CONFLICTO Y PAZ EN COLOMBIA: CUATRO TESIS CON IMPLICACIONES PARA LA NEGOCIACION EN CURSO (Versin Preliminar)

Ana Mara Bejarano

Ponencia preparada para la conferencia Colombia in Context, organized by the Center for Latin American Studies and the Colombia Working Group at the University of California, Berkeley, March 2, 2001.

CONFLICTO Y PAZ EN COLOMBIA: CUATRO TESIS CON IMPLICACIONES PARA LA NEGOCIACION EN CURSO Ana Mara Bejarano A lo largo de esta presentacin quiero poner a consideracin de ustedes cuatro hiptesis acerca de la naturaleza del conflicto armado y de sus protagonistas, as como del tipo de proceso de paz que se ha llevado a cabo durante las dos ltimas dcadas en Colombia y de la relacin entre paz y democracia , la cuales, a mi juicio, tienen implicaciones para las perspectivas de las negociaciones actualmente en curso entre el gobierno colombiano y las guerrillas en ese pas. 1. La caracterizacin del conflicto: un conflicto poltico, de larga duracin. La naturaleza poltica del conflicto -.

Quiero comenzar por definir el conflicto armado colombiano como un conflicto fundamentalmente poltico, en el sentido acuado por Carl Schmitt en su Concepto de lo Poltico. El tipo de actores involucrados en las prolongadas negociaciones colombianas1 (que van desde 1982 hasta hoy), as como el tipo de demandas que han aparecido en los sucesivos acuerdos, dicen mucho sobre el carcter puramente poltico del conflicto colombiano. Es decir, que no se trata de un conflicto tnico (como en Guatemala), ni racial, ni lingstico, ni religioso, ni de uno con contenido nacional conflictos que se traducen y se tramitan por las vas de la poltica y de la guerra , sino de un conflicto entera y exclusivamente poltico, vale decir, por el control del poder (v.gr. de los recursos, del territorio y de la poblacin) entre lites y contra-lites cuya

Ponencia preparada para la conferencia Colombia in Context, organized by the Center for Latin American Studies and the Colombia Working Group at the University of California, Berkeley, March 2, 2001. Politloga, Investigadora Visitante, Kellogg Institute, Universidad de Notre Dame. 1 La conformacin de las diversas comisiones convocadas por el ejecutivo (otras veces conformadas por iniciativa de algunos sectores dentro de la sociedad civil), hablan del carcter mismo del conflicto colombiano: se trata de representar all los diversos sectores poltico-ideolgicos en pugna, no se trata de una representacin de carcter social (digamos obreros, campesinos, estudiantes, mujeres, etc.), ni de diversos grupos tnicos, ni raciales, ni religiosos, ni lingsticos, ni nacionales. Siempre se incluyen algunos empresarios, ante todo directores gremiales (los ganaderos, los comerciantes, la SAC) y algunos miembros de las confederaciones sindicales ms importantes (la CUT, por ejemplo), como indicacin del trasfondo social que subyace al conflicto, ante todo un conflicto social rural, que gira en torno a la distribucin y uso de la tierra. Pero la mayora de los miembros de estas comisiones realmente son representantes de los partidos, de los diversos movimientos polticos, de las agrupaciones de izquierda, de los acadmicos, de la Iglesia como institucin, algunas veces generales en retiro, ex-guerrilleros, en fin: representantes de los sectores poltico-ideolgicos que estn en la base de la violencia poltica en Colombia. Las reflexiones que aqu se presentan acerca del proceso de paz se basan fundamentalmente en Ana Mara Bejarano et al., La fragmentacin interna del estado y su impacto sobre la formulacin de una poltica estatal de paz y convivencia ciudadana, Informe Final de Investigacin, presentado a COLCIENCIAS, Bogot, diciembre de 2000.

identidad y antagonismo se definen predominantemente de manera poltico-ideolgica. 2 Es decir que se trata de un conflicto originado ante todo y principalmente en la exclusin poltica.3 No debe extraarnos, por lo tanto, que la historia del proceso de paz colombiano corra paralela con la historia de la reforma poltica. Desde 1982 hasta 1991 la poltica de paz estuvo inevitablemente ligada a la necesidad de llevar a cabo una profunda reforma del rgimen poltico colombiano.4 La agenda de la reforma poltica ha includo, entre otros, el desmonte de las restricciones del rgimen poltico, la apertura de la competencia, la ampliacin y mejoramiento del sistema de representacin, la entrada de nuevas fuerzas, el ensanchamiento de los mecanismos de participacin poltica, etc. Es notorio que incluso en las propuestas lanzadas durante las negociaciones con la guerrilla de las FARC (que no slo es la ms grande, sino la que ms se ufana de tener una amplia base social campesina), la reforma poltica ha ocupado siempre un lugar preponderante y slo en segundo lugar aparecen propuestas de reforma agraria o desarrollo regional, adems de una serie de vagas referencias al tema de la pobreza y la desigualdad. 5 Esto parece reconfirmar mi hiptesis sobre el carcter puramente poltico del conflicto colombiano.

La reforma poltica se inicia durante el gobierno de Betancur y culmina con la nueva constitucin de 1991. Con algunos ajustes, modificaciones y mejoras que
Doy por supuesto que el conflicto se alimenta de las profundas desigualdades socio-econmicas que caracterizan a la sociedad colombiana y que constituyen terreno abonado para el mismo. El argumento central que quiero exponer sigue siendo, no obstante, que la desigualdad socio-econmica no es la causa ltima de ese conflicto, sino que se trata de una enemistad fundamentalmente poltica. 3 Por definicin, entonces, estoy afirmando simultneamente que el conflicto no encuentra su razn ltima en la exclusin cultural, ni social, ni econmica, aunque puede ser reforzado y alimentado por ellas. 4 Sin embargo, durante el gobierno de Samper (1994 1998) se observa un cambio: el nfasis pasa de la reforma poltica a los derechos humanos y la humanizacin del conflicto. Nuestra hiptesis es que sto no es fruto de una seleccin deliberada por parte del ejecutivo, sino producto de dos factores: primero, la crisis humanitaria que afecta al pas dado el agravamiento y el deterioro del conflicto interno. Segunda, el hecho de que una vez culminada la mayor y ms importante parte de la reforma poltica (con la nueva constitucin de 1991), el tema de la reforma del rgimen pasa a segundo plano y entonces la otra dimensin del proceso de paz, la que tiene que ver con la proteccin de los derechos civiles tanto de los combatientes como de la poblacin no combatiente, pasa a primer plano. Este es un viraje interesante del proceso: mientras que entre 1982 y 1994 la poltica de paz comprenda la trada: negociacin, ms reforma poltica, ms PNR, desde 1994 el componente de reforma poltica se sustituye por un fuerte componente en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario.
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De una lectura de los acuerdos firmados a lo largo de estos dieciseis aos, as como de las demandas presentadas por las FARC y el ELN en las conversaciones que con ellos han tenido lugar, se desprende lo siguiente: a excepcin de las FARC y su peticin de reforma agraria, todas las demandas de la guerrilla son fundamentalmente polticas. Todos los grupos guerrilleros, sin excepcin, hacen expreso que desearan que la sociedad sea ms justa y equitativa, deseo que compartimos el 90% de los colombianos. En concreto, esos deseos de mayor justicia y equidad, aparecen en los acuerdos como demandas para avanzar en la formulacin de programas de desarrollo regional por parte del EPL, el MAQL, el PRT y la CRS. El MAQL, adicionalmente, presenta una serie de reivindicaciones tnicas que lo diferencian de las dems guerrillas. Con estas pequeas excepciones, entonces, es posible afirmar que las peticiones de reforma formuladas por la guerrilla realmente se concentran en el mbito de la reforma poltica.
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todava estn pendientes, el grueso de la reforma de los partidos, el sistema de partidos y el sistema electoral se logr en la dcada que va de principios de los 80s a comienzos de los 90s. Esto le plantea un reto inmenso al futuro de la negociacin con las guerrillas que permanecen activas: polticamente hablando, qu queda por reformar? Qu ms se puede negociar? Me interesa plantear como hiptesis que, dado que durante las ltimas dos dcadas se ha avanzado grandemente en la reforma poltica (entendida como reforma de las organizaciones y de los canales de acceso al poder del estado), 6 sta ya no constituye uno de los nudos centrales de la negociacin presente y por venir. Sin embargo, el conflicto poltico contina. Lo que parece surgir entonces como tema central de la negociacin en materia poltica, no es ya el acceso al estado, sino la conformacin y ejercicio del poder poltico. Lo cual quiere decir que avanzamos en niveles de profundidad que van ms all de las instituciones formales del rgimen y tienen que ver ms directamente con el estado mismo, con su estructura interna (tanto horizontal como vertical) y su relacin con la sociedad.7 La larga duracin - .

