente aplicao do tratamento e suficientemente forte para ser notado. Mas, em geral, os efeitos causais que motivam os pesquisadores raramente apresentam alguma dessas caractersticas. 4. Para uma discusso mais detalhada (e clssica) a respeito das possibilidades e limitaes de desenhos de pesquisa que utilizam a aleatorizao, ver Campbell e Stanley (1963).
329
T ~T onde Y I ,t 1 Y I ,t 0 a diferena observada na mdia de Y no grupo de tratamento, antes e depois da aplicao do tratamento, e Y JT,t 1 Y J~,T t 0 a diferena observada na mdia de Y no grupo de controle, antes e depois de o grupo I receber o tratamento.
A aleatorizao da aplicao do tratamento implica mudana do foco de anlise, do efeito do tratamento no indivduo (di) para o seu efeito mdio na populao ( ). Em termos substantivos, essa mudana de foco pode ser facilmente justificada pesquisadores geralmente esto interessados no efeito sistemtico do tratamento e no nas suas manifestaes particulares. Em termos analticos, isso equivale a pressupor que o efeito individual do tratamento composto por uma parte sistemtica um desvio, e que nulo no conjunto da populao. Formalmente:
i + i
(6a)
=0
(6b)
onde ei o desvio do efeito mdio do tratamento no indivduo i. Do ponto de vista substantivo, pode-se considerar que e reflete mltiplos confounds idiossincrticos que, quando tomados em conjunto, no produzem nenhum efeito sistemtico. Isso equivale a pressupor que parte da variao observada do efeito aleatria, ou seja, que existe um componente de incerteza na manifestao do efeito caso a caso. Como veremos na seo 4, para que se possa inferir o efeito sistemtico necessrio separ-lo do componente aleatrio ei.
4 O PROBLEMA DO ERRO DE AMOSTRAGEM
Inferncias so geralmente feitas com base em amostras em vez de em populaes.5 Sempre que a amostra no selecionada de forma aleatria, existe o risco de ela no ser representativa da populao de interesse, isto , de ela ser enviesada. Isso significa que as estimativas produzidas com base na amostra sero sistematicamente erradas. No caso da estimao de efeito causal, a amostra ser enviesada sempre que a regra de seleo dos casos estiver relacionada com a varivel resposta, fazendo com que a distribuio dos valores dessa ltima na amostra seja diferente da sua distribuio na populao. A ttulo de ilustrao, suponha que se deseja estimar o efeito do uso do cinto de segurana sobre a probabilidade de morte em acidentes automobilsticos, com base
5. Na verdade, na teoria da inferncia estatstica a populao dos valores possveis de uma varivel um conjunto terico. Todo conjunto de valores observado considerado uma amostra, por maior que seja.
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em observaes de acidentes que produziram pelo menos uma vtima fatal. Nesse caso, a incluso ou no de uma observao na amostra claramente depende da varivel resposta da anlise, da ocorrncia ou no de morte. Supondo ser verdade que o uso do cinto reduz a probabilidade de morte, ento o efeito estimado com base na amostra de acidentes fatais ser menor que o verdadeiro. Note-se que o vis de seleo pode ser decorrncia da regra de seleo adotada pelo pesquisador (se as observaes de acidentes no fatais forem ignoradas mesmo estando disponveis) ou dos prprios dados (se as observaes de acidentes no fatais no estiverem disponveis).6 Nos estudos sobre os efeitos das IPs, o vis de seleo foi um problema frequente em vrios estudos da primeira gerao, que concentraram as suas anlises em casos considerados de sucesso, o que nada mais do que selecionar com base na varivel resposta. Os estudos quantitativos mais recentes, baseados em grandes amostras de municpios, no selecionam pela varivel dependente e, portanto, no apresentam o mesmo problema. Mesmo os estudos recentes baseados em amostras pequenas, como a anlise do efeito do OP sobre o empoderamento (BAIOCCHI et al., 2006) e sobre o nvel de corrupo (ZAMBONI, 2007), eliminaram aquele risco ao adotarem estratgias de anlise que no selecionam pela varivel resposta.7 A no ser quando o vis gerado pelos prprios dados, para se eliminar o risco de vis de seleo basta selecionar aleatoriamente uma amostra suficientemente grande da populao. Mas, mesmo nesse caso, a estimativa do efeito no estar totalmente livre de erro de amostragem. Como, por pressuposto, o efeito causal tem componente aleatrio equao (6a) , o fato de no se usar as informaes de toda a populao para se calcul-lo suficiente para se pressupor que qualquer estimativa particular apresentar erro de amostragem, porm, no caso, de natureza aleatria. Embora esse erro no possa ser calculado para nenhuma estimativa em particular, pois no se conhece o efeito na populao, ele pode ser estimado com base em alguns resultados da teoria da inferncia estatstica. O erro de amostragem aleatrio pode ser estimado lanando-se mo de trs resultados da teoria da inferncia estatstica que fazem parte do chamado Teorema do Limite Central.8 O primeiro que em amostras aleatrias suficientemente grandes a estimativa do efeito equivale em expectativa ao valor verdadeiro do efeito, ou seja, a estimativa no apresenta erro sistemtico. Por em expectativa entenda-se a mdia (terica) de todas as estimativas apuradas com base em cada
6. A respeito de vis de seleo da amostra, ver Winship e Mare (1992). 7. Embora Baiocchi et al. (2006, p. 100) e Biderman e Silva (2007, p. 17) sugiram haver risco de vis de seleo na estimao do efeito do OP, na verdade eles esto se referindo a vis de confound no observado. 8. Sobre o Teorema, em particular, e o controle do erro amostral, em geral, ver qualquer livro introdutrio de estatstica inferencial.
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uma das amostras aleatrias possveis de mesmo tamanho. Isso significa que, no obstante a estimativa de uma amostra particular apresentar erro, quando a amostra selecionada aleatoriamente aquele erro igual a zero em amostras repetidas e, por isso, ele pode ser considerado aleatrio. Nesse sentido, o erro de amostragem aleatrio apenas tem consequncia para a preciso com que se pode estimar o efeito, sendo a preciso to maior quanto menor for aquele erro. O segundo resultado que a varincia do erro de amostragem aleatrio pode ser calculada com base no tamanho da amostra e na varincia populacional (que, por sua vez, pode ser estimada a partir da amostra), sendo funo crescente desta e decrescente daquele. Assim, uma forma de se reduzir o erro de amostragem, isto , de se aumentar a preciso da estimativa do efeito, aumentar o tamanho da amostra. O terceiro resultado que a distribuio das estimativas apuradas com base em cada uma das amostras aleatrias possveis do mesmo tamanho aproxima-se da distribuio Normal conforme o tamanho da amostra aumenta. Este resultado, com os dois anteriormente citados, nos permite calcular uma medida da confiana com que se pode afirmar que o erro de amostragem tem certo valor mximo, dado o tamanho da amostra. O nvel de confiana C expressa a frequncia relativa com que se espera que o efeito verdadeiro esteja no intervalo definido pelo valor do efeito estimado d mais ou menos o erro de estimao e. Formalmente:
Pr d e d + e = C , tal que 0 < C < 1
(7)
onde d a estimativa do efeito . A equao (7) equivale afirmao de que em conjunto de testes realizados sob as mesmas condies, em (C x 100)% deles o efeito do tratamento sobre Y estaria entre d e e d + e . Note-se que, para o mesmo desenho de pesquisa (particularmente o mesmo tamanho de amostra), existe um trade-off entre o grau de confiana e a preciso da inferncia que se deseja fazer para aumentar C necessrio aumentar e, e vice-versa. Em pesquisa social, um grau de confiana de pelo menos 95% considerado necessrio e suficiente. Enfim, a partir do tamanho da amostra, de uma estimativa da varincia da populao e do nvel de confiana escolhido pelo pesquisador, pode-se estimar o erro mximo decorrente do simples fato de se estar usando uma amostra. Esta informao necessria para que o pesquisador possa rejeitar a hiptese de que o efeito observado numa amostra particular reflete mero erro de amostragem. Mtodos quantitativos de anlise produzem as informaes necessrias para tanto.
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5 INFERNCIA CAUSAL A PARTIR DE DADOS OBSERVACIONAIS
Nas sees anteriores, procurei mostrar que riscos importantes na avaliao de efeitos causais so eliminados quando o pesquisador pode lanar mo do recurso da aleatorizao, tanto na seleo da amostra como na submisso dos indivduos da amostra ao tratamento. Todavia, raramente em pesquisa social o pesquisador tem a opo de utilizar aquele recurso. A condio dominante em pesquisa social a utilizao de dados observacionais, isto , dados que o pesquisador observa no sistema social, sem poder exercer controle direto, seja sobre o processo de seleo dos indivduos seja sobre a aplicao do tratamento. Esta ausncia de controle direto implica srias ameaas validade das inferncias causais, devido tanto possibilidade de haver confounds no observados quanto possibilidade de haver vis na seleo da amostra. Qualquer que seja a metodologia empregada para a estimao dos efeitos causais das IPs, ela no deve ignorar nenhum daqueles dois problemas, sob o risco de se fazer inferncias incorretas. Nesta seo, dois mtodos quantitativos para a estimao de efeitos causais a partir de dados observacionais so discutidos: a regresso estatstica e o matching. A regresso estatstica sem dvida o mtodo mais usado nas cincias sociais. O matching, embora pouco utilizado, tem recebido a ateno dos pesquisadores que procuram estimar os efeitos de IPs.9
5.1 Regresso estatstica
Regresso estatstica a denominao genrica do conjunto de tcnicas de estimao do efeito de uma varivel (no caso, o tratamento T) sobre outra (a varivel resposta Y). A aplicao da regresso requer a representao do processo de gerao dos dados por meio de um modelo estatstico. De forma geral, modelos estatsticos pressupem que os valores da varivel resposta so funo de um conjunto de condicionantes sistemticos e de um erro aleatrio tal como a representao do efeito individual do tratamento, em (6a). Existe uma infinidade de maneiras de se expressar matematicamente aquela funo. A forma mais simples possvel, chamada de regresso linear, expressa a varivel resposta Y como a soma daqueles fatores, tal como segue:
Yi = 0 + 1 X 1i + ... + k X ki + Ti + i i ~ N (0, 2 )
(8a) (8b)
9. Uma discusso mais abrangente sobre os mtodos quantitativos de estimao de efeitos causais com base em dados observacionais pode ser encontrada em Winship e Morgan (1999).
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O componente sistemtico inclui, alm do tratamento (T) e do seu efeito mdio ( ), quantidade k de variveis de controle (X) e seus respectivos efeitos mdios (b) mais um termo constante (b0). O componente aleatrio o erro (ei) que, no caso mais simples, pressupe-se ter distribuio Normal com mdia igual a zero e varincia positiva e constante s2. A regresso estima cada um dos efeitos (b1, ..., bk e ) expurgando-se as eventuais correlaes entre a respectiva varivel e cada uma das demais variveis do lado direito da equao. Isso faz com que cada estimativa resultante possa ser interpretada como o efeito da respectiva varivel sobre a mdia condicional de Y quando todas as demais variveis includas na anlise so mantidas constantes. Com relao estimao do efeito do tratamento, manter as demais k variveis constantes equivale a tornar os grupos de tratamento e de controle homogneos em termos daquelas variveis. Pode-se, assim, afirmar que o efeito do tratamento estimado via regresso estatstica no contm erro de estimao decorrente de violao do pressuposto de homogeneidade no que diz respeito s demais variveis includas no modelo. Alm das estimativas dos efeitos, a regresso calcula tambm as suas respectivas varincias. Essas informaes com os pressupostos a respeito da distribuio do componente aleatrio permitem ao pesquisador quantificar o nvel de incerteza daquelas estimativas e, assim, rejeitar ou no a hiptese alternativa de que o efeito observado decorre na verdade de erro amostral, isto , que ele fruto de mero acaso. No caso especfico da regresso linear, o seu mtodo de estimao gera estimativas dos efeitos que so no enviesadas (isto , elas tm mdia terica igual ao valor verdadeiro) e mais precisas que qualquer outra estimativa no enviesada, quando os seguintes pressupostos so vlidos: o componente sistemtico do modelo est corretamente especificado, o erro aleatrio tem varincia constante e independente entre os indivduos da amostra.10 verdade que alguns desses pressupostos no se sustentam em muitas situaes. Na maior parte das vezes, isso pode ser testado indiretamente, a partir da amostra. Em todo caso, existem vrios outros modelos de regresso, mais apropriados para lidar com dados para os quais os pressupostos clssicos do modelo linear no se aplicam. A regresso estatstica permite testar a existncia de confounds no observados. Suponha que Z seja uma varivel confound no observada pelo pesquisador. Omitir Z equivale a trat-la como parte do erro aleatrio e e, dada a relao entre Z e T, o erro ter relao com T. A existncia de tal relao pode ser testada indiretamente,
10. O leitor atento ter notado a omisso do pressuposto de que nenhuma das variveis do lado direito da equao apresenta erro de mensurao. Tal omisso deliberada e justifica-se pelo fato de a violao daquele pressuposto equivaler a problema de especificao incorreta do componente sistemtico do modelo.
