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TEMAS LIVRES FREE THEMES

Poltica, gesto e participao em Sade: reflexo ancorada na teoria da ao comunicativa de Habermas Policy, management and participation in health: a reflection based on Habermas theory of communicative action

Jlio Strubing Mller Neto 1 Elizabeth Artmann 2

Abstract The article discusses the appropriation of the theory developed by Habermas to analyze health policies and management. The fundamental concepts of the discursive theory of democracy as a deliberative policy, procedural democracy, the public sphere and civil society are analyzed. An attempt is made to demonstrate that the concepts of deliberative policies are grounded on basic theoretical categories of Habermass conception of language, namely the theory of communicative action (TCA): lifeworld and system; communicative action and discourse; the ideal speech situation. The possibility of translating the categories presented in analytical categories, such as the experiences of social participation in deliberative forums and the results for the formulation and implementation of policies and health management is discussed. The conclusion drawn is that the theoretical categories reveal great explanatory potential and analytical categories are important provided that they are mediated and contextualized. Key words Democracy, Communicative action, Policy, Health planning and administration, Citizen participation, Health conference
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Resumo O artigo discute a apropriao da teoria desenvolvida por Habermas para analisar polticas e gesto da sade. So analisados conceitos fundamentais da teoria discursiva da democracia como poltica deliberativa, procedimentalismo democrtico, esfera pblica e sociedade civil. Procura-se demonstrar que os conceitos da poltica deliberativa esto ancorados nas categorias tericas bsicas da concepo habermasiana da linguagem, a teoria da ao comunicativa (TAC): mundo da vida e sistema; ao comunicativa e discurso; situao ideal de fala. Discute-se a possibilidade de traduzir as categorias apresentadas em categorias analticas para as polticas e gesto de sade, como por exemplo, nas experincias de participao social em fruns deliberativos e seus resultados para a formulao e a implementao de polticas e gesto. Conclui-se que as categorias tericas mostram grande potencial explicativo e constituem categorias analticas importantes desde que mediadas e contextualizadas. Palavras-chave Democracia, Ao comunicativa, Polticas, Planejamento e administrao em sade, Participao cidad, Conferncia de sade

Universidade Federal de Mato Grosso, Reitoria. Av. Fernando Correa da Costa, Coxip. 78068-000 Cuiaba MT. jmullerneto@gmail.com 2 Escola Nacional de Sade Publica, Fiocruz.

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Introduo
A obra de Jrgen Habermas tem sido apropriada por diversos autores do campo da sade coletiva1-8. A questo central que motiva este artigo a reflexo sobre o referencial habermasiano e seu potencial explicativo para dar conta dos problemas tericos colocados pela anlise das experincias de participao social em fruns deliberativos, do estatuto terico da representao poltica dos atores sociais que participam e deliberam nesses espaos pblicos e, ainda, de virtuais impactos desta participao na formulao, implementao e gesto das polticas de sade. A abrangncia e a profundidade com que so abordados estes temas por Habermas podem contribuir para o desenvolvimento de importantes vertentes analticas nesse campo. Neste trabalho discutimos a construo de categorias analticas para aplicao no campo das polticas de sade, apoiadas na teoria habermasiana, apostando na premissa da potencialidade explicativa destas categorias que podero contribuir inclusive para novas interpretaes de estudos e pesquisas. Na primeira e segunda parte do artigo so apresentados e discutidos conceitos fundamentais da teoria discursiva da democracia como poltica deliberativa, procedimentalismo democrtico, esfera pblica, sociedade civil e racionalidade discursiva das decises. Na terceira parte apontamos para a estreita articulao entre os conceitos da poltica deliberativa e as categorias tericas bsicas da teoria da ao comunicativa: mundo da vida e sistema; ao comunicativa e discurso. Na ltima parte do artigo fazemos uma reflexo sem o apoio, contudo, de uma experincia concreta, sobre as possibilidades do uso dos conceitos habermasianos no mbito da anlise das polticas de sade e da participao da sociedade civil na formulao das mesmas. Teoria democrtica, participao, deliberao e procedimentalismo social Habermas aborda o procedimentalismo em nova perspectiva, ao interpretar procedimento como forma de vida e democracia como forma de aperfeioar a convivncia humana, como uma gramtica de organizao da sociedade e sua relao com o Estado construda historicamente9. A dimenso social incorporada ao argumento procedimentalista com o princpio de deliberao societria e a importncia dos movimentos sociais e da diversidade cultural na construo do novo quadro institucional. A poltica, para ser