En Amrica Latina, slo el caso de Guatemala (donde el conflicto dur ms de tres dcadas), se acerca al caso colombiano donde el conflicto armado contemporneo (es decir, sin contar la poca llamada de La Violencia), tiene ms o menos 36 aos de duracin (1965 2001). En El Salvador y en el Per el conflicto armado dur doce aos; en Venezuela cinco. La duracin del conflicto tiene un efecto importante sobre las posibilidades futuras de una reinsercin exitosa y duradera; independientemente de las condiciones jurdicas, polticas y socio-econmicas en que se d esta ltima, un conflicto corto tiene un menor impacto sobre el tejido social, sobre el rgimen poltico y sobre el estado mismo, que un conflicto largo. La destruccin del tejido social es menos grave y menos honda en un conflicto corto que en uno largo, y por lo tanto su reconstruccin debe ser ms rpida y ms fcil. Las heridas de la guerra son menos profundas, de all que sea viable la reconstruccin a corto y mediano plazo de relaciones de mutua confianza entre los actores anteriormente enfrentados. Esto tiene a su vez un impacto jurdico: entre ms corto y menos degradado sea el conflicto, ms viables polticamente son las medidas jurdicas tendientes a la reconciliacin (las amnistas o los indultos, por ejemplo). Por el contrario, los conflictos largos tienden a degradarse y a producir heridas irreparables en la sociedad; por eso las medidas tendientes al perdn y la reconciliacin tienden a ser a la vez ms drsticas y menos susceptibles de ser aceptadas por todos los actores del conflicto (vase por ejemplo la controversia en torno a las amnistas y las comisiones de la verdad tanto en El Salvador como en Guatemala). Los conflictos largos tienden a ahondar y a reafirmar los
Apropsito ver Ana Mara Bejarano y Eduardo Pizarro, Reforma Poltica y Paz: lo que queda por negociar en materia de reforma poltica, Borrador indito, Ponencia preparada para la Conferencia Democracy, Human Rights and Peace in Colombia, organizada por el Instituto Kellogg de la Universidad de Notre Dame, Notre Dame, marzo 26 y 27 de 2001. 7 Esta idea se encuentra desarrollada en el ltimo punto de este documento.
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rasgos autoritarios de los regmenes polticos, de tal manera que al final, el rgimen puede ser ms difcil de modificar en un sentido democrtico si el conflicto ha sido demasiado prolongado. Finalmente, en cuanto al estado, los conflictos largos tienden a deteriorar an ms aquellos aparatos del estado claves para la construccin de la paz y la consolidacin democrtica (el aparato de justicia, por ejemplo). De tal manera que, independientemente de las dems condiciones, la larga duracin del conflicto armado debe ser contada en s misma como una de las caractersticas propias del conflicto colombiano que entorpecen la negociacin y la reinsercin de la guerrilla en el caso colombiano. 2. Caracterizacin de los protagonistas: Mltiples, Fragmentados y Crecientemente Autnomos Ahora bien: se trata entonces de un conflicto poltico y prolongado, entre mltiples fuerzas que a su turno se hallan profundamente fragmentadas. Claramente, el caso colombiano no responde a la idea de un conflicto bipolar, es decir, la guerra civil. En trminos muy generales, en Colombia la guerra se desarrolla entre, al menos, tres actores armados: el Estado, la guerrilla y los paramilitares. Sin embargo, ninguno de ellos acta en la realidad como un actor unitario y coherente. Por fragmentacin entendemos que en su interior cada uno de los campos, el Estado y la insurgencia [pero tambin los paramilitares] estn divididos y en ocasiones polarizados.8 (Palacios, 1999: 355). La fragmentacin de los actores sociales y polticos es una constante en la historia de Colombia. Sin embargo, creo que no es equivocado decir que sta se ha intensificado gracias el surgimiento y desarrollo del trfico de drogas: la penetracin del narcotrfico y sus mltiples ramificaciones en las esferas de la economa, la sociedad y la poltica colombianas, as como la lucha contra las drogas, han contribudo a fragmentar an ms al Estado, han dividido a la guerrilla y han llevado a la proliferacin de lo que los colombianos llamamos los paramilitares. La fragmentacin funciona como una especie de juego de espejos que se repite sin comienzo ni fin: la sociedad esta fragmentada, los actores polticos estn fragmentados, las guerrillas fragmentadas, los paramilitares fragmentados y todo eso contribuye a la mayor fragmentacin interna del Estado que a su vez retroalimenta los procesos de fragmentacin de los dems.

La fragmentacin del Estado

La presidencia de la repblica (ms que el poder ejecutivo mismo) ha jugado un rol protagnico en lo que tiene que ver con las polticas de paz desde 1982 hasta hoy. Desde el gobierno de Belisario Betancur, la presidencia ha liderado el cambio (dentro del Estado mismo) en la percepcin del conflicto armado, ha formulado polticas de paz, ha sido el motor detrs de las negociaciones y de las reformas llevadas a cabo en estos ltimos veinte aos. Por eso cuando suceden crisis que afectan predominantemente a la rama
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La anotacin entre [parntesis] es ma.

ejecutiva del poder (como fue el caso durante el gobierno de Samper), entonces se ven afectadas todas las polticas que de l dependen, includa por supuesto la poltica de paz. El liderazgo del Ejecutivo en materia de paz ha llevado a una proliferacin de instancias especializadas en el tema de la paz dentro de la Presidencia de la Repblica, que se refleja en el complejo organigrama de las diversas comisiones de paz, de verificacin, de dilogo, etc., las Consejeras Presidenciales para la Paz, los Derechos Humanos, la Seguridad y la Convivencia, y ms recientemente, los Altos Comisionados para la Paz, los Derechos Humanos. Esta proliferacin de instancias comienza con lo que muchos llamaron crticamente la comisionitis bajo el gobierno Betancur (Ramrez y Restrepo, 1988). En ese entonces, se trataba de comisiones ms o menos informales, de buena voluntad, convocadas por el Ejecutivo pero sin funciones oficiales, que actuaban como comisiones consultivas para aconsejar al Presidente en materia de paz y en algunos casos se desdoblaban como comisiones mediadoras, negociadoras o verificadoras de los acuerdos de paz. El presidente Barco (1986 1990) fue uno de los ms duros crticos de esta comisionitis; en su opinin, haca falta institucionalizar la accin de estos organismos de buena voluntad, asignarles funciones especficas as como delimitar su jurisdiccin. De esta crtica surgi la primera Consejera de Paz (una abreviacin de la llamada Consejera para la Normalizacin, la Rehabilitacin y la Reconciliacin) creada en 1986. Desde 1986 en adelante, pese a la institucionalizacin introducida por Barco con esta primera Consejera, lo que hemos presenciado es la multiplicacin ad infinitum de las consejeras presidenciales en todos los temas posibles, adems de la paz: la Consejera para Medelln, la Consejera para Bogot, la Consejera de Derechos Humanos, la Consejera para Asuntos Internacionales, la Consejera para la Poltica Social, la Consejera para Asuntos Econmicos, la Consejera de Seguridad y Convivencia Ciudadana, la Consejera para la Mujer y la Familia, etc Las Consejeras forman una suerte de estructura paralela a los Ministerios, con una diferencia: normalmente los Consejeros son mucho ms cercanos al Presidente y tienen acceso ms fcil a l que los Ministros, y son nombrados en las Consejeras atendiendo criterios a veces meritocrticos, a veces personales, pero en todo caso distintos a los criterios poltico-partidistas con que se nombran los Ministros del Gabinete. Adicionalmente, las Consejeras cuentan con un personal bien calificado, con la infraestructura y con el apoyo presidencial suficiente como para convertirse en verdaderos formuladores de poltica en sus diversos temas, en franca rivalidad con los Ministerios. En algunos casos, incluso, se ha llegado a hablar de enfrentamientos y rupturas entre el Consejero y el Ministro que se ocupan del mismo tema, debido a la rivalidad que los enfrenta a la hora de formular poltica o de asesorar al Presidente en ciertas coyunturas especficas. En otras ocasiones, smplemente se llega a una cordial divisin del trabajo: mientras que la Consejera se ocupa de unos temas (la paz, por ejemplo), el Ministerio correspondiente (en este caso el del Interior) se desliga de esos temas y se dedica a otros: la negociacin poltica con el Congreso o con los otros niveles (regionales y locales) del estado. En todo caso, el hecho es que los temas de la paz, la reconciliacin, los derechos humanos, la seguridad y la convivencia han dado

