BID (2007) Institucionalización de Monitoreo y Evaluación en America Latina

Hacia la institucionalizacin de los
sistemas de monitoreo y evaluacin en

Amrica Latina y el Caribe
II Conferencia Regional de M&E
Hacia la institucionalizacin de los
sistemas de monitoreo y evaluacin en
II Conferencia Regional de M&E
Roberto Garca Lpez
Heraldo Laguzzi
Waleska Guerrero
Editores
El presente documento forma parte de una serie de trabajos. Esta publicacin fue preparada en colaboracin con el Banco
Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones en esta publicacin son de exclusiva responsabilidad de su autor o
autores y de ninguna manera pueden ser atribuidos al Banco Interamericano de Desarrollo, a sus organizaciones afliadas, a
los miembros de su directorio ejecutivo o a los pases que ellos representan.
El Banco Interamericano de Desarrollo no garantiza la exactitud de los datos, incluidos en esta publicacin y no se hace
responsable en ningn aspecto de las consecuencias que resulten de su utilizacin.
Julio 2007
Para obtener ejemplares adicionales de esta publicacin, favor dirigirse a:
PRODEV
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, NW
Washington, DC 20577
Telfono: (202) 623-1114
Correo electrnico: PRODEV@iadb.org
Internet: <http://www.iadb.org>
v
ndice
Agradecimientos ...................................................................................................................................................................................xiii
Prlogo ..................................................................................................................................................................................................xv
Discursos de bienvenida
Camille Gaskin-Reyes ...........................................................................................................................................................xvii
Ernesto May ...........................................................................................................................................................................xviii
PRIMERA SESIN: Aspectos bsicos ...........................................................................................................................................1
Importancia de M&E
Ponente: Jaime Saavedra ........................................................................................................................................ 3
Monitoreo y evaluacin en el marco del PRODEV
Ponente: Roberto Garca Lpez .......................................................................................................................... 7
SEGUNDA SESIN: Experiencias subnacionales ....................................................................................................................... 11
Monitoreo y evaluacin a nivel subnacional
Ponente: Fernando Rojas ...................................................................................................................................... 13
La gestin para resultados en el Estado de Cear
Ponente: Marcos Costa Holanda ......................................................................................................................... 17
Experto: Alan Carroll ............................................................................................................................................24
Experto: Orlando Reos .........................................................................................................................................25
Presupuesto para resultados: La experiencia de Medelln
Ponente: Federico Restrepo Posada .................................................................................................................... 27
Experto: Ivn Duque .............................................................................................................................................32
Experto: Rodrigo Garca Verd ........................................................................................................................... 34
TERCERA SESIN: Avances por pas ...........................................................................................................................................37
Monitoreo y evaluacin del Plan Plurianual: la experiencia reciente de Brasil
Ponente: Beatrice Valle ..........................................................................................................................................39
El Sistema Nacional de Evaluacin y Gestin por Resultados (Sinergia) de Colombia
Ponente: Manuel Fernando Castro ...................................................................................................................... 47
Hacia un SM&E: Avances y resultados en Mxico
Ponente: Gerardo Franco Parrillat ...................................................................................................................... 53
Per: Hacia un presupuesto para resultados. Avances y perspectivas
Ponente: Juan Pablo Silva ...................................................................................................................................... 57
CUARTA SESIN: Los institutos de estadsticas en los SM&E ................................................................................................ 65
ENDE y M&E: Hacia una estrategia integrada de modernizacin de la gestin pblica
Ponentes: Jos Molinas Vega y Alejandro Medina Giopp ............................................................................... 67
Infraestructura de los SM&E: El rol de los institutos de estadstica
Ponente: Jos Antonio Meja ................................................................................................................................ 73
SEN y Proyecto de Mejoramiento de las Condiciones de Vida en el marco de la ENDE
Ponente: Sigfrido Lee ............................................................................................................................................75
v|
HACIA LA INSTITUCIONALIZACIN DE LOS SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Cuadros
Cuadro 1: Componentes de las cooperaciones tcnicas en los pases ......................................................................................... 10
Cuadro 2: Matriz de GpR de las secretaras (ejemplo) ................................................................................................................... 21
Cuadro 3: Matriz de GpR de las secretaras (detalles) .................................................................................................................... 22
Cuadro 4: Componentes e instrumentos del PpR .......................................................................................................................... 62
Cuadro 5: Cronograma de trabajo .....................................................................................................................................................76
Cuadro 6: Proceso de concertacin e inscripcin de metas en el sistema .................................................................................. 83
Cuadro 7: Caso basado en una meta de presupuesto equivalente a la meta presidencial ......................................................... 87
Cuadro 8: Empleos generados por acciones coordinadas por la Secretara de Economa.
Meta comprometida por la Secretara de Economa ...................................................................................................................... 89
Cuadro 9: Exportaciones no petroleras. Meta comprometida por la Secretara de Economa ................................................ 89
Cuadro 10: Ejecucin presupuestaria de los programas directos por tramo porcentual (ejercicio 2005) .............................. 115
QUINTA SESIN: Metas presidenciales ....................................................................................................................................... 79
El rol de la presidencia en el seguimiento y evaluacin de las metas presidenciales
Ponente: Mara Sofa Arango ............................................................................................................................... 81
Presupuesto para resultados: El sistema de metas presidenciales en Mxico
Ponente: Max Alberto Diener Sala ...................................................................................................................... 85
SEXTA SESIN: Nuevos Desafos .................................................................................................................................................91
Implantacin de la GPpR en las instituciones del gobierno dominicano
Ponente: Guarocuya Felix ..................................................................................................................................... 93
Guatemala: Desafos en monitoreo y evaluacin
Ponente: Danilo Alexis Mazariegos ..................................................................................................................... 101
Avances en el monitoreo y evaluacin en Honduras
Ponente: Miriam Montenegro .............................................................................................................................. 103
SPTIMA SESIN: El rol de las contraloras en el M&E .......................................................................................................... 107
Control y evaluacin de programas gubernamentales en Brasil
Ponente: Selma Mara Hayakawa Cunha Serpa ................................................................................................. 109
OCTAVA SESIN: Comentarios Finales ....................................................................................................................................... 117
Sntesis y refexiones
Ponente: Sonia Ospina Bozzi .............................................................................................................................. 119
Experto: Inder Jit Ruprah ..................................................................................................................................... 129
Experto: Arne Paulson ..........................................................................................................................................130
Experto: Keith Mackay ........................................................................................................................................131
NOVENA SESIN: La Red de M&E ............................................................................................................................................137
Avances de la Red de M&E
Ponente: Keith Mackay..........................................................................................................................................139
Palabras de clausura
Stephen Quick .......................................................................................................................................................143
Stefan Koeberle ......................................................................................................................................................144
v||
Recuadros
Recuadro 1: Mdulos bsicos de los cursos de efectividad en el desarrollo ............................................................................... 8
Recuadro 2: Resultados estratgicos del gobierno segn eje ......................................................................................................... 20
Recuadro 3: Agenda de evaluaciones ................................................................................................................................................49
Recuadro 4: Propuesta Hacia una Sociedad Informada. Visin Colombia 2019 ....................................................................... 50
Recuadro 5: Actividades correspondientes a los distintos mbitos .............................................................................................. 50
Recuadro 6: Sitio web de la red informal de M&E ......................................................................................................................... 140
Grfcos
Grfco 1: Constitucin del CoGeRF ...............................................................................................................................................19
Grfco 2: GpR en Cear. Esquema de construccin e implementacin .................................................................................... 20
Grfco 3: Monitoreo de indicadores de resultado (ejemplo) ....................................................................................................... 23
Grfco 4: Esquema de asignacin del presupuesto ....................................................................................................................... 28
Grfco 5: ndice de Desarrollo Humano por comunas (2001) ................................................................................................... 29
Grfco 6: Funcin de cambio del IDH con respecto a la inversin ........................................................................................... 29
Grfco 7: mbitos del seguimiento .................................................................................................................................................29
Grfco 8: Dimensiones del seguimiento al plan de desarrollo .................................................................................................... 29
Grfco 9: Valores de IDH (2001) .....................................................................................................................................................30
Grfco 10: Valores de la inversin social (2004-2005) .................................................................................................................. 31
Grfco 11: Ciclo de la gestin pblica .............................................................................................................................................31
Grfco 12: Estructura y funciones del SM&E ............................................................................................................................... 42
Grfco 13: Principales resultados .....................................................................................................................................................45
Grfco 14: Existencia de mecanismos de participacin social..................................................................................................... 45
Grfco 15: Restricciones al desempeo de los programas ........................................................................................................... 45
Grfco 16: Evaluacin del presupuesto de inversin de la Nacin (en porcentaje) ................................................................. 49
Grfco 17: Indicadores de evaluacin..............................................................................................................................................56
Grfco 18: Crculo vicioso de la baja calidad estadstica ............................................................................................................... 69
Grfco 19: Sistema nacional estadstico fortalecido ........................................................................................ ............................. 70
Grfco 20: Circuito de procedimientos SiMep ............................................................................................................................... 86
Grfco 21: Sistemas de monitoreo y evaluacin ............................................................................................................................ 104
Grfco 22: Integracin de instrumentos y SM&E ......................................................................................................................... 104
Grfco 23: Participantes en el SIERP ..............................................................................................................................................106
Grfco 24: Ejemplo de funcionamiento del SIERP ...................................................................................................................... 106
Grfco 25: Cuadro histrico de las recomendaciones efectuadas por el TCU en las evaluaciones
de programas de gobierno (2000-2005)............................................................................................................................................112
Grfco 26: Perfl de las recomendaciones del TCU tendientes a perfeccionar la concepcin
Grfco 27: Perfl de las recomendaciones del TCU tendientes a perfeccionar la implementacin
Grfco 28: Perfl de las recomendaciones del TCU tendientes a perfeccionar los instrumentos
de control estatal y social en programas de gobierno (2000-2005) .............................................................................................. 116
Grfco 29: Organizacin de los SM&E ..........................................................................................................................................121
Grfco 30: Clases de informacin en los SM&E ........................................................................................................................... 124
|x
Siglas
ANOp
APL
ApR
BaPIP
BM
BID
BIRF
CEPAL
CERDS
CMA
CNEPDS
CoGeRF
CoInfo
DEPP
DEV
DFID
DGEMPS
DNP
DNPP
DPL
EFS
ENDE
ERP
ERPD
FMI
FODA
GPpR
GpR
ICV
IDH
INE
Infrasig
IntOSAI
ISO
LAC
LDO
Auditora de Naturaleza Operacional
Programa de Prstamos Adaptables
Administracin por resultados
Banco de Proyectos de Inversin Pblica
Banco Mundial
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Control Externo para Reducir las Desigualdades Sociales
Comisin de Monitoreo y Evaluacin (siglas en portugus)
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
Comit de Gestin por Resultados y Gestin Fiscal (siglas en portugus)
Comit Interinstitucional de Gestin de la Informacin
Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas
Departamento de Efectividad en el Desarrollo y Planifcacin Estratgica
Departamento para el Desarrollo Internacional (siglas en ingls)
Direccin General de Evaluacin y Monitoreo de los Programas Sociales
Departamento Nacional de Planeacin
Direccin Nacional de Presupuesto Pblico
Prstamos para polticas de desarrollo (siglas en ingls)
Entidades de Fiscalizacin Superior
Estrategias nacionales de desarrollo estadstico
Estrategia de reduccin de la pobreza
Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad
Fondo Monetario Internacional
Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas
Gestin presupuestaria para resultados
Gestin para resultados
ndice de Calidad de Vida
ndice de Desarrollo Humano
Institutos Nacionales de Estadstica
Sistemas de informacin administrativos sectoriales de apoyo a la gestin interna (siglas en portugus)
Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (siglas en ingls)
Organizacin Internacional para la Estandarizacin (siglas en ingls)
Ley de Directrices Presupuestarias (siglas en portugus)
x
LOA
MECAD
MECoVi
MEF
M&E
MGpR
MH
MIAS
MML
MPD
NEP
OCDE
ODM
ONaPlan
ONaPres
ONE
ONG
OSC
OVE
PAFI
PD
PIB
PIpR
PND
PNDS
PNUD
POA
POAI
PPA
PPME
ProCales
PRODEV
RM&E
RSP
SAP
SED
SeDeSol
SeGePlan
SEPPA
SeProg
SEN
SGpR
SIAF
SIAFF
SIAFi
Ley de Presupuesto Anual (siglas en portugus)
Marco de Evaluacin de la Calidad de los Datos
Mejoramiento de las Encuestas y la Medicin de las Condiciones de Vida
Ministerio de Economa y Finanzas
Monitoreo y evaluacin
Modelo de gestin para resultados
Ministerio de Hacienda
Mdulo de informacin y anlisis
Matriz de marco lgico
Metas del plan de desarrollo
Nueva Estructura Programtica
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Ofcina Nacional de Planifcacin
Ofcina Nacional de Presupuesto
Ofcinas nacionales de estadsticas
Organizaciones no gubernamentales
Organizaciones de la sociedad civil
Ofcina de Evaluacin y Supervisin
Programa de Reforma de la Administracin Financiera Integrada
Plan de desarrollo
Producto interno bruto
Presupuesto de inversin para resultados
Plan nacional de desarrollo
Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Planes Operativos Anuales
Plan operativo anual de inversin
Plan Plurianual
Pases Pobres Muy Endeudados
Mdulo de programas-calendario
Programa de Implementacin del Pilar Externo de Accin a Mediano Plazo para la Efectividad en el
Desarrollo
Red de monitoreo y evaluacin
Reforma al Sistema Presupuestario
Sistemas, aplicaciones y productos
Sistema de Evaluacin del Desempeo
Secretara de Desarrollo Social
Secretara General de Planifcacin y Programacin de la Presidencia
Sistema de Evaluacin del Plan Plurianual
Secretara de Fiscalizacin y Evaluacin de Programas de Gobierno
Sistema de estadstica nacional
Sistema de gestin para resultados
Sistema Integrado de Administracin Financiera y Control
Sistema Informtico Integral de Administracin Financiera Federal
Sistema Integrado de Administracin Financiera
x|
SIERP
SIFMun
SiGADe
SIGeF
SiGob
SIIF
SiMeP
SINE
Sinergia
SiSEE
SISPro
SisPu
SM&E
SMI
SNE
SNM&E
SPAECE
SPpR
SSCP
SSEGP
STP
TCU
TCN
TIC
UE
UEPEx
UNCTAD
USAID
Sistema de Informacin de la Estrategia para la Reduccin de la Pobreza
Sistema Integrado de Finanzas Municipales
Sistema de Gestin y Administracin de la Deuda Pblica
Sistema Integrado de Gestin Financiera
Sistema de Informacin y Seguimiento a Metas de Gobierno
Superintendencia de Instituciones de Intermediacin Financieras
Sistema de Metas Presidenciales
Sistema Nacional de Evaluacin
Sistema Nacional de Evaluacin y Gestin por Resultados
Sistema de Seguimiento a las Evaluaciones Externas
Sistema de Informacin y Seguimientos de Proyectos
Sistema de Inversin Pblica
Sistemas de monitoreo y evaluacin
Sistema de metas institucionales
Sistema Nacional de Evaluacin
Sistemas nacionales de monitoreo y evaluacin
Sistema Permanente de Evaluacin de la Educacin Bsica
Sistemas de presupuesto para resultados
Sistema de Seguimiento de Cartera de Proyectos
Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico
Secretariado Tcnico de la Presidencia
Tribunal de Cuentas de la Unin
Tribunal de Cuentas de la Nacin
Tecnologas de informacin y comunicacin
Unin Europea
Unidades Ejecutoras de Proyectos con Financiamiento Externo
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (siglas en ingls)
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (siglas en ingls)
x|||
Agradecimientos
E
STE LIBRO SE BASA EN LAS PONENCIAS Y DEBATES desarrollados durante la segunda reunin de
la Red de Monitoreo y Evaluacin patrocinada conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) a travs de su programa PRODEV y el Banco Mundial (BM), realizada los das 10 y 11 de mayo de
2006 en Washington, DC. El tema de esta conferencia es Hacia la Institucionalizacin de los Sistemas de
Monitoreo y Evaluacin en Amrica Latina y el Caribe. En esta ocasin, el responsable de la organizacin del
evento fue el PRODEV, que cont con Camille Gaskin-Reyes, gerente a.i. del Departamento de Efectividad en el Desarrollo
y Planifcacin estratgica (DEV por sus siglas en ingls), y Roberto Garca Lpez como lderes del equipo. Cabe destacar y
agradecer la valiosa participacin de Fernando Rojas, Jaime Saavedra, Keith Mackay y Karla Breceda del Banco Mundial.
El equipo que organiz la conferencia estaba compuesto por Heraldo Laguzzi, Waleska Guerrero y Ana Santiago. Que-
remos agradecer el apoyo logstico y administrativo de Clara Pescetto, Patricia Giovannoni, Cossette Braun, el equipo de Se-
cretara del Banco y las ofcinas de Representacin del BID en Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, Honduras, Mxico,
Per y Repblica Dominicana.
Sonia Ospina fue la facilitadora de la conferencia. Esta publicacin se basa en las presentaciones que enviaron los ponen-
tes y las transcripciones de comentarios y discursos segn fueron editadas por sus autores y el comit editorial de la misma.
Esta publicacin no hubiese sido posible sin la colaboracin de los expositores y comentaristas a los cuales manifestamos
nuestro agradecimiento, as como al arduo trabajo de coordinacin, edicin y produccin de Heraldo Laguzzi y Waleska
Guerrero.
xv
L
OS SISTEMAS DE MONITOREO Y EVA-
luacin (SM&E) constituyen una importante
herramienta de gestin para los gobiernos
de Amrica Latina y el Caribe (LAC) y para
las instituciones donantes o multilaterales. El
uso de estos sistemas posibilita conocer con mayor certeza
el comportamiento positivo de ciertas acciones o proyectos,
as como las difcultades que se presentan para poder alcan-
zar los objetivos propuestos; en este ltimo caso, permite
tomar las medidas adecuadas para su correccin. La institu-
cionalizacin de estos sistemas puede contribuir a optimizar
y modernizar la gestin pblica tradicional para que pueda
afrontar mejor los desafos del desarrollo.
Con la aplicacin del monitoreo y la evaluacin es po-
sible benefciar a las instituciones y proyectos en diferentes
aspectos tales como mejorar la asignacin de los recursos,
contar con la informacin necesaria para rendir cuentas y
transparentar las acciones que se llevan a cabo y la forma
en que estas se implementan. Por su parte, la evaluacin de
los programas e instituciones permite verifcar la efcacia en
el logro de los objetivos fnales y en el mejoramiento de la
equidad.
Con el fn de apoyar el desarrollo, refuerzo o institu-
cionalizacin de los SM&E, el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) organizaron
una conferencia regional el 10 y 11 de mayo de 2006 para
examinar, intercambiar ideas y aprender de los procesos en
marcha en varios pases. Los participantes representaban las
distintas reas de la administracin pblica: ministerios de
fnanzas, ministerios sectoriales de pases de la regin. Asi-
mismo, se cont con la presencia de expertos, organismos
bilaterales donantes, empresas consultoras y especialistas de
las instituciones patrocinadoras.
Durante la conferencia se examinaron las experiencias
subnacionales de Cear en Brasil, en el nivel intermedio,
y Medelln en Colombia a nivel local, que sirvieron para
avanzar en la comprensin de situaciones cada vez ms fre-
cuentes en la regin y para identifcar lecciones aprendidas
en un mbito que se est extendiendo, aunque todava sigue
siendo limitado. Las experiencias subnacionales de monito-
reo y evaluacin (M&E) se benefcian de los aprendizajes
logrados en los esfuerzos realizados a nivel nacional. Estos
sistemas resultan muy importantes para apoyar los proce-
sos de descentralizacin que se implementan en la regin.
Sin duda, los sistemas subnacionales responden de manera
ms directa a la demanda de los ciudadanos y de las comu-
nidades locales. Sin embargo, todava no se han efectuado
estudios sistemticos que brinden una visin ms completa
de los mismos.
Por otra parte, se consideraron los avances realizados
en las experiencias de M&E ms consolidadas en Brasil,
Colombia, Mxico y Per, que pueden considerarse pre-
cursoras en la creacin de los sistemas nacionales. En estas
experiencias, el monitoreo se convierte en una herramienta
muy til en las actividades relacionadas con el presupuesto,
mientras que la evaluacin se vincula con los procesos de
planifcacin conectados con las grandes metas que buscan
el logro de una determinada poltica pblica. Tambin exis-
ten algunos avances que implican un mayor entendimiento
sobre la necesidad de conectar los procesos y actividades
con las grandes metas del desarrollo a fn de lograr los im-
pactos deseados.
Prlogo
xv|
Se destac en el evento la necesidad de utilizar con ms
efciencia los institutos nacionales de estadstica (INE) en
los procesos de M&E. En este sentido, se enfatiz la impor-
tancia de este recurso aunque se reconoci que no siempre
ha sido usado en toda su potencialidad. Se subrayaron las
ventajas que podran obtener los SM&E si utilizaran cierta
informacin proveniente de los INE, ya que cuentan con
la capacidad tcnica necesaria para convertirse en socios
importantes.
Tambin el tema de las metas presidenciales y su se-
guimiento suscit un fuerte inters. Estas metas, que son
utilizadas en varios pases, se enfocan hacia las prioridades
del Ejecutivo, al orientar la accin hacia su cumplimiento, y
muestran el liderazgo y direccin poltica. Sin embargo, es
necesario considerar que un excesivo inters en las metas
presidenciales puede transformarlas en un fn en s mismo
lo cual podra desvirtuar su uso.
Durante la reunin se presentaron, asimismo, nuevas
experiencias y desafos para los SM&E en Repblica Do-
minicana, Guatemala y Honduras. Estos pases estn co-
menzando a implantar sistemas de monitoreo y evaluacin.
A partir de lo expuesto se evidenciaron los escollos que es
necesario sortear para aplicar experiencias nuevas. Un de-
safo importante es la necesidad de avanzar ms all de los
productos, ya que constituyen el primer paso para afanzar
una cultura de gestin para resultados (GpR) pero no impli-
can el destino fnal.
A partir de las presentaciones e intercambios generados
durante la reunin, se sugiere que los SM&E no slo tienen
un componente tcnico sino tambin necesitan un compro-
miso poltico. Los temas surgidos en el encuentro sealan la
necesidad de continuar la refexin para mejorar la gestin
y las polticas pblicas en la regin. Los participantes tam-
bin evidenciaron la importancia de contar con un espacio
para cotejar ideas, conocer experiencias y aprender de las
lecciones. El xito de este mecanismo de encuentro se debe
al inters que demuestran los pases.
Camille Gaskin-Reyes
Gerente, a.i.
Departamento de Efectividad en el
Desarrollo y Planifcacin Estratgica
xv||
Discursos de bienvenida
Camille Gaskin-Reyes
Gerente, a.i., Departamento de Efectividad en el Desarrollo y Planifcacin
Estratgica (DEV), Banco Interamericano de Desarrollo
B
IENVENIDOS A ESTA SEGUNDA
Conferencia Regional sobre Monitoreo y
Evaluacin. A travs del Programa de Im-
plementacin del Pilar Externo de Accin
a Mediano Plazo para la Efectividad en el
Desarrollo (PRODEV) estamos muy complacidos de coor-
dinar este evento con el Banco Mundial. Estoy muy feliz de
poder compartir esta apertura con Ernesto May.
Les cuento que esta semana ha sido muy importante para
nosotros, el BID, especialmente para el DEV. Empezamos
esta semana con una reunin de la Red de Gestin y Trans-
parencia de la Poltica Pblica y veo que todava quedaron
algunas caras de esta primera reunin. Yo creo que ha sido
un xito. Ahora estamos en la segunda etapa de la sema-
na. Ayer y anteayer se destac la importancia de la gestin
presupuestaria, la efciencia de la gestin presupuestaria y,
obviamente, los vnculos con los resultados y el desarrollo
de nuestros pases y la efectividad en desarrollo.
Hoy continuamos trabajando esos temas y maana tene-
mos otra oportunidad para revisarlos y discutirlos y presen-
tar diferentes casos. Adems, podemos observar cmo los
gobiernos nacionales y subnacionales estn avanzando con
sus sistemas de monitoreo a nivel de pas. Ustedes tendrn
oportunidad de intercambiar experiencias, generar ideas
nuevas, ver aquello que funciona y aquello que no lo hace,
obtener las lecciones aprendidas de otros pases y vislumbrar
tambin los desafos que todava quedan por enfrentar.
Yo creo que si bien hubo progresos y muchos avances,
an quedan numerosos desafos por delante. Entre ellos,
quisiera mencionar, por ejemplo, cmo contar con una in-
formacin adecuada sobre el desempeo esperado de los
programas y proyectos, tanto a nivel de sistemas nacional
como subnacional. Asimismo, nos interesa saber de qu
manera esto se est integrando a nivel de los proyectos y
programas. Otro desafo es identifcar cules seran los in-
centivos para diseminar las prcticas de monitoreo y eva-
luacin en los sistemas nacionales, subnacionales y locales.
Tambin creo que el BID tiene ese desafo. Entonces, cmo
podemos diseminar esas prcticas en el Banco, no slo al
nivel de la sede, sino tambin en las representaciones con
las que trabajamos todos los das. El otro tema es de qu
forma enfrentar la demanda cada vez ms creciente de la so-
ciedad, para lograr una mayor transparencia en la rendicin
de cuentas y el uso de los recursos.
Como deca antes, esta semana es muy agitada, muy in-
teresante y relevante en relacin con esos temas. Justamente
maana vamos a llevar nuestro en informe sobre el des-
empeo de la cartera del Banco en trminos de resultados
al Comit de Programacin del Banco. Consideramos tam-
bin que hay avances en el M&E, pero todava hay mucho
por hacer.
Extraje un dato para recordarles lo que muestran nues-
tros sistemas de desempeo de proyectos: actualmente, el
52% de los proyectos tiene SM&E y sistemas que conectan
informacin. Slo el 52%. Para m esto representa un de-
safo. Sin embargo, tambin es un avance ya que en 2004,
el porcentaje era de 36%. De todas maneras, tenemos que
analizar cmo se integra todo en el sistema nacional. Para
eso, hay que mejorar el marco de resultados desde el diseo
xv|||
de los programas hasta la implementacin, con la fnalidad
de poder saber exactamente lo que estamos midiendo.
Sin ms, quisiera desearles un buen da de discusiones y
de intercambios y espero que maana sigan tambin adelan-
te con las informaciones y lecciones que podrn aprender
uno del otro y, por supuesto, que el Banco tambin podr
aprender de ustedes. Muchas gracias por venir y cedo la pa-
labra a Ernesto May.
Ernesto May
Director, Departamento de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica de
la Regin de Amrica Latina y el Caribe, Banco Mundial
Es un gusto darles la bienvenida a todos ustedes a la
Segunda Conferencia sobre los sistemas de monitoreo y
evaluacin en Amrica Latina y el Caribe. Me complace
adems, ver tantas caras conocidas de nuestra primera con-
ferencia hace un ao, as como caras nuevas que se unen a
los esfuerzos que se estn haciendo en nuestra regin en
esta rea tan fundamental.
Un resultado importante de la primera conferencia fue
establecer la red informal sobre M&E en la regin como
mecanismo para compartir activamente las experiencias que
se estn desarrollando en los distintos pases. Tengo que
decir que ya estamos cosechando los frutos de la confgu-
racin de esta red. La semana pasada tuve la oportunidad
de asistir a un seminario de alto nivel en Guatemala, con la
presencia de la Ministra de Finanzas, el Secretario de Plani-
fcacin, los Comisionados Presidenciales para la Reforma
del Estado y la Competitividad, as como representantes de
los Ministerios de Salud y de Educacin. El objetivo era
conocer las experiencias vividas en el rea de M&E en Bra-
sil, Colombia y Chile, con el fn de defnir el rumbo que se
quiere seguir en Guatemala en el esfuerzo que estn lideran-
do para desplazarse hacia un esquema de presupuesto para
resultados. Entre otros, Manuel Fernando Castro, aqu pre-
sente, fue el responsable de mostrar el caso de Colombia y
Marcela Guzmn, quien estuvo con nosotros en la primera
conferencia, present el caso de Chile. Tendremos durante
esta segunda conferencia la oportunidad de or al represen-
tante de la Secretara de Planifcacin de Guatemala hablar
sobre los desafos que enfrenta su pas.
Incluso Guatemala es fuente de experiencias generadas
en la regin de la cual otros pases estn queriendo apren-
der. Durante la primera mitad del mes de marzo de 2006
una delegacin de tcnicos del Ministerio de Finanzas de
Ecuador estuvo por una semana para conocer en profun-
didad el Sistema Integrado de Administracin Financiera y
Control (SIAF) de Guatemala. Los Ministros de Finanzas
se reunieron al fnal de esa misin y acordaron sentar las
bases para transferir este sistema con ciertas modifcacio-
nes a Ecuador.
Como puede verse, los objetivos que se buscaban hace
un ao al formar esta red informal sobre M&E en la regin
claramente se estn logrando.
Durante el da de hoy y maana tendremos nuevamente
la oportunidad de compartir las experiencias ms recien-
tes en la regin y continuar profundizando nuestro conoci-
miento sobre los diferentes avances en el rea de M&E en
LAC. En particular, esta conferencia esta organizada para
permitirnos:
Retomar algunos de los sistemas que se presentaron
el ao pasado y entender los retos que tendrn que
enfrentar ante los cambios de administracin;
Abordar la experiencia de dos sistemas subnaciona-
les de M&E;
Conocer los esfuerzos que se estn realizando para
establecer nuevos sistemas nacionales de monitoreo
y evaluacin (SNM&E) en la regin;
Discutir el rol de los institutos de estadsticas y las
contraloras en los SM&E;
Sentar las bases para seguir avanzando con la red
informal de M&E.
Algunos de los temas que se van a tratar y desarrollar a
lo largo de la conferencia son:
Los avances en los sistemas que se presentaron el
ao anterior y los retos que tendrn que enfrentar
ante el cambio de administracin Per, Mxico, Co-
lombia y Brasil.
El BM y estos pases continan retroalimentn-
dose acerca de la evolucin de sus sistemas. En
el caso de Mxico, el BM apoya al Consejo Na-
cional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo
Social (CNEPDS), proveyendo asesora tcnica
en relacin con su funcionamiento, y capacitacin
en temas especfcos a sus miembros. Esto es un
gran avance ya que el Consejo en su conjunto va a
normar la evaluacin de las polticas sociales y la
medicin de la pobreza con el objetivo de revisar
en forma permanente que dichos programas ver-
daderamente reduzcan la pobreza.
i)
ii)
iii)
iv)
v)
i)
x|x
DISCURSOS DE BIENVENIDA
En el caso de Per, se est evaluando la Supe-
rintendencia de Instituciones de Intermediacin
Financiera (SIIF), para conocer los benefcios y
costos de tener sistemas diseados a la medida
para el pas en lugar de utilizar sistemas estndar
(off the shelf). En este momento, esta discusin se
tiene tambin en otros pases, como Bolivia, y se-
guramente la estaremos retomando en el trabajo
hacia un futuro de la red informal.
La experiencia de dos sistemas subnacionales de
M&E: Cear y Medelln.
Cear es uno de los estados de Brasil donde el
BM proporciona asistencia tcnica al gobierno
para implementar un sistema de administracin
basado en resultados, como parte de un prstamo
multisectorial al gobierno estadual.
El estado de Cear es un caso muy interesante
ya que ha podido superar las grandes carencias
que caracterizaban al estado en la dcada de 1980.
La efectividad del gobierno estadual y el trabajo
en conjunto con el gobierno federal y la sociedad
civil permitieron que Cear avanzara ms que el
resto de los estados en el acceso a los servicios
bsicos.
El BM tambin presta asistencia tcnica al Depar-
tamento Nacional de Planeacin de Colombia, a
travs del cual se apoya el desarrollo del SM&E
de la ciudad de Medelln.
ii)
La Alcalda de Medelln ha sido pionera en el

desarrollo de sistemas de formulacin de presu-
puestos para resultados, de seguimiento y de eva-
luacin a nivel municipal en Colombia. En esta
ciudad, por ejemplo, la asignacin del gasto p-
blico entre comunas se ha hecho sobre la base de
criterios pblicos y de los ndices de Calidad de
Vida (ICV) y de Desarrollo Humano (IDH).
Los esfuerzos que estn realizando para establecer
nuevos SNM&E en Guatemala, Honduras y Rep-
blica Dominicana.
En este momento, slo quisiera resaltar el caso de
Guatemala como ejemplo de las sinergias que sur-
gen entre los SM&E y los sistemas nacionales de
estadsticas (otro de los temas de la conferencia).
Con el apoyo del BM, este pas est desarrollan-
do su SNM&E; y con la ayuda del programa para
el Mejoramiento de las Encuestas y la Medicin
de las Condiciones de Vida (MECoVi) esfuerzo
conjunto del BM, el BID y la Comisin Econmi-
ca para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) est
implementando una estrategia nacional de desa-
rrollo estadstico.
Como pueden ver, para esta conferencia se tiene una
agenda muy interesante. No me queda ms que agradecer a
los organizadores, al BID por albergarnos en esta ocasin
y a todos ustedes por su participacin. Les deseo tengan un
intercambio fructfero y el mayor de los xitos en la confe-
rencia. Muchas gracias.
iii)
PRIMERA SESIN:
Aspectos bsicos
3
Importancia de M&E
Q
UISIERA PRIMERO AGRADECER a
Roberto Garca Lpez por todo el apo-
yo brindado durante este ltimo ao y
medio, durante el cual los equipos del
Banco Mundial y del Banco Interame-
ricano de Desarrollo hemos trabajado juntos tratando de
avanzar en estos temas a fn de mejorar la calidad de los
servicios que los dos Bancos brindan a los pases. Adems,
deseo agradecer todos los esfuerzos realizados para orga-
nizar este evento. Mi rol consiste en tratar de enmarcar los
distintos temas que van a discutirse durante los prximos
das. Por eso, en esta presentacin quiero responder a la
pregunta Por qu estamos aqu. El objetivo es plantear
algunos temas que nos permitan entender mejor cul es la
importancia de los sistemas de monitoreo y evaluacin para
las polticas pblicas. Probablemente este es el auditorio
ms convencido sobre el tema y posiblemente quienes de-
ben ser persuadidos y escuchar los argumentos a favor no
se encuentren necesariamente hoy en esta sala, pero aun as,
creo que es til enmarcar las discusiones en trminos de los
principales retos que enfrentan los pases para implementar
los SM&E.
Como primer punto quisiera recalcar que el objetivo
central comn a todas las iniciativas de M&E es mejorar la
efectividad de las polticas pblicas. Esta es tambin, a su
vez, la meta de los Bancos y de los organismos internacio-
nales como los que estn representados en esta sala. Todos
los aqu reunidos buscamos impulsar los SM&E con el fn
de mejorar la efectividad de las polticas pblicas, es decir,
de asegurar que la cantidad, la calidad y la asignacin del
gasto pblico sean consistentes con el objetivo de aumentar
el bienestar y reducir tanto la desigualdad de oportunidades
como la pobreza. Esta es fnalmente la razn de ser de estos
sistemas: mejorar la calidad de la accin pblica.
Ahora bien, por qu ha aumentado recientemente el
inters en los SM&E? Una razn es la creciente presin
que ejerce la ciudadana para obtener una mayor rendicin
de cuentas. Actualmente, la informacin circula ms, el rol
de la sociedad civil ha cobrado mayor importancia y su de-
manda por participar en la toma de decisiones tambin ha
aumentado. Por lo tanto, los gobiernos enfrentan constan-
temente la presin de crear mecanismos que le permitan a
la sociedad participar en la toma de decisiones. Un segundo
motivo es que, afortunadamente, la regin ha reconocido
la necesidad de mantener los equilibrios macroeconmicos.
Sin embargo, esto les demuestra a los encargados del diseo
de las polticas pblicas la necesidad de respetar las restric-
ciones presupuestarias, al tiempo que aumenta la presin
por extender la cobertura de los servicios y programas. En
otras palabras, dado que los gobiernos enfrentan el reto de
mejorar la calidad de los servicios pblicos con presupues-
tos sumamente restringidos, se ven compelidos a implan-
tar sistemas de informacin para mejorar la efectividad del
gasto.
Esta situacin donde tanto el gobierno como la socie-
dad civil fomentan el M&E con el fn de entender y contro-
lar la calidad del gasto, coincide con la presin que sufren
los donantes internacionales para mostrar la efectividad de
su apoyo. Dicha presin no es la que ejercen los donantes
sobre los pases, sino la que enfrentan para demostrar que
Jaime Saavedra
Gerente Sectorial de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica, Regin
de Amrica Latina y el Caribe, Banco Mundial
1
los apoyos que brindan ayudan efectivamente a reducir la
pobreza de los pases receptores.
Una vez aclarado el objetivo de los SM&E y el por qu
del inters en ellos, podemos entonces resaltar el conjunto
de usos especfcos de estos sistemas. En los ltimos aos,
los distintos pases le han dado diferentes niveles de priori-
dad a cada uso. El primero, que es uno de los objetivos ms
complicados, consiste en informar sobre la asignacin de
recursos para el proceso presupuestario. El segundo uso es
apoyar la planifcacin gubernamental en los distintos nive-
les: municipal o local, nacional, subnacional y tambin en el
nivel de sectores especfcos. Un tercer uso es optimizar la
gestin de los programas y mejorar la provisin de los ser-
vicios pblicos, generando los indicadores necesarios para
poder hacer los ajustes requeridos en cualquier etapa de la
gestin o provisin. Por ltimo, el cuarto uso es sostener las
relaciones de rendicin de cuentas entre las distintas instan-
cias gubernamentales y la ciudadana.
Los SM&E de Amrica Latina se distinguen entre s por
el uso que predomina en cada caso. Chile, por ejemplo, es
uno de los pases que ms ha avanzado en trminos de uti-
lizar estos procesos para poder informar la asignacin de
recursos durante el proceso presupuestario, pero le ha dado
menos nfasis al uso de estos sistemas para rendir cuentas a
la ciudadana. En cambio, hay otros pases, como Colombia,
en donde se le da mucha importancia a ese componente en
las iniciativas actuales. Estos son tan slo dos ejemplos pero
podemos encontrar en toda Amrica Latina casos donde se
enfatizan otros usos, tal como sucede en Brasil o Mxico
donde la planeacin subnacional o de sectores especfcos
cobra ms relevancia.
Ahora bien, me parece que a todos los defensores e im-
pulsores del M&E les interesara determinar los elementos
de xito de un SM&E. A partir de las experiencias de varios
pases, dentro y fuera de la regin, podramos resaltar los
siguientes tres elementos esenciales para el xito de un sis-
tema: el mejoramiento de la oferta, la demanda o utilizacin
y la institucionalizacin o sostenibilidad.
Del primer elemento, la oferta, enfatizaremos la capaci-
dad tcnica necesaria para asegurar que los sistemas gene-
ren informacin confable. Esta informacin incluye, por
ejemplo, datos socioeconmicos, registros administrativos,
indicadores de desempeo, evaluaciones de escritorio y de
impacto, as como datos presupuestales. En otras palabras,
es de suma importancia asegurarnos de contar con las ca-
pacidades tcnicas para que los sistemas generen y ofrezcan
informacin confable y relevante.
Los pases ms pobres, que han implementado estrate-
gias de reduccin de la pobreza, nos permiten ilustrar la
importancia de ofrecer informacin confable y relevante.
Estos pases, conocidos como Pases Pobres Muy Endeu-
dados (PPME), han implementado, con el apoyo de los or-
ganismos internacionales, sistemas de seguimiento de los
programas de reduccin de la pobreza, enfatizando prin-
cipalmente un seguimiento presupuestal. El seguimien-
to presupuestal fomentado por estas estrategias tiene dos
objetivos: por un lado, corroborar que ante una reduccin
de la deuda los recursos liberados hayan sido utilizados en
programas de reduccin de deuda y por el otro lado, veri-
fcar que el resto de los recursos hayan fnanciado polticas
de reduccin de la pobreza. Adicionalmente, a fn de mo-
nitorear los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),
se ha fomentado el mejoramiento de estadsticas, encuestas
nacionales, encuestas de hogares, encuestas sectoriales y, en
algunos casos, censos.
Sin embargo, si bien ambos temas son cruciales, no hay
una relacin muy clara entre el seguimiento presupuestal y
los cambios en los indicadores sociales o en las condicio-
nes de pobreza. Es decir, dado que el monitoreo de estas
variables se realiza por separado, no se sabe si los recur-
sos destinados a las polticas de reduccin de la pobreza
efectivamente han mejorado las condiciones de vida de la
poblacin.
Mejorar la oferta de M&E en estos casos signifca-
ra modifcar los sistemas de modo tal que el seguimien-
to presupuestario y el control de los indicadores sociales
se enlazaran y sus indicadores fueran compatibles entre s.
Este enlace generara indicadores de desempeo as como
herramientas para evaluaciones rpidas y de impacto. Des-
afortunadamente, ni en los sistemas ms sofsticados se ha
avanzado mucho en esta relacin causa-efecto.
Un punto crucial en este tema es la calidad de los regis-
tros administrativos. La disponibilidad de registros adminis-
trativos confables y de buena calidad facilitara este enlace
y reducira sus costos monetarios y operativos. Lamentable-
mente, a diferencia de lo que ha sucedido con las encues-
tas de hogares, en el rea de registros administrativos se ha
avanzado muy poco. Predomina la falta de coordinacin as
como la diversidad en trminos de calidad y consistencia.
El segundo elemento de xito de un SM&E es la de-
manda o utilizacin del sistema. Asegurar un alto nivel de
5
IMPORTANCIA DE M&E
utilizacin de la informacin generada por estos sistemas
implica avanzar en varios aspectos. Por un lado, conlleva
aumentar la conciencia de la sociedad en general sobre los
usos potenciales de estos sistemas. La mayora de los in-
tegrantes de este auditorio saben porqu son importantes
estos temas, pero es crtico asegurarnos que en el resto del
sector pblico exista una conciencia sobre el posible uso de
los SM&E. Por otro lado, implica establecer incentivos para
que gerentes de programas, funcionarios sectoriales, encar-
gados de presupuestos y parlamentarios utilicen los SM&E
como herramientas para el cumplimiento de sus funciones.
Para tal efecto, es vital dar a conocer la estructura y los dis-
tintos resultados y alcances de los sistemas. Adicionalmen-
te, es crtico contar con lderes champions o abanderados en
posiciones estratgicas del gobierno y la sociedad civil que
promuevan la demanda por estos sistemas. Muchos de estos
champions estn sentados hoy aqu, con el fn de promover
y perfeccionar los sistemas de sus propios pases u organi-
zaciones, por lo que es de vital importancia mantenerlos
informados y comunicados ya que son el elemento central
para poder avanzar en muchos de estos sistemas.
El tercer elemento de xito de un SM&E es su institu-
cionalizacin. Este ltimo elemento se ha discutido amplia-
mente en los ltimos aos con el fn de distinguir cules
son los candados institucionales necesarios para asegurar
que los sistemas de monitoreo y evaluacin sean polticas
de estado y no polticas de gobierno. Esta labor responde
al hecho de que la construccin de un SM&E puede llevar
mucho tiempo, mientras que su desaparicin se puede pro-
ducir en un lapso breve. Una sola administracin sin inters
en este tema puede acabar con el esfuerzo realizado por una
o varias administraciones anteriores.
Dada esta asimetra entre el tiempo de maduracin y el
tiempo de desaparicin de estos sistemas, es indispensable
contar con el apoyo constante de los abanderados, as como
asegurar alianzas estratgicas entre los ministerios ms im-
portantes y aquellos en donde se encuentran esos champions.
Vale la pena aclarar que la sostenibilidad de cualquier siste-
ma implica tambin su redefnicin permanente, de modo
que cada sistema se adapte a las nuevas necesidades de
informacin de los usuarios. La constante redefnicin de
los sistemas pondr de manifesto, en particular en aquellas
administraciones sin mucho inters en el tema, el valor que
representan los SM&E para la actividad gubernamental.
Por ltimo, un tema que es crucial para la institucionali-
zacin de los sistemas es asegurar la coordinacin entre las
instituciones y la clara atribucin de funciones entre ellas. A
menudo, la falta de coordinacin, los problemas de prota-
gonismo o la ignorancia respecto de quin es dueo de qu
parte del sistema se convierten en uno de los principales
enemigos de la institucionalizacin de los SM&E. En este
sentido, asegurar las alianzas claves es muy importante.
Estos tres elementos oferta, demanda e institucionali-
zacin son claves que se analizarn durante estos dos das.
Muchos de estos temas son cuestiones que ustedes tienen
muy claras, pero es importante asegurar que en el resto del
sector pblico se reconozca su importancia para el xito de
cualquier sistema de monitoreo y evaluacin.
Muchas gracias y espero que estos sean dos das de fruc-
tferas discusiones.
Z
E
L BANCO INTERAMERICANO DE
Desarrollo, a travs de la iniciativa de su
Directorio Ejecutivo, solicit a la Ad-
ministracin crear un instrumento que
permitiera focalizar recursos para mejorar
la efectividad en el desarrollo en los pases. Anteriormente
se haba aprobado el Plan de Mediano Plazo de Efectividad
en el Desarrollo, estructurado sobre tres pilares. Un pilar
interno que busca mejorar la efectividad del Banco con sus
clientes a travs de diferentes instrumentos como, los pro-
cedimientos internos, el presupuesto plurianual, etctera.
Un segundo pilar, el externo, para apoyar a los pases
para fortalecer sus sistemas de gestin para resultados, a
fn de mejorar la efectividad en el desarrollo. En el marco
de este pilar externo se crea el Programa para implemen-
tar acciones tendientes al fortalecimiento de los sistemas
nacionales de gestin pblica. El Programa para mejorar
la efectividad PRODEV cuenta con un fondo especial de
US$30 millones en recursos no reembolsables para todos
los pases. Finalmente, un tercer pilar corporativo que coor-
dina y armoniza los dos pilares anteriores. Mi presentacin
describe dnde estamos hoy, cmo hemos avanzado con el
PRODEV, y de qu manera se integra alguna de las activi-
dades del Programa con el tema especfco de la reunin de
estos dos das: el monitoreo y la evaluacin.
La gestin para resultados de desarrollo (GpRD) es
una estrategia de gestin centrada en las mejoras sostenibles
en los resultados del pas. Proporciona un marco coherente
para la efcacia del desarrollo en la cual la informacin del
desempeo se usa para mejorar la toma de decisiones, e in-
cluye instrumentos para la planifcacin estratgica, la pro-
gramacin y ejecucin presupuestaria, la gestin de riesgos
y el monitoreo y la evaluacin de los resultados.
En esta defnicin hay tres elementos que quisiera resal-
tar. Primero, se trata de una estrategia de gestin centrada
en las mejoras sostenibles, es decir, apunta a que el conjun-
to de la sociedad obtenga avances en el desarrollo, no que
unos ganen pero otros pierdan, y que estos resultados sean
sostenibles en el tiempo. Segundo, nos permite contar con
un marco de efcacia en el cual la informacin del desempe-
o se usa para mejorar la toma de decisiones.
En tercer lugar, se incluye alguno de los instrumentos,
como la planifcacin estratgica, programacin y ejecucin
presupuestaria, la gestin de riesgos, el monitoreo y la eva-
luacin. Es decir, integramos el concepto de M&E, como
una herramienta fundamental para mejorar la efectividad en
el desarrollo.
El PRODEV considera que en todos los pases existen
dos bases o precondiciones para la institucionalizacin de
una GpR: la gobernabilidad e instituciones, y los sistemas
de estadsticas e informacin. Es muy difcil para los pases
avanzar en un sistema integrado de GpR sin contar con es-
tos dos pilares. El Programa no apuntala estos dos pilares
directamente pero como considera que son necesarios busca
fortalecerlos a partir de otros instrumentos con que cuenta
el Banco. El PRODEV se va a concentrar en cuatro reas de
trabajo, que en espaol hemos defnido como las cuatro Ps
del PRODEV, que son: las prioridades y estrategias nacio-
nales o la planifcacin estratgica, la formacin, el diseo y
la coordinacin de polticas pblicas, el presupuesto para
resultados y no el tradicional y la gestin de programas y
Monitoreo y evaluacin en el marco del PRODEV
Roberto Garca Lpez
Coordinador, PRODEV
8
proyectos. Sin embargo, no se trata slo de cambiar el con-
cepto del enfoque tradicional hacia los resultados, sino con-
siderar que si estas cuatro funciones no se retroalimentan es
muy difcil alcanzar la GpR. En otras palabras, no podemos
hacer gestin para resultados solamente en el presupuesto,
en el sistema de inversin pblica o parcialmente en algunos
ministerios sectoriales, si no integramos la cultura de GpR
y la desarrollamos slo fragmentariamente no obtendre-
mos resultados sostenibles. Debemos pensar en trminos
de resultados en todas las etapas de gestin. La mayora de
los pases entienden esto cuando hablamos de programas y
proyectos, pero en el campo de la planifcacin a mediano
plazo y los planes estratgicos, esto no es frecuente y no es
utilizado en la mayora de los pases de la regin.
Este mes el Programa cumple un ao y, hasta el momen-
to, los recursos se focalizaron en varias actividades. Una de
las caractersticas del PRODEV es que es voluntario: los
pases que quieren participar tienen que frmar una carta
acuerdo. Se haba pensado que en la primera etapa poda-
mos integrar 12 pases al convenio, y que bamos a poder
avanzar en el campo de las cooperaciones tcnicas, realizar
10 diagnsticos y poner en prctica ocho planes de accin
y tener un proyecto especfco. Sin embargo, la demanda
super las expectativas y durante el primer ao frmamos
el acuerdo con los 26 pases miembros del Banco, es decir,
todos los pases ya se integraron a la iniciativa.
Hemos concluido o estn prximos a concluirse 15
diagnsticos y estamos trabajando con nueve planes de ac-
cin. Tenemos un proyecto, el primero del programa, en
Chile, que est relacionado con el monitoreo y evaluacin,
por cuanto es la primera etapa del traspaso del sistema de
evaluacin de los planes de desempeo del modelo chileno
a un sistema de evaluacin externo, a travs de la norma
ISO 9000. Ya tenemos tres organismos certifcados con la
ISO 9000.
Otra de las actividades que fnanciamos son las de pro-
mocin, es decir, los seminarios y talleres. Creemos que el
crculo virtuoso de la cultura de la gestin para resultados se
va a alcanzar en la medida en que involucremos al congreso
y a la sociedad civil. Por eso organizamos el primer semi-
nario con legisladores al que asistieron senadores y diputa-
dos que eran presidentes de las comisiones de presupuesto
de los congresos de seis pases de Amrica del Sur. En esa
oportunidad, los tcnicos del Poder Ejecutivo presentaron
el caso chileno, que es muy exitoso. Pero los senadores opi-
naron que si bien desde el punto de vista ejecutivo era un
rgimen que permita asegurar una buena disciplina fscal,
para ellos se trataba de un sistema totalmente rgido. Esto se
explicaba porque en Chile el Congreso tiene un plazo de 30
das para aprobar el presupuesto que presenta el Ejecutivo.
Adems, no puede aumentar los gastos ni el clculo de re-
cursos sino que slo puede reducir los gastos. Entonces, la
visin del Congreso era completamente distinta. Los otros
pases estaban muy felices porque podan aumentar los in-
gresos, bajar los gastos o subirlos, cambiar los impuestos,
etctera. Pero despus sostenan que eso no serva demasia-
do, porque el Ejecutivo, a travs del manejo de caja, termina
controlando tambin el presupuesto. En defnitiva, integrar
a los legisladores es muy importante porque tienen una
perspectiva distinta y sus argumentos son fundamentales ya
que as se produce la discusin democrtica, y se da sentido
al fortalecimiento del pluralismo.
Tambin desarrollamos actividades de capacitacin. En
todas ellas, el concepto prioritario es la demanda y actua-
mos sobre la base de lo que los pases solicitan. El recuadro
1 muestra los mdulos bsicos de los cursos que implemen-
tamos. En ellos, el monitoreo y la evaluacin constituyen
ejes centrales y se agregan temas adicionales que dependen
de lo que los pases solicitan en cada caso.
RECUADRO 1
Mdulos bsicos de los cursos de efectividad en el
desarrollo
Los actores que estn involucrados en los modelos de
los sistemas y que deben tener participacin, adems del
Congreso y las organizaciones no gubernamentales (ONG),
son las auditoras y contraloras, que deben participar en
estas conversaciones. Es necesario moverse desde la con-
tralora o auditora contable y legal, preocupada fundamen-
talmente por la rendicin de cuentas, hacia una contralo-
ra/auditora ms estratgica que, sin abandonar su funcin,
piense ms en el impacto de resultados en relacin con los
programas de gobierno. Algunos pases realizan intentos en
9
MONITOREO Y EVALUACIN EN EL MARCO DEL PRODEV
este sentido y existe alguna experiencia en Europa, pero es
una tendencia que hay que apoyar. El rol de los sindicatos
en nuestros pases tambin es importante, especialmente en
los pases grandes donde los sindicatos federales de maes-
tros y docentes y del rea de la salud tienen un peso muy
importante.
Un problema central es la confabilidad de la ciudada-
na en estos actores principales, con quienes tenemos que
hacer este cambio. En la regin, estos actores no gozan de
mucho prestigio ni tienen una imagen positiva por parte de
la ciudadana en general. Latinobarmetro realiz en 2005
una encuesta sobre la opinin de los ciudadanos respecto
de las instituciones como la presidencia, los gobiernos, los
sindicatos, las ONG. Se preguntaba, entre otras cosas, si
confaban o no en ellas para el desarrollo de sus actividades.
Cul creen ustedes que fue la respuesta? Cul fue la insti-
tucin en la que ms confa la gente?
Para no alargar el suspenso, la respuesta fue los bom-
beros. No me voy a detener en esto, pero es interesante
observar que en regmenes presidencialistas, el Presidente
tiene una imagen ms positiva que el resto del gobierno, del
cual se tiene una percepcin ms negativa. Adems, institu-
ciones como el Poder Judicial, la administracin pblica y el
Congreso presentan realmente niveles bajos de confanza.
Esto para m es muy importante porque se relaciona con
resultados. Esta percepcin de la ciudadana se debe a que
considera que estas instituciones no dan los resultados que
la ciudadana espera.
Los resultados preliminares de los diagnsticos realiza-
dos en 15 pases nos indican que la alta volatilidad polti-
co-institucional es una condicionante para la GpR. Quisiera
mencionarles que durante la ltima dcada, entre 1995 y
2005, nueve presidentes constitucionales no terminaron su
mandato. Nueve presidentes en los 26 pases de la regin,
incluyendo el Caribe, es un nmero bastante elevado. En
ninguno de estos casos el mandato termin por un golpe
militar, sino por razones de insatisfaccin ciudadana hacia
los gobiernos o por temas de corrupcin, que tienen que
ver con la falta de transparencia.
Otro condicionante es la dbil o escasa coordinacin
entre la programacin de mediano y largo plazo y el presu-
puesto anual. Este tema lleva ms de veinte o treinta aos de
discusin. En ciertos pases, esta debilidad aparece con ms
fuerza que en otros. Algunos pases lo han resuelto con una
institucionalidad nica, pero por lo general en la mayora de
los diagnsticos, la coordinacin entre el corto, mediano y
largo plazo aparece todava como una materia pendiente.
Otro tema es la falta o la escasa coordinacin entre po-
lticas pblicas, especialmente las macroeconmicas con las
sociales.
El siguiente punto que surge de los diagnsticos es el
presupuesto de gastos y recursos que tienen cobertura in-
completa y las asignaciones presupuestarias que no se orien-
tan bajo el criterio de resultados. Hay pases en los que entre
el 35 y 40% del gasto pblico anual est fuera del presu-
puesto. Esto lo hemos discutido bastante ayer con los di-
rectores de presupuesto.
Un problema es la necesidad de capacitacin de los re-
cursos humanos del sector pblico, que surge en todos los
diagnsticos. Tambin se destacan, en casi todos los pases,
las debilidades en los sistemas de adquisiciones y audito-
ras. Otro condicionante son los programas y proyectos que
operan sin sistemas de medicin de desempeo. Existen
sistemas de inventarios de proyectos con escasa capacidad
para la evaluacin y monitoreo.
Otro tema que conspira contra la institucionalizacin
de la GPRD es la pobre o inexistente rendicin de cuentas
a las legislaturas y congresos. Les cuento simplemente una
ancdota, estuve hace poco en un pas, del cual no voy a
decir el nombre, y estaban muy felices porque acababan de
mandar la rendicin de cuentas al congreso. Esto sucedi el
ao pasado y la rendicin de cuentas corresponda a 1999, y
era la primera en la historia del pas.
Otra debilidad que surge de los diagnsticos es que la
cultura de GpR, insufcientemente interiorizada en el sector
privado, las ONG y los ciudadanos.
Para fnalizar esta presentacin, quera mostrarles una
matriz que sintetiza las cooperaciones tcnicas que fnancia-
mos con el programa. All fguran los pases y los compo-
nentes que estn en todas las cooperaciones tcnicas que ya
estn aprobadas o prcticamente aprobadas (cuadro 1).
Lo que quiero destacar es que en seis de los 12 pases
(Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras y Mxico),
aparece como un componente importante que va a es-
tar en las cooperaciones tcnicas fortalecer el sistema de
M&E. El caso de Brasil es particularmente interesante por-
que toda la cooperacin tcnica est orientada al SM&E en
los tres niveles: estatal, municipal y federal. Los otros dos
temas con los que vamos a trabajar intensamente en los pa-
ses son el plan estratgico de la gestin para resultados y el
fortalecimiento de la gestin presupuestaria.
10
Hay otros temas sobre los que trabajaremos pero que no
aparecen en esta presentacin ya que slo he incluido los
ms populares. El otro componente del programa sera el
desarrollo de programas de capacitacin.
CUADRO 1
Componentes de las cooperaciones tcnicas en los pases
Componentes de las cooperaciones tcnicas CH
*
EC ES CR ME BO PE GU BR JA CO HO
Fortalecer el sistema de monitoreo y evaluacin X X X X X
1
X
Desarrollar un plan estratgico de GpR X X X X X
Fortalecer la gestin presupuestaria (GPpR)
2
X X X X X
Generar una estrategia de promocin de GpR X X X X
Capacitar en GpR X X X
Promover el fortalecimiento institucional de entidades
rectoras
X X X
Fortalecer un sistema de inversin pblica X X X
Mejorar la integracin planifcacin-presupuesto X X X
Generar una sistema de informacin X X
* CH: Chile; EC: Ecuador; ES: El Salvador; CR: Costa Rica; ME: Mxico; BO: Bolivia; PE: Per; GU: Guatemala; BR: Brasil; JA: Jamaica; CO:
Colombia; HO: Honduras.
1
Monitoreo a nivel estatal, federal y municipal.
2
GPpR: gestin presupuestaria para resultados.
Como pueden observar la demanda de fortalecimiento
de los SM&E es muy importante y es un campo donde es-
tamos trabajando intensamente con los pases.
SEGUNDA SESIN:
Experiencias subnacionales
13
M
UY BUENOS DAS. ANTE TODO,
me gustara felicitar al equipo organi-
zador de esta Reunin de la Red In-
formal de Monitoreo y Evaluacin. Si
bien el Banco Mundial es co-organiza-
dor, todos sabemos que quienes sufren la mayor carga son
los que estn al frente de la organizacin, Roberto Garca
Lpez y los dems colegas del BID.
El propsito de esta conferencia es describir dnde es-
tamos, cmo se est avanzando y de qu manera podemos
enriquecernos mutuamente con los adelantos que estamos
consiguiendo en el monitoreo y la evaluacin. Con este fn,
el tema de este ciclo de conferencias ser: los avances de los
gobiernos subnacionales, regionales y locales.
En esta intervencin quiero presentarles una visin ge-
neral sobre el tema, fruto de las visitas que hicimos a los
pases, ciudades, estados, departamentos y provincias de la
regin. Esta experiencia nos ha dado una idea sobre el es-
tado de desarrollo del M&E en la regin; sin embargo, no
hemos realizado una encuesta sistemtica que nos permita
presentar un anlisis ms detallado de la situacin.
Por lo general, los gobiernos locales y regionales afron-
tan el tema del M&E despus de que el gobierno federal
haya dado los primero pasos. Esto hace que, en principio,
estn infuidos un poco por los desarrollos del nivel nacio-
nal. Al mismo tiempo, estn sujetos a demandas particulares
al estar mucho ms prximos a los ciudadanos y, en el caso
del nivel regional, a las propias municipalidades y comuni-
dades. Esto les otorga un rasgo particular a los desarrollos
en los estados y las provincias y en los niveles locales. Ese
rasgo consiste en que estos dos niveles subnacionales son
propicios para relacionarse con la sociedad civil. Por lo tan-
to, los SM&E permitirn dar un mayor papel a la sociedad
civil, por ejemplo, en la identifcacin de las metas y la dis-
cusin sobre los indicadores de desempeo e, incluso, van a
posibilitar que abran sus propios presupuestos.
Obviamente, los niveles subnacionales tienen un marco
ms favorable que el nivel nacional (el de los presupuestos
participativos) adems del requerimiento bastante generali-
zado en la regin de que los gobiernos locales y regionales
formulen planes de desarrollo que, de alguna manera, sean
ms participativos que los planes del nivel nacional. Por lo
tanto tenemos una situacin un poco polarizada en el plano
subnacional. Por un lado, la proximidad de la sociedad civil,
y por el otro, el plan de desarrollo de las metas del gobierno.
Esto crea una tensin, que no es tan aguda en el gobierno
nacional, sobre cmo conectar estos dos extremos. De un
lado, las grandes metas de desarrollo de la ciudad, el estado,
la provincia, y del otro lado, la sociedad civil que cuestiona
si le sirve y le satisface lo que hace el gobierno. El hecho
de que el gobierno est tan conectado con la sociedad civil
ha permitido que, en algunos casos, la sociedad monte el
SM&E sobre la base de informacin provista por las autori-
dades locales y regionales. Un ejemplo de esto es el progra-
ma Cmo vamos? de Bogot, que es liderado y ejecutado por
el sector privado, empresas y fundaciones relacionadas con
ese sector, que recogen informacin provista por la ciudad,
la procesan y la reportan a la ciudadana.
Un segundo rasgo distintivo de estos niveles es el n-
fasis en el monitoreo frente a la evaluacin. Este esfuerzo
Monitoreo y evaluacin a nivel subnacional
Fernando Rojas
Especialista Principal del Sector Pblico de la Regin de Amrica Latina y
el Caribe, Banco Mundial
11
concentrado en el monitoreo se evidencia ms que en el
nivel nacional y consiste en tener indicadores para seguir
las principales metas programticas de la ciudad o de la re-
gin. Este rasgo conectado con el anterior el seguimiento
a las metas de desarrollo acenta las brechas y los desafos
que tienen la ciudad o la regin. En visitas recientes, hemos
encontrado que la ciudadana demanda el cumplimiento de
las metas y el plan de desarrollo, y para eso, se le reporta
con relativa fdelidad. La calidad de la informacin no es
necesariamente mejor o peor que la del nivel nacional, pero
la ausencia de evaluacin hace que la ciudadana a nivel sub-
nacional no pueda comprender fcilmente por qu se alcan-
zaron o no, en mayor o menor medida, las metas del plan
de desarrollo. Se crea entonces, una brecha de explicacin
causal que ocurre en menor medida en el nivel nacional.
Esto se justifca tambin si tenemos en cuenta que las tc-
nicas de evaluacin no estn desarrolladas generalmente en
el plano local o regional y, adems, que las ms sofsticadas
requieren unos presupuestos o programas de gran enverga-
dura para que justifquen evaluaciones de impacto, es decir,
en profundidad.
Esto coloca a las autoridades locales frente a un gran
desafo. Sin dar ejemplos de lo que hemos encontrado, es
lgico que cuando el plan de desarrollo apunta a metas
como generalmente lo hace de nivel muy superior, como
por ejemplo, las metas fnales de desarrollo, de milenio, de
mejoramiento del ndice de desarrollo humano o de mejo-
ramiento de la calidad de vida, la ciudadana demande ese
resultado que no est plenamente bajo el control de las au-
toridades locales o regionales, cuyo mbito de infuencia es
mucho ms reducido. Entonces, se suele crear una tensin
y hasta un temor en la autoridad local por avanzar en los
sistemas, ya que desde el comienzo est mal concebido el
sistema de monitoreo en relacin con lo que puede hacer
o infuir el gobierno local o regional. Porque desde el inicio
los planes de desarrollo apuntan a metas superiores, pero no
conectan los grados de infuencia que tiene la gestin local
o regional con la meta fnal. Entonces, el gobierno regional
o local se intimida cuando conoce la responsabilidad que
tiene. As, como no mejor el ndice de calidad de vida en la
ciudad X, el gobierno local se excusa: se trata de mil facto-
res ajenos... pero eso tenas en tu plan de desarrollo..., es
que yo apenas voy a contribuir..., pero no hiciste toda la
construccin lgica para indicar dnde estabas ubicado....
Cules eran los factores y las metas intermedias a las que s
poda contribuir con responsabilidad?
Me parece que aqu existe un proceso de aprendizaje ne-
cesario que se debe al hecho de partir de un nivel alto de
metas del plan de desarrollo local y regional y de comenzar
con la tcnica del monitoreo, sin poder conectar una cosa
con la otra. Por eso, se trata de un desafo mayor. Nos pare-
ce que la manera de enfrentarlo hay casos ms avanzados
que ustedes van a escuchar en esta reunin es construir
toda la pirmide que va a conectar esas metas del plan de
desarrollo con aquellas que s se pueden controlar, con sus
programas, proyectos, polticas propiamente evaluadas por
un gobierno local o regional. Y de esa forma tendr tam-
bin mayor credibilidad el sistema, porque se podr explicar
con mucha ms razn dentro de la propia administracin y
hacia afuera de ella por qu se logr o no una determinada
meta.
Quisiera referirme ahora brevemente a los rasgos parti-
culares de aquellos casos que encontramos frecuentemente,
en donde las ciudades o las regiones estn ms avanzadas
que el nivel nacional. Sorprendentemente, en cuanto a la
calidad de la informacin, encontramos ciudades en donde
los sistemas de recoleccin y procesamiento de la informa-
cin son mucho ms oportunos y confables que en el ni-
vel nacional. Tambin hallamos ciudades y provincias que
tienen sistemas de administracin fnanciera integrada ms
avanzados que los del nivel nacional. Asimismo, encontra-
mos casos en los cuales una ciudad se ha propuesto dar un
paso que hasta ahora no hemos visto en el nivel superior:
conectar su sistema con los indicadores de desempeo y re-
sultados que lleva la ciudad. Para eso, ya tienen identifcados
los mdulos que ligan la administracin fnanciera y toda
la plataforma de manejo de la gestin de la ciudad, con los
indicadores de desempeo. Insisto, este es un paso que no
habamos visto en el nivel nacional y constituye un avance.
Esto, sumado al rasgo de la mayor participacin ciudadana,
son dos factores de avance relativo de ciudades y regiones
frente al nivel nacional.
Hay ciudades y regiones que han avanzado ms que sus
respectivos gobiernos nacionales en cuanto a indicadores
del nivel de actividad. Esas ciudades plantean el gerencia-
miento basado en la actividad (activity-based management) que
no slo podra ser un nivel ms adecuado en ciudades y
regiones relativamente pequeas donde es posible el micro
gerenciamiento, sino que sirve muchsimo para la evalua-
cin interna del desempeo. Una vez ms no se conectan
claramente con la evaluacin de metas fnales, pero no obs-
tante, se constatan avances signifcativos y es interesante ver
15
MONITOREO Y EVALUACIN A NIVEL SUBNACIONAL
que las propias ciudades admiten que se trata de un paso
necesario, pues se estudian los indicadores de desempeo
por actividad, de ah se pasa a los proyectos, luego a los
programas y as se va ascendiendo en la escalera.
Qu otros desafos nos quedan por delante, adems del
que acabo mencionar, relacionado con ligar la brecha que
existe entre las metas del plan de desarrollo y la gestin pro-
pia de la ciudad? El primero es adoptar ciertos estndares
acerca de qu se entiende por M&E. En los municipios de
Amrica Latina, existen entre 10.000 y 12.000 estndares y
en el nivel regional hay varios cientos. En estos niveles pro-
liferan porque cada uno tiene una creatividad y una buena
idea para desarrollar y eso hace que no existan estndares
comunes e, incluso, que se desconfe un poco del concepto
mismo. Entre las ciudades se dice a veces: lo que ellos lle-
van all y tal otra parte, eso no tiene calidad, en eso no con-
famos, lo nuestro es distinto.... Entonces existe el desafo
de comenzar a tener lineamientos y conceptos comunes.
Nos parece que aqu debe jugar un papel el nivel nacional,
no necesariamente porque el nivel nacional lo est haciendo
mejor, sino porque tiene la capacidad de ver el conjunto y
se benefcia de tener sistemas con relativa comunicacin,
confanza y credibilidad entre s. Por eso creo que aqu exis-
te un desafo para los gobiernos latinoamericanos. En los
pases federales, con mayor razn, debern ser lineamientos
o guas, pero no imposiciones del nivel nacional, sino est-
mulos a que se adopten mejores sistemas que otros.
Otro desafo que percibimos es el del estmulo fnancie-
ro. Hay ciudades, estados y niveles regionales con una alta
capacidad econmica para atender requerimientos fnancie-
ros de sistemas como estos y, sobre todo, de los sistemas
de informacin. Y lo ms importante, estn dispuestos a
hacer el sacrifcio. Pero otros, en cambio, van a preguntar
dnde estn los recursos para hacer esto. Ese es un campo
en donde tambin conviene defnir algunas polticas y unos
estmulos que aseguren la apropiacin, el esfuerzo, el com-
promiso, a fn de que no sea simplemente el cumplimiento
de un requisito legal para fnes formales. Este es otro desa-
fo que tenemos que enfrentar.
Mirando hacia el futuro, al igual que con los niveles na-
cionales, conviene estimular las redes de practicantes. Hay
mucho benefcio potencial en el intercambio entre muni-
cipios y regiones. Si ustedes estn viendo al nivel nacional
cmo se van formando estas redes, de qu manera cada uno
va sabiendo en qu lugar est el otro pas o qu innovacin
introdujo, con mayor razn lo harn los niveles regionales y
locales. Es necesario comenzar a formar estas redes, hacer
las conferencias nacionales, promover la presentacin de
estos avances, ya que por lo general no son bien conocidos.
Por lo tanto, tenemos que estimular las redes al nivel regio-
nal y local y esperamos que pueda hacerse con el apoyo de
los organismos multilaterales y de la cooperacin bilateral.
Es mucho lo que pueden aportar los estados y las ciudades
ms avanzados en este momento. Tal vez estos son los prin-
cipales desafos y las situaciones que pude percibir visitando
los pases en forma no sistemtica.
Por ltimo, quisiera dar la bienvenida a los colegas de
los gobiernos locales y regionales, que han venido a hacer
las presentaciones de sus propias experiencias, que si bien
no son las nicas, vale la pena conocerlas para saber dnde
estn, cmo estn avanzando, qu desafos tienen y de qu
manera todos los podemos acompaar en esta tarea.
1Z
Marcos Costa Holanda