plural, deve incorporar esses atores em processos racionais de deliberao e o procedimentalismo democrtico vem a ser uma forma de exerccio coletivo do poder cuja base o processo livre de apresentao de razes entre iguais. Introduz-se, assim, a possibilidade de uma relao argumentativa crtica9 com a organizao poltica. A viso habermasiana da democracia10-12 uma contribuio relevante para o entendimento deste conceito. O desenvolvimento de sua concepo da poltica democrtica mais recente, mas apoia-se no conjunto de sua obra anterior, sobretudo na teoria do agir comunicativo. Situa a participao poltica no contexto da tenso entre democracia e capitalismo e no mbito de uma teoria da relao entre Estado e sociedade. Seu enfoque da democracia e da poltica deliberativa, intitulado teoria discursiva da democracia distinto do paradigma liberal, bem como do republicano. Seu objetivo compatibilizar os procedimentos de um processo igualitrio de deliberao com as formas realistas da tomada de deciso do sistema poltico das sociedades modernas. Sua leitura da poltica deliberativa pressupe uma concepo distinta da sociedade. Tanto o modelo liberal quanto o republicano pressupem uma viso da sociedade baseada no Estado, seja como guardio de uma sociedade de mercado, seja como a ... institucionalizao autoconsciente de uma comunidade tica11. Na perspectiva liberal o processo democrtico d-se exclusivamente sob a forma de compromissos entre interesses concorrentes e a garantia da equidade pretende-se assegurada pelo voto, pela composio representativa do legislativo e pelas leis, justificadas em termos de direitos liberais fundamentais. Em contrapartida, na interpretao republicana segundo o autor, a formao democrtica da vontade d-se sob a forma do discurso tico-poltico, tendo como pressuposto para a deliberao um consenso prvio, estabelecido culturalmente e compartilhado pelo conjunto dos cidados. A teoria do discurso apropria-se de elementos dessas duas tradies do pensamento poltico, integrando-os no conceito de procedimento ideal para deliberao e tomada de deciso. Do ponto de vista da teoria discursiva, a formao democrtica da vontade legitima-se por meio dos pressupostos comunicativos que permitem aos melhores argumentos entrarem em ao em vrias formas de deliberao, bem como dos procedimentos que asseguram processos justos de negociao. A razo prtica afasta-se da noo dos direitos humanos universais, ou da substncia tica concreta de uma comunidade especfica, para adequar-

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se s regras do discurso e das formas de argumentao. Em ltima anlise, o contedo normativo surge da prpria estrutura das aes comunicativas. Para Habermas, a viso republicana da democracia equivalente auto-organizao poltica da sociedade como um todo e dela decorre a polmica compreenso da poltica voltada contra o Estado que se prope revitalizar a esfera pblica para que cidados virtuosos constituam autogovernos descentralizados. Na perspectiva liberal a separao entre Estado e sociedade no pode ser eliminada, mas apenas atenuada pelo processo democrtico que necessrio para regular o poder e os interesses por meio das leis. O foco no a elaborao racional da vontade poltica, mas a produo de resultados administrativos efetivos para garantir bens comuns apolticos11 e satisfazer preferncias individuais. A teoria do discurso enfatiza mais os aspectos normativos que a tradio liberal e menos que a republicana; atribui grande importncia formao poltica da opinio e da vontade; considera os princpios do Estado constitucional como resposta consistente questo de como podem ser institucionalizadas as formas comunicativas da formao da vontade e da opinio. As formas de comunicao annimas constituem arenas onde ocorre a formao mais ou menos racional da vontade e da opinio. Segundo Habermas a formao informal da opinio pblica gera a influncia, transformada em poder comunicativo por meio dos canais das eleies polticas; este transforma-se em poder administrativo por meio da legislao11. Os limites entre Estado e sociedade so respeitados, como na viso liberal, mas com uma diferena importante: a sociedade civil fornece a base social das esferas pblicas autnomas, que mantm suas identidades frente ao sistema econmico e ao poder administrativo, gerando um novo equilbrio entre as trs fontes integradoras das sociedades modernas, quais sejam, o dinheiro, o poder administrativo e a solidariedade3,6. A fora integradora da solidariedade deve ser fortalecida frente aos outros dois mecanismos de integrao social atravs das esferas pblicas ampliadas e diferenciadas, bem como por meio dos procedimentos de deliberao democrtica e de tomada de deciso juridicamente institucionalizados. Esfera Pblica, Sociedade Civil e Legitimao A concepo da esfera pblica formulada por Habermas12,13 um conceito-chave para o en-