origen a una estructura paralela a los Ministerios del Gabinete dentro del poder ejecutivo, y han creado una compleja red de organizaciones burocrticas encargadas de lidiar con estos temas, distinta a la que exista antes de 1982. Pese a tal crecimiento en el aparato burocrtico de la presidencia de la repblica, su eficacia no ha aumentado de manera simultnea. La capacidad de negociacin del Ejecutivo con otras ramas del poder para lograr sus objetivos (en especial con el Congreso) se ve seriamente impedida por la debilidad y fragmentacion de los partidos. La historia del fracaso de la reforma poltica durante el gobierno de Virgilio Barco (1986 1990) habla por s misma. No deja de ser paradjico que un presidente liberal, con una amplia mayora liberal en el Congreso, haya obtenido tan escasos resultados en sus esfuerzos reformistas por la oposicin del legislativo. La paradoja se resuelve al observar la situacin interna de los partidos colombianos signada por la fragmentacin extrema. La creacin de las comisiones durante el gobierno de Betancur pone en evidencia que el Congreso no es percibido como el foro donde deban ser debatidas cuestiones tan importantes como la paz: o bien porque no se percibe como suficientemente representativo de la opinin nacional (y entonces hay que crear estos rganos de representacin paralela, las comisiones), o bien porque los parlamentarios se encuentran tan ocupados en la atencin de los intereses locales y regionales, que no tienen la capacidad para atender los asuntos de carcter eminentemente nacional.9 As, en lugar de que el Congreso asuma su rol como el foro democrtico por excelencia, para los temas de la guerra y de la paz, es necesario crear una serie de comisiones paralelas (de paz, de dilogo nacional, etc.), que aspiran a proveer una mejor representacin de la opinin pblica nacional y a convertirse en las catalizadoras de un debate nacional sobre estos temas cruciales para la nacin. Excepto por pequeas comisiones mediadoras, negociadoras y verificadoras, con funciones muy particulares, especficas y acotadas en el tiempo, la creacin y multiplicacin ad infinitum de todas esas otras comisiones hablan por s mismas del dficit de representacin que sufre el parlamento colombiano. Ahora bien: es cierto que el Congreso coopera en ciertas coyunturas, como cuando aprob la ley de amnista de 1982. Pese a que el Presidente Betancur no tena una clara mayora en el Congreso, logr la aprobacin de una ley que tena, claramente, un inters nacional. El Congreso se hubiera mostrado innecesariamente contrario a la voluntad nacional de paz si en esa coyuntura no hubiera apoyado, como lo hizo, los esfuerzos presidenciales para abrirle camino al proceso de paz con las guerrillas. Otras veces, simplemente delega en el poder ejecutivo la formulacin de una serie de polticas, bien sea por la via de otorgarle facultades extraordinarias al Presidente (lo cual
A propsito de este tema ver el informe final presentado a COLCIENCIAS de la investigacin Por qu las viejas formas del ejercicio de la poltica no murieron? Un anlisis del sistema electoral, elaborado por Felipe Botero, Laura Zambrano, Francisco Jos Quiroz y Laura Wills bajo la direccin de Ana Mara Bejarano, Bogot,, CIJUS, Universidad de Los Andes, Agosto de 2000.
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no hace ms que ahondar los rasgos presidencialistas del sistema), o bien obligndolo a legislar por la via extraordinaria, mediante decretos de excepcin, en materias de justicia, narcotrfico y orden pblico sobre todo. En cuanto a sto, resulta contundente la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, del 16 de mayo de 1991, mediante la cual se revisa un decreto legislativo promulgado por el Gobierno bajo estado de sitio, mediante el cual se modificaba y complementaba la legislacin de la Justicia de orden pblico. Por la importancia de su aseveracin, vale la pena citar la sentencia in extenso: En anteriores ocasiones se ha apuntado cmo la proliferacin de las normas de excepcin constituye uno de los sntomas ms graves de la crisis institucional del pas. En este sentido se ha anotado cmo el Congreso debe reasumir su tarea insoslayable de ejercer la funcin legislativa. Un analtico y desprevenido anlisis de la legislacin a cargo del Congreso indica que su abstencin para afrontar la consideracin y solucin de los fundamentales problema pblicos ha creado la nutrida normatividad de emergencia, como en los decretos que se refieren al terrorismo,narcotrfico y ahora la jurisdiccin de orden pblico. En momentos en que avanza el estudio de la reforma del estatuto fundamental por la Asamblea Nacional Consituyente, es oportuno que ella tenga en cuenta que es sobre el vaco de legislacin ordinaria del Congreso que surge el poder legiferante del Presidente de la Repblica. Se trata, no slo de que el Congreso bloquea al Presidente en ciertas materias como la reforma del rgimen poltico, sino que tambin se rehusa a cooperar y abandona de plano su funcin legislativa en ciertos temas cruciales como las medidas para enfrentar el narcotrfico, el terrorismo y la necesidad de apuntalar el sistema de justicia frente a estos desafos. Por lo tanto, no es slo el bloqueo explcito de ciertas medidas (como la reforma poltica durante el gobierno de Virgilio Barco) lo que deja tanto qu desear del desempeo del Congreso: es tambin su omisin en el tratamiento de ciertos temas cruciales para el futuro de la nacin. Por qu se desentiende el Congreso de estos temas y delega toda la formulacin de poltica en manos del Presidente? No es este el lugar para iniciar un estudio a fondo del rgano legislativo, tema que ya hemos abordado en otras investigaciones. Pero es posible sintetizar aqu al menos dos ideas que tienen que ver con estas deficiencias del Legislativo: en una dimensin puramente operativa y logstica, hemos anotado cmo el Ejecutivo se encuentra mucho mejor dotado de los recursos humanos, tcnicos y materiales para emprender la tarea de formular poltica sobre una serie de temas que desbordan la capacidad del Congreso. Por otro lado, sin embargo, tambin hemos encontrado que dado el sistema electoral actual, donde cada parlamentario (includos los senadores) es elegido por un pequeo nmero de votantes usualmente concentrados en una misma regin, los incentivos electorales obligan a los congresistas a responder a intereses particulares, locales y regionales, e impiden la formacin de una representacin nacional, que sea capaz de abordar temas de mayor envergadura, en el Congreso.10

Ver el informe final de la investigacin Por qu las viejas formas del ejercicio de la poltica no murieron? Un anlisis del sistema electoral, presentado a COLCIENCIAS por Felipe Botero, Laura Zambrano y Francisco Quiroz, bajo la direccin de Ana Mara Bejarano, Bogot, CIJUS, agosto de 2000,
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En sntesis: la formulacin e implementacin de las polticas de paz a lo largo de los ltimos 18 aos han estado, predominantemente, en manos del poder ejecutivo. Esto ha conducido a una proliferacin de instancias especializadas en los temas relativos a la paz y a la complejizacin del aparato institucional de la Presidencia de la Repblica, en ocasiones en abierto conflicto con los Ministros del Gabinete. El Congreso de la Repblica, por razones complejas que no cabe anotar aqu, ha abandonado su papel como el foro democrtico por excelencia que debera desempear. En consecuencia, muchos de los debates sobre la guerra y sobre la paz se dan en otros foros paralelos (como las comisiones de paz), creados con el fin de reemplazar las insuficiencias percibidas en el Congreso de la Repblica. En cuanto a su labor legislativa, encontramos el siguiente comportamiento por parte del Congreso: en ciertas coyunturas y dado que el tema no resulte inconveniente para la reproduccin electoral de sus miembros, el Congreso ha cooperado eficazmente con el Gobierno en materia de paz, como en el caso de la aprobacin de la ley de amnista en 1982 o la ratificacin de los protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra sobre los derechos humanos. En otras ocasiones, notoriamente cuando se trata de formular polticas de orden pblico, especialmente la poltica criminal, de justicia especial o antinarcticos, el Congreso ha delegado esta funcin en el ejecutivo bien sea mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias, bien sea por simple omisin, lo cual obliga al gobierno a legislar mediante decretos de emergencia. Finalmente, el Congreso ha ejercido su poder para bloquear las iniciativas del Gobierno especialmente cuando se trata de reformar los mecanismos de acceso a y las formas de ejercicio del poder pblico, es decir, cuando se ha tratado de la reforma poltica. En parte como respuesta a esta estrategia de bloquear sistemticamente la reforma poltica surgi la coalicin que finalmente hizo posible la convocatoria de una asamblea constituyente y la redaccin de una nueva constitucin. Pese a ello, sin embargo, en las elecciones transcurridas desde 1991 en adelante, la clase poltica tradicional recuper el control del Congreso y ha seguido ejerciendo, aunque con algunos matices, la funcin de bloquear o al menos morigerar el nimo reformista del Ejecutivo. Las Cortes, por su parte, han intervenido en materia de polticas de paz predominantemente a travs del control de constitucionalidad. El control de constitucionalidad (ejercido anteriormente por la Corte Suprema de Justicia y a partir de 1991 por la Corte Constitucional) le permite a las Cortes ejercer una funcin de control sobre los actos del ejecutivo (decretos) as como del legislativo (algunas leyes). Puesto que el Ejecutivo, en cabeza del Presidente, ha liderado la formulacin de polticas de paz a travs de sus poderes legislativos (delegados o de emergencia), el control de las Cortes se ha dado ante todo frente a los actos del Ejecutivo. Sin embargo, las restricciones que la Constitucin de 1991 introdujo al estado de sitio (ahora llamado de conmocin interior), han restringido las potestades del Presidente com legislador de excepcin lo cual ha obligado al Gobierno a negociar ms extensamente con el Congreso sus polticas. Por su parte, la Corte Constitucional (creada en 1991) ha ejercido un control mucho ms activo que la Corte Suprema de Justicia sobre todo en lo referente a los estados de excepcin. Visto el conjunto de las sentencias expedidas por las Cortes frente a las

