Ac 3085 51 11 P

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TC 016.278/2009-9
GRUPO II CLASSE IV Plenrio TC 016.278/2009-9 Natureza: Prestao de Contas - Exerccio: 2008 Entidade: Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra/MDA Responsveis: Rolf Hackbart, Presidente do Incra (266.471.76004), Roberto Kiel, Presidente Substituto (424.832.390-72), Valdez Adriani Farias, Presidente Substituto (712.114.540-53) e Eva Maria de Souza Sardinha, Presidenta Interina (289.159.251-49). Interessados: Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Advogado constitudo nos autos: no h SUMRIO: PRESTAO DE CONTAS ANUAL. SUPERINTENDNCIA REGIONAL DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA. EXERCCIO DE 2008. REGULARIDADE. QUITAO PLENA. REGULARIDADE COM RESSALVAS. QUITAO. DETERMINAES. ALERTAS. ARQUIVAMENTO. Relatrio Trata-se de prestao de contas do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) referente ao exerccio de 2008. 2. A Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) emitiu parecer pela regularidade com ressalvas das contas de Edinar Ferreira Arajo, Cinair Correia da Silva, Eva Maria de Sousa Sardinha, Nilton Bezerra Guedes e Celso Lisboa de Lacerda, e regular a gesto dos demais responsveis (volume vol. 3, fls. 3/7). O ento Ministro do Desenvolvimento Agrrio, Sr. Guilherme Cassel, atestou haver tomado conhecimento desta certificao (fl. 15). 3. Transcrevo as concluses da instruo do auditor federal de controle externo (AuFC) responsvel pelo exame do processo (pea 3, fls. 12/39):
"(...) a anlise foi dividida conforme as principais linhas de atuao do Incra, conforme o modelo de negcio adotado pela entidade com o fim de promover a Reforma Agrria, quais sejam: Ordenamento Fundirio; Obteno de Imveis para a Reforma Agrria e Implantao de Projetos de Assentamento; Desenvolvimento, consolidao e Emancipao de Projetos de Assentamento. 5.3. Tambm foram analisados aspectos de apoio atividade fim da Entidade como os Mecanismos de Controles Internos; Tecnologia da Informao; e Gesto Administrativa, Financeira e Patrimonial. 5.4. A anlise destes itens abrangeu os seguintes aspectos: 5.4.1. Desempenho fsico e financeiro das principais aes do PPA; 5.4.2. Indicadores de desempenho; 5.4.3. Aspectos da operacionalizao das principais atividades das aes; 5.4.4. Gesto Administrativa; 5.4.5. Gesto de Pessoal;
TC 016.278/2009-9
5.4.6. Gesto Financeira; 5.4.7. Gesto de Convnios; 5.5. Ressaltamos ainda que no Relatrio de Auditoria de Gesto 225040 (fls. 602 699) foi tratado conforme a diviso apontada nos itens 5.2 e 5.3, ou seja, referindo-se s ocorrncias de forma global, focando na origem dos problemas relatados individualmente pela CGU no anexo I do referido relatrio, de forma sistemtica, e de modo a sugerir deliberaes que diminuam o nmero de ocorrncias nos prximos exerccios. 5.6. importante relatar que grande parte das ocorrncias do Relatrio de Auditoria de Gesto, acima aludido, foram objeto de apreciao nas contas do exerccio de 2006 (TC 020.036/2007-8), e tambm nos TCs 007.591/2009-8 e 021.004/2008-7 que versam sobre controles internos e Ordenamento da Estrutura Fundiria na Autarquia, em que foram propostas deliberaes que sero acompanhadas na anlise das contas de 2010, dado que as decises nesses processos foram publicadas em Acrdos do referido exerccio, limitando-se nessa instruo apenas ao diagnstico e a aferio da evoluo dos temas tratados nestes processos. 5.7. Quanto s constataes da rea de Tecnologia da Informao ressalta-se que foram tratadas no TC 007.588/2009-2, de forma que no sero propostas novas deliberaes na rea de tecnologia da informao, objeto do referido TC. 1. Gerenciamento da Estrutura Fundiria e Destinao de Terras Pblicas: DESEMPENHO FSICO FINANCEIRO DAS PRINCIPAIS AES 5.8. O tema foi tratado no PPA 2008-2011, conforme a Tabela 1 abaixo:
Tabela 1 Ordenamento Fundirio nos PPA 2008-2011. Programa Aes Objetivos/Macroprocessos 2105 Gerenciamento e Fiscalizao do Cadastro Organizar do cadastro de imveis rurais; Rural Implementar do Sistema de Gerenciamento de Banco de Dados Geogrficos SGBD. 2110 Regularizao Fundiria de imveis Regularizar da situao jurdica de posseiro e Rurais populaes tradicionais, objetivando o ordenamento fundirio. 2114 Sistema de Cadastro Rural Modernizar banco de dados informatizado, objetivando manter atualizadas as informaes sobre 5.000.000 de imveis rurais cadastrados no Sistema Nacional de 0138 Cadastro de Imveis Rurais SNCR. GERENCIAMENTO 4426 Georeferenciamento da Malha Fundiria Localizar geograficamente os imveis rurais pblicos e DA ESTRUTURA Nacional privados de reas predeterminadas, identificando seus FUNDIRIA E limites, uso e aptido, incorporando dados grficos ao DESTINAO DE Sistema Nacional de Cadastro Rural SNCR; TERRAS Integrar as informaes georreferenciadas com servios PBLICAS de Registro Imobilirios e demais Entes Pblicos; Efetuar o Georreferenciamento das reas pblicas com seus limites referenciados ao Sistema Geodsico Brasileiro, conforme previsto na Lei 10.267 de 2001. 8380 Retomada de Terras Pblicas Abrir processos administrativos de retomadas de terras da Unio ocupadas de forma ilcita. 8378 Aes Preparatrias para a Destinao de Levantar o ambiente natural, socioeconmico e cultural Terras Pblicas e elaborao do anteprojeto de destinao das glebas ou sub-glebas pblicas federais.
5.9. Segundo o Relatrio de Auditoria de Gesto 25040 (fls. 602 699), que avaliou os resultados constantes no relatrio de gesto no que se refere a obteno de resultados quantitativos e qualitativos das aes acima identificadas, a SFCI se pronunciou pelo desempenho geral satisfatrio, considerando, porm, no cumprida a meta fsica na ao 2110. 5.10. Segundo o referido relatrio o principal problema foi o contingenciamento de crditos durante o ano, com consequente liberao apenas no fim do exerccio, sem tempo hbil para efetiva liquidao. 5.11. A seguir so mostrados os grficos comparativos de cumprimento de metas fsicas e financeiras das aes do Programa 138 executadas pelo Incra:
TC 016.278/2009-9
Grfico 1 Execuo Fsica e Financeira das principais Aes do Tema. Ao 2105 - Gerenciamento e Fiscalizao do Cadastro Rural Ao 2110 - Regularizao Fundiria de imveis Rurais
Ao 2114 Sistema de Cadastro Rural
Ao 4426 Georeferenciamento da Malha Fundiria Nacional
Ao 8380 Retomada de Terras Pblicas
Ao 8378 Aes Preparatrias para a Destinao de Terras Pblicas
Fonte: Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto. Disponvel em: www.sigplan.gov.br (acessado em: 16/09/2010). Os nmeros apresentados so referentes execuo fsica e financeira (montante liquidado). 5.12. Nota-se que as medies fsicas do resultado das aes utilizadas pela autarquia para o estabelecimento de objetivos e aferio da efetividade das aes do PPA corrente mostram-se deficientes nessa rea, j que, em grande parte, no viabilizam a anlise dos impactos das aes. 5.13. Por exemplo, a ao 2105 medida pelo nmero de imveis gerenciados, informado no Sigplan em 997,2 mil imveis gerenciados. 5.14. Esse resultado apenas mostra a quantidade de imveis constante no sistema, no contempla a taxa de atualizao anual do cadastro, aes estruturantes do cadastro ou outros
TC 016.278/2009-9
resultados efetivos e mensurveis da ao governamental, o que inviabiliza anlises quantitativas e qualitativas a respeito do desempenho da Autarquia na execuo dessa ao. 5.15. Ou seja, no possvel pela anlise do resultado aferir o cumprimento dos objetivos propostos pela ao, quais sejam: Organizar o cadastro de imveis rurais e Implementar o Sistema de Gerenciamento de Banco de Dados Geogrficos SGBD. 5.16. O mesmo ocorre com a ao 2114, que apenas revela o valor do contrato de manuteno do sistema informatizado que controla as informaes da malha fundiria nacional. 5.17. Quanto a ao 4426, pode-se verificar que cada hectare georeferenciado saiu a um preo de aproximadamente R$ 586,00, valor extremamente alto j que representa o valor de 25% do valor mdio por hectare pago pelo Incra na obteno de recursos fundirios para a reforma agrria. 5.18. Esse valor provavelmente se deve a erro no preenchimento dos dados no Sigplan, j que no exerccio de 2009 esse valor foi de R$ 0,47 por hectare, o que impossibilita a anlise do resultado da atuao governamental nessa ao para o exerccio de 2008. 5.19. Tais falhas so indcios de pouca importncia dada ao oramento e estabelecimento de metas fsicas dessa ao, j que o prprio Incra realiza essa operao exerccio aps exerccio, apresentando condies de orar esse custo com mais exatido. 5.20. H que se destacar ainda o baixo cumprimento das metas fsicas e tambm financeiras demonstradas na Ao 8380. Essa ao tem como objetivo retomar terras pblicas da Unio ocupadas de forma ilcita. 5.21. O valor repassado essa ao contrasta com o valor gasto na ao 4460, que tem como objetivo obter imveis para a reforma agrria, com mais de R$ 600 milhes aplicados. Uma ao mais efetiva, com recursos suficientes para a retomada de reas que j pertence Unio e sua destinao para a Reforma Agrria poderia diminuir significativamente os gastos com obteno. 5.22. Caso fossem recuperados os 108 mil hectares, isso representaria cerca de 35% dos recursos destinados obteno de imveis para a reforma agrria. 5.23. A efetividade nessa ao representaria ainda uma economia de gastos na destinao desses mais de 105 mil ha que deixaram de ter seus processos de retomada iniciados para a reforma agrria de mais de R$ 205 milhes. 5.24. Dessa forma, cabe ao Incra recomendao para envide esforos operacionais e de gesto junto ao MDA e ao MPOG com vistas a executar a totalidade das atividades previstas na Ao 8380, dado o potencial de economia de gastos com obteno de imveis para a reforma agrria que os resultados da ao podem proporcionar aos cofres da Autarquia. 5.25. Por ltimo cabe ressaltar a grande diferena entre a execuo das metas fsicas na ao 8378 e o previsto para o exerccio, sendo que o valor financeiro orado e o realizado estiveram muito prximos. 5.26. Tais disparidades so decorrentes de falhas no planejamento e oramento das aes da Autarquia, j detectados quando da anlise das contas dos exerccios de 2006 e 2007 para esse tema. 5.27. A anlise conjunta da execuo fsico-financeira das aes 2105; 2114; 4426 e 8378, feita acima, demonstra falhas graves no planejamento dessas aes, que dificultam o controle externo, interno e social das atividades e objetivos das atividades relativas a essas aes. 5.28. Entende-se que essas falhas ensejam a consignao de ressalva ao Diretor de Ordenamento Fundirio do Incra, responsvel pela execuo e controle dessas aes, uma vez que papel do gestor zelar pela adequada medio de resultados das aes constantes do PPA e tambm pela correta alimentao dos sistemas de informao do Governo Federal.
TC 016.278/2009-9
5.29. Essas falhas tambm ensejam a consignao de ressalva ao Diretor de Gesto Estratgica da Autarquia, j que responsvel pela avaliao das informaes gerenciais do Incra, e sua sistematizao de forma a dar suporte ao processo decisrio, conforme descrito no stio da Autarquia na Internet. 5.30. Faz-se necessrio tambm emitir recomendao ao Incra para que proceda anlise dos dados histricos de programao e execuo fsica e financeira das aes 2105; 2114; 4426 e 8378, para o estudo das causas das disparidades e a consequente adequao das metas fsicas e financeiras, de modo a refletir os objetivos elencados no PPA. INDICADORES DE DESEMPENHO 5.31. A CGU em seu relatrio de Auditoria de gesto avaliou que os indicadores ento adotados pelo Incra no atendiam aos critrios de seletividade e representatividade, alm de no serem suficientes para tomada de decises gerenciais. 5.32. O Tribunal, por ocasio da expedio do Acrdo TCU 753/2008 Plenrio, diante deste fato, expediu determinao para a apresentao de uma srie de indicadores os quais seriam implantados gradualmente, devido a sua complexidade de obteno, com vistas a aplicao plena at o exerccio de 2010. 5.33. Tais indicadores foram incorporados parte 'B' da Deciso Normativa 94/2008 que tratou sobre os processos de prestao de contas referentes ao exerccio de 2008. 5.34. Para a rea de gerenciamento da estrutura fundiria e destinao de terras foram propostos os seguintes indicadores: 5.34.1. ndice de georreferenciamento de imveis, cuja frmula tem como numerador o nmero de imveis georreferenciados e o denominador o nmero de imveis existentes no pas conforme censo agropecurio de 2006; 5.34.2. ndice de cadastramento de imveis rurais, cuja frmula tem como numerador o nmero de imveis cadastrados no SNCR e denominador o nmero de imveis existentes no pas conforme censo agropecurio de 2006; 5.35. A Diretoria de Ordenamento Fundirio justificou que no poderia obter o indicador devido as definies de imveis rurais adotadas pelo SNCR serem divergentes das do IBGE. 5.36. Visando corrigir o problema, foi encaminhada ao Projeto Contas deste Tribunal proposta de alterao destes indicadores de forma a substituir a unidade de medida para 'rea abrangida pelos imveis' na Deciso Normativa que regular as contas do Exerccio de 2010 em lugar da proposta original, o que resolveria o problema, segundo informaes do corpo tcnico do Incra. OPERACIONALIZAO DAS ATIVIDADES DA LINHA DE ATUAO 5.37. Em auditoria realizada por essa unidade tcnica (TC 021.004/2008-7, s fls. 125 e 126) foram configurados como achados de auditoria, em resumo: 5.37.1. descontinuidade na aplicao dos recursos destinados linha de atuao e alta utilizao oramentria com baixo nvel de cumprimento de metas fsicas; 5.37.2. inoperncia do Comit Nacional, falta de previso regimental para os comits de certificao, falta de exclusividade de atuao dos componentes nos comits; espao fsico deficiente para os servidores e para o arquivamento dos processos de certificao; risco de perda de pessoal especializado, falta de servidores e de padronizao dos trabalhos; 5.37.3. baixo grau de conhecimento da malha fundiria nacional, baixa procura por certificao na maioria dos Estados, nmero insignificante de certificao conforme o Decreto 4.449/2002 e descumprimento deste pelos entes governamentais, descumprimento da Lei 10.267/2001 pelos cartrios quanto s informaes para o Incra; baixa qualidade de georreferenciamento pelos agentes credenciados e ausncia de norma para descredenciamento;