tendimento da teoria discursiva da democracia. Para Cohen14, Habermas elucida o papel da mediao entre o particular e o geral, presente nesta categoria, exemplificando que nos pblicos civis as pessoas discutem assuntos de interesse comum entre iguais e informam-se sobre acontecimentos, opinies e interesses dos outros e que o debate em torno de valores, normas, leis e polticas gera uma opinio pblica politicamente relevante. Atravs dos meios de comunicao de massa, incluindo a internet e as redes sociais, a esfera pblica faz a mediao entre inmeras miniaudincias, envolvendo os membros dos movimentos sociais, associaes, organizaes no-governamentais, entidades religiosas, clubes e outros. Em sociedades complexas, a esfera pblica forma uma estrutura intermediria responsvel pela mediao entre o sistema poltico e os setores privados do mundo da vida e sistemas de ao especializados em termos de funes. A esfera pblica constitui principalmente uma estrutura comunicacional referente ao espao social gerado na ao comunicativa e, por essa razo, ...as metforas mais usadas para caracteriz-la so arquitetnicas: foros, palcos, arenas12. Estes esto ainda muito ligadas aos espaos concretos de um pblico presente onde os indivduos podem problematizar publicamente uma condio de desigualdade da esfera privada. O questionamento de sua excluso poltica d-se por meio do princpio de deliberao democrtica: apenas so vlidas aquelas normas-aes que contam com o assentimento de todos os indivduos participantes de um discurso racional. Este princpio, tambm denominado princpio do discurso, o ncleo central da teoria moral habermasiana6. A caracterizao feita por Habermas12 minuciosa: na esfera pblica, as manifestaes so escolhidas de acordo com temas e tomadas de posio pr ou contra; as informaes e os argumentos so elaborados na forma de opinies focalizadas; uma opinio pblica no representativa no sentido estatstico e no pode ser confundida com resultados da pesquisa de opinio; na esfera pblica luta-se por influncia, porque ela se forma nessa esfera; a influncia poltica que os atores obtm sobre a comunicao pblica tem que se apoiar, em ltima instncia, no assentimento de um pblico de leigos que possui os mesmos direitos. Tambm relevantes so as vinculaes entre as esferas pblicas e privadas por meio das redes de interao da famlia, das amizades e os contatos mais superficiais com vizinhos, colegas de trabalho, conhecidos, e outros, de tal modo que as

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estruturas espaciais de interaes simples podem ser ampliadas e abstradas. As conexes entre as estruturas comunicacionais da esfera pblica e os domnios da vida privada permitem sociedade civil uma sensibilidade maior para captao e identificao de novos problemas, antes mesmo que os centros decisrios do sistema poltico. O limite entre esfera pblica e privada no definido atravs de temas ou relaes fixas, porm atravs de condies de comunicao modificadas, assegurando, no primeiro caso, a publicidade, e no segundo, a privacidade. A sociedade civil outro conceito fundamental na acepo discursiva da democracia. Habermas a concebe como um ...ncleo institucional, formado de associaes e organizaes livres, no estatais e no econmicas que ancoram as estruturas de comunicao da esfera pblica12. Esse ncleo institucionaliza os discursos capazes de apontar e solucionar os problemas e os transforma em questes de interesse geral no mbito da esfera pblica. A autonomia da coletividade e do indivduo e a diferenciao da sociedade civil em relao ao Estado e economia, bem como sua institucionalizao, so garantidas pela Constituio nos Estados democrticos. Assim, a institucionalizao do Estado implicou a autolimitao da sociedade poltica frente a sociedade civil, protegendo essa ltima de desaparecer sufocada pela superpolitizao. Por isso, um sistema judicirio imparcial fundamental para compatibilizar os projetos particularistas de indivduos associados e comunicativos da sociedade civil com os princpios universalistas das democracias modernas. O autor assegura que, nas democracias modernas, a sociedade civil tem sua estrutura social baseada em direitos fundamentais: a liberdade de opinio, de reunio e de organizao define o espao para associaes livres que interferem na formao da opinio pblica, tratam de temas de interesse geral, representam interesses e grupos, visam fins culturais, ambientais, humanitrios e outros. A liberdade de imprensa sustenta a infraestrutura de mdia da comunicao pblica, a qual deve ser aberta s opinies concorrentes. A atividade dos partidos polticos que exercem seu direito de contribuir formao da vontade poltica do povo e a atividade eleitoral dos cidados ligam o sistema poltico esfera pblica e sociedade civil. As associaes s podem manter sua autonomia e espontaneidade se apoiadas no pluralismo de formas de vida, subculturas e credos religiosos, assevera o autor. Tambm enfatiza a importncia dos direitos de privacidade para a formao do juzo e da