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observando-se o comportamento dos resduos da regresso estimada (a diferena entre o valor observado de Y e o valor previsto de Y com base no modelo e na amostra) como funo de T. Se o comportamento for aleatrio, pode-se concluir que a estimativa do efeito do tratamento no contm erro decorrente de confounds no observados.11 A regresso foi o mtodo utilizado por Boulding e Wampler (2010) para avaliar o efeito do OP nos municpios com pelo menos 100 mil habitantes. Os autores estimaram regresses lineares para fazer uma comparao esttica da mudana observada entre os anos 1991 e 2000 em um conjunto de variveis de bem-estar social, controlando pelo nvel inicial daquelas variveis e por outros fatores potencialmente relevantes, incluindo se a prefeitura era controlada pelo PT e o tamanho do oramento municipal. Biderman e Silva (2007) realizam anlise semelhante do efeito do OP sobre os nveis de variveis sociais e de finanas municipais, porm com base numa amostra mais ampla, que inclui observaes relativas a quatro anos (1992, 1996, 2000 e 2004). Ambos os estudos encontraram poucos resultados favorveis tese de que o OP produz melhoras significativas no bem-estar e na gesto pblica. Infelizmente, em nenhum dos estudos os autores informam se testaram a existncia de possvel vis decorrente da omisso de confounds no observados.
5.2 Matching
O matching consiste basicamente na seleo de uma subamostra dos grupos de tratamento e de controle de maneira a minimizar as diferenas entre esses grupos quanto distribuio de confounds observados. Para cada indivduo do grupo de tratamento, o pesquisador seleciona um ou mais indivduos do grupo de controle que apresentam a maior semelhana possvel com aquele em termos dos valores dos confounds observados. A nova amostra resultante , portanto, o mais prximo que se pode chegar do ideal de aleatorizao da aplicao do tratamento.12 Existem vrios mtodos para se identificar matches, cada um com uma mtrica diferente, embora todas necessariamente baseadas nos confounds (Xs) identificados na equao (8a). Se a quantidade de confounds pequena e eles tm pequeno nmero de categorias (por exemplo, regio e partido do prefeito), ento relativamente fcil identificar matches que sejam iguais em termos de cada confound. Todavia, esse procedimento se torna muito complicado quando os confounds so em nmero razovel e pelo menos alguns deles so medidas contnuas. A soluo
11. Mas o inverso no necessariamente verdade da constatao de que o resduo tem relao sistemtica com T, no se pode concluir que existe algum confound no observado. A razo que outros problemas podem gerar aquele padro. 12. Para uma discusso detalhada sobre o matching, ver Stuart e Rubin (2007).
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mais usual nesses casos a reduo dos confounds a uma nica medida contnua, chamada de escore de propenso (EP). O EP de cada indivduo da amostra a probabilidade de ele receber o tratamento, definida em funo dos confounds observados. Essa probabilidade pode ser estimada a partir dos dados por meio de uma regresso logstica na qual a varivel dependente o recebimento do tratamento. Note-se que a varivel resposta no includa em nenhum momento desse processo. Uma vez estimado o EP de cada indivduo da amostra, para cada indivduo do grupo de tratamento so identificados os indivduos do grupo de controle cujos EPs so os mais prximos do daquele. O nmero de matches de controle no afeta o valor da estimativa, mas a preciso desta aumenta com aquele nmero. Portanto, embora o pesquisador possa selecionar apenas um match de controle (matched pairs), aconselhvel que ele faa uso de todos os possveis, especialmente quando a amostra de matches no for grande. Existem vrias tcnicas para se definir mais prximo. Em todo caso, o objetivo ltimo do matching produzir uma subamostra que minimize as diferenas entre os grupos de controle e de tratamento, de maneira que para cada valor do EP a distribuio dos confounds (X) que definem o escore seja a mesma entre aqueles grupos. Fazer uma avaliao do grau de similaridade da distribuio de cada X entre os grupos aps o matching e reportar os resultados altamente recomendvel. Como dificilmente os matches so exatos, e tendo em vista que algumas variveis independentes podem ter efeitos muito maiores que as demais, Ho et al. (2007, p. 223) aconselham estimar a regresso (8a) com base na subamostra de matches. O efeito estimado ter ento menor risco de erro e tender a ser mais preciso que o estimado com base na amostra original. O menor risco de erro decorre de a regresso com base na amostra de matches depender menos da especificao do modelo. Na regresso, a validade do pressuposto de homogeneidade entre os grupos de controle e de tratamento depende no apenas de se incluir os confounds no modelo, mas tambm das premissas de como cada um deles se relaciona com a varivel resposta. Como a amostra de matches a mais homognea possvel, dados os confounds observados, as estimativas da regresso com base naquela amostra so menos sensveis a especificaes alternativas.13 J a maior preciso do efeito estimado do tratamento na amostra de matches decorre de o matching praticamente eliminar a covarincia entre o tratamento e os confounds observados, covarincia esta que a regresso incorpora no cmputo da varincia da estimativa do efeito.
13. verdade que o matching tambm requer um conjunto de premissas a respeito da especificao do modelo do EP. Mas, nesse caso, a importncia substantiva das premissas menor, pois o objetivo principal no chegar ao modelo correto do EP, e sim minimizar a heterogeneidade entre os grupos de controle e de tratamento.
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Uma limitao prtica importante do matching que pode ocorrer de um nmero razovel de observaes do grupo de tratamento no ter matches suficientemente bons. Nesse caso, o pesquisador pode ser obrigado a excluir tais observaes. Como essa excluso no aleatria, provvel que a nova amostra seja enviesada. Mesmo que no o seja, a subamostra de matches pode ser muito pequena, implicando perda de eficincia. O matching foi utilizado em Baiocchi et al. (2006) para avaliar o efeito do OP sobre o empoderamento dos cidados e o nvel de pobreza, e em Zamboni (2007) para analisar o efeito daquela instituio sobre o nvel de corrupo. A anlise do efeito sobre o nvel de empoderamento baseou-se numa amostra de cinco pares (matched pairs) de municpios, cada um com dois pontos no tempo (1997 e 2000). A seleo dos pares foi feita de maneira a minimizar diferenas em termos do tamanho do apoio eleitoral do PT, regio, tamanho populacional e nvel de prosperidade. Os resultados sugerem que os municpios com OP experimentaram substancial aumento no empoderamento, relativamente aos sem OP. A anlise do efeito sobre a mudana no nvel de pobreza entre 1991 e 2000 baseou-se aparentemente na totalidade dos municpios (full matching), com matches definidos aparentemente com base nas mesmas variveis. Essa anlise revelou que os municpios com OP tiveram desempenho substantiva e significativamente melhor na reduo da pobreza que os demais municpios, quando se controla pelo nvel de pobreza inicial. Para avaliar o efeito do OP sobre o nvel de corrupo, Zamboni selecionou dez pares de municpios a partir de uma amostra aleatria de 561 municpios, na qual 16 tinham OP. Os pares foram formados de maneira a minimizar as diferenas de tamanho do comparecimento eleitoral, presena de um juiz, nmero de servidores pblicos, salrio mdio dos servidores, taxa de analfabetismo, porcentagem da populao com pelo menos 11 anos de escola, e renda per capita. O nvel de corrupo de cada municpio foi mensurado com base nos relatrios de auditoria da Controladoria-Geral da Unio (CGU) relativos ao perodo 20012004. Com a ressalva de que no existe um critrio bem definido para se medir o nvel de corrupo com base naqueles relatrios, e que os resultados variam de acordo com o critrio adotado, o autor conclui que a presena do OP o fator que tem a relao mais forte e clara com o desempenho relativamente melhor do indicador de governana (ZAMBONI, p. 33). Existem algumas limitaes nas aplicaes do mtodo feitas por Baiocchi et al. e Zamboni. Nenhum dos estudos avalia a distribuio das variveis independentes entre os grupos de tratamento e de controle na amostra de matches. Baiocchi et al. no discutem os passos da sua aplicao do mtodo na avaliao do efeito sobre a pobreza, limitando-se a apresentar os resultados. Nas anlises dos efeitos sobre o empoderamento e sobre a corrupo, o nmero de matches
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simplesmente muito pequeno e, dada a variao observada nas variveis de resposta, no possvel concluir com razovel confiana que os efeitos observados no decorrem simplesmente do acaso.
6 RECOMENDAES
Antes mesmo de se fazer recomendaes a respeito dos mtodos de anlise e das suas aplicaes, existem duas questes metodolgicas importantes e que ainda no foram resolvidas pela literatura. A primeira a falta de uma caracterizao precisa da IP cujo efeito se deseja estimar. A segunda a confuso terica a respeito de alguns fatores externos relevantes, identificados genericamente como condicionantes contextuais dos efeitos da IP. Ambas as questes foram o objeto das discusses dos captulos das partes I e II deste livro. Trata-se de aspectos fundamentais que influenciam o desenho da pesquisa e, como tais, afetam a interpretao dos resultados, para no dizer a sua validade. 1) Identificar as diferentes configuraes da IP cujo efeito se deseja estimar. Parece haver consenso entre os pesquisadores da rea de que existem diferenas potencialmente relevantes entre IPs, mesmo quando elas so do mesmo tipo.14 Isso levanta a suspeita de que a varivel tratamento tem sido mensurada com erro. Como, nesse caso, o erro de mensurao implica vis de atenuao da estimativa do efeito, existe razo para crer que as pesquisas existentes subestimam o efeito das IPs. Para se ter ideia do porqu da atenuao, suponha que existam duas configuraes distintas de OP e que elas no podem ser adotadas simultaneamente. Suponha ainda que, para uma mesma varivel resposta, cada configurao produz um efeito diferente. Ento, um desenho de pesquisa cuja nica falha seja ignorar a distino entre aquelas configuraes produzir uma estimativa do efeito do OP igual mdia dos efeitos verdadeiros, ponderada pela frequncia de cada uma das configuraes na amostra. Quanto maior a incidncia relativa da configurao de menor efeito, menor o efeito total estimado. Portanto, ao ignorar as diferentes formas de manifestao de uma mesma IP, o pesquisador pode acabar aceitando a hiptese de efeito nulo da IP mesmo quando uma das suas configuraes produz efeito significativo. Note-se que a falta de uma caracterizao precisa do tratamento no problema apenas metodolgico, mas tambm substantivo. Tal caracterizao necessria para informar os gestores municipais a respeito das configuraes institucionais existentes, alm do efeito esperado de cada uma delas.
14. A respeito, ver os captulos 9 de Cortes e 16 de Silva.
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2) Incorporar corretamente ao desenho da pesquisa eventuais condicionantes do efeito da IP. Vrios autores argumentam que se deve levar em conta o contexto no qual as IPs funcionam na avaliao dos efeitos destas, embora eles no sejam explcitos a respeito de como isso deve ser feito no desenho de pesquisa.15 Por variveis de contexto em princpio podem-se entender duas coisas: variveis que afetam a varivel resposta e cujos efeitos podem se confundir com o do tratamento, e variveis que condicionam o efeito do tratamento. As variveis do primeiro grupo so as chamadas confounds, cuja incorporao ao desenho da pesquisa foi extensamente discutida ao longo deste captulo. As variveis do segundo grupo so chamadas de moderadoras. Uma varivel Z chamada de moderadora quando o efeito do tratamento varia de acordo com os valores de Z. As figuras 1A e 1B ilustram, respectivamente, as relaes causais que fazem de Z varivel confound e varivel moderadora do efeito do tratamento.
Tal como no caso de erro de mensurao na varivel tratamento, ignorar uma varivel moderadora leva subestimao do efeito do tratamento. Isso porque, como o efeito do tratamento varia em Z, pode ser o caso de os valores de Z, para os quais aquele efeito menor, serem mais frequentes na populao, de maneira que o resultado, ignorando-se a relao de moderao, pode levar o pesquisador a aceitar a hiptese de efeito nulo do tratamento quando tal efeito significativo para alguns valores de Z. Para se avaliar corretamente o efeito do tratamento (T) quando ele moderado por outra varivel (Z) deve-se estimar aquele efeito para todos os valores
15. Ver os captulos 10 de Wampler, 11 de Fonseca e 16 de Silva, .
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desta ltima. Suponha, por exemplo, que Z seja uma varivel binria que indique a presena (Z = 1) ou ausncia (Z = 0) de certo fator contextual e que a hiptese a respeito da relao de moderao seja que T tem efeito sobre Y se e somente se Z est presente. Assim, o desenho de pesquisa deve testar o efeito de T sob duas condies distintas, quando Z = 0 e quando Z = 1. Na equao de regresso (8a), isso deve ser feito por meio da incluso do produto entre T e Z, alm de cada uma dessas variveis isoladamente, como no modelo (9):
Yi = 0 + 1 X 1i + ... + k X ki + Z Z i + T Ti + TZTi Z i + i
(9)
onde Ti Zi o produto entre Ti e Zi , T o efeito de T quando Zi = 0; e T + TZ Z i o efeito de T quando Z i 0 . Note-se que essa ltima expresso no requer que Z seja binria.16 O exemplo mais claro de varivel moderadora na literatura sobre os efeitos das IPs est em Boulding e Wampler (2010, p. 126, traduo livre), onde se postula que sem os recursos [oramentrios] para se prover servios de forma bem-sucedida, espera-se que esses programas [o oramento participativo] tenham poucos efeitos mensurveis sobre o bem-estar social. A hiptese dos autores que o efeito do OP (T) sobre o bem-estar social (Y) condicionado pela quantidade de recursos oramentrios (Z). Todavia, no modelo por eles estimado, a quantidade de recursos oramentrios tratada como varivel confound e no como moderadora. Isto , os autores incluem Zi no modelo de regresso, mas omitem TiZi. Se a relao postulada pelos autores est correta, e como expliquei antes, a omisso de TiZi aumenta o risco de se aceitar incorretamente a hiptese de inexistncia de efeito da IP. A regresso e o matching so usados com maior eficcia como complementos, no como mtodos alternativos de anlise. Por isso, com relao aplicao desses mtodos, eu recomendo: 3) Estimar o modelo de regresso na amostra original e na de matches. Assim, pode-se testar a robustez dos resultados da regresso na amostra original como foi feito em Boulding e Wampler (2010) e evitar vis decorrente de eventuais diferenas remanescentes entre os grupos de tratamento e de controle na amostra de matches. 4) Testar a existncia de vis de confound no observado na regresso estimada com base na amostra de matches. Isso pode ser feito por meio