TC 016.278/2009-9
5.37.4. falta de padronizao de protocolo dos Processos de Certificao nas SRs, pouca utilizao do sistema de protocolo (Sisprot) e de gesto documental (SisDoc), inexistncia de prazo mximo para finalizao dos processos de certificao, alto risco de ocorrncia de fraudes ou de ingerncia poltica; 5.37.5. inexistncia de critrios formais de ordem de anlise, recepo de processos sem as peas tcnicas necessrias, ausncia de peas em processos com certificao j emitida, muitos erros na insero de dados, excesso de medidas judiciais que obrigam o Incra a emitir certificao e CCIR, grande quantidade de processos de regularizao fundiria pendentes; 5.37.6. constatao de grandes reas griladas no AM, PA, PR, AC, AP, RO, MA, GO e SP, enormes diferenas entre o tamanho real das propriedades e os registros cartorrios, desconhecimento das aquisies e posses de imveis rurais por estrangeiros, influncias de movimentos sociais nas aquisies de imveis rurais, ineficincia de fiscalizao para obteno de imveis rurais. 5.37.7. descontinuidade na aplicao dos recursos destinados ao Ordenamento da Estrutura Fundiria reflete-se diretamente na gesto operacional da Autarquia, impossibilitando planejamento, organizao eficiente; 5.37.8. alto percentual de utilizao oramentria com baixo nvel de cumprimento de metas fsicas; 5.38. O referido TC foi julgado pelo Acrdo TCU 145/2010 Plenrio, de 03/02/2010, em que foram emitidas determinaes e recomendaes com vistas a corrigir os problemas acima elencados. 5.39. Ressalta-se que, embora o diagnstico tenha sido feito no exerccio de 2008, devido ao julgamento recente do processo, o cumprimento das determinaes e recomendaes do Tribunal deve ser procedido quando da anlise das contas referentes ao exerccio de 2010. 5.40. Sendo assim, e considerando que no foram encontrados nos autos fatos que ensejassem a irregularidade das contas dos responsveis por esta rea na Autarquia, entende-se no serem necessrias deliberaes adicionais nas presentes contas. 2. Obteno de Terras para Reforma Agrria e Instalao de Projetos de Assentamento 5.41. O tema foi tratado no PPA 2004-2007, conforme a Tabela 2 abaixo:
Tabela 2 Obteno de terras para reforma agrria e implantao de Projetos de Reforma Agrria no PPA 2004-2007. Programa Aes Objetivos Ao 8387 - Vistoria e Avaliao Promover a identificao, vistoria e avaliao de imveis rurais para Obteno de Imveis Rurais para reforma agrria. Ao 4460 - Obteno de Imveis Obter reas rurais por desapropriao ou aquisio direta para Rurais para a Reforma Agrria implantao de assentamento de trabalhadores rurais. Ao 8384 Cadastro e Seleo Identificar, cadastrar, selecionar, legitimar e homologar de Famlias para o Programa de famlias para 0135 Assentamentos Reforma Agrria assentamentos rurais e manter atualizado o Sistema de Sustentveis para Informaes sobre Projetos de Reforma Agrria. Trabalhadores Rurais Ao 8374 Licenciamento Promover o licenciamento ambiental dos assentamentos de Ambiental de Assentamento de reforma Reforma Agrria Agrria. Ao 2B06 Manejo de Recursos Implantar projetos de manejo, recuperao, conservao e Naturais em Projetos de monitoramento do uso de Recursos Naturais. Assentamento de Reforma Agrria.
5.42. Segundo o Relatrio de Auditoria de Gesto 25040 (fls. 602 699), que avaliou os resultados constantes no relatrio de gesto no que se refere a obteno de resultados quantitativos e qualitativos das aes acima identificadas, a SFCI se pronunciou pelo desempenho geral regular, apesar de somente duas aes terem atingido suas metas. 5.43. Esse resultado foi justificado no parecer da CGU, em parte, devido ao estabelecimento da meta fsica ter como base o oramento previsto e no a proviso recebida.
TC 016.278/2009-9
5.44. A seguir so demonstrados os resultados fsicos e financeiros das principais aes dessa linha de atuao:
Grfico 2 Execuo Fsica e Financeira das Aes referentes ao Programa 135. Ao 8387 - Vistoria e Avaliao para Obteno de Imveis Rurais Ao 4460 - Obteno de Imveis Rurais para a Reforma Agrria
Ao 8384 Cadastro e Seleo de Famlias para o Programa de Reforma Agrria
Ao 8374 Licenciamento Ambiental de Assentamento de Reforma Agrria
Fonte: Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto. Disponvel em: www.sigplan.gov.br (acessado em: 16/09/2010). Os nmeros apresentados so referentes execuo fsica e financeira (montante liquidado).
5.45. No que se refere s medies fsicas do resultado das aes utilizadas pela autarquia para o estabelecimento de metas e aferio das aes do PPA corrente, as unidades de medida mostradas no Grfico 2 acima, mostram-se mais coerentes com os objetivos do programa que acontece com o programa 138. 5.46. No que se refere a resultados nota-se que na ao 8373 cada hectare vistoriado custou cerca de R$ 1,50 pelo mencionado no Sigplan, totalizando aproximadamente 7,5 milhes de hectares a R$ 13 milhes. 5.47. Quanto ao com a maior materialidade dentro do programa, a ao 4460, pode-se observar que foram obtidos mais de 700 mil hectares, os quais se incorporaram na tutela governamental. 5.48. J a anlise da ao 8384 revela que ingressaram mais de 70 mil famlias nos Projetos de Assentamento do Incra, o que representa o cumprimento de aproximadamente 70% da meta, o que pode ser justificado pelo repasse financeiro abaixo do previsto inicialmente. INDICADORES DE DESEMPENHO 5.49. Para a rea de Obteno de imveis rurais foram estabelecidos dois indicadores de desempenho, os quais foram solicitados na DN 94/2008 quais sejam: 5.49.1. ndice de gastos com Obteno de Terras, que representa o valor mdio gasto nas atividades de obteno de imveis para a Reforma Agrria; 5.49.2. ndice de obteno de licena ambiental para Projetos de Assentamento, que representa o nmero de Projetos de Assentamento com a licena ambiental expedida.
TC 016.278/2009-9
5.50. O primeiro ndice mostrou que o Incra despendeu o valor de R$ 2.000,97 em mdia para cada imvel obtido para a reforma agrria e o segundo mostrou que apenas 13% dos Projetos de Assentamento do Incra estavam regulares perante os rgos de Fiscalizao Ambiental. 5.51. Cabe ressaltar que esses ndices visam iniciar uma srie histrica, a qual deve ter sua avaliao evolutiva analisada nas contas dos prximos exerccios. 5.52. Quanto aos demais indicadores estabelecidos na DN 94/2008 para essa linha de atuao entende-se que devem ser analisados no prximo item, j que esto mais relacionados promoo da sustentabilidade dos Projetos de Assentamento. OPERACIONALIZAO DAS ATIVIDADES DA LINHA DE ATUAO 5.53. No que se refere s atividades de obteno de imveis rurais para a reforma agrria destaca-se a pouca comunicao entre as atividades de obteno de imveis rurais e as de gerenciamento e ordenamento da estrutura fundiria nacional. 5.54. A dificuldade de formao de um mercado potencial de terras para a reforma agrria, decorrente em grande parte da baixa qualidade das informaes presentes no SNCR (fato relatado no TC 021.004/2008-7), pode ser a principal causa para um baixo aproveitamento das vistorias de imveis rurais (fato j relatado na anlise das contas relativas ao exerccio de 2006). 5.55. Essa ocorrncia pode ser demonstrada quando comparada a rea vistoriada no exerccio de 2008, cerca de 7,5 milhes de hectares, e a rea obtida no exerccio de 2009, cerca de 500 mil hectares. 5.56. Se considerarmos que as aes de vistoria e avaliao de imveis iniciadas em um exerccio somente se transformaro em rea obtida no exerccio seguinte, podemos inferir que para cada hectare obtido, necessrio que sejam avaliados/vistoriados aproximadamente 15 hectares. 5.57. Por exemplo, para uma propriedade obtida para a reforma agrria com tamanho de 1.000 hectares, seria gasto aproximadamente R$ 22.000,00, apenas em sua prospeco, valor esse que poderia ser menor, caso as avaliaes/vistorias fossem mais bem aproveitadas utilizando-se de dados mais fidedignos que os presentes atualmente no SNCR para sua execuo. 5.58. Ademais, como j foi mencionado em item anterior, caso as atividades relativas a ao 8380 fossem bem sucedidas na recuperao dos imveis de propriedade da unio, isso poderia representar um acrscimo de mais de 100 mil hectares reforma agrria de terras j pertencentes Unio. 5.59. O Acrdo TCU 753/2008 Plenrio expediu uma srie de determinaes baseadas em problemas diagnosticados na operacionalizao das aes relativas obteno de imveis para a reforma agrria e a implantao de Projetos de Assentamento, quais sejam: 2.6. que, com o objetivo de adequar o normativo da Autarquia s disposies da Lei 8.629/1993, promova, na NE 45/2005, ou norma que vier a substitu-la, as seguintes alteraes: 2.6.1. inclua, no prazo de 90 dias da cincia, de maneira expressa, a ordem de preferncia para a seleo de beneficirios para o recebimento do ttulo de domnio e de concesso de uso de imveis objeto de Reforma Agrria definido pelo artigo 19 da Lei 8.629/1993 (Pargrafos 3.38 ao 3.51 do Relatrio de fls. 316/454); 2.6.2. altere o 3 do artigo 8, para que os critrios descritos na sistemtica de classificao do anexo II da NE somente sejam usados para desempate na ordem de preferncia para recebimento do ttulo de domnio e de concesso de uso de imveis objeto de Reforma Agrria, depois de satisfeita a ordem de preferncia expressa no artigo 19 da Lei 8.629/1993 (Pargrafos 3.38 ao 3.51 do Relatrio de fls. 316/454);
TC 016.278/2009-9
2.7. que, com o objetivo de minimizar fraudes no processo de cadastramento de beneficirios, inclua na NE 45/2005, ou norma que vier a substitu-la, a exigncia de documento de identificao civil com foto e com f pblica, aceito em todo o territrio nacional para a inscrio no Programa Nacional de Reforma Agrria (Pargrafos 3.38 ao 3.51 do Relatrio de fls. 316/454); 2.8. que, com o objetivo de conferir publicidade ao processo de recebimento de ttulos de domnio e de concesso de uso de imveis objeto de Reforma Agrria pelos assentados, em obedincia ao disposto no caput do artigo 37 da CF/88, doravante publique no stio da Autarquia na internet a relao de beneficirios contemplados, com a respectiva ordem de classificao, conforme a preferncia definida pelo artigo 19 da Lei 8.629/1993 (Pargrafos 3.38 ao 3.51 do Relatrio de fls. 316/454); 5.60. As ocorrncias constatadas pela equipe do TCU que atuou no TC 007.766/2007-0, que deram origem a essas determinaes da referido Acrdo, podem ter sido uma das principais causas do grande nmero de inconsistncias quanto elegibilidade das famlias assentadas.na PNRA. 5.61. So exemplos dessas inconsistncias a grande quantidade de servidores pblicos e pessoas com renda acima de 3 salrios mnimos por ms constantes na Relao de Beneficirios (RB) do Sipra, j demonstrada na anlise das contas do exerccio de 2006. 5.62. Para tentar solucionar o problema, em maio de 2008, o Incra publicou a NE 70/2008 com o fim de revisar os dados cadastrais dos beneficirios da PNRA e identificar os inelegveis. 5.63. O Controle Interno apontou que, do total de inconsistncias apontadas, ao final do exerccio de 2008, apenas 1,47% das inconsistncias estava resolvida. A CGU considerou que os resultados eram extremamente baixos e que as justificativas apresentadas pelo gestor no eram suficientes para explicar o baixo rendimento apresentado. 5.64. Entende-se que a no adoo das determinaes propostas pelo Acrdo TCU 753/2008 Plenrio, descritas acima podem resultar no aumento dessa base de inconsistncia, dados os problemas diagnosticados no TC 007.766/2007-0. 5.65. No entanto, considera-se que as determinaes descritas no item 5.59 acima so de difcil implementao, dado o grande nmero de beneficirios da reforma agrria e as dificuldades para obteno de documentao de identificao adequada por parte dos beneficirios. 5.66. Considerando que o Acrdo foi publicado apenas no ms de abril de 2008, entende-se mais adequado efetuar a anlise do cumprimento destas determinaes quando da anlise das contas do exerccio de 2009. 5.67. Quanto ao baixo rendimento operacional na aplicao da NE 70/2008, porm, entende-se que enseja a consignao de ressalva ao Diretor de Obteno de Imveis do Incra, responsvel pela elaborao e controle da relao de beneficirios da reforma agrria. 5.68. Faz-se necessria ainda a expedio de alerta ao Incra a respeito dos potenciais danos ao errio que o baixo rendimento da aplicao da NE 70/2008 pode gerar, j que os beneficirios irregulares continuam tendo direito a todos os benefcios da reforma agrria, com o correspondente dispndio de recursos por parte do Governo Federal. 5.69. Alm disso, esses beneficirios irregulares ocupam lotes que devem ser retomados e redistribudos para ajudar a diminuir as filas da reforma agrria em suas respectivas regies. 5.70. Quanto regularizao ambiental de projetos de assentamento, o Incra enviou, no ms de dezembro do exerccio de 2008, 'Plano de Ao Ambiental' para o atendimento ao disposto no item 9.3.4 do Acrdo TCU 2.633/2007 Plenrio. 5.71. O referido plano foi incorporado ao TC 018.741/2005-2, em seu anexo IV, e apresenta uma srie de providncias tomadas quanto ao licenciamento ambiental, a recuperao ambiental em projetos de assentamentos, ao monitoramento ambiental e promoo da gesto ambiental dos assentamentos.
TC 016.278/2009-9
5.72. A anlise do plano revela que as aes previstas podem atender ao disposto pelo referido Acrdo, caso sejam cumpridas na ntegra. 3. Desenvolvimento, Consolidao e Emancipao de Projetos de Assentamento 5.73. Os principais programas e aes relacionados ao tema foram tratados no PPA 20082011, conforme a Tabela 3 abaixo:
Tabela 2 Desenvolvimento, Consolidao e Emancipao de Projetos de Assentamento no PPA 2008-2011. Programa Aes Objetivos Ao 0427 - Concesso de Conceder crdito individual aos assentados e assentadas da reforma Crdito Instalao s Famlias agrria para compra de ferramentas, sementes, construo de casas, Assentadas insumos para produo etc. Ao 8396 - Implantao e Implantar ou recuperar estradas vicinais, rede eltrica, saneamento Recuperao de Infraestrutura bsico e sistemas de captao e distribuio de gua etc. Bsica em Projetos de Assentamento. Ao 4320 Fomento Apoiar a implantao e recuperao de agroindstrias apoio s Agroindustrializao e aes de insero mercadolgica da produo dos assentados Comercializao Terra Sol. capacitao dos beneficirios; Implantar projetos pluriativos solidrios valorizao dos produtos e servios oferecidos pelos assentados. Ao 8398 - Demarcao Realizar servios topogrficos, levantar as potencialidades do solo e Topogrfica em Projetos de suas adversidades naturais e identificar o permetro das parcelas Assentamento. (lotes). Ao 4358 Titulao, Conceder documentao s famlias assentadas, a ttulo provisrio Concesso e Destinao de (concesso de uso) ou definitivo (ttulo de domnio) e s entidades 0137 Imveis Rurais em Projetos de pblicas ou privadas, na forma de doao, cesso ou concesso de DESENVOLVIMENTO Assentamento. uso; SUSTENTVEL NA Realizar vistorias peridicas para verificao do cumprimento das REFORMA AGRRIA clusulas contratuais; Realizar procedimentos tcnicos, administrativos e jurdicos para retomada das parcelas e reverso do domnio ao INCRA, visando sua redestinao; Realizar procedimentos para destinao de reas remanescentes dos projetos na forma da Lei. Ao 10YN Consolidao e Fortalecer a organizao das famlias assentadas e intensificao da Emancipao de Assentamentos participao ativa das mesmas nas tomadas de deciso, na gesto de da Reforma Agrria recursos financeiros e execuo de obras, servios e aes Acordo de Emprstimo BID financiadas; N1248 Executar os planos de consolidao de assentamento - PCA, com investimentos complementares em infraestrutura socioeconmica; Monitorar e acompanhar o projeto Ao 2C75 Remunerao ao Apropriar os custos referentes gesto de recursos do crdito Agente Financeiro pela instalao por meio da manuteno de contrato de prestao de Operacionalizao do Crdito servios celebrados entre o INCRA e as instituies financeiras Instalao. responsveis pela sua operacionalizao. PROGRAMA 1427: Ao 4470 Assistncia Tcnica Assessorar na elaborao e no aperfeioamento do plano de ASSISTNCIA TCNICA E e Capacitao de Assentados. desenvolvimento dos assentamentos EXTENSO RURAL NA Identificar e difundir informaes estratgicas para os AGRICULTURA assentamentos no campo mercadolgico e das tecnologias FAMILIAR. apropriadas definio de modelo de autosustentao, de comercializao e de explorao agropecuria, extrativista, agroindustrial, organizao espacial e infraestrutura; Assessorar a elaborao e acompanhamento de projetos de economia solidria e na formao na de redes.
5.74. Segundo o Relatrio de Auditoria de Gesto 25040 (fls. 602 699) no que se refere a obteno de resultados quantitativos e qualitativos das aes relativas ao Programa 137, a SFCI avaliou-as da seguinte forma: 'Tendo em vista que esse o programa com maior participao no oramento da entidade auditada para o exerccio de 2008 (vide quadro abaixo), alcanar as metas fsicas era essencial para que a entidade atingisse seus objetivos institucionais. Anota-se, no entanto, que o programa apresenta o menor ndice de aes que atingiram as metas fsicas (apenas 16,66% das aes atingiram a meta, ou seja, uma em seis).'
10
TC 016.278/2009-9
5.75. A seguir so apresentados os principais resultados fsicos e financeiros dessa linha de atuao:
Grfico 3 Execuo Fsica e Financeira das Aes referentes ao Programa 137. Ao 0427 - Concesso de Crdito Instalao s Famlias Ao 8396 - Implantao e Recuperao de Infraestrutura Bsica Assentadas. em Projetos de Assentamento.
Ao 8398 - Demarcao Topogrfica em Projetos de Assentamento
Ao 4358 Titulao, Concesso e Destinao de Imveis Rurais em Projetos de Assentamento
Ao 10YN Consolidao e Emancipao de Assentamentos da Reforma Agrria Acordo de Emprstimo BID N1248.
Ao 4470 Assistncia Tcnica e Capacitao de Assentados.
450 400 350 300 250
R $1 80 R $1 60 R $1 40 R $1 20 R $1 00 R $80 R $60 R $40 R $20 R $0 2008
) d t m F ( s e r a h l i M
200 150 100 50 0
F s ic oP rev is to
F s ic oR ea liz a d o
F in a nc eiro Previs to
F ina nc eiro R ea liz a do
Fonte: Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto. Disponvel em: www.sigplan.gov.br (acessado em: 16/09/2010). Os nmeros apresentados so referentes execuo fsica e financeira (montante liquidado) considerando o realizado no exerccio. 5.76. No que se refere s medies fsicas do resultado das aes utilizadas pela autarquia para o estabelecimento de metas e aferio das aes do PPA corrente, destaca-se o baixo cumprimento de metas fsicas no exerccio de 2008, conforme bem apontado pela CGU. 5.77. O resultado da medio fsica da ao 0427 pode ser obtida pela diviso simples do total monetrio liquidado pelo valor individual fixado pelos normativos internos do Incra para o crdito instalao. 5.78. Essa medio fsica deve ser analisada com cuidado j que apenas informa a quantidade de famlias que receberam o recurso, porm no h medio de quantidades de
s e h l i M 11
TC 016.278/2009-9
insumos comprados, produo decorrente destes crditos ou o nmero de habitaes construdas com os crditos. 5.79. Analisando o resultado dessa medio fsica nota-se que seu rendimento operacional foi abaixo do previsto, j que o nmero de famlias atendidas (em vermelho) foi abaixo do valor liberado para a ao (ponto amarelo). 5.80. J a medio fsica da ao 8396 tem como unidade de medida famlia atendida pelas obras de infraestrutura financiadas pela ao. Essa medio carece ainda de esclarecimentos sobre o que seria considerado 'famlia atendida' pela obra de infraestrutura. 5.81. Esse tipo de meta fsica no traduz a complexidade ou a finalidade das obras de infraestrutura executadas, dificultando assim a anlise do cumprimento dos objetivos dessa ao governamental e o controle em interno, externo e social. 5.82. Entende-se que as metas fsicas para esse tipo de ao seriam mais bem avaliadas com a medio direta do item construdo ou recuperado, como por exemplo: quilmetros de estradas construdos ou recuperados, quilmetros de rede de gua ou esgoto construdo, etc. 5.83. Considerando somente o resultado qualitativo da ao percebe-se que o rendimento alcanou pouco mais de 25% do programado. Segundo informado no Sigplan pelo gestor, o fato deveu-se ao fato das obras terem sido contratadas no segundo semestre do exerccio e encontrarem-se em execuo na data de validao dos dados que alimentaram a medio fsica desta ao no sigplan. 5.84. Porm, o valor liberado financeiramente esteve relativamente prximo do valor programado (aproximadamente 90%) e a execuo fsica dos restos a pagar no exerccio de 2009 (execuo fsica proveniente de valores oriundos do oramento de 2008) ficou na casa das 57 mil famlias, representando assim, no somatrio, menos de 50% das metas fsicas cumpridas com o oramento de 2008. 5.85. A ao 8398 tambm teve um rendimento fsico muito abaixo (pouco mais de 10%) do previsto. Vale ressaltar que essa atividade essencial para o planejamento operacional de todas as aes voltadas ao desenvolvimento dos Projetos de Assentamento. 5.86. So as atividades relativas a essa ao que fornecero dados sobre a localizao das parcelas (lotes) da Reforma Agrria, bem como dados sobre o solo e os instrumentos para quantificao dos insumos necessrios para o incio e o aumento da atividade agrcola na unidade produtiva, o que a torna essencial no planejamento das demais aes do programa. 5.87. J a ao 4358, com menos de R$ 2 milhes liquidados no exerccio de 2008 e medio fsica de pouco mais de 10 mil documentos de titulao expedidos. Importante ressaltar que o nmero de ttulos expedidos, tanto programado quanto liquidado, mostra-se muito baixo se comparado ao nmero de famlias que entraram no programa no exerccio, mais de 60 mil famlias. 5.88. Quando comparado ao nmero de famlias atuais no programa, mais de 1 milho, o nmero se torna irrisrio. 5.89. A ineficincia do Incra na instituio de uma poltica de titulao das parcelas dos beneficirios e na cobrana decorrente do valor devido uma das principais causas para esse baixo valor de documentos de titulao expedidos no exerccio. 5.90. Cabe ressaltar que o beneficirio da reforma agrria tem o direito de adquirir o ttulo da parcela ocupada, em carter definitivo, mediante o pagamento do valor da terra, garantido pelo disposto nos 2 ao 6 do artigo 18 da Lei 8.629/93. 5.91. No geral, os resultados e metas fixadas para essa ao mostram que a reforma agrria continua a crescer indefinidamente, uma vez que a sada de beneficirios da tutela governamental no mbito da PNRA muito pequena.
12
TC 016.278/2009-9
5.92. Dessa forma a sustentabilidade da poltica requer cada vez mais recursos para manuteno dos patamares atuais, ameaando a sustentabilidade financeira e operacional da Autarquia e da reforma agrria em si. 5.93. O valor gasto na Ao 10YN d uma pequena amostra do valor investido apenas no exerccio de 2008 com o fim de consolidar os assentamentos. 5.94. Essa ao derivada de Contrato com o BID para financiar o Programa de Consolidao de Assentamentos (PAC) e uma boa experincia para se estimar o quanto seria gasto para consolidar assentamentos. 5.95. O Programa prev o gasto de U$ 5,7 mil, cerca de R$ 10,2 mil, por famlia para consolidao de um Projeto de Assentamento, afora os crditos da reforma agrria e aes j efetuadas pelo Incra (benfeitorias prvias, aes de capacitao prvias, demarcao topogrfica, georreferenciamento, etc.). 5.96. Considerando que no exerccio de 2008, conforme informado pela Autarquia havia somente 184.912 assentados em Projetos consolidados, seria necessrio o montante de aproximadamente R$ 11,3 bi para consolidao do total de PAs que abrigam cerca de 1,1 milho de famlias. 5.97. Esse valor mostra-se incompatvel com o montante liquidado anualmente no PAC, cerca de R$ 12 milhes. 5.98. Por ltimo, no tocante a essa linha de atuao, cabe destacar o rendimento fsico financeiro da ao 4470, destinada a fornecer assistncia tcnica aos assentados. 5.99. O resultado fsico desta ao, explicitado no grfico Grfico 3 acima, mostra que foram necessrios cerca de R$ 415 milhes para o atendimento de cerca de 410 mil famlias, cerca de 36% do pblico alvo da reforma agrria existente no exerccio de 2008. 5.100. Importante destacar que a assistncia tcnica a uma populao com baixo nvel de escolaridade e muitas vezes sem experincia nas tcnicas agrcolas mais modernas e adaptadas agricultura familiar essencial para o sucesso do beneficirio, sendo sua ausncia, na maioria dos casos, impeditiva ao progresso dos Projetos de Assentamento rumo consolidao. INDICADORES DE DESEMPENHO 5.101. Para a rea de Obteno de imveis rurais foram solicitados dois indicadores de desempenho na DN 94/2008 quais sejam: 5.101.1. ndice de acesso moradia nos assentamentos, expressa o acesso moradia segundo o nmero total de famlias dos assentamentos; 5.101.2. ndice de acesso gua potvel, expressa o acesso gua potvel (encanada, de poo ou de cisterna) segundo o nmero total de famlias dos assentamentos. 5.101.3. ndice de provimento de PDA/PRA, expressa a quantidade Projetos de assentamento com PDA/PRA 5.101.4. ndice de acesso a estradas transitveis, ou outras vias de transporte adequadas ao escoamento da produo at as unidades produtivas, expressa o acesso a estradas transitveis ou outras vias de acesso adequadas ao escoamento da produo segundo o total de unidades produtivas nos assentamentos; 5.101.5. ndice de acesso a servios sociais bsicos, expressa a proporo de famlias que tiveram acesso aos servios sociais bsicos descritos no item 5.7 do Anexo dois da NE n. 60/2007 5.101.6. Nmero de famlias com acesso ao Pronaf ou outra linha de crdito voltada produo, expressa a quantidade de famlias que acessaram as linhas de crdito voltadas agricultura familiar;
13
TC 016.278/2009-9
5.101.7. ndice de repasse financeiro para Assistncia Tcnica, expressa a quantidade financeira repassada s prestadoras de Ates, em face do pactuado nos instrumentos do convnio ou documento similar; 5.101.8. ndice de provimento de Assistncia Tcnica, expressa a quantidade famlias atendidas pela Assistncia Tcnica; 5.101.9. Renda mdia das famlias, expressa a renda gerada pelas famlias nas atividades produtivas; 5.101.10. Nmero de projetos ambientalmente diferenciados implantados, expressa o Nmero de projetos ambientalmente diferenciados implantados conforme a definio das Portarias Incra n. 268/1996; 477/1999 e 1.141/2003 e 215/2006.; 5.101.11. ndice de consolidao de assentamentos, expressa a taxa de consolidao dos assentamentos. 5.102. Dos dez indicadores propostos acima, a Autarquia apenas apresentou, de acordo com os ditames da DN, 4 indicadores, justificando a no obteno dos demais, as quais devem ser acatadas por este Tribunal. 5.103. Porm, apesar de a DN pedir a discriminao dos ndices para cada Superintendncia e o nmero Nacional, o Incra apresentou os nmeros relativos ao somatrio de 17 SRs que no prestaram contas no exerccio de 2008, os quais se passa a analisar. 5.104. O primeiro indicador apresentado diz respeito ao provimento de Planos de Desenvolvimento e Recuperao de Projetos de Assentamento. Esse instrumento visa quantificar e qualificar as aes necessrias para a obteno da autossustentabilidade dos Projetos de Assentamento. 5.105. O ndice apresentado pelo Incra mostra que apenas 1,75% dos Projetos de Assentamento possuem PDA/PRA, nmero considerado muito baixo, j que sem esses instrumentos praticamente impossvel orar e planejar as atividades necessrias para consolidao e emancipao dos PAs. 5.106. No que se refere aos indicadores de provimento de assistncia tcnica, o Incra apresentou o ndice de 54,85%, o que mostra que quase a metade dos beneficirios da reforma agrria no tem acesso ATES, o que compromete substancialmente a obteno dos demais resultados ligados sustentabilidade dos PAs. 5.107. O ndice de repasse financeiro por sua vez, ficou em 40,39%, o que revela que alm de no atingir a totalidade dos beneficirios, o programa de ATES ainda repassa menos da metade dos recursos previstos para o exerccio. 5.108. Quanto ao outro indicador apresentado, o ndice de consolidao de assentamentos, o Incra apresentou o ndice de 8,98%, o que significa que apenas essa pequena parte dos PAs encontra-se consolidado. 5.109. Ainda quanto ao indicador, o Incra apontou que esse ndice representa um universo de mais de 184 mil famlias, 16,64% das famlias beneficirias da reforma agrria. 5.110. O mais importante quanto a esse item o monitoramento desse ndice ao longo dos prximos exerccios, pois est diretamente relacionado promoo da sustentabilidade de Projetos de Assentamento. 5.111. Quanto aos demais indicadores, o Incra est desenvolvendo mdulo de monitoramento, o qual gerar esses dados at o fim de 2010. Considera-se que esses resultados, apesar de essenciais para avaliao e planejamento da reforma agrria, so de difcil obteno e sua implantao deve ser avaliada quando da anlise das contas dos prximos exerccios. OPERACIONALIZAO DAS ATIVIDADES DA LINHA DE ATUAO