conscincia autnoma. E assinala, ...o jogo que envolve uma esfera pblica baseada na sociedade civil e a formao da opinio e da vontade institucionalizada no legislativo e no judicirio compe um excelente cenrio para a anlise sociolgica do conceito de poltica deliberativa12. importante lembrar o ponto de vista de Habermas sobre a necessidade de autolimitao da influncia dos atores da sociedade civil em dois aspectos: a) no formalizao das organizaes da sociedade civil para no perderem a capacidade de catalisar as demandas e os processos espontneos de formao da opinio e, burocratizadas, afastaremse da base; b) os atores da sociedade civil no deveriam exercer poder administrativo, assumir funes que cabem ao Estado15. Esta uma questo complexa, pois a ausncia do Estado, muitas vezes, acaba por transferir sociedade questes que lhe seriam prprias. Cohen14 afirma que sociedade civil surge com o moderno Estado territorial e composta de trs parmetros analiticamente distintos: pluralidade, publicidade e privacidade, sendo decorrncia do Estado de direito e do desenvolvimento da soberania e do constitucionalismo jurdico. Esse mbito da sociedade burguesa foi recuperado recentemente em outro contexto histrico e significado distinto da poca de Hegel e Marx que inclua a economia, o trabalho e o mercado. A autora destaca a contribuio de Gramsci, Touraine e Habermas para o entendimento moderno do conceito de sociedade civil e seu novo significado. Gramsci16 enfatizou a dimenso cultural e simblica da sociedade civil e seu papel na gerao do consentimento (hegemonia). A formao dos valores, normas e identidades coletivas ocorre nesse espao que tambm campo de lutas e de contestao social, campo onde se expressam posies contra-hegemnicas de atores sociais. Touraine17 ressalta o aspecto dinmico, criativo e contestador da sociedade civil, fonte para a tematizao de novos problemas e formulao de novos projetos, novos valores e identidades coletivas, destacando-se a importncia dos movimentos sociais. Seu enfoque permite que a sociedade civil seja vista na perspectiva de autonomia cvica institucionalizada. E, finalmente, Habermas12 chamou a ateno para a importncia do papel da esfera pblica na mediao entre a sociedade civil e a sociedade poltica. A interao comunicativa o grande mecanismo coordenador da sociedade civil cujo trao caracterstico, a autonomia de comunicao, responsvel pelo seu potencial crtico. Cohen14 assinala ainda a existncia de pblicos polticos e civis di-