Director General del Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica de
Cear (IPECE) Gobierno del Estado de Cear, Brasil
E
L MUNDO HA ESTADO VIVIENDO
un proceso de creciente participacin ciu-
dadana en los mbitos social y poltico. Se
trata de un fenmeno que ha aumentado
debido al mayor acceso de los ciudadanos a
los presupuestos, gastos, dfcit, polticas del sector pblico,
entre otros. Ello explica, en este contexto, que el accionar
gubernamental se torne ms visible y, en consecuencia, que
se fscalice ms a los gestores pblicos para asegurar que los
escasos recursos de la sociedad se asignen correctamente
y que sus necesidades se satisfagan como corresponde de
acuerdo con las limitaciones presupuestarias existentes.
Ello induce a los gestores pblicos a adoptar una nueva
perspectiva de amplia difusin en el sector privado en el
sentido de que la satisfaccin del cliente en este caso la
ciudadana debe ser el objetivo prioritario de la gestin. En
consecuencia, el nfasis debe trasladarse desde los aspectos
operacionales de la gestin de proyectos y sus resultados
inmediatos hacia una visin ms general que reconozca el
impacto de las acciones del gobierno en la vida de las per-
sonas y en el proceso de desarrollo.
1 Co-autores:
Antnio Lisboa Teles da Rosa
Director de estudios sociales del Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica de
Cear (IPECE) Gobierno del Estado de Cear, Brasil
Cludio Andr Gondim Nogueira
Analista de polticas pblicas del Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica
de Cear (IPECE) Gobierno del Estado de Cear, Brasil
En este contexto, la gestin para resultados se perfla
como una de las opciones ms viables para reemplazar al
sistema tradicional de administracin pblica, donde la ma-
yor preocupacin es la generacin de resultados, sin una
congruencia adecuada entre ellos y los resultados esperados
a largo plazo. Por otro lado, la GpR es un sistema donde el
sector pblico adquiere una perspectiva empresarial orien-
tada hacia la satisfaccin de las necesidades de las personas
y que busca altos niveles de tica, efciencia, efcacia, efecti-
vidad y transparencia. Es un tipo de gestin dirigida a redu-
cir los costos de prestar servicios a la sociedad.
De acuerdo con este sistema, el gobierno pblico debe
establecer un dilogo continuo con la sociedad y al mismo
tiempo hacer un uso intensivo de herramientas de M&E.
Una prctica de uso comn consiste en estimular la com-
petencia entre programas para obtener mejores resultados,
ofrecer un mejor servicio a las personas, reducir los costos
y el tiempo utilizado en los procesos, adems de crear meca-
nismos de informacin administrativa efcientes.
Para poder implementar un sistema de gestin para re-
sultados (SGpR), un gobierno debe mejorar constantemen-
te sus procesos y el objetivo de sus programas, proyectos y
actividades, reorientndolos hacia los resultados. En trmi-
nos prcticos, la GpR implica:
Una defnicin clara y objetiva de las metas de desa-
rrollo buscadas;
La identifcacin de los benefciarios de los progra-
mas y proyectos que se piensa implementar;
Una defnicin de los resultados esperados de acuer-
do con evaluaciones realistas;
Un mejoramiento de los mecanismos y criterios
utilizados para la asignacin y el control de los re-
i)
ii)
iii)
iv)
La gestin para resultados en el Estado de Cear
18
cursos, proporcionando autonoma a los gestores y
defniendo sus responsabilidades;
El monitoreo del avance hacia los resultados me-
diante el uso de indicadores de desempeo;
La identifcacin y gestin de riesgos de acuerdo
con los resultados esperados y los recursos necesa-
rios; y
La elaboracin de informes acerca de los resultados
alcanzados y los recursos utilizados.
En resumen, el presente trabajo tiene como objetivo pri-
mordial discutir los principales aspectos relacionados con
la implementacin de un SGpR en el gobierno del Estado
de Cear (Brasil) que ser analizado en mayor detalle en los
prrafos siguientes.
Principios bsicos del SGpR de Cear
Antes de proceder a analizar los principios del SGpR del
departamento de Cear, se debe analizar apropiadamente
una serie de preguntas importantes. Ellas son:
Por qu?
El estado de Cear se encuentra ubicado en la regin no-
reste de Brasil, tiene una superfcie de 146.300 kilmetros
cuadrados y una poblacin de 8,1 millones de habitantes.
A pesar de haber logrado sustanciales avances en materia
socioeconmica en los ltimos aos, todava sigue siendo
un estado pobre con un PIB per cpita anual de aproxima-
damente US$1.300 (segn datos de 2003), lo que representa
menos de la mitad del ndice brasileo.
Ello se traduce en un presupuesto muy restringido, por
lo que el gobierno estadual debe buscar la manera de asig-
nar mejor sus recursos disponibles y as poder entregar ma-
yores resultados a la sociedad. Claramente no se trata de
una tarea fcil, ya que involucra tambin un cambio total en
la forma de conceptuar y gestionar las polticas del Estado.
Ms an, dicho cambio pasa por reemplazar el sistema de
gestin tradicional basado en la generacin de resultados
por un SGpR centrado en el producto fnal.
Cmo?
En Cear, la GpR representa un claro compromiso desde
la cspide, puesto que el Gobernador del Estado escogi el
eslogan Crecimiento con inclusin social como el prin-
cipal objetivo de su plan de gobierno, tomando en cuenta
que un mayor ingreso es una condicin necesaria aunque
insufciente para que la sociedad pueda alcanzar niveles de
v)
vi)
vii)
vida comparables con aquellos de otras regiones ms desa-
rrolladas.
Por lo tanto, aplicar experiencias ya probadas como mo-
delos a seguir aparece en este contexto como una medida
acertada. La idea es comenzar sin mayores ambiciones y de
manera interna con un pequeo grupo de funcionarios es-
taduales en lugar de contratar cajas negras de consultores,
puesto que es importantsimo crear capacidades a lo largo
del proceso y as lograr que los principios de GpR sean to-
talmente internalizados y formen parte habitual del sector
pblico, independientemente de quin est a cargo. Dicho
de otro modo, una vez que el sistema se encuentra comple-
tamente implementado debera ser virtualmente imposible
dar marcha atrs.
Tambin es de suma importancia tratar de involucrar a
las secretaras en este proceso y, de paso, demostrar que la
GpR ofrece oportunidades y no representa una amenaza.
No se trata de castigarlas por errores cometidos en el pasa-
do, sino de enfrentar el futuro con una nueva visin.
Sin embargo, tambin debe tomarse en cuenta que a pe-
sar de lo atractiva y lgica que pueda resultar la GpR, estos
cambios requieren tiempo; asimismo, tambin se debe espe-
rar cierto nivel de resistencia en varios niveles del gobierno.
De hecho, un cambio de perspectiva como este y sus impli-
cancias operacionales no pueden considerarse triviales. Por
lo tanto, es necesario armarse de paciencia y persistencia,
tomando en cuenta los marcos econmico e institucional
vigentes en el Estado, especialmente el nivel de capacitacin
y compromiso de sus empleados.
Se recomienda, adems, apoyarse en una estrategia de
implementacin mixta. La primera debera ser una estra-
tegia desde arriba hacia abajo donde los gestores de mayor
jerarqua defnen los productos esperados por el gobierno.
Por otra parte, tambin debera darse una estrategia desde
abajo hacia arriba, en la cual las secretaras defnen los pro-
ductos y objetivos esperados para as contribuir al cumpli-
miento de los objetivos del gobierno.
Para qu?
La GpR tiene la capacidad de redefnir y reforzar el papel
del gobierno en la sociedad, puesto que los resultados es-
perados dependern del trabajo conjunto de las secretaras
para as lograr que las polticas y programas pblicos pue-
dan integrarse an ms y, por tanto, se vuelvan ms efec-
tivos. En este contexto, el gobierno se transforma en un
medio para lograr un fn y no un fn en s mismo.
19
LA GESTIN PARA RESULTADOS EN EL ESTADO DE CEAR
Siguiendo esta nueva perspectiva, ya no importar que
una secretara especfca cumpla sus tareas de manera ade-
cuada y logre sus objetivos operacionales si no entrega re-
sultados, en cuyo caso, todo el mundo perder, especial-
mente las personas. Por otra parte, si se trabaja en equipo y
se comparten los esfuerzos, se pueden lograr ms resulta-
dos, cada secretara puede ampliar su radio de accin y, por
lo tanto, habr ms recursos disponibles, adems del hecho
de que mejorarn las condiciones de vida y el progreso se
har ms perceptible para la sociedad.
En este contexto, es esencial que el gobierno monitoree
y evale los programas y polticas para poder garantizar su
efciencia, efcacia y efectividad. Asimismo, la GpR est en
sincrona con estas herramientas puesto que, como los re-
sultados se encuentran especifcados, las metas e indicadores
en cuanto a productos y objetivos deberan estar defnidos,
al tiempo que se debera establecer una relacin causal entre
ellos. Adems, estos indicadores y el marco lgico defnido
constituirn la base de las actividades de M&E.
A quin?
Los destinatarios fundamentales tras la implementacin de
la GpR son, por un lado, los pobres que habitan en el Es-
tado y que carecen de la atencin y el acceso a servicios
pblicos e infraestructura de calidad lo que termina perju-
dicando sus niveles de vida y, por otro, los empleados p-
blicos, ya que la GpR puede convertirse en un instrumento
efectivo para recompensarlos por un buen desempeo. En
este caso, se puede otorgar una compensacin pecuniaria a
aquellos que hacen un esfuerzo adicional en la bsqueda de
resultados del gobierno.
Dnde?
La implementacin de la GpR puede darse de forma gra-
dual, pero debe llevarse a cabo en cada reparticin pblica,
sin excepciones.
Qu se ha hecho?
Para poder implementar la GpR en Cear fue necesario im-
plementar una serie de pasos, que se analizarn en mayor
detalle a continuacin.
Establecimiento de un marco institucional
El primer paso en la implementacin de un SGpR en el
Estado de Cear consisti en el desarrollo de un marco ins-
titucional que le sirviera de apoyo. Esto se logr al instituir
el Comit de Gestin por Resultados y Gestin Fiscal
2
(Co-
GeRF) mediante el Decreto N. 27524 de fecha 9 de agosto
de 2004.
El objetivo fundamental del CoGeRF es orientar al Go-
bernador del Estado defniendo pautas y estableciendo me-
didas que los rganos que constituyen el gobierno estadual
deben seguir. En cuanto a sus objetivos especfcos, el Co-
GeRF debe garantizar el equilibrio fscal de la Tesorera del
Estado, consolidar la implementacin del SGpR, aumentar
la efciencia, efcacia y efectividad de la administracin p-
blica y asegurarse de que los recursos se utilicen en conso-
nancia con el marco legal vigente.
El CoGeRF est constituido por los funcionarios de
las siguientes secretaras: Planifcacin y Coordinacin (Se-
Plan), Contralora (SeCon), Hacienda (SeFaz), Administra-
cin (SeAd) y Gobierno (SeGov). Juntas forman el consejo
ejecutivo, que recibe orientacin de tres grupos tcnicos,
segn muestra el grfco 1.
GRFICO 1
Constitucin del CoGeRF
Promocin de talleres para divulgar las ideas de GpR
El paso siguiente consisti en la promocin de talleres con
representantes de las secretaras para transmitir los concep-
tos bsicos de GpR y justifcar su importancia para un Es-
tado pobre como Cear. Durante esta fase se dict un curso
breve sobre el marco lgico de GpR a grupos de funciona-
rios del Gobierno.
Definicin de resultados y productos esperados
Como consecuencia natural de estos anlisis, se propuso un
marco lgico a partir del cual fue posible elaborar e im-
2 Comit de Gesto por Resultados e Gesto Fiscal.
20
plementar la GpR en Cear. La primera etapa del sistema
de construccin consisti en la defnicin de los resulta-
dos estratgicos del Gobierno de acuerdo con el Plan del
Gobierno y su eje director (econmico, social, integracin
regional y gobernabilidad). Los resultados se presentan en
el recuadro 2.
RECUADRO 2
Resultados estratgicos del gobierno segn eje
A continuacin se convoc a las secretaras para que es-
tablecieran sus propios resultados, programas y productos
estratgicos. Todos estos deben coincidir para conseguir los
resultados del gobierno. Tambin se defni una serie de
indicadores con el fn de establecer los objetivos de produc-
to y monitorearlos anualmente, as como para poder reali-
zar evaluaciones de resultados e impacto en el futuro. Esta
informacin puede resumirse en una matriz, tal como se
indica en el cuadro 2.
Por lo tanto, con esta matriz es posible tener una visin
integral de la posicin de la secretara en la estructura de
gobierno y en el logro de sus resultados especfcos.
En este proceso, se defnieron 29 indicadores de resulta-
do estratgicos del gobierno, 116 indicadores de resultado
sectoriales, 77 programas prioritarios sectoriales y 209 indi-
cadores de producto sectoriales. El conjunto de esta infor-
macin constituye el trasfondo para la elaboracin del plan
operativo del gobierno, que considera las acciones, activi-
dades, proyectos y productos. Asimismo, el plan operativo
es el punto de partida de la implementacin de la GpR en
la prctica.
El grfco 2 presenta una visin resumida de estas
ideas.
GRFICO 2
GpR en Cear. Esquema de construccin e
implementacin
Cada secretara tiene su propia matriz compuesta de
nueve columnas tal y como se describe a continuacin:
En la primera columna se defne el eje del Plan de
Gobierno del cual la secretara forma parte y los co-
rrespondientes resultados estratgicos del Gobier-
no;
En la segunda columna se identifca la secretara co-
rrespondiente (en el ejemplo, la Secretara de Desa-
rrollo Econmico, SDE);
En la tercera columna se defnen los resultados es-
tratgicos sectoriales;
En la cuarta columna se identifcan los indicadores
de resultados sectoriales;
En la quinta columna se especifca la lnea de base
para cada indicador;
i)
ii)
iii)
iv)
v)
21
CUADRO 2
Matriz de GpR de las secretaras (ejemplo)
Gobierno Secretaras de Estado
Resultados
estratgicos
Secretara
Resultados
estratgicos
sectoriales
Indicadores
de resultados
Lnea de
base
Programas
prioritarios
Productos
Indicadores de
productos
Metas
2006
Eje 1
Cear
emprendedor
Resultados
estratgicos
1. Crecimiento
econmico
2. Insercin
internacional
3. Generacin
de trabajos de
calidad
4. Equilibrio
fscal
5. Innovacin
tecnolgica
6. Infraestructura
competitiva
S
D
E
Creacin o
ampliacin
de empresas
medianas y
grandes
Cantidad de
empresas
creadas o
ampliadas
2002 : 25
2003 : 41
2004 : 39
2005 : 63
Atraccin
de empresas
medianas y
grandes
Empresas
creadas
N. de empresas
creadas
70
Cantidad de
empleos directos
generados en
las empresas
creadas o
ampliadas
2002 : 2.039
2003 : 7.207
2004 : 7.535
2005 : 17.754
Empresas
guiadas /
monitoreadas
N. de empresas
guiadas / monitoreadas
260
rea expropiada
rea creada (ha)
rea expropiada (ha) 160
rea creada (ha) 12
Personas
capacitadas
N. de personas
capacitadas
250
Mejora en
desempeo
econmico de
los sectores
de industria,
comercio y
servicios
Evolucin
del PIB en
los sectores
de industria,
comercio y
servicios
2002 : 24,20 bi
2003 : 25,35 bi
2004 : 25,29 bi
2005 : (*)
Apoyo al
desarrollo de
los sectores
de industria,
comercio y
servicios
Recurso
humano
capacitado
N. de personas
capacitadas
1.839
Estudio / plano
/ proyecto
/ pesquisas
realizados
N. de estudios /
planos / proyectos /
pesquisas realizados
20
Evolucin
del fujo de
comercio
internacional
Evolucin de las
exportaciones e
importaciones
Exportaciones
(millones de
US$)
2002 : 544
2003 : 761
2004 : 859
2005 : 930
Importaciones
(millones de
US$)
2002 : 635
2003 : 541
2004 : 574
2005 : 589
Exportacin de
Cear para el
mundo
Participacin en
eventos
N. de participaciones
en eventos
47
Apoyo a
misiones de
negocios
N. de misiones de
negocios apoyadas
8
Promocin
de marcas y
productos
N. de marcas y
productos promovidos
185
Fomentar
minera en el
Estado
Paticipacin
del sector
extractivo-
minero dentro
de la industria
del Estado
2002 : 4,5%
2003 : 3,8%
2004 : (*)
2005 : (*)
Desarrollo del
sector minero
Arreglo
productivo
creado /
organizado
N. de Arreglos
productivos creados /
organizados
5
Estudio / plano
/ proyecto
/ pesquisas
realizados
N. de estudios /
planos / proyectos /
pesquisas realizados
3
Exportacin de
granito
Millones de US$
2002 : 2,43
2003 : 8,04
2004 : 11,67
2005 : 14,20
Personas
capacitadas
N. de personas
capacitadas
100
* En espera de informacin del IPECE
22
En la sexta columna se enumeran los programas
prioritarios de la secretara de acuerdo con cada re-
sultado sectorial establecido;
En la sptima columna se defnen los productos sec-
toriales esperados para cada programa prioritario;
En la octava columna se determinan los indicadores
de productos sectoriales; y
En la novena columna se especifcan los objetivos
de producto basados en cada indicador de producto
para un ao determinado (en el ejemplo 2006).
Para poder ejemplifcar mejor este proceso, el cuadro 3 pro-
porciona mayores detalles.
Monitoreo de los indicadores de resultado del gobierno
El ao de base de cada indicador defnido en el SGpR pro-
puesto en Cear fue 2002. Se opt por ese ao ya que la
actual administracin del Estado comenz el 1 de enero de
2003 y, por lo tanto, se podra evaluar la conducta de estos
indicadores para cada ao, comparando sus valores actuales
con su valor inicial.
vi)
vii)
viii)
ix)
CUADRO 3
Matriz de GpR de las secretaras (detalles)
Los valores de cada indicador, empezando en 2002, se
incluyen en un grfco y luego se evala su desempeo de
acuerdo con su comportamiento durante el periodo estu-
diado. Dependiendo de las variaciones detectadas, se pue-
den dar tres situaciones:
Color verde: los indicadores muestran claros signos de
mejora durante el periodo analizado.
Color amarillo: los indicadores no muestran ninguna
tendencia durante el periodo analizado.
Color rojo: los indicadores se han deteriorado durante el
periodo analizado.
El grfco 3 muestra un ejemplo de este procedimiento.
All se refeja el comportamiento de algunos indicadores
de resultado econmico (tomados del eje econmico del
Plan del Gobierno). Especfcamente, la fgura ilustra la ma-
nera en que cada uno evoluciona e indica aquellos que el
gobierno debera atender de forma ms urgente e intensiva
a travs de sus polticas, programas y proyectos.
Como se mencion antes, estos indicadores tambin se
utilizarn para evaluar si se obtuvieron o no los resultados
23
GRFICO 3
Monitoreo de indicadores de resultado (ejemplo)
21
e impactos esperados y si las polticas aplicadas fueron ef-
cientes, efcaces y efectivas.
Nuevos antecedentes: GpR en la prctica
A comienzos de 2006 se realiz una reunin con la asisten-
cia de funcionarios de todas las secretaras del Estado con el
fn de promover avances en la implementacin de GpR en
Cear. El marco desarrollado y presentado anteriormente
es muy amplio y por tanto, antes de poder entrar en pleno
funcionamiento, demanda tiempo y una cultura que se di-
funda en todos los niveles de la administracin pblica. De
aqu que fuera necesario establecer prioridades, es decir, el
gobierno sinti la necesidad de seleccionar reas donde se
necesite accin inmediata.
Por consiguiente, se dividi a las secretaras en tres gru-
pos. El primero estaba formado por las secretaras relacio-
nadas con el eje de integracin econmica y regional; el se-
gundo grupo inclua a las secretaras vinculadas con el eje
social; fnalmente, el tercero incluy a las secretaras ligadas
con el eje de la gobernabilidad. Cabe destacar que algunas
secretaras formaron parte de ms de un grupo, como fue
el caso de la Secretara de Ciencia y Tecnologa (SeCiTece),
que integr los grupos 1 y 2.
Durante la reunin se present el desempeo de varios
indicadores de resultado del gobierno y, por consiguiente,
se solicit a las secretaras que establecieran sus prioridades
y metas para 2006.
Por ejemplo, el grupo 1 estableci los siguientes indica-
dores como prioritarios:
Creacin neta de trabajos formales;
Ingresos estatales por impuesto al valor agregado
(en millones de R$ actualizados);
Tasa de crecimiento del PIB;
Flujo de comercio internacional = Exportaciones +
Importaciones (en miles de millones de US$);
PIB rural. Razn del PIB del rea Metropolitana de
Fortaleza
3
, y
Razn Deuda pblica. PIB.
El grupo 2 seleccion como indicadores:
Tasa de mortalidad infantil;
Tasa de admisin por Accidentes Cerebro Vascula-
res (ACV);
Proporcin de domicilios con abastecimiento regu-
lar de agua potable;
3 Fortaleza es la capital del Estado.
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
i)
ii)
iii)
Proporcin de domicilios con alcantarillado, y
Notas SAEB/SPAECE
4
.
Junto con estas metas, se determinaron los programas
(37 de los 77 considerados anteriormente) y productos ms
importantes que deberan ser monitoreados ms de cerca
durante el ao. Se trata de reas crticas esenciales para ga-
rantizar el cumplimiento de los resultados ms importantes
esperados por el gobierno, resumidos mediante los indica-
dores mencionados anteriormente.
As, con estas medidas, se dio un paso trascendental en
la implementacin de la GpR en el Estado de Cear, donde
la participacin de las secretaras estaduales fue un elemen-
to esencial del proceso. Estas medidas tambin sentaron
las bases para el desarrollo futuro, puesto que el monitoreo
de programas y productos as como la evaluacin de los
resultados obtenidos ser un elemento primordial para es-
tablecer los criterios de asignacin de recursos basados en
resultados.
Experto: Alan Carroll
Asesor de Operaciones, Regin de Amrica Latina y el Caribe, Banco
Mundial
Me gustara comentar algunos puntos respecto a cmo un
proyecto de la banca multilateral, en nuestro caso un pro-
yecto que tenemos con el estado de Cear, puede enmarcar-
se dentro de y apoyar un SGpR. Pero primero es necesario
comentar algunas generalidades. Desde mi punto de vista,
no hay una divisin marcada entre un sistema de monito-
reo o evaluacin de un pas y el nivel operacional, a travs
del cual nosotros tratamos de apoyar tanto los programas
como los sistemas de resultados. Se trata de un conjunto.
En el caso del proyecto Cear, ese conjunto se ilustra
bastante bien. Dentro del BM tenemos una iniciativa que
tratamos de implementar en la regin para asegurar que
nuestros programas de apoyo estn enfocados hacia los re-
sultados en tres niveles: un nivel de proyectos, un nivel de
la estrategia de pas y un tercer nivel en el que se alineen los
dos anteriores y los objetivos de desarrollo del pas. Todo
esto debe vincularse y relacionarse cada vez ms.
4 SAEB (Sistema Nacional de Evaluacin de la Educacin Bsica) y
SPAECE (Sistema Permanente de Evaluacin de la Educacin Bsica)
tienen por misin medir el desempeo estudiantil basado en pruebas
estandarizadas en Matemticas y Portugus. Se aplican cada dos aos,
una cada ao.
iv)
v)
25
Obviamente, esto no puede hacerse de un da para el
otro y, adems, debemos preguntarnos cmo se logra. In-
sistimos en la necesidad de establecer una cadena de resul-
tados, es decir, un marco de resultados (results framework) o
marco lgico (logical framework), que vincule estos tres nive-
les. Bsicamente, consiste en enfocarse no solamente en el
nivel operativo del proyecto que se est fnanciando, sino
tambin en la manera de utilizar nuestras operaciones tam-
bin en trminos de asistencia tcnica no crediticia para
fortalecer los sistemas. Es decir, utilizar nuestros prstamos
para lograr el fortalecimiento desde los sistemas de resul-
tados de M&E. Esto es una necesidad y no un lujo y tiene
toda una serie de implicaciones internas que no voy a tratar
aqu.
En el caso de Cear, se trata de un proyecto multisec-
torial muy innovador aprobado en 2005. Es un ejemplo
de una nueva generacin de proyectos de inversin que se
caracterizan por disearse para desembolsar en funcin de
indicadores de desempeo y por apoyar programas propios
del cliente, en este caso el Estado.
El proyecto de Cear tiene algunos elementos relevan-
tes que es necesario destacar. En primer lugar, abarca seis
sectores: gestin pblica, agua y saneamiento, recursos h-
dricos, educacin, salud y medio ambiente. En segundo lu-
gar, es muy importante el liderazgo del estado de Cear en
la creacin del sistema. En ese punto, el BM simplemente
apoya el sistema pero se identifca mucho con el programa.
El tercer elemento es el apoyo a un sistema de incentivos
mutuos entre el Ministerio de Hacienda del Estado y los
ministerios sectoriales. En este sentido, el BM desembolsa
directamente a la tesorera estatal y no individualmente a los
ministerios sectoriales. De esta manera, el Estado controla
el paquete de recursos como un todo. Como consecuencia,
el Ministerio de Hacienda (MH) le asegura a los ministerios
sectoriales, dentro de un ambiente de escasez presupues-
tal, una cantidad razonable y previsible de presupuesto. Y,
adems, los ministerios sectoriales le aseguran al MH y al
gobierno estadual, el cumplimiento de las metas de desem-
peo, para recibir esos niveles de recursos.
Asimismo, en el diseo de este proyecto, el sistema de
incentivos mutuos basados en el desempeo estimula una
mayor atencin hacia la recoleccin de informacin sobre
resultados y una preocupacin por la calidad y confabilidad
de estos datos. Se trata de un mecanismo que impulsa y
mejora poco a poco.
Para fnalizar, quisiera mencionar que tenemos ejemplos
de otros proyectos en diferentes sectores, que se caracte-
rizan por basarse en indicadores de desempeo. En este
sentido, nos gustara mucho intercambiar ideas con ustedes
y mejorar este tipo de diseo. Nos referimos a proyectos
de inversin y no a prstamos para polticas de desarrollo
(DPL por sus siglas en ingls).
Por ltimo, ms all de este tipo de diseo de proyec-
tos, el BM est iniciando operaciones, es decir prstamos
y proyectos, especialmente dedicados al fortalecimiento de
los SM&E. En este momento, tenemos uno en preparacin
para Colombia. Por lo que pude resear, hay bastantes ac-
tividades a nivel operacional y esperamos poder intercam-
biar ms ideas con ustedes sobre este tema en la prxima
reunin. Muchas gracias.
Experto: Orlando Reos
Jefe de la Divisin Modernizacin del Estado y Sociedad Civil, Banco
Interamericano de Desarrollo
Agradezco a Roberto Garca Lpez por la invitacin y, tam-
bin, a los organizadores de esta reunin: el BID y el BM.
Me pareci extremadamente interesante la presentacin
de Marcos Holanda, tanto por el entorno sobre el cual hace
su presentacin como por el planteo sobre las necesidades
en un estado pobre. La primera parte describe exactamente
la gran virtud de los SM&E, dentro de una GpR de los
recursos pblicos. Justamente, es importante destacar que
donde se consigue el mejor aprovechamiento de este tipo
de metodologas y de este enfoque conceptual no es en los
gobiernos afuentes, en los que sobran los recursos. Este
dato pone en perspectiva todo lo que hemos visto por lo
que es necesario focalizar en algunos aspectos importantes.
Primero, me voy a referir a tres aspectos y luego presentar
el caso de Cear, en Brasil, desde el punto de vista del BID
y el aporte del BM.
Un tema que creo que no se ha destacado en la pre-
sentacin de Holanda, es el de los incentivos que hay en
la organizacin del Estado para implementar y llevar ade-
lante un SGpR. El incentivo poltico es evidente ya que el
gobernador y sus secretarios saben que tienen un perodo
para cumplir con los objetivos. Desde el punto de vista de
una administracin pblica en transformacin, siempre se
tiende al status quo, a mantener prcticas que son por todos
conocidas, aunque no sean las mejores ni las ms efectivas.
2
Entonces, lo que debera considerarse en el desarrollo de
este tipo de instrumentos es la vinculacin con un sistema
de incentivos y eso se relaciona estrechamente con el siste-
ma de gestin de los recursos humanos.
El otro tema que debe analizarse en el momento de di-
sear estos SM&E, es el costo de su implementacin. Cla-
ramente, el estado pobre tiene muchas necesidades y recibe
reclamos por parte de la sociedad acerca de lo que se espera
de los gobiernos. En este sentido, la manera en que esto
se incorpora a la gestin de gobierno en la prctica diaria,
puede permitir reducir los costos de implementacin. Mu-
chas veces desarrollar bases de datos, lneas de informacin,
sistemas de seguimiento y recolectar encuestas requiere in-
versiones y recursos que, a veces, son mal vistos, incluso por
la sociedad misma (sin mencionar la oposicin poltica). Si
embargo, para desarrollar estos sistemas, hace falta invertir
en conocimiento, en la recoleccin de informacin median-
te encuestas, en consultores, que son medidas que, aunque
impopulares, son necesarias. El desafo pendiente, en este
sentido, es cmo mantener esto a un nivel de costo razona-
ble ya que an no hay una respuesta a este interrogante.
Un tercer tema es el de las matrices, que se relaciona
con la tendencia a medir la efciencia. En tanto los sistemas
permitan apuntar hacia la medicin de efciencia, podr ob-
tenerse un servicio mucho ms preciso. Esto es lo que plan-
teaba en un comienzo Marcos Costa Holanda: un servicio
para mejorar la calidad de la gestin pblica.
El otro aspecto al que quiero referirme en esta presen-
tacin es la relacin con el poder poltico, en particular, de
qu manera el SM&E permite la relacin con las legislatu-
ras. En un pas federal, cada estado tiene una legislatura (un
congreso con una o dos cmaras) donde se debaten y se de-
fnen los objetivos y el presupuesto. Ese es el mbito donde,
probablemente, estos instrumentos tengan un valor y una
capacidad para la gestin pblica, por lo que se convierten
en una herramienta muy importante.
A partir de la aprobacin, en la Asamblea de Goberna-
dores, del nuevo marco de fnanciamiento, se abre para el
BID la oportunidad de transferir recursos fnancieros de
manera similar a como lo hace el BM. En ese sentido, en el
caso especfco de Brasil, el BID acaba de aprobar el Progra-
ma Nacional de Gestin de los Estados, en el que participan
26 estados, incluyendo Cear. Se trata de un esfuerzo por
mejorar la capacidad de gestin, tanto en la formulacin de
polticas pblicas como en la creacin de mecanismos de
seguimiento, monitoreo y evaluacin de la gestin de los
recursos humanos.
En este programa, cada estado presenta un informe de
sus logros. Esto permite tener una visin integral de los
procesos y se crean redes entre los estados que les posibi-
litan conocer experiencias ms ricas sobre desarrollos en
estados vecinos que pueden aprovechar para subsanar pro-
blemas similares. Estos avances se producen cuando se crea
una conducta de solidaridad y de cooperacin.
En Brasil, existe un mbito muy favorable para este de-
sarrollo: el Consejo Nacional de Secretarios de Adminis-
tracin de los Estados. Este consejo est conformado por
secretarios de administracin y gestin, que peridicamente
se renen y discuten problemas comunes e intercambian
metodologas y experiencias. Esta es una prctica muy be-
nefciosa que se ha llevado a cabo a lo largo del tiempo
y que, en este momento, permite reducir sustancialmente
el costo de generar estas herramientas. Existen modelos y
metodologas de desarrollo comunes y, por eso, al BID le
resulta muy positivo ser copartcipe, en alguna medida, de
estas experiencias y apoyar esta prctica, porque se relaciona
con un Estado federal en donde cada estado tiene su propia
autonoma, pero puede a su vez aprovechar las economas
de escala. Muchas gracias.
2Z
Presupuesto para resultados:
La experiencia de Medelln
P
ARA ILUSTRAR EL ESTADO DE IM-
plementacin del presupuesto para resulta-
dos en la ciudad de Medelln (Colombia), se
parte del programa de gobierno de la actual
administracin y su materializacin en el Plan
de Desarrollo. Se describen los criterios de asignacin de
los recursos empleados y los instrumentos de control y se-
guimiento que han permitido garantizar la transparencia, la
gobernabilidad y, en general, la aplicacin de los principios
de gestin pblica comprometidos en el mencionado Plan.
Estos aspectos sern tratados a continuacin.
Antecedentes
El Programa de Gobierno del Alcalde Sergio Fajardo Val-
derrama se consolida en el Plan de Desarrollo 2004-2007
Medelln compromiso de toda la ciudadana y tiene como eje fun-
damental un modelo de ciudad basado en el desarrollo hu-
mano integral para todos los ciudadanos y ciudadanas. Por
esta razn, adopta los ndices de Desarrollo Humano y de
Calidad de Vida como indicadores generales del impacto
del Plan. Este hecho obliga y compromete a la actual admi-
nistracin a elaborar una encuesta anual de Calidad de Vida
y Desarrollo Humano, con pertinencia muestral a nivel de
los 249 barrios de la ciudad. Se trata de 23.000 encuestas en
los hogares que incluyen 145 preguntas, las cuales permiten
georeferenciar sus resultados como parte esencial de los im-
pactos que se quieren evaluar.
Para la asignacin plurianual de la inversin, se emplea-
ron tcnicas de anlisis multiobjetivo a fn de conocer los
temas prioritarios del presupuesto y de su distribucin y
focalizacin territorial, sobre la base del IDH por comu-
na. Estos modelos se contraponen al modelo clientelista del
poder pues en este, las relaciones que se han conformado
entre los poderes ejecutivo y legislativo a nivel nacional o
local, con los congresos, concejos o las asambleas departa-
mentales, han permitido en los ltimos aos perpetuar una
brecha social cada vez ms grande entre las distintas zonas
de la ciudad al privilegiar la inversin en aquellas reas de
la ciudad donde no necesariamente se presentan las mayo-
res necesidades en aspectos del desarrollo humano o mayor
deuda social, pero s donde se presentan los bastiones elec-
torales ms representativos. Este modelo ha inducido un
proceso presupuestal con nfasis, en el caso particular de
Colombia, en los estratos sociales medios y altos de la po-
blacin y no tanto en los estratos sociales bajos, pues aque-
llos son, en ltima instancia, en los que se concentran los
mayores potenciales de votacin.
La ciudad de Medelln ha cambiado de manera radical el
esquema para formular el presupuesto, acogiendo los prin-
cipios de transparencia y corresponsabilidad en la gestin
pblica. Este cambio no ha sido un asunto de iniciativa ex-
clusiva de la administracin municipal actual, sino de todos
los ciudadanos y ciudadanas.
Algunos de los principios de la gestin pblica que han
guiado este proceso y que fueron plasmados en el Plan de
Desarrollo 2004-2007, son: Los dineros pblicos son sa-
grados, La gestin de lo pblico es transparente, No
aceptamos transacciones de poder poltico por intereses bu-
rocrticos o econmicos, Planeacin sin improvisacin,
Federico Restrepo Posada
Director del Departamento Administrativo de Planeacin de Medelln
28
Efciencia, economa y efcacia son principios de todos los
programas y proyectos, Las relaciones con la comunidad
son abiertas y claras y se desarrollan a travs de los espacios
de participacin ciudadana, La conciencia de las personas
que dirigen la Administracin es esencial para garantizar la
legitimidad del Estado y su gobernabilidad.
La administracin de Medelln llega sin compromisos
con ningn grupo poltico tradicional, movilizando un voto
de opinin que duplica al del candidato ofcialista que con-
gregaba la participacin de todos los partidos polticos tra-
dicionales. Este hecho respalda el principio de No aceptar
transacciones de poder poltico por intereses particulares o
intereses burocrticos o econmicos y permite priorizar y
asignar territorialmente la inversin sobre la base de crite-
rios econmicos y sociales y no por razones electorales.
Elementos para formular el presupuesto
La formulacin del presupuesto involucra dos componentes
esenciales: por un lado el Programa de Gobierno plasma-
do en lneas componentes, programas y proyectos del Plan
de Desarrollo (PD) (grfco 4) que, en el caso particular de
Medelln, tiene cinco lneas estratgicas; y por otro lado, la
defnicin de un Marco Fiscal de Mediano Plazo que adopta
la Administracin Municipal. Sobre esa base, acatando la ley
819 de responsabilidad fscal, se elabora un Plan fnanciero
que permite asumir con responsabilidad la gestin de los
ingresos y el uso de los recursos de deuda para fnanciarlo,
y establece un tope total en los cuatro aos en los cuales se
desarrolla el Plan. A partir de este, se genera un proceso en
que se establecen las prioridades del gasto.
Este proceso de asignacin se realiza para los recursos
de partidas infexibles, es decir, las que se relacionan con el
Sistema General de Participacin, con las vigencias futuras
de proyectos formulados en administraciones anteriores,
con los proyectos estratgicos y con el presupuesto parti-
cipativo, propuesto por la comunidad. Como resultado de
esta asignacin, restan los recursos de partidas fexibles para
distribuir en los diferentes sectores y territorios.
Una vez defnido el techo presupuestal por un plazo de
cuatro aos por sector, se defnieron las metas y el Plan
Plurianual de Inversiones.
GRFICO 4
Esquema de asignacin del presupuesto
29
PRESUPUESTO PARA RESULTADOS: LA EXPERIENCIA DE MEDELLN
A nivel del presupuesto anual (POAI en el grfco 4),
se establece una prioridad territorial del gasto, en la cual se
utilizan mecanismos de efciencia econmica. No es casual
priorizar la distribucin territorial de la inversin en aque-
llos sitios donde el IDH es menor, pues el benefcio margi-
nal de la inversin, medido en trminos del impacto sobre
el IDH, es mucho mayor en estos sitios que en aquellos
donde el nivel de desarrollo es mayor (grfco 5).
GRFICO 5
ndice de Desarrollo Humano por comunas (2001)
GRFICO 7
mbitos del seguimiento
GRFICO 6
Funcin de cambio del IDH con respecto a la
inversin
Seguimiento y evaluacin del plan de desarrollo
Se viene implementando un modelo de seguimiento y eva-
luacin en el que se cubren, a mediano plazo, los diferentes
mbitos del seguimiento: los procesos, los productos, los
resultados intermedios y los impactos. Esto puede verse re-
presentado en el grfco 7.
En el nivel de los procesos, el peldao ms bajo de la
pirmide (grfco 7), se instrumenta, desde el primer ao de
la administracin actual, el seguimiento de la gestin de los
contratos y su ejecucin presupuestal, a travs de indicado-
res de efcacia y efciencia.
De igual manera, a fn de establecer la prioridad en rela-
cin con los topes para el presupuesto participativo se em-
plean los IDH (grfco 6).
30
Estos indicadores se defnen en tres dimensiones: la
programtica, que corresponde a la clasifcacin de los pro-
yectos en los diferentes niveles del PD; la institucional, que
atae a las dependencias del orden municipal, y la territorial,
que georreferencia el presupuesto en trminos de comunas,
corregimientos y barrios (grfco 8).
La dimensin institucional comprende el seguimiento
por dependencias de la administracin. Fundamentalmente
mide los indicadores de efcacia y efciencia en la gestin,
asociados con las dependencias y entidades del orden mu-
nicipal.
GRFICO 9
Valores de IDH (2001)
Para cubrir todas estas dimensiones del seguimiento a
nivel de los procesos, se ha implementado un mdulo so-
bre la plataforma SAP, que permite formular los proyectos,
realizar el seguimiento fsico y ejecutar el presupuesto de
los mismos.
El nivel ms alto de la pirmide de los mbitos del segui-
miento corresponde al de los impactos generales del Plan,
medidos a travs del IDH y el ICV (grfco 7). Si bien se
entiende que los cambios en estos indicadores no dependen
en su totalidad de las intervenciones de esta administracin,
s han sido esenciales para establecer la prioridad territorial
del gasto. Como resultado de la focalizacin de las inversio-
nes en las zonas con indicadores bajos de IDH, se empiezan
a observar cambios en los valores de algunos de sus com-
ponentes y, por ende, en el resultado fnal de los mismos.
Los grfcos 9 y 10 ilustran el comportamiento del IDH
en relacin con la inversin en cada uno de los corregimien-
tos y comunas de la ciudad en 2005. Se observa cmo en
las zonas con valores bajos de IDH en 2004 (color claro
en el primer mapa) se prioriza y focaliza la inversin (color
oscuro en el segundo mapa).
GRFICO 8
Dimensiones del seguimiento al plan de desarrollo
La dimensin territorial se plantea como uno de los
componentes que ms sentido de pertenencia genera en los
ciudadanos frente a todos los elementos presupuestales. Por
lo general, al ciudadano comn no le interesa saber cul es la
gestin del Secretario de Obras Pblicas, de Educacin o de
Gobierno, o cul es la ejecucin por lneas y programas del
PD. Por el contrario, a la mayora de los ciudadanos le inte-
resa saber cul es la ejecucin del presupuesto en su barrio,
o cmo es el comportamiento de lo fsico y lo fnanciero,
de la inversin del Municipio en cada una de las comunas y
corregimientos. En este sentido, la dimensin territorial es
esencial para comprometer a la ciudadana en la apropiacin
de estas herramientas, en la generacin de sentido de perte-
nencia por su municipio y en la construccin de confanza
hacia su administracin pblica.
La dimensin programtica emplea los indicadores de
efcacia y efciencia asociados con los proyectos del PD y,
sobre la base en un ponderador fnanciero de los proyectos,
estima la efcacia en los diferentes niveles del Plan (progra-
mas, componentes y lneas). Estos indicadores se utilizan,
principalmente, para ejercer un control interno sobre la ges-
tin administrativa y para rendir los informes de control
poltico al Concejo de la Ciudad. Tambin se emplean en el
ejercicio del control fscal por parte de la Contralora y de
control social que realizan las veeduras ciudadanas.
31
El segundo peldao de la pirmide, corresponde al se-
guimiento de los productos planteados a travs de las metas
del Plan de Desarrollo (MPD). No es sufciente realizar una
municipales y las MPD. Una meta de un programa del Plan
puede responder a la ejecucin de varios proyectos asocia-
dos con distintas dependencias y ordenadores del gasto o,
a la inversa, un proyecto de cualquier dependencia puede
contribuir al logro de varias metas del Plan.
En este sentido, el proceso de asignacin presupuestal
tiene que estar relacionado tambin con el desempeo. Tal
como se ilustra en el grfco 11, el ciclo de la gestin pblica
parte de la planeacin, se articula con la formulacin del
presupuesto, la ejecucin, el seguimiento y la evaluacin, y
esta, a su vez, alimenta los procesos de planeacin.
GRFICO 10
Valores de la inversin social (2004-2005)
buena gestin de proyectos si no se garantiza la entrega a la
comunidad de los productos planteados en el Plan.
En esta fase del seguimiento por productos, se ha traba-
jado hacia la implementacin de un modelo de presupuesto
para resultados que permita articular todos los mbitos del
seguimiento. En otras palabras, que vincule aquellos m-
bitos relacionados con el seguimiento de los procesos, las
MPD, la evaluacin de efectos de mediano plazo y la evalua-
cin de impactos, con los ejercicios de presupuesto anual y
cuatrienal para futuras administraciones municipales.
Se necesita realizar, entonces, un seguimiento a los pro-
ductos asociados con las MPD, si se tiene en cuenta que la
adecuada ejecucin de los proyectos no garantiza el cum-
plimiento de las metas del Plan. Es decir, es posible que los
secretarios y responsables de las dependencias municipales
estn realizando una buena gestin con la ejecucin de los
proyectos a su cargo de acuerdo con la dimensin institu-
cional del presupuesto pero, sin embargo, no estar garanti-
zando el cabal cumplimiento de las metas del Plan, segn la
dimensin programtica, entre otras razones, porque nor-
mativamente no hay elementos que los comprometan.
En el control de la ejecucin presupuestal, no existe una
relacin biunvoca entre los proyectos de las dependencias
GRFICO 11
Ciclo de la gestin pblica
Avances en la implementacin del presupuesto
para resultados en Medelln
Hasta mayo de 2006, se implementaron las fases iniciales de
un modelo de presupuesto para resultados (PpR).
En efecto, se estructur el Plan Indicativo que articula
los programas y proyectos desagregados en cada una de las
dependencias, con las metas del Plan. Se realiz un anlisis
del proceso presupuestal con el fn de identifcar los ajustes
necesarios. Asimismo, se estn evaluando los ajustes que re-
quieren los sistemas tecnolgicos y el esquema organizacio-
nal del Municipio de Medelln. Estos ajustes podrn incluir
la asignacin de responsables directos de la ejecucin de
las MPD as como modifcaciones del Estatuto Orgnico
del Presupuesto a nivel local, de forma que permita intro-
ducir esta herramienta desde el mbito normativo a fn de
establecer la obligatoriedad de su aplicacin hacia el futuro.
Igualmente, se trabaja en alianzas con la sociedad civil como
mecanismo de sostenibilidad del modelo.
Con respecto al Plan Indicativo, se defnieron los indi-
cadores para la medicin y seguimiento de las 420 metas
del PD. Adems, se trabaj en la obtencin de informacin
32
de la lnea base de los indicadores y en la evaluacin de los
logros de las metas mediante la asociacin de los logros ob-
tenidos en los proyectos.
Adicionalmente, se trabaja en los ajustes del Estatuto
Orgnico del Presupuesto y se lo analiza para elaborar el
Marco Fiscal de Mediano Plazo y un proyecto piloto del
Marco de Gasto de Mediano Plazo aplicado al sector de
Educacin.
Acerca de los ajustes tecnolgicos, se est adoptando el
Sistema de Gestin Empresarial implementado en el Mu-
nicipio de Medelln bajo la plataforma SAP. En ella, se in-
tegran los procesos institucionales de formulacin de pre-
supuestos, contratacin, nmina, contabilidad y tesorera,
con el planteo, evaluacin y viabilizacin de los proyectos
de inversin, as como con la ejecucin fnanciera y fsica de
los proyectos del Plan de Desarrollo. El mdulo realizado
sobre la plataforma SAP est enfocado justamente a cons-
truir una herramienta de gestin del PD bajo el enfoque del
PpR.
Como parte de la funcionalidad de este mdulo, se inclu-
ye la formulacin de los proyectos por parte de las distintas
secretaras, la viabilizacin a travs del Banco de Programas
y Proyectos, la articulacin con el mdulo de contratacin
y de ejecucin presupuestal, as como el seguimiento a la
ejecucin fsica de los productos de los proyectos. Con res-
pecto a este punto, se enfatiza el compromiso de alimentar
mensualmente el avance fsico de los proyectos, con el fn
de establecer la relacin entre este y el avance fnanciero,
con todos los documentos de soporte necesarios.
El mdulo mencionado permite, adems, generar re-
portes en trminos de ejecucin fsica y fnanciera, por se-
cretara, programa o por lnea del PD. Asimismo, dispone
de algunos instrumentos grfcos que permiten indicar el
estado de la gestin mes a mes, para facilitar el control ciu-
dadano a travs de la pgina web. En el mismo sentido, el
sistema permitir el diseo de reportes para atender a los
mltiples requerimientos de las entidades de control fscal
y poltico en los niveles local y nacional. Estos informes,
que se generan en trminos de cuadros, grfcos, textos y
material fotogrfco, resuelven un problema de duplicidad
de informacin, ya que en Colombia todas las entidades de
control a nivel local y nacional requieren la misma in-
formacin pero en distintos formatos, lo que produce un
trabajo muy dispendioso, especialmente para las entidades
encargadas de consolidar la informacin, como las ofcinas
de Planeacin Municipal.
En relacin con los arreglos institucionales, se evala la
forma de articular los procesos de formulacin de presu-
puestos para resultados a travs de una Unidad de Coor-
dinacin, que trabaje de forma conjunta con Planeacin,
Hacienda y las dems dependencias. En este aspecto, se ob-
serva que las entidades que han implementado el modelo de
PpR presentan elementos confictivos entre las dependen-
cias de Hacienda y Planeacin, derivados de las responsabi-
lidades de cada una en el proceso. La Unidad de Coordina-
cin sera responsable por la verifcacin de la oportunidad,
la coherencia y la integridad de la informacin del sistema,
el anlisis de la informacin, la identifcacin de las acciones
correctivas y la generacin de informes consolidados, as
como por la rendicin de cuentas del Alcalde.
En cuanto al proceso de alianzas con la sociedad ci-
vil, desde 2000 est conformada, en Medelln, la Veedura
Ciudadana al PD y en el ltimo ao, se form el grupo
Medelln, cmo vamos, que forma parte de la Asociacin
Ciudades cmo vamos. Este grupo, integrado por el sector
privado, la academia, la sociedad civil, los medios de co-
municacin, ha venido trabajando para la obtencin, eva-
luacin y anlisis de la funcin del seguimiento al Plan de
Desarrollo de Medelln.
En el tercer nivel de la pirmide de los mbitos del segui-
miento est el seguimiento de los resultados intermedios, en
trminos de evaluacin y de modelacin de impactos.
La administracin municipal ha realizado algunos es-
tudios a nivel barrial con el fn de simular las dinmicas
socioeconmicas y culturales de la poblacin, que son de-
terminantes de la calidad de vida y el IDH. Se pretende re-
presentar, sobre la base de las dinmicas de movilidad social
por familia, el impacto de las polticas sociales de interven-
cin sobre la inequidad, pobreza y educacin, en los barrios
de Medelln a fn de orientar el diseo de polticas y priori-
zar las intervenciones pblicas, guiados al mejoramiento de
los ICV e IDH de la ciudad.
En cuanto a la evaluacin de impactos, se espera disear
una estrategia de evaluacin sistemtica de programas prio-
ritarios y propiciar el fortalecimiento de la capacidad tcnica
del sector acadmico, los consultores y los funcionarios p-
blicos en la utilizacin de este tipo de instrumentos. Todo
ello en una fase posterior del proyecto de presupuesto para
resultados.
33
Agradecimientos
Es preciso agradecer al BID y al BM, organizadores de este
encuentro, por permitir relatar la experiencia reciente de
la ciudad de Medelln en la implementacin de un mode-
lo de presupuesto para resultados. Igualmente, es necesario
agradecer al Departamento Nacional de Planeacin de Co-
lombia, a su Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas
y a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID por sus siglas en ingls), quienes han
apoyado la implementacin de estos instrumentos de M&E
en la ciudad de Medelln.
Experto: Ivn Duque
Consejero Principal por Colombia en el Banco Interamericano de Desarrollo
Ante todo, muchas gracias por la invitacin. Dada la restric-
cin de tiempo no pretendo entrar en detalles, as que me
limitar a dar unos comentarios generales. Como colombia-
nos, cuando omos hablar de Medelln, nos vienen muchas
ideas a la cabeza. Una de ellas es que Medelln ha sido una
ciudad ejemplo, que ha tenido un buen modelo de planea-
cin, y quiz lo ms importante, ha tenido un buen modelo
de colaboracin mutua entre lo pblico y lo privado, con-
tando con una constante participacin de la ciudadana en el
escrutinio de la administracin pblica. Dicho esto, al escu-
char la presentacin que acaba de hacer Federico Restrepo,
uno podra hacer dos tipos de comentarios. Uno de ellos el
de evaluar o tratar de aportar a lo que Medelln ya tiene y ver
qu se puede hacer hacia el futuro. En segundo lugar, consi-
derar cul es el rol de una institucin como el BID frente a
lo que est haciendo Medelln y frente a lo que hacen otros
entes subnacionales en el contexto latinoamericano.
Medelln hoy y hacia el futuro
Quisiera mencionar, en primer lugar, el tema de la transpa-
rencia. Transparencia tanto en la informacin que se sumi-
nistra al pblico, como en la que se basa el control poltico
y la toma de decisiones de la administracin pblica local. Si
no hay transparencia, es decir, si no existe la posibilidad de
supervisar con indicadores mensurables la gestin pblica,
la calidad de la administracin siempre ser dependiente del
estilo y compromiso personal de los gobernantes de turno.
La administracin pblica de Medelln se ha caracterizado
porque el sector privado, los medios de comunicacin, la
academia y la sociedad civil han siempre supervisado la ges-
tin de los gobernantes. Sin embargo, dicha situacin debe
exceder la mera voluntad del gobernante de turno y conver-
tirse en un patrn permanente sin importar los cambios en
el ciclo poltico.
El segundo tema tiene que ver con la gestin de calidad.
No se puede hacer gestin pblica de calidad si quienes ejer-
cen el control poltico no tienen verdaderos mecanismos de
evaluacin. En este sentido, lo que hace Medelln para con-
tar con informacin en tiempo real sobre las necesidades
bsicas de cada uno de los 249 barrios y las 16 comunas, a
fn de utilizar mejor el gasto pblico es ejemplar y merece
ser replicado. Eso sin duda hace la diferencia y permite que
el modelo de gestin se oriente hacia resultados puntuales.
Esto obliga a que el Consejo municipal concentre su fun-
cin de control poltico al velar porque los indicadores de
gestin se cumplan de acuerdo con los planes de desarrollo.
De esta manera, la evaluacin de programas es efectiva y
posibilita que el control poltico se realice adecuadamente y
sin verse afectado por manipulaciones infuidas por intere-
ses particulares o presiones burocrticas.
El tercer elemento al cual quisiera referirme se relacio-
na con el monitoreo de proyectos. En Amrica Latina, no
hay, en muchos casos por restricciones presupuestales, una
cultura de M&E de proyectos en el orden subnacional. Si
se observa el caso de Medelln una ciudad Estado, con
ms de 2 millones de habitantes que, dentro del contexto
regional, puede llegar a tener una poblacin similar a la de
los otros pases, se puede concluir que existe una cultura
en progreso para hacer prioritaria la evaluacin como he-
rramienta de gestin pblica. Entonces, esta ciudad, dentro
de su tamao, tiene en materia del monitoreo de proyectos
aquello que hace falta en toda la regin y que, por eso, re-
quiere ser diseminado con el apoyo de una institucin como
el BID. Indicadores de cumplimiento dentro de los ciclos
de proyecto han permitido a Medelln contar con sistemas
de alerta temprana que facilitan corregir errores de diseo
e implementacin.
La gerencia de proyectos es el cuarto elemento que vale
la pena rescatar. No hay en este momento una buena ex-
periencia de gerencia de proyectos ni existe la capacitacin
tcnica adecuada para el funcionario pblico local en el con-
texto regional. Muchas veces la carrera del servicio civil en
lo local, est olvidada en cuanto a capacitacin por razones
presupuestales o administrativas. Es necesario revertir esta
situacin. A partir del anlisis de la experiencia de Medelln,
donde se motiva al servidor pblico y se lo invita a entrenar-
se para hacer una mejor gestin, deben rescatarse algunas
31
lecciones prcticas, advirtiendo que an queda mucho por
hacer.
En quinto lugar, en lo que respecta a la elaboracin del
presupuesto, que es la columna vertebral de las polticas p-
blicas, Medelln tambin es un buen ejemplo a partir del
establecimiento de los presupuestos participativos. Sin em-
bargo, sigue pendiente la formulacin de presupuestos para
resultados que sean monitoreados por la comunidad y la so-
ciedad civil. A pesar de los xitos alcanzados por la ciudad,
existe an un duro proceso de negociacin poltica con el
Consejo Municipal respecto del presupuesto, el cual no est
necesariamente orientado hacia metas ni indicadores. Si este
obstculo se supera, Medelln estar al nivel de ciudades de
pases desarrollados donde el proceso presupuestal se def-
ne en funcin de un plan de corto, mediano y largo plazo
con la participacin del sector privado y la sociedad civil.
El rol del BID
El segundo enfoque se relaciona con el rol del BID. El Ban-
co Interamericano se enfrenta en la actualidad a un contexto
particular: la cartera de prstamos de los gobiernos nacio-
nales, est disminuyendo principalmente por las condicio-
nes de liquidez que hay en toda la regin y en los mercados
internacionales, donde consiguen ofertas competitivas en
cuanto al plazo y la tasa. Eso sin considerar que se augura
que en el corto plazo muchos de los principales clientes del
Banco pueden alcanzar un grado de inversin al obtener
condiciones de fondeo ms baratas que las ofrecidas por los
entes multilaterales.
Desde el punto de vista del cliente, el BID est perdien-
do un mercado, el de los entes nacionales. Sin embargo, se
est abriendo una oportunidad con los entes subnacionales.
Y para poder llegar efcientemente a ellos, el Banco tiene
que acercarse y conocer la dinmica y necesidades de sus
potenciales clientes. Para eso, primero debe relacionarse
con las ciudades de mayor tamao, que tienen una buena
capacidad tcnica y administrativa, y acompaarlas para que
consoliden el proceso de gestin pblica con estndares
modernos.
En segundo lugar, el BID debe tratar de acercarse a
otras ciudades u otro tipo de instituciones subnacionales.
Tiene que apoyar tambin, como institucin, a las empresas
pblicas con estndares de buen gobierno corporativo, bue-
nos sistemas de informacin y mercados de fnanciamiento,
como los mercados de capital. Ellos son ejes prioritarios
para el Banco.
En tercer lugar, debe acompaar al sector privado local
para que trabaje de la mano con lo pblico. Medelln es un
buen objetivo porque es quizs uno de los centros indus-
triales ms importante de Colombia y ah se necesita que la
planifcacin pblica vaya de la mano con la privada. Hasta
el momento, el Banco ha apoyado programas particulares
muy puntuales en Medelln. Se efectuaron trabajos con las
cmaras de comercio para simplifcar trmites y estimular
las exportaciones de ciertos sectores por ejemplo, se hizo
con el textil y se est intentando con la agroindustria situada
alrededor de la ciudad; se fnanciaron proyectos estratgi-
cos de las Empresas Pblicas de Medelln (EPM) y, tambin,
un programa exitoso de seguridad y convivencia ciudadana.
Pero como Banco se necesita hacer mucho ms y, para eso,
debe reconocerse en los entes subnacionales un cliente en el
cual confar y para el cual hay que ofrecer productos com-
petitivos en plazo y tasa y que, a su vez, transferan valor
agregado tcnico.
Pero tambin existen otros componentes que prefguran
desafos a los que nos enfrenta Medelln. Por ejemplo, en
la actualidad, el BID acompaa a empresas pblicas en la
expansin de sus servicios de energa elctrica y, al mismo
tiempo, asiste a la ciudad con el programa PRODEV, para
que tenga un buen sistema de M&E de las polticas pbli-
cas. Sin embargo, esas dos acciones deben empezar a comu-
nicarse y a interactuar a fn de consolidar una sola forma de
planifcacin donde entren en juego lo pblico, lo privado
y lo subnacional. Creo que ese es el reto que como Banco,
tenemos hacia adelante. Muchas gracias.
Experto: Rodrigo Garca Verd
Economista, Banco Mundial
Muchas gracias por la invitacin a comentar esta presenta-
cin de Federico Restrepo. En dos ocasiones anteriores he
tenido la oportunidad de conocer los avances de la Alcalda
de Medelln en cuanto a sistemas de M&E y PpR. La pri-
mera fue en el seminario organizado por el Departamento
Nacional de Planeacin (DNP) junto con el MH, el Banco
de la Repblica, el BID, el BM y el Fondo Monetario In-
ternacional (FMI) durante febrero de 2006 en Bogot. La
segunda fue ms recientemente, como parte de una misin
del BM a la Alcalda de Medelln, donde sostuvimos reunio-
nes con la Coordinacin de la Unidad de Seguimiento al
35
Plan de Desarrollo de Medelln. Sobre la base de esta limita-
da experiencia voy a hacer algunos comentarios.
Durante la visita a Medelln, los participantes de la mi-
sin del BM pudimos constatar el importante avance que ha
registrado la Alcalda en cuanto a la implementacin de sus
sistemas de informacin, M&E y PpR. Creo que la Alcalda
ha dado un paso muy importante probablemente el ms
importante, al realizar una gran inversin para adoptar un
sistema SAP que les permite centralizar los principales pro-
cesos administrativos y que, seguramente, va a rendir sus
frutos de forma ms evidente a partir de ahora. Este ha sido
un esfuerzo muy signifcativo para remplazar la gestin y el
control manual de todos los procesos administrativos por
un sistema automatizado. A partir de ahora va a ser mucho
ms fcil utilizar toda la informacin existente para desarro-
llar SM&E y PpR.
La implementacin de este sistema ha sido un esfuerzo
conjunto de la Alcalda de Medelln, el DNP y la USAID. La
experiencia de esta ciudad es muy valiosa para analizar qu
facilit e hizo posible este proyecto de inversin. Adems
de establecer la Unidad de Coordinacin del Plan de Desa-
rrollo Municipal para la implementacin de este sistema, la
Alcalda tambin ha introducido una serie de indicadores
de desempeo, incluyendo el ICV y el IDH. Estos ndices
se han utilizado para dar seguimiento a la evolucin de las
condiciones econmicas y sociales de la Alcalda, y tambin
como criterios objetivos para la asignacin del gasto pblico
al nivel comunal. Ello ha permitido que la inversin pblica
sea asignada a comunas con menores ndices de desarrollo.
La experiencia de Medelln plantea tres interrogantes de
suma importancia que Colombia y otros pases de la regin
tienen que resolver si han de implementar SM&E efectivos.
La primera es cmo medir el desempeo del sector pblico,
es decir, cul es el mejor indicador para hacerlo. Al respec-
to, Medelln ha adoptado el ICV y el IDH, lo cual conlleva
varias ventajas y algunas desventajas. Como ventaja, el IDH
tiene la virtud de que es bien conocido, que se calcula re-
gularmente a nivel internacional, departamental y regional
e inclusive a nivel del municipio y de la ciudad. Ello facilita
su comparacin a travs del tiempo y las regiones y lo con-
vierte en un ndice muy transparente, por lo que es fcil-
mente interpretable por la ciudadana. Otra de las ventajas
es que tanto el ndice de Calidad de Vida como el ndice de
Desarrollo Humano capturan dimensiones no pecuniarias
del proceso de desarrollo, como los aumentos en la espe-
ranza de vida y en la educacin en el caso de IDH, o el
desempeo gubernamental en la provisin de ciertos servi-
cios pblicos en el caso del ICV. Un tercer punto a favor
es que ambos ndices ayudan a reducir la dimensionalidad
de las medidas de desempeo de una alcalda o de un go-
bierno a un par de indicadores.
En cuanto a las desventajas, la primera es que ninguno
de los dos ndices puede por s solo ser un indicador de
impacto, ya que son ndices sobre los cuales el municipio
no tiene un control exclusivo. Dado que hay muchos facto-
res externos al municipio que pueden afectar estos indica-
dores, es necesario construir un modelo y un contrafctico
que ayuden a resolver el problema de la atribucin, esto es,
determinar qu parte del cambio observado en estos ndi-
ces es atribuible a la actuacin del gobierno y cul, a otros
factores ajenos a l. Sin un modelo y un contrafctico, una
cada en el nivel de estos indicadores no puede interpretarse
como evidencia de una mala gestin pblica, de la misma
manera que un aumento en el nivel de estos indicadores
tampoco puede interpretarse como evidencia de una buena
gestin pblica.
En ese sentido, hay que trabajar para desarrollar un mo-
delo que permita separar la parte del desempeo observado
que debe atribuirse a acciones del gobierno municipal de
la que es atribuible a otros factores. Es decir, se requiere
de un modelo que permita identifcar el efecto causal del
desempeo municipal y que no lo confunda con factores
que estn fuera del control del municipio. Esta es un rea en
donde probablemente se podra avanzar mediante la crea-
cin de un grupo sinttico de comparacin formado por el
promedio ponderado de otras grandes ciudades en Colom-
bia para las cuales tambin se tienen los mismos indicado-
res, y comparar el desempeo de Medelln en relacin con
el de las otras grandes ciudades del pas.
La segunda pregunta que es importante resolver es si
existen los incentivos adecuados para generar informacin
y datos primarios de calidad a nivel municipal en Colombia.
Esta es una pregunta signifcativa porque la informacin
sobre calidad es la base de cualquier SM&E o PpR. Hay
un principio en informtica que establece que si alguien
alimenta un sistema con basura entonces obtendr basura
como resultado (garbage in-garbage out o GIGO por sus siglas
en ingls). En ese sentido, es importante recordar que los
municipios de Colombia y de toda la regin de LAC son
unos de los principales productores de informacin bsica
o datos primarios. Si no hay buenos incentivos para pro-
ducir datos de calidad, entonces es muy probable que las
3
decisiones que se tomen basadas en estos datos vayan a ser
equivocadas. En nuestra visita a Medelln, detectamos que
los municipios en Colombia estn siendo obligados a res-
ponder constantemente a demandas de informacin prove-
nientes de todos los niveles, ya sea a nivel de los ministerios,
del propio consejo municipal, de las contraloras, etctera.
Entonces, hay una situacin en la que los municipios
proveen esta informacin y enfrentan un costo muy alto
para hacerlo mientras que los demandantes realmente no
tienen ningn costo. Una de las medidas que hay que tomar
para que la informacin producida sea adecuada es igualar
los costos marginales de los agentes que la solicitan y de
los que la generan. Una manera para mejorar el proceso de
produccin y distribucin de informacin es que los muni-
cipios inviertan slo una vez en alimentar un sistema, mien-
tras que los demandantes incurran en un costo al solicitar la
informacin en cierto formato. De esta manera, se ayuda a
costear los gastos de los municipios para producir la infor-
macin y actualizar el sistema de consulta.
La tercera pregunta que tambin necesita contestarse
es si existen actualmente los incentivos adecuados para la
toma de decisiones a nivel municipal en Colombia acerca
del gasto pblico en general y del gasto en inversin en par-
ticular. Esta es una cuestin que supera al mbito municipal,
ya que compete al Sistema General de Participaciones y, por
tanto, al gobierno nacional y a los gobiernos departamenta-
les. Es una pregunta relevante para el tema de M&E, porque
al fn de cuentas, la implementacin de este tipo de sistemas
generalmente involucra algn gasto de inversin. Al igual
que en muchos otros pases de la regin, los perodos de
los gobiernos municipales en Colombia son tan cortos que
no existen incentivos adecuados para que se implementen
este tipo de SM&E. En este sentido, la Alcalda de Medelln
es un caso muy interesante, ya que a pesar de que el go-
bierno est solamente en funciones durante cuatro aos ha
decidido hacer una inversin muy importante en este siste-
ma que, seguramente, va a benefciar a las administraciones
futuras. La experiencia de Medelln resultar muy til para
otras alcaldas que estn trabajando en la implementacin
de SM&E similares.
TERCERA SESIN:
Avances por pas
39
Beatrice Valle
Directora del Departamento de Gestin del Plan Plurianual de la Secretara