14
TC 016.278/2009-9
5.112. O Acrdo TCU 753/2008 Plenrio contem uma srie de recomendaes e determinaes destinadas a corrigir os principais problemas operacionais nesta linha de atuao, diagnosticados no mbito do TC 007.766/2007-0, dentre os principais: 5.112.1. localizao dispersa e aleatria dos projetos de assentamento; 5.112.2. descontinuidade de aes/investimentos e dificuldade de acesso so algumas das causas da deficincia de infraestrutura nos projetos de assentamento; 5.112.3. falta de gua, energia e estradas para o escoamento da produo, e assistncia tcnica s parcelas, impossibilitando o desenvolvimento de atividades produtivas pelos beneficirios; 5.112.4. servios sociais bsicos insuficientes, desintegrados e inadequados em relao s necessidades da populao rural e dos beneficirios da reforma agrria; 5.112.5. insuficincias na gesto da unidade produtiva por parte do assentado e na insero da produo do assentado no mercado; 5.112.6. desigualdade na distribuio de recursos para assistncia tcnica entre as Superintendncias Estaduais do Incra, considerando o percentual de famlias beneficiadas pela Reforma Agrria; 5.112.7. baixo percentual de projetos de assentamentos que contam com PDA/PRA e beneficirio sem informaes quanto ao contedo e finalidade dos Planos; 5.112.8. inexistncia de critrios para a escolha dos assentamentos beneficiados pela Assessoria Tcnica, Social e Ambiental - Ates; 5.112.9. insuficincia de tcnicos com formao na rea social e veterinria para execuo dos servios de assistncia tcnica; 5.112.10. baixa divulgao dos objetivos do Programa de assistncia tcnica entre o pblico beneficirio da Reforma Agrria; 5.112.11. insuficincia de mecanismos de capacitao e apoio s equipes de assistncia tcnica; 5.112.12. dificuldades de prestao de servios de Assistncia Tcnica por falta de infraestrutura bsica; 5.112.13. concentrao dos gastos com as aes relacionadas aos servios de assistncia tcnica nos ltimos meses do exerccio, sem levar em conta o incio do ano agrcola; 5.112.14. deficincia de veterinrios e tcnicos com formao na rea social nas atividades da assistncia tcnica; 5.112.15. baixa frequncia da assistncia tcnica na produo das unidades, apesar dos dados do MDA de que 98% das famlias recebem assistncia tcnica; 5.112.16. falta de superviso do Incra nos projetos de assentamento; 5.112.17. baixo nvel de orientao na aplicao dos crditos especficos da Reforma Agrria; 5.112.18. irregularidades na aplicao dos crditos especficos da Reforma Agrria; 5.112.19. beneficirios assentados em rea de APP e Reserva Legal, promovendo degradao ambiental; 5.112.20. baixo monitoramento da evoluo dos projetos de assentamento por parte da Autarquia. 5.113. importante destacar que as determinaes e recomendaes constantes do referido acrdo so de difcil implementao, dada a magnitude do problema. Entende-se mais produtivo, dado que o Acrdo foi publicado j em meados do exerccio de 2008, que a anlise
15
TC 016.278/2009-9
da implementao dessas deliberaes seja efetuada quando da anlise das contas do exerccio de 2009. 4. Mecanismos de Controle Interno e Sistemas da Informao: 5.114. A Auditoria Interna do Incra, subordinada diretamente ao Gabinete da Presidncia, controla os atos de gesto da Autarquia e tem a responsabilidade de assessorar o Conselho Diretor, quanto realizao e acompanhamento das atividades e dos programas de trabalho, orientando e fiscalizando as diversas unidades organizacionais da Autarquia quanto exatido e correo das medidas tcnicas, administrativas, financeiras e contbeis. 5.115. No que se refere aos Sistemas de Informao do Incra, a responsabilidade pela sua implementao est a cargo da Coordenao-Geral de Tecnologia e Gesto da Informao, subordinada Diretoria de Gesto Estratgica do Incra, que supervisiona e prope os atos normativos, manuais e procedimentos tcnicos sobre a Tecnologia da Informao utilizada na instituio, especialmente nas reas de infraestrutura de rede e comunicao de dados, voz e imagem. Promove ainda o desenvolvimento e a manuteno de sistemas e suporte tcnico aos usurios. Alm disso, existem alguns sistemas que so desenvolvidos e monitorados pelas prprias unidades que cuidam de cada rea no Incra e alguns, como o SNCR, esto a cargo do SERPRO. 5.116. O relatrio de Auditoria de Gesto 225040 (fls. 602 699) do Controle Interno relatou que a Auditoria Interna do Incra realizou inspees ordinrias e especiais em 14 Superintendncias Regionais, sendo que 86% do total no segundo semestre do exerccio de 2008. 5.117. A CGU apontou ainda que o Incra deveria ter programado no PAINT uma inspeo regular no Incra Sede, dada a materialidade dos recursos geridos pela Unidade, constatao com a qual concordamos. 5.118. Dessa forma, faz-se necessria ainda a expedio de recomendao ao Incra a respeito da necessidade de pelo menos uma inspeo regular no Incra Sede anualmente. 5.119. Quanto s providncias tomadas por ocasio dos relatrios de Auditoria de Avaliao da Gesto dos ltimos trs exerccios a CGU informou que foram verificadas 300 constataes, sendo 186 pendncias de atendimento a recomendaes da CGU e do TCU. 5.120. Entende-se que o cumprimento dessas recomendaes deva ser objeto de avaliao por parte da Auditoria Interna do Incra, de modo a reportar aos principais gestores e ao Conselho de Administrao os riscos advindos do no cumprimento dessas recomendaes. 5.121. O fato deve ainda ser objeto de ressalva ao Presidente do Incra, responsvel direto pela garantia de atendimento s recomendaes da CGU e das recomendaes e determinaes do TCU. 5.122. Adicionalmente, faz-se necessria a expedio de alerta ao Incra a respeito da existncia dessas pendncias de atendimento a recomendaes da CGU e do TCU nos relatrios de Auditoria de Gesto destes exerccios. 5.123. No que se refere rea de Tecnologia da Informao, necessrio destacar que os problemas apresentados pela CGU no relatrio de auditoria de gesto 225040 esto contidos no TC 007.588/2009-2, que contempla propostas da desta Unidade Tcnica para o tratamento dos principais problemas em TI. 5.124. O referido TC, encontra-se aguardando deliberao do Gabinete do Ministro Weder de Oliveira, sendo necessrio seu julgamento para melhor avaliao das aes de TI da Autarquia nas contas dos prximos exerccios. 5. Gesto Administrativa, de Pessoal, Financeira e Patrimonial e de Convnios. GESTO ADMINISTRATIVA 5.125. A gesto administrativa da Autarquia teve suas despesas liquidadas custa dos Programas 139, Gesto da Poltica de Desenvolvimento Agrria e 750, Apoio Administrativo.
16
TC 016.278/2009-9
Alm destes Programas, os principais programas finalsticos apresentam a ao 2272, que visa estabelecer um centro de custos administrativos para os Programas de Governo. 5.126. A soma destes Programas e dessas aes totalizou mais de R$ 574 milhes, que representou cerca de 23% do total liquidado pela Autarquia no exerccio de 2008. 5.127. O relatrio de auditoria de Gesto do Controle Interno, em seu Anexo I, apontou diversas impropriedades pontuais que no resultaram em ressalvas tais como no cumprimento de deliberaes emanadas dos rgos de Controle Interno e Externo, deficincias na rea de gesto de pessoal e de licitaes e contratos, dirias e passagens etc. 5.128. Entende-se que as recomendaes da CGU sejam suficientes para sanar os problemas apresentados na gesto administrativa do rgo, no sendo necessrias deliberaes adicionais por parte dessa Corte. GESTO DE PESSOAL 5.129. Segundo informado no Relatrio de Auditoria de Gesto, o Incra apresentava um total de 6.225 servidores em seu quadro prprio ao final do exerccio de 2008, o que representa um acrscimo de 7,5% (123 servidores) em relao 2007, j as despesas com pessoal prprio apresentaram acrscimo de 19% (cerca de R$ 67 milhes) de um exerccio para o outro. 5.130. O Grfico 4 a seguir mostra a evoluo do quadro de servidores e despesa correspondente de 2007 para 2008.
Grfico 4 Evoluo no quantitativo e gasto com pessoal prprio do Incra (nmero de servidores x gasto no exerccio em R$)
Fonte: Relatrio de Auditoria de Gesto da CGU para o Exerccio de 2008.
5.131. Esse gasto com pessoal equivale a cerca de 16% do total despendido pelos Programas operados pela Autarquia. Se somadas essas despesas aos gastos com previdncia de inativos e pensionistas, isso equivaleria a cerca de 27% do valor despendido pelos programas do Incra. 5.132. Quanto ao pessoal no prprio o Incra registrou um aumento de 2,23 % no efetivo de pessoal ocupante de funo de confiana sem vnculo, terceirizados, estagirios e requisitados, o que representou um aumento de pouco mais de 8% (pouco mais de R$ 2 milhes). GESTO FINANCEIRA
17
TC 016.278/2009-9
5.133. Quanto gesto financeira da Autarquia, a CGU em seu relatrio de auditoria de gesto destacou o grande volume de inscrio em restos a pagar efetuados pelo Incra, conforme mostra o grfico a seguir: Grfico xxx Evoluo no quantitativo de empenhos liquidados e de restos a pagar inscritos no exerccio
Fonte: Relatrio de Auditoria de Gesto da CGU para o Exerccio de 2008.
5.134. O relatrio da CGU aponta ainda que as principais aes operacionalizadas pelo Incra inscreveram, no conjunto, mais de 40% do empenho liquidado em restos a pagar, sendo que a ao que mais inscreveu em restos a pagar foi a 4427 Concesso de Crdito Instalao s Famlias Assentadas, de responsabilidade da Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de Assentamento, com um total de mais de R$ 485 milhes, 60% do montante total de retos a pagar. 5.135. Entende-se, em concordncia com a CGU, que tal situao compromete as metas fsicas do exerccio de 2009, j que so consideradas despesas no enfoque financeiro, porm na maioria das vezes no contabilizam a consecuo de metas fsicas para o exerccio seguinte. 5.136. Alm disso, os restos a pagar sero efetivamente pagos com os recursos financeiros disponibilizados para o exerccio seguinte, comprometendo assim a execuo oramentria daquele exerccio, j que esses recursos utilizados para pagamento dos restos a pagar de exerccio anterior deveriam ser utilizados para a execuo oramentria do exerccio de 2009. 5.137. Outro aspecto importante a ser ressaltado na gesto financeira do rgo o baixo aproveitamento de recebimento das contas 1.2.2.4.9.10.00 e 1.2.2.3.1.00.00, que podem melhorar a entrada de receitas prprias na Autarquia. O quadro abaixo mostra a movimentao destas duas contas no exerccio de 2008.
Tabela 3 Demonstrativo de movimentao das contas contbeis 'Emprstimos Concedidos' e 'Crditos a Receber de Parceleiros' Conta Saldo em Dezembro de Valor despendido no Valor recebido no Saldo em 2009. 2007. Exerccio de 2008. Exerccio de 2008. Emprstimos R$ 4.168.660.583,86 R$ 793.010.152,40 R$ 9.470.314,36 R$ 4.952.200.421,90 Concedidos. Crditos a R$ 7.617.182.259,85 R$ 575.248.918,04 R$ 313.162,71 R$ 8.192.118.015,18 Receber de Parceleiros.
Fonte: Siafi.
1.1. A conta 'Emprstimos Concedidos' que contabiliza o saldo dos crditos implantao fornecidos aos beneficirios da reforma agrria apresentou sada de recursos equivalente a mais de 83 vezes o valor de recebimentos.
18
TC 016.278/2009-9
1.2. J a conta 'Crditos a Receber de Parceleiros' apresentou recebimento de menos de 0,05% do valor despendido no exerccio de 2008. 1.3. A inexistncia de sistemtica eficiente de cobrana dos imveis e dos crditos recebidos pelos beneficirios da PNRA (Saldo de mais de R$ 14 bilhes na soma) foram diagnosticados como a principal causa do baixo grau de recebimento dessas contas. 1.4. Contudo, o fato foi objeto de ressalva ao Chefe do Poder Executivo e de recomendaes ao Incra nas Contas de Governo relativas ao Exerccio de 2009 e no so necessrias novas deliberaes por parte dessa Corte de Contas nas presentes contas. As recomendaes sero acompanhadas nas contas do exerccio de 2010. 1.5. Entende-se, dado o princpio da anualidade das contas, uma vez que o mesmo fato ocorreu tambm no exerccio de 2008, e com base no julgado das contas de governo de 2009, que o fato deve tambm ensejar ressalva nas contas do Presidente do Incra, responsvel pela Autarquia e consequentemente responsvel direto pelo bom andamento da titulao de imveis para a reforma agrria e tambm pela cobrana de crditos implantao fornecidos aos beneficirio da reforma agrria. 1.6. Tambm devem ser alvo de ressalvas em suas contas, pelo mesmo motivo, o Diretor de Desenvolvimento de projetos de assentamento, responsvel pelo andamento da titulao de projetos de assentamento e tambm pela gesto dos crditos da reforma agrria em mbito nacional, e o Diretor de Gesto Administrativa do Incra, responsvel pela operacionalizao da cobrana desses crditos. GESTO DE CONVNIOS 1.7. Na rea de gesto de convnios, no Certificado de Auditoria de Gesto, a CGU apresentou as seguintes ressalvas: 1.7.1. Duzentos e quarenta e sete convnios, sob a responsabilidade das SR, com valores na situao 'A comprovar', no total de mais de R$ 187,5 milhes, em desacordo com o artigo 28 da IN STN 01/1997; 1.7.2. Trinta e cinco Convnios com valores na situao 'A comprovar' sob a responsabilidade do Incra Sede , no total de mais de R$ 16,7 milhes, em desacordo com o artigo 28 da IN STN n 1/97; 1.7.3. Quinhentos e dezessete convnios com valores na situao 'A aprovar' sob a responsabilidade das SR, no valor de mais de R$ 243,8 milhes, em desacordo com o artigo 31 da STN 01/97; 1.7.4. Quarenta e cinco convnios com valores na situao 'A aprovar' sob a responsabilidade do Incra Sede, no valor de mais de R$ 55,1 milhes, em desacordo com o artigo 31 da STN 01/97; 1.8. Ressalta-se que exerccio aps exerccio, a gesto de convnios no Incra tm sido um problema sistmico e de difcil soluo. 1.9. No TC 021.081/2009-4, por exemplo, julgado pelo Acrdo 2508/2010 Plenrio, foram detectadas inmeras falhas em convnios vigentes no exerccio de 2008. As falhas detectadas abrangeram todas as fases, desde a celebrao at a prestao de contas. 1.10. Dessa forma, em consonncia com o proposto pela CGU em seu relatrio de Auditoria de Gesto, entende-se que essas falhas devem ser objeto de ressalva nas contas do Diretor de Gesto Administrativa, como responsvel nacionalmente pela gesto de convnios da Autarquia. 1.11. Contudo, as deliberaes necessrias j foram tomadas no mbito do processo supracitado, cabendo apenas a avaliao do alcance de seus resultados quando da anlise das contas relativas ao exerccio de 2010. 2. OUTRAS CONSIDERAES