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ferenciados e institucionalizados, fracos e fortes. Um exemplo de pblico civil fraco, aberto a todo tipo de opinio e deliberao, um grupo de conscientizao dentro do movimento feminista; um jri um exemplo de pblico civil forte, pois suas deliberaes acarretam decises politicamente vinculativas; um parlamento um pblico poltico institucionalizado forte, pois legisla para toda a sociedade. A leitura habermasiana da poltica deliberativa e da democracia tem implicaes para a compreenso da legitimao e da soberania popular11,18. No modelo liberal a formao democrtica da vontade tem a funo exclusiva de legitimar o exerccio do poder enquanto no republicano ela tem funo relevante de constituir a sociedade como comunidade poltica. Os procedimentos e pressupostos comunicativos da formao democrtica da opinio e da vontade funcionam como as comportas mais importantes para a ... racionalizao discursiva das decises11 conceito mais forte que legitimao, do ponto de vista da teoria do discurso de uma administrao legalmente regulada e com o monoplio da ao. O autor11 define a administrao como subsistema especializado em decises coletivamente obrigatrias, o sistema poltico como mais um subsistema no o centro, nem o pice e assinala que a opinio pblica transformada por meio de procedimentos democrticos em poder comunicativo no pode dominar, mas orientar o Estado onde intervir. Os problemas no so levantados por iniciativa do aparelho de Estado ou pelos sistemas funcionais da sociedade, mas na esfera pblica, pela sociedade civil e, s vezes, ... necessrio o apoio de aes como protestos de massa, longas campanhas para que os temas consigam atingir o ncleo do sistema poltico, superando os programas cautelosos dos velhos partidos12. O conceito moderno de soberania popular, cunhado por Rousseau19, assinala que o poder est na vontade geral do povo a lei s pode ser elaborada pelos cidados livres e iguais e permaneceu vinculado noo de povo reunido e presente fisicamente. Na viso republicana, a soberania no pode ser delegada, o povo no pode ter outros que o representem enquanto na viso liberal ela pode ser delegada por meio das eleies e do voto e pelos rgos legislativo, judicirio e executivo. A teoria do discurso da democracia interpreta a soberania popular em termos intersubjetivos decorrente das interaes entre a formao da vontade institucionalizada juridicamente e os pblicos mobilizados culturalmente, com base em uma sociedade civil separada do Estado e do poder econmico. A

poltica deliberativa somente ser possvel pelo princpio representativo, isto , pela formao discursiva da vontade dentro do parlamento e do judicirio, mas ancorada nas correntes de comunicao, prprias da esfera pblica. Teoria democrtica e agir comunicativo O entendimento da teoria discursiva da democracia implica conhecer os conceitos bsicos da concepo habermasiana e o contexto em que ela formulada. O conjunto global do pensamento do autor orientado pelo conceito da emancipao do homem atravs do esclarecimento e da solidariedade e a construo racional da identidade dos sujeitos e das coletividades. Destaca-se em sua teoria o papel assumido pela linguagem como articuladora da ao em geral e geradora da solidariedade, base da vida social20. Um conceito que se destaca mundo da vida, definido como o conjunto de conhecimentos implcitos, pr-tericos, compartilhados pelos falantes como cenrio de fundo que garante significados comuns a todos e que possibilita aos sujeitos cooperar entre si e coordenar a realizao das aes coletiva. o mundo da vida que permite o estabelecimento de relaes intersubjetivas mediadas pela linguagem e, por conter conhecimentos implcitos, no est disposio da conscincia e da vontade dos falantes, podendo ser problematizados apenas componentes parciais. constitudo pela cultura, pela sociedade e pela personalidade, articuladas pela linguagem que tambm o integra3,6,20,21. Para Habermas h uma relao dialtica entre o mundo da vida, mediado pela linguagem e pela cultura e representado pela razo comunicativa, e o sistema, mediado pelo poder e pelo dinheiro e representado pela razo instrumental. A reproduo material da sociedade desempenhada pelo sistema, onde as aes so orientadas para o xito e este resultante da diferenciao, dentro do mundo da vida, dos subsistemas de ao especializados, sistema econmico e sistema administrativo. Eles tm por finalidade a prpria sobrevivncia, tornam-se autnomos, mas permanecem ancorados no mundo da vida para poder garantir sua continuidade. O autor denomina colonizao do mundo da vida pelo sistema a substituio da ao comunicativa pelos mecanismos sistmicos de controle, dinheiro e poder21. A comunicao voltada para o consenso diferente daquela voltada para o sucesso. O entendimento no pode ser induzido externamente, necessita ser aceito pelos prprios participantes.