medidas que hemos considerado como parte de la poltica de paz, es posible concluir que el poder judicial participa de manera negativa en el diseo de las polticas de paz, en el sentido de indicarle los lmites constitucionales de su accin a un Gobierno que en ocasiones puede tender a extralimitarse. En lo que toca al estado, sin embargo, la fractura fundamental en torno al conflicto armado y su solucin es aquella que divide a civiles y militares. El dilema fundamental que han enfrentado todos y cada uno de los gobiernos colombianos entre 1982 y el 2000 es el de la contradiccin entre una poltica de paz que descansa usualmente en los sectores civiles del estado, especialmente en el aparato de comisiones y consejeras de la Presidencia de la Repblica, y una poltica de orden pblico que le otorga ms poder y ms capacidad de accin a los sectores del estado interesados en una salida por la fuerza. La contradiccin de alguna manera resulta inevitable no slo por la poltica de paz parcelada que se ha adelantado en los ltimos 18 aos, sino tambin por la existencia de otros actores armados, distintos a la guerilla (narcotraficantes, autodefensas, paramilitares, escuadrones de la muerte, etc.) que deben ser enfrentados simultneamente por el estado. Al agudizarse el contexto de la guerra, la balanza tiende a inclinarse hacia las consideraciones de orden pblico: justicia especial o de emergencia, fortalecimiento de las Fuerzas Militares, ampliacin de su autonoma y de sus prerrogativas, etc. En este sentido, el contexto mismo alimenta y agudiza una divisin latente en el estado entre aquellos que se inclinan por las soluciones reformistas y negociadas, y aquellos que ven la solucin nicamente en la capacidad de aniquilar al opositor armado gracias al uso de la fuerza. Las Fuerzas Militares, siguiendo su tradicional subordinacin con autonoma frente al poder ejecutivo, acatan (de dientes para afuera) pero no comparten la poltica de paz del gobierno civil. Es decir, en la mejor tradicin hispnica, se obedece pero no se cumple. En las pocas ocasiones en que se expresa abiertamente el desacuerdo por parte de los lderes de las fuerzas militares, en boca de los Ministros de Defensa o Comandantes de las Fuerzas Armadas, se provoca una especie de conflicto con el gobierno civil en el que aparentemente ste ltimo sale triunfante: durante el gobierno de Betancur el desacuerdo entre el Presidente y su Ministro de Defensa, General Fernando Landazbal Reyes, termin en la destitucin del segundo. Durante el gobierno de Samper, el desacuerdo entre el Presidente y el Comandante de las Fuerzas Armadas, General Harold Bedoya, culmin con el retiro del segundo. Sin embargo, la oposicin de las fuerzas armadas frente a la poltica de paz se expresa de manera mucho ms permanente y dramtica a travs del respaldo tcito y en ocasiones la abierta promocin de los grupos paramilitares por parte de oficiales de niveles alto y medio. Se trata de una oposicin de hecho, en la accin y no en el discurso, a cualquier poltica que implique la negociacin con los grupos guerrilleros. Esta estrategia, desplegada por las Fuerzas Armadas desde comienzos del gobierno Betancur 11, no slo ha minado de manera profunda las posibilidades de xito de una poltica de paz formulada e implementada por la parte civil

Denunciada por primera vez por el Procurador General de la Nacin de ese entonces, Carlos Jimnez Gmez quien acus a 57 oficiales de tener nexos con el entonces pionero Muerte A Secuestradores MAS.
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del poder ejecutivo, sino que ha conducido al pas en una espiral creciente de degradacin del conflicto hasta una verdadera crisis humanitaria La incapacidad del gobierno civil para subordinar a los militares y asegurar la implementacin de las polticas de paz diseadas por el poder Ejecutivo, observada desde el gobierno de Belisario Betancur, sigue siendo un obstculo inmenso. La fragmentacin y dispersin de los partidos y la enorme dificultad que ella supone para una eficaz cooperacin entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo, ha significado un obstculo adicional en ciertas coyunturas y frente a ciertos temas. Por su parte, las Cortes han actuado como un dique de contencin, fijando los lmites del radio de accin del poder ejecutivo, sealando las contradicciones entre un estado constitucional y los intentos de transgredir sus lmites en funcin de las difciles circunstancias que enfrenta el gobierno. Por ltimo, el debilitamiento que ha sufrido el conjunto de las instituciones, es decir, el estado colombiano, como fruto de tantos aos de enfrentamiento no slo con los grupos guerrilleros sino desde hace dos dcadas con el poder de los traficantes de drogas, se suma a las condiciones anteriores para dificultar su accin en trminos del logro de la paz.

La fragmentacin de la guerrilla
La diversidad de la guerrilla colombiana es conocida. En algn momento, a finales de los ochenta, se podan contar al menos ocho grupos guerrilleros (FARC, ELN, EPL, M-19, PRT, MAQL, CRS, MIR-Patria Libre), con diferentes orgenes sociales, proyectos poltico-ideolgicos, estructuras organizacionales, tcticas de guerra, arraigos regionales, tipos de relacin con la poblacin, etc. La diversidad ha dado origen a varias tipologas e intentos clasificatorios interesantes, como si se tratara de un laboratorio de experimentos insurgentes12. El problema, en realidad, no es la diversidad, sino su incapacidad para confluir en un solo frente a la manera del FSLN (Frente Sandinista de Liberacin Nacional) en Nicaragua, el FMLN (Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional) en El Salvador o la URNG (Unin Nacional Revolucionaria Guatemalteca) en Guatemala. La incapacidad de construir un frente nico no slo le dificult a la guerrilla colombiana el ganar la guerra, sino que tambin le ha impedido hacer la paz. La fragmentacin del polo guerrillero ha tenido un impacto negativo sobre las posibilidades de alcanzar una negociacin y una reinsercin exitosas y, por el contrario, ha obligado a la realizacin de procesos de paz parcelados y escalonados en el tiempo. En tales condiciones, mientras que se negocia con unos grupos y se les ofrecen las condiciones para la reinsercin, el estado debe simultneamente continuar la confrontacin con los dems. Si bien tal poltica ha permitido desactivar una serie de grupos y disminur relativamente la intensidad del

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Ver Eduardo Pizarro, Insurgencia sin Revolucin (1996).

conflicto13, es claro que est muy lejos de constitur una poltica satisfactoria a los fines de conseguir una paz firme y duradera.