16. Para uma excelente discusso a respeito da modelagem, teste e interpretao de efeitos causais condicionados por outras variveis, ver Brambor, Clark e Golder (2006).
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do Regression Equation Specification Error Test (RESET) de Ramsey.17 O RESET testa a existncia de erro de especificao, que pode ocorrer devido forma funcional incorreta ou omisso de varivel relevante. Como os resultados da regresso com base na amostra de matches so menos sensveis a erros de forma funcional, o resultado do teste nessa amostra pode ser interpretado como um teste de vis de confound no observado. 5) Avaliar a existncia de diferenas na distribuio dos confounds observados entre os grupos da amostra de matches. Ho et al. (2007, p. 221-222) sugerem fazer aquela avaliao por meio de um grfico quantil-quantil do EP. Deseja-se que o procedimento de matching, qualquer que seja ele, minimize aquelas diferenas. 6) Explicar todos os passos da anlise. Isso necessrio no apenas para que se possa avaliar os procedimentos e as decises do pesquisador, mas tambm para se fazer futuras replicaes. As anlises de Baiocchi et al. (2006, p. 112-120), Biderman e Silva (2007) e Boulding e Wampler (2010, sec. 6-d) no esto suficientemente descritas nem explicadas. 7) Testar diferentes implicaes observveis da teoria. importante frisar que as inferncias feitas com base tanto na regresso como no matching so condicionadas aos confounds observados. Como sempre existe a possibilidade de haver confounds no observados, as inferncias feitas a partir de anlises especficas devem ser consideradas temporrias. Por outro lado, quanto mais implicaes diferentes da teoria encontrarem apoio nos dados, maior ser a segurana com que poderemos afirmar que um efeito especfico observado reflete a relao causal postulada pela teoria. Em certa medida, essa ltima recomendao vai ao encontro da feita por Lavalle em seu captulo neste livro, qual seja, de se priorizar temporariamente a avaliao dos efeitos imediatos das IPs, em detrimento dos seus efeitos mais remotos, isto , aqueles sobre os resultados das polticas pblicas. Pode-se pensar o efeito imediato como uma das relaes causais intermedirias que compem o efeito remoto e, por extenso, como uma implicao observvel da teoria. Assim, no s a elucidao da cadeia de efeitos imediatos que compem certo efeito remoto, como tambm o teste emprico daqueles efeitos so recomendveis para se atestar com maior confiana a existncia do efeito remoto observado.
17. O teste est disponvel em quase todos os softwares economtricos.
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7 RESUMO E CONSIDERAES FINAIS
Este captulo teve como objetivo fornecer informaes e recomendaes teis aos pesquisadores que se dedicam a estimar os efeitos causais das IPs brasileiras. Com base na abordagem contrafactual de causalidade, foram identificados os pressupostos a partir dos quais inferncias causais vlidas podem ser feitas. Os desenhos de pesquisa baseados em aleatorizao foram usados como tipos ideais para se identificar as principais limitaes metodolgicas de pesquisas baseadas em dados observacionais, em particular as pesquisas sobre os efeitos das IPs. Discutiram-se as potencialidades e limitaes de dois mtodos quantitativos para a estimao de efeitos causais a partir de dados observacionais, a regresso linear e o matching, defendendo-se o seu uso como ferramentas de anlise complementares. A impossibilidade prtica de se fazer uso da aleatorizao na aplicao do tratamento torna as inferncias causais das pesquisas sociais muito mais frgeis, pois sempre se pode apontar uma teoria rival plausvel que no foi descartada pela pesquisa. Isso no significa, porm, que os pesquisadores sociais devam procurar tornar os seus desenhos de pesquisa mais experimentais. Alternativamente, eles podem (e devem) elaborar teorias mais convincentes, especificando com mais detalhes os nexos causais do efeito postulado e, assim, reduzir a plausibilidade de teorias rivais. Eles tambm podem (e devem) testar diferentes implicaes observveis das suas teorias, de maneira a aumentar a quantidade da evidncia em favor do efeito causal investigado. Mtodos quantitativos de anlise so ferramentas muito teis para o esforo de avaliao de efeitos causais, porque permitem tanto analisar de forma sistemtica quantidades relativamente grandes de dados como testar com maior preciso a existncia do efeito controlando-se por vrias hipteses rivais, entre elas a de que o efeito observado decorrncia do acaso. Reconhecer isso no significa afirmar que a produo de estimativas quantitativas de efeitos causais prescinde de conhecimento qualitativo. O conhecimento qualitativo relevante por pelo menos trs razes. Primeiro, para a correta identificao das hipteses rivais relativas ao efeito investigado. A identificao de tais hipteses, assim como a sua incorporao ao desenho da pesquisa, ser to mais eficaz quanto maior o conhecimento sobre o contexto especfico no qual o efeito postulado ocorre. Segundo, para a operacionalizao das variveis relevantes que compem a pesquisa, pois no se pode mensurar corretamente aquilo que no se conhece. Em terceiro lugar, mas no menos importante, a evidncia qualitativa necessria para mostrar que a correlao estimada de fato reflete uma relao causal. Os pesquisadores que investigam os efeitos das IPs brasileiras tm sua disposio grande quantidade de observaes cross-section. No fosse o bastante, quelas pode-se ainda acrescentar observaes longitudinais. Tal massa de dados
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requer o uso de mtodos quantitativos de anlise sofisticados, como a regresso estatstica e o matching. Um pequeno nmero de aplicaes nesse sentido j foi produzido. Os resultados das anlises quantitativas de grandes amostras sugerem que o OP, por exemplo, no produz muitos dos efeitos benficos que a literatura lhe atribui. bem verdade, porm, que se podem questionar alguns aspectos das aplicaes existentes. Mas, antes das questes relacionadas aplicao do mtodo de anlise, existem outras, mais prioritrias, relativas ao desenho da pesquisa. Em primeiro lugar, faz-se necessrio caracterizar com maior preciso o formato da IP cujo efeito se deseja estimar. Em segundo lugar, preciso especificar as variveis e as relaes de causalidade que definem os condicionantes contextuais do efeito da IP. Tais questes precisam ser solucionadas de forma adequada para que os resultados de anlises futuras possam ser interpretados corretamente, at porque ambas as questes tendem a levar subestimao do efeito e, assim, podem ser responsveis pelos resultados pouco favorveis encontrados nas anlises existentes. Nesse sentido, o presente livro , sem dvida, passo importante na promoo de reflexes para a superao desses desafios e para o aprimoramento dos desenhos de pesquisa e das avaliaes do desempenho das IPs no Brasil.
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PARTE IV
CONCLUSO
CAPTULO 22
EM BUSCA DE UMA SNTESE: AMBIES COMUNS E ABORDAGENS DIVERSIFICADAS NA AVALIAO DA EFETIVIDADE DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS
Roberto Rocha C. Pires Alexander Cambraia N. Vaz Acir Almeida Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Joana Luiza Oliveira Alencar
1 INTRODUO
Este livro buscou responder a uma grande inquietao no debate poltico e acadmico no Brasil: a participao faz diferena? Passados mais de 20 anos da consagrao da participao cidad na formulao, na gesto e no controle de polticas pblicas como princpio constitucional1 no Brasil, as instituies participativas (IPs) incluindo-se, aqui, experincias de oramento participativo (OP), conselhos gestores de polticas pblicas, conferncias e outras formas institucionais de participao se tornaram realidade inevitvel para os governantes de municpios brasileiros e parte fundamental do processo de concepo, execuo e controle de
1. Segundo a Carta Constitucional de 1988, em seu Artigo 194, pargrafo nico, inciso VII, sobre a seguridade social, assegurado o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados. O Artigo 198, sobre a gesto da sade, afirma que As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (...), sendo que uma destas diretrizes o inciso III, que assegura [a] participao da comunidade. J no Artigo 204, inciso II, referente assistncia social, assegurada a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. No Artigo 206, sobre a educao, o inciso VI discorre sobre [a] gesto democrtica do ensino pblico, na forma de lei. O Artigo 227, pargrafo 1, do captulo da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso, afirma que o Estado promover programas de assistncia integral sade da criana e do adolescente, admitida a participao de entidades no-governamentais.
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polticas pblicas.2 recorrente, portanto, o questionamento se e sob que condies a introduo, a institucionalizao e a ampla disseminao de processos participativos provocariam melhorias no funcionamento dos governos, na implementao de suas polticas pblicas e nos resultados destas para a qualidade de vida e acesso a bens pblicos por parte dos cidados brasileiros. Tal questionamento fora uma aproximao rara (ou ainda pouco exercitada, dada a recente histria do objeto) entre o debate sobre participao e o campo prtico-terico de avaliao de polticas pblicas. Se, por um lado, o j estabelecido campo oferece manuais, comunidades de profissionais e institutos dedicados a avaliao e anlise de polticas pblicas,3 por outro, at muito recentemente, os debates polticos e acadmicos sobre democracia no Brasil no incorporavam esse legado em suas agendas e, portanto, no se dedicavam avaliao da participao como instrumento de gesto e poltica pblica. O presente livro prope tal aproximao. Porm, o faz por meio do estmulo reflexo sobre estratgias metodolgicas, tcnicas e prticas de avaliao, desde a perspectiva e a compreenso substantiva dos pesquisadores e participantes do debate sobre participao social no Brasil. Alcanar um objetivo de tal complexidade somente foi possvel no contexto da parceria entre um instituto voltado avaliao de polticas pblicas, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), e sua Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), e um centro acadmico de referncia em pesquisa e assessoria sobre participao, o Projeto Democracia Participativa (PRODEP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). A parceria nasceu a partir do reconhecimento da necessidade de suscitar debates sobre a pertinncia e a viabilidade de se avaliar efeitos das IPs. A estratgia definida foi a de promover uma primeira oficina de trabalho com pesquisadores com reconhecida experincia sobre o tema para examinar diferentes perspectivas tericoconceituais, estratgias metodolgicas e analticas disponveis, e os resultados j obtidos no campo da avaliao da efetividade de IPs. A oficina, realizada nos dias 12 e 13 de maio de 2010, reuniu 25 especialistas e contou com expressiva diversidade
2. O nmero de IPs no Brasil aumentou consideravelmente nas ltimas dcadas. Em 2001, mais de 90% dos municpios do pas j possuam conselhos nas reas de sade e assistncia social, alm de expressiva cobertura em reas como a da criana e do adolescente e a da educao. Em anos mais recentes, se identifica tambm a expanso expressiva de conselhos em outras reas de polticas pblicas que no necessariamente envolvem repasses de recursos aos municpios, como poltica urbana, habitao, meio ambiente e cultura. Outra observao importante, a partir dos dados para 2009, o surgimento de conselhos municipais em novas reas de poltica pblica, especialmente aquelas associadas aos temas dos direitos humanos, como direitos da mulher, do idoso, das pessoas com deficincia e da juventude. De forma semelhante, a disseminao de experincias de OP, desde o incio dos anos 1990, alcanou todas as regies do pas, de capitais a municpios de mdio e pequeno porte, diversificando-se em administraes municipais no necessariamente governadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) (PIRES; LOPEZ, 2010). 3. Pires, Lopez e S e Silva (2010) remontam trajetria do campo de avaliao de polticas pblicas, descrevendo a formao da comunidade de profissionais e a institucionalizao de suas prticas e atuao.
Em busca de uma sntese: ambies comuns e abordagens diversificadas na avaliao ...