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A dimenso instrumental/teleolgica, ou estratgica, da ao corresponde s formas de interveno sobre o mundo objetivo, onde o critrio de validade da ao representado pela verdade ou pela eficcia da interveno. Habermas formula um conceito trplice de mundo e o conceito de racionalidade da ao compreende quatro tipos de aes, associadas a diferentes mundos: estratgica, ao mundo objetivo; normativa, ao mundo social; expressiva, ao mundo subjetivo; e comunicativa, capaz de integrar os trs mundos3. Uma ao comunicativa uma forma de ao social em que os participantes se envolvem em igualdade de condies para expressar ou para produzir opinies pessoais, sem coero, e decidir, pelo princpio do melhor argumento, aes que visam determinar a sua vida social. Corresponde a uma relao intersubjetiva, mediada linguisticamente, onde os enunciados com pretenses de validade devem ser aceitos (ou no) pelos interlocutores. Somente a ao comunicativa pressupe o uso da linguagem em todas suas dimenses, estando referida aos trs mundos, articulada pelo mundo da vida, ou o saber prvio. Toda ao pressupe um saber prvio na precedncia da linguagem e por isso a ao comunicativa est na base de todas as outras formas. A linguagem uma forma de ao: seu componente performativo constituise numa maneira de relacionar-se intersubjetivamente com o mundo3,6. necessrio distinguir a ao comunicativa, quando os participantes aceitam sem questionar os enunciados e o consenso, do discurso, quando os participantes interrompem a ao comunicativa fluida para procurar argumentos capazes de fundamentar pretenses de validade (porque se tornaram problemticas). Habermas prope uma passagem regulada de um tipo de discurso para outro e no aceita a rgida separao entre o mundo objetivo e o das normas. Ao romper com o paradigma do sujeito e da conscincia e criar o paradigma da ao comunicativa, defende o mesmo tratamento no discurso para fatos e normas, no sentido que podem ser fundamentados. O princpio do discurso estabelece que as normas sejam vlidas apenas quando tenham o consentimento de todos os participantes de um discurso prtico e constitui o ncleo central de sua teoria da moral. O princpio da democracia enquanto teoria normativa configurado ento como a institucionalizao dos processos discursivos de formao poltica da opinio e da vontade. Melo6 afirma que a conexo entre o princpio da democracia e o Direito determina um processo circular

em que o principio da democracia legitima o direito e por ele institucionalizado. Outra noo importante a situao de fala ideal, nunca alcanada na prtica, que supe a no existncia de qualquer coero na ao comunicativa a no ser a fora do melhor argumento3. Toda interao realizada por meio da linguagem pressupe os universais pragmticos: igualdade de chance na utilizao do discurso terico toda opinio pode ser tematizada e criticada; emprego simtrico dos atos de fala regulativos pode impedir normas coercitivas; chances iguais no uso de atos de fala representativos garantem a reciprocidade nas falas subjetivas. Desse modo, os conceitos bsicos habermasianos articulam-se com seu enfoque de poltica deliberativa e da teoria democrtica, tendo a linguagem, a ao comunicativa, como categoria central. Reflexes sobre a aplicao do referencial habermasiano ao processo de construo da poltica de sade: as conferncias e os conselhos de sade As categorias mundo da vida e sistema podem ser consideradas importantes ferramentas tericas quando se pretende analisar a formulao, a implementao e os resultados das polticas de sade. A interpretao que os atores sociais do s aes de sade est ancorada no contexto cultural em que esto inseridos, o mundo da vida, e o pesquisador ou tcnico, s ter acesso a eles por meio da interao intersubjetiva mediada pela linguagem. As prticas correntes hegemnicas de formulao e implementao de polticas de sade no SUS partem do universo cultural dos gestores e tcnicos de sade em direo ao universo cultural dos grupos demandantes, sem considerar que quando grupos pertencentes a diferentes mundos da vida interagem, a deciso no pode ser tomada a partir dos valores e normas de um s grupo. Os atores sociais devem ser reconhecidos como sujeitos com valores, direitos e capacidades para agir comunicativamente22. A competncia tcnica, atributo que gestores, planejadores e tcnicos pretendem exclusivo, tambm deve passar pela prova da argumentao e ter questionada sua pretenso de validade, do mesmo modo que as crenas, normas e valores de todos os participantes do debate pblico. O reconhecimento mtuo da validade dos argumentos sobre a situao de sade e as aes necessrias para modific-la condio obrigatria para legitimar e garantir a eficcia das polticas e a dos planos de sade11,14.