19
TC 016.278/2009-9
2.1. Quanto avaliao dos atos de gesto relacionados aos Programas 1336 Brasil Quilombola; 1120 Paz no Campo; e 1350 Educao no Campo, bem como demais programas sob a gesto da Autarquia, no foram apontadas no Anexo I Relatrio de Auditoria de Gesto 225040 (fls. 602 699) impropriedades relevantes. 2.2. Quanto qualidade e confiabilidade dos indicadores gerados pela Autarquia e avaliados pela CGU no item 5.2 do Relatrio de Auditoria de Gesto (fl. 552), entende-se justificada a impossibilidade de obteno de alguns dos solicitados no Anexo X da DN TCU 85/2007, uma vez que os gestores tm se mostrado imbudos na criao de meios que possibilitem a obteno tempestiva de dados detalhados sobre a gesto da reforma agrria. 2.3. Ressalta-se que os resultados j obtidos devem ser acompanhados e comparados ao longo dos prximos exerccios para que sirvam como base para diagnosticar eventuais desvios na conduo da Poltica Nacional de Reforma Agrria, bem como para balizar eventuais aes corretivas. 2.4. Quanto ao pedido da Procuradora da Repblica Mrcia Noll Barboza (fl. 716), a respeito da avaliao da implementao do Plano de Gesto Ambiental, conforme deliberado no item 9.3.4. do Acrdo TCU 2.633/2008 Plenrio, ressalta-se que nessas contas foram apenas apreciados de forma preliminar os aspectos relacionados ao plano em si (itens 5.70 a Erro! Fonte de referncia no encontrada.). 2.5. A avaliao da implementao das aes do Plano de Gesto Ambiental, como se refere a atos de gesto referentes ao exerccio de 2009, ser levada a efeito na anlise da prestao de contas do Incra referentes ao exerccio de 2009. 2.6. Dessa forma, prope-se informar Procuradora da Repblica solicitante, em ateno solicitao encaminhada a esta Corte pelo Ofcio OF/NPPS/PR/RS N 7174/2009 (fl. 716), que a avaliao da implementao das aes do Plano de Gesto Ambiental, como se refere a atos de gesto referentes ao exerccio de 2009, ser levada a efeito no TC 021.222/2010-0, referentes conta do Instituto ref. ao exerccio de 2009. 3. CONCLUSO 3.1. O conjunto formado pelos trabalhos desenvolvidos no mbito dos TCs 007.588/20098, 007.591/2009-8, 021.004/2008-7 e 020.036/2007-8, constituiu-se numa verdadeira auditoria em governana na reforma agrria em que foram feitas propostas de determinaes e recomendaes que se iniciam pela reviso oramentria, de forma a melhor distribuir o montante oramentrio entre os programas, aes e Regies, passando pelo fortalecimento dos Controles Internos da Autarquia, de forma a garantir sua implementao, bem como melhorias na gesto de informaes de qualidade para a Autarquia e a sociedade em geral. 3.2. Desta forma, para as contas dos Exerccios de 2008 e 2009, caiu drasticamente a necessidade de proposies adicionais por parte do Tribunal no que se refere Gesto da Autarquia. 3.3. Surge agora uma nova demanda que o monitoramento das deliberaes dos processos acima ao longo dos prximos exerccios com a adoo de medidas corretivas e preventivas por parte deste Tribunal, bem como sua reviso constante, de modo a aumentar a efetividade do Controle Externo nas atribuies do Incra. 3.4. Neste sentido, foi proposto ao Projeto Contas desse Tribunal novo modelo de Relatrio de Gesto a ser exigido do Incra nos prximos exerccios, esperando-se propiciar acompanhamento gerencial e sistemtico da Entidade no s no que se refere a questes administrativas, mas tambm operacionais e de desempenho. 3.5. Contudo, cumpre destacar que alguns atos de gesto realizados durante o exerccio de 2008 devem ser alvo de ressalvas de seus responsveis quais sejam: ROLF ROCKBART PRESIDENTE DO INCRA
20
TC 016.278/2009-9
CPF: 266.471.760-04 3.5.1. Existncia de 186 pendncias de atendimento a recomendaes da CGU e do TCU nos ltimos 3 exerccios (itens 5.119 a 5.121). 3.5.2. Descumprimento dos 2 ao 6 do artigo 18 da Lei 8.629/93 que garante ao beneficirio da PNRA o direito de adquirir o ttulo da parcela recebida em carter definitivo mediante o pagamento do valor da terra, obedecido o perodo em que o imvel permanece legalmente inegocivel (itens 5.141). 3.5.3. Descumprimento do 3 do artigo 2 da Lei 6.830/1980 e do artigo 1 da Portaria STN 685/2006, pela ausncia de sistemtica de cobrana dos crditos instalao devidos pelos beneficirios da PNRA (itens 5.141 a 5.143). RICHARD MARTINS TORSIANO DIRETOR DE ORDENAMENTO DA ESTRUTURA FUNDIRIA CPF: 824.775.740-00 3.5.4. Falhas no planejamento e aferio de resultados fsicos da execuo das aes 2105; 2114; 4426 e 8378, as quais dificultam o controle externo, interno e social da operacionalizao e dos objetivos das atividades relativas a essas aes (itens 5.19 a 5.29). ROBERTO KIEL DIRETOR DE GESTO ESTRATGICA CPF: 424.832.390-72 3.5.5. Falhas no planejamento e aferio de resultados fsicos da execuo das aes 2105; 2114; 4426 e 8378, as quais dificultam o controle externo, interno e social da operacionalizao e dos objetivos das atividades relativas a essas aes (itens 5.19 a 5.29). CELSO LISBOA DE LACERDA DIRETOR DE OBTENO DE TERRAS CPF: 557.390.089-72 3.5.6. Pouca efetividade (1,47% de inconsistncias resolvidas), durante a execuo da NE 70/2008 Recadastramento de Beneficirios do Programa Nacional da Reforma Agrria (itens 5.63 a 5.67). CESAR JOSE DE OLIVEIRA DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO DE PROJETOS DE ASSENTAMENTO CPF: 660.174.754-87. 3.5.7. Descumprimento dos 2 ao 6 do artigo 18 da Lei 8.629/93 que garante ao beneficirio da PNRA o direito de adquirir o ttulo da parcela recebida em carter definitivo mediante o pagamento do valor da terra, obedecido ao perodo em que o imvel permanece legalmente inegocivel (itens 5.14190). 3.5.8. Descumprimento do 3 do artigo 2 da Lei 6.830/1980 e do artigo 1 da Portaria STN 685/2006, pela ausncia de sistemtica de cobrana dos crditos instalao devidos pelos beneficirios da PNRA (itens 5.141 a 5.143). EVA MARIA DE SOUZA SARDINHA DIRETOR DE GESTO ADMINISTRATIVA CPF: 289.159.251-49. 3.5.9. Descumprimento dos 2 ao 6 do artigo 18 da Lei 8.629/93 que garante ao beneficirio da PNRA o direito de adquirir o ttulo da parcela recebida em carter definitivo mediante o pagamento do valor da terra, obedecido o perodo em que o imvel permanece legalmente inegocivel (itens 5.141).
21
TC 016.278/2009-9
3.5.10. Descumprimento do 3 do artigo 2 da Lei 6.830/1980 e do artigo 1 da Portaria STN 685/2006, pela ausncia de sistemtica de cobrana dos crditos instalao devidos pelos beneficirios da PNRA. (itens 5.141 a 5.143). 3.5.11. Existncia, ao final do exerccio de 2008, de duzentos e quarenta e sete convnios, sob a responsabilidade das SR, com valores na situao 'A comprovar', no total de mais de R$ 187,5 milhes, em desacordo com o artigo 28 da IN STN 01/1997 (itens 5.144 a 5.146). 3.5.12. Existncia, ao final do exerccio de 2008, de trinta e cinco Convnios com valores na situao 'A comprovar' sob a responsabilidade do Incra Sede , no total de mais de R$ 16,7 milhes, em desacordo com o artigo 28 da IN STN n 1/97 (itens 5.144 a 5.146). 3.5.13. Existncia, ao final do exerccio de 2008, de quinhentos e dezessete convnios com valores na situao 'A aprovar' sob a responsabilidade das SR, no valor de mais de R$ 243,8 milhes, em desacordo com o artigo 31 da STN 01/97 (itens 5.144 a 5.146). Existncia, ao final do exerccio de 2008, de quarenta e cinco convnios com valores na situao 'A aprovar' sob a responsabilidade do Incra Sede, no valor de mais de R$ 55,1 milhes, em desacordo com o artigo 31 da STN 01/97 (itens 5.144 a 5.146). (...) Diante do exposto, submetemos os autos considerao superior, propondo: 9.1. Julgar regulares com ressalva, as contas dos responsveis abaixo listados, dando-lhes quitao, nos termos dos artigos 1., inciso I, 16, inciso II, 18, e 23, inciso II, da Lei n. 8.443/92, considerando que as mesmas evidenciam as impropriedades relatadas no item 7.5 desta instruo, de que no resultaram dano ao Errio: 9.1.1.ROLF HACKBART (CPF: 266.471.760-04); RICHARD MARTINS TORSIANO (CPF: 824.775.740-00); ROBERTO KIEL (CPF: 424.832.390-72); CESAR JOSE DE OLIVEIRA (CPF: 660.174.754-87); CELSO LISBOA DE LACERDA (CPF: 557.390.089-72); EVA MARIA DE SOUZA SARDINHA (CPF: 289.159.251-49); 9.2. Julgar regulares, as contas dos demais responsveis, arrolados no item 2 desta instruo, dando-lhes quitao plena, nos termos dos artigos 1., inciso I, 16, inciso I, 17, e 23, inciso I, da Lei n. 8.443/92. 9.3. Alertar ao Incra, com fulcro na Portaria-Segecex n 9, de 31/03/2010, quanto s impropriedades constatadas no exame: 9.3.1.existncia de potenciais danos ao errio devido ao baixo rendimento da aplicao da NE 70/2008, j que os beneficirios irregulares continuam tendo direito a todos os benefcios da reforma agrria, com o correspondente dispndio de recursos por parte do Governo Federal (itens 5.63 a 5.67); 9.3.2.existncia de pendncias de atendimento a recomendaes da CGU e do TCU nos relatrios de Auditoria de Gesto dos exerccios de 2005, 2006 e 2007 no exerccio de 2008 (itens 5.119 a 5.122); 9.4. Recomendar ao Incra que: 9.4.1.proceda anlise dos dados histricos de programao e execuo fsica e financeira das aes 2105; 2114; 4426 e 8378, todas do programa 138, para o estudo das causas das disparidades e a consequente adequao das metas fsicas e financeiras, de modo a refletir os objetivos elencados no PPA (itens 5.12 a 5.30); 9.4.2.proceda pelo menos uma inspeo regular no Incra Sede anualmente por intermdio de sua Auditoria Interna (itens 5.116 a 5.118); 9.4.3.envide esforos operacionais e de gesto junto ao MDA (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e ao Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto com vistas a executar a totalidade das atividades previstas na Ao 8380, dado o potencial de economia de
22
TC 016.278/2009-9
gastos com obteno de imveis para a reforma agrria que os resultados da ao podem proporcionar aos cofres da Autarquia (item 5.20 a 5.24). 9.5. Determinar 8 Secretaria de Controle externo que: 9.5.1.informe Procuradora da Repblica Mrcia Noll Barboza, em ateno solicitao encaminhada a esta Corte pelo Ofcio OF/NPPS/PR/RS N 7174/2009 (fl. 716), que a avaliao da implementao das aes do Plano de Gesto Ambiental, como se refere a atos de gesto referentes ao exerccio de 2009, ser levada a efeito no TC 021.222/2010-0, referentes conta do Instituto ref. ao exerccio de 2009. 9.6. Arquivar os autos. "
4. O diretor (pea 3) e o secretrio (pea 4) anuram com a proposta de encaminhamento alvitrada pelo auditor federal de controle externo. 5. O MP/TCU, representado pelo Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado, aquiesceu com o entendimento esposado pela unidade tcnica (pea 5). o relatrio. Voto O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) prestou suas contas anuais, relativa ao exerccio de 2008, consolidando contas de suas superintendncias regionais (SR), com exceo daquelas indicadas para apresentao individual, e agregando as contas de acordo com a Deciso Normativa TCU n 94/2008. 2. As SRs do Incra localizadas nos estados do Acre, Amap, Amazonas, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par (Marab), Paran, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Rondnia e Roraima apresentaram processos de contas individualizados, motivo pelo qual no esto sob exame nesta proposta de deliberao. II 3. A 8 Secex, desde a modelagem do contedo do relatrio de gesto, preocupou-se em viabilizar um conjunto de informaes que permitisse uma anlise sistemtica e abrangente da gesto do Incra com foco nos resultados dos programas de governo a cargo da Autarquia. Isso resultado de um consistente trabalho que vem sendo realizado pela unidade tcnica ao longo de anos e que deve continuar sendo aprimorado constantemente. 4. misso do Incra a implementao da poltica de reforma agrria, bem como a promoo do ordenamento fundirio nacional. Nesse mister, a sua atuao fundamenta-se nas atividades de: gerenciamento da estrutura fundiria (programa 0138), de terras e instalao de projetos de assentamento (programa 0135) e promoo da sustentabilidade dos projetos de assentamento (programas 0137 e 1427). 5. Os programas desdobram-se em aes, que, em tese, podem ter seus resultados avaliados por intermdio das execues financeira e fsica, o que pode ser visualizado nos grfico 1, 2 e 3 do relatrio da unidade tcnica. 6. Antes que se adentre anlise dessas execues, salutar sistematizar uma tipologia que nos auxilie nesse desiderato. 7. Aspecto relevante que sobressai no presente processo que os indicadores utilizados pela autarquia para comunicar os resultados alcanadas nas diversas aes em cada um dos programas no so aptos a possibilitar opinio segura acerca da gesto da entidade. Para mitigar essa deficincia, esta 23