de Planifcacin e Inversiones Estratgicas, Ministerio de Planifcacin,
Presupuesto y Gestin, Brasil
A
PESAR DE SER UNA EXPERIENCIA
reciente, el actual modelo de planifcacin
gubernamental en Brasil ha redundado en
innovaciones signifcativas en la gestin
pblica del Estado. Sin embargo, dichas
innovaciones son desafos en la agenda para consolidar y
divulgar la GpR desarrollada en la administracin pblica
brasilea. Uno de los temas presentes en esa agenda son las
funciones de M&E que realizan los equipos administrado-
res de los programas que forman parte del Plan Plurianual
(PPA).
Brasil se caracteriza por una larga tradicin de planifca-
cin que data de mediados de la dcada de 1940. No obs-
tante, la funcin de planifcacin perdi fuerza en la esfera
pblica federal durante los aos ochenta debido a factores
externos, como los periodos de crisis mundial y de infacin
elevada en Brasil. Los aos noventa estuvieron marcados
por una mayor integracin del pas en el contexto econmi-
co mundial, los avances en el proceso de redemocratizacin
y las restricciones impuestas a las fnanzas pblicas. Ello
signifc el resurgimiento de la planifcacin como herra-
mienta de desarrollo del pas.
La Constitucin Federal de 1988 sent las bases del ac-
tual sistema de planifcacin y presupuesto que articula la
1 Especialista en Polticas Pblicas y Gestin Gubernamental; posee
una maestra en economa de la Universidad de Brasilia.
planifcacin plurianual de las polticas pblicas mediante la
ejecucin de presupuestos anuales y el uso de instrumentos
de control fscal. Los cambios normativos introducidos en
1988 determinaron que la accin gubernamental se organi-
zara en torno a la formulacin de programas centrados en
problemas o demandas planteadas por la sociedad, permi-
tiendo as el desarrollo de un modelo integrado plan-presu-
puesto. De ah, y puesto que los programas se organizan en
base a objetivos, surgieron un plan y un presupuesto orien-
tados hacia resultados. Dichos resultados se identifcan me-
diante indicadores para un determinado periodo de tiempo
y cuentan con benefciarios y responsables bien defnidos.
En este contexto, la gestin realizada para lograr los re-
sultados esperados resulta tan indispensable como la estruc-
tura y el diseo del Plan y sus programas. De all la necesidad
de que el modelo de gestin del Plan se fundara en el princi-
pio de rendicin de cuentas y en los procesos de monitoreo,
evaluacin y retroalimentacin del ciclo del gasto pblico.
Este modelo se ha perfeccionado desde su implementacin
en 1995. Para el Plan 2004-2007, los principales cambios en
la gestin de los programas consistieron en aproximar su
manejo a la gestin de las organizaciones y en fortalecer el
M&E de los programas mediante la creacin del Sistema de
Evaluacin del Plan Plurianual (SEPPA).
El PPA como herramienta para la GpR
La Constitucin Federal de 1988 instaur un nuevo sistema
de planifcacin pblica apoyado en el PPA y la Ley de Di-
rectrices Presupuestarias (LDO por sus siglas en portugus).
A partir de ah se establecieron los principales instrumentos
legales del sistema de planifcacin y presupuesto de la ad-
Monitoreo y evaluacin del Plan Plurianual:
La experiencia reciente de Brasil
10
ministracin pblica, como son el PPA, la LDO y la Ley de
Presupuesto Anual (LOA por sus siglas en portugus).
Segn la Constitucin, el PPA establece de manera re-
gionalizada las directrices, objetivos y metas de la Adminis-
tracin Pblica Federal, con lo que se constituye en el prin-
cipal instrumento de planifcacin de mediano plazo para
la promocin del desarrollo. El PPA fue concebido como
un elemento central del nuevo sistema integrado de planif-
cacin y presupuesto, orientando los presupuestos anuales
mediante la aplicacin de la LDO.
En consecuencia, el Plan orienta, por un lado, la poltica
pblica y los grandes cambios en la sociedad que requieren
acciones desarrolladas en un horizonte plurianual y que por
lo tanto deben ir ms all de la programacin prevista en
el presupuesto anual. Por otro, cumple el objetivo de apo-
yar la poltica fscal de mediano plazo, en la medida en que
su articulacin con el presupuesto le permite incorporar y
apreciar los impactos fscales de decisiones presentes en el
mediano plazo.
Este modelo de planifcacin ha sido un importante ins-
trumento para otorgar al Estado mayor gobernabilidad para
que pueda atender las demandas de la sociedad en relacin
con los bienes y servicios, imprimiendo as una mayor cali-
dad y transparencia al gasto pblico. Redefnir y reorganizar
los patrones de gestin pblica en un contexto de fuertes
cambios derivados de la democratizacin, las restricciones
fscales y la competitividad son temas de actualidad en la
agenda de los gobernantes. En ese sentido, la gestin pbli-
ca orientada hacia resultados aparece como una respuesta a
esos desafos.
Sin embargo, la adopcin del MGpR
2
es un proceso
complejo que depende del entorno poltico e institucional
de un pas. En este contexto, la plena utilizacin de los ins-
trumentos de GpR depende de que los antiguos polticos,
dirigentes y funcionarios pblicos reconozcan y acepten el
modelo. El apoyo poltico a la GpR es necesario cuando
los cambios que deben introducirse se extienden por varios
periodos presidenciales y por tanto precisan de sostenibi-
lidad. Los gestores pblicos deben demostrar capacidades
y habilidades para atender las necesidades de la sociedad
2 Surgida del sector privado, la gestin para resultados sugiere un
cambio en la gestin pblica desde un modelo burocrtico a uno ge-
rencial con el fn de mejorar el desempeo del Estado. Sus precep-
tos pueden resumirse en: nfasis en los resultados, fexibilidad, trans-
parencia y rendicin de cuentas (accountability) y descentralizacin.
de manera ms efciente y con mayor calidad en todos los
niveles de la administracin.
Aunque no representan impedimentos para su adop-
cin, la complejidad del tema, sus requisitos y componentes
culturales afectan la eleccin del alcance y la estrategia de
implantacin de la GpR. La pregunta que por lo tanto se
impone al implementar y divulgar el MGpR en cualquier
pas se relaciona con su adaptacin al entorno cultural y
poltico, as como con la disponibilidad de instrumentos y
capacidades instaladas para promover los cambios requeri-
dos.
En Brasil, el periodo 1995-2002 estuvo marcado por
un fuerte movimiento a favor de introducir cambios en la
gestin pblica. Las polticas de modernizacin del Estado
cobraron mpetu en varios pases del mundo a partir de los
aos ochenta, justo antes de la crisis fscal y del aumento de
la presin social por una mayor efciencia y efectividad de
las polticas pblicas. En Brasil, las reformas se dieron en
tres grandes planos: la organizacin del Estado (Plan Direc-
tor de la Reforma del Estado de 1995), la gestin fscal (Ley
de Responsabilidad Fiscal de 2000) y los cambios en las
normativas que permitieron la integracin Plan-Presupues-
to en 1998. Entre los objetivos del Plan Director fguraba
promover la modernizacin del aparato estatal con el fn de
otorgar mayor autonoma y facultad de rendicin de cuen-
tas a los gestores pblicos. Se asegur adems la disciplina
fscal al introducir mecanismos de control de las fnanzas
pblicas de los gobiernos federal, estadual y municipal.
Por su parte, la inclusin de nuevos procedimientos y
normas a partir de 1998 permiti organizar el presupues-
to de forma tal que se integrase a la planifcacin. A esta
integracin plan-presupuesto se sum un conjunto de in-
novaciones administrativas que promueven la revitalizacin
de la funcin de planifcacin. Este programa asume, en la
sociedad, una nueva forma de gestin de recursos pblicos
orientados hacia los resultados.
El Plan orientado hacia resultados y su integracin con
el presupuesto requieren del perfeccionamiento continuo
de la gestin de los programas por medio de instrumentos
y procesos adecuados de monitoreo, evaluacin y revisin
de programas.
El PPA 2004-2007 tambin conlleva la insercin de un
modelo lgico de desarrollo a largo plazo en la planifcacin
gubernamental, es decir, una estrategia de actuacin guber-
namental cuya fnalidad es organizar una macropoltica del
gobierno federal coherente y convergente. Fue as como se
11
MONITOREO Y EVALUACIN DEL PLAN PLURIANUAL: LA EXPERIENCIA RECIENTE DE BRASIL
desarroll un proceso descendente en tres etapas. La prime-
ra consiste en defnir la orientacin estratgica del gobier-
no; la segunda se enfoca hacia la orientacin estratgica de
los ministerios, en tanto que la tercera se centra en traducir
dicha orientacin estratgica en los objetivos de los progra-
mas. Las grandes metas del gobierno fueron ampliamente
discutidas con los equipos de los ministerios y la conforma-
cin de la base estratgica del Plan fue objeto de consulta
participativa con organizaciones de la sociedad civil.
La enunciacin de los objetivos estratgicos en el PPA
y su infuencia en los presupuestos se encuentran asegura-
dos por un proceso de asignacin estratgica ex-ante. Esta se
defne en el Plan y pretende lograrse paulatinamente en los
presupuestos previstos para cada ao. De ah la importancia
de la gestin estratgica del Plan, es decir, del trabajo de ase-
gurar, en cada presupuesto y en la ejecucin presupuestaria
y fnanciera, los medios necesarios para obtener los resulta-
dos esperados en el horizonte provisto por el Plan.
En cuanto a los programas estratgicos, la gestin del
Plan debe prever la existencia y disponibilidad de instru-
mentos que permitan un tratamiento diferenciado, tanto en
relacin con la asignacin de recursos como con el apoyo
a la gestin de restricciones para alcanzar los objetivos pre-
vistos.
El modelo de gestin del PPA 2004-2007
La formulacin del modelo de gestin para el Plan 2004-
2007
3
cont con importantes aportes de la evaluacin de
cada ejercicio y de los resultados consolidados de la evalua-
cin del desempeo de los programas durante el cuatrienio
del PPA 2000-2003.
Este nuevo modelo ampli los mecanismos de gestin
de los programas y el Plan y apunt a promover cambios
en la gestin de organizaciones pblicas, orientndola hacia
los resultados. Asimismo, el modelo institucionaliz el Sis-
tema de Evaluacin del Plan, de manera que los procesos
a lo largo del ciclo de gestin de los programas puedan ser
reforzados e integrados a partir de la formacin y conso-
lidacin de equipos descentralizados en el interior de los
rganos de administracin federal y del funcionamiento de
una red de M&E.
El principio de rendicin de cuentas se ha mantenido,
aunque con algunas mejoras. Adems del gerente de pro-
grama institucionalizado en el PPA 2000-2003, se cre la f-
3 Decreto N. 5233 del 6 de octubre de 2004.
gura de coordinador de acciones. Y, contrariamente a lo que
sucede con un agente, tanto en el caso del gestor como del
coordinador de accin, el titular de las unidades administra-
tivas es el responsable de los resultados de cada programa
as como de obtener el producto expresado en cada accin.
En otras palabras, los ministros, en un acto propio, identi-
fcan en la estructura del rgimen la unidad administrativa
cuyo titular deber ser el gestor o el coordinador de accin.
De esta forma, es posible establecer una asociacin entre
las atribuciones funcionales y de gestin de los programas,
una vez que estas son identifcadas al establecer una corres-
pondencia entre la competencia institucional de la unidad y
el objetivo del programa o la fnalidad de la accin. De esta
manera, se otorga mayor capacidad de accin a los respon-
sables de los programas y las acciones del Plan.
Al asociar la rendicin de cuentas funcionales con los
resultados de los programas y los productos de las accio-
nes, se puede promover la convergencia de la arquitectura
gubernamental (organizaciones y recursos asignados) hacia
los resultados previstos por los programas. Asimismo, acer-
car la gestin de los programas a la de las organizaciones
permite que los objetivos sectoriales y los desafos del go-
bierno expresados en el Plan tengan mayores posibilidades
de concretarse.
En la prctica, designar al coordinador de accin como
responsable por el alcance de los resultados de los progra-
mas implica comprometer una serie de niveles jerrquicos
de las organizaciones que consigan resultados a partir de
la necesidad de obtener el producto expresado en la meta
de cada accin. Conocer los procesos de trabajo asociados
a cada ciclo productivo reduce el desperdicio y el desplie-
gue innecesario de esfuerzos en la produccin de bienes y
servicios, y elimina eventuales superposiciones en la accin
gubernamental.
En cuanto al monitoreo del logro de las metas previstas
en cada accin, el coordinador, por encontrarse institucio-
nalmente ms prximo a la generacin del producto, puede
obtener informacin relativa a la ejecucin de manera ms
precisa, fdedigna y oportuna, con lo que puede advertir res-
tricciones y oportunidades a tiempo para su ejecucin. Para
poder asegurar esta responsabilidad, el coordinador deber
valerse de herramientas para monitorear y evaluar los pro-
cesos mediante los cuales se obtienen los productos de las
acciones, especialmente si estos son generados a nivel sub-
nacional (estados y municipios), como sucede con las accio-
nes implementadas mediante transferencias de recursos.
12
El Sistema de Evaluacin del Plan Plurianual
Los procesos de monitoreo y evaluacin han sido incorpo-
rados al ciclo de gestin de los programas del Plan desde
2000.
4
Ms an, el Decreto N. 5233/2004
5
constituye una
innovacin al instituir el Sistema de Evaluacin conforme a
lo previsto en la Ley N. 10.933, de 2004.
El sistema fue creado y concebido de manera descen-
tralizada con el fn de posibilitar la adaptacin de los proce-
sos de monitoreo y evaluacin a las necesidades y aspectos
especfcos de las organizaciones pblicas. Cada ministerio
cuenta con una unidad de monitoreo y evaluacin que co-
ordina su trabajo con el de los equipos gestores responsa-
bles de los programas y acciones del Plan, as como con
la Comisin de Monitoreo y Evaluacin (CMA por sus si-
glas en portugus). La CMA y las unidades de monitoreo y
evaluacin, compuestas por representantes de los rganos
centrales del gobierno y equipos tcnicos sectoriales res-
pectivamente, constituyen una RM&E a travs de la cual se
discuten metodologas, herramientas y buenas prcticas que
alimentan al conjunto de la administracin pblica federal.
4 El Plan Plurianual para el periodo 2000-2003 fue instituido median-
te la Ley N. 9989 de julio de 2000, en cuyo artculo 6 se indica que la
evaluacin del Plan se llevar a cabo anualmente.
5 El Sistema de Evaluacin del Plan Plurianual fue creado mediante la
promulgacin del artculo 9 de la Ley N. 10933 de 2004.
El funcionamiento del sistema permite la interaccin
entre los rganos centrales de gobierno, las unidades de
monitoreo y evaluacin, y los responsables de los progra-
mas y acciones del Plan. El grfco 12 ilustra la estructura
del sistema.
La CMA del Plan Plurianual tiene por misin elaborar
propuestas respecto de normas y procedimientos generales
relativos al monitoreo y evaluacin de los programas del
Poder Ejecutivo, as como ofrecer elementos tcnicos que
sirvan de gua en el proceso de asignacin de recursos pre-
supuestarios y fnancieros y en la revisin de los programas
con miras al alcance de los resultados. La CMA opera con
mayor sinergia en el mbito de la actuacin de los rga-
nos centrales, reduciendo paralelismos y superposiciones, al
tiempo que permite avanzar en la gestin pblica de crea-
cin de mecanismos de incentivos por desempeo.
El sistema presupone la descentralizacin ya que los tc-
nicos de las unidades de monitoreo y evaluacin se desen-
vuelven como consultores internos en cada organizacin
y promueven de este modo la divulgacin de conceptos y
GRFICO 12
Estructura y funciones del SM&E
13
prcticas de M&E.
6
Dicho personal tcnico apoya tanto a
los equipos operativos como a los dirigentes de las orga-
nizaciones. La asistencia tcnica a los equipos gestores res-
ponsables de los programas y las acciones del Plan tiene
como objetivo apoyarlos en el desempeo de las actividades
inherentes al ciclo de gestacin de los programas (monito-
reo, evaluacin y revisin).
Se pone a disposicin de los dirigentes una serie de an-
lisis e informaciones sobre el desempeo y las restricciones
en el alcance de los resultados como forma de contribuir
al proceso de toma de decisiones de las organizaciones. El
Decreto N. 5233 de 2004 establece la creacin del Comit
de Coordinacin de Programas en cada rgano del Poder
Ejecutivo. Dicho comit est conformado por el secretario
ejecutivo del rgano (o su equivalente), el subsecretario de
Planifcacin, Presupuesto y Administracin (o su equiva-
lente), los gestores de programas y otros titulares de unida-
des y entidades asociadas. La conformacin del organismo
intenta satisfacer la necesidad de coordinar los procesos de
gestin de los programas que son responsabilidad de los
dirigentes y defnir prioridades en la asignacin de los recur-
sos organizacionales. El organismo es, por excelencia, una
fuente de demanda de informaciones califcadas acerca de
la ejecucin y evaluacin de programas y polticas pblicas,
toda vez que las informaciones sobre el desempeo de las
acciones gubernamentales reorientan las decisiones estrat-
gicas y operacionales de los rganos.
El monitoreo de la accin gubernamental presupone un
proceso de permanente recoleccin, almacenamiento, pro-
cesamiento (tratamiento) y divulgacin de los datos con el
fn de relacionar el desempeo observado con el esperado.
Monitorear implica brindar a los gestores, en sus distintos
niveles, de informacin resumida y oportuna que permita
identifcar y superar las restricciones al desempeo a tiempo
para promover ajustes y enmendar rumbos.
Se adopta el proceso de monitoreo del Plan y de sus
programas en sus aspectos estratgico y tctico-operacio-
nal. El monitoreo estratgico se refere al control del con-
junto de programas del Plan, de su base estratgica y de los
programas prioritarios y es responsabilidad de los rganos
centrales del gobierno. El monitoreo de los programas del
6 El Decreto N. 5233 de 2004 establece que el titular de cada minis-
terio u rgano deber identifcar la unidad administrativa que ejercer la
funcin de M&E en el interior de la estructura de las organizaciones, de
manera tal que se evite la duplicacin de las unidades administrativas en
las organizaciones.
Plan en su dimensin tctico operacional es responsabilidad
de cada sector.
De acuerdo con el PPA actual, los programas asociados
con las Metas Presidenciales y los proyectos agrupados en
el Proyecto Piloto de Inversiones (PPI) ha sido objeto de un
tratamiento diferenciado en cuanto a la asignacin de recur-
sos presupuestarios y al apoyo a la bsqueda de soluciones
para enfrentar sus restricciones. En estos casos, los rganos
centrales del gobierno, los ministerios de Hacienda, Plani-
fcacin y la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica,
establecen rutinas y sistemas de informacin ms detallados
para el anlisis de informaciones y deliberaciones en tiempo
de ejecucin.
Generar informacin es la materia prima para ambos
tipos de monitoreo, de ah la necesidad de contar con siste-
mas de produccin y tratamiento de los datos de forma de
poder generar conocimiento y ayudar en las decisiones.
Con el fn de lograr una gestin en red de los programas
que forman parte del PPA, en 2000 se desarroll el Siste-
ma de Informaciones de Gestin y Planifcacin (SIGPlan).
Dicho sistema proporciona una visin global de los resulta-
dos de la accin gubernamental, al tiempo que permite a los
equipos responsables gestionar los programas.
Uno de los desafos para el SIGPlan, como ejemplo
de la mayora de los sistemas informatizados implantados,
consiste en proveer informacin de calidad y oportuna que
permita corregir el rumbo de las acciones en curso. El sis-
tema hace posible la gestin de restricciones en red, aunque
por s solo no asegura que esta se ponga en prctica, pues
requiere la gestin conjunta, el anlisis y el uso de los datos
registrados.
El coordinador de accin desempea un papel impor-
tante en la obtencin de informaciones acerca del desem-
peo de cada accin contenida en el Plan, lo que permite el
monitoreo tctico-operacional de los programas por parte
de los gestores.
7
Dichas informaciones apoyan las decisio-
nes de la alta administracin de las organizaciones y propor-
cionan elementos para el monitoreo estratgico del Plan.
Dado el vnculo entre la gestin de las organizaciones
y la gestin por programas en el modelo actual as como
la heterogeneidad de las organizaciones pblicas y sus pro-
cesos de gestin, el modelo de gestin del PPA prev el
7 La Resolucin MP N. 198 de fecha 18 de julio de 2005 establece
los procedimientos y la periodicidad para el registro de informaciones
relacionadas con el desempeo de las acciones del plan en el Sistema de
Informaciones Gerenciales y de Planifcacin (SIGPlan).
11
desarrollo y la implementacin de sistemas de informacin
administrativos sectoriales de apoyo a la gestin interna (In-
frasig).
Estos sistemas de gestin sectorial permiten a los r-
ganos vincular la totalidad de sus procesos de gestin in-
ternos (adquisiciones, ejecucin presupuestaria y fnanciera,
entre otros) con la generacin de productos y resultados de
acuerdo con los programas. Dichos sistemas de gestin se
comunican con el SIGPlan (interoperabilidad), por lo que
aumentan la calidad y confabilidad de las informaciones sin
necesidad de realizar el trabajo de nuevo.
El control del proceso de implementacin y el registro
estructurado de informacin en diferentes niveles de agre-
gacin otorgan mayor confabilidad a los datos producidos
(oferta), los cuales se utilizan para asistir a los procesos de
toma de decisiones en sus diferentes niveles (demanda), y
adems proporcionan elementos para la rendicin de cuen-
tas gubernamentales y el control social.
8
El uso de la informacin y las consecuencias de su uti-
lizacin ejercen un poder decisivo en la vigencia y perio-
dicidad de los datos registrados por los coordinadores de
accin y administradores. Las informaciones recogidas en
el proceso de monitoreo constituyen una herramienta in-
dispensable para evaluar los resultados de los programas y,
por consiguiente, del Plan. El monitoreo proporciona indi-
cadores y elementos para evaluar el gasto pblico, es decir,
aunque el monitoreo y la evaluacin puedan ser delimitados
conceptualmente, en la prctica estn ntimamente asocia-
dos y poseen una gran sinergia.
La evaluacin es un juicio de valor realizado a partir de
patrones de comparacin, cuyo fn es determinar las causas
del desempeo observado y contribuir a su mejoramiento
mediante la asistencia en la toma de decisiones. La evalua-
cin se lleva a cabo en al menos tres categoras: desempeo,
impacto y viabilidad. La evaluacin de desempeo se cir-
cunscribe al mbito de los programas del PPA, mientras que
la de impacto analiza las polticas pblicas. Ambas, a su vez,
intentan explicar el resultado de las acciones del gobierno
sobre la base de los cambios en las condiciones de vida del
pblico benefciario cambios respecto de la situacin pro-
blema inicial. La evaluacin de viabilidad juzga ex-ante si
una determinada intervencin (o proyecto) cumple con los
8 Las informaciones registradas en el sistema sirven de base para los
procesos de rendicin de cuentas del gobierno, tales como el Mensaje
Presidencial y el Balance General de la Unin (art. 84 de la CF), adems
de los balances y la divulgacin de las acciones del gobierno.
criterios de viabilidad econmica, social y ambiental frente
a alternativas de intervencin.
Las evaluaciones anuales de los programas y del Plan
se iniciaron junto con el Plan 2000-2003 y se desarrollan
siguiendo la metodologa de autoevaluacin que es res-
ponsabilidad de los gestores respectivos asociada a la me-
taevaluacin, que incumbe al Ministerio de Planifcacin. La
autoevaluacin en todos los programas del Plan as como el
envo del informe consolidado de evaluacin al Congreso
Nacional posibilitan que sus resultados se transformen en
un elemento de referencia cuando el Poder Ejecutivo elabo-
re el presupuesto para el ejercicio siguiente y, posteriormen-
te, el Parlamento lo analice y apruebe. Los resultados de la
evaluacin tambin son publicados en Internet y discutidos
con los equipos sectoriales.
Dicho proceso persigue perfeccionar el desempeo de la
administracin federal de manera continua, y por lo tanto,
no reemplaza a los mecanismos de evaluacin de las polti-
cas pblicas, ms exigentes en cuanto a tiempo, metodolo-
ga y costos. La autoevaluacin es uno de los instrumentos
de apoyo en la rendicin de cuentas para resultados.
La eleccin del instrumento de autoevaluacin se des-
prende del principio de rendicin de cuentas de los equipos
miembros de los programas, para alcanzar los resultados
previstos, ya que impulsa el perfeccionamiento continuo.
Otra caracterstica de este tipo de evaluacin es que pro-
mueve el aprendizaje de los equipos responsables de los
programas.
La autoevaluacin debe complementarse con la evalua-
cin participativa del pblico-objetivo benefciario. Esos re-
sultados son a la vez instrumentos de rendicin de cuentas
y de transparencia, y constituyen la base de negociacin y
revisin del diseo del programa.
Otro segmento de evaluacin de inters estratgico para
el Plan es el anlisis ex-ante de proyectos. Dicha actividad
deriva de la previsin legal y tiene por fnalidad asegurar una
mayor calidad de inversiones, teniendo en cuenta la deman-
da de la sociedad, el costo de oportunidad de la inversin y,
tambin, la capacidad fscal plurianual de ejecucin que no
implique costos adicionales.
Este anlisis intenta asimismo reducir el nmero de pro-
yectos de inversin ya comenzados que se topan con dif-
cultades fscales, que impiden que se concluya dentro de los
plazos previstos. De este modo, a partir del ejercicio 2006
cualquier proyecto cuya magnitud justifque contemplar su
ejecucin en el presupuesto y en el Plan ser analizado en
15
La evaluacin rpida contribuye a mejorar la gestin del
programa, al verifcar que este sea apto para su GpR, de-
terminar las mejoras requeridas, discutir recomendaciones
y sugerir la realizacin de evaluaciones intensivas comple-
mentarias, en caso necesario. Esta evaluacin implica una
aproximacin metodolgica de carcter eminentemente
cualitativo volcada hacia el anlisis de la concepcin as
como de aspectos referidos a la implementacin del pro-
grama.
Una visin sistmica del desempeo de los programas
en 2004 y 2005 a partir de los datos obtenidos en la autoeva-
luacin de los resultados, la concepcin y la implementa-
cin de los programas entrega los resultados que fguran en
los grfcos 13, 14 y 15.
cuanto de viabilidad tcnica y socioeconmica por parte de
la CMA del Plan Plurianual.
El tercer segmento corresponde a la evaluacin en ma-
yor profundidad de programas cuyos resultados previstos
posean un alcance considerado esencial para el proyecto del
gobierno. Con todo, estas evaluaciones no deben exceder el
periodo de cinco meses y deben llevarse a cabo mediante la
contratacin de servicios especializados. Su objetivo es rea-
lizar evaluaciones de un conjunto restringido de programas
que intentan alcanzar un grado de profundidad mayor que
el conseguido por la Evaluacin Anual del PPA. A pesar
de llegar a niveles de mayor profundidad que la autoeva-
luacin, esta metodologa presupone un corto periodo para
ejecutar la evaluacin a bajo costo. Este tipo de evaluacin
se enmarca dentro de los conceptos y orientaciones emana-
dos de la CMA y busca entregar informacin califcada a la
Administracin Pblica Federal.
GRFICO 13
Principales resultados
GRFICO 14
Existencia de mecanismos de participacin social
GRFICO 15
Restricciones al desempeo de los programas
1
Consideraciones finales
A pesar de ser una experiencia muy reciente en la Adminis-
tracin Pblica Federal, el modelo de planifcacin del Plan
Plurianual ha permitido avances considerables y, al mismo
tiempo, ha impuesto una agenda cargada de desafos para la
gestin del sector pblico.
Fortalecer las prcticas de M&E para la gestin de los
programas del PPA forma parte de dicha agenda. Para ello,
el sistema debe funcionar de manera descentralizada, pro-
piciando la integracin de los procesos de evaluacin y re-
visin del plan y de los presupuestos, y tambin asistiendo
en los procesos de toma de decisiones respecto de las asig-
naciones. Para lograr su plena implementacin, la revisin
de la programacin del gasto basada en los resultados de la
evaluacin requiere de una red descentralizada capaz y apta
para apoyar los procesos de evaluacin de los programas en
cada rgano sectorial. Finalmente, una mejora continua de
la calidad de las evaluaciones depender del buen funciona-
miento de dicha red, en un esfuerzo por dar coherencia a
esa actividad.
Bibliografa
Ministerio de Planifcacin, Presupuesto y Gestin de Bra-
sil. Plan de gestin del PPA 2004-2007. Texto para Discusin.
Brasilia, 2004.
______. Plano Brasil de Todos. Plano Plurianual 2004-2007.
Brasilia, 2003. v. 1.
BRASIL. Ley N. 9989, del 21 de julio de 2000. Sobre el
Plan Plurianual para el periodo 2000/2003.
______. Ley N. 10933, del 11 de agosto de 2004. Sobre el
Plan Plurianual para el periodo 2004/2007.
______. Ley Complementaria N. 101, del 4 de mayo de
2000. Establece normas para las fnanzas pblicas orienta-
das a la rendicin de cuentas en la gestin fscal y establece
nuevas disposiciones.
______. Decreto N. 5233, del 6 de octubre de 2004. Esta-
blece normas para la gestin del Plan Plurianual 2004-2007
y sus programas y establece nuevas disposiciones.
1Z
D
ESDE 2002, COLOMBIA INICI
una serie de reformas institucionales
dirigidas a incrementar la efectividad de
las polticas pblicas y por esa va com-
plementar, en el mediano plazo, las re-
formas dirigidas a lograr un crecimiento econmico mayor
y ms estable y un desarrollo social ms dinmico y equitati-
vo. En respuesta a este reto, la administracin del presidente
Uribe se comprometi a fortalecer las capacidades e instru-
mentos para orientar la gestin y el presupuesto al logro de
resultados, con base en la generacin y uso adecuado de la
informacin pblica, bajo parmetros de calidad, oportuni-
dad y efciencia.
Como parte de una reforma ms amplia de la adminis-
tracin pblica, el Estado colombiano comprendi la nece-
sidad de contar de forma confable y permanente con infor-
macin y evidencia para formular buenas polticas, focalizar
de recursos, evaluar el desempeo y rendir de cuentas. Con
ese propsito produjo una ambiciosa reforma en los instru-
mentos de M&E del Estado.
La reforma busc asegurar el logro de tres objetivos. En
primer lugar, contribuir a mejorar la efcacia y el impacto de
las polticas, programas e instituciones. En segundo lugar,
incrementar la efciencia y transparencia en la programacin
y asignacin de los recursos. Y en tercer lugar, estimular la
transparencia en la gestin pblica, incorporando de mane-
ra activa el control de la ciudadana.
Para lograr esos objetivos, se propuso cerrar el ciclo de
la gestin del Estado estableciendo un vnculo ms fuerte
entre el M&E, la planeacin y el presupuesto. Tambin bus-
c mejorar la calidad de la informacin sobre seguimiento
y evaluacin, y hacerla accesible, oportuna y confable para
facilitar y estimular la participacin y el control ciudadano.
Como complemento, adelant acciones para desarrollar la
capacidad de evaluacin de las entidades del sector pblico
y, tambin, fortalecer la institucionalidad del Sistema Nacio-
nal de Evaluacin (SNE), precisando su mbito de accin,
el objeto de evaluacin y las responsabilidades de cada uno
de sus participantes.
Entre 2005 y 2006, las principales actividades desarrolla-
das estuvieron dirigidas a consolidar la reforma en particu-
lar en cinco grandes reas: monitoreo y presupuesto de in-
versin para resultados; SM&E en el nivel local; evaluacin
de los principales programas e instituciones; informacin
pblica y rendicin de cuentas, y M&E de la Estrategia para
la Reduccin de la Pobreza.
Monitoreo y PIpR
Al fnalizar 2004, las reformas iniciadas desde 2002 haban
permitido generar un amplio consenso en la administracin
en cuanto a que el incremento del gasto pblico durante la
ltima dcada no se haba traducido en un mejoramiento
de similares proporciones en los indicadores sociales ms
signifcativos del pas. Ms importante an, dicha situacin
empez a ser percibida, en gran medida, como consecuencia
de la debilidad de los instrumentos de M&E en el Estado
y de su escasa vinculacin con los procesos de asignacin
de recursos.
El Sistema Nacional de Evaluacin y Gestin por
Resultados (Sinergia) de Colombia
Manuel Fernando Castro
Ex-Director de Evaluacin de Polticas Pblicas de la Direccin Nacional
de Planeamiento de Colombia
18
Para contrarrestar la dbil articulacin de las metas de
gobierno con el presupuesto, en primer lugar, se introdu-
jeron clasifcaciones programticas a los presupuestos de
inversin 2004 y 2005. Con ellas se elabor un presupues-
to de inversin para resultados (PIpR) con vigencia 2005
y 2006 junto con las entidades ejecutoras, se integr el
SM&E al proceso presupuestal y fue posible elaborar un
anexo del Presupuesto de Inversin para Resultados que fue
presentado ante el Congreso de la Repblica por primera
vez en 2006. Dicho anexo permiti establecer una lectura
del presupuesto acorde con los objetivos y estrategias del
Plan Nacional de Desarrollo, identifcar el nivel de desali-
neacin de la asignacin del gasto con las prioridades del
plan de gobierno y adelantar una rendicin de cuentas inte-
gral, vinculando resultados fsicos con los recursos asigna-
dos para lograrlos.
En segundo lugar, se fortalecieron las herramientas tec-
nolgicas para adelantar el seguimiento de los resultados.
En ese sentido, se puso en marcha un plan de rediseo y
ajuste del Sistema de Informacin y Seguimiento a Metas
de Gobierno (SIGob), que estaba siendo introducido des-
de 2002. Sin embargo, dicha herramienta no contaba con
un mdulo de informacin presupuestal que pudiera dar
cuenta de los recursos asignados en relacin con el cum-
plimiento de las metas del gobierno y presentaba impor-
tantes limitaciones tecnolgicas para hacer accesible la
informacin, manejar series histricas y, en general, para
permitir una amigable funcin de seguimiento tanto para
los funcionarios como para el ciudadano. A fn de suplir
tales restricciones, se dise un modelo de captura de datos
presupuestales y una funcionalidad en el SIGob para so-
portar informacin presupuestal. Adems, sobre la base de
las clasifcaciones programticas, se automatiz el proceso
que vincula los resultados fsicos monitoreados a travs del
sistema con los resultados presupuestales controlados a tra-
vs del Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIIF)
del Ministerio de Hacienda. Adicionalmente, se incorpor
una nueva ventana para adelantar el seguimiento a metas de
largo plazo defnidas en el marco de Visin Colombia 2019
y se anticip el rediseo grfco de la herramienta. Como
consecuencia de esto, se logr un completo acceso a la in-
formacin y una fcil y gil navegacin para todo tipo de
pblico.
En tercer lugar, se afanzaron los sistemas, prcticas y
capacidades de M&E en sectores estratgicos defnidos de
acuerdo con su prioridad para el plan de gobierno y el mon-
to de los recursos del presupuesto asignado. En este campo
en particular, el trabajo se centr en el apoyo al Ministerio
de Proteccin Social por ser el sector ms representativo
para la poltica social, el cual concentra cerca de un 40% del
presupuesto de inversin de la nacin. A travs del Sinergia,
se adelantaron las jornadas y talleres de capacitacin sobre
conceptos y uso de las herramientas de M&E y se asesor a
la entidad en el montaje de una unidad tcnica encargada de
liderar el desarrollo sectorial del sistema. En este momento,
el sistema se encuentra en proceso de montaje a nivel piloto
y la informacin sobre el seguimiento de las principales va-
riables alimentar el sistema nacional.
Se espera que la experiencia de introducir herramientas
y capacidades de M&E en este sector, una vez que el mo-
delo haya sido probado y ajustado, sirva de base para iniciar
acciones similares en otros ministerios entre los cuales ya
se han identifcado los de Educacin, de Transporte y de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Finalmente, en paralelo con estas acciones, durante 2005
y 2006 se profundiz el trabajo en materia de fortalecimien-
to y transferencia de las capacidades tcnicas para el M&E
en el nivel nacional. Al respecto, se desarrollaron las me-
todologas del sistema para elaborar indicadores, formular
metas, realizar procedimientos para el monitoreo, usar las
herramientas y las tipologas de evaluacin y producir re-
portes. Con ese propsito tambin se puso en marcha una
agenda de capacitaciones a funcionarios pblicos, a travs
de las cuales se dictaron los siguientes cursos:
Ten steps for a results-based M&E system (10 pasos para
un SM&E basado en resultados) destinado a 100
funcionarios.
Entrenamiento permanente en conceptos y herra-
mientas de Sinergia a ministerios, realizado por 300
funcionarios.
Introduccin a la evaluacin de programas dictado
por el Instituto del Banco Mundial para 60 secreta-
rios de planeacin.
Seminario Internacional Transparencia Fiscal: presu-
puesto por resultados y calidad del gasto pblico que cont
con la asistencia de 1.200 personas.
Sistemas de M&E a nivel local
Dado que la administracin pblica colombiana es altamen-
te descentralizada (por ejemplo, ms del 60% del gasto total
se ejecuta en las regiones), el sistema se concentr en tareas
de rplica del SM&E nacional en dos municipios piloto: la
19
EL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN Y GESTIN POR RESULTADOS (SINERGIA) DE COLOMBIA
ciudad de Medelln, la segunda del pas, y la ciudad de Pasto,
una capital de departamento de tamao intermedio.
Estas pruebas se iniciaron con el diseo y la implementa-
cin de herramientas de seguimiento a metas y rpidamen-
te incorporaron prcticas de formulacin de presupuestos
para resultados. Gracias a los esfuerzos de los gobiernos y
a su necesidad de informacin y valor agregado para la ges-
tin local, hasta el momento estos pilotos se han implemen-
tado satisfactoriamente y han dejado lecciones de buenas
prcticas para los dems municipios del pas y la nacin. En
la primera fase, entr en funcionamiento un sistema de se-
guimiento vinculado con el presupuesto, y en la actualidad,
se avanza hacia un modelo de presupuesto para resultados
que incluye la defnicin de marcos fscales y gasto de me-
diano plazo articulados con el plan de desarrollo municipal
sobre la base de la informacin del SM&E. Con ello, se han
podido vincular tcnicamente los procesos de planeacin,
de formulacin de presupuesto, ejecucin y seguimiento.
El modelo se caracteriza por ser replicable en cualquier
municipio o departamento, toda vez que este manifeste una
voluntad poltica expresa. La puesta en marcha del siste-
ma comprende la implementacin no slo del modelo de
PpR incluyendo el presupuesto de funcionamiento e in-
versin, sino tambin la rplica del modelo de rendicin
de cuentas y control social, diseado e implementado en el
nivel nacional. A partir de esta experiencia, se inici un plan
de accin para ampliar la implementacin de estas herra-
mientas en tres capitales ms y dos departamentos a travs
de un esquema de provisin por demanda.
Evaluaciones de impacto y resultados
Con la intencin de mejorar la efectividad, el diseo y la
ejecucin de polticas, programas y entidades pblicas du-
rante 2005 y 2006, el SNE obtuvo importantes avances en
materia de evaluaciones.
Tres aspectos merecen destacarse. En primer lugar, se
duplic el nmero de evaluaciones de impacto del proceso,
al pasar de 7 en 2004 a 14 en 2005. De esta manera, las
intervenciones ms importantes del Estado en el rea so-
cial se encuentran en proceso de evaluacin. Esto incluye
los programas de nutricin infantil, seguridad alimentara,
asistencia social, desarrollo en zonas de conficto, telefona
social y comunitaria, entre otros, algunos de los cuales a pe-
sar de estar en operacin hace ms de 20 aos jams haban
sido evaluados (recuadro 3).
RECUADRO 3
Agenda de evaluaciones
Especial mencin merece la defnicin de un marco
de evaluacin para el Sistema General de Participaciones
(SGP) el cual, constituye no slo la columna vertebral de la
descentralizacin en el pas sino tambin la base de la polti-
ca social del Estado. A travs del SGP, Colombia transfere
anualmente alrededor de 5,5% del PIB a las regiones para
el fnanciamiento de la salud, la educacin y el saneamiento
bsico, entre otros usos.
Un segundo aspecto importante, que deriva del anterior,
es el incremento del porcentaje del presupuesto de inver-
sin de la nacin que es evaluado, que pas de 13,43% en el
2004, a 18,3% en el 2005, y a 23,9% en el 2006, si se incluye
la evaluacin del Sistema de Participaciones (grfco 16).
GRFICO 16
Evaluacin del presupuesto de inversin de la Nacin (en
porcentaje)
50
El ltimo aspecto que debe destacarse es la puesta en
marcha del diseo e implementacin de las evaluaciones
de desempeo institucional, que no haba sido objeto de
evaluacin en el pasado. Con ellas se busca analizar las ope-
raciones, el funcionamiento institucional y de actividades,
metas, procesos administrativos, y el uso de recursos nece-
sarios para lograr los objetivos propuestos por instituciones
y procesos estratgicos del gobierno nacional. Entre estas
evaluaciones, se incluyen la gestin de activos y jurdica
de la Nacin, el empleo pblico, el gobierno electrnico y
los cambios en la productividad de 12 entidades del nivel
nacional intervenidas dentro del programa de reforma del
Estado.
Informacin y rendicin de cuentas
En las ltimas dcadas, Colombia ha dado importantes pa-
sos para fortalecer la generacin y uso de la informacin.
Tanto la Constitucin como las leyes que la desarrollan
incorporaron importantes disposiciones para garantizar el
acceso a la informacin por parte de los ciudadanos. Sin
embargo, las capacidades reales para producir informacin
de calidad y los canales para difundirla con la oportunidad
que se requiere an se encuentran en un estado precario en
comparacin con el nivel de desarrollo del pas. A pesar de
la reciente creacin de la Agenda de Conectividad encar-
gada del diseo de las estrategias de expansin y promocin
de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC)
y del Comit Interinstitucional de Gestin de la Informa-
cin (CoInfo) encargado de garantizar la armonizacin
de las polticas de informacin en los distintos niveles del
gobierno, as como la informacin sobre resultados de la
gestin y el gasto pblico los datos estadsticos y los re-
gistros institucionales demandan acciones urgentes para su
optimizacin.
Por esta razn, el Sistema de Evaluacin y Gestin por
Resultados defni una propuesta de poltica en materia de
informacin pblica que identifc tres etapas crticas en la
cadena de informacin: i) generacin, ii) difusin, y iii) uso.
Adems, formul acciones concretas para defnir estndares
y mejores prcticas, establecer incentivos a la generacin y
uso, y determin un marco institucional y normativo acorde
con las necesidades institucionales del pas (recuadro 4).
RECUADRO 4
Propuesta Hacia una Sociedad Informada. Visin Colombia
2019
A partir de este enfoque, se defni un plan de accin
que incorpor las actividades para cada uno de estos mbi-
tos (recuadro 5).
RECUADRO 5
Actividades correspondientes a los distintos mbitos
Dentro de este mismo marco, el sistema continu for-
taleciendo los mecanismos de rendicin de cuentas con la
participacin de la sociedad civil. Adems, durante 2005,
se defnieron los lineamientos para institucionalizar los me-
canismos y reportes peridicos de rendicin de cuentas al
Congreso de la Repblica y a la ciudadana en general.
Con este mismo propsito se puso en marcha un es-
quema de alianzas pblico-privadas de corto y mediano pla-
zo con organizaciones independientes y reconocidas de la
sociedad civil, que sern las responsables de contrastar y
validar los resultados presentados por el Gobierno a travs
de anlisis realizados por expertos sectoriales y encuestas
anuales de percepcin y experiencias ciudadanas. Adicional-
mente, estas alianzas implican el liderazgo y la participacin
activa de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en el
51
EL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN Y GESTIN POR RESULTADOS (SINERGIA) DE COLOMBIA
proceso de reconocimiento de mejores prcticas y desem-
peo tanto a nivel nacional como local. Para reconocer y
sistematizar los casos exitosos se contar con un observato-
rio de seguimiento y control de los resultados de la gestin
pblica denominado Colombia Lder.
Entre los principales productos desarrollados por el
sistema en este campo, se cuenta tambin una encuesta de
percepcin ciudadana. Esta tiene representatividad nacio-
nal en las 13 principales ciudades de Colombia y se emplea
para capturar informacin sobre la efectividad de los meca-
nismos de transparencia y rendicin de cuentas y difusin
de los resultados del PND. Los resultados de esta encuesta
permitirn autoevaluar y defnir nuevas acciones que garan-
ticen un efectivo control social.
Otro de los avances que se ha consolidado durante 2005,
fue la puesta en funcionamiento del Centro Documental
Virtual sobre Evaluacin de Polticas Pblicas. Este cen-
tro fue creado con el fn de proporcionar a los ciudadanos
elementos de consulta permanente y brindar herramientas
conceptuales y metodolgicas de los diferentes modelos
de evaluacin. Asimismo, busca consolidar y difundir in-
formacin sobre el estado de la evaluacin de impacto y
seguimiento de las polticas pblicas en el pas y facilitar los
vnculos con los ms importantes desarrollos en evaluacin
en el mundo. A la fecha, el Centro Documental contiene
ms de mil ttulos y 32 vnculos y puede ser consultado a
travs de la pgina www.dnp.gov.co
Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la
Desigualdad (ERPD)
Dada la relevancia de la Estrategia para la Reduccin de
la Pobreza y la Desigualdad en Colombia, la generacin
de informacin oportuna y de calidad, su disponibilidad
y accesibilidad para monitorear y controlar los resultados,
son aspectos centrales para el xito de los objetivos de la
Estrategia. Por esta razn, dentro del Sistema Nacional de
Evaluacin se dise un mdulo especial de seguimiento,
evaluacin y rendicin de cuentas de la ERPD.
Para ello se crearon mecanismos para monitorear los in-
dicadores de resultados, las metas, su vinculacin con los re-
cursos presupuestales anuales y su consistencia con el PND.
A todos esos dispositivos se les har el seguimiento a travs
del SiGob de Sinergia.
Asimismo, se estableci un arreglo institucional para de-
fnir junto con las principales entidades responsables, una
agenda de evaluaciones de impacto. El alcance tcnico y la
intervencin de las evaluaciones, que se contratarn con en-
tidades de reconocida idoneidad en el campo, sern defni-
dos y adelantados por el Sistema Nacional de Evaluacin.
Con esas evaluaciones se busca retroalimentar las decisiones
de poltica en relacin con la estrategia y generar evidencia
sobre las nuevas intervenciones que formarn parte de la
misma.
Adicionalmente, se reestableci un esquema de rendi-
cin de cuentas con participacin de la sociedad civil y se
defnieron los mecanismos que la estrategia debera consi-
derar para que el Gobierno, los benefciarios y los ciuda-
danos juzguen el grado de avance de la Estrategia a fn de
asegurar su credibilidad y sostenibilidad. Dentro de estos
mecanismos se incluye la implementacin de Libretas de
Califcaciones de los benefcios ofrecidos por el Gobierno a
travs de la ERPD y del progreso de los benefciarios. Con
esto, se busca generar informacin sistemtica y confable
sobre la calidad de los bienes y servicios ofrecidos para las
entidades pblicas que ejecutan programas sociales y contar
con un instrumento de evaluacin participativa.
Por ltimo, dentro de los objetivos de la alianza pblico-
privada Colombia Lder, se incorpor el diseo de un ob-
servatorio de lucha contra la pobreza y la desigualdad, que
incluir el monitoreo de las estrategias implementadas por
el Gobierno por parte la sociedad civil. Entre otras cosas,
ese observatorio servir de canal de difusin y retroalimen-
tacin para monitorear el desarrollo de la estrategia, facilitar
su difusin y estimular un mayor conocimiento sobre las
polticas para la reduccin de la pobreza y la desigualdad
en el pas.
53
Gerardo Franco Parrillat
Director de Anlisis Estadstico, D. G. de Evaluacin de los Programas
Sociales, Mxico
L
A POLTICA SECTORIAL DEL SEXE-
nio pasado en materia social se encontraba
establecida en el Programa Nacional de De-
sarrollo Social (PNDS) 2001-2006 cuyos ob-
jetivos eran los siguientes:
Reducir la pobreza extrema.
Generar igualdad de oportunidades para los grupos
ms pobres y vulnerables.
Apoyar el desarrollo de las capacidades de las perso-
nas en condicin de pobreza.
Fortalecer el tejido social, fomentando la participa-
cin y el desarrollo comunitario.
Para lograr esos objetivos, el Gobierno federal a travs
de la Secretara de Desarrollo Social (SeDeSol) opera diver-
sos programas cuyos alcances estn disponibles en la pgina
web de la Secretara
1
y que se enumeran a continuacin:
Desarrollo de Capacidades
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Programa de Abasto Rural
Programa de Apoyo Alimentario
Programa de Abasto Social de Leche
Programa de Adquisicin de Leche Nacional
1 Puede consultarse en www.sedesol.gob.mx
i)
ii)
iii)
iv)
Desarrollo Territorial
Programa de Desarrollo Local (Microrregiones)
Programa Hbitat
Ampliacin del patrimonio
Programa de Ahorro, Subsidio y Crdito a la Vivien-
da Progresiva, Tu Casa
Programa de Vivienda Rural
Inclusin y proteccin social
Programa de Atencin a Adultos Mayores en Zonas
Rurales
Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas
Programa de Coinversin Social
Generacin de ingresos
Programas del Fondo Nacional para el Fomento de
las Artesanas
Programa Opciones Productivas
Corresponsabilidad
Programa Jvenes por Mxico
Programa 3x1 para Migrantes
Programa de Incentivos Estatales
Marco normativo e institucional
El M&E basado en resultados es una prctica reciente entre
los pases, cuya evolucin depende de la apropiacin que los
diversos actores hagan de ella (gobierno, legisladores, socie-
dad civil, etctera) y de la creacin de un marco normativo
e institucional que la apoye.
Hacia un SM&E: Avances y resultados en Mxico