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Sociedade civil e esfera pblica so categorias fundamentais na perspectiva habermasiana. A esfera pblica no se constitui apenas de aes comunicativas, voltadas ao entendimento, mas tambm um espao de conflito, pois nela tambm h comunicaes estratgicas, geradas pelo sistema poltico e pelo mercado, veiculadas, sobretudo pelos meios de comunicao em busca da lealdade poltica ou da preferncia de consumo. Quem alimenta a esfera pblica com aes comunicativas a sociedade civil, e sua capacidade de influenciar e de estabelecer a agenda poltica precisa ser avaliada caso a caso, empiricamente. Nos ltimos vinte anos no Brasil assegurouse o funcionamento das instituies democrticas como tambm se buscou institucionalizar os procedimentos necessrios livre expresso da sociedade civil, ampliando-se a esfera e os espaos pblicos de deliberao. A luta da sociedade civil pela ampliao da sua influncia e do seu poder comunicativo sobre a sociedade poltica e a sociedade econmica fortaleceu e ampliou o processo democrtico no pas. No campo das polticas de sade, a democratizao, um dos pilares da proposta da reforma sanitria23,24, tomou a forma hegemnica, mas no exclusiva, do controle social por meio da construo de espaos deliberativos, das conferncias e dos conselhos de sade24-26. Tambm foram implementadas aes democratizantes nos processos de gesto da poltica de sade, sobretudo na esfera dos governos locais, buscando tornar o poder administrativo mais poroso s demandas da sociedade. Conferncias e conselhos podem ser compreendidos como pblicos polticos, espaos pblicos contnuos que permitem sociedade civil e aos movimentos sociais influenciarem a agenda pblica, incluindo novos temas e novas demandas como as necessidades das populaes locais, prticas alternativas, sade da populao negra e indgena, dos trabalhadores rurais, entre outras. uma proposta criativa da construo do sistema de sade brasileiro (SUS) e espao de deliberao democrtica onde sociedade civil e representantes governamentais poderiam estabelecer relaes em condies mais igualitrias. O controle social como processo permanente permite algum tipo de representao poltica, na definio de Urbinati27, no mbito dos espaos deliberativos pblicos das polticas de sade, conselhos e conferncias. O processo de construo da poltica de sade seria um continuum27 quando se estabelece a relao entre as demandas sociais dos movimentos populares e o governo. A persistncia de temas relevantes para a

sociedade civil na agenda das conferncias, como as questes referentes ao direito sade de segmentos sociais excludos ou s polticas intersetoriais, pode significar seu no atendimento ou um processo de construo comunicativa. A proposta da poltica deliberativa se coaduna com a ideia de que a esfera pblica possa ser o espao do controle social e contribua para dar transparncia ao processo decisrio das polticas pblicas, em uma perspectiva de accountability diferente do eleitoral, tradicional. importante ainda pensar os fruns deliberativos das polticas de sade, conferncias e conselhos, como espao institucionalizado, regulamentado pelo poder administrativo, onde a sociedade civil e os sistemas poltico e econmico possam encontrar-se e estabelecer processos decisrios apoiados no princpio do discurso11,12,15. Nas conferncias municipais de sade os atores da sociedade civil buscam o entendimento por meio da razo comunicativa, mas tambm se contrapem aos atores sistmicos, representantes dos governos ou empresrios de sade, tornando possvel questionar a pretenso de validade dos argumentos, sejam fticos, sejam normativos e buscar novos consensos fundamentados. O desafio superar as barreiras ao comunicativa frequentes na cultura brasileira28-30 e latinoamericana31, como o autoritarismo, o populismo, o clientelismo, a cooptao, o corporativismo, o que torna sempre presente a possibilidade de colonizao do espao pblico. As conferencias de sade podem ser classificadas ainda como pblico poltico fraco14, pois suas decises no so vinculativas, ou seja, no so automaticamente incorporadas s polticas de sade32, pois dependem de outras circunstncias para que possam influenciar a agenda de prioridades do gestor e da gesto de sade. Entre estas relacionam-se o projeto poltico de governo; o valor atribudo s deliberaes da conferncia pelo gestor; o peso poltico dos atores sociais demandantes; a vida associativa; a debilidade dos mecanismos de controle e prestao de contas da gesto municipal, como tambm do prprio conselho de sade; o conflito de interesses; a governabilidade sobre o problema por parte da gesto municipal da sade, entre outros25,32-39. Outro aspecto importante a ser considerado na anlise da participao social na formulao das polticas de sade refere-se importncia atribuda por Habermas necessidade de autolimitao da influncia dos atores da sociedade civil12,14,15. Para ele, estes no podem assumir funes de gesto, que cabem ao governo, nem suas