TC 016.278/2009-9
Corte vem demandando outros indicadores de desempenho do Incra por meio das decises normativas anuais que detalham o contedo do relatrio de gesto a ser apresentado nas prestaes de contas. 8. A avaliao da qualidade intrnseca dos indicadores utilizados pelo Incra para medir o alcance dos resultados das aes e, consequentemente, dos programas sob sua gesto, parte-se da suposio de que deveria haver razovel convergncia entre execuo fsica e financeira, salvo situaes excepcionais em que as aes se desdobram em etapas heterogneas, aqui no evidenciadas. 9. Para facilitar a anlise que ser efetuada adiante, minha assessoria estimou o quociente entre a previso e a efetiva execuo das dimenses fsica e financeira de cada uma das aes apresentadas no relatrio de gesto, expressa da seguinte forma: (fis.real./fis.prev.)/( fin.real. /fin.prev.). 10. Um quociente prximo da unidade indica alta convergncia entre as execues fsica e financeira. Isso significa, em princpio, que boa a correlao entre alocao de recursos e a metas, e que o indicador mede adequadamente o que se pretende alcanar. 11. Se o quociente acentuadamente maior que a unidade, h sobre-execuo fsica vis--vis a execuo financeira, o que, provavelmente, no configura melhor desempenho na execuo da ao respectiva, mas inconsistncias na oramentao ou na concepo do indicador fsico. 12. Se o quociente acentuadamente menor que a unidade, h uma subexecuo fsica vis-vis a execuo financeira, que configuraria antieconomicidade na execuo da ao, mas, provavelmente, subestimao oramentria ou indicadores inconsistentes. 13. Com base nesse quociente, pode-se descrever a seguinte tipologia: primeira situao: (situao ideal): execues financeira e fsica prximas s previstas. Quociente prximo da unidade e a proporo de execuo financeira tendendo totalidade. Exemplificamos esse caso, aproximadamente, com as aes 8374 - Licenciamento ambiental de assentamento de reforma agrria (Grfico 2) e 4470 - Assistncia Tcnica e Capacitao de Assentados (Grfico 3); segunda situao: baixa execuo financeira e baixa execuo fsica. Quociente prximo da unidade. Situao indicativa de execuo financeira deficiente e, consequentemente, fsica tambm, no obstante haver boa correlao entre ambas. No se pode afirmar, em princpio, que h inconsistncias na oramentao ou nos indicadores mas inexecuo parcial da ao. So exemplos prximos deste caso as aes 2110 - Regularizao Fundiria de Imveis Rurais (Grfico 1), 8380 - Retomada de Terras Pblicas (Grfico 1), 4460 - Obteno de Imveis Rurais para a Reforma Agrria (Grfico 2), 8384 - Cadastro e Seleo de famlias para o programa de Reforma Agrria (Grfico 2) e 0427 - Concesso de Crdito Instalao s Famlias Assentadas (Grfico 3). Naturalmente, a anlise deste caso no aplicvel quando a meta fsica obtida pela simples diviso da meta financeira por um determinado valor, tal como acontece com a ao 0427 - Concesso de Crdito Instalao s Famlias Assentadas (Grfico 3); terceira situao: proporo de execuo fsica acentuadamente maior que a de execuo financeira. Quociente significativamente maior que a unidade. Apesar de apontar rendimento positivo da execuo da ao, muito mais plausvel que tal resultado derive de inconsistncias decorrentes de superestimao oramentria e/ou indicadores mal elaborados, coletados e/ou informados. So exemplos as aes: 2105 - Gerenciamento e Fiscalizao do Cadastro Rural (Grfico 1), 4426 - Georreferenciamento da Malha Fundiria nacional (Grfico 1), 8378 - Aes Preparatrias para a Destinao de Terras Pblicas (Grfico 1) e 8387 - Vistoria e Avaliao para Obteno de Imveis Rurais (Grfico 2);
24
TC 016.278/2009-9
quarta situao: proporo de execuo fsica muito aqum daquela de execuo financeira. Quociente significativamente menor que a unidade. o mais grave, pois, se no puder ser advogada a possibilidade de falhas de oramentao e/ou escolha de indicador fsico deficiente, resta a hiptese de a gesto da ao ter sido flagrantemente antieconmica. As aes 8396 - Implantao e Recuperao de Infraestrutura Bsica em Projetos de Assentamento (Grfico 3), 8398 - Demarcao Topogrfica em Projetos de Assentamento (Grfico 3) e 4358 - Titulao, Concesso e Destinao de Imveis Rurais em Projetos de Assentamento (grfico 3) so exemplos do presente caso.
14. Como se v, h um conjunto de aes em que a oramentao inconsistente e/ou os indicadores fsicos so inconsistentes e/ou os dados no foram adequadamente coletados ou informados. 15. Nessas circunstncias, digno de elogios o grande e meritrio esforo feito tanto pela SFC quanto pela unidade tcnica no sentido de obter concluses e produzir encaminhamentos a partir das informaes consignadas no relatrio de gesto do Incra, fato, que, registro, deve continuar sendo perseguido na anlise das contas. 16. Da anlise desses indicadores, poderiam resultar juzos negativos sobre a gesto de programas e aes em alguns casos e juzos indevidamente positivos em alguns outros, quando, em realidade, a inadequao dos produtos e das metas essncia da ao e da relao crditos oramentrios/metas estabelecidas no permitem correlacionar os resultados alcanados ao desempenho da gesto. 17. De forma geral, procede-se a essa anlise tendo como pressuposto lgico a presuno de que possvel avaliar e chegar a concluses acerca da gesto da entidade a partir do exame do grau de cumprimento das metas estipuladas na lei oramentria para cada ao. Isso somente seria verdade se a as metas fossem estabelecidas com bom grau de adequao aos objetivos declarados de cada ao e pelo menos razoavelmente correlacionveis com as dotaes oramentrias. 18. Infelizmente, no caso concreto, esses pressupostos, dadas as inconsistncias apontadas, no podem ser tidos como presentes, da que, como consequncia, esse mtodo analtico falha para fins de emisso de juzo forte sobre a gesto, mas funciona para evidenciar a necessidade de melhoria no processo de determinao de metas compatveis com os objetivos de cada ao e com a alocao de recursos. 19. Problemas dessa natureza foram abordados no voto condutor do Acrdo n 145/2010 TCU - Plenrio:
"Em relao aos aspectos de planejamento e gesto oramentria, a equipe de auditoria detectou que o oramento destinado ao gerenciamento da estrutura fundiria representou, no exerccio de 2008, apenas 3% (trs por cento) do total destinado aos programas a cargo do Incra, sendo que para o exerccio de 2009 os recursos chegaram ao montante de R$ 220 milhes, representando 7% do oramento da autarquia. Foram colhidas evidncias de que a execuo fsica de trs das quatro aes que integram o programa de gerenciamento fundirio e destinao de terras (programa n 138) baixa quando comparada com a sua previso. A Ao 574 (Apoio aos Estados para Implantao do Cadastro de Terras e Regularizao Fundiria no Brasil) tem como meta fsica a quantidade de imveis regularizados, a Ao 4426 (Georreferenciamento de Imveis Rurais) tem sua meta fsica medida em quantidade de imveis regularizados e para a Ao 2110 (Regularizao Fundiria de Imveis Rurais) a meta fsica associada a quantidade de imveis regularizados. No geral, as trs aes (fls. 90/91) apresentam, no perodo de 2004 a 2007, execuo fsica bem inferior prevista, segundo dados extrados do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Ministrio do Planejamento (Sigplan).
25
TC 016.278/2009-9
A unidade tcnica chama ateno para o fato de os crditos oramentrios serem quase totalmente utilizados ao longo do perodo de anlise enquanto a execuo fsica permanece muito aqum da meta prevista. Para a Ao 2105 - Gerenciamento e Fiscalizao do Cadastro Rural (cuja meta fsica a quantidade de imveis gerenciados), durante o mesmo perodo, a execuo fsica alcanou a previso e, no exerccio de 2005, chegou a super-la. Entretanto, a fim de averiguar a confiabilidade da informao a respeito da quantidade de imveis gerenciados, comparou o quantitativo de meta fsica realizada em cada exerccio com o incremento de imveis cadastrados pelo Incra no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR). Esse sistema utilizado pela autarquia para o gerenciamento da estrutura fundiria nacional e fiscalizao do cadastro rural, ou seja, para o imvel ser considerado gerenciado, deve ter o seu cadastro completo no SNCR. H evidncias de que a informao constante do Sigplan est incorreta quando comparada com a constante do SNCR, o que levanta a admissvel hiptese de que os dados do Sigplan no sejam confiveis. Para um imvel rural ser considerado gerenciado, ele deve estar cadastrado no SNCR. Assim, quando a meta fsica da Ao 2105 descrita como imveis gerenciados, est se referindo ao incremento de imveis cadastrados no SNCR. O procedimento de auditoria empregado pela equipe foi o de comparar o incremento de imveis cadastrados no SNCR com o nmero informado no Sigplan. O resultado foi o de que os dois nmeros so muito diferentes. Quando a equipe comparou o incremento de imveis cadastrados no SNCR, em cada exerccio, com as metas fsicas realizadas no Sigplan, ficou evidente que a informao sobre quantidade de imveis gerenciados diverge da informao constante do Sigplan, visto que os incrementos cadastrais no SNCR foram de 4% a 5% ao ano e, assim, correspondem a um quantitativo bem menor do que o alimentado pela autarquia. A unidade tcnica (fl. 92) entendeu que "os problemas de mau dimensionamento de recursos e de descontinuidade na sua aplicao refletem-se diretamente na gesto operacional da ao na autarquia, impossibilitando planejamento e organizao eficientes (Grfico 4), levando, assim, ao baixo cumprimento das metas fsicas do Incra." A equipe de auditoria avalia que os recursos alocados so insuficientes para a magnitude da atividade e que a gesto dos recursos deficiente, propondo que se recomende ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) que, em conjunto com o Incra, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e Casa Civil da Presidncia da Repblica, os oramentos e as metas do Incra de modo a equilibrar o montante destinado s atividades de ordenamento da estrutura fundiria, de obteno de imveis para a reforma agrria e de promoo da sustentabilidade econmica tcnica e ambiental dos assentamento, com o intuito de cumprir o decreto n 4.449/2002 e a Medida Provisria n 458/2009, que cuida da regularizao fundiria no mbito da Amaznia Legal. Observo que as informaes e os dados trazidos nos autos no permitem uma concluso objetiva e insofismvel sobre a m alocao de recursos. O fato de os crditos destinados ao ordenamento fundirio representarem 7% do oramento total do Incra no significa, por si, que esteja havendo uma subalocao de recursos para essa atividade, pois no h elementos para inferir qual seria a alocao ideal para a atividade de ordenamento fundirio. Para avaliar a adequao dos montantes alocados a essa importante atividade so necessrios estudos detalhados que dimensionem os custos de suas aes e as possibilidades gerenciais e fticas de execuo. Pelo que consta dos autos, o Incra e o MDA no possuem esses estudos. A disparidade constatada entre previso e realizao de metas fsicas pode resultar tanto de previso mal elaborada quanto de alimentao incorreta sobre a realizao fsica. difcil estabelecer concluses objetivas sobre o desenvolvimento das aes de ordenamento fundirio.
26
TC 016.278/2009-9
Esse fato traz indcios de ocorrncia de problemas nos controles internos no Incra, posto que h evidncias de que as previses podem no estar sendo elaboradas de forma realista e a alimentao dos dados sobre execuo podem no ser fidedignos. Assim, todo o subsequente processo de gesto da atividade de ordenamento fundirio pode ficar prejudicado pela fragilidade das estimativas que deveriam basear o planejamento, com reflexo, inclusive, no dimensionamento dos recursos oramentrios, e pela falta de confiabilidade dos dados sobre a execuo fsica que deveriam, entre outros, fundamentar o monitoramento do desempenho da autarquia. Ademais, a previso no realista das metas fsicas pode servir ao propsito de alimentar expectativas sobre a execuo da ao e, assim, garantir recursos oramentrios. Nesse ponto especfico, entendo que a provvel falta de planejamento baseado em estimativas de desempenho bem construdas que pode estar levando a atividade de ordenamento fundiria a trabalhar com um oramento incompatvel com a previso de realizao de meta fsica, como evidenciado. A falta de dados confiveis sobre a execuo das aes prejudica o monitoramento da gesto e a retroalimentao adequada do processo de planejamento. Essas evidncias corroboram o fato de que, 67% dos gestores das divises de ordenamento da estrutura fundiria entrevistados na FOC declararam que utilizam apenas sua experincia como principal instrumento de planejamento, conforme registrado no Grfico 4 e no item 50 do relatrio precedente. Esse conjunto de achados evidencia que a atividade de ordenamento fundirio pode estar sendo prejudicada pela no observncia dos princpios fundamentais da administrao federal, conforme estabelecidos pelo art. 6 do Decreto-Lei n 200/1967: 'art. 6. As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais: I - Planejamento. II - Coordenao. III - Descentralizao. IV - Delegao de Competncia. V - Controle. Nesse contexto, a entidade passa a correr um risco de planejamento e controle demasiadamente alto, que faz com que as chances de insucesso na persecuo dos seus objetivos sejam elevadas. Portanto, tendo em vista o risco a que se expe a entidade, pertinente a proposta de expedir determinao para que o Incra reveja seu processo de previso de metas fsicas, tornando-o mais realista ante as dificuldades operacionais apontadas no relatrio."
20.
O seguinte dispositivo constou do Acrdo n 145/2010 - TCU - Plenrio:

"VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de auditoria de natureza operacional realizada no Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) que avaliou a atividade de ordenamento fundirio, com nfase no processo de certificao de imveis rurais, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, diante das razes expostas pelo Relator, em: (...) 9.2. recomendar ao Incra que: (...)
27
TC 016.278/2009-9
9.2.6. aprimore seus processos de previso de metas fsicas das aes constantes do PPA e de insero dos dados de execuo no Sigplan; (...)"
21. Assim, em resumo, muito embora a anlise, individual ou em conjunto, de indicadores possa apontar bons caminhos para a melhoria da gesto, quando fragilidades como essas so constatadas, a avaliao da gesto por esse mtodo, isoladamente, no resulta suficientemente conclusiva para aposio de ressalvas e proposio de recomendaes, fazendo-se necessrias investigaes adicionais para obter mais informaes, dados e esclarecimentos sobre a gesto, especialmente sobre as execues fsica e financeira, a partir de inspees e questionamentos diretos autarquia. 22. No obstante essa constatao, ressalto mais uma vez, a laborosa e detida anlise desenvolvida pela unidade tcnica tem grandes mritos, dentre eles destaco dois: o primeiro foi o de propiciar a esta relatoria a emisso de concluses mais taxativas sobre o processo de oramentao e fixao de metas da entidade; o segundo, o de fornecer ao Incra bons elementos e subsdios para reavaliar esse processo e aperfeio-lo, pois disso depender a utilizao dessas informaes com instrumentos de avaliao da gesto e de confiabilidade da comunicao que a prpria entidade faz ao pblicos interno e externo sobre os resultados que alcanou na conduo dos programas sob sua responsabilidade. 23. Portanto, devem ser privilegiados os encaminhamentos que mobilizem a autarquia no sentido de produzir indicadores que sejam capazes de: (i) evidenciar a efetividade de sua gesto, por meio da avaliao do alcance dos resultados na conduo das polticas pblicas a seu cargo; (ii) evidenciar a eficincia e economicidade de suas aes; (iii) serem teis, completos e fidedignos; (iv) que sejam reconhecidos internamente, na sede e nas superintendncias do Incra, como obrigao de bem informar a sociedade acerca do bom desempenho de sua misso institucional na conduo poltica de reforma agrria, bem como de promoo do ordenamento fundirio nacional. 24. Dever a 8 Secex, to logo quanto possvel, realizar monitoramento para avaliar a forma como o Incra est aprimorando seu processo de planejamento, conforme recomendado no item 9.2.6 do Acrdo n 145/2010 - TCU Plenrio, em como de oramentao. 25. Consideradas as limitaes a interpretaes e opinies seguras acerca do desempenho do Incra decorrentes da baixa qualidade dos indicadores e das informaes constantes do relatrio de gesto, bem como a interpretaes, que apesar de plausveis e verossmeis, prescindiram de suporte em critrios objetivos, restrinjo a ressalva ao baixo ndice de reviso dos cadastros dos beneficirios do PNRA Conforme NE 70/2008 (segundo o controle interno, essa reviso, ao fim de 2008, havia regularizado somente 1,47% das inconsistncias). III 26. Adicionalmente, por meio da Deciso Normativa TCU 94/2008, foi solicitada a produo de informaes sobre 15 indicadores de desempenho relativos s aes do Incra. Quanto a eles, a autarquia apresentou informaes para 6, solicitou a alterao de 2 e deixou de apresentar em relao a outros 7, conforme quadro a seguir:
Linha de atuao Ordena mento fundiri o Indicador de desempenh o ndice de Georreferen ciamento de imveis ndice de Cadastramen Providncia pelo Incra
O Incra alegou da impossibilidade de obteno do ndice em razo da definio de imvel rural do SNCR ser distinto da do IBGE, o que o motivou proposta de alterao da unidade de medida para rea abrangida pelo imvel. O Incra alegou da impossibilidade de obteno do ndice em razo da definio de imvel rural do SNCR ser distinto da do IBGE, o
28
TC 016.278/2009-9
Linha de atuao
Obten o de Imveis para a Reforma Agrria e Implanta o de Projetos de Assenta mento
Promo o da Sustenta bilidade Social, Ambient al e econmi ca dos Projetos
Indicador de desempenh o to de imveis rurais ndice de gastos com Obteno de Terras ndice de Obteno de licena ambiental para os Projetos de Assentament o ndice de acesso moradia nos assentament os ndice de acesso gua potvel ndice de provimento de PDA/PRA ndice de acesso a estradas transitveis, ou outras vias de transporte adequadas ao escoamento da produo at as unidades produtivas. ndice de acesso a servios sociais bsicos Nmero de famlias com acesso ao Pronaf ou outra linha de crdito voltada produo ndice de repasse financeiro
Providncia pelo Incra
que o motivou proposta de alterao da unidade de medida para rea abrangida pelo imvel. Valor de R$ 2.000,97/hectare
13% dos projetos de assentamento esto regularizados ambientalmente.
No apresentado
No apresentado 1,75% dos assentamentos possui PDA/PRA
No apresentado
No apresentado
No apresentado
40,39% dos assentamentos possuem repasse financeiro
29
TC 016.278/2009-9
Indicador de desempenh o de para Assenta Assistncia mento Tcnica ndice de provimento de Assistncia Tcnica. Renda mdia das famlias Nmero de projetos ambientalme nte diferenciado s implantados ndice de consolidao de assentament os Fonte: relatrio da unidade tcnica
Linha de atuao
Providncia pelo Incra
54,85% dos Assentamentos possuem assistncia tcnica
No apresentado No apresentado
8,98% dos assentamentos esto consolidados
27. Quanto aos indicadores para os quais no foram apresentadas informaes, segundo a unidade tcnica, o Incra tem desenvolvido mdulo de monitoramento com vistas a gerar essas informaes at 2010, pois so de difcil obteno. Esse aspecto ser objeto de anlise em contas dos prximos exerccios. 28. Alguns indicadores de desempenho sinalizam problemas de gesto e merecem destaque. O primeiro deles o ndice de obteno de licena ambiental para os projetos de assentamento, que se encontra no patamar de apenas 13%. Sobre esse tpico, relembro o Acrdo 2633/2007-TCU-Plenrio, cujos dispositivos sero monitorados nas contas de exerccios posteriores, os quais reproduzo:
(...) 9.3. determinar ao Incra que: 9.3.1. abstenha-se de criar projetos de assentamento sem a observncia ao disposto no art. 2, inciso III, c/c 3, 2, da Resoluo Conama 387/2006, que condiciona a criao de projetos de assentamentos de reforma agrria existncia da licena prvia, e ao disposto no art. 2, inciso IV, da mesma Resoluo, que exige a licena de instalao e operao como condio para a implantao e operao destes projetos; 9.3.2. em decorrncia do disposto no art. 2, inciso VII, da Resoluo/Conama 387/2006, atente a necessidade de que a reserva legal esteja perfeitamente delimitada e caracterizada por ocasio do Plano de Desenvolvimento do Assentamento e que o referido Plano seja elaborado em prazo razovel; 9.3.3. exija o cumprimento do disposto nos dois subitens anteriores pelas superintendncias regionais, alertando aos superintendentes que o descumprimento dessas determinaes poder ensejar a responsabilizao solidria dos gestores do Incra no caso de passivos ambientais decorrentes desse descumprimento; 9.3.4. crie programa de regularizao de todos os projetos de assentamento existentes no que diz respeito ao licenciamento ambiental, que contemple as metas a serem cumpridas, as
30
TC 016.278/2009-9
aes a serem adotadas, o cronograma de implantao e os recursos necessrios, tendente a eliminar o seu passivo ambiental; 9.3.5. torne pblico em seu stio na internet as informaes relativas ao programa de regularizao ambiental dos assentamentos, de que trata o item 9.3.4 deste acrdo e os relatrios de acompanhamento de suas metas; 9.3.6. estabelea critrios de acompanhamento e controle do cumprimento s normas ambientais por parte das superintendncias regionais; 9.4. conceder prazo de 180 dias para que o Incra adote as providncias dos itens 9.3.4 e 9.3.5 e encaminhe para 4 Secretaria de Controle Externo deste Tribunal cpia do programa de regularizao de todos os projetos de assentamento, fixando, quanto s determinaes objeto dos itens 9.3.1, 9.3.2, 9.3.3 e 9.3.6, prazo de 30 (trinta) dias para implementao das medidas; 9.5. recomendar ao Incra que adote medidas com vistas elaborao e implementao de projetos que assegurem o uso sustentvel das reservas legais nos assentamentos rurais; (...)
29. O segundo o que mede a existncia de Planos de Desenvolvimento e Recuperao de Assentamentos (PDA/PRA): apenas 1,75% dos projetos de assentamento. Sobre o tema, o Acrdo 2324/2010-TCU-Plenrio j havia detectado insuficincia de execuo desses planos e efetuado uma srie de determinaes a respeito:
(...) Alm disso, examinando o teor de um PDA (Plano de Desenvolvimento de Assentamento) disponibilizado pelo Incra, pertencente ao assentamento Terra Vida, no municpio de Pereira Barreto/SP, pode-se dizer que se trata mais propriamente de um estudo que engloba questes relativas agricultura familiar, questo fundiria e situao da produo agropecuria na regio de Andradina, de forma genrica, do que um projeto especfico para esse assentamento (Anexo 1 do relatrio). Ou seja, referido projeto est longe de atender as orientaes contidas no Manual de Ates. Da anlise do teor de outro documento, o PRA (Plano de Recuperao de Assentamentos) relativo ao assentamento Timbor, em Andradina/SP, verificou-se que seu contedo encontra-se mais bem estruturado do que o PDA acima mencionado, vez que se preocupa em relatar a situao atual do assentamento e os problemas existentes, propondo possveis solues para resolv-los (Anexo 1 do Relatrio). Entretanto, ainda assim, no indica de forma especfica quais as aes, no mbito do Programa de Ates, devem ser levadas a efeito pelo Incra para o assentamento em questo, nem as metas a serem atingidas, dentro de um cronograma especfico. (...) 9.1. determinar Superintendncia Regional do Incra em So Paulo que: 9.1.1. em 90 (noventa) dias, apresente a este Tribunal plano de ao (...) do qual devero constar, obrigatoriamente, os seguintes elementos: 9.1.1.1. detalhamento da demanda por servios de assistncia tcnica, que devem constar do Documento de Caracterizao Regional do Programa de Ates; 9.1.1.2. realizao de oficina de planejamento operacional das aes, com o propsito de estruturar um plano de ao das operadoras para todo o perodo do convnio/contrato/termo de parceria a ser firmado; 9.1.1.3. celebrao de termo de compromisso de prestao de servios de Ates, que tem por finalidade informar ao assentamento atendido e comunidade em geral os servios que sero prestados pelo Programa de Ates; 9.1.1.4. projeto de explorao anual, que deve conter o conjunto de aes destinadas a dar suporte ao projeto em seu primeiro ano de instalao, quanto orientao e assistncia s
31
TC 016.278/2009-9
famlias, no que tange ao desenvolvimento de atividades essenciais e aplicao do crdito de instalao para cada assentamento sob sua jurisdio; 9.1.1.5. plano de desenvolvimento do assentamento, que sistematiza um plano de aes a mdio e longo prazo que possibilite o aproveitamento do potencial do assentamento, levando-se em conta sua vocao, sua organizao espacial e social, os mercados existentes, segundo suas vocaes, para cada assentamento sob sua jurisdio; 9.1.1.6. aes de monitoramento e avaliao a serem desenvolvidas com base nos indicadores previstos no Manual Operacional de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria/Ates; 9.1.2. a partir dos documentos produzidos pelas aes descritas no item 9.1.1 deste acrdo, defina novo objeto para os servios de Ates e planeje nova seleo de prestador de servio; 9.1.3. aps tal seleo, no prorrogue o Contrato CRT/SP/6/2008; 9.1.4. ao elaborar os termos dos convnios, especifique os objetos, com planos de trabalho detalhados e com estabelecimento de metas (sejam quantitativas ou qualitativas); 9.1.5. atente para a necessidade de elaborao de pareceres quanto execuo fsica frente aos objetivos propostos nos convnios e quanto correta e regular aplicao dos recursos, nos termos do art. 54 da Portaria Interministerial MP/MF/MCT N 127/2008; 9.2 determinar presidncia do Incra que apresente a este Tribunal, em 90 (noventa) dias, em meio eletrnico, os seguintes dados acerca da execuo do programa de Ates por suas superintendncias regionais, tendo em vista o disposto na Norma de Execuo/Incra/DD n 78/2008: 9.2.1. por superintendncia, sobre a existncia e data de assinatura de Termo de Compromisso de Prestao de Servios de Ates" e de "Oficinas de Planejamento Operacional das Aes; 9.2.2. por assentamento, sobre a existncia e data de publicao de Projeto de Explorao Anual (PEA), Plano de Desenvolvimento do Assentamento (PDA), Plano de Recuperao do Assentamento (PRA), bem como dos indicadores de desempenho previstos no Manual Operacional de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria/Ates, aprovado por meio da Norma de Execuo/Incra/DD n 78/2008, que j tenham sido apurados;
30.
Desse modo, entendo aplicvel ressalvas adicionais ao presidente do Incra concernentes : reduzida obteno de licenciamento ambiental dos projetos de assentamento; insignificante cobertura dos Planos de Desenvolvimento e Recuperao de Assentamentos (PDA/PRA).
31. Por fim, importa esclarecer que, a Deciso Normativa TCU 94/2008 exigiu a discriminao dos ndices para cada superintendncia e o agregado nacional, mas o Incra Sede apresentou o somatrio das 17 superintendncias que no prestaram contas de forma individualizada em 2008. Portanto, cabe cientificar o Incra de que o no fornecimento desagregado por superintendncia implica descumprimento da deciso normativa que orienta a elaborao do relatrio de gesto da entidade, podendo dar ensejo imposio de multa aos responsveis. IV 32. Concernente gesto administrativa da autarquia, as despesas dessa natureza correm conta dos programas 139 (gesto da poltica de desenvolvimento agrria) e 750 (apoio administrativo), bem como nas aes 2272, que exibem os gastos administrativos dos programas finalsticos. Essas despesas totalizaram R$ 574 milhes, correspondendo a cerca de 23% do total liquidado pelo Incra em 2008. 32
TC 016.278/2009-9
33. Em relao ao exerccio em exame, a CGU registra que a Auditoria Interna do Incra no realizou inspeo no Incra sede, ao passo que foram realizadas inspees em 14 Superintendncias Regionais, de sorte que prope a unidade tcnica recomendao para que haja a programao de uma inspeo regular anual no Incra Sede. 34. Nesse ponto, observo que, por meio do Acrdo n 577/2010 - TCU - Plenrio, foram feitas diversas determinaes e recomendaes com vistas a melhorias dos controles internos do rgo, de modo que os efeitos implcitos na proposta da unidade tcnica tendem a ser alcanados pelas deliberaes do referido processo. 35. A CGU tambm informou que, das 300 constataes relativas aos relatrios de auditoria de gesto dos ltimos trs exerccios, foram detectadas 186 pendncias de atendimento a recomendaes da CGU e deste Tribunal, sem apresentao de justificativas. Em razo disso, prope ressalvas s contas prestadas pelo Presidente do Incra, acolhidas pela unidade tcnica, s quais, tambm dou anuncia. 36. O relatrio de auditoria de gesto apontou vrias impropriedades pontuais que no resultaram em ressalvas, tais como deficincias na gesto de pessoal e de licitaes e contratos, e para os quais a unidade tcnica entende que so suficientes as recomendaes da SFC. Acompanho esse entendimento. 37. Destaca-se tambm no exame da unidade tcnica a gesto deficiente dos convnios a cargo da autarquia e de suas superintendncias regionais. Esse problema foi examinado de forma pormenorizada no Acrdo n 2607/2010 - TCU - Plenrio, em cujo relatrio esto demonstradas, entre vrias falhas, a ineficcia do controle e acompanhamento de convnios. Tambm o Acrdo n 2508/2010 - TCU - Plenrio revelou falhas na gesto de convnios ao longo do exerccio de 2008. Em ambos foram emitidas determinaes e recomendaes especificamente quanto a gesto de convnios e a outros problemas, que tm natureza sistmica. Sendo assim, deve a 8 Secex monitorar o cumprimento dessas deliberaes to logo quanto possvel. 38. Registro, por oportuno, que, de acordo com o art. 10, I, da IN TCU n 57/2008, apenas os srs. Rolf Hackbart (266.471.760-04), Roberto Kiel (424.832.390-72), Valdez Adriani Farias (712.114.540-53) e Eva Maria de Souza Sardinha (289.159.251-49) devem constar do rol de responsveis, uma vez que o primeiro ocupou o cargo de dirigente mximo da unidade em 2008, enquanto os demais o substituram. Diante do exposto, voto pela aprovao do acrdo que ora submeto a este Colegiado. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 23 de novembro de 2011.
WEDER DE OLIVEIRA
Relator ACRDO N 3085/2011 TCU Plenrio 1. Processo n TC 016.278/2009-9 2. Grupo II - Classe IV - Assunto: Prestao de Contas - Exerccio de 2008 33
TC 016.278/2009-9
3. Interessados/Responsveis: 3.1. Interessados: Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). 3.2. Responsveis: Rolf Hackbart, Presidente do Incra (266.471.760-04), Roberto Kiel, Presidente Substituto (424.832.390-72), Valdez Adriani Farias, Presidente Substituto (712.114.540-53) e Eva Maria de Souza Sardinha, Presidenta Interina (289.159.251-49). 4. Entidade: Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra/MDA). 5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira. 6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado. 7. Unidade: 8 Secretaria de Controle Externo (8 Secex). 8. Advogado constitudo nos autos: no h. 9. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes prestao de contas anual do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria relativa ao exerccio de 2008. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso do Plenrio, ante as razes expostas pelo Relator, em: 9.1. julgar regulares com as ressalvas indicadas nos itens 25 e 30 do voto, as contas de Rolf Hackbart, Presidente do Incra (266.471.760-04), dando-lhe quitao; 9.2. julgar regulares, as contas dos demais responsveis, arrolados no item 3.2 desta instruo, dando-lhes quitao plena; 9.3. cientificar o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria de que a prestao de informaes de forma diferente da especificada em deciso normativa, a exemplo da Deciso Normativa TCU 94/2008, poder acarretar a aplicao da multa prevista no art. 58, 1, da Lei 8.443/1992 aos responsveis; 9.4. determinar 8 Secretaria de Controle externo que seja realizado monitoramento para avaliar como o Incra est cumprindo o item 9.2.6 do Acrdo 145/2010 - TCU - Plenrio; 9.5. encerrar o processo e arquivar os autos. 10. Ata n 51/2011 Plenrio. 11. Data da Sesso: 23/11/2011 Ordinria. 12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-3085-51/11-P. 13. Especificao do quorum: 13.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (na Presidncia), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Jos Jorge e Jos Mcio Monteiro. 13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Weder de Oliveira (Relator).
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)
VALMIR CAMPELO na Presidncia Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
WEDER DE OLIVEIRA Relator
LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral
34