51
En Mxico, el marco normativo e institucional ha evolu-
cionado rpida y satisfactoriamente desde los aos noventa
en que se llevaron a cabo las primeras evaluaciones de algu-
nos programas sociales (Abasto de Leche, Abasto Rural).
Posiblemente, el detonante de dicha evolucin lo cons-
tituye la implementacin y evaluacin del programa Opor-
tunidades, a partir de 1997. En este, confuyen la exigencia
de evaluar por parte del BID y la voluntad de los actores
polticos y operadores que aceptaron el reto y estuvieron
dispuestos a incorporar en sus procesos las acciones nece-
sarias para realizar una evaluacin de calidad. En la actuali-
dad, el programa y sus evaluaciones son reconocidos a nivel
mundial.
Posteriormente, en 2000, el Congreso exigi por ley la
evaluacin anual de los programas del Ejecutivo Federal.
Esto se concret a partir de 2002 a travs de la evaluacin
anual de todos los programas sujetos a Reglas de Opera-
cin. Adicionalmente, en ese mismo ao, la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico y la Secretara de la Funcin
Pblica emitieron los lineamientos que se deberan de cum-
plir en todas las evaluaciones anuales.
En lo que respecta al marco institucional, su evolucin
en el interior de la SeDeSol se inici con la conformacin
en 2001 de la Subsecretara de Prospectiva, Planeacin y
Evaluacin y de la Direccin General de Evaluacin. La
principal ventaja de esta organizacin la constituye el hecho
de que los responsables de normar, coordinar y supervisar
el proceso de evaluacin, no tienen nexos directos con los
operadores de los programas, con lo que se asegura su im-
parcialidad.
El siguiente cambio se present en 2004, cuando se es-
tableci la obligatoriedad de difundir los resultados de las
evaluaciones en la pgina de Internet de la Secretara; de esta
manera se foment la transparencia y rendicin de cuentas.
Ese mismo ao se public la Ley de Desarrollo Social,
que institucionaliz an ms el proceso de evaluacin de la
poltica y los programas de desarrollo social y promovi la
formacin, en 2005, del Consejo Nacional de Evaluacin
de la Poltica de Desarrollo Social. En la SeDeSol, se incor-
poraron las labores de monitoreo basado en resultados a
travs de la Direccin General de Evaluacin y Monitoreo
de los Programas Sociales (DGEMPS).
Durante 2006, se public la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria, en la que se impuls la crea-
cin de un sistema de evaluacin del desempeo, que obliga
la evaluacin y la administracin para resultados.
Evaluaciones externas de los programas sociales
La SeDeSol realiza evaluaciones de resultados para todos
sus programas sociales. Estas analizan el diseo, la cobertu-
ra, la focalizacin, la operacin, la percepcin y los resulta-
dos del programa. Adicionalmente, para algunos programas
fundamentales en la poltica social, se realizan evaluaciones
de impacto.
Con el propsito de garantizar su imparcialidad, ambos
tipos de evaluaciones se encargan a instituciones acadmi-
cas o de investigacin externas. El proceso completo de in-
teraccin con dichas instituciones se realiza en tres etapas
sistematizadas en el Sistema de Seguimiento a las Evaluacio-
nes Externas (SiSEE):
Seleccin de evaluadores. Para la seleccin de eva-
luadores, la DGEMPS junto con los operadores del
programa, elabora trminos de referencia que per-
mitan el cumplimiento de la normativa en materia
de evaluacin y el anlisis de temas coyunturales
importantes para el programa o la institucin. El
proceso de seleccin se lleva a cabo siguiendo los
lineamientos de la Ley de Adquisiciones, Arrenda-
mientos y Servicios del Sector Pblico. En esta eta-
pa, el sistema cuenta con un directorio de empresas
evaluadoras e investigadores, que pueden consultar
trminos de referencia, y los principales datos del
programa.
Evaluacin. Este proceso permite registrar el calen-
dario de evaluacin (entrega de productos) y, ade-
ms, posibilita que los evaluadores presenten a tra-
vs de Internet los documentos elaborados durante
cada fase del proceso. Los resultados de cada etapa
son discutidos con los operadores y la DGEMPS
para que los evaluadores puedan considerar sus opi-
niones. Como producto fnal de esta etapa, el eva-
luador externo presenta fortalezas, retos y recomen-
daciones al programa.
Mejora continua. El proceso fnal consiste en que
los operadores incorporen los resultados de la eva-
luacin (fortalezas, retos y recomendaciones) a su
operacin cotidiana. Con esto se asegura la creacin
de un crculo virtuoso de mejora continua a partir
de la evaluacin (operacin - evaluacin [fortale-
zas y retos] - recomendaciones - planes de trabajo
- operacin mejorada). Los planes de trabajo para
implementar mejoras y hacer su seguimiento estn
tambin sistematizados.
i)
ii)
iii)
55
HACIA UN SM&E: AVANCES Y RESULTADOS EN MXICO
Lecciones aprendidas
Fortalezas
Con el marco normativo y las prcticas de apropiacin se
fuerza a los actores clave a pensar en trminos de evalua-
cin y rendir cuentas. Adems, se hacen hallazgos que sir-
ven para mejorar el programa al introducirlos en procesos
de mejora continua.
Debilidades
No obstante, la evaluacin es un proceso tcnicamente
complejo que requiere equipos multidisciplinares, por lo
que es frecuente encontrar falta de capital humano por par-
te de los evaluadores. Asimismo, se enfrentan procesos de
seleccin de evaluadores complicados y que no favorecen la
calidad privilegiando nicamente el precio.
Adicionalmente, hasta 2006 los reportes anuales resul-
taban ambiciosos en su alcance como consecuencia de la
normativa vigente desde 2002. Tampoco debe olvidarse
que la obligatoriedad de evaluaciones anuales para todos los
programas genera gastos excesivos.
Otro problema fundamental lo constituye la escasa in-
formacin disponible y su baja calidad. Es decir, el progra-
ma no tiene los insumos bsicos para que el evaluador pue-
da realizar su tarea. Pero quiz el problema ms importante
sea que, en algunos programas, se percibe a la evaluacin
como impuesta y poco til.
Sistema de monitoreo basado en resultados
Para crear un sistema de monitoreo basado en resultados,
diferente de los tradicionales sistemas de monitoreo de la
gestin, en la SeDeSol se decidi utilizar la metodologa ba-
sada en la matriz de marco lgico (MML).
Esta matriz es una tabla con cuatro flas y cuatro colum-
nas en la que se registra, en forma resumida, la informa-
cin ms relevante de un programa social. La primera fla
corresponde al resumen narrativo del programa: presenta
el fn, propsito, componentes y actividades del programa.
En la segunda fla se incluyen los principales indicadores del
programa para cada nivel de objetivos. Es importante consi-
derar que tradicionalmente los programas acostumbran me-
dir muchos indicadores cuya utilidad es cuestionable y los
usuarios son desconocidos, por esta razn, la MML debe
presentar slo un nmero acotado de indicadores relevan-
tes. La tercera columna es la de medios de verifcacin y da
cuenta de la evolucin de los sistemas de informacin de la
GpR. Finalmente, la columna de supuestos permite a los
directivos considerar los supuestos y los riesgos asociados
al programa.
El impulso fundamental al sistema de monitoreo basado
en resultados se produjo en 2006 con la elaboracin de la
MML de cada uno de los programas sociales. Para obtener
las matrices se realizaron talleres de capacitacin y partici-
pativos con los operadores del programa y el apoyo tcnico
de expertos del BM y de la CEPAL.
Adems de este esfuerzo, se seleccionaron cuatro progra-
mas piloto para la elaboracin de una plataforma inform-
tica. El objetivo de dicha plataforma es que los principales
funcionarios de cada programa cuenten con informacin sis-
temtica, oportuna y de calidad para cada uno de los niveles
de objetivos. La plataforma incluye la utilizacin de bases de
datos relacionales que permiten analizar la informacin de
todos los niveles disponibles. Finalmente, con el objetivo de
obtener un efecto visual inmediato e impulsar la planeacin
orientada a resultados, se estableci un tablero de control
con las metas planteadas en niveles sobresalientes, mnimos
y no aceptables, as como los niveles alcanzados.
Lecciones aprendidas
Fortalezas
La elaboracin de las MML para cada uno de los programas
permiti a los directivos defnir los objetivos de resultados,
indicadores y metas que antes no se consideraban. Adems,
la difusin de las matrices posibilit modifcar las activida-
des de toda la estructura operativa para alcanzar sus objeti-
vos de resultados.
Debido a que el proceso de evaluacin 2006 incluy un
anlisis de la lgica horizontal y vertical del programa, fue
factible contar con recomendaciones de los evaluadores ex-
ternos para el rediseo y mejoras de los programas.
Debilidades
Para aquellos programas con mayores defciencias en su di-
seo, con objetivos poco claros o con actividades no alinea-
das, no slo resulta complicada la elaboracin de la MML
sino que no puede ser apropiada.
Por ser 2006 un ao electoral, los programas sociales
presentaban una gran incertidumbre respecto de su perma-
nencia y de las adaptaciones que hara la nueva administra-
cin. Realizar MML para un programa con esta incertidum-
bre no slo es muy difcil sino que puede ser infructuoso.
5
En los cuatro programas piloto, avanzar en la platafor-
ma informtica tampoco result sencillo, ya que el trabajo
es mayor y existe el riesgo de que resulte inadecuado.
Para 2007, sobre la base de la experiencia previa, se de-
ber avanzar gradualmente en la construccin del sistema
de monitoreo basado en resultados, en funcin de la madu-
rez operativa y poltica de cada programa.
Hacia el SM&E en 2007
El ao 2007 no slo constituye el inicio de una nueva admi-
nistracin sino que, adems, aparecern nuevos lineamien-
tos en materia de evaluacin. Dichos lineamientos retoman
los trabajos realizados en SeDeSol para que sean reprodu-
GRFICO 17
Indicadores de evaluacin
cidos en la Administracin Pblica Federal. Durante este
ao, cada programa social deber contar con una MML, la
evaluacin de su consistencia y un plan de evaluacin de
mediano plazo.
Este nuevo esquema normativo permitir evolucionar
hacia la integracin de los SM&E al establecer indicadores
de evaluacin en cada uno de los niveles de objetivos de la
MML, como se muestra en el grfco 17. Adicionalmente,
como dichos indicadores son defnidos por los operadores
del programa, la apropiacin de la evaluacin por parte de
los operadores ser ms sencilla, con lo que se lograr que
el principal usuario de la evaluacin sea el programa eva-
luado.
5Z
Juan Pablo Silva

Coordinador del Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico,
Ministerio de Economa y Finanzas de Per
U
NO DE LOS PRINCIPALES PRO-
blemas del gasto pblico en el Per es su
limitada capacidad para generar resulta-
dos. An cuando existen ejemplos exito-
sos, como el caso de la reduccin de la
muerte infantil, no dejan de ser casos aislados que no se
desprenden de un modelo de gestin que promueva la arti-
culacin de actores y la asignacin de recursos orientados a
lograr resultados.
En el interior del gobierno peruano, con la intencin
de mejorar la calidad del gasto pblico, se han desarrollado
herramientas que contribuyen a avanzar hacia un enfoque
por resultados de la gestin pblica:
La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal;
El Marco Macroeconmico Multianual;
El Sistema Nacional de Inversin Pblica;
El Sistema Integrado de Administracin Financie-
ra;
Los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales;
Los Planes Estratgicos Institucionales;
Los Convenios de Administracin por Resultados;
La proteccin presupuestal y seguimiento a las ac-
ciones prioritarias.
1 Este documento es producto del trabajo con un grupo ms amplio dentro del
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) que participa en la implementacin
de un presupuesto orientado por resultados. Sin embargo, las ideas escritas no
comprometen la posicin institucional del Ministerio de Economa y Finanzas.
Sin embargo, an hace falta consolidar las herramientas

desarrolladas y complementarlas con un sistema presupues-
tario que impulse luego de haber identifcado los proble-
mas prioritarios, las competencias y los responsables el
desarrollo de una gestin pblica para resultados. Entre las
principales lecciones aprendidas del proceso de implemen-
tacin de una GpR en el Per, se pueden mencionar, entre
otros: i) la difcultad para establecer una agenda de priori-
dades por parte de los sectores; ii) la existencia de limitadas
capacidades institucionales para organizar los servicios p-
blicos en funcin a resultados; iii) la no alineacin de obje-
tivos entre instituciones; iv) la existencia de altos costos de
transaccin para la coordinacin interinstitucional y entre
niveles de gobierno; v) la falta de una visin descentralizada
del proceso que incluya la planifcacin territorial en los tres
niveles de gobierno.
Cabe adelantar que el Ministerio de Economa y Fi-
nanzas (MEF) decidi incorporar el desarrollo del Sistema
de Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico (SSEGP)
como parte central del proyecto ms grande de PpR. De
esta manera, se busca vincular la informacin sobre resulta-
dos con la potencia del sistema presupuestario para articular
mejor los objetivos y acciones de los diferentes agentes en
torno al logro de resultados.
Para entender mejor lo que se espera del PpR y la natu-
raleza del SSEGP que subyace, es preciso defnir primero
el enfoque que se le quiere dar a la mejora de la calidad del
gasto pblico en este camino hacia los resultados.
La manera como se piensan abordar estas y otras limita-
ciones pasa primero por revisar el enfoque que se le quiere
dar a la mejora de la calidad del gasto pblico en este cami-
no hacia los resultados.
Per: Hacia un presupuesto para resultados
Avances y perspectivas
58
Eficacia o eficiencia del gasto pblico: qu va pri-
mero?
Mejorar la calidad del gasto pblico es un objetivo que pue-
de ser interpretado desde diferentes visiones o perspectivas.
En este caso, se presentarn slo dos de ellas: la visin de la
efciencia entendida como ahorro de recursos y la perspec-
tiva de la efcacia respecto de los resultados.
Amrica Latina en general y el Per en particular han pa-
sado por crisis fscales que han obligado a los responsables
de manejar la asignacin de recursos a recortar el presu-
puesto de manera que no generen desequilibrios fscales que
pongan en riesgo la estabilidad macroeconmica del pas y,
por lo tanto, la viabilidad y sostenibilidad de las reformas.
Esta realidad llev a la administracin pblica a priorizar el
ahorro en el uso de los recursos pblicos. Esta tarea, junto
con otras, se desarroll con xito en el Per y ahora con-
tamos con una economa slida que nos permite planear
sobre terreno frme. Sin embargo, an existe en la gestin
pblica esa premisa primordial de reducir primero el uso
de los recursos pblicos, premisa que no debe eliminarse,
por cierto, sin pensar en el nivel de efectividad de la gestin
pblica en trminos de resultados. Esta situacin nos puede
llevar a la siguiente disyuntiva, debemos preocuparnos pri-
mero por ahorrar o, ms bien, antes debemos preocuparnos
por encontrar los mecanismos que nos permitan lograr re-
sultados esperados en la poblacin y despus, encontrar la
manera ms efciente de alcanzar dichos resultados?
Para ejemplifcar mejor la situacin, se presentan algu-
nos casos que vinculan la dinmica del gasto pblico con
los resultados. Se observar que an existen logros no al-
canzados en las principales funciones del Estado: salud,
educacin y proteccin social, todas vinculadas a una si-
tuacin de pobreza estructural. Entre 2000 y 2006, el gasto
real por alumno en educacin se increment en 43%.
2
No
obstante, los logros obtenidos en materia educativa se han
mantenido en niveles bastantes pobres: en el caso de los
estudiantes de sexto grado de primaria, slo el 8% de los
que estudian en instituciones pblicas y el 2,3% de los es-
tudiantes de escuelas pblicas rurales alcanzan el nivel suf-
ciente en la comprensin de textos de acuerdo con la lti-
ma Evaluacin Nacional de Rendimiento Estudiantil 2004.
Esto evidencia un problema severo de calidad que tiene la
educacin bsica pblica. En el caso de la salud, la situacin
2 La fuente para toda la informacin sobre gasto pblico se en-
cuentra en el Portal de Transparencia Econmica del MEF (con-
sulta amigable): http://transparencia-economica.mef.gob.pe/amigable/default.asp
no es tan grave pero an persisten brechas. Durante los l-
timos cincos aos, el gasto real en salud se increment en
78%. A diferencia de lo que ocurri con los recursos asigna-
dos a la educacin pblica, en salud se produjeron mejoras
en indicadores de calidad de vida: la mortalidad materna se
redujo de 234 cada 100 mil nacidos vivos en 1990, a 169
cada 100 mil nacidos vivos en el 2002;
3
la mortalidad infantil
disminuy de 64 cada mil nacidos vivos en 1991-1992, a 33
cada mil nacidos vivos en el 2002,
4
la cobertura de parto ins-
titucional se increment de 45% en 1995 a 71% en el 2004.
5

No obstante, an con esta mejora, los niveles en los que ac-
tualmente se encuentran estos indicadores estn por debajo
de los promedios de Amrica Latina y, adems, evidencian
fuertes inequidades geogrfcas y econmicas.
Adicionalmente, el gasto destinado a programas alimen-
tarios y nutricionales ha generado importantes controver-
sias, por sus limitados resultados. Estos programas han reci-
bido un incremento presupuestal de 16% en los ltimos 10
aos, pero no han logrado disminuir la tasa de desnutricin
crnica de nios menores de 5 aos, la que se ha mantenido
sin variaciones (en 25%) durante dicho periodo.
La situacin descrita anteriormente constituye la eviden-
cia emprica de la existencia de problemas importantes de
inefcacia en el gasto pblico, ya sea porque la poblacin
no cuenta con los servicios que debera, porque persisten
brechas de acceso a los servicios o porque la calidad de los
mismos es inferior a la ptima. Esta inefcacia del gasto p-
blico tiene diferentes dimensiones y distintos responsables.
Una buena calidad del gasto pblico implica, como mnimo,
los siguientes elementos: i) una adecuada priorizacin de
las acciones o de las acciones entre alternativas diferentes
(efciencia en la asignacin); ii) desarrollar prcticas que
garanticen que los segmentos ms pobres de la poblacin
acceden a los servicios bsicos (distribucin equitativa); iii)
la maximizacin de resultados en el uso de los recursos (ef-
ciencia en la ejecucin ); iv) el logro de metas y objetivos
previstos (efcacia del impacto) y v) la transparencia en el
manejo de los recursos.
La pregunta sobre por qu los recursos fscales no han
alcanzado resultados puede responderse identifcando dife-
rentes causas y responsables que van desde los mecanismos
3 Proyecciones de la Ofcina General de Estadstica e In-
formtica (OGEI), Ministerio de Salud (MINSA) a travs de
la Encuesta Demogrfca y de Salud Familiar (ENDES) 2000.
4 Ibdem.
5 ENDES 2004.
59
PER: HACIA UN PRESUPUESTO PARA RESULTADOS. AVANCES Y PERSPECTIVAS
de asignacin del presupuesto pblico hasta la operacin
misma del aparato pblico (procesos vinculados con la ges-
tin). Sin embargo, an cuando el PpR es uno de los fac-
tores, este constituye un elemento central para promover y
articular los cambios en la gestin.
Por lo tanto, si bien la regla fscal del Estado es contra-
cclica (gastar menos en pocas de crecimiento econmico,
hecho que viene ocurriendo durante los ltimos cinco aos)
y existe la necesidad de ahorrar o gastar menos para man-
tener el equilibrio en la cuenta corriente, no debe obviarse
que el logro o la bsqueda de efcacia en ciertas prioridades
nacionales nos conduce a incrementar los niveles de gasto.
Por lo tanto, para alcanzar las metas trazadas sin incurrir en
desequilibrios, es fundamental realizar un gasto inteligente,
efcaz, capaz de alcanzar resultados, es decir, un gasto que
conlleve el compromiso de todos los actores por el logro
de resultados. Para que esto ltimo pueda traducirse en algo
tangible, ser necesario mejorar el diseo de las interven-
ciones, basando su formulacin en cadenas de causalidad
sustentadas en evidencia sistematizada.
En sntesis, la realidad nos lleva a cambiar las priorida-
des y concentrar la atencin, en primer lugar, en el logro
de resultados. Antes de evaluar recortes presupuestales, ne-
cesarios en muchos casos, debemos considerar si las inter-
venciones estn apuntando hacia los resultados prioritarios
y si las reglas de juego que establece la gestin pblica en
general y la presupuestaria en particular, promueven esta
nueva visin por la efcacia sobre resultados.
Gestin para resultados y presupuesto para resul-
tados
El Per ha optado por avanzar hacia una GpR a partir de la
implementacin de un PpR. Es importante entender la dife-
rencia de ambos conceptos para conocer los instrumentos
escogidos y los riesgos que ellos enfrentan.
Uno de los principios clave dentro de la nueva gerencia
pblica es la consecucin de una gestin orientada a los
resultados, en la que se evalan y se fnancian los resultados
y no nicamente los insumos. Los gobiernos que adoptan
esta estrategia miden el rendimiento de las agencias pbli-
cas y su fuerza laboral, fjan metas y recompensan a las que
las alcanzan o las exceden. As, el gobierno se concentra
principalmente en alcanzar las metas del sector pblico y no
solamente en controlar los recursos gastados para realizar
esa labor.
6
La inefcacia del gasto es un problema que se vincula
con la naturaleza de la gestin pblica, es decir, con la plani-
fcacin y la priorizacin, la asignacin de responsabilidades
y competencias respecto de problemas de alcance nacional,
regional y local. Asmismo, se relaciona con la estructura or-
ganizacional del Estado para promover la efcacia en el lo-
gro de resultados, la ausencia de mecanismos de incentivos
que alineen los objetivos entre las diferentes instituciones y
actores que cumplen un papel para alcanzar un resultado,
la capacidad de medir oportunamente y con buena infor-
macin el desempeo de las instituciones para cumplir sus
objetivos, con la evaluacin como instrumento que permita
mejorar el diseo, la gestin y la efcacia de las interven-
ciones, con la capacidad institucional para enfocar las ac-
ciones hacia el cumplimiento de resultados y, fnalmente,
con la rendicin de cuentas. El PpR constituye un elemento
central para viabilizar el avance hacia una GpR, y resulta
importante entenderlo dentro de un marco ms amplio de
reforma de la gestin pblica.
El PpR otorga un papel preponderante a los resultados
dentro del proceso presupuestal (formulacin y justifca-
cin, ejecucin y evaluacin). Algunas de las preguntas que
asoman al momento de discutir la implementacin de este
nuevo enfoque de gerencia y administracin pblica son:
cmo obtener informacin confable, pertinente y oportu-
na?, qu cambios se debern promover en el sector pbli-
co para que estas condiciones se satisfagan?, cmo usar la
informacin de resultados e incorporarla al proceso presu-
puestal?, qu procedimientos se pueden disear o utilizar
para incorporar los resultados en el proceso presupuestal?,
cunto (en trminos de productos y/o resultados) se ha
conseguido con los recursos invertidos por el Estado?
7
Lo cierto es que la pieza fundamental en este nuevo en-
foque del presupuesto es la generacin y uso de informacin
sobre el desempeo sectorial e institucional, no slo desde
el punto de vista fnanciero sino, principalmente, desde el
punto de vista de logros sobre la base de los objetivos estra-
tgicos e institucionales de las dependencias pblicas y de
6 Es preciso sealar que los crticos de la nueva gerencia pblica
argumentan que esta no introduce la dimensin poltica, sin la cual los
cambios no son sostenidos, especialmente en los pases en los que no
se da una divisin muy clara entre el poder poltico y la administracin
pblica.
7 Urban Institute Press, 2006.
0
prioridades de carcter nacional, las cuales idealmente debe-
ran ser producto de una planifcacin nacional del desarro-
llo. Se medir el desempeo de las instituciones y se exigir
la rendicin de cuentas de lo que las agencias pblicas han
conseguido sobre la base de sus objetivos fundamentales.
Este nuevo cambio no es una tarea menor, sobre todo en
un contexto en el que las instituciones pblicas no han ve-
nido utilizando la informacin administrativa que ellas mis-
mas generan como mecanismo para mejorar los procesos
de toma de decisin. Como se explicar ms adelante, las
decisiones sobre los grandes procesos sectoriales (fnancia-
miento, recursos humanos, informacin, planeamiento, etc.)
tienen serios patrones inerciales e histricos. Los patrones
observados en el pasado defnen las decisiones del futuro,
sin cuestionar si son efcientes, efcaces, equitativos o no.
El uso de informacin sobre el desempeo basada en
resultados o incluso productos deber permitir:
Identifcar los programas pblicos con un pobre
desempeo, sealar a travs de los resultados mos-
trados en los indicadores la necesidad de realizar
cambios o asignar ms o menos recursos pblicos.
Los instrumentos de evaluacin ayudaran a deter-
minar cules son los cambios necesarios.
Reconocer los programas pblicos con buen des-
empeo. Con el instrumento de evaluacin, deber
obtenerse mayor informacin sobre el desempeo
del programa y sobre los cambios que se requeri-
rn.
Al momento de crear un nuevo programa, evaluar,
con mayor cantidad de informacin la pertinencia
del programa, si los benefcios del mismo justifcan
los costos de implementacin y operacin.
Comparar diferentes alternativas de programas o
proyectos sobre la base de informacin de desem-
peo-resultados.
Identifcar posibles duplicidades. Sobre la base de
indicadores, se puede comprobar si hay programas
o proyectos medidos a travs de los mismos indica-
dores y por lo tanto que pueden estar duplicando
funciones.
Formular mejor el presupuesto y justifcarlo de ma-
nera efectiva.
Mejorar las capacidades de rendicin de cuentas,
transparencia y vigilancia.
El PpR constituye un esfuerzo sistemtico para integrar
la informacin de resultados con los objetivos de las inter-
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)
venciones a fn de incidir en la toma de decisiones del pro-
ceso presupuestal. Cambia el foco de atencin de los geren-
tes pblicos y presupuestarios de una asignacin, ejecucin
y control de los fondos centrado en los insumos hacia otro
centrado en los resultados de los programas y la efcacia y
efciencia con que estos se desarrollan.
El nuevo concepto de eficacia
Como fue sealado, el anlisis tradicional de la calidad del
gasto pblico se ha regido principalmente por principios de
efectividad fnanciera, es decir, por la capacidad de gasto
de las instituciones pblicas dejando de lado los logros o
metas que se alcanzaron con esos recursos. El crecimiento
del aparato estatal, la estrechez del presupuesto pblico en
relacin con las demandas sociales, el creciente inters por
la rendicin social de cuentas, han sido factores que han
propiciado el cambio en el enfoque, por lo que se exige ma-
yor informacin sobre el desempeo, en trminos de metas
y logros en los resultados, de los recursos pblicos.
Bajo el nuevo enfoque del PpR, se entiende la efcacia
del gasto pblico como la capacidad que tiene el Estado,
a travs del presupuesto pblico como herramienta fnan-
ciera, de alcanzar resultados concretos con esta asignacin.
Los resultados deben refejar el efecto de la intervencin
sobre la poblacin (problema a resolver).
Presupuesto desconectado de resultados
Como ya fue sealado en los antecedentes, el Per se en-
frenta con un problema de limitada capacidad para lograr
resultados, particularmente en aquellos temas que se vincu-
lan con el desarrollo de capacidades humanas, como los lo-
gros de aprendizaje, la salud materna y la desnutricin cr-
nica. Este gran problema tiene una serie de factores entre
los que aparece la orientacin por insumos del presupuesto
pblico. Actualmente, los actores que participan en el ciclo
presupuestal reproducen la asignacin de recursos princi-
palmente en funcin del presupuesto histrico, con lo que
repiten actividades de un ao a otro sin que estas tengan
una conexin lgica con los resultados.
A pesar de los cambios que se han ido implementando
en los ltimos aos, la asignacin del presupuesto pblico
sigue teniendo una naturaleza inercial, con elevados costos
fjos y muy poco margen para realizar nuevas inversiones.
Desde 2002, el crecimiento econmico del Per ha mos-
trado un incremento sostenido a tasas crecientes, y bajo los
principios de una poltica fscal contracclica, el porcentaje
1
del gasto sobre el PIB se ha reducido. No obstante, esta dis-
minucin del gasto pblico no se ha realizado bajo princi-
pios de efcacia y/o efciencia, ya que los ajustes han estado
por el lado de la inversin, rubro fexible de manejar en re-
lacin con el de gasto corriente. Estas defciencias para asig-
nar los recursos fscales y las limitaciones y/o problemas de
la propia gestin pblica han coartado signifcativamente
los logros. Se requiere una reforma del proceso presupues-
tario con el fn de que el gasto sea asignado sobre la base de
la GpR y no por presiones polticas o factores inerciales.
Las principales causas directas de la inefcacia del gas-
to pblico se podran resumir en: i) la falta de articulacin
del planeamiento con el presupuesto desde una perspectiva
de resultados; ii) la abundancia e inconsistencia de normas
que difcultan la gestin institucional y no promueven un
enfoque hacia resultados; iii) la debilidad en los sistemas de
informacin, seguimiento y evaluacin en los sectores e ins-
tituciones que den cuenta clara y oportuna de la situacin de
los resultados y productos; iv) la poca capacidad de gestin
de las instituciones, medida tanto en trminos de los recur-
sos humanos como de los mecanismos que promuevan la
articulacin de objetivos; vi) la escasa rendicin social de
cuentas y participacin informada de la sociedad civil en
el proceso de toma de decisiones; y vii) un ordenamiento
institucional y de funciones que no facilita el logro de re-
sultados. Estas debilidades y ausencias revelan que el actual
sistema presupuestario es inercial, vulnerable a las presiones
polticas y no contribuye a generar las condiciones para que
el gasto pblico sea efcaz y permita alcanzar resultados.
Por lo tanto, la modernizacin del sistema presupuestario
debe incorporar todos estos elementos, a fn de tener mejor
calidad en los controles de la asignacin y ejecucin presu-
puestal y as incrementar la productividad de los recursos
fscales y la calidad en el uso de los mismos. Adicionalmen-
te, si este anlisis causal se traduce en medios, algunos bajo
responsabilidad del MEF y otros en los sectores, se lograr
promover de manera efcaz el logro de objetivos nacionales,
regionales y locales y el fortalecimiento institucional.
Objetivo del presupuesto para resultados
El Per decidi en 2007 iniciar el cambio del sistema pre-
supuestario actual hacia uno orientado por resultados. Para
ello, encarg a la Direccin Nacional de Presupuesto P-
blico (DNPP) del MEF la implementacin progresiva del
presupuesto para resultados.
8