La diversidad del fenmeno paramilitar

El tercer actor, los llamados paramilitares, son en realidad un conglomerado de grupos de diversa ndole que en realidad slo comparten un atributo comn: el que han tomado las armas no en contra sino a favor de un supuesto orden econmico, social y poltico que dicen defender. Tambin tienen, supuestamente, un enemigo comn: la guerrilla y sus alidados. Pero se trata, en realidad, de una coleccin de grupos muy dispares en su conformacin social (desde campesinos hasta sicarios contratados), en sus apoyos (algunos campesinos se organizan por su propia cuenta, otros cuentan con el apoyo de los hacendados de la zona, otros estn claramente vinculados al narcotrfico, otros son simple y llanamente apndices del ejrcito, otros surgen a iniciativa del polticos locales o regionales, y tantos otros, dependiendo de la regin especfica, resultan de alianzas entre algunos de los anteriores), y en sus tcticas y estrategias: mientras que algunos pueden todava calificarse como autodefensas en el sentido original de la palabra, muchos otros son ya ejrcitos mviles que van a la ofensiva y que no defienden legtimamente a ningn grupo social. Una cosa es clara: a diferencia de los paramilitares directamente creados y agenciados desde arriba por los establecimientos militares del cono sur, por ejemplo, en Colombia el fenmeno paramilitar es mucho ms diverso, ms descentralizado, ms privatizado y autnomo con respecto al estado. Es decir que, an con la cooperacin explcita de sectores dentro del ejrcito, los paramilitares colombianos tienen un orgen ms societal, por decirlo de alguna manera, su orgen viene ms desde abajo. Es por eso que su eliminacin es mucho ms compleja tambin. Comenzaron a surgir a principios de los aos ochenta como resultado de dos factores: por un lado, surgieron los grupos que a iniciativa de los narcotraficantes, buscaban defender a los grandes capos, sus familias y sus fortunas emergentes, del secuestro y la extorsin ejercidas por las guerrillas. El caso de los orgenes del MAS es un claro ejemplo. Por el otro, a partir de 1982, bsicamente a raz de la formulacin de una poltica de paz por parte del Presidente Betancur, algunos sectores dentro del ejrcito manifestaron su oposicin a la poltica de negociacin iniciada por el gobierno civil mediante la formacin de escuadrones encargados de combatir clandestinamente a la guerrilla con la cual se haba entablado una negociacin a sus ojos ilegtima. De estas dos fuentes, el narcotrfico y la oposicin militar a la poltica de paz, se nutrieron los primeros experimentos paramilitares. El inusitado crecimiento de stos a lo largo de las dos ltimas dcadas 14 tiene que ver, en mi opinin, con la creciente erosin del estado colombiano y su incapacidad para
De los ocho grupos mencionados ms arriba solo quedan dos: las FARC y el ELN. Pero a su vez, al interior de cada uno de estos, subsisten fracciones e intensas divisiones: al menos dos dentro del ELN (moderados versus radicales) y quizs ms dentro de las FARC. El problema adicional con las FARC es que aparentemente su estructura interna se ido haciendo cada vez ms descentralizada una especie de federacin de bloques y frentes guerrilleros.
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monopolizar el uso legtimo de la fuerza, lo cual ha sido llamado por algunos el colapso parcial del estado colombiano. El cambio ms significativo en lo que toca al fenmeno paramilitar, aparte de su inusitado crecimiento, es el intento de centralizar la diversidad de grupos paramilitares alrededor de una estructura nica central, las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en torno a la figura de Carlos Castao. Segun sus propias afirmaciones, las AUC no controlan totalmente a todos los grupos que en Colombia caben bajo al denominacin paramilitar. Sin embargo, el proyecto de centralizacin avanza rpidamente.

La creciente autonoma
El otro rasgo fundamental de los protagonistas del conflicto armado colombiano, en particular de las guerrillas y de los paramilitares, es su creciente autonoma. Tanto los grupos guerrilleros como los paramilitares han ganado creciente autonoma con respecto tanto a los centros de poder internacionales (v.gr. ni la guerrilla depende de Cuba, Nicaragua, Vietnam, la URSS o China, ni los paramilitares dependen de EEUU como la Contra nicaraguense), como a los grupos sociales internos (a no ser aquellos muy localizados que estn directamente asociados con los grupos armados: hacendados, narcotraficantes, campesinos cocaleros). Esta autonoma, a mi modo de ver, est relacionada con la capacidad de estos actores de extraer rentas del negocio del trfico de drogas. Tal autonoma tiene consecuencias profundamente negativas sobre las posibilidades de una salida negociada del conflicto: por un lado, los actores internacionales no tienen palancas de influencia sobre la situacion interna. Ni Cuba, ni los EEUU tienen la capacidad de influir sobre los protagonistas del conflicto colombiano como si la tuvieron en el caso salvadoreo, por ejemplo. Por el otro, y ms grave an, los propios actores armados (guerrillas y paramilitares) no tienen que rendirle cuentas a los grupos sociales relevantes dentro del pais. Puesto que no dependen de su apoyo para sobrevivir y crecer, actan con plena autonoma tanto de grupos especficos como de la sociedad en general. Esta es mi explicacin al enigma de la ineficacia de los 10 millones de votos por la paz y de las masivas marchas de ciudadanos contra la guerra y por la paz en Colombia: los aparatos de la guerra, cada vez ms divorciados de la sociedad y cada vez ms autnomos, se pueden dar el lujo de desconocer las preferencias de la sociedad y de despreciar los juicios que ella emite acerca de sus acciones. Ya no parecen importar para nada los clculos de legitimidad poltica: slo cuentan los clculos de acumulacin de poder en trminos de ocupacin territorial, control de poblacin, acumulacin de fuerza militar y nmero de bajas. La poltica ha dejado de ser una variable interesante. Las transformaciones de los actores y del conflicto en los aos 80 y 90 estn sin duda estrechamente relacionadas con la bonanza del narcotrfico. El impacto del narcotrfico cambia la magnitud del conflicto en los aos 80. No solo porque le da alientos a los
Si a principios de la dcada de los 80 se calculaba su tamao en algunos cientos, para finales de la dcada de los noventa se calcula que se acercan a los 8,000. Las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) reclaman tener 6,800 hombres en 28 frentes de guerra.
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paramilitares, sino que tambin se convierte en fuente inagotable de recursos para la guerrilla mientras que, simultneamente, contribuye a la espiral de debilitamiento del Estado. Agudiza la fragmentacin de los actores, aumenta los grados de autonoma de los aparatos de guerra y agrava el debilitamiento del estado; en suma, profundiza la guerra y hace ms difcil la consecucin de la paz. 3. Un proceso de paz parcelado y escalonado en el tiempo: reflejo de la naturaleza del conflicto y de los actores

Como resultado del tipo de conflicto y del tipo de actores que se han descrito sintticamente en los dos puntos anteriores, Colombia ha vivido a lo largo de los ltimos dieciocho aos un proceso de paz tambin prolongado. Adems de prolongado ha sido parcelado, escalonado en el tiempo, parcial e incompleto. En buena medida, es debido a la propia fragmentacin de los grupos guerrilleros y a su competencia interna, que el proceso de paz colombiano ha tenido que desarrollarse de manera parcelada y escalonada, con las consecuencias (positivas y negativas) que sto conlleva. Entre sus consecuencias positivas, est, sin duda, la negociacin exitosa con cinco grupos guerrilleros significativos (M-19, PRT, EPL, MAQL y CRS) y la reincorporacin a la vida civil de unos 4,000 combatientes. La reduccin de la diversidad en la gama de grupos guerrilleros activos es tambin un resultado derivado de lo anterior que favorece las negociaciones futuras. ORGANIZACION FECHA DEL # DE ACUERDO DESMOVILIZADOS M-19 Marzo 1990 900 PRT Enero 1991 200 EPL Febrero 1991 2000 MAQL Mayo 1991 157 CRS Abril 1994 433 FrenteF. GARNICA Junio 1994 150 COMANDOS 25 ErnestoRojas (CER) TOTAL 3,865 Fuente: Marco Palacios (1999 : 362). [Nota: No he includo las milicias de Medelln por considerar que se trata de un fenmeno de naturaleza enteramente diferente].