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institucional e regional,4 expressando, portanto, uma viso multifacetada e abrangente do tema. Apesar da diversidade do grupo participante em termos de formao para pesquisa e de viso do objeto em questo, a referida oficina produziu alguns consensos e recomendaes. O primeiro deles diz respeito ao reconhecimento por parte dos participantes da necessidade de expanso das pesquisas e avaliaes sobre as IPs no Brasil e, consequentemente, de superao das limitaes e carncias de dados de acesso pblico e com cobertura nacional sobre o objeto. Em segundo lugar, acordou-se tambm que a complexidade e os desafios envolvidos na avaliao das IPs deveriam ser encarados por meio do estmulo ao desenvolvimento de variadas tcnicas e estratgias metodolgicas para a anlise de dados sobre participao. Nessa linha, provavelmente um dos pontos de consenso mais marcantes foi o reconhecimento da necessidade de avanarmos no sentido de melhor compreenso dos contextos e elementos associados qualidade dos processos participativos (caractersticas do funcionamento e operao de distintas IPs), especialmente diante do reconhecimento da heterogeneidade das experincias concretas e das mltiplas expectativas em torno dos objetivos e resultados a serem produzidos pela participao social, na literatura e na prtica poltica. Em outras palavras, devemos caminhar para um esforo de, por um lado, delimitar melhor aquilo que se espera das IPs e de, por outro, analisar o alcance desses objetivos como funo do que ocorre no interior das IPs, em vez de meramente contrastar governos com ou sem tais instituies.5 neste contexto que emergiu a proposta deste livro, o qual pretende contribuir com reflexes e subsdios para a avaliao de IPs sob os mais distintos enfoques e contextos. Na tentativa de cumprir essa promessa, o livro se estruturou a partir de uma introduo que situa a questo da efetividade nos debates tericos sobre participao e quatro partes; trs abordando diferentes desafios no processo de avaliao da efetividade das IPs e a presente concluso, que segue o mesmo formato, dedicando cada uma das sees seguintes sistematizao das discusses nos diversos captulos.6 A primeira parte se dedica a reflexes e definies sobre possibilidades de resultados provocveis a partir da introduo e operao de IPs.
4. A oficina contou com a participao de pesquisadores, representando instituies, com experincias de pesquisa em todas as regies do pas, com exceo de regio Norte. Com relao diversidade institucional, a oficina contou com participantes oriundos de universidades UFMG, Universidade de So Paulo (USP), Universidade de Braslia (UnB), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Fundao Getulio Vargas (FGV), Boise State Univeristy, Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM-SP) alm de organizaes no governamentais (ONGs), centros de pesquisa como o Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP), o Instituto Polis e rgos governamentais como o prprio Ipea e a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. 5. Todos os debates e discusses ao longo da oficina foram gravados, com o consentimento dos participantes, e serviram de base para a elaborao dos captulos para o presente livro. 6. Os resumos de cada captulo j foram apresentados nas aberturas das partes I, II e III.
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Em outras palavras, o propsito aqui problematizar e identificar possveis variveis dependentes. A segunda parte, por sua vez, aborda o desafio de pensar anlises que tomem as IPs como elementos explicativos (ou seja, a construo de variveis independentes). Ressalta-se nessa parte os esforos de instrumentalizar pesquisas e variveis sensveis s diferenas na qualidade dos processos participativos (incluso, deciso, representao e publicizao etc.) entre unidades geogrficas, momentos do tempo, ou no interior de e entre distintas IPs. A terceira parte aborda o desafio de construir as associaes ou elos explicativos (por vezes causais) entre a existncia e operao das IPs e os resultados produzidos. O diagrama A.1 do anexo apresenta, de forma esquemtica, o contedo prprio assim como as relaes entre cada uma destas partes na avaliao da efetividade das IPs. Tal diagrama constitui o mapa-sntese do livro e orientar as sistematizaes apresentadas nas sees subsequentes desta concluso.
2 SOBRE OS EFEITOS DAS IPs: RECONHECENDO A MULTIDIMENSIONALIDADE DE SEUS RESULTADOS
Uma das principais concluses que podemos extrair da parte I do livro diz respeito ao reconhecimento de multidimensionalidade, tanto de objetivos quanto de resultados potencialmente advindos das IPs. Este fato introduz relevantes complicaes para a avaliao do papel e a mensurao dos impactos efetivos das IPs. A matria de avaliao de impactos se estrutura, grosso modo, sob o pilar da medio de um conjunto de fenmenos especficos da realidade, sendo que a preciso dessa medio depende de definio objetiva e criteriosa de benchmarks desejveis de desempenho/funcionamento inerente ao objeto avaliado (MARINHO; FAANHA, 2001). exigncia de funcionamento adequado/perfeito de determinada poltica pblica, por exemplo, devem corresponder critrios que informem exatamente o que se entende, isto , o que se define como aceitvel ou esperado em relao a esta poltica, ao modo de uma formulao tpica-ideal. Estes critrios que serviro de parmetro e guia para a coleta de dados, sua comparao e a classificao final daquela poltica em relao sua situao ideal, isto , em relao quilo que ela deveria de fato realizar naquele momento. A partir dos anos 1980, porm, a literatura em polticas pblicas passa a questionar os supostos desse projeto racional (STONE, 2002). Em contraste com a noo de que a trajetria das polticas pblicas pode ser representada de maneira linear, com a identificao objetiva de problemas conduzindo elaborao de solues timas, surge a viso de que tanto a identificao dos problemas quanto a elaborao das solues constituem processos polticos, nos quais os atores, baseados nas mais diversas motivaes incluindo desde o altrusmo a interesses particulares buscam a todo momento atribuir sentido s coisas do mundo e
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conformar macrorrelaes de poder (STONE, 1999, 2002).7 Essa reflexo trouxe implicaes bvias para a avaliao de polticas pblicas, que j no poderia mais ficar refm de um papel de confirmar/no confirmar o alcance de objetivos previamente definidos, podendo agora examinar como os objetivos so construdos e reconstrudos ao longo do tempo e o que explica, afinal, que uma poltica pblica tenha tomado uma direo que pode ser vista como bem-sucedida.8 A rea de desenvolvimento de polticas sociais no Brasil, por exemplo, tem enfrentado constantemente esse dilema. Nos ltimos anos, polticas sociais de campos diversos tm sido objeto da avaliao e monitoramento de atividades e processos. No entanto, logo foram verificadas dificuldades imediatas para efetivar a avaliao na rea, em funo de caractersticas que ficaram evidentes no prprio desenho de seus projetos, os quais, em geral, contam com objetivos genricos, mltiplos e difceis de serem verificados (MARINHO; FAANHA, 2001). Neste caso, no possvel precisar os conceitos de efetividade, eficincia e eficcia,9 isto , definir o que se entende por cada um deles no tocante s polticas tratadas, simplesmente porque estas prprias polticas, em seus respectivos desenhos, no especificam isso de maneira objetiva. Assim, ainda que trabalhados em conjunto, faltam padres claros nos quais basear a atividade e o processo avaliativo em sua totalidade. Os problemas que se verificam no caso da avaliao das polticas sociais se colocam de forma ainda mais intensa no caso da avaliao das IPs, pois no h
7. lapidar, nesse sentido, a considerao de Kingdon, para quem h uma diferena entre uma condio e um problema. Ns lidamos com condies todos os dias: tempo ruim, doenas inevitveis e incurveis, pestes, pobreza, fanatismos. Como disse um lobista: se voc tem apenas quatro dedos em uma mo, isso no um problema, isso uma situao. Condies comeam a ser definidas como problemas quando ns passamos a acreditar que devemos fazer alguma coisa a respeito delas. Problemas no so simplesmente as condies ou eventos externos em si, h sempre um elemento de percepo e de interpretao (KINGDON, 1995, p. 109-110). 8. Stone (2002) sugere um experimento que indicaria claramente como os objetivos de uma poltica pblica podem ser variados: a discusso, em sala de aula, sobre como dividir equitativamente um bolo entre os estudantes. A simples diviso em fatias pelo nmero de pessoas presentes seria questionada pelos que faltaram aula aquele dia. Alguns poderiam sugerir que os estudantes mais avanados no curso deveriam merecer pedaos maiores ou mais bem recheados. J os estudantes de economia mais ortodoxos, diz Stone, poderiam sugerir que a cada um deveria ser dado um garfo e que quem conseguisse pegar o maior pedao a ele faria jus. 9. A definio dos conceitos de eficcia, eficincia e efetividade alvo de intenso debate, uma vez que diferentes autores acabam atribuindo diferentes funes a esses elementos de avaliao. Porm, so estes os conceitos que comumente balizam as avaliaes de desempenho e dos efeitos ou impactos de polticas pblicas (CAVALCANTI, 2006). O conceito eficcia est ligado ao alcance dos objetivos e metas de um projeto ou poltica pblica em um determinado perodo de tempo com referncia a um determinado pblico-alvo. Refere-se ao resultado de um processo e sua correspondncia com os objetivos originalmente traados. Assim, uma poltica to eficaz quanto os resultados por ela alcanados se aproximem dos objetivos a ela elencados. A eficincia, por sua vez, corresponde utilizao competente de recursos para se atingir determinados resultados. Uma poltica to mais eficiente, portanto, medida que os recursos disponveis sejam utilizados da maneira mais racional possvel (isto , sejam otimizados). Por fim, o conceito de efetividade diz respeito ao comportamento observado de determinada poltica considerando os resultados produzidos em contexto mais amplo. Envolve, muitas vezes, a avaliao de impactos, pois procura diagnosticar reflexos mais abrangentes de uma interveno em contextos no imediatamente ligados sua produo. Neste caso, no existe uma preocupao especfica com os custos envolvidos ou com um conjunto de objetivos especficos previamente estipulados (UNICAMP, 1999; ROSSI; LIPSEY; FREEMAN, 2004).
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consenso nos debates polticos nem na literatura sobre participao social acerca dos objetivos esperveis do funcionamento dessas IPs. Em outras palavras, as IPs so potencialmente relevantes para um conjunto de diferentes tipos de efeitos e resultados. Em breve investida nos estudos sobre o tema, especialmente na primeira parte do livro, podemos constatar, tal como indicado no quadro 1, a pertinncia de se avaliar os efeitos e resultados da existncia e operao de IPs sobre mltiplas dimenses.
QUADRO 1 Mltiplas dimenses dos efeitos das IPs
Dimenses de efeito Bem-estar social e qualidade de vida dos cidados Alocao redistributiva de recursos pblicos (ou a dita inverso de prioridades) Gesto fiscal e responsabilidade fiscal Gesto e administrao pblica Dinmica eleitoral e construo de apoio poltico Estmulo s prticas cvicas Estmulo formao e ativao de associaes, grupos e movimentos sociais etc. Introduo e disseminao de prticas de tomada de deciso compartilhada e deliberao em organizaes governamentais e ONGs Fonte: Elaborao prpria a partir dos captulos do livro. Possveis indicadores, dados, evidncias etc. Indicadores socioeconmicos Investimento e manuteno de polticas pblicas; dados socioeconmicos sobre regies da cidade Arrecadao de tributos e despesa governamental Modernizao, capacidade administrativa etc. Formao de coligaes, programas de governo etc. Opinies, atitudes etc. Associativismo e organizao da sociedade civil Cultura de planejamento e gesto
Podemos organizar essas mltiplas dimenses em dois grandes grupos de efeitos e resultados, que emergem a partir da anlise de conjunto dos estudos que integram o livro. O primeiro se refere a resultados e impactos associados ao acesso e qualidade dos bens, servios e polticas pblicas produzidos a partir da esfera do Estado. Diversas anlises sugerem que as IPs influenciam a redistribuio de ativos e bens pblicos, a democratizao do acesso a servios e a transformao daqueles arranjos coletivos, propiciando maior (ou menor) bem-estar social. No segundo, observa-se a emergncia de outro padro que coteja os resultados e impactos das IPs sobre a organizao da sociedade, as relaes polticas e de poder, e as prticas e atuao da sociedade civil e dos gestores pblicos. Nesta linha, figuram os estudos e as anlises que apontam frequentemente a existncia de transformaes no carter cvico dos indivduos e da percepo, por exemplo, da participao como instrumento de insero, capacitao para atuar na esfera pblica e em debates de interesse coletivo, e de mudana de cultura poltica. Apesar de analiticamente interessante, essa multiplicidade de perspectivas e de responsabilidades atribudas s IPs torna-se problemtica, na medida em
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que dificulta e mesmo impede a identificao das variveis dependentes para um esforo comum de avaliao da efetividade das IPs. O fato de as IPs se prestarem a finalidades mltiplas impe escolhas relativas priorizao de quais resultados ou efeitos devem ser observados, ou de como desenhar estratgias que permitam a observao conjugada de distintas dimenses. O que deve ser englobado como resultado observvel da operao de IPs em um projeto de avaliao? Quais variveis e critrios devem ser levados em conta? Em que grau eles devem ser trabalhados conjuntamente? Enfim, o que e como avaliar, quando pensamos em IPs? O reconhecimento da multidimensionalidade constitui o primeiro passo para avaliar o papel e os impactos efetivos das IPs. Assim, necessrio avanar na consolidao de linhas e argumentos capazes de sistematizar de maneira objetiva exatamente o que se entende por resultados, efeitos, impactos e papis a serem desempenhados por IPs. O principal desafio que se coloca consiste na definio de efeitos de interesse que sejam capazes de viabilizar diferentes tipos de avaliaes, para diferentes temticas, diferentes contextos, diferentes pblicos e, por fim, diferentes tipos de IPs. Esse avano logicamente exige a tomada de deciso, o consenso e o debate, os quais, decerto, este livro tende a propiciar.
3 A QUALIDADE DO PROCESSO PARTICIPATIVO COMO ELEMENTO EXPLICATIVO