El objetivo central de la iniciativa de implantacin pro-
gresiva de un PpR en el Per es lograr que el proceso pre-
supuestario se desarrolle en el marco de los principios, pro-
psitos y tcnicas de GpR. Ello implica virar drsticamente
de un presupuesto tradicional, centrado en insumos, cuyas
asignaciones anuales obedecen a patrones incrementales, a
otro moderno, centrado en resultados y en el que las asig-
naciones anuales obedecen a estrategias dinmicas de inter-
vencin.
Lograr introducir y aplicar adecuadamente estos cam-
bios contribuir de manera signifcativa a elevar la efcacia
del gasto pblico. Como consecuencia, se mejorarn los
indicadores de acceso a servicios, de condiciones de vida
como la desnutricin crnica, el bajo rendimiento estudian-
til o los altos indicadores de la mortalidad materno infantil
y se contribuir a cerrar las profundas desigualdades exis-
tentes en el pas.
Objetivos especficos
El logro del objetivo central se materializar a travs del
abordaje de las causas directas del mismo. Por ello, se plan-
tean como objetivos especfcos los siguientes:
Lograr que el presupuesto est articulado con una
planifcacin enfocada en resultados.
Mantener una normatividad simple, coordinada y
consistente con la GpR.
Contar con informacin signifcativa, oportuna y
confable sobre los resultados del gasto pblico, til
para la toma de decisiones.
Mejorar las capacidades del sector pblico en el ma-
nejo de herramientas de GpR.
Fortalecer las capacidades institucionales y las con-
diciones que favorezcan la rendicin social de cuen-
tas y la vigilancia sobre los resultados del uso de los
recursos pblicos.
8 Ley 28927 Art. 14.1: La DNPP del Ministerio de Economa y Finan-
zas es la responsable de disear e implementar la gestin presupuestaria
para resultados. Para estos efectos, crase una unidad especial que en un
plazo de dos (2) meses, elabore un Plan de Trabajo, el mismo que incluye
los instrumentos a ser desarrollados, los plazos de implementacin y los
mecanismos a travs de los cuales se evalan los avances en dicha im-
plementacin. Dichos avances son informados a la Comisin de Presu-
puesto y Cuenta General de la Repblica del Congreso de la Repblica.
i)
ii)
iii)
iv)
v)
2
Los medios para lograr el objetivo
Sobre la base del anlisis de las principales causas directas
de la inefcacia del gasto pblico para lograr resultados prio-
ritarios, y las competencias del MEF en general y la DNPP
en particular, se han identifcado cinco componentes inter-
dependientes: i) planifcacin y programacin presupuesta-
ria; ii) normatividad y resultados; iii) medicin, seguimien-
to y evaluacin; iv) capacidad de gestin institucional; y v)
rendicin social de cuentas, participacin y vigilancia. Cabe
sealar que el MEF tiene distintos niveles de control entre
los componentes sealados. Los tres primeros se encuen-
tran principalmente bajo su mbito de accin, mientras que
en los dos ltimos, cuenta con un rol promotor importante
pero comparte la ejecucin con otros actores. La inclusin
de los tres ltimos componentes responde a que mante-
nerlos al margen de la implementacin del PpR pondra en
riesgo el cumplimiento del propsito identifcado.
Los instrumentos del presupuesto para resultado que
manda implementar la Ley N.28927 estn incluidos en los
componentes previamente identifcados. El cuadro 4 vincu-
la los componentes con los instrumentos.
del PpR en el Per. La complejidad de esta tarea no puede
ser abordada al margen de los mltiples intentos que se han
desarrollado en los ltimos aos.
Una segunda estrategia es la progresividad, ya que el plan
de implementacin del PpR contempla un desarrollo gradual
que priorice la validacin de los instrumentos para promo-
ver el logro de resultados. Se considera que la mejor forma
de generalizar los instrumentos del PpR es evidenciando
su efectividad sobre un conjunto inicial de resultados. Cabe
sealar que esto no signifca que el resto de las instituciones
permanezca al margen del proceso, pero su participacin
no ser tan asistida por el MEF en comparacin con los
resultados prioritarios. Durante esta primera etapa, el Per
ha escogido como resultados prioritarios aquellos que estn
directamente vinculados con el desarrollo de capacidades
humanas al inicio de la vida: salud materna, desnutricin
crnica y logros de aprendizajes en educacin bsica.
La tercera estrategia se relaciona con la participacin de
los diferentes actores involucrados en el proceso de diseo
e implementacin del PpR. Entre estos actores, cabe men-
cionar a los sectores e instituciones a cargo de la ejecucin
CUADRO 4
Componentes e instrumentos del PpR
Componentes Instrumentos que seala la Ley
28927
Instrumentos nuevos
Planifcacin y programacin
presupuestaria
Programacin estratgica
presupuestaria
Medicin, seguimiento y evaluacin Indicadores de desempeo
Evaluaciones
Capacidad de gestin institucional Incentivos
Rendicin social de cuentas Evaluacin por monitoreo
participativo
La estrategia de implementacin
La implementacin del PpR establece tres grandes estrate-
gias: el diseo de la intervencin sobre la base de lecciones
aprendidas, la progresividad y la participacin de los actores
involucrados.
La primera estrategia se relaciona con las mltiples expe-
riencias fuera y dentro del pas que pueden aportar leccio-
nes valiosas que contribuyan a una implementacin efcaz
de las intervenciones, de los representantes de gobiernos
regionales y locales, del Congreso de la Repblica y de la so-
ciedad civil representada por sus instituciones de vigilancia
y participacin. Dada la magnitud del cambio que signifca-
r este nuevo enfoque del sistema presupuestario, es de vital
importancia la participacin y apropiacin del proyecto por
los distintos actores que juegan un rol en el proceso de im-
plementacin.
3
Retos
Los retos que enfrenta el proceso de implementacin de un
PpR en el Per son grandes, pero cabe mencionar cinco:
i) consolidar una agenda de prioridades tanto en el Poder
Ejecutivo como en el Legislativo; ii) incorporar de forma
articulada los distintos niveles de gobierno en el proceso
de generacin de resultados; iii) desarrollar las capacidades
en las instituciones para planear, programar y evaluar in-
tervenciones diseadas para lograr resultados; iv) encontrar
los mecanismos de incentivos ms efcaces que permitan
alienar los objetivos de los diferentes agentes que partici-
pan en el proceso de produccin de resultados; y (iv) lograr
que los benefciarios tengan los espacios de vigilancia y par-
ticipacin que permitan ejercer su derecho a la rendicin
de cuentas, con informacin sobre la calidad (estndares) y
cantidad de los resultados.
Para terminar, es preciso sealar que en la propuesta de
implementacin del PpR en el Per, la equidad en la calidad
y acceso a los resultados es una dimensin que est incluida
dentro de la efcacia. Este proyecto parte de la necesidad
de cambiar la transmisin intergeneracional de la pobreza,
y para ello, es necesario lograr resultados en aquellas zonas
donde los dfcit en los resultados son mayores.
CUARTA SESIN:
Los institutos de estadsticas en los
SM&E
Z
Jos Molinas Vega
Economista Senior, Banco Mundial
Alejandro Medina Giopp
Consultor Internacional, Banco Mundial
L
A CALIDAD, OPORTUNIDAD Y COS-
to efectividad de los SGpR asociados a los
planes de desarrollo nacionales sern tan
buenos como lo permita la base estadstica
en las que se sustentan. Las experiencias y
recientes desarrollos de sistemas de gestin para resultados
en Amrica Latina no se caracterizan por contar con bases
estadsticas confables y oportunas, lo que restringe su efec-
tividad. Fortalecer los SEN se constituye, entonces, en una
condicin indispensable para constituir GpR efcientes.
Las recientes iniciativas orientadas a fortalecer la GpR
de la accin gubernamental han corrido paralelas a los es-
fuerzos por reforzar los SEN. Ambos conjuntos de iniciati-
vas deben lograr cada vez mayores puntos de contacto hasta
constituirse en una iniciativa integral. No hay posibilidad de
tener efcientes SM&E de resultados de la gestin pblica
sin sistemas nacionales de produccin y difusin estadstica
confables y oportunos. Tampoco resulta relevante contar
con una oferta estadstica de calidad sin un sistema de dise-
o, M&E que permita a los usuarios tomar decisiones sobre
la base de la evidencia.
Existen avances importantes en la regin tendientes a
constituir SM&E gubernamental; sin embargo, la conexin
de dichos sistemas con la produccin de los SEN ha sido
dbil. Fortalecer esta conexin es uno de los desafos urgen-
tes para aumentar la efciencia de la gestin pblica.
Esta presentacin discute las restricciones que la debi-
lidad de los sistemas estadsticos en la regin impone a los
SM&E y describe las estrategias nacionales de desarrollo
estadstico llevadas a cabo para su fortalecimiento. Para ha-
cerlo, este trabajo se estructura en cuatro secciones: en la
primera, se presenta brevemente el contexto regional de la
gestin pblica y los SM&E; en la segunda, se caracterizan
los SEN; en la tercera, se explica el alcance de las estrategias
nacionales de desarrollo estadstico (ENDE); en la ltima,
se presentan algunas conclusiones y lineamientos para fu-
turos anlisis.
El contexto regional de la gestin pblica y los
SM&E
Desde inicios de los aos noventa, la mayora de los gobier-
nos de la regin latinoamericana iniciaron procesos de mo-
dernizacin de su administracin pblica como estrategias
para hacer frente a crecientes dfcits fscales y crisis de legi-
timidad. Uno de los rasgos ms destacados en dicho movi-
miento fue el posicionamiento de la idea de la GpR para en-
frentar uno de los desafos gubernamentales ms comunes:
la ausencia de un mtodo efcaz y sistemtico para medir el
rendimiento de su gestin y evaluar sus resultados. Varias
son las razones que difcultan la medicin de productividad
y la evaluacin de resultados en el sector pblico. Algunas
de estas son: i) la naturaleza propia de algunas actividades
gubernamentales que difcultan el uso de medidas e indi-
cadores directos; ii) la falta de un profundo y continuado
inters de los polticos y burcratas de alto nivel, en medir el
rendimiento y evaluar la efectividad de sus resultados; iii) la
incapacidad tcnica para implementar sistemas de medicin
de productividad y la evaluacin de resultados en el sector
ENDE y M&E: Hacia una estrategia integrada de
modernizacin de la gestin pblica
8
pblico; iv) la falta de datos necesarios para operar los sis-
temas de evaluacin, entre otras. Ante estas difcultades, los
gobiernos han concentrado sus mediciones bsicamente en
insumos ms que en procesos y resultados.
En la mayora de los pases de la regin, surgi un re-
novado inters por el uso de herramientas gerenciales para
apoyar el desarrollo de la GpR. Estas herramientas incluyen
la administracin por objetivos, el PpR, el control de gestin,
la calidad total, la reingeniera de procesos y otras, como el
cuadro de mando integral. Sin embargo, no en todos los
casos se lograron las adaptaciones adecuadas al sector p-
blico ni los resultados esperados. Bajo esta lgica surgieron
iniciativas tales como la defnicin de metas ministeriales, la
realizacin de compromisos de gestin o contratos por
resultados entre las agencias prestadoras de servicios y los
ministerios o consejos de gobierno. Este renovado inters
conforma uno de los rasgos distintivos del movimiento de-
nominado genricamente nueva gestin pblica.
En los ltimos aos, los sistemas de evaluacin de la
gestin gubernamental estn fortaleciendo los vnculos con
los planes nacionales de desarrollo, con especial nfasis en
las ERP, y se estn realizando esfuerzos para generar siste-
mas apropiados que acompaen la descentralizacin de la
gestin pblica en niveles regionales y locales. Igualmente,
se trabaja en estrechar los vnculos con los sistemas de eva-
luacin de la inversin pblica y en el sistema de gestin
presupuestal, con la mira en avanzar hacia el deseado PpR.
Los avances logrados en : i) posicionar a la GpR como
una orientacin del quehacer gubernamental que caracteri-
ce una gestin pblica moderna y efciente, ii) estrechar los
vnculos con los planes nacionales de desarrollo, iii) integrar
los SM&E de los gobiernos regionales y locales, y iv) vincu-
lar la asignacin de recursos a los resultados, se encuentran
limitados por la fragilidad de la base de informacin exis-
tente.
No puede haber GpR sin que estos sean medidos ade-
cuadamente. Para que la medicin de resultados sea efec-
tiva, debe basarse en una estadstica de calidad, oportuna,
continua, de sufciente cobertura y costo-efectiva. En la
mayora de los pases de la regin, desafortunadamente, no
existe la base estadstica adecuada para medir resultados, lo
que hace que los sistemas de evaluacin no se encuentren
plenamente desarrollados ni se puedan desarrollar en todo
su potencial. La calidad, oportunidad y costo-efectividad de
los SGpR asociados a los planes de desarrollo nacionales
sern tan buenos como lo permita la base estadstica en las
que se sustentan.
El contexto de los sistemas estadsticos nacionales.
La base de informacin con frecuencia es obsoleta para me-
dir resultados en la mayora de los pases de la regin. Exis-
ten vacos de informacin relevante, fuentes complemen-
tarias de informacin poco integradas, informacin poco
accesible y oportuna. Todo lo anterior impide la consolida-
cin de sistemas de PpR, de M&E, de diseo de polticas
basadas en evidencia y de sistemas transparentes de gestin
pblica que catalicen la participacin ciudadana, entre otros
que se derivan de la informacin oportuna y confable.
Los SEN en la regin presentan debilidades signifcati-
vas. Los problemas comienzan en el hecho que la demanda
de informacin estadstica frecuentemente no se hace del
todo explcita. No existe un anlisis metdico de la infor-
macin necesaria para satisfacer los requerimientos de los
SGpR asociados a los planes de desarrollo nacionales. No
se logra sistematizar una demanda de requerimientos de in-
formacin dado que se carece de una coordinacin efectiva
entre los usuarios clave de informacin y un rgano rector
(o coordinador) del SEN.
Los problemas continan por el lado de la oferta. No
se analiza sistemticamente la calidad de la produccin es-
tadstica requerida, ni el costo-efectividad de las distintas
operaciones estadsticas. No existen criterios claros de prio-
rizacin en la produccin estadstica. En muchos casos, los
datos existentes son poco confables (no se aplican proce-
dimientos tcnicos slidos) y la informacin presenta una
limitada comparabilidad (no se aplican estndares) y una
cobertura limitada, entre otros problemas.
Existe poca adaptacin de la produccin a las necesida-
des de los usuarios clave. Se percibe igualmente una limitada
masa crtica de usuarios entrenados en la utilizacin adecua-
da de la informacin existente.
Los SEN estn muy fragmentados en la regin. Esta
fragmentacin limita los recursos y las capacidades tcnicas,
pues genera un uso inefciente de recursos que se evidencia
en frecuentes duplicidades de informacin, prdidas de las
externalidades positivas derivadas tanto de la gestin en re-
des como de una masa crtica de usuarios entrenados, que
se evitaran si existiesen mecanismos de coordinacin que
los aglutinaran.
La fragmentacin del sistema estadstico sumado a la
naturaleza de bien pblico de la estadstica, garantizan la
9
ENDE Y M&E: HACIA UNA ESTRATEGIA INTEGRADA DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
suboferta de los servicios estadsticos. Esto genera un cr-
culo vicioso donde la baja calidad estadstica inicial, genera
una baja demanda de informacin; esta, a su vez, justifca la
escasa asignacin de recursos a la actividad estadstica y los
escasos recursos asignados a las estadsticas garantizan la
baja calidad de las mismas (grfco 18).
GRFICO 18
Crculo vicioso de la baja calidad estadstica
No existen mecanismos de coordinacin efectivos entre
los demandantes de informacin con un representante del
SNPE. Tampoco existe una coordinacin efectiva entre las
distintas unidades de produccin estadstica. Las ofcinas
nacionales de estadsticas ejercen su rol rector del sistema
estadstico en forma dbil debido a un marco normativo e
institucional inadecuado, a la ausencia de rganos consulti-
vos y de direccin efectivos, al bajo presupuesto y a una po-
sicin jerrquica muy asimtrica del jefe de las estadsticas
frente a los titulares de los ministerios y a otros demandan-
tes clave de informacin y de produccin estadstica.
En algunos casos, las ONE no cuentan con personal
estable y tienen grandes restricciones presupuestarias. Es-
tas instancias, en general, no han logrado consolidar redes
gerenciales con vnculos estrechos que permitan articular al
disperso nmero de productores que constituyen los SEN.
Esto se traduce en una falta de coordinacin y una frag-
mentacin del quehacer estadstico que provoca inefciencia
(falta de oportunidad, baja calidad de las series y cobertura,
escasa difusin de la produccin estadstica, entre otras).
Bajo esta lgica, la informacin estadstica que permitira
operar a los SM&E gubernamentales, no es frecuentemente
solventada cuantitativa ni cualitativamente por la produc-
cin estadstica. Esta situacin impide apoyar el diseo y
monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos.
Adems de ser insufciente, la informacin muchas veces
tambin est rezagada.
Estrategias Nacionales de Desarrollo Estadstico
Las ENDE intentan solucionar los problemas de coordina-
cin, produccin e informacin que caracterizan a los SEN.
El objetivo principal de las ENDE es alcanzar sistemas
estadsticos relevantes y crebles en los pases. Un sistema
estadstico es relevante cuando: i) contribuye signifcativa-
mente a mejorar las condiciones de vida de la poblacin, ii)
mejora las polticas pblicas basadas en evidencia, iii) per-
mite caracterizar adecuadamente las condiciones de vida y
la situacin econmica, y iv) posibilita monitorear y evaluar
adecuadamente las iniciativas pblicas.
Un sistema estadstico es creble cuando: i) la calidad,
cobertura y oportunidad de los datos es adecuada, ii) las
operaciones estadsticas son costo-efectivas, iii) la informa-
cin est procesada correctamente para la toma de decisio-
nes, y iv) los procedimientos estadsticos son transparentes.
Un sistema estadstico relevante y creble es una condicin
necesaria para un buen SM&E.
Las ENDE contribuyen a optimizar las condiciones de
bienestar de la poblacin a travs de mejores polticas pbli-
cas basadas en evidencia, con una adecuada medicin de las
condiciones sociales y econmicas y con el apoyo a mejores
SM&E. Las ENDE buscan i) explicitar la demanda de in-
formacin basada en las necesidades de informacin para el
diseo, monitoreo y evaluacin de las principales iniciativas
pblicas (sistema de informacin), ii) priorizar las acciones
para solucionar vacos de informacin existentes, mejorar
la calidad de los datos que alimentarn el sistema de infor-
macin y mejorar la oportunidad y accesibilidad al mismo, y
iii) establecer un sistema de gerencia de redes que garantice
una coordinacin adecuada entre los demandantes clave de
informacin, los productores clave y la oferta y demanda de
informacin.
Un sistema nacional estadstico fortalecido (grfco 19),
refeja en la parte inferior los componentes de dicho fortale-
cimiento y en la superior efectos derivados a la disminucin
de la pobreza y la desigualdad.
El sistema de informacin sintetiza la demanda de in-
formacin requerida en los planes nacionales de desarrollo
e incluye los indicadores de resultados sobre los cuales se
tomarn decisiones presupuestarias. De esta manera, posi-
bilita a quienes toman decisiones contar con informacin
oportuna, confable y de calidad que les permita el diseo,
Z0
gestin y evaluacin de polticas pblicas de desarrollo con
mayor probabilidad de xito y establece un entorno habili-
tante para el desarrollo. Los PND y ERP, constituyen docu-
mentos base para iniciar la identifcacin de requerimientos
de informacin. El sistema de informacin mejorado puede
generar productos tales como PpR, sistemas transparentes
e integrados de gestin pblica, entre otros.
El sistema de produccin comprende las metodolo-
gas, procesos y marcos conceptuales que orientan y guan
la produccin de estadsticas y que determinan su nivel de
calidad y oportunidad, as como tambin defne el costo de
produccin. Su objetivo es optimizar la calidad, cobertura y
oportunidad de los datos.
Una mejor prctica observada en algunos pases consis-
te en adoptar iniciativas para avanzar haca la estandariza-
cin de los procesos estadsticos que garanticen la calidad,
oportunidad y confabilidad de los datos. Por una parte, se
emplea la metodologa del Marco de Evaluacin de la Cali-
dad de los Datos (MECAD), desarrollada por el FMI para
fortalecer y mantener la calidad de la produccin estadstica.
Tambin se adoptan normas internacionales de calidad de
la Organizacin Internacional para la Estandarizacin (ISO
por sus siglas en ingls) del tipo ISO 9000 y otras series.
Algunos pases realizan otras prcticas relevantes, como
la estimacin prospectiva de las demandas de informacin
estadstica o la suscripcin de acuerdos con el FMI para
adoptar los estndares de difusin de la informacin esta-
dstica, entre otras.
El sistema de coordinacin, por su parte, se constituye
en el conjunto de incentivos de articulacin de los diversos
actores que comprenden el SEN y que lo orientan a pro-
ducir. Su fnalidad principal es estrechar vnculos entre las
ONE y los productores de informacin a travs de diversos
mecanismos jurdico-administrativos, tales como los conve-
nios inter-institucionales o sectoriales entre las ofcinas de
estadsticas y los productores de informacin, las comisio-
nes de trabajo, las creacin de ofcinas sectoriales de esta-
dstica, entre otras.
Existe una variedad de mejores prcticas observadas.
Por ejemplo, la conformacin de ofcinas sectoriales de es-
GRFICO 19
Sistema nacional estadstico fortalecido
Z1
ENDE Y M&E: HACIA UNA ESTRATEGIA INTEGRADA DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
tadsticas que integran a los principales productores de cada
sector sobre la base de los requerimientos de informacin
priorizados, los mecanismos de coordinacin entre esas of-
cinas, la mejora de los mecanismos de comunicacin entre
las agencias, la puesta en marcha de los Consejos Naciona-
les de Estadstica que impulse la integracin del SEN y la
reorganizacin de las ofcinas de estadstica a fn de crear y
fortalecer las unidades administrativas de apoyo a la recto-
ra. El proceso de construccin de la ENDE se constituye
en un importante proceso de articulacin entre productores
y usuarios de informacin.
El liderazgo de las ofcinas nacionales de estadsticas es
fundamental en el proceso de consolidacin de los mecanis-
mos de coordinacin y produccin y facilitar junto con los
ministerios ms relevantes la caracterizacin de los requeri-
mientos del sistema de informacin.
La articulacin del SEN a travs de la ENDE y los be-
nefcios que se deriven de ella, tienen como prerrequisito el
fortalecimiento institucional de las ONE como punto cen-
tral de la red de productores y su conexin efectiva con los
usuarios.
El proceso de elaboracin de estrategias nacionales de
desarrollo estadstico se ha iniciado en 15 pases de la re-
gin con el apoyo del BM.
1
Este proceso se caracteriza por
ser participativo, con protagonismo tanto de productores
como de usuarios y de otros actores relevantes del sistema
estadstico nacional. De las ENDE, se derivan los planes
estratgicos para el fortalecimiento del sistema y de estos,
planes de accin concretos para aumentar la calidad, cober-
tura, equidad, efciencia, accesibilidad y sostenibilidad de las
estadsticas.
ENDE y SM&E de la gestin pblica
Es necesario estrechar el vnculo entre las iniciativas orienta-
das al fortalecimiento de los sistemas nacionales de produc-
cin y difusin estadstica, y los de M&E de la gestin pbli-
ca. Ambos sistemas han evolucionado de manera desigual
y desintegrada. En el diseo de los SM&E, debe trabajarse
conjuntamente con el SEN y precisarse un plan de trabajo
consensuado de mejoramiento sistemtico de la base de in-
1 Seis pases en Centroamrica y Panam (culminado): Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam. Nueve pases en
Amrica del Sur: Colombia (muy avanzado), Uruguay (culminado); en
proceso: Bolivia, Ecuador, Guyana, Per y Venezuela; en preparacin:
Argentina y Paraguay. En 11 pases, el BM y Pars21 apoyan conjunta-
mente el proceso.
formacin necesaria para implementar el SM&E en forma
de costo-efectividad y sostenibilidad. De hecho, es posible
caracterizar los indicadores en tres grupos (Scott, 2006).
2

El primer grupo se refere a indicadores que existen, aun-
que pueden tener debilidades metodolgicas (cobertura y
calidad); los del segundo grupo no existen an pero pueden
lograrse en un ao o dos. Los del tercero son elaborados
fuera del sistema ofcial de estadsticas por la sociedad civil,
son experimentales y, usualmente, combinan datos ofciales
con informacin recogida por ONG. Los requerimientos
de informacin de los SM&E deben ser trabajados desde el
inicio conjuntamente con el SEN. Este trabajo requiere una
coordinacin efectiva de una red activa entre productores y
usuarios de informacin por parte de la ONE.
Pueden imaginarse como resultado de una ENDE, se-
ries de tiempo de registros administrativos de educacin y
salud: i) con altos estndares de control de calidad, ii) des-
agregados por rea de residencia, etnicidad, condicin de
discapacidad, municipio, barrio, iii) con periodicidad anual,
iv) comparables y combinables con informacin censal,
mapas de probabilidades que combinen encuestas de hoga-
res y censos, y otros registros administrativos de actividad
econmica y servicios pblicos, v) fcilmente accesibles en
lnea y vi) con una comunidad de usuarios amplia, activa
y tcnicamente capaz. Esta situacin se traducira en un
sistema de aprendizaje en el diseo de polticas pblicas,
basadas en evaluaciones de impacto relevantes, crebles y
costo-efectivas.
Para contribuir a dicha integracin es importante i) vi-
sualizar el SEN como un sistema de aprendizaje y retroali-
mentacin, constituido por tres subsistemas en constante
interaccin: informacin, produccin e integracin, ii) es-
tablecer mecanismos permanentes de interaccin entre las
ONE y los principales usuarios de informacin, as como
participar en los procesos de defnicin de PND, ERP, y
otros, que permitan caracterizar los requerimientos del sis-
tema de informacin, iii) establecer vnculos permanentes
entre las ofcinas de estadsticas y las unidades encargadas
de operar los sistemas de evaluacin de la gestin pblica,
tales como gabinetes sociales, comisiones de planeamiento
y presupuesto, gabinete econmico o consejos y comisiones
2 Scott, Christopher (2006). Monitoreo del Desarrollo Nacional.
Exposicin en el marco del taller de indicadores realizado en Managua
(2-3 de marzo de 2006) bajo la iniciativa de fortalecimiento del sistema
nacional de monitoreo y mejora de las estadstica bsicas liderada por
Oxford Policy Management (OPM). Managua, Nicaragua.
Z2
presidenciales, entre otras, iv) establecer procesos de armo-
nizacin metodolgica en el desarrollo de produccin esta-
dstica de los diversos productores del sistema y coordinar
su aplicacin, iv) contar con una estrategia de difusin y
mercadeo social, entre otras.
La integracin entre ambos conjuntos de iniciativas
provocar, sin duda, una nueva generacin de novedades
gerenciales que refejen la prctica de la GpR en la accin
gubernamental, lo que podr fortalecer los mecanismos de
rendicin de cuentas y la transparencia. Todo ello valdr la
pena si se traduce en mayor efectividad de las polticas p-
blicas para el desarrollo.
El quehacer estadstico debe ser reconocido como un
proceso transversal de la gestin pblica de gran impor-
tancia. Del mismo modo que la funcin pblica, las adqui-
siciones y la gestin fnanciera del Estado, la formacin de
estadsticas es una parte fundamental del proceso de elabo-
racin de polticas pblicas y determina en buena medida
su efectividad.
Z3
Jos Antonio Meja
Coordinador del Programa MECOVI
, Unidad de Pobreza y Desigualdad,

Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Interamericano de
Desarrollo
E
L USO DE LA EVIDENCIA EMPRICA
como una herramienta para apoyar el proce-
so de gestin pblica trae como consecuen-
cia un aumento en la demanda de informa-
cin. Estos datos son insumos bsicos en
actividades de planeacin, focalizacin, monitoreo, diseo
y evaluacin de polticas y programas de gobierno. Sin em-
bargo, a pesar del aumento en la demanda y de su importan-
cia se presta poca atencin al origen de la informacin.
En trminos generales, las herramientas de recoleccin
de informacin se pueden clasifcar en tres tipos principa-
les: censos, encuestas y registros administrativos. Cada una
tiene caractersticas propias que las distinguen; por ejemplo,
los censos buscan tener cobertura universal de la poblacin
a la que se dirigen, las encuestas estn basadas en una mues-
tra que busca ser representativa del universo, mientras que
los registros administrativos tratan de tener una cobertura
total e inmediata de la poblacin objetivo recogiendo la in-
formacin justo en el momento en el que se genera. Estas
tres fuentes tienen en comn que a nivel internacional exis-
ten recomendaciones metodolgicas y tcnicas estndares.
En cuanto a la relacin entre estos instrumentos y los
SM&E se puede decir que los censos permiten establecer
una lnea de base general, mientras que las encuestas son ins-
1 Programa para el Mejoramiento de las Encuestas y la Medicin de Con-
diciones de Vida, co-auspiciado desde 1996 por el BM, la CEPAL y el BID.
trumentos lo sufcientemente fexibles para dar seguimiento
peridico a ciertos indicadores, aunque con una representa-
tividad limitada. Por otro lado, los registros administrativos
permiten contar con un mantenimiento continuo y casi in-
mediato de la informacin. Por diversas razones, entre ellas
la falta de cobertura de algunos servicios en Amrica Latina,
los registros administrativos no se han desarrollado en un
grado que permita aprovechar su potencial como fuente de
informacin, ya que montar los sistemas de recoleccin de
registros administrativos es caro, pero una vez puestos en
marcha son ms baratos que las fuentes alternativas.
En lo que respecta al arreglo institucional de los organis-
mos responsables de la generacin de informacin a nivel
de cada pas, se encuentran en el centro (al menos de acuer-
do con el marco legal) los INE. En general, de acuerdo con
la legislacin nacional el INE es el rgano rector del SEN.
El INE es, en la mayora de los casos, el principal generador
de informacin, responsable de sistematizar los datos gene-
rados por otras instancias nacionales y el encargado de pro-
porcionar lineamientos metodolgicos para la recoleccin y
produccin de informacin en el pas.
Adems de estas responsabilidades comunes, los INE
en la regin tienen una estructura institucional y un marco
legal muy similar, aunque hay dos grupos diferenciados: los
pases con herencia britnica y aquellos con herencia ib-
rica. Sin embargo, a pesar de esta similitud legal hay una
gran heterogeneidad en su grado de desarrollo institucional,
metodolgico y tcnico.
En este contexto de marcos regulatorios comunes y
grados de desarrollo diversos, es posible encontrar que, en
general, los INE enfrentan en mayor o menor medida los
mismos problemas en las siguientes reas: institucionalidad,
Infraestructura de los SM&E:
El rol de los institutos de estadstica
Z1
autonoma, estabilidad, sostenibilidad, comunicacin, trans-
parencia, confanza y fnanciamiento.
En trminos de institucionalidad y autonoma existen marcos
legales muy antiguos y con algunas fguras de coordinacin
que slo existen en el papel. En casi todos los casos, la posi-
cin del director es un puesto poltico cuyo nombramiento
es discrecional. Esto conlleva que la institucin tenga poca
autonoma y pueda estar sujeta a presiones polticas. Una re-
visin rpida de las cabezas de los INE de la regin muestra
que en algunos pases hubo hasta seis directores distintos
en un perodo de siete aos. Al mismo tiempo, algunos de
los puestos tcnicos dentro de los INE tambin responden
a vaivenes polticos. Esto contribuye a que no exista estabi-
lidad ante la falta de un liderazgo tcnico tanto dentro de
la institucin como en su relacin con otros organismos.
La falta de liderazgo tcnico implica tambin problemas de
continuidad (sostenibilidad), ya que en ocasiones los nue-
vos equipos de trabajo tienen prioridades distintas con lo
que generan poca regularidad en la produccin estadstica
y falta de consistencia. Asimismo, esto trae consecuencias
sobre la calidad tcnica y metodolgica de la informacin
que se produce.
En cuanto a la comunicacin, en muchos casos los canales
formales de comunicacin con los usuarios de la informa-
cin slo existen en el papel y no se ponen en prctica.
No hay canales consistentes, por lo que el dilogo no est
regulado, o no se ejecutan las reglas establecidas. Ante esta
falta de comunicacin, los INE consideran los datos como
un producto fnal y no como un insumo que otros aprove-
chan y, en consecuencia, se producen datos de poca utilidad
y que por ende son poco utilizados. En sntesis, la falta de
comunicacin implica una falta de sincrona entre la oferta
y la demanda de informacin.
Para que una poltica de comunicacin est completa
necesita tener la transparencia como elemento central. Es ne-
cesario que la diseminacin de los datos vaya acompaada
de la documentacin sufciente para que el usuario pueda
aprovechar cabalmente los datos a los que tiene acceso. Para
esto, los INE deben contar con una poltica de acceso y
diseminacin de informacin abierta, con pleno respeto a
las limitaciones legales que se establecen para la difusin de
datos (confdencialidad y secreto estadstico).
Un dilogo constante y abierto con los usuarios, acom-
paado de una estrategia de acceso y difusin de la infor-
macin que sea clara, genera un clima de confanza en la ins-
titucin y en los datos que produce, lo que contribuye a
mejorar el continuo problema del fnanciamiento de los INE.
Esto impulsa a la ruptura del crculo vicioso que enfrentan
algunos INE en el cual la informacin de baja calidad (real o
percibida como tal) es poco utilizada. Esta situacin favore-
ce la falta de credibilidad y prestigio, que trae consigo poca
inversin y mantenimiento de la capacidad estadstica y, a su
vez, contribuye a la baja calidad de la informacin.
La magnitud de la contribucin de los INE a los SM&E
en los pases depende, en buena medida, de que los pro-
blemas antes sealados sean tomados en cuenta desde una
perspectiva ms amplia. Esta visin implica considerar la
informacin como el insumo bsico para la gestin pblica
y considera a los INE como los puntos focales en la pro-
duccin de esa informacin. Por lo tanto, el mejoramiento
en la calidad de los datos pasa por el fortalecimiento institu-
cional de los INE. Para hacerlo, se requiere un marco legal
ms moderno que los provea de autonoma tcnica y los
libere de presiones polticas. En este sentido, los ejemplos
de Costa Rica y Mxico son interesantes para observar.
Z5
Sigfrido Lee
Director, Instituto Nacional de Estadsticas de Guatemala
G
UATEMALA SE ENCUENTRA IN-
mersa en una serie de cambios insti-
tucionales, derivados de la frma de los
Acuerdos de Paz en 1996, y de los com-
promisos adquiridos como parte de los
Objetivos del Milenio para la reduccin de la pobreza.
En este contexto, se hace necesario disponer de infor-
macin estadstica que se caracterice por la confabilidad,
oportunidad, transparencia y efciencia para facilitar la co-
rrecta toma de decisiones de las instituciones que confor-
man el SEN y de los usuarios de informacin estadstica.
El SEN de Guatemala est defnido en la ley
1
como el
complejo orgnico de todas las dependencia del Estado, y
entidades descentralizadas autnomas y semiautnomas y
de las municipalidades que tengan dentro de sus funciones
cualquier actividad que se refera a la elaboracin, recolec-
cin, anlisis y publicacin de la informacin estadstica.
Dado que el SEN no contempla a usuarios de infor-
macin estadstica, ENDE cobra importancia, pues esta se
considera como el conjunto de acciones prioritarias defnida
para el fortalecimiento y desarrollo del SEN, proporcionan-
do una visin futura de las exigencias presentes y futuras
que demandan el entrono nacional e internacional del pas,
proporcionando las estrategias para lograr ese fortaleci-
miento. Incorpora, entonces, las necesidades de los usuarios
1 Decreto Ley Nmero 3-85, Ley Orgnica del Instituto Nacional de
Estadstica y su Reglamento.
y promueve el desarrollo de capacidades de coordinacin de
esas prioridades.
El objetivo de la ENDE es producir informacin que
sea de utilidad en la prctica, para la toma de decisiones
del sector pblico y privado en funcin del desarrollo sos-
tenible; asimismo, proporciona informacin que ayuda en
la poltica pblica a medir el alcance de los objetivos del
milenio y la reduccin de la pobreza.
Marco de accin
La ENDE cuenta con una hoja de ruta que se detallar
ms adelante que fue elaborada y puesta en prctica por las
actuales autoridades del INE.
En lo que respecta a los objetivos del milenio, es un reto
para Guatemala disponer de informacin oportuna para la
toma de decisiones y, en ese contexto, la produccin esta-
dstica se focaliza hacia la generacin de datos que sean la
base para la produccin de indicadores de pobreza. En este
punto es muy importante la informacin generada por la
Encuesta de Condiciones de Vida 2000, aunque en la ac-
tualidad se est recolectando informacin para la Encuesta
de Condiciones de Vida 2006, que ha mejorado su tcnica
estadstica en funcin de contar con un marco maestro de
muestra derivado del Censo de Poblacin 2002. Esto garan-
tiza que la informacin generada es a nivel nacional.
En lo que respecta a indicadores sociodemogrfcos, el
INE a travs de la ENDE trabaja para fortalecer sus capaci-
dades instaladas y darle un nuevo impulso a estos indicado-
res. La reestructuracin es tan importante que se modifc
la organizacin interna del INE de manera que, en la actua-
lidad, cuenta con una direccin a cargo de la informacin
SEN y Proyecto de Mejoramiento de las Condiciones
de Vida en el Marco de la ENDE
Z
sociodemogrfca, que a la vez se relaciona con la creacin
de Ofcinas Coordinadoras Sectorialistas (OCSe).
2
Antecedentes 2003-2006
A fn de cumplir con este propsito, en el INE de Gua-
temala se le asigna a la unidad de planifcacin la coordi-
nacin, direccin, monitoreo, control y ejecucin de las
actividades relacionadas. En octubre 2002 se iniciaron las
conversaciones con el Consorcio Pars21
3
para que Gua-
temala participara en el primer taller Regional de Pars21
para Centroamrica. La primera reunin preparatoria para
organizar ese taller se desarroll en Managua (Nicaragua) el
6 y 7 de enero 2003.
El primer Taller Regional Pars21, Reforzamiento de la
Capacidad Estadstica para apoyar las Polticas de Lucha
contra la Pobreza y el Desarrollo Sostenible en Centroam-
rica, se realiz en San Salvador entre el 7 y el 9 de mayo de
2003. Su objetivo era sensibilizar a los responsables polti-
cos, los usuarios, los productores de estadstica y a la socie-
dad en conjunto, sobre la importancia de disponer de una
informacin estadstica de calidad, que ayude a una mejor
formulacin de las polticas de desarrollo y su seguimiento.
Asimismo, se buscaba promover el reforzamiento tcnico
y fnanciero de la capacidad de los SEN, el mejor uso de
la produccin estadstica existente y la integracin regio-
nal de las estadsticas centroamericanas. El resultado fue la
presentacin de un estado de situacin de la estadstica de
Centroamrica y los lineamientos para su fortalecimiento, la
elaboracin de un FODA (Fortalezas, Oportunidades,
2 Se defnen dentro de la Ley del INE y se consideran la semilla del
SEN del futuro.
3 Consorcio de organizaciones internacionales que ha decidido
reforzar los sistemas estadsticos de los pases en desarrollo. Participan
en l, el BM, el FMI, la Unin Europea (UE) y algunas instituciones de
cooperacin internacional de Francia, Suecia e Inglaterra.
Debilidades y Amenazas), de un rbol de problemas, un
rbol de objetivos de los pases Centroamericanos y la pro-
puesta de lineamientos estratgicos.
En la Ciudad de Tegucigalpa (Honduras) se realiz el
Primer Foro Centroamericano de Estadstica entre el 5 y
el 7 junio de 2003. Sus objetivos fueron organizar el Foro
Centroamericano de Estadsticas, planifcar la base legal del
Foro, analizar qu estadsticas se produciran con carcter
regional, elegir el Comit de seguimiento y sus funciones y
establecer el Acuerdo Eurostat en aquellas reas en las que
Centroamrica requiere apoyo.
El 7 de junio de 2003, se frm del acta de acuerdo me-
diante el cual se cre el Consejo Centroamericano de Esta-
dstica integrado por el Instituto Nacional de Estadstica
y Censos de Costa Rica (INEC), la Direccin General de
Estadstica y Censos de El Salvador (DiGEstyC), el Institu-
to Nacional de Estadstica de Guatemala (INE), el Instituto
Nacional de Estadstica de Honduras (INE), el Instituto Na-
cional de Estadstica y Censos de Nicaragua (INEC) cuyo
objetivo principal es crear un sistema regional armonizado
de estadstica.
En abril de 2004, se realiz el primer taller regional en
la ciudad de Panam. Como producto de este taller se esta-
bleci que uno de los principales objetivos era elaborar una
hoja de ruta. A partir de estos acuerdos, el INE produjo la
hoja de ruta para Guatemala y plante cinco etapas que de-
ban seguirse: i) el establecimiento del compromiso institu-
cional y de otros actores importantes para el desarrollo del
SEN; ii) el diagnstico; iii) la defnicin de las estrategias;
CUADRO 5
Cronograma de trabajo
ZZ
SEN Y PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES DE VIDA EN EL MARCO DE LA ENDE
iv) el desarrollo de planes de accin que lleven a la ope-
ratividad de las estrategias; y v) la implementacin e insti-
tucionalizacin del SEN. Esta ltima fase es en la cual nos
encontramos actualmente. El cronograma de trabajo actua-
lizado se presenta en el cuadro 5.
Para dar continuidad a lo establecido en la hoja de
ruta de Guatemala, se realiz la primera reunin en junio
de 2004, a la que fueron convocadas 37 instituciones del
sector pblico. Posteriormente, se dise una boleta y su
instructivo, utilizada para determinar los aspectos bsicos
de la situacin de los productores de estadsticas, como las
variables que recopilan, la frecuencia con lo que lo hacen, el
mtodo utilizado, entre otros. El siguiente paso fue elaborar
la boleta de usuarios de estadstica, que pretenda determi-
nar los principales problemas que afrontan los usuarios al
momento de demandar informacin. Por ltimo, se hizo
un anlisis cualitativo tanto del SEN en general, como del
Instituto Nacional de Estadstica. El resultado de estas acti-
vidades es el que se presenta en este documento.
Como resultado de estas reuniones y de los compro-
misos adquiridos, el INE inici la ejecucin de la confor-
macin formal y legal del SEN. En su primera fase, INE-
SEN convoc a los responsables de cada entidad pblica
de acuerdo con lo establecido en el decreto ley 3-85, Ley
Orgnica del INE y su reglamento, para informarles sobre
el proyecto Pars21 y sobre su participacin en el mismo.
Entonces, el 25 de junio de 2004 se reunieron los repre-
sentantes y frmaron un acta de compromiso para prestar
su colaboracin y la de las instituciones que representaban
para contribuir a lograr los objetivos del Sistema Estadstico
Nacional. En esa reunin, se les proporcionaron los docu-
mentos: Base legal para la conformacin del SEN y las leyes
que fundamentan la produccin estadstica y censal.
La integracin formal del SEN y la juramentacin de los
responsables se realiz con el apoyo de los Comisionados
Presidenciales del rea econmica y del rea de la compe-
titividad.
La segunda fase INE-SEN, el diagnstico de produc-
tores, se inici con la contratacin de una consultora inter-
nacional, que junto con la unidad de planifcacin, elabor
una la boleta y su respectivo instructivo. Su objetivo era co-
nocer las estadsticas que produce el SEN: con qu frecuen-
cia y oportunidad se elaboran, cmo se difunden, quines
son sus usuarios y si existe duplicacin de esfuerzos entre
las instituciones en la elaboracin y/o en los temas que se
investigan. Posteriormente, se realiz una prueba piloto y se
hicieron las correcciones necesarias a la boleta.
Por los cambios administrativos en la gerencia, se con-
form un nuevo equipo de trabajo para elaborar el diagns-
tico del SEN, que inici las actividades relevando los datos
contenidos en las boletas y organizndolos por sectores
para una mejor presentacin.
En febrero 2005, se realiz el segundo taller donde se
presentaron a los integrantes del SEN actual y a la Comisin
Nacional de Estadstica los avances sobre el diagnstico de
productores y la validacin de la boleta de demandantes.
Ese mismo mes, se inici la elaboracin de la boleta de
usuarios con la misma metodologa empleada para la reco-
pilacin de los datos de productores. En marzo 2005, se
dieron a conocer los resultados preliminares de demandan-
tes.
En mayo de ese ao se realiz el tercer taller del SEN
y se dieron a conocer la ENDE, las variables producidas
por el SEN, los resultados de la demanda y los avances del
diagnstico del SEN. Este incluye un FODA institucional
y del SEN.
En septiembre, se present ante el Sistema Estadstico
Nacional el diagnstico fnal y una propuesta de estrategias
de accin que fueron trabajadas en grupos focales con el
SEN durante octubre de 2005.
En enero de 2006, se realiz el cuarto taller del SEN,
donde se cont con la presencia y apoyo tcnico de Jean
Paul Vasquez del Consorcio Pars21. En este taller se pre-
sentaron los avances en la elaboracin de los planes de ac-
cin, los cuales se trabajaron nuevamente a nivel de grupos
focales en febrero y marzo de ese ao.
Estas reuniones fueron apoyadas por dos talleres regio-
nales de la ENDE: uno en San Salvador en octubre de 2005
y otro en marzo en la Ciudad de Panam. En esos talleres
se compartieron los insumos para normalizar la estrategia a
nivel de Centroamrica y Panam.
Virtudes del proceso
Este proceso se ha caracterizado por contar con un apoyo
de gobierno, que reconoce la necesidad de disponer de in-
formacin para la mejor toma de decisiones en la poltica
pblica. Adems, dentro del Programa Nacional de Com-
petitividad se hacen esfuerzos para fortalecer la ENDE y
el SEN.
4
4 Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015, Eje 2: Moderniza-
cin y fortalecimiento institucional www.pronacom.org
Z8
Asimismo, en el caso de Guatemala, ha permitido tomar
conciencia sobre la importancia del SEN, pues si bien fgura
en la ley desde hace ms de 20 aos, nunca haba sido con-
vocado y, menos an, consideradas sus necesidades de pro-
duccin de informacin estadstica. A su vez, el SEN queda
involucrado con la demanda de informacin estadstica, a la
que se le otorga un lugar relevante dentro de las actividades
que este deber realizar en el futuro. Todo esto va asociado
a promover la cultura estadstica.
Por otra parte, se socializa la metodologa propuesta por
la ENDE, gracias al apoyo fnanciero del BM, y se reali-
za su promocin. Esta metodologa se caracteriza por ser
participativa y promotora del dilogo y el intercambio de
opiniones sobre el tema estadstico.
Por ltimo, cabe destacar las alianzas que se han conse-
guido a travs de esta metodologa, ya sea a nivel nacional
o internacional con los pases de Centroamrica y Panam,
como la posible conformacin del Consejo Estadstico en
el marco del Sistema Centroamericano de Integracin, los
compromisos regionales de cooperacin en un intercambio
de experiencias sobre Censos y las encuestas especfcas ta-
les como las Encuestas de Condiciones de Vida, las Encues-
tas Agropecuarias, los ndices de Precios al Consumidor, las
Hojas de Balance Alimentarias, entre otras.
QUINTA SESIN:
Metas presidenciales
81
L
A ALTA CONSEJERA PRESIDENCIAL,
por expresa designacin del Presidente de la
Repblica, lvaro Uribe Vlez, tiene entre
sus funciones conformar la secretara de los
Consejos de Ministros, ser el enlace entre el
gobierno nacional y la empresa privada y realizar los contro-
les de gestin para las metas de gobierno.
Esta designacin permite integrar a la funcin de segui-
miento de metas y gestin de gobierno, el empoderamiento
por parte del Presidente, que facilita la capacidad de convo-
catoria y decisin, necesarios para realizar el control en el
interior del gobierno nacional.
Este empoderamiento de la Alta Consejera Presidencial
y la participacin activa del Presidente de la Repblica en
esta importante funcin, son elementos fundamentales para
conseguir resultados exitosos.
Antecedentes de las metas presidenciales
El Presidente de la Repblica durante su campaa electoral
dise sus propuestas con 100 objetivos claros y mensu-
rables, en el Manifesto Democrtico. Una vez electo, Uri-
be Vlez reuni a sus ministros entrantes y determin con
ellos las metas de gobierno, clasifcadas por sectores y en
concordancia con sus objetivos de campaa.
Posesionado el gobierno, y en cumplimiento de la Cons-
titucin Nacional, present al Congreso de la Repblica el
Plan Nacional de Desarrollo, elaborado sobre la base de las
metas presidenciales acordadas con cada uno de los sectores
del gobierno nacional y en concordancia con el Manifesto
Democrtico. De esta manera, tanto el Congreso Nacional
como la opinin pblica tienen una gua nica para vigilar y
evaluar la gestin de gobierno.
Control de gestin
Objetivos
Los siguientes son los principales objetivos de los controles
de gestin sobre los distintos sectores del gobierno nacio-
nal.
Monitorear y evaluar el cumplimiento de los progra-
mas de accin del gobierno.
Responsabilizar a los funcionarios pblicos por su
gestin.
Detectar los problemas e implementar los correcti-
vos oportunamente.
Analizar el impacto y alcance de las metas propues-
tas
Reformular polticas y programas.
Buscar condiciones de sostenibilidad de las metas y
programas asociados.
Disponer de la informacin para promover el de-
bate pblico y reducir el riesgo de corrupcin, lo
que el Presidente Uribe ha llamado Hacia un Estado
comunitario.
Metodologa
La Alta Consejera Presidencial se rene peridicamente
con el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) Di-
reccin de Evaluacin de Polticas Pblicas (DEPP) para
hacer un diagnstico sobre el cumplimiento de las metas de
cada entidad.
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)
El rol de la presidencia en el seguimiento y evaluacin
de las metas presidenciales
Maria Sofa Arango
Ex Asesora, Alto Consejero Presidencial, Colombia
82
A partir de ese diagnstico, se realizan encuentros pre-
paratorios semanales con cada sector, a los que asiste el mi-
nistro del ramo o el director del instituto respectivo. All, la
discusin se centra en los aspectos crticos identifcados en
las reuniones de diagnstico.
Una vez realizada esta reunin, se hace la presentacin
respectiva al Presidente de la Repblica, se plantean los co-
rrectivos a implementar y se ejecutan las acciones que de-
termina el Presidente.
Tanto las conclusiones del control de gestin que se rea-
liza con el Presidente como el monitoreo de la Alta Con-
sejera Presidencial sobre la implementacin de correctivos
propuestos, se asientan en actas a fn de registrar los avan-
ces que se logren con cada sector segn los cronogramas
propuestos para cada caso.
Resultados
La ejecucin de los controles de gestin permite hacer un
monitoreo pormenorizado del desempeo del sector, de-
terminar las rutas crticas de gestin y tomar medidas co-
rrectivas para la mitigacin de riesgos de manera oportuna.
Esta gestin posibilita al gobierno nacional optimizar la
toma de decisiones y orientar las acciones de cada sector.
Proceso de concertacin e inscripcin de metas en
el sistema
El proceso de concertacin de metas y su posterior inscrip-
cin en el Sistema de Informacin y Seguimiento a Metas
de Gobierno (SIGob), cont con el desarrollo de las si-
guientes etapas:
Registro y validacin de metas
La Alta Consejera Presidencial realiz reuniones con cada
ministro y directores de las entidades del orden nacional y
sus equipos tcnicos para defnir y validar en materia tcni-
ca y presupuestal cada una de las metas propuestas. Estas
metas, tal y como se describi antes, fueron validadas en
Consejo de Ministros.
Como producto de estas reuniones, se elabor una fcha
tcnica de metas que nutre el plan indicativo sectorial de
cada entidad (contiene las prioridades de cada sector), de
manera congruente con las restricciones presupuestales.
Inscripcin de metas en el sistema SIGob
El SIGob es la estructura informtica para la inscripcin
de las metas y su seguimiento. Las metas acordadas con
los sectores, validadas por el DNP (DEPP) y la Direccin
General del Presupuesto Nacional, fueron incluidas en el
sistema por la Unidad Informtica de la Alta Consejera
Presidencial y el Departamento Nacional de Planeacin.
Asimismo, se designaron responsables de cada una de las
metas, cuyos nombres aparecen en el sistema asociado con
la meta a su cargo.
Capacitacin a gerentes de metas y coordinadores
La etapa fnal consisti en la capacitacin por parte de la
Alta Consejera Presidencial y el DNP (DEPP), de los fun-
cionarios responsables de metas y coordinadores designa-
dos, en los aspectos sustantivos de la gestin para metas y el
uso instrumental del sistema
El cuadro 6 presenta el proceso de concertacin e ins-
cripcin de las metas presidenciales en el sistema SIGob.
Estructura de funcionamiento del sistema de segui-
miento a metas
La coordinacin general del sistema de seguimiento a me-
tas est a cargo de la Alta Consejera Presidencial, con la
coordinacin tcnica del DNP (DEPP). Son responsables
directos de las metas de cada sector el ministro del ramo o
el director de la entidad correspondiente. A su vez, en cada
entidad existen coordinadores de meta que son el enlace
entre los gerentes de meta, la Alta Consejera Presidencial
y el DNP.
Los gerentes de meta estn encargados de reportar los
avances cualitativos y cuantitativos de las metas de cada sec-
tor as como las alertas y restricciones de manera que el
sistema cuente siempre con informacin real.
SIGob
El sistema cuenta con dos mdulos: metas e indicadores de
resultados y programas calendario.
El primer mdulo contiene el Programa de Accin Gu-
bernamental que agrupa las metas de cada sector y los re-
cursos asociados a cada una de ellas. Sobre la base de esta
informacin, se preparan y realizan los controles de ges-
tin.
Por su parte el mdulo de programas calendario incluye
los objetivos intermedios asociados a cada una de las metas,
las alertas y las restricciones que deben ser reportados por
los gerentes de meta.
Con la informacin de ambos mdulos, se elaboran do-
cumentos tan importantes como el Informe al Congreso
83
EL ROL DE LA PRESIDENCIA EN EL SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE LAS METAS PRESIDENCIALES
CUADRO 6
Proceso de concertacin e inscripcin de metas en el sistema
que anualmente debe presentar el Gobierno Nacional sobre
su gestin.
Rediseo de la herramienta tecnolgica: el Sistema
Integrado de Informacin Financiera (SIIF)
La Alta Consejera Presidencial conjuntamente con el DNP
(DEPP), esta rediseando la herramienta de seguimiento de
metas para incluir los siguientes aspectos
Metas del Plan Nacional de Desarrollo (PND), don-
de se podrn consultar los objetivos y estrategias del
PND y cada uno de los sectores y entidades res-
ponsables. Asimismo, el Presupuesto Programtico
clasifcado por sectores y por entidades.
Metas de largo plazo, donde se incluyen las Metas
del Milenio y las que se determinaron para cada sec-
tor para el ao 2019 cuando se conmemoran el se-
gundo centenario de la independencia de Colombia
y nacimiento de la era republicana.
Resultados econmicos.
Evaluaciones estratgicas.
Informes de rendicin de cuentas.
Adems, se pretende mejorar la imagen visual del siste-
ma de manera que resulte ms claro y gil para el ciudadano
i)
ii)
iii)
iv)
v)
a fn de que pueda identifcar la entidad y meta, el indicador
que mide esta y acceder a la informacin presupuestal aso-
ciada a la meta y su ejecucin.
Beneficios y retos de los controles de gestin
Los controles de gestin asociados al seguimiento de me-
tas de gobierno permiten tener insumos para la elaboracin
del informe al Congreso, los informes de gestin de cada
entidad, los mapas de riesgo y la rendicin de cuentas en
los Consejos Pblicos de Ministros. Posibilita, tambin, el
permanente acceso de los ciudadanos al sistema y a los ge-
rentes de meta. De esta manera, el sistema se constituye
en la memoria institucional de la gestin de las metas de
gobierno.
Nuestros retos para el futuro son lograr un presupues-
to para resultados, es decir, incorporar a las metas el com-
ponente presupuestal; mejorar la calidad de la informacin
disponible para el ciudadano a fn de optimizar sus insumos
para que pueda cumplir su funcin de veedor; replicar el
sistema de seguimiento a metas internas de cada entidad en
el nivel departamental y municipal; e introducir indicadores
de calidad y servicio.
85
Max Alberto Diener Sala
Director General Jurdico de la Subsecretara de Egresos, Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, Mxico
E
L GOBIERNO ACTUAL DE MXICO,
retoma los proyectos de la Reforma al Sis-
tema Presupuestario (RSP) del ao de 1996
la Nueva Estructura Programtica (NEP),
el Sistema de Evaluacin del Desempeo
(SED) y el Sistema Informtico Integral de Administra-
cin Financiera Federal (SIAFF) e incorpora el Sistema de
Metas Presidenciales (SiMeP). De esta manera, obtiene las
medidas sobre las cuales se determina el proceso para un
verdadero presupuesto para resultados.
Sistema de metas presidenciales
Objetivos del SiMeP
Uno de los objetivos del SiMeP es concertar y establecer
compromisos para mejorar los resultados de programas
prioritarios y estratgicos.
Asimismo, busca avanzar en la racionalizacin y el uso
ptimo de recursos humanos, fnancieros y materiales. Con
ello, pretende lograr la transformacin de la realidad eco-
nmica y social del pas, en benefcio de la poblacin en
general.
Caractersticas
El SiMeP es una herramienta gerencial del Presidente de la
Repblica que permite transitar de un gobierno basado en
normas a uno por resultados. Se trata de un sistema de alta
direccin que pretende identifcar los procesos sustantivos
y de alto impacto del gobierno federal. Por este motivo, las
metas deben estar vinculadas con el Plan Nacional de Desa-
rrollo y los programas sectoriales.
A fn de establecer desafos y retos de evaluacin, el Si-
MeP se basa en los resultados obtenidos en los ejercicios
anteriores. Adems, tiene mecanismos de concentracin de
la informacin reportada y de evaluacin y seguimiento de
la misma. Sin embargo, este sistema no intenta sustituir los
mecanismos de control, evaluacin y seguimiento de la ges-
tin pblica, establecidos en disposiciones jurdicas en esas
materias.
Procedimiento
El circuito de procedimientos del SiMep, tal como surge del
grfco 20, funciona a travs de convenios (carta compro-
miso). Estos instrumentos son frmados entre el Presidente
y el titular de la dependencia o entidad respectiva.
En este sentido, el Presidente concerta con los titulares
de las instancias gubernamentales seleccionadas las metas
sujetas a seguimiento y evaluacin en trminos de resulta-
dos. Dicha evaluacin determina, en relacin con los es-
tndares, las ponderaciones y el rango de metas a cumplir
(mnima, satisfactoria y sobresaliente)
Existen ramos administrativos que por la naturaleza de
sus funciones no se consideran sujetos al establecimiento
de metas presidenciales. Entre ellos, pueden mencionarse:
Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones Exte-
riores, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara
de la Defensa Nacional, Secretara de Marina y Procuradu-
ra General de la Repblica.
Presupuesto para resultados:
El sistema de metas presidenciales en Mxico
8
Participantes en el SiMeP
Forman parte del SiMeP, el titular del Ejecutivo Federal,
los titulares de las instituciones de la administracin, la
ofcina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamen-
tal, la ofcina de la Presidencia para las Polticas Pblicas,
la Coordinacin General de Opinin Pblica e Imagen de
la Presidencia de la Repblica, la Coordinacin General de
Comunicacin Social de la Presidencia de la Repblica, la
Secretara de la Funcin Pblica (Unidad de Control y Eva-
luacin de la Gestin Pblica), la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico (Subsecretara de Egresos), los titulares de
los rganos Internos de Control en las instituciones de la
administracin que participan, los secretarios tcnicos de
los Gabinetes de Crecimiento con Calidad, Orden y Res-
peto, y de Desarrollo Social y los enlaces designados en las
instituciones de la administracin.
Proceso para la determinacin de metas
Las metas deben defnirse sobre la base de los compromisos
contenidos en el PND, el Programa Sectoria, los Programas
Institucionales, los Programas Especiales y la Estructura
Programtica autorizada por la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico.
Adems, deben ser cuantifcables, programables, proyec-
tables y de alto impacto. Tambin se recomienda establecer
el nmero de metas que refejen los resultados de mayor
impacto de la institucin.
Asimismo, cada vez que se adquiere un compromiso con
el titular del Ejecutivo, este no puede ser modifcado unila-
teralmente.
Por ltimo, cada meta presidencial debe estar debida-
mente fundamentada, por lo que se requiere elaborar fchas
tcnicas que contengan lo siguiente: nombre, procedimien-
to de defnicin, acciones a realizar por la institucin para
alcanzar los niveles mnimo, satisfactorio y sobresaliente,
planteo del calendario y reas de la institucin que intervie-
nen en el logro.
Proceso de negociacin
En esta etapa, se establecen las metas de primero o segundo
nivel que deben desarrollarse. Las metas que as lo requieran
debern basarse en el proyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federacin enviado por el Ejecutivo a la H. Cmara
de Diputados.
A partir de la negociacin de metas de primero o segun-
do nivel, las instituciones integrarn los ajustes pertinentes.
Las Ofcinas de la Presidencia para la Innovacin Gu-
bernamental, y para las Polticas Pblicas, con el apoyo de la
Unidad de Control y Evaluacin de la Gestin Pblica ana-
lizarn las adecuaciones solicitadas por el Presidente, a fn
GRFICO 20
Circuito de procedimientos SiMep
1. MIDO: Mdulo integral de desempeo de rganos de vigilancia y control.
8Z
PRESUPUESTO PARA RESULTADOS: EL SISTEMA DE METAS PRESIDENCIALES EN MXICO
de verifcar si tienen posibilidad de suscribir el documento
(carta compromiso).
Niveles de metas presidenciales
Se contemplan dos niveles:
El primer nivel contiene las metas concertadas por
el titular del Ejecutivo Federal y los titulares de las
instituciones pblicas. Estas se vinculan con los
programas y prioridades del Presidente. El Ejecuti-
vo establece directamente estas metas en rondas de
negociacin con los responsables de primer nivel.
Por eso, estas metas corresponden a los principales
retos de las instituciones vinculados con su misin y
respectivas atribuciones.
El segundo nivel incluye las metas concertadas entre
los subsecretarios o sus equivalentes y la Ofcina de
Presidencia para la Innovacin Gubernamental y la
Ofcina de Presidencia para las Polticas Pblicas.
A todas las metas se les otorga un rango a cumplir (m-
nima, satisfactoria y sobresaliente) y se les da un valor de
ponderacin que depende del impacto estratgico que re-
presentan.
Tipos de metas presidenciales
Entre los tipos de metas presidenciales, pueden mencionar-
se, los resutados de operacin, el buen gobierno, la evalua-
cin del cliente y la rendicin de cuentas.
Resultados de operacin
Son las metas relacionadas con los principales programas
y proyectos de las instituciones. Incluyen una evaluacin
para valorar cualitativa y cuantitativamente sus resultados
en congruencia con el PND (2001-2006) y sus programas.
i)
ii)
Asimismo, miden los avances y logros de las institucio-
nes pblicas en la ejecucin de los programas implemen-
tados por el Gobierno Federal. Adems, incluyen las suge-
rencias y solicitudes que realiza el Ejecutivo Federal para
establecer las lneas generales de poltica a fn de mejorar los
efectos de las acciones del sector pblico.
La califcacin mnima de este tipo de meta debe ser,
cuando menos, la alcanzada en el ejercicio anterior. Asimis-
mo, se les asigna la ponderacin ms alta dentro de los tipos
de metas presidenciales.
Buen gobierno
Son las metas orientadas a impulsar la agenda de Buen Go-
bierno, tendientes a transformar la funcin actual de las ins-
tituciones pblicas federales para hacerlas ms competitivas.
El enfoque de estas metas se relaciona con los servicios que
se prestan a la ciudadana.
Las lneas estratgicas de este tipo de metas son: un go-
bierno que cueste menos, de calidad, profesional, digital,
desregulado, honesto y transparente.
Evaluacin del cliente
Se trata de las metas relacionadas con la percepcin de la
sociedad relevada mediante encuestas anuales sobre la
produccin de bienes y la prestacin de servicios que ofre-
cen las instituciones pblicas.
En estas metas se considera la opinin de satisfaccin
de los clientes directos, as como de los clientes guberna-
mentales. Asimismo, sirven de referencia para reorientar las
acciones de los distintos actores gubernamentales, en razn
de la calidad del servicio que prestan.
Rendicin de cuentas
Este tipo de metas surge con el fn de dar un seguimiento
ms puntual y preciso con un enfoque de fscalizacin.
CUADRO 7
Caso basado en una meta de presupuesto equivalente a la meta presidencial
*
Programa Unidad de medida
Meta
Nivel
avanzado
Mnima Satisfactoria Sobresaliente
Tu
casa
Miles de familias
atendidas
350 400 450 435
Becas escolares
Miles de jvenes
incorporados
80 100 120 81
Estado de avance:
verde
Estado de avance:
amarillo
* Este ejemplo es hipottico y no corresponde a datos reales.
88
Mecanismo de seguimiento
Estructura del sistema informtico
Contiene la base de datos con las metas concertadas y los
avances reportados peridicamente por las instituciones en
cada uno de los tipos de metas.
El sistema genera los reportes de metas concertadas y
sus avances, que servirn para monitorear el cumplimiento
de los compromisos establecidos y evaluar los resultados
alcanzados en un perodo de tiempo determinado.
Informacin que se reporta al sistema informtico
Los avances alcanzados en cada una de las metas se repor-
tarn mensualmente, asignando en cada caso un color de
semforo de acuerdo con lo siguiente (cuadro 7):
Verde: el avance alcanzado indica que se cumplieron
las metas;
Amarillo: el cumplimiento de la meta mnima anual
est en riesgo;
Rojo: el avance de la meta reportado muestra que no
ser posible alcanzar la meta mnima anual.
Periodicidad
Los avances mensuales en el logro de metas comprometidas
y los comentarios correspondientes, se reportan dentro de
los primeros 10 das posteriores al cierre del mes que se in-
forma. Excepto los reportes de los meses de enero, febrero
y marzo que debern reportarse de manera acumulada en el
mes de abril.
Reuniones preventivas
En los casos en que las instituciones reporten metas con
semforo rojo o amarillo y se tienda a incumplir, se podr
solicitar a la Ofcina de Presidencia para la Innovacin Gu-
bernamental una reunin para defnir de manera conjunta la
implementacin de soluciones.
Evaluacin de metas concertadas
La verifcacin del cumplimiento de las metas comprometi-
das est a cargo de los rganos Internos de Control (OIC)
en las instituciones gubernamentales respectivas.
Los OIC deben revisar y verifcar la integridad, con-
gruencia, sufciencia y razonabilidad de la informacin re-
portada al SiMeP. Adems, analizan la evidencia documental
que constata el avance fsico-documental de las metas.
Los OIC elaboran cdulas de revisin y el dictamen de