Ac 3085 51 11 P

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Ac 3085 51 11 P

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Ao 2114 Sistema de Cadastro Rural

Ao 4426 Georeferenciamento da Malha Fundiria Nacional

Ao 8380 Retomada de Terras Pblicas

Ao 8378 Aes Preparatrias para a Destinao de Terras Pblicas

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Ao 8384 Cadastro e Seleo de Famlias para o Programa de Reforma Agrria

Ao 8374 Licenciamento Ambiental de Assentamento de Reforma Agrria

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Ao 8398 - Demarcao Topogrfica em Projetos de Assentamento

Ao 4358 Titulao, Concesso e Destinao de Imveis Rurais em Projetos de Assentamento

Ao 4470 Assistncia Tcnica e Capacitao de Assentados.

450 400 350 300 250

R $1 80 R $1 60 R $1 40 R $1 20 R $1 00 R $80 R $60 R $40 R $20 R $0 2008

200 150 100 50 0

F ina nc eiro R ea liz a do

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Fonte: Relatrio de Auditoria de Gesto da CGU para o Exerccio de 2008.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Fonte: Relatrio de Auditoria de Gesto da CGU para o Exerccio de 2008.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O seguinte dispositivo constou do Acrdo n 145/2010 - TCU - Plenrio:

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Obten o de Imveis para a Reforma Agrria e Implanta o de Projetos de Assenta mento

Promo o da Sustenta bilidade Social, Ambient al e econmi ca dos Projetos

Providncia pelo Incra

13% dos projetos de assentamento esto regularizados ambientalmente.

No apresentado 1,75% dos assentamentos possui PDA/PRA

40,39% dos assentamentos possuem repasse financeiro

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Providncia pelo Incra

54,85% dos Assentamentos possuem assistncia tcnica

8,98% dos assentamentos esto consolidados

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

VALMIR CAMPELO na Presidncia Fui presente:

WEDER DE OLIVEIRA Relator

LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral

S-ar putea să vă placă și