As contribuies reunidas na parte II do livro mostram ser fundamental compreendermos melhor os elementos que caracterizam a qualidade dos processos participativos, ou, em outras palavras, as caractersticas do prprio funcionamento dos ambientes nos quais se inserem as IPs. A compreenso e o entendimento mais aprofundado sobre os contextos de operao e as caractersticas do funcionamento destas ltimas podem potencializar a visualizao de variveis diversas com capacidade de explicar a variao nos resultados da participao. Tal argumento se faz ainda mais relevante diante do reconhecimento do problema da multidimensionalidade dos resultados tal como discutido anteriormente e das amplas heterogeneidades observadas na operao e no desempenho de experincias participativas concretas. Assim, a identificao e a mensurao de atributos do processo participativo permitiriam, tal como j identificado por Rowe e Frewer (2004), a avaliao de experincias concretas por meio da sua classificao em termos da qualidade do seu funcionamento, sem necessariamente limitar a priori o seu potencial de interferncia em amplo conjunto de resultados. Pela observao conjunta dos estudos nessa linha, parece haver duas razes principais que conferem relevncia a este modelo de anlise, que privilegia o foco na qualidade do processo participativo, para a avaliao dos impactos das IPs. Em primeiro lugar, essa abordagem carrega a promessa de rompermos com uma superespecializao dos estudos por tipo de IP e/ou por rea de poltica pblica. Uma boa parte dos estudos atuais dedicados a compreender os efeitos das IPs
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tendeu a focar apenas um tipo de IP somente OP (MARQUETTI; CAMPOS; PIRES, 2008; AVRITZER; PIRES, 2004; BAIOCCHI; SHUBHAM; HELLER, 2005) ou conselhos (TATAGIBA, 2002, 2004) ou ainda avaliar essas instituies em reas de poltica pblica especficas, como, por exemplo, conselhos de sade (COELHO, 2004; CORTES, 2002, 2005), assistncia social (CUNHA, 2004), entre outros. H boas razes para isso. Primeiramente, cada rea de poltica pblica tem histrias, atores e dinmicas bem diferenciados, alm de atrarem para si comunidades e literaturas especficas.10 Em segundo lugar, cada uma das IPs OP, conselhos etc. tem origens, regras e bases institucionais e normativas prprias que influenciam sua disseminao e operao. Em funo dessas razes, tendemos a no conceber conselhos, OPs, conferncias e outros processos formais de participao como parte de um mesmo conjunto de instituies, processos e experincias que compem a democracia e a gesto pblica brasileira. A segunda razo pela qual a observao da qualidade do processo participativo pode ser considerada relevante para estudo do papel e da efetividade das IPs concerne complexificao da unidade e do foco de anlise. Tomar os elementos que caracterizam a qualidade do processo participativo como variveis explicativas permite aos analistas irem alm de avaliaes de efetividade baseada na existncia ou no de uma determinada IP (marcadores dicotmicos). A unidade de anlise deixa de ser baseada numa varivel dummy, que mede a existncia ou no de uma ou mais IPs. Ela passa a se embasar muito mais naquilo que poderamos chamar de grau de presena dessas instituies, que consiste na qualidade do funcionamento destas ltimas, enfocando os atributos que tornam essas instituies capazes (ou no) de produzir a melhoria das polticas pblicas e da ao dos governos.11 Os captulos da parte II sugerem dimenses de anlise a considerar na formulao de modelos preditivos de variaes no funcionamento e na qualidade de IPs. Podemos identificar pelo menos cinco grandes dimenses nas quais os estudos so empreendidos e podem ser categorizados: incluso e representatividade; desenho institucional; deliberao; contextos e ambiente institucional; e, por fim, atores e estratgias.
10. possvel, por exemplo, fazer uma comparao entre o movimento sanitarista dos anos 1970 e 1980 e suas implicaes para a formao de um tipo especfico de poltica na rea de sade no Brasil e, por outro lado, a conformao recente da rea de planejamento urbano e habitao. sintomtico o fato de os Conselhos de Sade serem obrigatrios para o repasse de verbas da rea, serem dotados de um desenho institucional diferenciado dos demais tipos (FARIA, 2007; CUNHA, 2004) e, por fim, gozarem de uma ampla literatura que os tem tomado por objeto de estudo. A seu turno, os chamados Conselhos de Habitao so recentes, so adotados conforme a vontade poltica do gestor e, por fim, no tm a mesma carga de literatura. Essas diferenas nos tipos de instituio, assim, perpassam sua conformao institucional, mas tm relao direta, tambm, com sua histria, seu surgimento e sua insero contextual. 11. A qualidade do processo participativo deve ser entendida aqui como envolvendo tanto a qualidade e a intensidade do processo deliberativo interno s IPs como tambm as relaes estabelecidas entre a IP e seu ambiente, como por exemplo, seu desenho institucional, relao com o governo e com a sociedade civil. Assim, a qualidade do processo participativo reuniria um conjunto de elementos capaz de explicar a incidncia da IP nas polticas pblicas e na ao do governo.
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A primeira dimenso, de incluso e representatividade, congrega estudos que perfazem o rduo e recente caminho da relao entre representao poltica e representatividade no mbito de atuao e funcionamento de IPs. De fato, a questo importante dado que, como visto nos captulos que a trataram, existem muito mais indefinies do que consensos e acordos sobre as principais variveis, os principais conceitos e as principais dinmicas que a permeiam. A questo que mais chama a ateno consiste na indefinio sobre as bases da representatividade (e os critrios de seleo) daqueles que, no interior das IPs, atuam e decidem em nome da sociedade civil, e tambm do prprio governo. Diferentemente da representao eleitoral formal, no est claro quais seriam os mecanismos tanto de autorizao, quanto de accountability em relao a estes indivduos, o que, certamente, gera determinadas implicaes para a prpria insero, reconhecimento e legitimao das IPs como canais efetivos de participao e controle social. A segunda dimenso observada, desenho institucional, tem sido levada a cabo como objeto de estudo h mais tempo e j conta com um conjunto relevante de variveis e indicadores de anlise. O desenho institucional dos canais participativos , por si s, elemento fundamental para a compreenso do grau de abertura participao, do tipo de participao e, principalmente, dos limites da participao. Os diferentes desenhos dos processos participativos impem diferentes padres de seletividade dos atores e perfis que deles participam. Por exemplo, quando comparamos as experincias do OP e dos conselhos, vemos que aquele tende a propiciar a participao direta dos indivduos, ao passo que este tende a propiciar a participao de representantes da sociedade civil. Alm disso, a responsabilidade da definio da pauta de discusso e do modus operandi das votaes, ou as regras sobre quem, como e quando podem se manifestar, por exemplo, podem impactar de maneiras significativamente diferentes o processo participativo se definidas pelo prprio presidente da instituio ou se definidas de forma compartilhada. Da mesma maneira, as prprias regras para ocupao da presidncia, por exemplo, tambm tm peso importante, dado que o presidente tem determinados poderes no mbito do processo, como a prpria definio das pautas. A terceira dimenso que pode ser dada como base para avaliar a qualidade da participao consiste nos processos de deliberao que se do no interior das IPs. A capacidade das IPs de atuarem como efetivos canais de vocalizao das demandas da sociedade civil tende a depender, em grande medida, do grau de discusso e debate que so empreendidos no seu mbito. A deliberao um componente importante dos processos participativos porque envolve, dentre outras coisas, um conjunto de possibilidades relacionadas ao grau de envolvimento dos atores no processo e, principalmente, ao grau de comprometimento destes agentes com as temticas em discusso e com a possibilidade efetiva de concretizao, acompanhamento e monitoramento dessas aes. Alguns captulos deste livro
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trazem baila variveis que poderiam operacionalizar a categoria deliberativa. Saber no apenas quem delibera, mas, principalmente, como se delibera pode ser fundamental para garantir maior qualidade no processo participativo. Por exemplo, o interesse dos atores em efetivamente deliberar sobre determinado assunto pode variar substancialmente em funo do tipo de questo em pauta, impactando significativamente os resultados apresentados pela instncia guisa dessa variao de preferncias. A quarta dimenso analtica que se identifica como relevante para compreenso da variabilidade da qualidade dos processos participativos diz respeito aos contextos e ambientes nos quais se inserem as IPs. A principal questo levantada pelos estudos empreendidos nessa linha de que a atuao das IPs se d em contextos sociais, polticos e econmicos determinados. Essa questo relevante porque indica que a atuao das IPs impacta as polticas pblicas e os contextos nos quais esto inseridas, mas, tambm, so influenciadas, condicionadas e tm suas possibilidades e limites de atuao determinados pelos prprios contextos e estruturas institucionais em que se inserem. Essa constatao sugere fortemente que as anlises levem em considerao as IPs no como atores e/ou canais nicos ou mais importantes da dinmica democrtica, mas sim como um instrumento de atuao nessa dinmica, ou, em outras palavras, como mais uma arena poltica no entremeio de diversas outras existentes. A qualidade da participao e do funcionamento das IPs pode variar ainda em funo de uma ltima dimenso, que aquela referente aos atores, suas capacidades e estratgias de atuao. Se, por um lado, a instituio de canais de participao cria novas oportunidades de acesso para atores diversos ao processo de deciso sobre polticas pblicas, por outro, o perfil, as caractersticas, os repertrios e as formas de atuao desses atores sejam eles da sociedade civil, do Estado ou do mercado condicionam em grande medida o funcionamento e sucesso das IPs. Assim, compreender os atores que se engajam nas IPs, suas origens, identidades, motivaes, recursos, informaes e conhecimento tcnico de que dispem (de forma desigual) e, finalmente, as bases sociais da qual emergem, as quais mobilizam e s quais se reportam fundamental para um entendimento adequado das relaes que se travam nos espaos de participao. Quando associada dimenso dos contextos e ambientes institucionais, um foco analtico sobre os atores permite ainda visualizar a insero destes atores em mltiplos espaos e atividades polticas, com repercusses interessantes para reflexo sobre a relao de mtua influncia entre IPs e os atores que as ocupam. Se vlido afirmar que o funcionamento das IPs pode afetar os tipos de resultados produzidos e suas potencialidades de impacto, importante, como visto no conjunto de estudos aqui apresentados, a anlise de uma gama de variveis e
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elementos que possam caracterizar a qualidade desse funcionamento. Ainda que no existam definies claras acerca do que seria esta qualidade, podemos dizer, a partir dos textos deste livro, que, minimamente, ela consistiria num conjunto de elementos congregados nas cinco dimenses elencadas (e expostas no diagrama A.1 do anexo). Isso quer dizer que muito embora possamos dizer que estamos analisando a qualidade do processo participativo quando estudamos os processos deliberativos internos de canais de participao especficos, ainda estaremos examinando a efetividade das IPs sob um ngulo bastante limitado, dado que estas instituies esto atuando sob outros contextos e constrangimentos, tais como o grau de autonomia em relao ao governo, a percepo dos indivduos quanto sua legitimidade como canal efetivo de transformao e influncia poltica, os recursos financeiros e materiais disponveis a sua atuao e funcionamento, dentre outros.
4 ESTABELECENDO OS ELOS ENTRE PROCESSOS E RESULTADOS DA PARTICIPAO: ESTRATGIAS DE ANLISE E EXPLICAO
As diversas contribuies que integram o livro nos permitem trs consideraes. Em primeiro lugar, a anlise dos efeitos das IPs relevante do ponto de vista no apenas do aprofundamento deste processo, mas principalmente da prpria justificativa de atuao, funcionamento e mesmo sustentabilidade poltica destas instituies. As IPs, como visto, devem estreitar os laos entre cidados e o Estado, mas, para isso, a percepo dos atores, tanto do governo, quanto da sociedade civil, deve levar a que considerem estas instncias como canais legtimos e efetivos para tanto. Em segundo lugar, no existe consenso sobre os tipos de resultados que devemos esperar das IPs, assim como quais tipos de elementos e/ou variveis devemos considerar para operacionalizar aquilo que denominamos qualidade do processo deliberativo. A terceira parte do problema, na qual tambm no existe consenso e definies sobre padres e/ou modelos ideais, consiste na definio de estratgias que operacionalizem anlises sobre as relaes entre as IPs, as variveis que lhes afetam a existncia e o funcionamento, bem como, por ltimo, os resultados que elas podem apresentar. Estabelecer relaes de causalidade nas cincias sociais constitui tarefa que, no mnimo, pode ser tachada de complexa. As variveis tendem a ser diversas, os contextos amplos e os comportamentos no padronizados. O estudo das IPs enfrenta os mesmos problemas, que se tornam ainda maiores em funo de indefinies conceituais e analticas. Neste sentido, tal como visto nos captulos da parte III, existe uma gama ampla de trabalhos que buscam conjugar, de maneiras diversas, as instituies como variveis independentes e os seus resultados e impactos como variveis dependentes. De maneira geral, podemos organizar essa gama de possibilidades em trs dimenses especficas, expressas no diagrama 1.