los resultados de la revisin del cumplimiento de metas pre-
sidenciales. A partir de estos documentos, se integran las
evaluaciones del ndice de Desempeo Institucional (IDI).
Estas evaluaciones se incorporan al tablero de control del
Modelo Integral de Desempeo de rganos de Vigilancia
y Control (MIDO).
La evaluacin fnal de la meta reportada se llevar a cabo
por la Red de Calidad del gobierno Federal. Asimismo, se
pondr a disposicin de la Ofcina de la Presidencia para
la Innovacin Gubernamental y de la Unidad de Control
y Evaluacin de la Gestin Pblica para su incorporacin
fnal en el SiMeP.
La periodicidad de la revisin de las metas se efecta
de manera semestral y anual. As, el semestre enero-junio
se reporta en julio; el semestre julio-diciembre se informa
en enero del ao siguiente y el perodo anual se reporta en
enero del siguiente ao.
Conclusiones: retos y logros
A partir de todo lo expuesto en este trabajo, pueden extraer-
se las siguientes conclusiones:
Debe profundizarse la armonizacin de los conte-
nidos del SiMeP con las metas del sistema presu-
puestario.
Hay que fortalecer la alineacin de los objetivos,
metas e indicadores del presupuesto.
Tienen que identifcarse de manera precisa los indi-
cadores estratgicos para el desarrollo nacional.
Es necesarios fortalecer el seguimiento para realizar
una evaluacin objetiva, continua y homognea en
el tiempo.
En consecuencia, debe establecerse un sistema de
estmulos vinculado con el logro de resultados.
Es importante resaltar que la recientemente publicada
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,
en vigor desde el 1. de abril de 2006, institucionaliza el PpR
y la evaluacin del desempeo. En este sentido, establece
una estructura programtica que facilitar la vinculacin de
la programacin con la planeacin, que incluir indicadores
de desempeo y las respectivas metas anuales. Dicha es-
tructura programtica en ningn caso sufrir modifcacio-
nes durante el ejercicio. Adems, incorpora un sistema de
evaluacin del desempeo, que tiene por objeto identifcar
la efciencia, economa, efcacia y la calidad en la administra-
cin y el impacto social del ejercicio del gasto pblico.
i)
ii)
iii)
iv)
v)
89
PRESUPUESTO PARA RESULTADOS: EL SISTEMA DE METAS PRESIDENCIALES EN MXICO
Anexo 1. Ejemplos de metas presidenciales
*
CUADRO 8
Empleos generados por acciones coordinadas por la Secretara de Economa. Meta comprometida por la Secretara
de Economa
% Unidad de me-
dida
Cierre Meta 2006 Meta
2007
2001 2002 2003 2004 2005 Mnimo Satisfac-
toria
Sobresa-
liente
50 Empleo - - - 100.000 200.000 300.000 350.000 400.000 400.000
CUADRO 9
Exportaciones no petroleras. Meta comprometida por la Secretara de Economa
% Unidad de me-
dida
Cierre Meta 2006 Meta
2007
2001 2002 2003 2004 2005 Mnimo Satisfac-
toria
Sobresa-
liente
30
Miles de Millones
de US$
100 110 120 130 140 150 155 160 160
* Estos ejemplos son hipotticos y no corresponden a datos reales.
SEXTA SESIN:
Nuevos desafos
93
Guarocuya Felix
Director de la Ofcina Nacional de Planifcacin, Repblica Dominicana
L
A CONFERENCIA DE MONTERREY
en 2002, sobre fnanciamiento al desarrollo,
marc el punto de partida para que los pases
en desarrollo decidieran reclamar una nueva
orientacin en el fnanciamiento para el de-
sarrollo y las polticas comerciales, a fn de lograr mayor
efectividad en el combate de la pobreza y la promocin del
desarrollo econmico.
Desde ese momento, se plante en la agenda mundial la
necesidad de enfatizar en la gerencia por resultados para el
diseo de las estrategias nacionales de desarrollo. Una de las
defniciones que sobre gestin para resultados se despren-
den de dicha conferencia establece que:
La gerencia por resultados es una estrategia de administracin
enfocada en prcticas de desarrollo y mejoras sostenidas en la
gestin de los pases. Provee un marco coherente para la efecti-
vidad en el desarrollo en el cual la informacin es usada para
mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prcticas
para la planeacin estratgica, gerencia de riesgo, monitoreo y
evaluacin de resultados.
Bajo estos criterios, la GpR es un nuevo modelo de ge-