Entre 1989 y 1994 negociaron todos los movimientos guerrilleros de la segunda generacin15 y un importante grupo surgido en los aos 60 (el EPL). Hoy por hoy permanecen activas las FARC (1966) una guerrilla agrarista-comunista - y el ELN (1965) una guerrilla foquista pro-cubana rejuvenecida gracias a la incorporacin de un discurso cristiano radical a finales de la dcada de los 60. El problema fundamental del modelo de paz parcelada y escalonada en el tiempo es la continuacin de la guerra con unas organizaciones mientras se adelantan negociaciones con otras. Esta compleja situacin, sumada a la necesidad de combatir simultneamente al narcotrfico, no deja de plantearle lmites y contradicciones serias a una poltica de paz coherente. Mientras que por un lado se trata de tender la mano y hacer las aperturas necesarias para que unos contendores polticos se sientan incentivados a negociar y finalmente a entrar en el juego de la poltica legal, por el otro se cierran puertas, se imponen drsticas medidas de orden pblico, en algunos casos se restringen algunos derechos (el caso de la justicia regional) para combatir a los enemigos del estado que desbordan sus ofertas de negociacin (v.gr. los grupos guerrilleros que insisten en el enfrentamiento y las organizaciones de narcotraficantes). Esto le impone al estado colombiano un dilema ineludible y lo obliga a actuar de manera esquizofrnica. Un contexto tan complejo como el del conflicto colombiano se convierte as en fuente de dualidades dentro del estado: mientras que un sector del Estado se especializa en la negociacin y en abrir las puertas de entrada, otro sector implora la necesidad de legislacin de excepcin, de mayores poderes de emergencia y de restricciones para impedir que otros actores como el crimen organizado le ganen la batalla al estado. Adicionalmente, al cerrarse cada etapa de la negociacin con un grupo guerrillero, en ese proceso que hemos denominado escalonado, se escala tambin el nivel de las concesiones exigidas por parte del estado para la reincorporacin: mientras que el M-19 y el EPL negociaron luego de un cese al fuego, las actuales conversaciones deben hacerse en medio de la guerra y el cese al fuego es un prerequisito ya inpensable. Mientras que el M-19, el EPL, el Quintn Lame y el PRT centraron la negociacin en torno a una amplia reforma poltica que se concret en la nueva constitucin de 1991, hoy la agenda incluye una enorme cantidad de temas ms all y por encima de la reforma poltica. Al subir cada escaln se elevan los niveles de exigencia no slo en torno a las condiciones de la negociacin sino, sobre todo, en el contenido mismo de la agenda a negociar.

Existe alternativa al modelo de paz parcelada y escalonada?

El de Belisario Betancur es el primer gobierno que propone y lleva a cabo un cambio fundamental en la manera de percibir el conflicto armado y en la forma de concebir las salidas para el mismo. Se trata no slamente de un cambio en el discurso: definitivamente, se trata tambin de un cambio de actitud liderado por la Presidencia de
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Ver Pizarro (1996).

la Repblica, que se traduce lenta pero progresivamente en un cambio en la manera de enfrentar, desde el Estado, tanto el conflicto como la bsqueda de la paz. Para bien o para mal, Belisario Betancur inaugura un nuevo perodo en la historia de Colombia, y todo lo que ha sucedido en este pas en materia de paz desde entonces est necesariamente referido a ese cambio, simblico y discursivo, pero tambin real, en la forma de percibir y de tratar el problema del conflicto armado interno. De Betancur para ac han pasado ya 18 aos y ha corrido mucha agua (ms bien podramos decir sangre) debajo del puente; cada gobierno se ha esforzado por plantear el dilema de la paz (negociacin versus pacificacin a la fuerza) de diversa manera y ha luchado por diferenciarse frente a sus antecesores introduciendo nuevas figuras burocrticas o haciendo uso de nuevas herramientas jurdicas o polticas. En lo fundamental, sin embargo, todos, sin excepcin, se han mantenido dentro del marco fijado por Betancur: el conflicto armado es fruto de condiciones internas (polticas, sociales y econmicas) que deben ser enfrentadas a la par con la bsqueda de una salida negociada con los grupos guerrilleros. El legado de Betancur en este sentido es tan fuerte que, ni siquiera en los peores momentos de crisis del modelo de paz negociada (1985-1986, 1992-1994, 19961998), ninguno de los gobiernos siguientes se ha atrevido siquiera a cuestionar la deseabilidad, viabilidad o conveniencia de una salida negociada y a plantear que la solucin puede ser otra, la militar tout court, tal como fue planteado por el antecesor de Betancur.16 Es indudable que todos los gobiernos desde 1982 han mantenido un hilo de continuidad que se extiende desde Betancur hasta nuestros das, quizs en respuesta a una opinin pblica que rechaza sistemticamente a los proponentes de salidas por la fuerza (Landazbal, Maza Mrquez, Bedoya) y premia electoralmente a los ms decididos y audaces proponentes de la paz negociada (includo nuestro actual presidente, Andrs Pastrana).Lo cual no deja de ser curioso dados los niveles de violencia y el grado de exasperacin de la poblacin con los niveles de violencia y deterioro institucional. La pregunta central que surge al realizar este balance es: existe una salida alternativa al modelo de paz Belisarista?

4. El debate acerca de la relacin entre paz y democratizacin: una hiptesis Puestas en perspectiva, las condiciones para alcanzar una reinsercin exitosa pueden dividirse en dos subgrupos o categoras. Se trata de dos subconjuntos de condiciones que hacen posible no slo la desmovilizacin de la guerrilla y su conversin en movimiento o partido poltico, sino ante todo su perduracin en el tiempo y su consolidacin en tanto oposicin poltica legtima, viable y duradera. Las primeras, absolutamente necesarias para garantizar la desmovilizacin y la transicin en el corto plazo, son reformas constitucionales y legales que estn directa y explcitamente relacionadas con el rgimen poltico, el sistema electoral y el sistema de partidos. Se trata de ampliar el sistema y
Aqu valdra la pena quizs introducir un leve matiz: solamente a partir de 1992, con el planteamiento de la guerra integral por parte del gobierno de Cesar Gaviria, parece formularse un distanciamiento claro frente a la doctrina Betancur.
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bajar las barreras de entrada al mismo para hacer atractiva la transformacin del aparato armado en movimiento o partido poltico legal. En segundo lugar, existe otro conjunto de condiciones, ms del largo plazo, que tienen que ver con la reforma del Estado (particularmente con la reforma de la justicia y de las fuerzas de seguridad) que pueden afectar profundamente las posibilidades de consolidacin de una oposicin de izquierda duradera y significativa dentro de la sociedad poltica de estas naciones post-conflicto. Mientras que las primeras se refieren a la democratizacin del rgimen, las segundas se refieren a la reconstruccin del Estado que resulta indispensable para la consolidacin tanto de la oposicin como de la democracia. Ambas, por supuesto, son condiciones polticas en el sentido ms amplio. Pero mientras que las primeras estn directamente relacionadas con la reforma del sistema poltico-electoral, las segundas se refieren a la reforma y reestructuracin del aparato del Estado.

El primer conjunto de condiciones: la democratizacin del rgimen poltico

En todos los casos donde ha habido reinserciones exitosas resulta evidente que hay una relacin simbitica entre la solucin del conflicto armado, por un lado, y la transicin y consolidacin de la democracia, por el otro (Arnson, 1999: 2). Por supuesto que las demandas especficas y los acuerdos negociados a lo largo del proceso de paz, tienen un contenido particular en cada caso dada la historia del conflicto armado en cada pas y las razones hipotticas o reales que llevaron a ciertos actores polticos a tomar el camino de la insurgencia armada. Pero en general sigue siendo vlido afirmar que la liberalizacin y la democratizacin del rgimen poltico es requisito sine qua non para garantizar el xito de los acuerdos y el inicio de la reinsercin de los actores armados rebeldes. Resulta obvio que la negociacin y la reinsercin exitosa de un actor armado en el proceso poltico de una nacin requiere, como condicin necesaria e indispensable, la democratizacin del rgimen poltico. En caso de encontrarnos ante un rgimen autoritario, y mientras que el rgimen contine siendolo (an si hace algunas concesiones o inicia algn proceso de liberalizacin con el fin de legitimarse), no hay lugar a la reinsercin de los grupos alzados en armas (siempre y cuando stos se definan, de alguna manera, como enemigos polticos del rgimen). En esta situacin solo caben dos alternativas: o el actor armado logra el derrocamiento del rgimen gracias a una victoria revolucionaria (como en Cuba, o Nicaragua), o el rgimen logra el aniquilamiento del enemigo poltico armado por la va militar, el desmantelamiento progresivo de la organizacin gracias a mtodos de inteligencia policial o alguna combinacin de las anteriores (como en el Per de Fujimori contra Sendero Luminoso y el MRTA). Dicho de otra manera: en un rgimen autoritario, no hay lugar a la reincorporacin exitosa de un contendor armado. Es as cmo la democratizacin del rgimen poltico se convierte en condicin indispensable para la reinsercin de los actores armados, es decir, es condicin necesaria para poner fin a los conflictos armados internos y para la reinsercin de los actores armados en el proceso poltico institucional. Resulta importante anotar que en este proceso de ampliar el sistema poltico y asegurar la representacin de sectores hasta la

fecha excludos de la sociedad poltica17, es preciso no slo hacer lugar para la representacin de la izquierda (normalmente a travs de la reincorporacin de la guerrilla y su reconversin en partido poltico) sino tambin para la reconversin e institucionalizacin de la derecha, evitando as el deslizamiento de los sectores que ideolgicamente se sitan a la derecha del espectro poltico hacia posiciones extrainstitucionales y las tentaciones que conformar grupos de justicia privada, escuadrones de la muerte, de limpieza social, etc. Es decir, la ampliacin del sistema poltico debe dar cabida tanto a la izquierda como a la derecha y proveer por una institucionalizacin de ambos polos.18 Sin embargo, tal democratizacin (entendida bsicamente como la extensin de las libertades y derechos civiles y polticos bsicos a la totalidad de la poblacin y la realizacin de elecciones abiertas, libres, competitivas y limpias para ocupar los principales cargos del Estado)19, es condicin necesaria pero no suficiente para el establecimiento de una paz firme y duradera20. Para consolidar los logros de los procesos de negociacin y reincorporacin en el largo plazo y garantizar su perduracin en el tiempo es adems necesario avanzar en la construccin/reconstruccin de un Estado capaz de proveer las bases institucionales para el adecuado funcionamiento de la democracia. En otras palabras, es preciso avanzar hacia el logro de un adecuado funcionamiento del Estado de derecho.