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As variaes nas estratgias metodolgicas para a avaliao dos efeitos da participao podem ser caracterizadas com base em dois eixos, de acordo com o diagrama. O eixo das abscissas congrega mensurao que remete perspectiva de validao interna dos mtodos de anlise. A validade interna concatena o estabelecimento de relaes de causalidade significativas entre variveis de interesse estudadas, sendo que, no geral, est ligada a estudos e anlises aprofundados de elementos e caractersticas de casos especficos, o que implica potencial relativamente baixo de generalizao dos resultados encontrados. No eixo das ordenadas concentra-se escala que remete perspectiva de validao externa dos mtodos de anlise. A validade externa se refere utilizao de tcnicas estatsticas para avaliao e anlise de conjuntos amplos de casos, focalizando, ainda que sob menor intensidade analtica se comparado escala anterior, as interconexes passveis de estabelecimento entre elementos e variveis diversas, potencializando, em especial, a perspectiva de generalizao dos resultados eventualmente encontrados. A partir da combinao destes dois fatores, podemos elencar pelo menos trs grandes abordagens que caracterizam bem os diversos estudos j realizados at ento no campo da participao. No extremo superior esquerdo do quadrante temos a estratgia metodolgica que concatena potencial relativamente alto de validao externa e potencial relativamente baixo de validao interna, caracterizando-se por um nmero amplo de observaes (casos) e tcnicas analticas de cunho quantitativo. Neste caso, observamos a existncia de estudos que buscam, ao mesmo tempo, congregar uma amostra de diversos casos com tcnicas estatsticas e economtricas capazes de trabalhar de maneira conjunta essa quantidade de dados. Essas tcnicas so utilizadas, em geral, para identificar e testar a significncia de correlaes entre IPs e resultados.
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comum nos estudos dessa linha que haja especializao em tipos especficos de IPs, ou, ainda, em tipos especficos de temticas, de maneira a diminuir a complexidade dos conceitos advindos das diversas reas e, com isso, possibilitar a operacionalizao dos conceitos escolhidos como importantes para aquele universo mais restrito. Alm disso, tambm como maneira de definir os conceitos e desenvolver a anlise, geralmente os estudos tomam por unidade o conjunto de instituies como variveis dummies, levando em considerao sua existncia ou no e cotejando seus potenciais resultados, sem considerar as complexidades ligadas definio do prprio funcionamento destas instituies, bem como seus graus de eficincia e/ou presena, tal como aventado nos estudos e trabalhos vistos na parte II. O segundo tipo de abordagem que pode ser usada para caracterizar os estudos de IPs concerne a tcnicas e modelos de anlise que, por um lado, concatenam potencial relativamente alto de validao interna e, por outro, potencial relativamente baixo de validao externa. Estes atributos lhe conferem posio quase oposta abordagem anterior e em sua base esto trabalhos que adotam, basicamente, a metodologia de estudos de caso. Em geral, estas anlises realizam pesquisa aprofundada sobre tipos especficos de IPs ou de polticas e, por isso, obtm ganhos significativos na compreenso do funcionamento e papel do objeto de estudo. Esse ganho pode ser atribudo, em grande medida, ao fato de que a principal estratgia de estudo adotada consiste na utilizao de tcnicas de pesquisa qualitativa, como entrevistas e grupos focais. Muito mais do que lidar com nmeros e valores objetivos, portanto, os analistas dessa linha tomam por fonte exatamente os indivduos que no apenas fazem parte, mas principalmente constroem e estruturam, ao longo do tempo, o prprio processo. Todavia, tambm neste caso, existe dado trade-off: porque lidam com casos especficos, pode-se dizer que a capacidade de generalizao dos resultados obtidos tende a ser relativamente baixa. Variveis diversas como aquelas de ordem contextual, por exemplo, no so passveis de focalizao e, por isso, no possvel afirmar que o funcionamento de dada instituio sob determinado contexto ser o mesmo sob outros tipos de constrangimentos. O terceiro e ltimo tipo de abordagem concerne s anlises que congregam potencialidades de validao que poderamos tachar de medianas, tanto na dimenso interna quanto na externa. O atributo mediano se deve ao fato de que so tcnicas que contm caractersticas de ambas as abordagens anteriores. Trata-se dos chamados estudos comparativos. Analisa-se uma quantidade de casos maior do que a tcnica de estudos de caso e geralmente menor do que as tcnicas economtricas stricto sensu, bem como, por outro lado, realiza-se uma anlise de maior profundidade do que estas ltimas, mas de menor profundidade em relao s primeiras.
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Neste caso, o principal modelo levado a cabo consiste na comparao de casos, tomando por unidade de anlise tanto os municpios quanto as IPs. Podemos elencar pelo menos duas variantes para esses modelos. Em primeiro lugar, temos aqueles estudos que buscam estabelecer comparaes entre municpios considerando as IPs como varivel dummy, isto , considerando a existncia ou no destas instituies. Essa perspectiva comparada importante porque pretende o controle de variveis intervenientes outras que potencialmente enviesariam a anlise, ofuscando os efeitos especficos das variveis de interesse. Como visto nos captulos da parte III, um exemplo de modelo que segue exatamente essa linha e permite a comparao de variveis e elementos dimensionais diversos, como municpios, tipos de polticas e tipos de IPs, consiste na tcnica de pares contrafactuais (matched-pairs). O segundo conjunto de tcnicas e modelos aventados nessa dimenso concerne queles que congregam uma estratgia mista de adotar, ao mesmo tempo, anlises de fundo comparativo e elementos que informem o funcionamento e/ou a qualidade dos processos deliberativos. Diferentemente dos casos anteriores, a comparao destes estudos se d em relao s variveis que informam a qualidade do funcionamento das IPs, passando de uma situao em que estas so tratadas como variveis dummies para uma situao na qual so tratadas como variveis contnuas. Neste caso, h ganhos considerveis em relao anlise da efetividade das IPs, pois no se assume que a presena destas causa impacto, mas se pretende medir esse impacto atravs do grau de presena delas. Por outro lado, existem custos associados a este tipo de tcnica, que se referem tanto complexidade da definio e da operacionalizao dos conceitos e dos processos correlatos categoria qualidade deliberativa, por exemplo, quanto obteno dos dados adequados para o tipo de anlise pretendida. No geral, estes dados advm de tcnicas especficas de coleta, como anlise de atas, anlises documentais, dentre outras, as quais demandam no apenas maiores recursos, como tambm maior necessidade de assumir e pressupor formatos e definies finais para conceitos muitas vezes complexos e que no so objeto de consenso na literatura. Por esse motivo, um terceiro custo associado consiste na diminuio do valor amostral ou seja, na capacidade de generalizao dos resultados finais observados , seja para os mesmos tipos de poltica, para os mesmos tipos de instituies, ou para tipos diferenciados de polticas e de instituies. Ao observarmos o conjunto de estratgias que tem sido objeto de discusso entre os operadores da rea, podemos perceber que, na verdade, no existe consenso sobre o melhor tipo de modelo a ser utilizado. No obstante, a anlise do conjunto de estudos permite identificar uma predominncia da estratgia metodolgica do estudo de caso sobre experincias bem-sucedidas, o que quer dizer que ainda carecemos de estudos de natureza comparativa ou envolvendo grandes amostras.
361
Trata-se, vale dizer, de uma evoluo natural de um campo de estudos no qual a escassez de dados empricos de acesso pblico sempre foi, e ainda , um problema. No obstante, o fato constitui problemtica do ponto de vista da produo de generalizaes com relao ao funcionamento, operacionalizao e aos efeitos das IPs, uma vez que os estudos de caso ou de poucos casos comparativos tendem a considerar variaes e definies contextuais especficas do seu objeto de estudo, as quais no necessariamente revelam-se pertinentes ou mesmo semelhantes a outros conjuntos de casos. Cada estratgia analtica se baseia em tcnicas, focos e aes diferenciados, o que gera benefcios, mas tambm custos. Isso quer dizer que, se observarmos o diagrama 1, seja em um ou em outro extremo, a escolha da estratgia metodolgica a ser empregada envolve necessariamente o dilema entre a ampliao da capacidade de generalizao dos resultados da anlise (da amostra para a populao) e o aprofundamento descritivo dos processos, mecanismos e elementos contextuais que definem relaes causais entre variveis explicativas e resultados (BRADY; COLLIER, 2004). Mais do que opor e julgar as vantagens e desvantagens de cada estratgia e as condies adequadas para seu uso em cada contexto de pesquisa, os estudos contidos neste livro avanam no sentido de levantar alternativas para uma reflexo mais ampliada sobre as possibilidades e formas de avaliao de IPs.
A ampla disseminao das IPs no Brasil nas ltimas duas dcadas tem sido acompanhada por importantes heterogeneidades em termos de sua distribuio geogrfica, formatos e tipos de processo, e, sobretudo, de seu desempenho. Nesse cenrio, a avaliao da efetividade das IPs emerge tanto como oportunidade histrica quanto como campo de pesquisa e prtica gerencial inadiveis. Avaliar os efeitos e impactos de polticas pblicas, projetos e intervenes, sejam conduzidos pelo governo sejam por outras organizaes, sempre um desafio. As reflexes contidas neste livro sugerem que no caso das IPs, que esto associadas a mltiplos sentidos polticos, prticos e tericos, o desafio ainda maior. Por esses motivos, ainda so raros os estudos que visam avaliar se e como tais IPs produzem impactos sobre a atuao de governos e no est claro at hoje, por exemplo, se e o quanto as decises de polticas pblicas so ou podem ser influenciadas por processos e canais de participao. O presente livro buscou contribuir para enfrentar esses desafios, ao enfatizar dois pontos fundamentais: i) a qualidade dos processos participativos elemento fundamental para entendermos os efeitos e impactos produzidos por IPs; e ii) necessrio utilizar mltiplas perspectivas, enfoques, estratgias e tcnicas de anlise (desde estudos em profundidade sobre um nico caso a estudos comparativos e de grandes amostras) para avaliar as dimenses de atuao e os variados resultados produzidos por IPs.
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A contribuio singular deste livro a de sugerir caminhos para o avano da produo de conhecimento sistemtico sobre a efetividade das IPs no Brasil. Isso se realizou na medida em que os diversos captulos adentraram o processo de produo de avaliaes sobre as IPs, abrindo a caixa-preta dos projetos de pesquisa e expondo experincias concretas de pesquisadores na lida com os dilemas inerentes s tarefas de desenho, instrumentalizao de variveis, mensurao, e validao dos resultados das pesquisas. O diagrama A.1 do anexo mapeia a gama de dimenses e variveis de processo e de resultado, e os procedimentos abordados nos diversos captulos deste livro, os quais foram objeto de sntese nesta concluso. Assim, alm de incluir reflexes de cunho conceitual e metodolgico, o livro contm como subproduto igualmente relevante dicas e lies prticas para estudantes e pesquisadores interessados na avaliao das IPs, oriundas do aprendizado, dos erros e acertos, dos colaboradores em suas reas especficas de interesse. Espera-se que o material aqui organizado sirva como subsdio e referncia para avaliadores e para futuras avaliaes e, sobretudo, como estmulo a esta prtica e melhoria da sua qualidade. Acreditamos que ampliar e qualificar as avaliaes de efetividade das IPs tm o potencial de fomentar, de forma mais clere, seu prprio aperfeioamento e, assim, contribuir para o fortalecimento da democracia e para a melhoria das polticas pblicas.
REFERNCIAS
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364
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ANEXO
NOTAS BIOGRFICAS Acir Almeida
Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Rochester. Atualmente pesquisador do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Suas reas de interesse so estudos legislativos e instituies polticas comparadas.
Adrin Gurza Lavalle
Bolsista de Produtividade em Pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) nvel 2, professor doutor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP) e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP-SP), onde foi diretor cientfico (2006-2010). coordenador do Ncleo de Pesquisa Ao Coletiva e Democracia. Realizou ps-doutorado no Institute of Development Studies (2005). Possui doutorado em Cincia Poltica pela USP (2001), mestrado em Sociologia pela Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) (1994), e graduao em Ciencia Poltica y Administracin Pblica pela UNAM (1991). Seu ltimo livro La Innovacin Democrtica en Amrica Latina Participacin, Representacin Y Control Social em coautoria com Ernesto Inzunsa, do Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) (2010).
Alexander Cambraia N. Vaz
Doutorando e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), trabalha com as temticas da pobreza, justia, estimativa e projeo de pblicos-alvo, modelos demogrficos e a interface entre polticas/ instituies participativas (IPs) e resultados em polticas pblicas setoriais. Profissionalmente, tem atuado, nos ltimos anos, como pesquisador bolsista do Ipea, na Diest, bem como consultor externo do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em projeto de cooperao com a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). pesquisador associado do Projeto Democracia Participativa (PRODEP)/UFMG, do qual j participou e adquiriu experincia em pesquisas e estudos na rea da participao poltica.
Brian Wampler
Professor de Cincia Poltica na Boise State University. Em 2009 e 2010, foi Fulbright Scholar na UFMG. Foi bolsista de ps-doutorado na USP e estudante-visitante na Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) durante seu doutorado. autor do livro Participatory Budgeting in Brazil: Contestation,
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Cooperation and Accountability (Penn State Press, 2007). Tem publicado