rencia pblica que tiene los siguientes rasgos bsicos:
Las decisiones cotidianas que se adopten en las ins-
tituciones pblicas deben estar basadas en un siste-
ma de planifcacin.
1 Foro de Alto Nivel sobre la Efcacia de la Ayuda al Desarrollo,
Pars, 2005
i)
Dichas decisiones deben llevarse a cabo en forma
descentralizada a nivel de las unidades ejecutoras y
deben orientarse a lograr una estrecha relacin entre
los resultados a obtenerse, los bienes y servicios a
producirse y los recursos reales y fnancieros a uti-
lizarse.
Este nfasis en un nuevo concepto en la ayuda al desa-
rrollo que privilegie los resultados, est basado en el com-
promiso de las agencias y los pases de abocarse a lo que se
denomina el Marco Integral para el Desarrollo o Sistema
Integral de efectividad al Desarrollo.
Los principios que defnen el enfoque del Marco Inte-
gral para el Desarrollo
2
son el marco integral a largo plazo y
la orientacin hacia los resultados, entre otros. El Gobierno
de la Republica Dominicana ha elaborado un plan de accin
orientado hacia la promocin e implantacin de la gestin
pblica para resultados en las instituciones del gobierno
dominicano. Este plan se ejecuta con el apoyo de una Co-
operacin Tcnica No Reembolsable del BID, que tiene su
punto focal en el Secretariado Tcnico de la Presidencia a
travs de la Ofcina Nacional de Planifcacin (ONaPlan),
Este proceso de implantacin conlleva los siguientes
cambios:
Desarrollo de procesos sistemticos de planifcacin
estratgica en las instituciones pblicas.
Modifcaciones metodolgicas sustanciales en el
proceso de formulacin del presupuesto, que per-
mita una vinculacin efectiva entre los objetivos y
polticas contemplados en la planifcacin estratgi-
ca, los resultados a alcanzar, los productos a lograrse
2 Evaluacin conjunta del Marco Integral de Desarrollo, Informe de
sntesis del Banco Mundial. BIRF, 2004.
ii)
i)
ii)
Implantacin de la GPpR en las instituciones del
gobierno dominicano
91
en las instituciones pblicas y los recursos reales y
fnancieros que requieren.
Optimizacin de los procesos administrativos que
posibilite al gerente pblico gestionar de la manera
ms adecuada el personal, manejar de forma apro-
piada las compras y contrataciones, as como dis-
poner de informacin de la utilizacin efectiva de
recursos reales y fnancieros en tiempo real. Esto
implica una profunda redefnicin del rol y de las
atribuciones del responsable de la unidad ejecutora,
as como su interrelacin con la alta direccin y las
reas administrativas.
Implantacin de sistemas efectivos de monitoreo
de gestin, rendicin de cuentas y evaluacin que
permitan el seguimiento de resultados y procesos a
travs del desarrollo de indicadores que posibiliten
medir el impacto de la gestin pblica e identifcar
los desvos y sus causas a fn de introducir medidas
correctivas en el momento oportuno.
Establecimiento de regmenes de incentivos y san-
ciones para los funcionarios y empleados pblicos
en funcin del cumplimiento y la obtencin de re-
sultados.
Acciones desarrolladas en el marco de la gestin
para resultados
A diferencia de la mayora de los pases de Amrica La-
tina que centralizan los ciclos de planifcacin e inversin
pblica y la administracin fnanciera en sus Secretaras de
Finanzas y de Planifcacin, la Repblica Dominicana ha
situado la mayora de estas funciones en la Presidencia. Ac-
tualmente, las tareas de planifcacin le corresponden a la
ONaPlan; mientras que los controles y la administracin
fnanciera siguen altamente centralizados y son ejercidos
por la Ofcina Nacional de Presupuesto (ONaPres) y los
auditores internos del gobierno (Contralora General).
Sistema de planificacin e inversin pblica
En esta materia, el gobierno, en particular ONaPlan, ha ini-
ciado en los ltimos aos desarrollos para la programacin,
seguimiento y evaluacin de la inversin pblica.
Para ello, se han instrumentado sistemas de informacin
para el seguimiento de proyectos de inversin, tales como el
BaPIP y el SISPro.
El Banco de Proyectos de Inversin Pblica (BaPIP) es
un sistema que permite el registro de los proyectos de in-
iii)
iv)
v)
versin, as como evaluar, ex-ante, su prioridad relativa, el
macroseguimiento de su ejecucin, y evaluar ex-post, en caso
de existir, sus resultados e impactos. Este sistema constituye
una herramienta poderosa en el proceso de mejoramien-
to de la gestin, especialmente porque obliga a planifcar y
programar los proyectos de inversin, haciendo ms difcil
el xito a partir de la improvisacin. El sistema se encuentra
operativo desde hace varios aos y tiene una gran importan-
cia en el marco de un modelo de GpR, principalmente si en
el arreglo institucional se contempla para las autoridades de
planeacin un rol sustancial en la asignacin de los recursos
presupuestales para la inversin.
El Sistema de Informacin y Seguimientos de Proyectos
(SISPro), que forma parte del Sistema de Gestin para la
Gobernabilidad (SiGob), est implementado desde hace va-
rios aos. Sin embargo, tampoco ha sido utilizado en la me-
dida deseable y posible. Este sistema tambin es clave como
herramienta de apoyo en el proceso de culturizacin de las
entidades pblicas en cuanto a la adopcin de un modelo
de GpR. El SISPro incluye todos los elementos necesarios
para formular el proyecto, especifcar sus metas o resulta-
dos esperados, evaluarlo ex-ante, hacer un seguimiento rela-
tivamente detallado de su ejecucin y examinar sus efectos,
mediante una evaluacin ex-post. Tanto el BaPIP como el
SISPro no estn interconectados con el Sistema Integrado
de Gestin Financiera (SIGeF).
Sistema de seguimiento de la cartera de proyectos
Como etapa superadora del BaPIP y del SISPro, ONaPlan
ha desarrollado, con el apoyo del BID a travs de la ATN/
SF-8442-DR, el modelo conceptual del Sistema de Segui-
miento de Cartera de Proyectos (SSCP). Un sistema de este
tipo, integrado a los sistemas preexistentes, podra suminis-
trar una herramienta poderosa para racionalizar la asigna-
cin de recursos de inversin en funcin de los objetivos y
metas de desarrollo, y para seguir y evaluar sus resultados e
impacto, en trminos de esos mismos objetivos y metas.
Este sistema abarcar todo el ciclo de vida de los proyec-
tos, ser alimentado por las diferentes instituciones secto-
riales y sus unidades ejecutoras, y constar de tres partes:
Estructura de la informacin de la cartera, que, a
su vez, consta de tres etapas: antes de la ejecucin,
durante la ejecucin y despus de la ejecucin;
Fuentes y fujos de informacin; y
Procesamiento, presentacin y acceso a la informa-
cin.
i)
ii)
iii)
95
IMPLANTACIN DE LA GPPR EN LAS INSTITUCIONES DEL GOBIERNO DOMINICANO
Este sistema estar interconectado con el SIGeF a travs
del mdulo de Unidades Ejecutoras de Proyectos con Fi-
nanciamiento Externo (UEPEx-SIGeF). Este sistema ser
una herramienta de apoyo en el proceso de culturizacin de
las entidades pblicas en cuanto a la adopcin de un mode-
lo de gestin para resultados.
Por ltimo, se encuentra en funcionamiento el SIGob, un
sistema provisto por Naciones Unidas, a travs del PNUD,
que posibilita el seguimiento de las polticas pblicas y, por
tanto, permite medir el impacto de la gestin pblica, un
requisito esencial en el marco de un modelo de GpR.
Administracin financiera
Uno de los requisitos bsicos para desarrollar una GpR es
contar con informacin sistemtica, oportuna y fdedigna
en materia de gestin fnanciera pblica.
En este sentido, en 1996, se estableci el Programa de
Reforma de la Administracin Financiera Integrada (PAFI),
con el apoyo del BID. De esta iniciativa surgi un proceso
de reforma de la administracin fnanciera pblica, disean-
do e instrumentando en el mbito del Gobierno Central: el
SIGeF. Este sistema cuenta con el alcance y operatividad
necesarios para cubrir todas las demandas del sector pbli-
co dominicano en los prximos aos.
El SIGeF se concibi como un sistema dotado de una
herramienta informtica poderosa, capaz de integrar los
siguientes procesos operativos de la gestin fnanciera es-
tatal: presupuesto, tesorera, crdito pblico y contabilidad
pblica
Asimismo, se prev que el SIGeF se vincule con los sis-
temas de compras y contrataciones, la gestin fnanciera de
los recursos humanos y con el SSCP.
El SIGeF se encuentra en operacin en las Secretaras
de Estado de la Administracin Central y los rganos recto-
res de la administracin fnanciera y control: Ofcina Nacio-
nal de Presupuesto, Tesorera Nacional, Direccin General
de Contabilidad Gubernamental, Departamento de Crdi-
to Pblico y Contralora General. En el caso del crdito,
se contrat el Sistema de Gestin y Administracin de la
Deuda Pblica (SiGADe) de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus
siglas en ingls), que se encuentra en uso en la Direccin
General de Crdito Pblico, cuya interfase con el SIGeF
est en estado avanzado de instrumentacin.
El desarrollo del SIGeF ha permitido mejorar cuantitati-
va y cualitativamente el sistema de informaciones fnancieras
de la gestin pblica, a la vez que hizo posible contar con
informacin ms oportuna sobre dicha gestin. Asimismo,
ha permitido mejorar la gestin de la ONAPres, tanto en lo
que se refere a la formulacin del presupuesto mediante
la tcnica del presupuesto por programas, como a la eje-
cucin, al implantarse en forma parcial la programacin de
la ejecucin.
Con la prxima ejecucin del SIGeF II, se aplicar dicho
sistema a la administracin descentralizada, se completar
el desarrollo en materia de cuenta nica del tesoro, se in-
corporar la gestin de compras y se implantar el mdulo
UEPEX. Mediante estas acciones se completar en los aos
siguientes la reforma integral de la administracin fnancie-
ra a nivel nacional.
En el nivel municipal se elabor, a travs del PAFI, un
modelo funcional de administracin fnanciera para los go-
biernos, que es el marco conceptual para los desarrollos
informticos futuros. Simultneamente, el Programa de
Apoyo a la Reforma y Modernizacin del Estado (PARME)
ha prestado asistencia tcnica a los municipios en la instru-
mentacin rpida y en forma transitoria de un sistema sim-
plifcado de administracin fnanciera: el Sistema Integrado
de Finanzas Municipales (SIFMun).
GpR en las instituciones del sector pblico
En materia de fortalecimiento institucional, se estn llevan-
do a cabo durante los ltimos aos experiencias piloto en
diversas secretaras de Estado destinadas a poner a prueba
los desarrollos conceptuales y los mecanismos e instrumen-
tos de gestin derivados. Por diversas razones, las secretaras
que ms se han benefciado con estos procesos han sido las
de Educacin y Salud Pblica. Estas secretaras tienen una
importancia estratgica para el pas y adems absorben una
porcin apreciable de los recursos pblicos, por lo que cu-
alquier ganancia en efciencia, repercute sobre la efciencia
general del gasto pblico.
Secretara de Estado de Educacin
En trminos comparativos, la Secretara de Educacin tie-
ne una estructura organizacional acorde a sus funciones y
competencias y una planta tcnica de personal califcada.
Estos dos hechos, unidos a la participacin en los progra-
mas de mejoramiento de la gestin fnanciera del Estado y
en los programas dirigidos al mejoramiento del sector, han
permitido que en la Secretara se haya conformado, tal vez
ms que en otros casos, un manejo ordenado de los recur-
9
sos de funcionamiento e inversin. En el rea concreta de
inters de este trabajo la capacidad de gestin para resulta-
dos la Secretara de Educacin ha participado activamen-
te en las experiencias piloto conducidas desde 2001 como
parte de los desarrollos del PAFI y el SIGeF y adems, ha
concurrido a las jornadas de capacitacin adelantadas en el
marco del SIGeF. Adicionalmente, ha recibido apoyo tc-
nico directo para mejorar su capacidad de gestin adminis-
trativa y fnanciera. Desde agosto de 2004, esta Secretara
se encuentra conectada al SIGeF, a travs de estaciones de
trabajo de interaccin en lnea con el sistema. Entre todas
las secretaras de Estado, la de Educacin tiene mayor expe-
riencia en cuanto a la fjacin y monitoreo de metas.
Como parte de los esfuerzos realizados para mejorar la
gestin en el sector, la Secretara ha impulsado y puesto en
marcha esquemas interesantes de cogestin, a travs de los
cuales se promueve la participacin de la familia y la comu-
nidad en la conduccin del proceso educativo y la adminis-
tracin y/o vigilancia de los recursos disponibles. De esta
manera, se ha logrado afanzar un proceso de participacin
creciente de la sociedad civil. La evidencia disponible indica,
entonces, que en principio la Secretara cuenta con el grado
de preparacin conceptual necesario para participar en un
programa de largo aliento en materia de mejoramiento de la
capacidad de GpR.
Para mejorar su capacidad de gestin, la Secretara de
Educacin ha desarrollado numerosas acciones en los lti-
mos aos, entre las que se destacan las siguientes:
Anlisis global del sector educativo (con el apoyo
de la UE);
Planes de accin para mejorar la calidad de la educa-
cin, que integren la comunidad con el centro edu-
cativo en cada distrito, promuevan la planifcacin
desconcentrada y produzcan informacin relevante
para la evaluacin del desempeo;
Implantacin de instrumentos de medicin de cali-
dad (pruebas nacionales);
Reingeniera institucional dirigida a dotar a la Secre-
tara de una estructura orgnica ms efectiva;
Sobre la base en lo anterior, adecuacin del ma-
nual de funciones de la Secretara, con el apoyo de
la Ofcina Nacional de Administracin y Personal
(ONAP);
Planes de capacitacin del personal (maestras en el
rea de educacin);
Elaboracin de PpR anuales y plurianuales;
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)
Desarrollo de mecanismos e instrumentos de apoyo
a la gestin (data warehouse)
3
para vincular todos los
distritos y centros educativos con el nivel central, ce-
dulacin escolar, sistema de contratacin y compras
ms transparente, empleo de Internet para divulgar
convocatorias y resultados, etctera;
Participacin activa en el proceso de implantacin
del SIGeF.
Secretara de Estado de Salud Pblica (SESPAS)
La Secretara de Salud se ha benefciado en los ltimos aos
de operaciones de crdito (Modernizacin y Reestructura-
cin del Sector Salud, 1047/OC-DR, otorgada por el BID)
y apoyos especiales de otras instituciones de desarrollo. La
operacin del BID ha estado dirigida especfcamente a mo-
dernizar y reestructurar el sector, con una importante inver-
sin en el mejoramiento de la gestin, tanto a nivel central
(SESPAS) y de las divisiones territoriales de la Secretara,
como institucional (bsicamente hospitales).
En este marco, la Secretara de Salud ha tenido un am-
plio acceso a programas de mejoramiento de la gestin p-
blica y, de manera ms directa que los dems sectores, a
programas de implantacin de gestin para resultados. El
uso de indicadores de gestin, tanto a nivel global como
institucional, tiene una tradicin relativamente larga en el
sector de la salud. Asimismo, la utilizacin de convenios de
desempeo que, por defnicin, implican una cultura de f-
jacin o concertacin de metas y monitoreo de resultados
parciales y fnales, no ha sido extraa en los ltimos aos.
Como parte de este esfuerzo continuado, el sector ha logra-
do, entre otras cosas:
Elaborar planes operativos anuales a nivel provin-
cial;
Implementar planes operativos anuales ligados a re-
sultados a nivel de instituciones prestadoras de ser-
vicios de salud;
Introducir procesos de habilitacin y acreditacin
de los centros de salud;
Presentar el premio nacional a la calidad;
Implementar las Cuentas Nacionales de Salud;
Generar un sistema de incentivos monetarios por
resultados para el personal mdico;
3 Depsito de datos categorizados y de informacin que se distribuye
mediante diversas herramientas de consulta y de creacin de informes
orientados a la toma de decisiones
viii)
ix)
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
9Z
Formalizar planes integrados de capacitacin con
recursos internos y externos (gerencia hospitalaria,
temas mdicos especializados, etctera).
No obstante, SESPAS ha internalizado slo parcialmen-
te la institucionalizacin de una cultura de gestin para re-
sultados.
Secretara de Estado de Agricultura (SEA)
Durante el actual gobierno, la Secretara de Agricultura ha
venido trabajando estrechamente con el Secretariado Tc-
nico de la Presidencia (STP) en el rea de mejoramiento, y
ha ejecutado numerosas acciones de fortalecimiento institu-
cional, entre ellas:
Desarrollo del proceso de planifcacin anual, con
participacin activa de todas las entidades del sec-
tor;
Elaboracin de plan operativo ligado a resultados;
Mejoramiento de la estructura orgnica, incluyendo
una Subsecretara de Planifcacin, una Subsecreta-
ra de Extensin y Capacitacin, y ocho regiones de
planifcacin con sus regionales respectivas;
Implementacin de un programa integrado de capa-
citacin para el personal de la Secretara;
Desarrollo de acciones para el manejo sectorial
(censo agropecuario, Convenio ONE-SEA,
4
inves-
tigaciones especializadas a travs del Instituto Do-
minicano de Investigaciones Agropecuarias y Fores-
tales IDIAF, etctera).
Participacin activa en el proceso de implantacin
del SIGeF. Debido a esto y a los dems logros ya
descritos, es candidata para unirse a Educacin y
Salud en los procesos de prueba de la institucionali-
zacin de la cultura de gestin para resultados en el
sector pblico dominicano.
Otras secretaras de Estado
Las dems secretaras de Estado presentan grados variables
de preparacin frente al reto de la GpR. Algunas, especial-
mente aquellas cuya gestin se relaciona con la produccin
de bienes fsicos o servicios tangibles (Obras Pblicas y De-
portes, por ejemplo), presentan ventajas comparativas para
participar, dada la facilidad que tienen para defnir indicado-
res claros que facilitan el M&E.
4 ONE es la sigla de Ofcina Nacional de Estadstica.
vii)
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
El rol de los organismos internacionales
En los ltimos aos, el BID y otras instituciones de de-
sarrollo han realizado esfuerzos notables para favorecer la
modernizacin del Estado dominicano, que incluyeron la
revisin y mejoramiento de la normativa fundamental. Del
total de la cartera de prstamos del BID en 2005 el 42% (8
operaciones de prstamos sobre un total de 19) est des-
tinado al sector de reforma y modernizacin. Sin bien el
proceso ha sido difcil y lento, en la actualidad comienzan
a vislumbrarse los primeros resultados concretos: los ante-
proyectos de piezas legales ya discutidos en el interior del
gobierno y radicados en el Congreso para iniciar su trmite
legislativo.
La USAID tiene en ejecucin un programa Justicia y
Gobernabilidad orientado a fortalecer las polticas de anti-
corrupcin y de compras y contrataciones. En esta misma
rea, el BM est preparando un programa para encarar estas
reformas en instituciones pilotos.
Sistema Estadstico Nacional
Es importante destacar que el Gobierno de Repblica Do-
minicana solicit al BID apoyo para fortalecer su sistema
estadstico, para lo cual se aprob una operacin de prs-
tamos de US$10.000.000. Esta operacin prev fortalecer
institucionalmente la Ofcina Nacional de Estadsticas que
est en proceso de transicin hacia un Instituto Nacional de
Estadsticas. Asimismo, apoya la recoleccin y anlisis de in-
formacin estadstica, as como la defnicin de indicadores
sectoriales de seguimiento de sus polticas.
El nuevo marco legal
El marco legal de la Repblica Dominicana ha permaneci-
do bsicamente inalterado a lo largo de muchos aos. Con
excepcin de los cambios normativos introducidos en la d-
cada de 1960, es poco lo que el panorama institucional ha
variado en los ltimos decenios.
Por lo tanto, la organizacin de la administracin p-
blica dominicana y el funcionamiento de los sistemas ad-
ministrativos bsicos (planifcacin e inversiones pblicas,
formulacin de presupuestos, contratacin y compras
estatales, manejo de fondos, contabilidad, gestin de ac- manejo de fondos, contabilidad, gestin de ac-
tivos, crdito pblico, administracin de personal) han
estado regulados por normas muy antiguas, inspiradas en
desarrollos conceptuales vigentes hace cuatro dcadas.
A pesar de que se han introducido reformas en el trans-
curso del tiempo, la estructura bsica del marco legal no
98
ha cambiado sustancialmente, lo que representa un ob-
stculo para un funcionamiento efciente y efcaz de la
gestin pblica. No obstante ello, tal como se especifca
ms adelante, se han logrado avances en el funcionamien-
to de la administracin pblica durante los ltimos aos.
La reciente aprobacin de la Ley 200-04 General de Li-
bre Acceso a la Informacin Pblica y la frma del decreto
101-05 que crea la Comisin Nacional de tica y Combate
a la Corrupcin posibilitan garantizar el derecho de toda
persona a solicitar y recibir informacin completa, veraz,
adecuada y oportuna de cualquier rgano. Para lograr este
objetivo, se requiere, adems, una profunda modernizacin
del marco legal ya mencionado.
Reforma de la gestin administrativa y financiera
del Estado
El Gobierno Nacional, conciente de la necesidad de dar
sostenibilidad en el tiempo a las reformas administrativas y
de acercarse a las mejores prcticas, formul y present en
el Congreso Nacional varios anteproyectos de ley crticos
para el mejoramiento de la gestin administrativa y fnan-
ciera del Estado. La aprobacin de dichas leyes forma parte
del acuerdo Stand by con el FMI.
Los proyectos de ley presentados son: Creacin de la
Secretara de Estado de Hacienda; Creacin del Sistema
Integrado de Administracin Financiera del Estado; Ley
Orgnica de Presupuesto; Crdito Pblico; Tesorera; Com-
pras y contrataciones de bienes y servicios y de concesiones;
Control Interno; Creacin de la Secretara de Planifcacin
y Desarrollo; Sistema de Planifcacin e Inversin Pblica.
Por su parte, el nuevo marco legal tiene los siguientes
ejes centrales:
Crear la Secretara de Estado de Hacienda, en la
que se concentren la asignacin y uso de los recur-
sos pblicos mediante la incorporacin de la actual
ONaPres;
Eliminar los excedentes presupuestarios que tradi-
cionalmente haban sido administrados por el Presi-
dente de la Repblica; y
Establecer la Secretara de Planifcacin y Desarro-
llo, donde se concentra un conjunto de organismos
que en la actualidad depende directamente de la Pre-
sidencia de la Repblica y tienen responsabilidades
en materia de planifcacin (ONaPlan), reforma ad-
ministrativa y administracin de personal (ONAP)
y de cooperacin tcnica internacional (Ofcina
i)
ii)
iii)
Nacional para los Fondos Europeos de Desarrollo,
ONFED)
La creacin de las secretaras de Hacienda y Planifcacin
y Desarrollo, junto con las normas e instrumentos comple-
mentarios, constituye un paso importante en el proceso de
mejorar la capacidad de gestin para resultados del Esta-
do dominicano. Por una parte, la Secretara de Hacienda
concentrar la gestin fscal y fnanciera pblica. Por otra,
la Secretara de Planifcacin y Desarrollo centralizar los
procesos de planifcacin e inversin pblica. Por lo tanto,
ambas secretaras sern las responsables de liderar el proce-
so de instrumentacin de la GpR.
Nueva Ley Orgnica de Presupuesto
El artculo 14 del proyecto de Ley Orgnica de Presupuesto
presenta el marco legal para instrumentar la GpR al crear
como herramienta, la fgura de los contratos por resultados
y desempeo. Estos podrn ser celebrados por el Secretario
Tcnico de la Presidencia (futuro Secretario de Planifca-
cin y Desarrollo) y el Secretario de Estado de Finanzas
(futuro Secretario de Hacienda) con la mxima autoridad de
cada organismo y con el Secretario de Estado a la cual dicho
organismo est adscrito.
Secretara de Estado de Planificacin y Desarrollo
En el proyecto de Ley de Creacin de la Secretara de Pla-
nifcacin y Desarrollo se contemplan las siguientes atribu-
ciones en aspectos vinculados con la gestin para resulta-
dos. A la Direccin General de Desarrollo Econmico y
Social, dependiente de la Subsecretara de Planifcacin, se
le asigna la responsabilidad de defnir los indicadores de re-
sultados e impactos que deben incluirse en los contratos
por desempeo. Al Instituto de Administraciones Pblicas
organismo desconcentrado dependiente del Secretario de
Estado de Planifcacin y Desarrollo se le atribuye la res-
ponsabilidad de participar en la formulacin de convenios
de desempeo que deben suscribirse entre el Secretario de
Estado de Planifcacin y Desarrollo y el Secretario de Es-
tado de Hacienda y los organismos sujetos a la evaluacin
de sus resultados.
Rgimen de servicio civil y carrera administrativa
Por ltimo, el gobierno ha elaborado un proyecto de ley que
reemplaza al actual rgimen de servicio civil y carrera admi-
nistrativa, e introduce algunas referencias sobre mediciones
de desempeo. Estas referencias deben ser revisadas en el
99
marco de la introduccin de incentivos al personal, ya que
es un mecanismo necesario en el marco de la GpR.
Sntesis
En resumen, la Repblica Dominicana posee hoy valiosas
herramientas para el desarrollo de una gestin para resul-
tados en el interior del gobierno y contar a la brevedad
con un moderno marco jurdico. Aunque no todas las he-
rramientas se encuentran plenamente operativas, constitu-
yen la materializacin de un esfuerzo muy grande, tanto por
parte de los sucesivos gobiernos, como de las instituciones
de desarrollo que han decidido colaborar en este empeo.
101
A
L INICIAR EL PERODO PRESIDEN-
cial actual, el seor Presidente de Guate-
mala, Oscar Berger Perdomo, no cuenta
con una herramienta que le permita dar
seguimiento a sus principales acciones de
gobierno, por lo que solicita a la Secretara General de Pla-
nifcacin y Programacin de la Presidencia (SeGePlan) que
le provea dicha herramienta. Por este motivo, la licencia-
da Mara Concepcin Castro Mazariegos, Subsecretaria de
Polticas Globales y Sectoriales, inicia la bsqueda de una
solucin apropiada para el pas. Se recibieron varias ofer-
tas, todas ellas visualmente muy atractivas y con diversidad
de opciones, pero con dos inconvenientes importantes: la
gran mayora de estas herramientas estaba diseadas para
ser utilizadas por el sector privado y no para un gobierno
y, adems, no reuna el requisito indispensable de estar im-
plementada exitosamente en algn pas de Amrica Latina.
Finalmente, se recibi el proyecto Fortalecimiento de las
Capacidades de Gestin Gubernamental para la Goberna-
bilidad Democrtica del PNUD con sede en Asuncin (Pa-
raguay), que cuenta con varios proyectos exitosos en Chile,
Colombia y Brasil, entre otros.
El Sistema de Metas de Gobierno (SiGob) permite re-
gistrar, gestionar y hacer seguimiento de los principales
compromisos de gobierno a travs de dos subsistemas
denominados Mdulo de informacin y anlisis (MIAS) y
Mdulo de programas-calendario (ProCales). En los MIAS,
se inscriben las metas de gobierno, incluyendo informacin
sobre el nombre de la meta, los indicadores que permiten
registrar su avance, la estrategia que permitir alcanzarla y
los datos generales de un gerente de meta, que es el respon-
sable de gestionarla. En los ProCales, se registran los pasos
crticos de gestin que el gerente de meta identifca. Su fun-
cin principal es afrontar los problemas proactivamente.
SeGePlan implementa la unidad denominada SiGob con
tres integrantes: un coordinador general, un responsable me-
todolgico y un responsable informtico. Para que puedan
cumplir sus funciones, se capacita a estas personas en dos
fases. La primera en Asuncin, donde se aprende la meto-
dologa del SiGob y las principales caractersticas informti-
cas. La segunda parte se realiza en la ciudad de Guatemala.
En esta etapa, se orienta la capacitacin a casos concretos
del pas y se instala el software informtico. Al fnalizar el
proceso de capacitacin, se eligen cinco instituciones que
conformarn el plan piloto de implementacin: Secretara
de Obras Sociales de la Esposa del Presidente, Ministerio
de Educacin, Ministerio de Salud, Instituto Nacional de
Bosques y el Fondo Guatemalteco para la Vivienda.
La metodologa que acompaa al SiGob obliga a que
todos los procesos de programacin, gestin y evaluacin
de la accin gubernamental se realicen por objetivos y me-
tas, es decir, por resultados. Esto requiere una planifcacin
operativa y fnanciera de buena calidad por parte de los eje-
cutores, lo que es una debilidad en las actuales instituciones.
Otra particularidad del SiGob es que da soporte operacio-
nal a las mltiples interacciones institucionales que se esta-
blecen con relacin a un objetivo especfco. Eso permite
una optimizacin importante de los recursos e identifca la
duplicidad de esfuerzos. Esto se debe a que en cada institu-
cin se nombra un coordinador institucional y gerentes de
Guatemala: Desafos en M&E
Danilo Alexis Mazariegos
Secretara General de Planifcacin de la Presidencia Repblica de
Guatemala
102
meta, con lo que se crea una red de funcionarios pblicos
que se comunican activamente a travs del SiGob.
Como resultado de plan piloto, pueden apreciarse dos
situaciones relevantes: i) el poco conocimiento que tienen
las instituciones sobre planifcacin orientada a resultados
y ii) que las instituciones grandes tienen mayor difcultad
para defnir y planifcar metas que las pequeas, lo que se
explica porque cuanto ms grande es el aparato burocrti-
co, las responsabilidades se diluyen entre un mayor nmero
de funcionarios intervinientes. Inicialmente, los gerentes
de metas se oponen pasivamente al cambio, pero confor-
me ven la conveniencia de uso del sistema esta resistencia
desaparece.
Una vez fnalizado el plan piloto, se ampla a 30 la can-
tidad de instituciones que sern incluidas en el SiGob, por
lo que actualmente se cuenta con una red de 130 gerentes
de meta, 139 metas registradas en el sistema y ms de 250
indicadores.
Actualmente, el SiGob presenta varios desafos que de-
ben afrontarse. Algunos de ellos fueron identifcados du-
rante el proceso de implementacin y otros que permitirn
consolidar el mismo.
Elaborar presupuestos orientados a resultados es un
desafo importante y complicado, ya que el sistema gua-
temalteco no est implementado de esta manera. Durante
el proceso de planifcacin, a los gerentes de meta se les
difculta cuantifcar el valor de sus metas, lo que provoca
ajustes durante el proceso de seguimiento de las mismas.
Adicionalmente, si se logra cuantifcar las metas de forma
certera, el SiGob es una valiosa herramienta de negociacin,
ya que si es necesario reducir el presupuesto de alguna meta,
el gerente puede indicar de qu se trata y cunto lo que se
deja de hacer como resultado de esa reduccin.
Capacitar a las unidades de planifcacin de las institu-
ciones del Estado en el tema de gestin para resultados es
otro desafo, dado que actualmente se instruye nicamente
a los gerentes de meta.
Por otra parte, el SiGob incluye nicamente metas selec-
cionadas por el Presidente de la Nacin, es decir, no com-
prende todo el quehacer del gobierno. Como consecuencia,
en una misma institucin hay quienes planifcan de manera
tradicional mientras que otros lo hacen segn lo aprendido
en la metodologa del SiGob. Esto representa un problema
al momento de incorporar nuevas metas en una institucin,
puesto que el gerente de meta debe someterse a todo el
proceso de aprendizaje, con lo que se retarda su implemen-
tacin.
Existe una marcada tendencia a contar con un nmero
muy amplio de indicadores por meta inscrita, y a mezclar
indicadores de resultados con indicadores de procesos, eva-
luacin, etctera. Al ser el SiGob un sistema por resultados,
la calidad de los indicadores debe ser alta. Por eso, SeGePlan
implementar talleres sobre la construccin de indicadores.
Si se considera que los profesionales que deben ser capaci-
tados provienen de ramas variadas mdicos, agrnomos,
ingenieros, etctera se propone un enfoque muy prctico
y funcional, para evitar largos debates sobre la clasifcacin
de uno u otro indicador.
El sistema SiGob actual, como herramienta informtica,
es dbil en relacin con la generacin de reportes, ya que
no provee todas las facilidades necesarias para la creacin
de informes. Para hacerlo, se requiere de un especialista que
a travs de una conexin con la base de datos disee los re-
portes requeridos. Por eso, para subsanar este inconvenien-
te, se disear un nuevo mdulo de reportes, que permita
crear informes dinmicos, con lo cual cada usuario fnal del
sistema tendr acceso a los datos y disear los reportes
acorde a sus necesidades, de forma rpida, sencilla y sin te-
ner que ser un experto en informtica.
Otro desafo pendiente es la utilizacin continua del Si-
Gob durante el desarrollo de las reuniones del gabinete de
gobierno. Esto implica un monitoreo constante del avance
de las metas, adems de ser un ambiente propicio para la
toma de decisiones. De aplicarse en este contexto, los Mi-
nistros de Estado podrn aprovechar la oportunidad de ex-
poner sus avances y difcultades, por lo que estas reuniones
sern altamente efectivas.
La administracin del Presidente Oscar Berger concluye
en enero del 2008, pero SeGePlan tiene planifcado que el
SiGob
1
trascienda el presente gobierno. Para eso, se dar a
conocer el funcionamiento del sistema a las ONG, la ciuda-
dana y los medios de comunicacin, de tal manera que su
uso continuo no permita que sea substituido o simplemente
abandonado.
1 Se puede consultar la pgina del SiGob en http://sigob.segeplan.gob.gt
103
Miriam Montenegro
Coordinadora de Investigacin de la Unidad de Apoyo Tcnico de la Secretara
de la Presidencia de Honduras
L
A ESTRATEGIA PARA LA REDUCCIN
de la Pobreza (ERP) es el instrumento de in-
tegracin de la poltica social a nivel nacio-
nal. En trminos de M&E, se han logrado
avances signifcativos luego de tres aos de
implementacin de la ERP. La actual administracin, por su
parte, pretende imprimir un protagonismo ms amplio a los
SM&E, para lo cual propone implementar una administra-
cin por resultados (ApR) utilizando como instrumento los
actuales sistemas de informacin de monitoreo y gestin.
El camino hacia una ApR implica evolucionar los siste-
mas desde el aislamiento hacia la integracin, convirtiendo
el SM&E en un componente prioritario y no operativo de
la ERP. Para ello se est diseando un instrumento para la
rendicin de cuentas que se consolida en el sistema de GpR
administrado directamente por la Presidencia de la Rep-
blica.
Una condicin fundamental para consolidar este sistema
es el desarrollo de un mapa estratgico de la ERP, en donde
se integren los sistemas existentes, y que permita en el me-
diano plazo formular PpR.
Por qu una administracin por resultados?
La ApR es necesaria para articular todos los instrumentos
de seguimiento que se utilizan en los diferentes ciclos de
la poltica pblica: planifcacin, presupuesto, ejecucin y
seguimiento y evaluacin.
Entre los instrumentos de seguimiento utilizados en el
pas se encuentran:
Planifcacin: ERP, sistema de metas presidenciales,
planes estratgicos sectoriales, planes estratgicos
de desarrollo municipal, planes operativos anuales.
Presupuesto: Ley General de Presupuesto, presu-
puesto plurianual.
Ejecucin: sistemas de monitoreo y evaluacin de
los programas y proyectos.
Seguimiento y evaluacin: sistemas de monitoreo y
evaluacin y evaluaciones de impacto
Existen diferentes SM&E en Honduras, entre los cuales
se destacan el Sistema de Informacin de la ERP (SIERP),
el Sistema de Metas Institucionales (gerencia por resultado),
el Sistema de Inversin Pblica (SisPu) y el Sistema Integra-
do de Administracin Financiera (SIAFi). Todos ellos dan
seguimiento a indicadores de todo tipo y se observa una
tendencia a monitorear indicadores de proceso, producto
y resultados contrastados con indicadores de impacto. Por
ejemplo, el SIAFi se limita al seguimiento del fujo de recur-
sos fnancieros mientras que el SisPu monitorea el avance
fsico de la inversin pblica. A su vez, el SIERP sistematiza
indicadores de impacto, logro, productos y servicios y el
Sistema de Metas Institucionales monitorea la gestin pre-
sidencial a nivel ministerial (grfco 21).
Integracin de instrumentos y SM&E
Los instrumentos de SM&E que estn articulados en la
actualidad son los de los ciclos de ejecucin, seguimiento
y evaluacin y planifcacin. En el mediano y largo plazo,
Honduras deber articular los instrumentos de planifca-
cin y presupuesto.
i)
ii)
iii)
iv)
Avances en el monitoreo y evaluacin en Honduras
101
Actualmente, el pas cuenta con una ERP instrumento
de planifcacin de largo plazo (2001-2015), planes estra-
tgicos sectoriales, y un plan de gobierno 2006-2009. Estos
plantean los objetivos, estrategias y metas que, junto con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo incluido en el Progra-
ma Financiero, priorizan de manera programtica el gasto.
En el largo plazo, el pas debe caminar hacia una articula-
cin del ciclo de planifcacin y presupuesto vinculando la
priorizacin del gasto con la defnicin de metas, la Ley de
presupuesto y los Planes Operativos Anuales (POA) a nivel
nacional y subnacional para lograr llevar adelante la iniciati-
va de presupuestos participativos (grfco 22).
Un primer ejercicio que se est desarrollando en el pas
es el mapa estratgico de la ERP que incluye el monitoreo
y la evaluacin de impacto desde una perspectiva amplia.
Este instrumento controla los indicadores de recursos, ac-
tividades, productos y servicios, que se consideran que dan
seguimiento a la gestin de la poltica pblica. Tambin eva-
la indicadores de logro e impacto, con los cuales se planea
conformar un sistema nacional de evaluacin de impacto de
la poltica pblica.
GRFICO 21
Sistemas de monitoreo y evaluacin
GRFICO 22
Integracin de instrumentos y SM&E
105
AVANCES EN EL MONITOREO Y EVALUACIN EN HONDURAS
Los desafos de los SM&E
Luego de analizar los avances en los SM&E del pas durante
los ltimos tres aos, puede decirse que todava quedan al-
gunos retos pendientes, entre los cuales se destacan:
Cerrar la brecha de seguimiento entre insumos y
productos, resultados e impactos.
Mantener el compromiso de gobierno adquirido
para fortalecer el SIERP, el SIAFi y las metas insti-
tucionales en el corto, mediano y largo plazo.
Vincular los sistemas existentes en el marco del
mapa estratgico. Tambin consolidar un modelo
de planifcacin y gestin.
Utilizar la ApR para planifcar, presupuestar y eva-
luar.
Consolidar el instrumento de evaluacin de la ges-
tin del gobierno (transparencia y rendicin de
cuentas)
Fortalecer las Unidades de Planifcacin y Evalua-
cin de la Gestin de los Ministerios (UPEG), es-
tablecer formalmente la red de informacin para
actualizar los sistemas peridicamente.
Desagregar informacin a nivel territorial.
Incorporar elementos ampliamente participativos.
Evaluar experiencias regionales y coordinar la incor-
poracin de elementos de xito.
El Sistema de Informacin de la ERP
El SIERP es una red humana de generacin de informacin
y de ideas para mejorar la forma de ejecutar la Estrategia
para la Reduccin de la Pobreza.
Se trata de un instrumento gerencial que permite el y
monitoreo de programas, proyectos, medidas de poltica e
indicadores de la ERP, as como las lneas principales de
accin del gobierno
Objetivo general
El objetivo general de este sistema es proveer en forma
transparente a los gestores de polticas y al pblico infor-
macin actualizada sobre los avances en la implementacin
de la ERP y las lneas principales de accin del gobierno.
A su vez presenta tres objetivos especfcos:
Monitorear los indicadores de impacto y de segui-
miento planteados en la ERP.
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)
viii)
ix)
i)
Consolidar la informacin que garantiza un segui-
miento fsico y fnanciero de los programas y pro-
yectos de la ERP.
Garantizar la transparencia en los mecanismos de
diseminacin y consulta de la ERP.
Actores claves del SIERP
El SIERP es administrado por la Unidad de Apoyo Tcni-
co (UnAT) de la Secretara de la Presidencia, para proveer
informacin sobre la gestin y el impacto de las polticas,
programas y proyectos de la ERP. Las unidades guberna-
mentales, de cooperacin y de la sociedad civil tienen acce-
so a la informacin y pueden contribuir al mejoramiento del
sistema (grfco 23).
Funcionamiento del SIERP
El SIERP provee a instituciones y unidades ejecutoras de:
Un espacio gerencial para el monitoreo y seguimien-
to estratgico de sus intervenciones.
Una herramienta para la planifcacin y la formula-
cin de PpR.
Un espacio de rendicin de cuentas a la sociedad
civil, organismos de cooperacin y sociedad en ge-
neral.
Un marco referencial de los lineamientos de poltica
y estrategias sectoriales.
El SIERP fortalece las capacidades tcnicas de las insti-
tuciones y unidades ejecutoras a travs de talleres de capa-
citacin y de la participacin en estudios y evaluaciones de
impacto. Adicionalmente, el SIERP refuerza las capacidades
informticas, mediante equipamiento, de las instituciones y
unidades ejecutoras de programas y proyectos (grfco 24).
Componentes bsicos del SIERP
Monitoreo:
Metas de la ERP: indicadores globales, intermedios
y otra informacin disponible a nivel territorial.
Presupuesto ERP (programas y proyectos).
Medidas de poltica.
Investigacin y evaluacin:
Anlisis de Impacto Social y Pobreza (PSIA por sus
siglas en ingls).
Evaluaciones de impacto.
ii)
iii)
i)
ii)
iii)
iv)
i)
ii)
iii)
i)
ii)
10
Socializacin de la informacin:
ERP popular.
Informes de avance.
Evaluaciones externas.
i)
ii)
iii)
GRFICO 23
Participantes en el SIERP
GRFICO 24
Ejemplo de funcionamiento del SIERP
Actas del Consejo Consultivo de la ERP (CCERP),
documentos sectoriales, compromisos de pas, entre
otros
iv)
SPTIMA SESIN:
El rol de las contraloras en el M&E
109
Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa
Secretaria de Fiscalizacin y Evaluacin de Programas de Gobierno del
Tribunal de Cuentas de la Unin,
Brasil
E
L CONTROL DE LA ADMINISTRA-
cin pblica brasilea a nivel federal se
realiza mediante un mecanismo de control
externo ejercido por el Congreso Nacional
con la ayuda del Tribunal de Cuentas de la
Unin (TCU), as como por un sistema de control interno
que posee cada poder. La entidad responsable del control
interno del poder ejecutivo es la Contralora General de la
Nacin. En cuanto al Poder Judicial y al Poder Legislativo,
cada uno de sus rganos cuenta con una secretara de con-
trol interno encargada de fscalizar la gestin de los recursos
pblicos asignados por sus rganos respectivos.
El Tribunal de Cuentas de la Nacin (TCN) se ocupa del
control externo de la administracin pblica y de la gestin
de los recursos pblicos federales con vistas a asegurar su
aplicacin efectiva y constante en benefcio de la sociedad.
Estn sujetos a fscalizacin por parte del Tribunal to-
dos aquellos actores que tienen a su cargo dinero, bienes y
valores pblicos, as como aquellos que llegasen a ocasionar
prdidas, extravos o cualquier otra irregularidad que resulte
perjudicial para el erario pblico.
Para ejercer este control, la Constitucin Federal de
1988, en su Artculo 71, Inciso IV, dispone que compete al
TCN realizar inspecciones y auditoras de ndole contable,
fnanciera, presupuestaria, operacional y patrimonial en las
unidades administrativas de los Poderes Legislativo, Eje-
1 Tribunal da Contas da Unio.
cutivo y Judicial, as como tambin en las unidades de la
administracin directa e indirecta, incluidas las fundaciones
y sociedades creadas y mantenidas por el poder pblico fe-
deral.
La auditora es el instrumento de fscalizacin que el Tri-
bunal utiliza para:
Constatar la legalidad y legitimidad de los actos de
gestin realizados por los responsables bajo su ju-
risdiccin, tanto en el aspecto contable como en el
fnanciero, presupuestario y patrimonial;
Evaluar el desempeo de los rganos y entidades
bajo su jurisdiccin, as como los sistemas, progra-
mas, proyectos y actividades gubernamentales en
trminos de economa, efciencia y efcacia de los
actos realizados; y
Asistir en la evaluacin del desempeo del personal
sujeto a fscalizacin.
El tipo de fscalizacin aplicada para juzgar el desem-
peo se denomina Auditora de Naturaleza Operacional
(ANOp). Esta consiste en evaluar sistemticamente tanto
los programas, proyectos y actividades gubernamentales,
como los organismos y entidades que se encuentran bajo
la jurisdiccin del TCN, en lo que respecta a su gestin o al
impacto que genera su accionar en trminos de economa,
efciencia, capacidad y efectividad.
Auditora de desempeo y evaluacin de programas
en las Entidades de Fiscalizacin Superior (EFS)
Segn las directrices proporcionadas por la Organizacin
Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(IntOSAI por sus siglas en ingls), se entiende por auditora
de desempeo o de gestin la evaluacin de los programas y
i)
ii)
iii)
Control y evaluacin de programas
gubernamentales en Brasil
110
organizaciones gubernamentales en cuanto a su economa,
efciencia y efcacia (2003). La revisin de dichos parme-
tros se realiza mediante la formulacin de preguntas acerca
de si, por ejemplo, la utilizacin de los insumos correspon-
de efectivamente al uso ms econmico de los recursos p-
blicos, si se dispone de los mejores servicios en relacin
con los recursos disponibles, o si los objetivos de la poltica
estn siendo alcanzados y si los resultados observados son
consecuencia de la aplicacin de dicha poltica.
Esta modalidad de auditora centra su atencin en el des-
empeo en desmedro de los valores realizados y contables.
Segn la IntOSAI, en algunos pases las evaluaciones de
programa se realizan al igual que ciertas modalidades de la
auditora de desempeo, con el objeto de examinar el des-
empeo de los programas y las alternativas para mejorar sus
resultados.
La evaluacin es una herramienta de apoyo en la toma
de decisiones tanto para el gestor como para el mundo po-
ltico y responde al principio democrtico de la rendicin
de cuentas. El control externo de la administracin se en-
carga de garantizar la autenticidad de la informacin ob-
tenida mediante las evaluaciones de los gestores y, en caso
necesario, de entregar datos sobre el desempeo. De esta
forma, pretende realizar un aporte a la responsabilidad de
los gestores pblicos por el desempeo alcanzado.
Auditoras de desempeo en el rea del TCN
En el contexto del TCN, se emplea el trmino Auditora de
Naturaleza Operacional para referirse a la auditora de desem-
peo. Se trata de un proceso basado en criterios fundamen-
tados de recoleccin y anlisis sistemtico de datos relacio-
nados con las caractersticas, procesos y resultados de un
programa, actividad u organizacin. Su objetivo es prestar
ayuda a los mecanismos responsables del desempeo y con-
tribuir al perfeccionamiento de la gestin pblica.
La responsabilidad por el desempeo es una de las di-
mensiones del paradigma de accountability, pues se relaciona
con la nocin de gobernabilidad, la capacidad del gobierno
de responder a las demandas de la sociedad, la transparencia
del desempeo del poder pblico y la responsabilidad que
cabe a los agentes polticos y los administradores pblicos
por sus actos. Trasciende de esta manera el concepto de
rendicin de cuentas tradicional.
El control externo tiene la misin de asegurar la accounta-
bility, ya sea en relacin con la legalidad/conformidad como
con el resultado/desempeo. De esta forma, la ANOp se
constituye en uno de los instrumentos a ser utilizados en la
construccin de mecanismos que posibiliten la responsabi-
lidad de los gestores pblicos por su desempeo.
Otro de los objetivos esperados es contribuir a mejorar
la gestin mediante la realizacin de una ANOp, la cual se
ejecuta a travs de la formulacin de recomendaciones para
el perfeccionamiento.
Modalidades de la ANOp
La ANOp incluye dos modalidades: la auditora de desem-
peo operacional y la evaluacin de programas.
La auditora de desempeo operacional se centra en or-
ganismos y entidades y busca evaluar en qu medida esas
instituciones estn operando de manera econmica, efcien-
te y efcaz. Asimismo, analiza el cumplimiento de las metas
previstas y los instrumentos legales aplicables a una buena
gestin que se relacionan con la adquisicin, proteccin y
utilizacin de los recursos pblicos. Tambin examina asun-
tos normativos, es decir, compara el desempeo actual, tan-
to en sus aspectos cualitativos como cuantitativos, con los
que han sido defnidos en normas, patrones o metas.
La evaluacin de programas se enfoca en las acciones y
programas de gobierno desde el punto de vista del presu-
puesto pblico. En otras palabras, el programa se convierte
en el elemento organizador del accionar del gobierno, que
articula un conjunto de acciones que se conjugan para la
consecucin de un objetivo comn preestablecido, medido
a travs de indicadores establecidos en el Plan, con vistas a
solucionar un problema o atender a una determinada nece-
sidad o demanda de la sociedad.
Las evaluaciones de programas examinan cuestiones re-
feridas a la evaluacin, es decir, buscan establecer en qu
medida la intervencin gubernamental, mediante la imple-
mentacin de un determinado programa, contribuye a la
solucin de un problema relacionado con el mismo.
Entre los objetivos de una evaluacin se encuentra contri-
buir al perfeccionamiento de la accin gubernamental. Esto
puede requerir la implementacin de aquellas recomenda-
ciones que busquen reducir costos, utilizar los insumos de
manera ms adecuada, perfeccionar los procesos para una
mejor llegada al grupo objetivo, ayudar a que quienes tienen
a su cargo la implementacin adquieran nuevas habilidades,
instituir medidas de control para prevenir fraudes, extender
el uso de buenas prcticas y una serie de otras tcnicas. La
atencin se centra en el desempeo del programa as como
en su efciencia operacional.
111
CONTROL Y EVALUACIN DE PROGRAMAS GUBERNAMENTALES EN BRASIL
Uno de los aspectos evaluados es el grado de xito del
programa para mejorar la realidad social sobre la cual acta.
Para hacerlo, casi siempre es necesario aislar el efecto del
programa sobre la sociedad y comparar su efectividad con
otras alternativas posibles. En este caso el nfasis est en la
efectividad del programa. Desde esta perspectiva, la evalua-
cin obedece principalmente al principio de rendicin de
cuentas y a la toma de decisin poltica.
Otro de los objetivos de la evaluacin consiste en asegu-
rar la responsabilidad por desempeo, ms especfcamen-
te, la rendicin de cuentas mediante la fscalizacin social
y parlamentaria de los resultados de la accin estatal. De
hecho, ni el Parlamento ni el conjunto de la sociedad civil
disponen de informacin sufciente y fdedigna que permi-
ta ejercer un control efectivo sobre el accionar del Poder
Ejecutivo.
Cabe destacar que, a partir de las normas defnidas en
el Decreto N. 2829/1998 para la elaboracin del Plan Plu-
rianual 2000-2003, se introdujo en el mbito de la admi-
nistracin pblica brasilea un nuevo modelo de gestin
gubernamental. Este integra las funciones de planifcacin
y presupuesto y se estructura en torno a programas orienta-
dos a resultados, con metas e indicadores defnidos, lo que
posibilita una mayor transparencia en la asignacin de los
recursos pblicos.
En este nuevo contexto, la asignacin de los recursos
pblicos deja de estar dirigida por la naturaleza del gasto
y se enfoca hacia el resultado de la accin gubernamental.
La aplicacin regular y efectiva de los recursos pblicos se
encuentra, por lo tanto, directamente relacionada con los
elementos que defnen la calidad del gasto pblico: disci-
plina fscal, efciencia en la operacin y asignacin de los
recursos.
Ciclo de actividades de la ANOp
El ciclo completo de la auditora de naturaleza operacional
incluye las etapas de seleccin, planifcacin, ejecucin, an-
lisis, elaboracin de informe, comentarios del gestor, apre-
ciacin por parte del TCN, divulgacin y monitoreo.
La seleccin de las auditoras constituye la primera etapa
del proceso, a partir de la cual se defnen los programas y/o
las unidades que sern evaluados. En esta fase se examinan
las prioridades del gobierno, la relevancia de las acciones
tendientes a reducir los problemas de la sociedad, la dis-
ponibilidad de los recursos involucrados y el riesgo de que
no se alcancen los resultados esperados. Esta informacin
recibe un puntaje en una matriz de riesgos, de acuerdo con
los atributos defnidos para los criterios: relevancia, disponi-
bilidad y riesgo, a fn de obtener una clasifcacin en orden
decreciente. Los programas con los mejores puntajes son
los indicados para elaborar estudios de viabilidad.
Estos estudios permiten determinar la oportunidad y
la modalidad de fscalizacin ms adecuada para realizar la
auditora, considerando los problemas potenciales que pu-
dieran comprometer el desempeo.
Durante la fase de planifcacin se defne tanto el ob-
jetivo de la auditora como los procedimientos que sern
utilizados para recolectar datos. En esta etapa se elabora el
proyecto de auditora que se presenta como una matriz de
planifcacin.
Para ello se aplican las tcnicas de diagnstico de pro-
blemas a fn de identifcar las principales difcultades que
pudieran comprometer el desempeo del programa/uni-
dad. El problema constituye el objetivo de la auditora y
su estudio se llevar a cabo a partir de materias que buscan
averiguar el resultado de las acciones implementadas. Estas
materias relacionan el problema con las dimensiones exami-
nadas en los trabajos de esa naturaleza, es decir: economa,
efciencia, efcacia, efectividad y equidad.
Para cada tema de la auditora, la matriz de planifcacin
defne la informacin que se requiere analizar, dnde ser
obtenida su fuente, la estrategia metodolgica utilizada
para recolectar y analizar los datos, las limitaciones que pue-
de haber y los potenciales resultados, que es lo que el anli-
sis permitir concluir.
Durante la fase de ejecucin, el equipo auditor realiza
los trabajos de campo y las investigaciones necesarias para
recolectar datos por medio de entrevistas, cuestionarios, ob-
servacin directa, grupos focales, consulta de documentos
y bases de datos.
Una vez concluidos los trabajos de campo, el equipo
procede a la elaboracin de la matriz de resultados que pre-
senta la sntesis de los resultados obtenidos.
Cabe destacar que tanto la matriz de planifcacin como
la de resultados se presentan y discuten en los paneles de
referencia organizados por el TCN. En ellos participan re-
presentantes de grupos de inters como responsables del
control interno, sociedad civil, crculos acadmicos y con-
sultoras legislativas del Congreso. En estos casos, se busca
verifcar la coherencia de la propuesta de auditora, as como
la relevancia y adecuacin de las conclusiones (resultados)
y las recomendaciones propuestas. Las sugerencias de los
112
participantes se incorporan a la versin fnal de las matrices
respectivas y se someten a la consideracin de los gestores
de programas.
Una vez concluido el anlisis de datos, se elabora un in-
forme preliminar que ser enviado al gestor pblico para
que este emita comentarios al respecto. Luego de ser revisa-
do por el Tribunal, se da amplia publicidad al informe fnal
con vistas a promover el control social sobre la actuacin
gubernamental.
La etapa de divulgacin del informe tiene la fnalidad de
ampliar el conocimiento de la sociedad acerca de los resul-
tados de las acciones estatales evaluadas. Se contribuye de
esta forma a efectivizar el sistema de control mediante la
movilizacin de la comunidad para fscalizar y apreciar los
objetivos, la implementacin y los resultados de las polticas
pblicas.
En aras de asegurar que las recomendaciones emana-
das del TCN sean implementadas, se procede a monitorear
las recomendaciones durante un periodo promedio de dos
aos.
Resultados de las evaluaciones de programas
Con el fn de demostrar los resultados consolidados de las
evaluaciones de programas realizadas por el TCN, se ana-
lizaron 45 evaluaciones referentes al periodo 2000-2005,
sobre la base de la categorizacin de las recomendaciones
formuladas por el Tribunal. Esta informacin detallada a
continuacin fue extrada del Informe de las Cuentas del Go-
bierno de la Repblica respecto del ejercicio correspondiente
al ao 2005, bajo el informe del Ministro Valmir Campelo,
presentado durante la Sesin Extraordinaria del 1 de junio
de 2006.
De acuerdo con el anlisis efectuado, se estableci que
las principales limitaciones y defciencias se encuentran en
el rea de implementacin de los programas (45%). Por su
parte, los aspectos referentes a la concepcin (30%) y al
control (25%) se muestran igualmente relevantes, como se
puede apreciar en el grfco 25.
En cuanto a la concepcin de los programas, en 22 de
ellos ms del 30% de las rdenes se referan a medidas ten-
dientes a perfeccionar esa dimensin. La mayor parte de
GRFICO 25
Cuadro histrico de las recomendaciones efectuadas por el TCU en las evaluaciones de programas de gobierno
(2000-2005)
113
las recomendaciones, 39,1%, estuvo dirigida a mejorar los
instrumentos normativos y los ajustes de procedimientos
operacionales escasamente contemplados en el proceso de
planifcacin de las acciones (grfco 26).
Otro aspecto sobresaliente en cuanto a la concepcin
de los programas es la necesidad de adecuar la oferta de
bienes y servicios ofrecidos a la poblacin (27,9%), general-
mente mediante la incorporacin de servicios no previstos
o la necesidad de perfeccionar los conceptos que involu-
cran la construccin del programa. Adems, son relevantes
las recomendaciones que tienden a mejorar los criterios de
asignacin presupuestaria y de seleccin de benefciarios
(16,8%).
Se destaca, asimismo, el tema de la cobertura de los pro-
gramas. En los trabajos realizados se confrma cierta tem-
planza de las acciones gubernamentales en relacin con la
dimensin del problema por enfrentar. Por ejemplo, se pue-
de citar el Programa de Formacin y Califcacin de Profe-
sores, en el cual slo fueron benefciados 314 municipios
de los cerca de 5.000 elegibles en 2005, es decir 6,3%. En
trminos de red estatal, de las 27 unidades de la federacin
elegibles, la accin apenas consider a cuatro (14,8%).
Entre las restricciones identifcadas en el Informe de Eva-
luacin del PPA, ejercicio 2005, en los programas de las reas
de Salud, Educacin, Trabajo y Empleo se encontr escasa
capacidad de articulacin intra y multisectorial, as como
entre las instancias de gobierno, fujo fnanciero disconti-
nuo, carencia de profesionales califcados, defciencia de re-
cursos humanos, materiales y de infraestructura, y espacio
fsico insufciente. En base a las restricciones identifcadas
en programas orientados hacia reas prioritarias, como Sa-
lud y Educacin, es posible inferir las difcultades existentes
para implementar los programas gubernamentales.
El grfco 27 demuestra la concentracin de recomen-
daciones emanadas del TCU tendientes a implementar los
programas. Son conocidos los perjuicios ocasionados en la
atencin de la poblacin, que provienen de la falta de co-
ordinacin entre las polticas y la actuacin del gobierno,
rea que concentr 21,3% de las recomendaciones durante
el periodo analizado.
Mejorar la capacitacin de los equipos gerenciales (11,9%)
y perfeccionar la asistencia tcnica y el apoyo prestado por
los rganos federales a los equipos estatales y municipales
(12,4%) tienen la misma importancia en los informes de
auditora. Esto ltimo tambin se orienta a la califcacin,
al igual que las instrucciones dirigidas a la divulgacin de
informacin, especialmente a los equipos ejecutores (13,9%
del total de recomendaciones destinadas a mejorar los pro-
gramas). Destacan tambin las sugerencias para mejorar las
acciones educativas y sensibilizar al pblico-objetivo. Ade-
ms de las reas mencionadas, y en menor escala, se sugie-
ren mejoras dirigidas a la comunicacin y los instrumentos
de gestin internos, a la adecuacin de los fujos de bienes y
servicios disponibles para el benefciario, a la movilizacin
de los equipos en los estados y municipios, al acceso a la
GRFICO 26
Perfl de las recomendaciones del TCU tendientes a perfeccionar la concepcin de programas de gobierno
(2000-2005)
111
red de atencin y a la disponibilidad de recursos humanos y
materiales necesarios para administrar las acciones.
Tambin se sabe que una orden dirigida a la responsabi-
lidad social contempla no slo los objetivos y las priorida-
des del gobierno para el rea social, sino tambin los me-
dios necesarios para controlar la efciencia en la asignacin
y operacin de los recursos presupuestarios consignados
cada ao por la Ley de Presupuesto Anual (LOA por sus
siglas en portugus) para esos programas. En este sentido,
al formalizar los programas que constituyen estrategias para
alcanzar los objetivos debe asimismo preverse los instru-
mentos necesarios para tal fn.
Una asignacin de recursos efciente debe contemplar
tambin aquellas alteraciones promovidas a cuenta de cr-
ditos adicionales y decretos de limitacin de empeo. En
este punto, el recorte presupuestario anual decretado por el
Gobierno Federal ha retardado o incluso imposibilitado la
ejecucin programada de parte de los gastos discrecionales,
o no, legalmente obligatorios, previstos en la LOA.
En este punto no hay claridad respecto de aquellos pro-
gramas o acciones que se vern afectados por el recorte
presupuestario, puesto que la programacin presupuestaria
y fnanciera solamente se demuestra a nivel ministerial. La
falta de publicacin de la asignacin de recursos a las cuen-
tas por programa, difculta el accionar de las instituciones
de control externo en el proceso de fscalizacin de la eje-
cucin presupuestaria y tambin en la etapa de pago de las
obligaciones inscritas. Al mismo tiempo, priva a la sociedad
de una informacin necesaria y relevante para asegurar el
ejercicio adecuado del control social sobre la actuacin de
la administracin pblica.
Una cuestin relevante e intrnseca de la legislacin bra-
silea es el hecho que el presupuesto autoriza los gastos para
una determinada poltica, pero no obliga al ejecutivo a rea-
lizar gastos en dicha rea. En la prctica, el presupuesto no
es ms que una mera indicacin y, con frecuencia, los cortes
son efectuados en las reas sociales prioritarias. El cuadro
10 indica que de los 296 programas directos que integran la
LOA/2005 (sin contar los relativos a operaciones especiales
de pago a pensionados y jubilados del pas), 50 programas
(16,9%) presentaron una ejecucin presupuestaria menor al
50% de la dotacin asignada, es decir, R$1.540 millones en
recursos no fueron utilizados. Si se ampla la lnea de corte
a 70%, se observa que 102 programas (34,3%) mantuvieron
su ejecucin presupuestaria por debajo de ese nivel, lo que
se traduce en R$7.770 millones (51,8%) de los R$15 mil
millones autorizados para este tipo de programas.
GRFICO 27
Perfl de las recomendaciones del TCU tendientes a perfeccionar la implementacin de programas de gobierno
(2000-2005)
115
La falta de condiciones tcnicas, de sistemas y de regis-
tros de informacin conlleva uno de los principales efectos
de las prcticas de gestin histricas de la administracin
pblica, que se traduce en un verdadero obstculo al control
de los resultados del actuar pblico. La falta de datos nece-
sarios para evaluar el cumplimiento de metas y los efectos
que de eso se desprenden vuelve inviable un proceso de
rendicin de cuentas transparente y objetivo. En este sen-
tido, la administracin pblica registra diversas debilidades
que se mencionan frecuentemente en los informes de audi-
tora del TCU.
Del total de instrucciones dirigidas a la etapa de con-
trol y monitoreo de la actuacin pblica registrada en los
procesos de auditora de evaluacin de programas realiza-
dos durante el periodo 2000-2005, la mayora (43,4%) fue
canalizada a perfeccionar el sistema y los instrumentos de
M&E. En segundo lugar, se registra un elevado nmero de
recomendaciones orientadas a mejorar los controles admi-
nistrativos y operacionales (36,4%) necesarios para opti-
mizar la efciencia de gestin. Otro tema que preocupa a
este Tribunal es mejorar las instancias de control social. A
pesar del nfasis en el desempeo, el TCN ha formulado
recomendaciones orientadas a perfeccionar el sistema y los
instrumentos de rendicin de cuentas de los recursos apli-
cados as como la correccin de incoherencias durante la
ejecucin del programa o accin (grfco 28).
En general, las recomendaciones dirigidas al rea de mo-
nitoreo buscan implantar controles y registros de las acti-
vidades desarrolladas, revisar el sistema de los informes y
desarrollar y perfeccionar mtodos e indicadores de des-
empeo.
De acuerdo con lo indicado en la presentacin del Informe
Anual de Evaluacin del PPA (ejercicio 2005, ao base 2004),
a pesar de los avances logrados en aos recientes, el gobier-
no federal an no ha conseguido implantar una verdadera
cultura de evaluacin. Para tal efecto se necesita superar tres
desafos: i) fortalecer los sistemas de monitoreo con el fn
de generar informacin oportuna y confable respecto de
la ejecucin fsica y la evolucin de indicadores de los pro-
gramas; ii) instituir mecanismos de valorizacin y premiar a
los gerentes de programas y coordinadores de accin; y iii)
capacitar en la toma de evaluaciones a los equipos tcnicos
de todos los organismos y entidades federales.
Conclusiones
Uno de los objetivos estratgicos del TCN es contribuir a
mejorar la prestacin de los servicios pblicos y su su prin-
cipal directriz es fortalecer las acciones de control enfo-
cadas a optimizar el desempeo de la gestin pblica. El
instrumento mediante el cual se intenta cumplir con dicho
objetivo es la ANOp.
Tramos
% ejecucin
presupuestaria
Cantidad
de
programas
%
del
Total
Ley
+ Crditos 2005
(R$)
Liquidado
(R$)
Liquidado /
Ley + Crdi-
tos
0 a 10% 9 3,0% 708.995.173 21.826.165 3,1%
10 a 20% 7 2,4% 222.585.207 35.408.303 15,9%
20 a 30% 6 2,0% 646.779.547 180.083.225 27,8%
30 a 40% 12 4,0% 915.212.399 333.910.844 36,5%
40 a 50% 16 5,4% 2.151.809.631 968.612.568 45,0%
50 a 60% 24 8,1% 5.216.072.198 2.867.831.323 55,0%
60 a 70% 28 9,4% 5.137.713.980 3.367.071.932 65,5%
70 a 80% 50 16,9% 12.858.218.544 9.780.682.656 76,1%
80 a 90% 71 23,9% 45.172.959.594 38.558.555.159 85,4%
90 a 100% 73 24,9% 218.662.317.773 216.517.636.501 99,0%
Total 296 100,0% 291.692.664.046 272.631.618.676 94,2%
* Se excluyen las Operaciones Especiales y la Previsin de los Jubilados y Pensionados de la Unin.
Fuente: Sigplan/MPOG; Banco de Datos de Fiscalizacin de la Ejecucin Presupuestaria de la Unin/Cmara de Diputados.
CUADRO 10
Ejecucin presupuestaria de los programas directos
*
por tramo porcentual (ejercicio 2005)
11
En este sentido, los resultados de las auditoras revelan
que, a travs de las evaluaciones realizadas, no slo es posi-
ble identifcar defciencias operacionales en los procesos de
implementacin de los programas de gobierno, sino tam-
bin contribuir a su perfeccionamiento mediante el monito-
reo de las recomendaciones formuladas por el TCN.
Para realizar estos trabajos fue fundamental el desarrollo
de una metodologa adaptada a la realidad brasilea. Para
ello, el Tribunal cont con el apoyo del Gobierno Britnico,
a travs del Departamento para el Desarrollo Internacio-
nal (DFID por sus siglas en ingls), mediante el Proyecto
de Perfeccionamiento del Control Externo para Reducir las
Desigualdades Sociales (CERDS), que fnaliz en marzo del
presente ejercicio.
Gracias al Proyecto CERDS fue posible iniciar el de-
sarrollo metodolgico y divulgar las lecciones aprendidas
a los dems entes de control, tanto a nivel nacional como
subnacional. De esta manera, se contribuy a construir un
sistema de control compatible con un nuevo modelo de
gestin que se espera aplicar en el pas.
GRFICO 28
Perfl de las recomendaciones del TCU tendientes a perfeccionar los instrumentos de control estatal y social en
programas de gobierno (2000-2005)
OCTAVA SESIN:
Comentarios fnales
119
L
A INSTITUCIONALIZACIN DE LOS
SM&E en Amrica Latina puede contribuir
a modernizar la gestin pblica tradicional y
transformarla en una gestin ms orgnica-
mente preparada para afrontar los desafos
del desarrollo. Las prcticas de M&E cobran sentido para
el desarrollo cuando estn explcitamente relacionadas con
la aspiracin de crear una gestin pblica orientada hacia
resultados, aspiracin que, al mismo tiempo, fortalece los
mecanismos de rendicin de cuentas en el sector pblico,
modernizando y democratizando simultneamente la ges-
tin y mejorando la efectividad de las polticas pblicas.
En efecto, las ponencias y conversaciones generadas du-
rante este seminario sugieren que introducir los SM&E no
es simplemente un ejercicio tcnico. Se trata de un proceso
de carcter poltico y gerencial. Las tres dimensiones son
igualmente importantes para pensar el problema del M&E
en la gestin pblica. Tradicionalmente se le ha dado ma-
yor importancia a la dimensin tcnica. Sin embargo, las
discusiones muestran que los elementos polticos son de-
terminantes tanto para el diseo como para la implementa-
cin y el uso del M&E, cuando la aspiracin de quienes se
ocupan de lo pblico es consolidar la democracia y ponerla
al servicio del desarrollo. En el contexto de lo pblico, los
SM&E son parte de una economa poltica cuya naturaleza
afecta las decisiones tcnicas de los lderes, los expertos y
quienes mueven los procesos gerenciales necesarios para su
implementacin.
Sintetizar la riqueza de temas e ideas que se ha presen-
tado durante estos dos das es imposible. He utilizado la
lgica general de la estructura del seminario para identifcar
algunos elementos clave que surgieron en las discusiones,
los relacion con ideas del encuentro pasado para identifcar
reas relevantes para proyectar la discusin hacia el futuro y
ofrecer algunas refexiones a partir de mi familiaridad con el
tema. Los elementos puntuales que presento en esta sntesis
generan ms preguntas que respuestas y se ofrecen como
punto de partida para continuar el intercambio de ideas.
El punto de partida
Las presentaciones de Jaime Saavedra y Roberto Garca
Lpez, en la primera sesin del seminario, introducen los
SM&E como parte de una agenda ms amplia para mejorar
la efectividad de la gestin y las polticas pblicas y, por lo
tanto, para incidir en el desarrollo de la regin. Las ponen-
cias sugieren que la institucionalizacin del M&E es parte
de un proceso caracterizado por un cambio de paradigma
en la gestin pblica, dentro del cual la GpR surge como
elemento central. El nfasis en los resultados se entiende
como un medio para aumentar la efectividad de las accio-
nes gubernamentales, y por lo tanto, para incrementar el
bienestar social, reducir la pobreza y combatir la desigual-
dad. En este contexto se ubican las cuatro reas principales
de aplicacin de un SM&E mencionadas en la sesin, cuyo
peso relativo vara de pas en pas: la asignacin del gasto;
la planifcacin gubernamental; la gestin de programas y
prestacin de servicios pblicos; y la rendicin de cuentas
dentro y fuera de la administracin pblica.
Se enfatiza tambin que la institucionalizacin del M&E
est al servicio de la importante tarea de mejorar la efectivi-
Sntesis y reflexiones
Sonia Ospina Bozzi
Profesora Adjunta de Gestin Pblica, Universidad de Nueva York,
Estados Unidos
120
dad en el desarrollo. Por ello, el M&E se encuentra ntima-
mente relacionado con una estrategia que busca integrar la
cultura de la GpR en todas las etapas de la gestin. Se trata
de usar la informacin sobre el desempeo para mejorar la
toma de decisiones en el sector pblico, relacionando plani-
fcacin estratgica, programacin y ejecucin presupuesta-
ria, gestin de riesgos y M&E de los resultados.
En efecto, las sesiones de los dos das de trabajo eviden-
cian cmo este panorama ms amplio caracterizado por el
cambio de paradigma se refeja en la introduccin y uso de
instrumentos nuevos y en la creatividad para adaptar los
ya existentes. Las observaciones compartidas a lo largo del
seminario indican que a medida que se introducen nuevas
ideas e instrumentos, se empieza a notar en la regin un
proceso de difusin e intercambio de experiencias y una
refexin sobre las lecciones en los pases pioneros, a partir
de lo que se genera un aprendizaje que alimenta la prctica
a lo largo del tiempo.
El M&E en el nivel subnacional
Las presentaciones de Marcos Costa Holanda y Federico
Restrepo sobre los casos de Cear en Brasil y Medelln en
Colombia respectivamente, y los comentarios de los exper-
tos Fernando Rojas, Alan Carroll, Orlando Reos, Ivn Du-
que y Rodrigo Garca Verd introducen un tema novedoso
en la conversacin: la importancia de los procesos regio-
nales y locales de M&E. Este tpico se planteaba como un
reto en las discusiones del ao pasado y aunque se observan
avances interesantes en el campo, no se han realizado estu-
dios sistemticos que permitan obtener una visin comple-
ta, tal vez porque hasta ahora el inters se ha concentrado
en los procesos del nivel nacional. Sin embargo, en la prc-
tica, los servicios y bienes se consumen en las comunidades
y desde las jurisdicciones de los niveles subnacionales.
Las dos experiencias presentadas sugieren que la im-
plantacin exitosa de estos sistemas puede darse en el nivel
intermedio, provincial o estadual, como en Cear, y en el
nivel local, de ciudad, como en Medelln. Esta preocupa-
cin por el M&E llega a los niveles subnacionales despus
de que se han desarrollado esfuerzos nacionales y por lo
tanto se benefcia de los aprendizajes generados antes. Pero
al tiempo que surgen ofertas de ayuda desde lo nacional, los
sistemas subnacionales estn sujetos y responden de una
manera ms directa a las demandas de los ciudadanos y las
comunidades locales. Cmo bajar los procesos de M&E
a los niveles en donde se produce la accin en la prctica?
Esta pregunta es relevante para los procesos de descentra-
lizacin que se adelantan en la regin, y tambin debido a
la tensin entre lo central, lo regional y lo local tanto en el
contexto de los estados federales como en el de los estados
con gobierno central.
En el nivel subnacional parece predominar un nfasis en
el monitoreo sobre la evaluacin. Estos sistemas en general
parecen tener una mayor coherencia y confabilidad que los
que se dan a nivel nacional, pero los avances son limitados y
existen desafos relacionados con los estndares de calidad
y la necesidad de continuar desarrollando indicadores para
hacer seguimientos de los resultados y no solamente de las
actividades y procesos.
La primera gran leccin que surge de los casos de Cea-
r en Brasil y Medelln en Colombia, es que en los niveles
regionales la relacin entre los ciudadanos y los agentes del
Estado es ms directa y, por lo tanto, la dinmica de los
procesos de implantacin de M&E conllevan mayor nivel
de interlocucin. Se constata un claro inters por parte de
los ciudadanos de las comunidades locales por demandar
cuentas y una preocupacin real de responder a estas soli-
citudes por parte de los administradores pblicos. Esto es
ms difcil de observar en el nivel nacional, a pesar de que
un objetivo explcito de estos sistemas es rendir cuentas a la
sociedad civil. Dado que en el nivel nacional el ciudadano
parece ser el actor ausente a pesar de su importancia en el
discurso, las experiencias de los niveles subnacionales ofre-
cen nuevas oportunidades de aprendizaje.
La interaccin ms directa entre el ciudadano y los ges-
tores pblicos, sin embargo, provoca una nueva tensin.
Como lo mencion Fernando Rojas, el ciudadano est in-
teresado en mejorar la calidad de vida como una aspiracin
puntual, puesto que este es el problema que padece en car-
ne propia. Pero existe una brecha entre las expectativas de
los ciudadanos frente a las metas del desarrollo formuladas
como punto de referencia en los sistemas que son, al fn y
al cabo, las que se buscan realizar a travs de los programas
y acciones gubernamentales y las actividades y programas
que el gobierno subnacional puede medir y sobre los cuales
puede rendir cuentas. En otras palabras, es difcil identifcar
cmo los programas gubernamentales del nivel subnacional
contribuyen a alcanzar las metas del desarrollo.
Los indicadores de impacto basados, por ejemplo, en
ICV, como ocurre en el caso de Medelln, son tan sensibles
a los cambios macroeconmicos o incluso globales, que
por lo tanto, no refejan el desempeo bueno, regular o
121
SNTESIS Y REFLEXIONES
malo de los polticos y administradores pblicos que uti-
lizan el indicador como parte de su SM&E. Es imposible
establecer una relacin causal entre la administracin de los
programas pblicos a nivel local y regional, y los cambios
que se documentan con estos indicadores. Por eso, las de-
mandas ciudadanas por el cumplimiento de estas metas y lo
que realmente un gobierno puede lograr en un determinado
momento no coinciden. Entonces, el mayor protagonismo
de los ciudadanos genera una tensin que puede entorpecer
los procesos de efectividad que se quieren promover con la
creacin de los SM&E al servicio de una GpR. Esta tensin
merece mayor anlisis y es un tema que debera ser conside-
rado para el prximo encuentro de la red.
Una segunda leccin relacionada con los casos subna-
cionales es la mayor facilidad que parece existir para pro-
mover la coordinacin transversal e intersectorial en los
SM&E, en comparacin con las difcultades encontradas en
el nivel nacional. Las experiencias parecen indicar que los
procesos de coordinacin entre los distintos sectores sa-
lud, educacin, infraestructura y entre los varios sistemas
de la administracin pblica necesarios para que el M&E
cumpla su funcin presupuesto, personal, planifcacin y
evaluacin son ms fciles de manejar en el nivel subna-
cional. Igualmente, el caso de Cear en Brasil sugiere que el
sistema facilita la coordinacin de las polticas pblicas y la
racionalizacin del gasto entre este nivel de la gestin y el
nivel nacional.
La clave para entender las ventajas de coordinacin, su-
giere Restrepo, est en la dimensin territorial del presu-
puesto y el efecto que esta tiene en la prctica: cuando se
planea el presupuesto en una escala subnacional, se piensa
en jurisdicciones especfcas, con personas de carne y hueso
que tienen necesidades muy concretas. El logro de las metas
planteadas requiere en la prctica un alto grado de coordina-
cin transversal. Esto difculta trasladar la metodologa a la
generacin de los instrumentos y los indicadores para hacer
M&E. La lgica de la cultura y la prctica de la GpR parece
ser ms transparente en el nivel subnacional. Esto contras-
ta con la situacin nacional, donde existen problemas de
coordinacin intersectorial, interorganizacional e interjuris-
diccional (entre el nivel nacional, provincial o departamen-
tal y local). Adems, sugiere que el nivel subnacional est
menos sujeto a la tensin entre planifcacin, presupuesto y
evaluacin, propia del nivel nacional,
Aunque los sistemas subnacionales no son perfectos,
parecen estar resolviendo de una manera ms orgnica al-
gunos de los problemas que ya se han visto refejados en el
nivel nacional durante casi quince aos de experiencia con
el M&E. Sin embargo, de acuerdo con las presentaciones,
siguen existiendo problemas similares de calidad y de uso de
la informacin generada.
Avances en pases pioneros
Correspondi a Beatrice Valle de Brasil, Gerardo Franco
Parrilat de Mxico, Manuel Fernando Castro de Colombia
y Juan Pablo Silva del Per presentar los desarrollos en la
institucionalizacin de los sistemas de M&E en sus pa-
ses. Estas ponencias describen la experiencia de casos que
han sido precursoras en la creacin de sistemas nacionales.
Como tambin relataron su experiencia en la primera con-
ferencia de la red, el objetivo era documentar los avances en
el tiempo, sin negar la existencia de desafos importantes.
La lgica que sustenta los SM&E, que puede ilustrarse
en forma de pirmide (grfco 29), nos permite ver algunos
de los avances y desafos presentados en los cuatro casos.
GRFICO 29
Organizacin de los SM&E
En la parte superior de la pirmide, se localizan los im-
pactos esperados de una poltica pblica, que refejan las
grandes metas del desarrollo que se quieren lograr a travs
de los programas gubernamentales. En la base de la pir-
mide encontramos los procesos y actividades para alcanzar
tales impactos, que se desarrollan en la prctica dentro de
organizaciones puntuales. En la mitad hallamos un puente
que conecta los procesos y actividades a los impactos: cu-
les son los logros (metas) que deben alcanzarse para tener
un impacto real, y qu hay que producir para hacerlo?
La pirmide va de lo ms concreto y fcilmente mensu-
rable en la base (actividades y productos) a lo ms abstracto
122
y difcil de medir, pero fcil de visualizar en la cspide (me-
tas logradas e impacto). Igualmente, el horizonte de tiempo
aumenta gradualmente, de manera que en la base se trabaja
con un ciclo anual, en los niveles intermedios con periodos
plurianuales y en la cspide con el largo plazo. Pareciera que
los avances se han dado en los dos extremos de la pirmide,
mientras que las franjas intermedias se perciben como cue-
llos de botella, al difcultarse la vinculacin prctica entre las
actividades y procesos realizados y los impactos generados.
La gestin pblica tradicional ha trabajado en el nivel
de actividades y procesos representados en la base y all se
han hecho esfuerzos por vincular procesos de presupuesto
y planifcacin. En este nivel, los cuatro casos sugieren que
ha habido avances importantes en la coordinacin de los
proyectos, los costos asociados con las actividades y proce-
sos y el monitoreo de sus indicadores. Podramos decir que
ha habido un movimiento positivo en lo que se refere a la
base de la pirmide.
Igualmente se produjeron adelantos en la cspide de la
pirmide, a nivel de los impactos. Pareciera haber concien-
cia sobre la necesidad de conectar los procesos y actividades
de la gestin con las grandes metas del desarrollo para ge-
nerar el impacto deseado en el bienestar social, la pobreza y
la desigualdad social. Se tiene claridad sobre las difcultades
para medir los impactos, y existe preocupacin por articular
los impactos esperados. Se ha avanzado tambin en el nivel
de sofsticacin para organizar evaluaciones. En general, se
observa un adelanto en la consolidacin de la lgica de la
GpR y el papel del M&E para promover la efectividad en el
desarrollo. Sin embargo, tanto en las experiencias nacionales
como en las subnacionales todava existen muchos proble-
mas prcticos que deben resolver para vincular el nivel ms
concreto y de corto plazo de la base con el ms abstracto y
de largo plazo de la cspide.
En primer lugar, el nivel de la base se relaciona ms di-
rectamente con los procesos de presupuesto por lo que el
monitoreo se convierte en una herramienta muy til. En
contraste, el nivel de la cspide se relaciona ms directa-
mente con los procesos de planifcacin para el desarrollo,
entonces, la evaluacin es aqu una herramienta ms apro-
piada. En la prctica, mientras la planifcacin del desarrollo
se implementa desde arriba hacia abajo de la pirmide, em-
pezando con el largo plazo y pasando luego a unidades de
tiempo ms reducidas, los procesos de presupuesto y con-
trol (M&E) se implementan desde abajo hacia arriba, em-
pezando con tiempos delimitados, actividades y unidades de
costo concretas y pasando luego a niveles que se encuentran
menos delimitados. Los niveles intermedios y superiores de
la pirmide son ms difciles de controlar, la seleccin de
indicadores y su medicin se hace ms complicada, se re-
quiere mayor coordinacin entre actores de varios sectores,
y el nivel de responsabilidad es ms impreciso.
El problema de agregacin de las actividades para al-
canzar metas y de las metas para lograr los impactos, es de
escala, que se traduce en la prctica en la pregunta cmo
vincular la preocupacin de los gerentes de metas en las or-
ganizaciones y programas con la del presidente o el alcalde
en relacin con su plan de gobierno. El nivel intermedio de
la accin parece ser el cuello de botella en el cual muchos
de los gestores de los SM&E estn encontrando problemas
metodolgicos, polticos y gerenciales, tanto para crear in-
centivos que generen accin efectiva como para medir tal
efectividad. Esta brecha debiera ser objeto de refexin en
futuros encuentros.
En segundo lugar, e ntimamente relacionada con la
problemtica descrita, existe una tensin que ya fue do-
cumentada y sigue manifestndose en las experiencias pre-
sentadas entre la atencin a la planifcacin y al presupues-
to. Esta tensin se ha manifestado en la importancia que
los sistemas nacionales le han dado a una u otra de estas
dos funciones de la administracin pblica, enfatizando
por tanto dos objetivos diferentes del M&E: por un lado,
la rendicin de cuentas y por otro, la asignacin del gasto
pblico. Esta tensin se manifesta en lo que Nuria Cunill y
yo caracterizamos hace tres aos como la existencia de dos
modelos diferentes de M&E en la regin:
1
el Modelo Plan,
auspiciado por las entidades encargadas de los planes nacio-
nales de desarrollo como el caso de Sinergia en Colombia
y el Sistema Nacional de Evaluacin (SiNE) en Costa Rica a
cargo del Departamento de Planeacin Nacional y el Mo-
delo Presupuesto, auspiciado por las entidades encargadas
de manejar el presupuesto, como el caso de Chile y de Uru-
guay que se ejecutan en unidades del Ministerio de Finanzas
o Hacienda.
El Modelo Plan de M&E presta ms atencin a la me-
dicin de los logros relacionados con las grandes metas o
planes del gobierno y por lo tanto a la rendicin de cuentas,
mientras que el Modelo Presupuesto se centra en el pro-
blema del uso efciente de los recursos pblicos en las enti-
1 Cunill, Nuria y Sonia Ospina (ed.). 2003. Evaluacin de resultados para
una gestin pblica moderna y democrtica. Experiencias latinoamericanas. Vene-
zuela: CLAD - Editorial Texto, C.A.
123
dades del gobierno y por lo tanto en la racionalizacin del
gasto. Aunque las dos aspiraciones no estn desconectadas,
la atencin a una u otra aspiracin determina el tipo de sis-
tema, el nfasis en los niveles micro, meso o macro de la
accin gubernamental, el tipo de metodologas que se esco-
gen, los indicadores que se generan e incluso la decisin de
dar ms prioridad a actividades de evaluacin o de monito-
reo en cada sistema. Esta dicotoma y nfasis en una de las
dos funciones ha generado un problema en los SM&E que
difculta su funcionamiento efectivo.
En el caso del Brasil se documenta un esfuerzo por crear
un SM&E que preste atencin a las dos funciones simul-
tneamente. Igualmente, los casos presentados en esta se-
sin sugieren que empieza a tomarse conciencia sobre la
necesidad de equilibrar los sistemas y por tanto, de buscar
una convergencia que permita enfatizar al mismo tiempo la
funcin de asignacin del gasto y la funcin del rendimien-
to de cuentas. Esto supone vincular los procesos de planif-
cacin y los de presupuesto para efectivamente monitorear
y evaluar las acciones gubernamentales en su conjunto. Por
ejemplo, el caso de Colombia acenta los esfuerzos por
institucionalizar los vnculos entre el SM&E caracterizado
como Modelo Plan, con el presupuesto, a partir de una pro-
puesta de reforma del Estatuto Presupuestal que incorpore
la evaluacin como un elemento del ciclo presupuestal. Los
cambios en la direccin del diseo del sistema documenta-
dos en el caso del Per, as como la solucin planteada en
el camino, refejan nuevamente esta tensin y la necesidad
de adaptar el proceso a las condiciones de debilidad de los
procesos de planifcacin a nivel nacional.
Por supuesto, la intencin de buscar esta convergencia
no es fcil de traducir en la prctica. La existencia de di-
seos institucionales que desincentivan esta articulacin es
un obstculo que mantiene la tensin entre planifcacin y
presupuesto vigente como desafo para quienes manejan los
SM&E. Los desacuerdos entre funcionarios de las entida-
des de planeacin y aquellos de los ministerios de fnanzas y
hacienda refejan las difcultades para vincular estas funcio-
nes en el diseo e implantacin de los SM&E.
En tercer lugar, y no del todo independiente del punto
anterior, se encuentra la tensin generada por la distincin
institucional y prctica entre el manejo de los gastos de in-
versin y los gastos corrientes. Las implicaciones para los
SM&E son reales pues esta divisin no permite realizar una
evaluacin completa del uso efectivo del gasto en el sector
pblico. Esta tensin es particularmente complicada en los
casos que enfatizan la racionalizacin del gasto, como en el
Per, donde se impuls con bastante xito el desarrollo de
metodologas de M&E para rendir cuentas sobre los gastos
de inversin, pero se produce un impasse al impulsar un pro-
ceso similar con relacin a los gastos corrientes.
En cuarto lugar, los casos presentados sugieren que exis-
te una variacin enorme en el nivel de apoyo de los actores
polticos para los SM&E en las diferentes ramas del poder
pblico. En particular el Congreso o los parlamentos por
un lado, y el Ejecutivo por el otro. En otras palabras, los
consumidores potenciales de la informacin ofrecida por
el sistema tienen distintos tipos de relacin con las unida-
des responsables y sus funcionarios. Estos actores sopesan
la importancia de la informacin generada con diferentes
grados de intensidad y credibilidad. Tal variacin conlleva
consecuencias polticas importantes.
En relacin con el apoyo del Ejecutivo, ya se documen-
tan avances importantes, como el caso de Colombia, don-
de la ayuda sustantiva actual desde las ms altas instancias
contrasta con la indiferencia del pasado. El Presidente se
convierte en el principal usuario de la informacin produci-
da por Sinergia. Esto se diferencia de pocas anteriores, en
las cuales el nivel de interlocucin entre los funcionarios del
sistema y Presidencia era mnimo. El apoyo del ejecutivo,
sin embargo, no va acompaado por un desarrollo similar
con relacin al Congreso, ya que esta institucin no parece
tener an inters en los SM&E.
Igualmente, es diferente la valoracin que los encargados
de los sistemas dan a estos interlocutores. Por ejemplo, en el
caso de Mxico, la ponencia describe una preocupacin por
el excesivo inters del Presidente, el alto riesgo de politiza-
cin que puede generar la atencin del Ejecutivo y el poten-
cial uso poltico de las metas presidenciales. En este caso, se
hace un esfuerzo por buscar la atencin del Congreso. Es-
tas diferencias sugieren que encontrar un equilibrio entre el
apoyo del poder Ejecutivo y del Legislativo para los SM&E
ofrece ventajas para su consolidacin y su legitimacin. He
aqu otro tema de gran relevancia para futuras discusiones,
que volver a aparecer en la sesin dedicada a las Metas
Presidenciales.
Finalmente, cabe mencionar los logros particulares do-
cumentados durante las presentaciones de cada pas. En
Brasil se destaca el trabajo para mejorar y comunicar los
distintos sistemas de informacin coordinados en red a fn
de apoyar los procesos de monitoreo sectorial y central, al
servicio de la gestin del plan de desarrollo. En Colombia
121
sobresalen los esfuerzos para difundir y asegurar el uso de
la informacin generada por el sistema, as como el avance
para apoyar procesos de M&E en el nivel subnacional. En
Mxico se distingue el sofsticado trabajo de seguimiento
de las evaluaciones externas de los programas sociales. En
Per resalta el proceso experimental caracterizado por el
pasaje de un enfoque funcional a uno institucional, que se
basa en acciones prioritarias en ministerios puntuales para
integrar planifcacin y presupuesto, M&E en una escala
ms apropiada para las condiciones del pas.
El papel de los institutos nacionales de estadstica
La sesin dedicada a los avances incluy ponencias que des-
tacan la relevancia de un actor de la administracin pblica
que hasta ahora ha sido descuidado dentro de la discusin
sobre los SNM&E: los institutos nacionales de estadstica.
Las presentaciones de Jos Molinas, Alejandro Medina,
Jos Antonio Meja y Sigfrido Lee sugieren que los INE
representan un recurso importante para los SM&E, pero su
potencialidad no ha sido sufcientemente apreciada por los
responsables de los sistemas. Entender este papel requie-
re distinguir varios tipos de informacin en relacin con la
efectividad de los SM&E, como se ilustra en el grfco 30.
Por un lado, se encuentra la informacin que generan
los instrumentos de M&E (informacin 2) que es concebi-
da especfcamente dentro del sistema, como producto del
procesamiento de datos provenientes de las agencias que
son evaluadas o cuyas actividades y programas estn sujetos
a procesos de monitoreo (informacin 3). Por lo general,
estos datos son recogidos por analistas de las mismas or-
ganizaciones (informacin 3), o por consultores externos
(informacin 4). Estos los entregan a la unidad responsa-
ble del sistema, cuyos analistas, a su vez, los procesan para
producir informacin til para la toma de decisiones en la
gestin pblica (informacin 2). Los usuarios potenciales
clave, o sea, los consumidores de este tipo de informacin
directamente producida por las herramientas de M&E, son
quienes toman decisiones (el gerente de programas, los al-
tos ejecutivos incluyendo el Presidente y su gabinete, los
miembros del Congreso e incluso el ciudadano interesado
en la rendicin de cuentas).
Pero tambin existe otro tipo de informacin generada
en otras instancias de la administracin pblica, por ejem-
plo en los INE, que podra servir como insumo para hacer
ms efectivos los SM&E (informacin 1). Para este tipo
de informacin, el analista dentro del SM&E es el usuario
o consumidor potencial. Sin embargo, esta clase de datos
no han sido sufcientemente utilizados. El mensaje de las
presentaciones sobre los sistemas de estadstica nacionales
es que los SM&E podran benefciarse con la informacin
recogida y procesada para propsitos ms generales, ya que
es de alta calidad y confabilidad, y por tanto potencialmen-
te muy til. Por ejemplo, la informacin estadstica podra
ofrecer lneas de base de gran utilidad para el anlisis del
impacto de la accin gubernamental a lo largo del tiempo.
Dada la calidad de la informacin y la capacidad tcnica
que ya existe en los institutos de estadstica, estos podran
convertirse en socios en el proceso de M&E, a partir de ge-
nerar marcos de referencia y responder a otras necesidades
concretas. Por ejemplo, sera posible realizar acuerdos para
que estos institutos incorporaran en sus estrategias de reco-
leccin de datos de informacin demogrfca y econmica
apropiada para alimentar los SM&E, con lo que se iniciara
as una colaboracin con benefcios para todos.
GRFICO 30
Clases de informacin en los SM&E
125
Parece ser que esta desarticulacin refeja un punto ciego
en el diseo de los SM&E en la regin, y por tanto se est
desperdiciando un recurso de gran valor. Sin embargo, las
discusiones sugieren que revertir esta situacin no es slo
cuestin de voluntad. Se necesita una mayor educacin de
las contrapartes sobre sus misiones y productos; fortalecer
la capacidad tcnica y humana de los institutos para que
puedan responder a nuevas demandas; y generar confanza
en la informacin que ellos ofrecen a los analistas de los
SM&E. Existe por lo tanto un largo camino por recorrer,
pero la oportunidad es excelente.
Las metas presidenciales
La presentacin de Mara Sofa Arango, de Colombia, y los
comentarios del experto Max Diener Sala sobre la expe-
riencia de las metas presidenciales realzan la importancia
de un instrumento utilizado en varios pases de la regin,
incluyendo a Mxico, Guatemala y Repblica Dominicana
entre otros. Las metas presidenciales buscan llamar la aten-
cin de los gerentes y funcionarios hacia las prioridades del
Ejecutivo para orientar la accin hacia su cumplimiento y
enfatizar los resultados asociados con ellas. En este sentido,
representan un instrumento no solamente de M&E, sino
tambin de liderazgo y direccin poltica que alinea los equi-
pos de trabajo en las distintas instancias de la administra-
cin pblica. Su principal usuario es el Presidente y por lo
general est asociado al uso de un sistema de informacin
(SiGob) desarrollado por el PNUD, que permite hacer el
seguimiento permanente de los indicadores estipulados.
Esta dimensin de liderazgo poltico ilustra la impor-
tancia de ubicar el M&E dentro de un marco de economa
poltica que permea los aspectos tcnicos y gerenciales de
sus herramientas. Como ya se mencion antes con relacin
a los casos de Colombia y Mxico, el liderazgo poltico des-
de el ms alto nivel genera una paradoja por tratarse de un
arma de doble flo para la credibilidad de los SM&E.
En efecto, el caso colombiano sugiere que el inters di-
recto de la presidencia facilita el trabajo dentro de las uni-
dades responsables de los sistemas, porque las demandas
tienen nombre propio que viene, adems, con autoridad.
La claridad de los resultados que se esperan y su legiti-
macin por asociarse con la presidencia permiten superar
muchos cuellos de botella relacionados con problemas de
diseo institucional, de burocracia o de poltica interna. De
esta manera, ayudan a promover una agenda nueva dentro
de un sistema tradicional que no responde a la lgica del
nuevo paradigma de GpR. En este sentido, el liderazgo del
presidente puede contribuir a mejorar la efectividad de los
SM&E.
Pero si el liderazgo poltico es demasiado evidente y las
herramientas se asocian con una agenda poltica particular,
como en el caso de las metas presidenciales, se reduce la
credibilidad y la legitimidad del sistema al ponerse en duda
la imparcialidad de la informacin producida. Ms an, una
atencin exagerada a las metas presidenciales puede tener el
efecto perverso de reducir el inters y apoyo a otras metas
igualmente cruciales para otros actores sociales. Este parece
ser el caso de Honduras, donde se documentaron crticas
por un enfoque demasiado estrecho que relaciona el M&E
exclusivamente con las metas de reduccin de la pobreza,
mientras otras reas crticas para el desarrollo como la sa-
lud, la educacin o la infraestructura quedan por fuera del
horizonte de atencin.
Varios de los casos presentados durante el encuentro re-
fejan esta paradoja y motivan la siguiente pregunta: cmo
garantizar el apoyo del Ejecutivo sin que la fgura del Presi-
dente y su estilo personal se conviertan en el nico elemen-
to dinamizador de los procesos, proyectando una sombra al
trabajo que busca apoyar? Una manera de hacerlo es asegu-
rar que el inters y apoyo por las herramientas de M&E pro-
vengan no solamente del Poder Ejecutivo sino tambin del
Legislativo. Tal equilibrio por la demanda de informacin
genera incentivos internos alrededor del trabajo, de lo que
resultan productos ms confables y una mayor legitimidad
poltica para el sistema.
Nuevas experiencias y desafos para los SM&E
Las ponencias de Guarocuya Felix, Danilo Mazariegos y
Myriam Montenegro, de Repblica Dominicana, Guatemala
y Honduras respectivamente, presentan experiencias de pa-
ses que empiezan a implantar nuevos SM&E. Como nota al
pie de pgina, observamos que los ejemplos presentados
son representativos de procesos que estn ocurriendo en
Centroamrica, y por tanto es posible que los comentarios
sean apropiados solamente para esa regin. Estas presen-
taciones documentan los desafos que se plantean para di-
sear e implementar sistemas cuando existe un aprendizaje
a partir de experiencias previas. Por ejemplo, funcionarios
de Guatemala realizaron visitas a Colombia, Chile y Brasil
antes de montar un plan piloto en cinco instituciones para
dar los primeros pasos hacia la creacin de un SM&E.
12
Un tema comn en estas experiencias es la popularidad
del SiGob. Las ponencias resaltan principalmente su poten-
cial para abordar el problema de coordinar la recoleccin y
uso de la informacin, que ha sido crnico en los sistemas
pioneros. Sin negar el potencial del SiGob, debe reconocer-
se que se trata de una entre muchas herramientas tcnicas
que son parte de un sistema ms complejo y por lo tanto,
como todas las otras, por s sola no ofrece soluciones per-
fectas.
Por ejemplo, an cuando la utilidad del SiGob es indis-
cutible, esta herramienta enfatiza la medicin de productos
ms que de logros o impactos. Como nos recordaba el co-
lega de Guatemala, el nfasis en los productos es un primer
paso hacia la creacin de una cultura de GpR, cuando la ad-
ministracin tradicional ha enfatizado insumos y procesos.
Pero el primer paso no es el destino fnal.
La discusin generada a partir de estas presentaciones
invita a la refexin sobre la importancia de gestionar las
expectativas sociales y polticas que surgen con la creacin
de SM&E. Por ejemplo, si a partir de la implantacin del
SiGob como nica herramienta de M&E se espera ofre-
cer un rendimiento de cuentas completo, se corre el riesgo
de generar problemas de gobernabilidad por la frustracin
generada debido a las limitaciones del instrumento. Es im-
portante clarifcar el alcance real de cada herramienta y con-
siderar el manejo de las expectativas como una de muchas
responsabilidades de la gestin de un SM&E.
Por otro lado, estas experiencias resaltan nuevamente
la tensin entre los modelos Plan y Presupuesto. El gran
avance es el reconocimiento por parte de quienes empiezan
a implementar los sistemas, sobre la necesidad de abordar
esta tensin desde un principio. Esto minimiza el cuello
de botella que sorprendi a los pioneros de otros pases a
mitad de camino, cuando era difcil hacer correcciones o
impulsar cambios institucionales, una vez perdido el entu-
siasmo inicial.
Los aprendizajes sobre la necesidad de considerar estas
dos funciones de una manera equilibrada y de articularlas
con otras funciones de la administracin pblica, repre-
sentan un legado crtico de las experiencias anteriores. Por
ejemplo, el SIERP en Honduras busca vincular planifca-
cin, presupuesto, gestin y evaluacin de las intervenciones
que apoyan la ERP en este pas. Para hacerlo, se relacionan
indicadores del sistema de administracin fnanciera con los
de las metas presidenciales formuladas desde el SiGob, en
un sistema cuyos componentes bsicos incluyen seguimien-
to y monitoreo, investigacin y evaluacin, y socializacin
de la informacin.
Finalmente, el caso de Repblica Dominicana manifesta
los riesgos y oportunidades de introducir un SM&E como
parte de una reforma del Estado amplia y compleja como
la que intenta actualmente este pas. Comparado con otros
procesos, ms visibles o ms controvertidos en el interior
de esta gran reforma, el objetivo de implantar un SM&E
puede considerarse menos relevante o puede enredarse
en las tensiones generadas por los inminentes cambios de
poder en el interior del Estado. Al mismo tiempo, crear el
sistema dentro de este contexto de cambio genera un im-
pulso y ofrece oportunidades reales para ajustar la institu-
cionalidad cambiante a las necesidades del nuevo sistema.
Se est a la expectativa de ver de qu manera se desarrolla
este proceso.