El segundo conjunto de condiciones: la reconstruccin de un Estado democrtico

Ahora bien, la construccin/reconstruccin de un estado democrtico de derecho parece ms difcil que el establecimiento de los procedimientos necesarios para asegurar la realizacin de elecciones competitivas, libres y limpias. Sin embargo, ambas tareas son esenciales para la consolidacin de la democracia y de una paz firme y duradera. En lo referente al estado, cabe hacer mencin de la necesidad de monopolizar en sus manos el uso de la coercin como condicin previa y respaldo ltimo de su autoridad para crear y sostener un orden normativo de carcter democrtico, vinculante para toda la sociedad. En palabras de Rueschemeyer, Stephens y Stephens : all donde la consolidacin de esta autoridad del Estado est seriamente en cuestin, donde es desafiada por el conflicto armado y donde su logro es incierto, las formas democrticas de gobierno son imposibles21. De all la urgente necesidad de recuperar el control sobre el uso de la fuerza mediante la construccin de un brazo armado profesional para el estado. Sin embargo, una vez consolidado el monopolio del uso de la fuerza, el peso de los aparatos de coercin dentro de la estructura estatal y el tipo de relacin que sostienen
El trmino sociedad poltica se utiliza aqu en el sentido opuesto y complementario al de sociedad civil, como sinnimo de sistema de representacin, o de estructura poltico partidaria. 18 En El Salvador esto se ha logrado con la creacin de los partidos 19 Ver Guillermo ODonnell, Democracy, Law and Comparative Politics, The Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dame, Working Paper # 274, April 2000. 20 La expresin ha sido retomada de los acuerdos de paz firmados en Guatemala que la llevaban, significativamente, como ttulo. 21 Dietrich Rueschemeyer, Evelyn H. Stephens y John D. Stephens , Capitalist Development and Democracy, Chicago, University of Chicago Press, 1992, pg. 67.
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con la sociedad, son fundamentales para alimentar o minar las posibilidades de la democratizacin. De all que tambin sea necesario subordinar a los militares al poder civil y reafirmar la autoridad de ste ltimo en todas las materias concernientes a la defensa y la seguridad. Por otro lado, el estado debe tambin fortalecerse con el fin de respaldar, mediante la aplicacin efectiva de la ley, un orden normativo colectivo predecible. La capacidad de las organizaciones estatales para garantizar los derechos y libertades constitucionales y poner en vigencia la ley resulta absolutamente indispensable para el ejercicio de la ciudadana y la democracia. Por ello resulta tan importante fortalecer el aparato de justicia y garantizar su independencia y eficacia. Finalmente, la despolitizacin del estado en trminos de la creacin de una burocracia meritocrtica independiente de los gobernantes de turno y la ampliacin de su capacidad para extraer y administrar recursos, resultan cruciales para los fines de fortalecer el poder infraestructural del Estado, es decir la capacidad del Estado para penetrar efectivamente la sociedad civil y para implementar logsticamente las decisiones polticas a todo lo largo del territorio bajo su jurisdiccin.22 Este fortalecimiento de lo que Michael Mann llama el poder infraestructural del Estado resulta crucial para el cumplimiento de las tareas de largo plazo contenidas en el proceso tanto de reinsercin como de democratizacin. En suma, el proceso debe apuntar hacia la construccin/reconstruccin de un estado liviano pero eficaz, capaz de crear slidas races para las reglas del juego democrtico, de resolver en forma progresiva las principales cuestiones de equidad social, y de generar condiciones para tasas de crecimiento econmico apropiadas con el fin de sostener los avances en las reas tanto de la democracia como de la equidad social.23 Si bien las tareas de democratizacin del rgimen y de reconstruccin/fortalecimiento del estado pueden iniciarse de manera simultnea, es preciso anotar que mientras que las primeras pueden llevarse a cabo en el corto o mediano plazo, las segundas implican transformaciones del largo plazo. Adems es preciso anotar que las primeras son transformaciones que son susceptibles en buena medida de la manipulacin intencionada de los actores polticos, mientras que las segundas no son objeto fcil de reforma mediante la ingeniera institucional y dependen de una serie de variables sociales y econmicas ms estructurales y de difcil modificacin. Es por eso que se puede plantear una secuencia que va de la liberalizacin a la transicin, como prerequisitos indispensables para el xito de la negociacin y la reinsercin, hasta el fortalecimiento de un estado democrtico, como parte del proceso de consolidacin tanto de la paz como de la democracia. Sin duda la segunda es la fase ms difcil, la que est previsiblemente ms llena de dificultades, la ms amenazada. Paradjicamente, tambin es a la que se presta menos atencin, tanto en el anlisis, como en los programas de asistencia y cooperacin
La cita es de Michael Mann, The Autonomous Power of the State, en Archives Europenes de Sociologie, Tomo XXV, No. 2, 1984, pg. 189. 23 Guillermo ODonnell, On the State, Various Crises and Problematic Democratizations, preliminary draft, Helen Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dame and CEBRAP, March 1992, pg. 6.
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internacional. El nfasis de estos no debera estar puesto solamente en las condiciones necesarias para asegurar una finalizacin del conflicto armado, sino en garantizar las condiciones para el establecimiento y mantenimiento de una paz firme y duradera. Eso implica un esfuerzo consistente y prolongado en tareas de largo aliento que estn asociadas a la construccin/reconstruccin de los estados en naciones post-conflicto. En Colombia, una vez culminada la parte ms importante de la reforma poltica y luego de la reinsercin de cinco grupos guerrilleros significativos (M-19, EPL, PRT, MAQL y CRS), se hace evidente la insuficiencia de tal reforma para dar fin al conflicto armado: lo que surge a la luz luego de la reforma del rgimen es la necesidad urgente de dar paso a las reformas del segundo tipo, es decir aquellas que conducen a la reestructuracin, democratizacin y fortalecimiento del estado de derecho. En este punto coinciden los casos de Colombia con los de El Salvador y Guatemala. Aunque se podra argumentar que stos ltimos le llevan una ventaja a Colombia: en el sentido de que emprenden estas reformas en un contexto post-conflicto, cuando ya hay desmovilizacin de la guerrilla y se ha iniciado el proceso hacia su reinsercin. Por el contrario, Colombia debe iniciar tal proceso en medio de las negociaciones con la guerrilla; de tal suerte que el proceso de negociacin incluye como parte sustancial de la agenda, la realizacin de esas reformas. La gran diferencia entre Colombia y El Salvador o Guatemala es evidentemente que, mientras que en los dos ltimos casos se trata de regmenes militares autoritarios (hasta mediados de los 80, al menos), en Colombia desde 1958 hata 1974 se da una democracia limitada y a partir de 1974 una democracia sin limitaciones formales, aunque con algunas restricciones que perduran luego de finalizado el perodo conocido como el Frente Nacional (1958 1974). A diferencia de El Salvador y de Guatemala, Colombia no est abocada a recorrer, simultneamente el camino de la transicin hacia la democracia y el de la negociacin del conflicto armado. En Colombia, por lo tanto, las demandas de la guerrilla ms que exigir una transicin de un rgimen (autoritario) a otro (democrtico) , giran en torno a la eliminacin de una serie de herencias institucionales perversas que limitan, restringen, constrien el funcionamiento del rgimen democrtico (las cuales son finalmente eliminadas con la reforma constitucional de 1991). En consecuencia, giran tambin en torno a la necesaria ampliacin del sistema poltico, y la profundizacin de la democracia (creacin de nuevos mecanismos de participacin, nuevos escenarios para la representacin, creacin y fortalecimiento de mecanismos de control -horizontal y vertical - democrtico y rendicin de cuentas por parte del estado). En sntesis, mientras que las luchas armadas en Centroamrica tienen como principal objetivo obligar a la transformacin de regmenes militares autoritarios y garantizar la transicin a la democracia por primera vez en la historia de estos pases, en Colombia las luchas guerrilleras se dan en el marco de un rgimen que ya ha transitado hacia la democracia, y tienen como principal objetivo la eliminacin de las herencias autoritarias y los elementos que impiden la consolidacin de esa democracia Lo prolongado del conflicto colombiano atestigua, por el contrario, los enormes vacos y problemas del rgimen colombiano y la larga marcha a la consolidacion democrtica.