numerosos artigos em ingls e portugus sobre temas como governana participativa, sociedade civil e reforma do Estado.
Claudia Feres Faria
Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Doutora em Sociologia e Poltica pela UFMG, com doutorado-sanduche na New School for Social Research. Desenvolve pesquisas na rea de teoria poltica contempornea com nfase nos seguintes temas: teoria democrtica, espao pblico, participao e polticas pblicas participativas. Atualmente coordenadora da pesquisa sobre as contribuies das Conferncias de Polticas Pblicas para a constituio do interesse pblico e para a promoo da justia social no Brasil.
Clvis Henrique Leite de Souza
Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Pesquisador associado do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), atuando em investigaes a respeito de conselhos e conferncias nacionais.
Daniela Santos Barreto
Mestre em Histria Social pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) em 2002, mesmo ano em que ingressou no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Desde 2004 colabora com a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), sendo autora dos textos sobre a poltica municipal de educao nas edies de 2006 e 2009 da MUNIC. Atualmente ocupa o cargo de gerente da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, sob responsabilidade da Coordenao de Populao e Indicadores Sociais da Diretoria de Pesquisas do IBGE.
Debora C. Rezende de Almeida
Graduada em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal Fluminense (UFF). doutoranda em Cincia Poltica pela UFMG, com perodo de estgio no exterior na Johns Hopkins University (JHU). pesquisadora do PRODEP, por meio do qual tem desenvolvido pesquisas sobre participao, deliberao e representao. autora do artigo Metamorfose da Representao Poltica: Lies Prticas dos Conselhos Municipais de Sade no Brasil, publicado no livro A Dinmica da Participao Local no Brasil, organizado por Leonardo Avritzer (Cortez, 2010).
Notas Biogrficas
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Eleonora Schettini Martins Cunha
Doutora em Cincia Poltica. Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da UFMG, pesquisadora e co-coordenadora do PRODEP e do Centro de Estudos Sociais da Amrica Latina (CES-AL). Principais reas de pesquisa e trabalho: teoria poltica, poltica comparada, teoria democrtica, polticas pblicas, assistncia social, conselhos de polticas e outras IPs.
Fabio de S e Silva
Bacharel em Direito pela USP e mestre pela UnB. Doutorando em Direito, Poltica e Sociedade (Law, Policy and Society) pela Northeastern University. Foi dirigente no Departamento Penitencirio Nacional (Depen), do Ministrio da Justia (MJ), e consultor em projetos voltados melhoria do sistema de justia criminal, do sistema penitencirio e da poltica pblica de segurana no Brasil. tcnico de Planejamento e Pesquisa e chefe de gabinete da presidncia do Ipea, onde j atuou como coordenador de Estudos de Estado e Democracia, na Diest. Suas reas prioritrias de atuao so: democracia, direitos humanos, acesso a justia, segurana pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa social.
Felix Garcia Lopez
Doutor em Sociologia pela UFRJ, foi professor de Cincia Poltica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diest. Desenvolve pesquisa na rea de comportamento poltico, Poder Legislativo municipal, formas de articulao entre Estado e Organizaes no Governamentais (ONGs), IPs no nvel federal e relaes entre poltica e administrao pblica no Brasil.
Geraldo Adriano G. de Campos
professor e coordenador de interdisciplinaridade do curso de Relaes Internacionais da Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM-SP). pesquisador do Centro de Altos Estudos da ESPM. Foi coordenador de Relaes Internacionais do Oramento Participativo (OP) de So Paulo. Atuou como palestrante e/ou consultor sobre temas de democracia participativa e imigrao em diversos pases, como Peru, Argentina, Espanha, Itlia, Coreia do Sul, Noruega, Frana, Bolvia, entre outros. Co-organizador do livro Democracia Participativa e Redistribuio: Anlise de Experincias de Oramento Participativo (Editora Xam, 2008) e coautor e editor do livro No Olho do Furaco: Repensando o Futuro da Esquerda, com Hilary Wainwright (Editotra Xam, 2006). Atualmente realiza pesquisas sobre mobilidade.
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Igor Ferraz da Fonseca
Possui graduao em Sociologia pela UnB (2007), mestrado em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS)/UnB (2009) e doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pelo CDS/UnB (2009). tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve e publica trabalhos nas reas de governana ambiental, desenvolvimento local, participao social, descentralizao, gesto de recursos de propriedade comum, justia ambiental, Agenda 21, e na anlise da relao entre o discurso e a prtica do desenvolvimento sustentvel.
Joana Luiza Oliveira Alencar
Graduada em Cincia Poltica pela UnB e mestranda em Administrao Pblica pela UnB. Desde 2010 tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, com atuao na Diest.
Jos Carlos dos Santos
Bacharel em Cincias Sociais com formao pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas (FFLCH) da USP e pela Pontifcia Universidade Catlica (PUC)-SP. Licenciado em Cincias Sociais pela PUC-SP. Ps-graduado em Polticas Pblicas e Desenvolvimento pelo Ipea. No Ipea, atuou como consultor e foi bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD).
Jos Celso Cardoso Jr.
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao (FEA)/USP, com mestrado em Teoria Econmica pelo IE/UNICAMP. Desde 1996 Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo atuado na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) at 2008. Desde ento, foi chefe da Assessoria Tcnica da presidncia do Instituto, coordenou o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro e a srie Dilogos para o Desenvolvimento (2008 a 2010). No mesmo perodo, foi diretor da Diest.
Julian Borba
Professor do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Pesquisador do CNPq. Pesquisa temas relacionados a participao poltica, atitudes e comportamento poltico. Membro do Ncleo Interdisciplinar de Polticas Pblicas (NIPP) e do Ncleo de Pesquisa em Movimentos Sociais (NPMS), ambos da UFSC.
Notas Biogrficas
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Leonardo Avritzer
Professor associado pela UFMG. Doutor em Sociologia Poltica pela New School for Social Research. autor dos livros Democracy and the Public Space in Latin America (Princeton University Press) e A Moralidade da Democracia, prmio da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS) de melhor livro do ano, em 1997. coordenador do PRODEP na UFMG.
Luciana Ferreira Tatagiba
Professora do Departamento de Cincia Poltica da UNICAMP. Doutora em Cincias Sociais pela mesma universidade. Desenvolve pesquisas sobre democracia, movimentos sociais e participao institucional, com nfase no estudo sobre os conselhos de polticas pblicas. Dentre os mais recentes trabalhos de pesquisa destacam-se os estudos sobre a relao entre movimentos sociais e sistema poltico no Brasil contemporneo.
Marcelo Kunrath Silva
professor associado do Departamento de Sociologia e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Doutor em Sociologia pela UFRGS (2001). Realizou estudos de ps-doutoramento no Watson Institute for International Studies/Brown University. Tem como rea de pesquisa a sociologia poltica, abordando temas como: movimentos sociais, associativismo, conflitos sociais e IPs. Coordena o Grupo de Pesquisa sobre Associativismo, Contestao e Engajamento.
Roberto Rocha C. Pires
Doutor em Polticas Pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), mestre em Cincia Poltica pela UFMG e bacharel em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Foi consultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) em avaliaes sobre a implementao da legislao do trabalho no Brasil e seus impactos sobre o desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na FJP e no Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e coordenador da rea de estudos sobre Estado e democracia, onde tem desenvolvido atividades relativas aos seguintes temas: democracia, participao, burocracia e novas formas de gesto pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa.
Concluiu o doutorado em Social Policy and Administration, na London School of Economics and Political Science, em 1995. Atualmente professora do Departamento e Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UFRGS e pesquisadora do
370
CNPq. Suas atividades de docncia e pesquisa concentram-se na rea de sociologia, com nfase em sociologia poltica. A maior parte de suas publicaes trata dos seguintes temas: participao e polticas pblicas, conselhos de polticas pblicas, sociologia da sade.
Uriella Coelho Ribeiro
Bacharel em Cincias Sociais e mestre em Cincia Poltica pela UFMG. pesquisadora do PRODEP desde 2007. J publicou captulos em livros e apresentou trabalhos em congressos acadmicos dedicados aos temas da participao social em conselhos e gnero nas polticas pblicas.
Vera Schattan P. Coelho
Doutora em Cincias Sociais na rea de estado e polticas governamentais pela UNICAMP. pesquisadora do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP) onde atualmente desempenha as funes de diretora cientfica e, tambm, coordena o Ncleo de Cidadania e Desenvolvimento. Suas reas de interesse so a participao e a mobilizao social, as polticas pblicas e suas relaes com processos de democratizao e desenvolvimento, tendo coordenado inmeros estudos comparativos sobre esses temas. autora de artigos sobre poltica de sade, governana participativa e reforma da previdncia social. Editou Reforma da Previdncia na Amrica Latina (Fundao Getulio Vargas, 2003); Participao e Deliberao no Brasil com Marcos Nobre (34 Letras, 2004), Spaces for Change? com Andrea Cornwall (Zed Books, 2007), e Mobilizing for Democracy com Bettina von Lieres (Zed Books, 2010).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Claudio Passos de Oliveira