El rol de las contraloras
La creacin de los SM&E en Amrica Latina ha estado
marcada por una tensin entre las nuevas unidades y los
rganos tradicionales de control que tambin se consideran
especialistas en M&E. Esta tensin tiene manifestaciones y
consecuencias problemticas para la administracin pblica.
La reciente emergencia de los SM&E dentro de la economa
poltica de la administracin pblica genera una rivalidad
implcita entre quienes se ocupan del control y quienes se
ocupan del M&E. Dada la cercana de los objetivos y activi-
dades, est en juego el acceso a los recursos del Estado, por
lo general escasos, para apoyar y avanzar el trabajo en esta
rea de la administracin.
Adems, tradicionalmente, los organismos de control
enfatizaron actividades de M&E de procesos internos ms
que de resultados. Esta diferencia en la orientacin del tra-
bajo puede contribuir a minimizar la comunicacin entre
miembros de las dos reas y genera obstculos para una
mayor coordinacin. Esto, a su vez, tiene consecuencias
perversas, como por ejemplo, la duplicacin de demandas
de datos que las agencias pblicas deben entregar a cada
organismo, muchas veces con formatos o indicadores dife-
rentes para medir la misma realidad.
Durante el seminario, Selma Hayakawa Serpa ofreci
una presentacin comprensiva sobre el trabajo de control
externo que realiza la Secretara de Fiscalizacin y Evalua-
cin de Programas de Gobierno (SeProg) en Brasil. Como
sugiri Nuria Cunill durante la discusin, esta ponencia
ofrece excelentes noticias para la regin ya que demuestra
12Z
que existen organismos pblicos cuya flosofa y activida-
des de control se basan en una visin contempornea de
la gestin pblica y por lo tanto pueden complementar los
esfuerzos de los SM&E para avanzar hacia una GpR.
La presentacin sobre el control y evaluacin de progra-
mas sociales en Brasil clarifca la diferencia entre el control
interno y el externo, pero establece, adems, una evidente
relacin entre ambos. El primer tipo, bajo la responsabili-
dad de la Contralora General de la Nacin, realiza las ac-
tividades tradicionales de control. El segundo, a cargo del
Tribunal de Cuentas de la Nacin, busca asegurar la efectiva
y regular la gestin de los recursos pblicos federales, rea-
liza auditoras de desempeo operacional (con nfasis en
las agencias gubernamentales) y evaluacin de programas
sociales (centradas en programas y proyectos).
La descripcin del trabajo realizado por SeProg repre-
senta buenas noticias para la regin porque sugiere la posi-
bilidad de aplicar el estado del arte de la evaluacin contem-
pornea desde instancias que tradicionalmente han realizado
funciones de control enfocadas a los insumos y procesos
ms que a los resultados e impactos. Una tarea de gestin
crtica consiste entonces en trabajar explcitamente la rela-
cin entre rganos de control y unidades de M&E, para
asegurar el nivel adecuado de especializacin e integracin
entre estas dos funciones de la administracin pblica.
Otras lecciones y reflexiones generales
De acuerdo con las ponencias, tres problemas siguen siendo
crnicos y requieren mayor atencin. El primero son los
incentivos institucionales, organizacionales e individuales
para que los diferentes actores dentro de la administracin
pblica y de la sociedad civil aprecien y usen los SM&E a fn
de mejorar la gestin y las polticas pblicas en la regin. El
segundo es la baja calidad y poca credibilidad de la informa-
cin, tanto la que se recibe para alimentar los sistemas como
la que ellos producen para alimentar la toma de decisiones.
El tercero es la falta de sincronizacin entre la oferta y la de-
manda de la informacin que existe dentro de los SM&E, lo
que reduce las probabilidades de que la informacin sea til
para quienes toman decisiones en la administracin pblica.
Estos son temas recurrentes que ya aparecan durante las
conversaciones del primer encuentro y que surgen nueva-
mente en la segunda conferencia de la red.
Otra pregunta interesante que se manifesta es quin
debe asumir los costos asociados con el diseo e implemen-
tacin de los SM&E. El esfuerzo por crear estos sistemas
ocurre dentro de un contexto de administracin pblica que
todava tiene rasgos del viejo paradigma de gestin, donde
la legalidad, las reglas de procedimientos y los insumos tie-
nen prioridad sobre los resultados, los logros y los impac-
tos. Esto aumenta los costos polticos y fnancieros tanto en
su fase de implementacin como en la de funcionamiento y
mantenimiento. Varias presentaciones sugieren que en am-
bas fases se observa un problema de externalizacin de los
costos.
Recordemos, por ejemplo, las protestas de los funcio-
narios en las organizaciones pblicas por tener que enviar
informacin en diferentes formatos a cada una de las en-
tidades que la demandan a fn de cumplir sus objetivos de
control, seguimiento o evaluacin. En realidad no se ha re-
suelto an formalmente quin asume los costos relaciona-
dos con la produccin y el procesamiento de la informacin
que entra y sale de los sistemas. En el caso de la informa-
cin que entra al sistema, el interrogante que surge es quin
debe pagar por el procesamiento de los datos: el usuario (la
entidad responsable del sistema que va a emplear los da-
tos para hacer seguimiento o evaluacin), o el proveedor
(la agencia pblica que entrega los datos relacionados con
su desempeo o el SNE que genera las lneas de base para
evaluar un programa). En el caso de la informacin que sale
del sistema, la misma pregunta es relevante: quin asume
los costos de procesamiento, interpretacin y diseminacin:
el usuario (por ejemplo el Congreso, el Presidente o el ciu-
dadano) o el proveedor (la entidad responsable del sistema
que recoge los datos de varias fuentes)? Estas preguntas no
han sido sufcientemente exploradas en el pasado y merecen
atencin.
Otro tema que se reitera, aunque menos recurrente, es la
resistencia por parte del servicio civil y de los funcionarios
medios al cambio de paradigma para consolidar una GpR.
Sin embargo, se observan avances en la toma de conciencia
sobre la relevancia de este cambio en las altas esferas de
la gestin pblica, por parte de quienes ocupan cargos de
liderazgo poltico y entre los funcionarios encargados de te-
mas especializados como la planeacin y la evaluacin. Pero
esta conciencia an no penetra en los niveles medios de la
administracin, donde los funcionarios se resisten a pensar
en trminos de resultados y no ven la relacin entre este en-
foque de gestin y los SM&E. Esto puede ser simplemente
una cuestin de tiempo, tal como ha pasado con el apoyo
poltico que empieza a documentarse despus de una dca-
da de trabajo. Sin embargo, es un tema que no puede dejarse
128
librado al azar, puesto que sin el compromiso de quienes
implementan diariamente las acciones gubernamentales, la
GpR no deja de ser ms que una aspiracin.
Finalmente, aunque hay que reconocer avances con re-
lacin al pasado, pareciera que todava nos queda mucho
camino por recorrer para unifcar el lenguaje que usamos
al referirnos a los distintos elementos relacionados con el
M&E. Dada la gran variedad de enfoques considerados en
las experiencias compartidas, cuando hablamos de M&E,
de control externo y seguimiento, de informacin como in-
sumo y como producto, de impactos y resultados, de siste-
mas y herramientas, no podemos estar seguros de que nos
referimos a las mismas realidades.
Posiblemente este problema de lenguaje refeja uno ms
profundo. Por ejemplo, la variacin es enorme con respecto
a cul de las funciones de los sistemas es prioritaria para
cada caso: la funcin de aprendizaje y mejoramiento de la
gestin, la de racionalizacin y asignacin del gasto o la de
legitimacin y rendimiento de cuentas. Existen tambin di-
ferencias a veces no claramente explicitadas entre los ni-
veles y jurisdicciones que son objeto de las aplicaciones de
M&E, desde el nivel nacional al local, con coberturas que
se limitan a ciertas organizaciones y agencias pblicas y a
determinados sectores de la poltica pblica y que cubren
de manera parcial el gasto pblico.
Estas observaciones nos permiten constatar que toda-
va usamos narrativas diferentes para referirnos a la misma
realidad. Ellas varan de acuerdo con la experiencia desde
la cual interpretamos los problemas y obstculos, e incluso
los avances y aprendizajes relacionados con la instituciona-
lizacin de M&E en la regin. La variedad en el lenguaje,
propsitos y niveles de cobertura expresados, as como las
historias compartidas refejan un alto nivel de experimen-
tacin. Incluso los pases pioneros continan enfrentando
grandes obstculos, desacuerdos y desencuentros en el es-
fuerzo de institucionalizacin. Las barreras en la comuni-
cacin aumentan el riesgo de malentendidos que motivan
aplicaciones inadecuadas en la prctica. El nivel de sofsti-
cacin y profundidad de la discusin, sin embargo, deja en
claro que ya existe una comunidad en la prctica, es decir,
un grupo de personas con experiencia y conocimiento que
se preocupan por avanzar la teora y la prctica del M&E en
el contexto de administracin pblica latinoamericana, an
desde posiciones y roles diferentes.
2
Pero esta comunidad prctica no se ha convertido an
en LAC en una comunidad epistmica, es decir, en un gru-
po con una teora del conocimiento aplicada a las tcnicas
de M&E para el sector pblico, cuyo lenguaje comn utiliza
trminos con acepciones consensuadas. Esta ausencia se
relaciona tambin con la frustracin por la falta de estnda-
res comunes, expresada en varias presentaciones a lo largo
del encuentro, lo que a mi parecer no refeja simplemente
un problema tcnico. Un salto cualitativo podra ocurrir al
unifcar el lenguaje y clarifcar las teoras implcitas sobre
la realidad que se evala y el conocimiento que se genera
al hacerlo. Con ello se alcanzara al mismo tiempo mayor
rigurosidad y ms libertad para innovar e inventar ideas y
prcticas nuevas, dando rienda suelta a la imaginacin. Sera
posible entonces generar modelos y tecnologas de M&E
novedosas y ms acordes con las necesidades de una gestin
que se preocupa por la efectividad del desarrollo.
Me permito terminar esta refexin citando otro trabajo
donde ya utilic la metfora de la Torre de Babel, la cono-
cida historia del Antiguo Testamento, para refexionar so-
bre el riesgo de no desarrollar una comunidad epistmica:
los constructores de la Torre de Babel levantaban juntos
un edifcio con la expectativa de que les permitira tocar
el cielo. Pero sin los espacios de dilogo y comunicacin
para avanzar la agenda comn que los motiv a compro-
meterse a esta construccin, fracasaron.
3
Utilic entonces
esta imagen para sugerir que la visin de generar prcticas
efectivas de M&E dentro de una gestin moderna y demo-
crtica orientada a resultados requiere dilogos y muchos
ciclos de accin-refexin entre los diversos actores cuyos
intereses se ven afectados. Terminaba esta idea indicando
que estas refexiones permitirn ubicar la conversacin en
el contexto histrico y sustantivo del desarrollo sostenible,
dentro del cual las palabras y las tcnicas adquieren vida,
cobran relevancia, e invitan a cambiar el mundo de una ma-
nera responsable.
4
2 En ingls el trmino es communities of practice. Fue propuesto por
Etienne Wenger en su libro de 1998, Communities of Practice: Learning,
Meaning and Identity (Cambridge University Press) y popularizado en el
campo de la gestin desde entonces.
3 Ospina, Sonia. 2006. Monitoreo, evaluacin y gestin por resulta-
dos: Herramientas para la efectividad en el desarrollo, en Contrato social
y desarrollo: Hacia sociedades ms equitativas y cohesionadas. Informe Especial,
II Semana de Desarrollo Social del BID.
4 Ibdem.
129
La segunda conferencia regional de la red informal de
M&E en Amrica Latina y el Caribe nos ha ofrecido un es-
pacio para continuar compartiendo experiencias sobre esta
construccin que aspiramos nos ayude a mejorar la gestin
y poltica pblicas en la regin. De este encuentro surgen
importantes temas que sugieren tambin la urgencia de ins-
titucionalizar la refexin y el dilogo para entender y mejo-
rar la institucionalizacin del M&E en la regin.
Experto: Inder Jit Ruprah
Economista de la Ofcina de Evaluacin y Supervisin, Banco Interameri-
cano de Desarrollo
Permtanme comenzar diciendo que encuentro esta confe-
rencia terriblemente depresiva, pero al mismo tiempo muy
alentadora. Les explico el porqu de mi doble impresin.
Durante los ltimos seis o siete meses he asistido a va-
rias de estas conferencias. En las primeras, encontraba mu-
chas personas que trabajan en el rea de presupuesto; ms
recientemente he encontrado algunas personas que trabajan
en el tema de monitoreo; y ltimamente, a quienes trabajan
en el rea de evaluacin. La presencia de estas tres especia-
lidades se requiere en forma conjunta, a fn de poder deter-
minar la efciencia y efectividad de los programas pblicos.
Particularmente, en los ltimos tres aos, las exposiciones
a cargo de los pases, han revelado dentro de una amplia
gama de estructuras institucionales y etapas diferentes un
movimiento orientado hacia la evaluacin de los programas
pblicos por parte de los propios gobiernos. Esto signif-
cara un movimiento hacia la cima de la pirmide sobre la
calidad de la evaluacin, elaborada por Sonia Ospina. Posi-
blemente, PRODEV tenga un rol catalizador en esta transi-
cin; si esto es as, sus fondos sern bien utilizados. Esta es
la razn subyacente para califcar a esta conferencia como
alentadora.
Al mismo tiempo, considero que esta conferencia tam-
bin tiene un carcter depresivo, porque cuando comparo
los avances de los pases miembros del Banco, con el pro-
pio BID, encuentro una gran asimetra. El BID est atra-
sado con respecto a los pases. Esta situacin se mantiene,
an cuando los procedimientos retricos y burocrticos del
Banco incorporan actividades de M&E. El BID produce
informes de monitoreo y evaluacin semestrales, y al fna-
lizar los proyectos, elabora los informes de terminacin de
proyectos, para la totalidad de sus prstamos. Asimismo,
realiza actividades para el riesgo fduciario y mide dicho
riesgo a travs de auditoras externas. La institucin se en-
cuentra comprometida con las agendas de Efectividad de la
Ayuda y Efectividad en el Desarrollo, por lo que produce
informes anuales sobre ambas iniciativas. Sin embargo, sus
reportes no contienen informacin sobre los resultados de
los proyectos y programas, dentro de los cuales se enmarca
la efectividad en el desarrollo.
El Banco no puede identifcar lo que funciona y lo que
no funciona, as como tampoco puede identifcar la razn
de por qu no lo hace. No puede saber si sera mejor que
existiera un mecanismo de dosifcacin o un tratamiento
mltiple. Es decir, no puede saber si un programa que in-
cluye una combinacin de intervenciones, tendr mejores
resultados que un programa que tenga un tratamiento indi-
vidual. Estas son cuestiones muy pertinentes para redisear
los programas pblicos.
Los documentos de evaluacin del BID contienen va-
rios reclamos acerca de la capacidad institucional local o
las falencias de los organismos ejecutores, como por ejem-
plo, problemas relacionados con el sistema de entrega. Sin
embargo, lo que importa son los resultados. Un sistema de
entrega con problemas, necesita mejoras, en el caso de que
exista un impacto en el desarrollo. Si no hay resultados, el
sistema de distribucin no es importante. En trminos del
modelo de la pirmide elaborado por Sonia Ospina, las acti-
vidades del Banco, en materia de M&E, se encuentran con-
centradas en la base de la pirmide: procesos, actividades y
productos, tales como las evaluaciones de los sistemas de
entrega. Es decir, contina evadindose la cima de la pir-
mide.
El sistema de evaluacin del BID no produce ninguna
informacin relevante en trminos de resultados, por lo que
est limitado a la base de la pirmide. La Ofcina de Evalua-
cin y Supervisin (OVE por sus siglas en ingls) realiz
un estudio el ao pasado. All se mostr que alrededor de
un tercio de los proyectos presenta informacin sobre re-
sultados. El Banco no calcula rutinariamente las tasas de
retorno, ya sea ex-ante o ex-post. Por lo que el BID tiene an
un largo camino por recorrer.
Por lo tanto, deberamos preguntarnos cul es la cau-
sa de esto. El punto planteado por Sonia Ospina respecto
de los gobiernos, es que si el Ejecutivo no est interesado,
nada se lleva adelante. Por lo tanto, la implicancia es que el
ejecutivo del BID no est interesado. No es un problema de
presupuesto, no es por falta de conocimientos, ya que las
universidades de Amrica Latina y las ONG poseen las es-
130
pecializaciones necesarias, y los conocimientos y experien-
cia local pueden obtenerse fcilmente mediante contrata-
ciones. Tampoco puede ser por la imposibilidad de asegurar
la disponibilidad de informacin sobre resultados, ya que
esta se encuentra disponible como resultado de las encues-
tas realizadas por institutos estadsticos, que han capturado
datos sobre las evaluaciones de impacto, para la mayora de
los programas pblicos. Asimismo, la respuesta no es la fal-
ta de inters del personal profesional del BID, por aprender
acerca del impacto de los proyectos. La explicacin debe
recaer en otro aspecto.
El punto de vista de Sonia Ospina podra interpretarse
como la existencia de una concesin recproca, entre el de-
seo de generar informacin sobre evaluaciones para apren-
der acerca de lo que funciona, y el deseo de cumplir con el
propsito de la rendicin de cuentas. Parafraseando al autor
de comentarios escritos sobre el BM (Lant Pritchet): exis-
tir subinversin en la creacin del conocimiento emprico
disponible al pblico, acerca del impacto de los proyectos,
cuando se difculte la capacidad para movilizar el futuro
apoyo poltico o presupuestario. El problema radica, tal
como lo sealan Katharina Michaelowa y Axel Borrmann,
en que la evaluacin debe servir a ms de un propsito:
debe utilizarse simultneamente como un instrumento de
transparencia y control y tambin para la rendicin de cuen-
tas, la legitimacin y el fortalecimiento institucional.
Con respecto a la funcin de legitimacin, la evaluacin
puede pensarse como un mecanismo de mercadeo para
demostrarle al pblico en general, el xito de la ayuda que
brindan las organizaciones. Sin embargo, esta funcin pre-
domina en el BID. La transparencia y legitimacin constitu-
yen claros objetivos en conficto, cuando los resultados rea-
les de desarrollo no son totalmente satisfactorios. Entonces,
el punto de vista de Sonia Ospina puede tambin aplicarse
al BID, en el sentido de que resulta conveniente ignorar la
efectividad en el desarrollo. Si este argumento es pertinente,
no nos sorprende que si la administracin del BID no exi-
ge ni utiliza la informacin sobre el desarrollo y no existe
evidencia de que as sea no habr informacin sobre efec-
tividad en el desarrollo, ni tampoco sobre adjudicaciones
presupuestarias, dado que dicha tarea ser poco efectiva.
Ante este panorama, qu debemos hacer? Si las evalua-
ciones realizadas por los pases son correctas, y no tengo
ninguna razn para dudarlo al menos los pases que yo he
visitado han mostrado cambios signifcativos entonces, la
fuerza propulsora est en los pases. Ellos necesitan arrastrar
al Banco hacia la cima de la pirmide. Una vez que esto su-
ceda, el BID podr producir una importante sinergia; crear
un foro de intercambio de conocimientos y experiencias
entre los pases; realizar metaevaluaciones; reducir la proba-
bilidad de que las conclusiones de las evaluaciones se deban
a factores idiosincrsicos en lugar de a una caracterstica
sistmica de un tipo determinado de programa, que se man-
tiene independientemente del tiempo y espacio. Tambin
podr complementar los presupuestos locales para costear
evaluaciones fnancieras e incrementarlas, al limitar las res-
tricciones presupuestarias que enfrentan los evaluadores en
el pas, y podr fnanciar a mediano plazo la recopilacin de
datos sobre programas pblicos, a travs de los institutos
estadsticos, con el valor agregado de que sus presupuestos
sern ms certeros. La informacin representa el insumo
ms importante para llevar a cabo una evaluacin, el resto
es relativamente simple.
Quizs el PRODEV, un programa diseado para promo-
ver la efciencia del presupuesto de los SM&E, entre los pa-
ses miembros del Banco, podra infuir positivamente, for-
zando al BID a que cumpla con la agenda de efectividad en
el desarrollo y ampliando la GpR. Si no existe informacin
bsica sobre efectividad en el desarrollo, el Banco utilizar
el sistema alternativo de toma de decisiones: GOBSTTT,
trmino tcnico en ingls que signifca: viejos amigos que
se sientan a hablar sin empacho.
Experto: Arne Paulson
Jefe de Divisin de Gestin de la Cartera y Seguimiento de Proyectos, Banco
Interamericano de Desarrollo
Ante todo, quisiera felicitar a Sonia Ospina por el excelente
resumen que efectu de las interesantes discusiones lleva-
das a cabo durante estos dos das. Se mencionaron cuatro
puntos que en particular estimularon mi pensamiento y re-
fexin. Uno de ellos fue el hecho de que en los niveles ms
bajos de M&E, encontramos menos problemas o confictos
de coordinacin entre los organismos. En mi calidad de jefe
de la ofcina encargada del sistema de monitoreo de proyec-
tos del BID, una de las cosas que observo a diario y consi-
dero que afecta el desempeo de las operaciones del Banco,
es el problema de la coordinacin entre los organismos. Por
un lado, tengo la esperanza de que a medida que el Ban-
co incremente el uso de nuevos instrumentos de prstamo,
involucrando a las autoridades locales y subnacionales, el
problema de la coordinacin entre los organismos ir dis-
131
minuyendo. Por otro lado, esto tambin me hace dar cuenta
de que vamos a tener que tratar con nuevos organismos, los
cuales quizs estn realizando actividades de M&E, por pri-
mera vez. En consecuencia, nos espera mucho trabajo por
delante, a fn de poder ayudarlos en esta tarea.
El segundo tema que cautiv mi inters en la primera
conferencia fue la explicacin acerca de la pirmide. En
particular, la brecha que existe entre el nivel de impacto y
los niveles de actividad del proyecto. No puedo dejar de
preguntarme si la razn de que no se brinde atencin a los
niveles intermedios, es que en ellos aparece la rendicin de
cuentas.
Les contar una ancdota para ilustrar este ltimo pun-
to. Un par de aos atrs, ofrecimos un curso para personal
del BID sobre cmo ayudar a los organismos ejecutores
a distinguir entre productos y resultados en el momento
de informar acerca del desempeo de proyectos. Durante
nuestras discusiones, uno de los participantes coment que
nosotros estbamos asumiendo que los organismos ejecu-
tores deseaban distinguir entre productos y resultados y que
queran informarnos acerca de lo que deberan haber logra-
do y lo que realmente haban logrado. Ahora, esto es real-
mente as? Como evaluador, ese es ciertamente mi principal
punto de partida, pero puedo refexionar acerca de por qu
este punto de vista puede no compartirse universalmente, y
por qu vencer dicha resistencia puede tomar tiempo.
El tercer problema es el tema de los costos y quin ab-
sorbe los mismos. Fue interesante escuchar a Selma men-
cionar que el costo de una evaluacin es de US$80.000. De
acuerdo con nuestra experiencia pasada, considero que se
aproxima a la cifra que manejamos nosotros para llevar a
cabo una buena evaluacin de impacto. Sin embargo, igual-
mente representa un costo. El tema de quin lo paga ha
constituido siempre un problema. Es el prestatario quien
debe hacerlo? Algunas veces, ellos ven esto como una exi-
gencia del BID o el BM y no como su propio requerimien-
to. De hecho, algunas veces dicen: ... bueno, es el proyecto
del Banco, no nuestro proyecto, lo cual es an peor. Sin
embargo, el hecho es que estos bancos, nuestros bancos,
no generan informacin, sino que siempre es el prestatario
o el organismo ejecutor quien la produce. Son los prestata-
rios quienes de una manera u otra tendran que pagar di-
chos costos. O quizs sera ms sensato que los prestatarios
pagaran dichos costos directamente. Si los bancos pagaran
dichos gastos, esto simplemente aumentara sus costos ad-
ministrativos, forzndolos a transferirlos a otros organis-
mos, a travs de tasas de fnanciamiento ms elevadas. Por
lo tanto y desafortunadamente, no importa de qu manera
se lo perciba, los prestatarios son quienes pagan en ltima
instancia la recoleccin de informacin. Por esta razn, a mi
entender, es muy importante convencer a los organismos
de que la recopilacin de datos de M&E se debe efectuar
conforme a su propio inters y sus propsitos (y si nosotros
podemos utilizar dicha informacin, mejor an).
Esto me lleva al ltimo punto, que es el tema de la armo-
nizacin de las solicitudes de informacin. En ciertos pa-
ses, hemos visto que el BID requiere informacin sobre los
resultados de un proyecto en cierto formato. El BM, por su
parte, demanda datos al mismo sector pero en un formato
diferente; el PNUD y la UE solicitan la misma informacin
en otros formatos, etctera. Esto provoca una carga inde-
bida a los prestatarios que deben satisfacer la demanda de
fuentes externas. La pregunta que deberamos contestar es
cmo evitar que dicha carga aumente. Yo creo que la res-
puesta es que tenemos que ayudar a los prestatarios a crear
SM&E, de alta calidad y ms confables, a fn de que poda-
mos aceptar la informacin que estos sistemas producen y
luego adaptar nuestra produccin de informes sobre la base
de lo que est disponible. Gracias.
Experto: Keith Mackay

Ofcial de Evaluacin Snior, Grupo de Evaluacin Independiente,
Banco Mundial
Es para m un placer tener la oportunidad de participar en
esta segunda conferencia regional sobre M&E y seguir el
desarrollo de una serie de temas ya planteados en la prime-
ra conferencia. Dichos temas han servido para profundi-
zar nuestra conciencia colectiva acerca de los desafos que
afrontan aquellos pases que luchan por fortalecer sus siste-
mas gubernamentales de M&E. No deja de llamar la aten-
cin la gran cantidad de problemas similares y recurrentes
a los que se enfrentan los diferentes pases en sus esfuerzos
por implementar dichos sistemas. Sin embargo, todo indica
que existen soluciones a los desafos surgidos, aunque estas
distan bastante de ser fciles o econmicas. Es importante
que en la regin se d una serie de mtodos relacionados
con las buenas prcticas tendientes a institucionalizar los
SM&E. No es una exageracin plantear que en la regin
no slo existen pases donde las prcticas son promisorias,
5 Las opiniones vertidas en el presente documento son de responsabilidad
exclusiva de su autor y no representan necesariamente la opinin del BM.
132
sino tambin pases con prcticas consideradas muy buenas,
como Chile y Colombia. Tampoco sorprende el franco au-
mento en la cantidad de misiones de estudio hacia estos y
otros pases facilitados por la Red informal de M&E, con el
apoyo de estas conferencias regionales.
Una leccin clave que se reitera en las experiencias de
los distintos pases se refere a la importancia de una de-
manda sustantiva, por parte del gobierno, de informacin y
resultados surgidos respectivamente del M&E. La demanda
de monitoreo y evaluacin normalmente se concentra en
aquellos usos particulares esperados para un SM&E: apoyar
la toma de decisiones en los procesos de formulacin de
presupuestos y planifcacin nacional; asistir en la poltica
sectorial y el desarrollo de programas; prestar ayuda a la
gestin permanente de los servicios y actividades guberna-
mentales; y fortalecer las relaciones basadas en la rendicin
de cuentas. Para algunos gobiernos todos estos usos po-
tenciales parecen ser importantes y de hecho lo son por
lo que manifestan su intencin de utilizar la informacin
de M&E para lograr todos estos objetivos. No obstante, lo
frecuente parece ser que los que sobresalen realmente no
pasan de uno o dos.
Estas conferencias juegan un papel potencialmente sig-
nifcativo en cuanto al aumento de la demanda de SM&E
al identifcar aquellos pases con buenas prcticas y demos-
trar que son muchos los que siguen caminos similares para
institucionalizar estos sistemas. Igualmente convincentes
resultan los estudios de caso realizados en el marco de im-
portantes evaluaciones como las de Progresa/Oportunida-
des en Mxico, que permiten demostrar que la inversin en
sistemas de monitoreo y evaluacin puede llegar a ser muy
rentable.
Los incentivos para utilizar SM&E parecen estar fuer-
temente relacionados con la demanda. Un presidente o un
ministro clave bien puede ordenar la creacin de un SM&E,
pero no parece haber evidencias concretas en el sentido de
que las leyes, decretos o reglamentos que sustenten la nece-
sidad de usar ese sistema tengan algn grado de efectividad
por s solos. El caso de Colombia resulta de especial inters
por cuanto el Presidente Uribe realiza un uso intensivo de la
informacin de monitoreo obtenida del sistema SiGob para
la rendicin de cuentas en sus reuniones regulares con los
ministros y en sus reuniones de concejo con representantes
de la sociedad civil. Ms an, el Presidente tiene la base de
datos SiGob cargada en su computadora personal. El claro
liderazgo del Presidente en esta materia constituye un pode-
roso incentivo para que los ministros y funcionarios civiles
tomen esta informacin con la debida seriedad.
En general es posible agrupar los incentivos en tres ca-
tegoras: zanahorias, garrotazos y sermones. Las zanahorias
constituyen incentivos positivos estmulos y recompen-
sas para utilizar la informacin de M&E. Pueden incluir,
por ejemplo, estmulos presupuestarios a aquellos ministros
que exhiban un buen desempeo, la asignacin de recur-
sos adicionales a los ministerios que lleven a cabo prcticas
de M&E, y el reconocimiento pblico por una GpR. Los
garrotazos comprenden llamados de atencin o sanciones
para aquellos ministerios u organismos que no tomen el
desempeo y M&E con seriedad. Pueden tambin abarcar
sanciones por el incumplimiento de las recomendaciones
surgidas de evaluaciones. Por su parte, los sermones com-
prenden apoyo de alto nivel y declaraciones defendiendo el
uso de M&E.
Otro tema recurrente se relaciona con el desafo de co-
ordinar los SM&E entre los distintos ministerios, organis-
mos y gobiernos subnacionales. En trminos funcionales, el
M&E es un asunto intersectorial que, segn los principales
usos esperados del sistema, posiblemente involucrar a va-
rias de las entidades ya mencionadas, como los ministerios
de hacienda y planifcacin, y la presidencia de la nacin.
Las actividades de M&E podran ser ms simples si un mi-
nisterio u organismo sectorial en particular o un gobierno
municipal decidiera crear un SM&E para su propio uso in-
terno. Pero incluso en ese caso se requerira de una estrecha
coordinacin entre las distintas unidades funcionales pro-
veedoras de servicios gubernamentales o gestoras de acti-
vidades y la unidad o unidades central(es) recolectora(s) de
datos que en su momento tambin podra(n) realizar eva-
luaciones. Este carcter complejo se acenta en el momento
de desarrollar SM&E para el gobierno en su totalidad, en
cuyo caso aumenta tanto el nmero de partes interesadas
como las demandas de informacin que reciben las entida-
des individuales.
Por lo tanto, sorprende que uno de los factores de xi-
to en la construccin de un SM&E para todo el gobierno
sea la conduccin centralizada del proceso por parte de un
ministerio capaz un verdadero campen de M&E como
el Ministerio de Hacienda de Chile. Por cierto, la adopcin
de un enfoque paritario que implique una alianza de minis-
terios clave conlleva ventajas importantes, y de hecho esto
puede darse de manera inevitable cuando ninguno de los
133
ministerios cuenta con la capacidad sufciente para imple-
mentar un SM&E por s mismo.
Los pases de la regin estn volviendo su atencin hacia
un conjunto comn de herramientas de M&E, aunque es
un hecho que cada pas privilegia algunas herramientas por
sobre otras. La caja de herramientas de M&E incluye, entre
otras, jerarquas de indicadores de desempeo, que pueden
visualizarse como una pirmide de indicadores que van des-
de las metas presidenciales o los objetivos de desarrollo del
milenio, en sus niveles ms altos, hasta indicadores detalla-
dos de contribuciones y procesos administrativos en su ex-
presin ms detallada y bsica, pasando por una estructura
programtica de todas las actividades gubernamentales. De
esta forma, los sistemas de indicadores pueden concentrarse
ya sea en la totalidad de los resultados de la cadena o simple-
mente en una parte de ellos: contribuciones procesos
productos resultados repercusiones. El centro de inte-
rs de un sistema de indicadores de desempeo depender
de sus objetivos de uso y del pblico al cual est dirigido.
Los componentes evaluativos de la caja de herramientas de
M&E comprenden, entre otros, evaluaciones rpidas, audi-
toras de resultados y evaluaciones de impacto rigurosas.
Evidentemente existen importantes compensaciones
recprocas entre el costo, periodicidad, velocidad, confabi-
lidad y nivel de comprensin que cada uno de estos tipos
de herramientas de M&E puede entregar. Aqu tambin las
herramientas escogidas para cada SM&E deben ser refejo
de las necesidades de informacin de los usuarios. En este
sentido, se trata de considerar la relacin costo-efectividad
de cada herramienta en particular y del sistema en su tota-
lidad.
Se debe evitar una visin o enfoque que considere estas
herramientas desde una perspectiva tecnocrtica, es decir,
como si poseyeran algn mrito intrnseco. En defnitiva, el
valor o importancia fnal de un SM&E radica en la confa-
bilidad del M&E, as como en el rango de utilizacin de la
informacin. Sin embargo, un sistema que produce infor-
macin de M&E que no es utilizada es, por defnicin, in-
til. En este caso, todos los esfuerzos deben estar dirigidos
a aumentar la demanda de la informacin sobre M&E y, si
estos esfuerzos no prosperan, se debe considerar la posibi-
lidad de reducir o simplemente eliminar el sistema.
Las presentaciones realizadas en esta conferencia reve-
lan una gran cantidad de experiencias piloto llevadas a cabo
en distintos pases, tanto en el nivel nacional como subna-
cional. En todas estas experiencias, existe un elemento de
ensayo y error, al entenderse que los mtodos de M&E con
buenos resultados en un pas pueden no ser tan efectivos en
otro. Los pases ms exitosos de la regin han tardado aos
en consolidar sus SM&E. Adems, estos sistemas se han
ido desarrollando de acuerdo con las oportunidades y no en
forma lineal. Si bien en un principio exista una idea aproxi-
mada sobre cmo debera ser un sistema exitoso, los pases
han sabido ajustar sus planes a medida que surgen nuevas
oportunidades y obstculos especfcos. Tales oportunida-
des y difcultades no slo diferen entre los distintos pases
sino tambin entre los diferentes gobiernos conforme las
fortalezas y debilidades especfcas de cada ministerio y or-
ganismo, como por ejemplo la ofcina nacional auditora, y al
grado de compromiso de los participantes clave del gobier-
no con un enfoque basado en resultados.
Ello enfatiza la importancia de monitorear y evaluar los
esfuerzos para desarrollar un sistema de gobierno basado
en M&E. Las labores de diagnstico actualmente en curso
en muchos pases de la regin y que cuentan con el apoyo
del BID y el BM refuerzan estos intentos al identifcar las
fortalezas y debilidades de las actividades de M&E en cada
uno de los pases, y arrojan luces sobre opciones y planes de
accin que contribuyan al desarrollo futuro.
Otro de los temas recurrentes es la necesidad de contar
con informacin de M&E confable. Esto puede parecer
obvio, pero implica considerar una serie de factores. La ma-
yora estar de acuerdo con que los datos entregados deben
ser relevantes, confables, oportunos, comparables y acce-
sibles. La verdad, sin embargo, es que en la mayora de los
pases, por no decir en todos, las fuentes de dichos datos se
encuentran a menudo fragmentadas y funcionan con def-
niciones, periodicidades y calidades diferentes. Ello refeja
la fragmentacin de las fuentes de datos, entre las que se
encuentran la ofcina nacional de estadsticas, los ministe-
rios y organismos sectoriales, los gobiernos subnacionales
y los ministerios centrales. La implementacin de una estra-
tegia estadstica nacional es una de las maneras de enfrentar
dicha fragmentacin y de enfocar los esfuerzos nacionales
de creacin de capacidades. No obstante, dichas estrategias
no deben depender de la oferta, como sucede en algunos
pases pobres de otras regiones donde encontramos varios
ejemplos de sistemas de indicadores de desempeo dema-
siado elaborados. En su lugar, debera realizarse un anlisis
riguroso de las necesidades y prioridades de informacin de
los diferentes grupos de inters; en verdad no tiene sentido
producir informacin excelente si nadie va a utilizarla. Ms
131
an, varios expertos en estadsticas presentes en la confe-
rencia advirtieron el riesgo de caer en una espiral del tipo
el huevo o la gallina, en que la informacin de baja cali-
dad lleva a una baja utilizacin de los datos, y esta a su vez
resulta en una calidad defciente. Sin embargo, tampoco es
razonable pensar que la situacin inversa ser verdadera: los
datos de calidad por s mismos no conducen necesariamen-
te a una mayor utilizacin.
El control de la informacin de calidad es otro elemento
importante, y que los gobiernos realicen auditoras e ins-
tauren medidas adicionales para resguardar la calidad de los
datos es una iniciativa loable. Los INE parecen tener una
funcin natural de resguardo de la calidad de los datos y
de ayuda en la gestin de los sistemas de monitoreo del
gobierno. An as, no se mencionaron ejemplos de este tipo
durante la conferencia, y tampoco existe la certeza de si,
efectivamente, tales instancias se dan siquiera en la regin.
La credibilidad de la informacin del gobierno es igual-
mente importante no slo en cuanto a su fabilidad y uso
en el interior del gobierno, sino tambin en trminos del
uso que se da a esos datos para propsitos de rendicin de
cuentas. Los grupos de la sociedad civil y las ONG pueden
mostrarse reticentes a esa informacin, lo que constituye
un incentivo para que el gobierno adopte las medidas nece-
sarias para garantizar su credibilidad. Entre ellas podemos
citar, por ejemplo, la realizacin externa de las auditoras de
informacin, para dejarlas en manos de consultoras como
las grandes empresas de contabilidad.
Algunos pases de la regin tales como Guatemala y
Honduras han mirado de manera favorable al SiGob co-
lombiano y actualmente se encuentran desarrollando sus
propios SiGob para el seguimiento del desempeo del go-
bierno. El sistema colombiano presenta una serie de carac-
tersticas relacionadas con las buenas prcticas. Para cada
uno de los 320 objetivos presidenciales, el SiGob registra
el objetivo, las estrategias para lograrlo, el desempeo de
base, las metas anuales, el desempeo real comparado con
dichas metas, y los montos asignados desembolsados por
el gobierno. La informacin se desagrega por regin, in-
cluidas las grandes ciudades. Adems, cuando no se consi-
gue un objetivo se exige que el responsable a cargo (cuyo
nombre aparece formalmente identifcado y se encuentra a
disposicin del pblico)
6
redacte un documento explican-
do las razones de dicho incumplimiento. Tanto los sistemas
6 Puede consultarse en http://www.sigob.gov.co/ini/
SiGob de Guatemala y Honduras como el sistema indica-
dor de desempeo implementado en el estado brasileo de
Cear se utilizan para asignar un valor al desempeo de los
programas mediante instrumentos tales como un semforo
que emplea los colores verde, amarillo y rojo. Este mtodo
indica claramente el cumplimiento de cada uno de los pro-
gramas del gobierno.
El tratamiento de la informacin proveniente del moni-
toreo normalmente en manos de ministerios y organismos
sectoriales con escaso control formal de la calidad difere
en gran medida del mtodo utilizado para realizar las eva-
luaciones. La mayora de los gobiernos recurre a crculos
acadmicos y a frmas consultoras al momento de contra-
tar sus evaluaciones con el fn de garantizar su objetividad,
confabilidad y credibilidad. Chile parece contar con el sis-
tema de evaluacin ms efciente de la regin, que podra
ser descrito como una fbrica de evaluaciones. Todas sus
evaluaciones se contratan de manera externa va licitacin
pblica. Los adjudicatarios y sus respectivos informes se
publican en el sitio web del Ministerio de Hacienda. Por su
parte, el mtodo utilizado en Brasil constituye una excep-
cin a la tendencia general de realizar evaluaciones externas.
All el SM&E se apoya fuertemente en autoevaluaciones
para los encargados de programas, pero altos funcionarios
de la administracin han expresado sus dudas acerca de la
objetividad y credibilidad de estas evaluaciones. El sistema
se encuentra actualmente en etapa de revisin por parte del
gobierno, que ha comenzado a depender en mayor medida
de las evaluaciones externas tanto rpidas (actualmente en
experiencias piloto) como de impacto.
Cuando un ministerio clave (Hacienda o Planifcacin)
contrata a consultores externos para que realicen sus eva-
luaciones se corre el riesgo de que los ministerios u orga-
nismos sectoriales evaluados desconozcan los resultados y
recomendaciones generados en la evaluacin. Esta es, por
desgracia, la realidad que se da en Chile, aunque otros pa-
ses de la regin han adoptado un enfoque ms unifcado.
De esta forma, las evaluaciones externas desarrolladas en
el SM&E colombiano (Sinergia) son acordadas de manera
conjunta entre el Ministerio de Planifcacin, la Presidencia
y el ministerio u organismo sectorial. En Mxico, la ofcina
de M&E dependiente de SeDeSol genera los trminos de
referencia de la evaluacin en conjunto con los gestores del
programa evaluado.
Tanto en el caso de Sinergia como de SeDeSol las eva-
luaciones se contratan externamente. Las diversas experien-
135
cias nacionales presentadas en la conferencia dejan claro
que la construccin de un SM&E gubernamental no es una
tarea fcil ni rpida. Por el contrario, se trata de un esfuerzo
de largo aliento realizado a travs de varios aos. Chile ha
venido desarrollando su sistema desde 1994. Colombia em-
pez incluso antes, en 1991, pero Sinergia no cobr fuerza
sino hasta despus de la eleccin del gobierno reformista
en 2002.
Al momento de desarrollar un SM&E se deben tomar
importantes decisiones en cuanto a sus principales usos:
una mejor formulacin de presupuesto y planifcacin; una
superior gestin y provisin de servicios; o garantizar una
mejor rendicin de cuentas por parte del gobierno. Se re-
quieren, adems, importantes decisiones respecto de los ti-
pos de herramientas de M&E que debern ser implementa-
das para lograr estos usos esperados de la informacin. Sin
embargo, la experiencia de institucionalizar los sistemas de
M&E en Amrica Latina crece con rapidez, y son varias las
lecciones y mtodos de buenas prcticas de los que se pue-
de aprender. Ellos facilitan considerablemente la tarea para
aquellos pases que han comenzado a centrar su atencin en
estos asuntos de manera ms reciente.
NOVENA SESIN:
La Red de M&E
139
D
URANTE LA LTIMA CONFEREN-
cia celebrada en junio de 2005, en la ciu-
dad de Washington, D.C., se mencion
el deseo de crear una red de monitoreo
y evaluacin (RM&E), y se manifest
mucho inters en esa idea. Desde entonces, hemos mante-
nido conversaciones con un gran nmero de personas en
la regin y hemos trabajado para poder fnanciar dicha red.
Deseamos crear una comunidad amplia, tal como la que se
encuentra presente aqu en esta conferencia, con gente que
pueda compartir sus experiencias en los diferentes pases,
sus avances y logros, lo que funciona y lo que no funciona,
es decir, una comunidad cuyos miembros puedan interac-
tuar muy de cerca. La red recibir el apoyo del BID y el BM,
y actualmente tiene un sitio en la web en carcter temporal.
Permtanme comentarles acerca de la estructura que es-
tamos pensando para el sitio en Internet. Sus sugerencias
sern bienvenidas, ya sea ahora, en las semanas o meses ve-
nideros. La estructura de esta pgina web presenta varias
secciones relacionadas con los recursos. Asimismo, brinda
un punto de encuentro, a travs de la creacin de un foro
y un boletn de noticias; tambin tiene un espacio de charla
(chat space), que puede estar disponible para todo tipo de
personas, tales como miembros de la comunidad de con-
sultoras, evaluadores individuales, personal jnior. Sin em-
bargo, existe la posibilidad que haya una seccin restringida
para altos cargos, por ejemplo, el Comit de Asistencia para
el Desarrollo, la Organizacin para la Cooperacin y el De-
sarrollo Econmicos (OCDE), quienes desean intercam-
biar ideas en forma confdencial. Este sitio podra identif-
car tambin casos y prcticas en los pases a fn de brindar
ricas experiencias de pas.
Me gustara darles una rpida idea de la estructura de
esta pgina web. En el recuadro 6 se muestra cmo luce
este sitio.
En la actualidad, el contenido de la pgina se refere a
la conferencia celebrada en 2005, por lo que ya tenemos
varias publicaciones y otros recursos. Es un lugar por medio
del cual la red puede enviar sugerencias, por ejemplo, para
trabajos futuros. Asimismo, brindar recursos de audio y
video y tendr enlaces para acceder a otros sitios de inters.
Al nivel de los gobiernos, organismos internacionales y las
universidades, tendremos un lugar de encuentro, un foro,
un boletn de noticias, espacio de charla, video y audio con-
ferencias, etctera. Hasta el momento, esta es nuestra idea
preliminar.
El prximo paso ser identifcar a quienes desean for-
mar parte de la red y difundir ampliamente la creacin de
este nuevo sitio. Realmente necesitamos sus ideas individua-
les y colectivas. Como resultado de las limitadas discusiones
que hemos iniciado, han surgido algunas ideas tiles que
han ayudado a planifcar una serie de posibles actividades
para los prximos aos.
Me gustara ver qu nivel de inters podra tener cada
una de estas actividades. La primera es proveer capacita-
cin en varias herramientas y varios SM&E. La segunda se
refere a la organizacin de conferencias, tales como este
evento, ya sea en Washington o en cualquier otro lugar, o
encuentros regionales, particularmente en Amrica Latina
Avances de la Red de M&E
Keith Mackay
Ofcial de Evaluacin Snior, Grupo de Evaluacin Independiente,
Banco Mundial
110
y El Caribe, donde podramos intercambiar y diseminar las
diferentes experiencias.
Una tercera actividad podra ser la promocin y el apoyo
entre los pases. La semana pasada, por ejemplo, realizamos
un taller en Guatemala, con participantes de alto nivel. All
se mantuvieron reuniones con el gabinete y presentamos
expositores de Colombia, Chile y Brasil. Nuestros colegas
de Guatemala encontraron muy til la oportunidad de vi-
sualizar en forma rpida los SM&E de los tres pases. Este
es el tipo de actividad que se podra organizar con la par-
ticipacin de los integrantes de la red. Lgicamente, esto
requiere mucho dinero y esfuerzo. Sin embargo, contra-
riamente a lo expresado por mi colega Inder Ruprah, me
gustara que sucediera, yo soy un poquito ms optimista.
Aunque, concuerdo completamente con l respecto de sus
palabras: acrquese al Banco y solicite dinero; yo digo:
acrquese al Banco y solicite apoyo para lograr este tipo de
intercambio de experiencias.
La ltima sugerencia es promover la red entre los cuer-
pos subnacionales, los gobiernos subnacionales, involucran-
do al gobierno, la sociedad civil y las cmaras de comercio,
como en el caso de Bogot y Medelln.
Hasta aqu he presentado brevemente las cuatro posibles
reas. Ahora quisiera solicitarles que levantaran rpidamen-
RECUADRO 6
Sitio web de la red informal de M&E
111
AVANCES DE LA RED DE M&E
te la mano en apoyo a cada una de las diferentes opciones,
a fn de establecer cul es el grado de inters para cada una
de las mismas.
Con respecto a la primer opcin relacionada con
la provisin de capacitacin, consideran ustedes
que dicha actividad es de alta prioridad para la red?
Quizs la capacitacin se impartira mejor a travs
de otras modalidades, en lugar de impartirse direc-
tamente a las personas. Una de dichas modalidades
podra ser mediante asistencia tcnica a los pases, en
forma individual, por parte del BM o de universida-
des. Quines estaran interesados en las actividades
de capacitacin para sus pases? Aproximadamente
se levantaron diez manos en apoyo a esta opcin.
En relacin con el desarrollo de conferencias, semi-
narios donde podremos intercambiar las diferentes
experiencias de los pases, ya sea encuentros como
el de hoy o talleres ms pequeos, como el de Gua-
temala. Cuntas personas creen ustedes que encon-
trarn esta actividad til en su pas? Se levantaron
cerca de doce manos en apoyo a esta opcin.
En cuanto a la promocin de las comunicaciones
entre los pases, que podra involucrar, por ejemplo,
transferencias temporales de personal entre los pa-

ses, como Chile, Brasil, Colombia, etctera. Por fa-
vor indiquen si este tipo de comunicacin directa o
intercambio, podra representar un rea importante
para muchos de ustedes. Se alzaron alrededor de sie-
te manos en apoyo a esta opcin.
La ltima actividad est relacionada con entidades
subnacionales. Esta rea constituye un enfoque para
el futuro. Por favor indiquen su inters. Se levanta-
ron aproximadamente diez manos.
Es interesante observar que existe un nivel de apoyo si-
milar para cada una de estas cuatro opciones. Obviamente,
necesitamos iniciar un proceso de discusin con ustedes y
otras personas, a fn de clarifcar ideas y sugerencias. S que
muchos de ustedes deben tener otras brillantes ideas que
no se encuentran en esta lista de opciones. Por lo tanto, les
solicito que por favor se comuniquen con cualquiera de las
tres personas de contacto en el BID o el BM, para presentar
sus sugerencias. Compartiremos dicha informacin entre
nosotros y trabajaremos lo ms pronto posible para ayudar
a crear nuestra Red. Muchas gracias.
113
Stephen Quick
Director de la Ofcina de Evaluacin y Supervisin, Banco Interame-
ricano de Desarrollo
C
ONSIDERO QUE ESTA CONFEREN-
cia ha establecido claramente que la evalua-
cin constituye un hecho de vida. La misma
es parte esencial de la funcin de gobernabi-
lidad. Pueden existir dudas acerca de quin
har la evaluacin, cmo se har y qu criterios se utilizarn,
pero no se vacila acerca de si se va a realizar o no la eva-
luacin. La evaluacin se realizar y cada vez con mayor
intensidad.
La OVE, que funciona independientemente de la admi-
nistracin del BID, realiza evaluaciones y presenta informes
al Directorio Ejecutivo. Si bien esa es nuestra principal ta-
rea, tambin estamos interesados en el desarrollo de siste-
mas de evaluacin en los pases miembros prestatarios. Los
sistemas de evaluacin que son parte integral del proceso
democrtico de rendicin de cuentas en nuestros pases,
funcionarn mejor y sern ms efectivos para infuir en la
asignacin efciente de recursos pblicos, que aquellos que
se limitan slo a los proyectos del Banco. Lo que realmente
importa es que los recursos pblicos se asignen en forma
efectiva y efciente, a fn de enfrentar la gama total del gasto
pblico. Esto es mucho ms importante que si el BID o el
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF)
realizan o no buenas evaluaciones. Las evaluaciones efecti-
vas que ustedes realizan deben constituir las metas a largo
plazo de nuestras actividades.
Con la fnalidad de lograr este propsito, me gustara
mencionar una serie de oportunidades especfcas que les
ayudarn a efectuar mejores evaluaciones, y que se en-
cuentran dentro de las actividades del BID. Nuestra ofci-
na intenta involucrar a los actores locales en el proceso de
evaluacin. Se est tratando de realizar la mayor parte de
las actividades de evaluacin, mediante la contratacin de
ONG, instituciones acadmicas y organismos gubernamen-
tales, en los pases miembros prestatarios. Regularmente
publicamos una lista de proyectos y actividades a evaluar y
llamamos a licitacin. Dichas listas se pueden encontrar en
nuestro sitio web www.iadb.org/ove.
A travs de nuestro sitio pueden tambin conectarse con
una red de evaluadores en la regin. Para poder licitar, es-
tos deben publicar su experiencia y credenciales, por lo que
nuestro sitio incluye enlaces con excelentes evaluadores que
podrn contribuir con ustedes.
En segundo lugar, el BID contina apoyando un gran
volumen de prstamos de desarrollo en los pases miem-
bros. Dentro de este fujo de recursos, las necesidades de
evaluacin debern presentarse a lo largo de todo el ciclo
del proyecto. Durante la fase de diseo, es importante es-
tablecer buenos sistemas para la recoleccin de datos, el
monitoreo y la evaluacin. Si no sea realiza esto desde el
comienzo, los intentos posteriores para evaluar proyectos
sin datos disponibles, se tornarn intiles y frustrantes. El
Banco regularmente reserva parte de los fondos del proyec-
to para eventuales evaluaciones, pero esto no compensa la
falta de especifcaciones claras en cuanto a los requerimien-
tos de datos, durante la ejecucin del proyecto.
Sin embargo, si los recursos son asignados en forma co-
rrecta durante el desarrollo del proyecto, los costos reales de
una evaluacin fnal ex-post pueden ser bastante manejables.
De acuerdo con nuestra experiencia, si se han recolectado
Palabras de clausura
111
los datos, el costo promedio del anlisis es aproximadamen-
te de US$16.000. Si, por el contrario, la evaluacin debe
recrear los datos, el costo aumentar signifcativamente.
Teniendo en cuenta esta realidad, los aliento a que
identifquen qu proyectos pretenden fnanciar el BID y el
BIRF, y observen de cerca los esfuerzos relacionados con la
recoleccin de datos, el M&E, incorporados a dichos pro-
yectos. Si se pueden incluir estas variables desde una etapa
temprana del ciclo del proyecto, existir la oportunidad de
lograr a lo largo del camino, evaluaciones efectivas y con
costos razonables.
Finalmente, ustedes deben tener en cuenta que el Banco
tiene un programa especfco diseado para apoyar el desa-
rrollo de la capacidad de evaluacin en el sector pblico. El
PRODEV es una fuente potencial de asistencia tcnica para
mejorar la calidad y cantidad del trabajo de evaluacin.
Esperamos poder crear acuerdos para las actividades de
evaluacin en los pases entre los interesados. Perseguire-
mos este objetivo a travs de nuestras propias actividades
de evaluacin, mediante el diseo de redes de evaluadores
en la regin y aumentando el perfl de evaluacin en los pro-
yectos fnanciados por el Banco. Tengo la esperanza de que
podremos trabajar juntos en el futuro, y agradezco a todos
su participacin en este evento.
Stefan Koeberle
Director de Operaciones de la Regin de Amrica Latina y el Caribe, Banco
Mundial
Es un placer estar aqu. Me gustara decir algunas pa-
labras de clausura, en nombre del BM, que sirvan de con-
tribucin a este evento. Lo que han estado discutiendo en
estos ltimos dos das fue un importante aporte al debate
sobre M&E y sus resultados. Se trata de un tema de gran
inters no slo para el BID, sino tambin para las comuni-
dades en desarrollo, ya que es uno de los tpicos clave. En
estos das, la sostenibilidad de los SM&E y la orientacin
hacia los resultados fueron consideradas los desafos prin-
cipales de la agenda.
Entre las condiciones necesarias para establecer e ins-
titucionalizar los SM&E, se sealaron varios factores. En-
tre ellos, un gobierno fuerte, incluyendo los ministerios de
planifcacin, fnanzas y sectoriales, el Congreso, etctera.
Adems, se mencion, tambin, que los donantes interna-
cionales pueden ayudar a los pases a institucionalizar estos
sistemas. Existen diferentes maneras de lograr esto: generar
demanda e incentivos por medio de donaciones especfcas;
mejorar la calidad del monitoreo y la evaluacin a travs de
asistencia tcnica y de la creacin de un foro abierto que
facilite la interaccin entre los diferentes actores, tal como
esta conferencia.
Al mismo tiempo, los donantes pueden incentivar el f-
nanciamiento de proyectos orientados hacia el desempeo
y los resultados. En este sentido, se estn diseando nuevas
operaciones, basadas en el logro de las metas de desempeo
o productos, que aumentan o disminuyen el nivel de costo
compartido, segn el grado de cumplimiento de esos obje-
tivos.
En el BM utilizamos cada vez con mayor frecuencia este
enfoque, as como el fnanciamiento de prstamos progra-
mticos de inversin a travs del Programa de Prstamos
Adaptables (APL por sus siglas en ingls). Estos prstamos
de apoyo a la reforma de polticas, surgieron para reconci-
liar el debate entre la tradicional condicionalidad ex-ante y la
condicionalidad con orientacin hacia los resultados, que
se basa en el desempeo real y no en promesas de futuros
desempeos.
Este tipo de enfoque requiere una mezcla prudente de
polticas de gobierno, comparadores intermedios y resulta-
dos, dentro de un marco de poltica a mediano plazo. Ade-
ms, involucra una serie de operaciones unidas por activa-
dores especfcos y muy fexibles. Los SM&E son esenciales
para la implementacin efectiva de este tipo de prstamos.
Sin embargo, al mismo tiempo, la capacidad local para mo-
nitorear los resultados econmicos, sociales y los relaciona-
dos con el alivio de la pobreza y el medio ambiente, aumen-
tarn la confanza y afnidad de los donantes internacionales
con respecto a la condicionalidad basada en resultados.
Finalmente, si bien es importante que nuestras activida-
des regulares de fnanciamiento promuevan la gestin para
resultados, es tambin esencial mirar ms all del nivel de
proyectos, hacia el fortalecimiento de los SM&E naciona-
les y subnacionales. En este sentido, el BID, a travs del
PRODEV, brinda un enfoque excelente con un gran poten-
cial, al que todos debemos aspirar y del cual todos debemos
aprender. El fortalecimiento institucional es posible, no
slo cuando existen SM&E consolidados lo cual es desea-
ble, sino tambin en aquellas situaciones en las que pueden
alcanzarse ganancias parciales o incrementales en el corto y
mediano plazo. Existen varios ejemplos de este tipo de en-
foque como el afanzamiento de la gestin de M&E para
resultados en los ministerios sectoriales en Mxico de los
115
PALABRAS DE CLAUSURA
cuales todos deberamos aprender. A partir de lo conversa-
do durante estas jornadas, tengo la esperanza de continuar
encontrando casos como este y de que podamos construir
nuestra comunidad de conocimiento y buenas prcticas
dentro de este contexto. Me despido entonces con esta idea,
agradezco a todos ustedes por su participacin y quedo a la
espera de una mayor colaboracin en esta rea.

BID (2007) Institucionalización de Monitoreo y Evaluación en America Latina

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