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organizaes serem dominadas pelas regras burocrticas do sistema, pois perderiam a capacidade de vocalizar as demandas sociais. No cabe conferncia, por exemplo, elaborar o plano de sade (municipal) nem fazer propostas acabadas, mas tematizar e assinalar problemas importantes ou apontar possibilidades de solues. A conferncia pode exercer seu poder comunicativo para alterar os parmetros legais da formao da vontade poltica e pressionar as instituies responsveis a incluir determinadas demandas em sua agenda de prioridades, ou vet-las, como foram os temas do aborto e das fundaes estatais na XIII Conferencia Nacional de Sade, em 2007. O outro lado da moeda que gestores, gerentes e tcnicos municipais de sade precisam ser receptivos influncia da sociedade civil sob pena de perder legitimidade ou a racionalizao discursiva da deciso11,18. A sistematizao das deliberaes e demandas das conferncias para inclu-las na agenda governamental atribuio do corpo tcnico dos governos e suas organizaes, sobretudo da rea de planejamento. Isso exige capacidade comunicativa (e de escuta) com relao s organizaes da sociedade civil e seus fruns deliberativos. A transformao das queixas e demandas pontuais e fragmentadas - comuns nesses espaos deliberativos em problemas e operaes destinadas a enfrent-los requer vontade poltica e capacidade de governo40. A postura excludente, democracia representativa versus democracia direta, representao versus participao, cedeu lugar, nessa nova leitura, a uma postura procedimentalista que busca democratizar a representao e estabelecer os procedimentos de consenso para a participao. Nessa perspectiva, a existncia da liberdade de pensamento, de opinio e de organizao, os chamados direitos polticos bsicos, garantidos pelo sistema poltico democrtico no mbito do Estado Nacional, condio indispensvel para o exerccio da participao social dos atores da sociedade civil e para o desenvolvimento da vida associativa. A eleio continua sendo o procedimento democrtico preferencial de escolha e au-

torizao e necessria como fonte primria de legitimao das demais formas. Propostas para a representao formal dos atores da sociedade civil, para ter pretenso de validade, devem resolver as questes procedimentais. fundamental que nas estruturas comunicativas do espao pblico e nas entidades da sociedade civil todos possam participar de uma interao intersubjetiva em igualdade de condies. Desse modo, a deliberao, a aprovao e o cumprimento das regras e procedimentos no espao das conferncias e conselhos assumem relevncia especial se so ou no democrticas, se garantem ou no a igualdade de acesso participao no debate, a igualdade de emprego dos atos de fala, a pluralidade e a publicidade11,12,14,15. importante ressaltar que no Brasil o poder comunicativo da sociedade civil, por meio da esfera pblica, levou os subsistemas poltico e administrativo a reconhecer a representao e a participao dos atores sociais. Foram criadas normas e regras democrticas na legislao para garantir a institucionalizao e a legitimao dos conselhos e conferncias de sade e outros conselhos de polticas e espaos de participao da sociedade , na interface entre a sociedade civil, a poltica e o poder administrativo. As leis promulgadas por legislativos eleitos regulamentam as atribuies, a composio e as regras para funcionamento desses fruns, inclusive das modalidades de representao dos atores da sociedade e do governo. De outro lado, o fortalecimento das prticas participativas ampliou o peso da sociedade civil nas decises sobre temas relevantes das polticas de sade e contribui para sua legitimao25,32,34,36. A discusso sobre a representatividade da participao da sociedade civil seguramente contribui para o aprofundamento do debate terico. Em sntese, as categorias tericas desenvolvidas por Habermas aqui trabalhadas mostram seu potencial explicativo para a poltica e a gesto da sade no Brasil, constituindo-se em categorias analticas importantes desde que mediadas e contextualizadas.

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Cincia & Sade Coletiva, 17(12):3407-3416, 2012

Colaboradores
JS Mller Neto e E Artmann participaram igualmente de todas as etapas de elaborao do artigo.

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Artigo apresentado em 18/05/2011 Aprovado em 01/06/2011 Verso final apresentada em 21/07/2011