Superviso
Andrea Bossle de Abreu

Reviso
Eliezer Moreira Elisabete de Carvalho Soares Fabiana da Silva Matos Gilson Baptista Soares Lucia Duarte Moreira Luciana Nogueira Duarte Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos Aeromilson Mesquita Aline Cristine Torres da Silva Martins Camila Guimares Simas Carlos Henrique Santos Vianna Maria Hosana Carneiro da Cunha Paula Mascarenhas Rodrigues de Almeida (estagiria)
Braslia
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Misso do Ipea Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
A ampla disseminao de instituies participativas (IPs) no Brasil, desde a Constituio de 1988, tem sido acompanhada por questionamentos em relao a sua efetividade: tais instituies so capazes de (e sob que condies) provocar melhorias no funcionamento dos governos, na implementao de suas polticas pblicas e nos resultados destas para a qualidade de vida e o acesso a bens pblicos por parte dos cidados brasileiros? Este volume buscou responder a esta grande inquietao no debate poltico e acadmico por meio de parceria entre o Ipea e o Projeto Democracia Participativa (PRODEP), da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em articulao com mais de 20 especialistas no tema oriundos de universidades, centros de pesquisa e rgos da administrao pblica federal. Mediante esse dilogo, os participantes promoveram uma aproximao um tanto rara entre o debate sobre participao social e o campo prtico-terico da avaliao de polticas pblicas, expressando tambm uma viso multifacetada e abrangente sobre o tema. A contribuio singular deste livro a de estimular e sugerir caminhos para o avano da avaliao da efetividade das IPs no Brasil. Composto por relatos do processo de produo de avaliaes e exposio de metodologias e experincias concretas de pesquisadores com os dilemas inerentes s tarefas de desenho, instrumentalizao, mensurao e validao dos resultados, o livro oferece subsdios e lies importantes para gestores pblicos, pesquisadores e estudantes interessados na avaliao das IPs.
Acir Almeida Adrin Gurza Lavalle Alexander Cambraia N. Vaz Brian Wampler Claudia Feres Faria Clvis Henrique Leite de Souza Daniela Santos Barreto Debora C. Rezende de Almeida Eleonora Schettini Martins Cunha Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Geraldo Adriano G. de Campos Igor Ferraz da Fonseca Joana Luiza Oliveira Alencar Julian Borba Leonardo Avritzer Luciana Ferreira Tatagiba Marcelo Kunrath Silva Roberto Rocha C. Pires Soraya Vargas Cortes Uriella Coelho Ribeiro Vera Schattan P. Coelho

IPEA - Efetividade de Instituicoes Participativas

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Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: Estratgias de Avaliao

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011

A QUALIDADE DA DEMOCRACIA E A QUESTO DA EFETIVIDADE DA PARTICIPAO: MAPEANDO O DEBATE

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2 EFETIVIDADE DA PARTICIPAO: CONSIDERAES METODOLGICAS SOBRE A LITERATURA

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CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO

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Adrin Gurza Lavalle

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2 DESCOMPASSOS ENTRE AS DIMENSES PRTICAS, TERICAS E INSTITUCIONAIS

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QUE TIPOS DE RESULTADOS DEVEMOS ESPERAR DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS?*

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PARTICIPAO E REPRESENTAES NO AVALIATIVAS: A PRODUO DE SIGNIFICADOS NAS EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS

Geraldo Adriano G. de Campos

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desta prtica de representao social chamada avaliao sobre as experincias participativas?

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5. Para maiores informaes, recomenda-se acessar: <http://www.beyondelections.com/>

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Participao poltica como resultado das instituies participativas ...

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INSTITUIES PARTICIPATIVAS E ACESSO A SERVIOS PBLICOS NOS MUNICPIOS BRASILEIROS

Soraya Vargas Cortes

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