Pese a haber culminado su transicin democrtica hace ms de cuatro dcadas, Colombia comparte con los casos centroamericanos el desafo de llevar a cabo las reformas de segundo tipo: es decir, reconstruir un estado capaz de garantizar tanto una paz duradera como la consolidacin de la democracia. Sin necesidad de entrar en detalles de tipo histrico, es posible afirmar que si bien el proceso de formacin del estado colombiano ha sido muy diferente al de los estados centroamericanos 24, Colombia enfrenta a comienzos del siglo XXI tareas similares a las que enfrentan los incipientes estados centroamericanos; entre ellas se cuentan la diferenciacin entre fuerzas militares y de polica, la reorientacin del ejrcito hacia tareas de defensa externa, la civilizacin de los cuerpos de polica, la eliminacin de cualquier organismo de seguridad autnomo del poder civil, la reconstruccin del aparato de justicia, el fortalecimiento de su capacidad para resolver los conflictos entre ciudadanos as como para proteger a stos ltimos frente a los potenciales abusos por parte de los agentes del Estado, la racionalizacin y humanizacin del sistema carcelario, etc.

Implicaciones para la construccin de una agenda de negociacin: las lecciones de Guatemala y El Salvador
Como consecuencia de las reformas polticas adelantadas entre 1982 y 1994, en Colombia ya la reforma poltico-electoral no forma parte sustancial de la agenda de negociacin. Sin embargo, hay todava un amplio margen para negociar las reformas de segundo tipo, atinentes a la reestructuracin, democratizacin y fortalecimiento del Estado, en lo cual Colombia coincide con los casos salvadoreo y guatemalteco. Ante todo, es preciso recuperar el monopolio del uso de la fuerza, a la vez que se disciplina y se controla al brazo armado del estado, y se fortalece el poder civil. En El Salvador, por ejemplo, la reforma ms sobresaliente a este respecto tiene que ver con el acuerdo para reducir el tamao del ejrcito, lo cual se logr en ms o menos un ao, al pasar de 55,000 hombres a 29,000, es decir una reduccin de cerca del 50 % de su tamao original. De manera simultnea, adems de reducir el tamao de las Fuerzas Armadas, se buscaba purgarlas de aquellos oficiales comprometidos en violaciones de derechos humanos. Esta segunda tarea, estrechamente vinculada con las exigencias relativas a la defensa de los derechos humanos, resulta mucho ms difcil de llevar a cabo por cuanto implica no slo un cierto enfrentamiento con el poder militar, sino adems la reconstruccin y el fortalecimiento del aparato de justicia. En todo caso, se trata de avanzar hacia el logro de subordinar a los militares al poder civil, a la par con la afirmacin de la autoridad por parte de ste ltimo en todos los aspectos de la actividad militar: desde los asuntos internos meramente administrativos, pasando por la formulacin de polticas, hasta la sancin judicial de los delitos cometidos por sus miembros. Por otra parte, se acord distinguir las funciones de defensa de aquellas de seguridad pblica, una distincin que lleva implcita la separacin institucional de la polica con
A propsito ver Robert G. Williams, States and Social Evolution. Coffee and the Rise of National Governments in Central America , Chapel Hill and London, The University of North Carolina Press, 1994.
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respecto a las fuerzas militares25 y la necesidad de desvincular a la polica de cualquier funcin que implique su militarizacin. As, entonces, se cre una Polica Nacional Civil independiente de las Fuerzas Armadas y ajena a toda actividad partidista, as como una Academia Nacional de Seguridad Pblica. Esta diferenciacin de las fuerzas militares implica, adems, la reorientacin de las mismas hacia funciones relacionadas nicamente con la defensa del territorio y la soberana, y totalmente ajenas a la conduccin de los asuntos de gobierno o el despliegue de funciones de seguridad y orden pblico internos. Igualmente, exige la eliminacin de todos los dems cuerpos de seguridad militarizados como la Guardia Nacional y la Polica de Hacienda. Por otro lado estn las reformas destinadas a la proteccin y defensa de los derechos humanos. Esta area es notoria por su relativo fracaso en cuanto a las condiciones pactadas en los acuerdos de paz. Pese a haber constitudo una Comisin de la Verdad con amplios poderes para sealar a los responsables de las violaciones de derechos humanos durante la guerra, en 1993 el partido de gobierno (ARENA) logr la aprobacin en la Asamblea Legislativa de una generosa amnista que cubre a todos los responsables. En esta medida, la amnista logr contrarrestar las recomendaciones hechas por la Comisin de la Verdad. En lo que respecta a la defensa de los derechos humanos, si bien la amnista puede ser una medida que facilite en un principio la reconciliacin y la reinsercin de la guerrilla, en el mediano plazo puede convertirse en un nuevo aliciente para reanudar los ciclos de impunidad y la violencia que viene aparejada con ella. La justicia no puede ser vista nicamente como un asunto a resolver hacia el futuro; la asignacin de responsabilidades y el castigo de los responsables por los hechos pasados se constituye en la piedra angular de la lucha contra la impunidad y el fortalecimiento de un aparato judicial credible y eficaz. Por otro lado, y para fortalecer las instituciones estatales encargadas de la proteccin de los derechos humanos, se acord la creacin de una Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos. Finalmente, en un esfuerzo por contrarrestar una previsible oleada de crmenes en la fase post-conflicto, se acord institur algunas medidas para el control de armas de fuego En cuanto a la reforma y fortalecimiento del aparato de justicia, en el caso salvadoreo se acordaron varias reformas: en primer lugar, la Creacin de un Consejo Nacional de la Judicatura, encargado de nombrar a los jueces y de presentar a los candidatos para conformar la Corte Suprema de Justicia, quienes a su vez sern elegidos por la Asamblea Legislativa en proporciones de dos tercios cada nueve aos. El efecto deseado es, por supuesto, garantizar la independencia de la rama judicial, la calidad de los jueces y magistrados, y la creacin de una carrera judicial. Adicionalmente, la Comisin de la Verdad hizo varias recomendaciones dirigidas hacia el fortalecimiento e independencia de la rama judicial y la proteccin de los derechos individuales. Entre estas se cuentan la necesidad de enjuiciar a los oficiales militares acusados de violaciones a los derechos
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Separacin que requiere una enmienda constitucional.

humanos; reemplazar a los magistrados de la antigua Corte Suprema de Justicia; purgar a los jueces incompetentes y deshonestos; promover el acceso de todos los ciudadanos a la justicia; garantizar el debido proceso; aprobar un nuevo cdigo penal y un nuevo cdigo de procedimiento penal. Finalmente, y de manera muy interesante, los acuerdos para la reestructuracin del estado salvadoreo le han otorgado una especial importancia a la necesidad de revitalizar y democratizar la poltica en el nivel local. Por un lado, por cuanto la reconciliacin local resulta clave para la durabilidad del proceso de consolidacin de la paz. Por el otro, porque el FMLN consider, acertadamente, que la construccin de un nuevo partido poltico necesariamente pasaba por la legalizacin y reafirmacin de sus bases de poder local. Es as como logr que la prioridad en la entrega de tierras le fuera asignada a sus combatientes y a la poblacin en las zonas bajo su control; en algunos casos, se logr una administracin local compartida; y finalmente, se hizo nfasis en la legalizacin y reconocimiento de las organizaciones locales creadas a lo largo del conflicto. Es as como, la reforma de las fuerzas armadas y del aparato de seguridad, la reforma y fortalecimiento de la justicia, y la descentralizacin del estado, se convierten en el caso salvadoreo en las tres grandes reas de reestructuracin del Estado que deben respaldar, necesariamente, el proceso de consolidacin democrtica en el nivel del rgimen poltico. En el balance final, es preciso decir que el proceso salvadoreo ha sido exitoso en la generacin de un espacio significativo para el ejercicio de la oposicin poltica y que tambin ha logrado una reduccin sensible del nmero de violaciones a los derechos humanos. Todava resta mucho camino por andar antes crear las condiciones que permitan un ejercicio pleno de los derechos polticos y civiles por parte de todos los salvadoreos. Sin embargo, algo se ha avanzado en este campo. Ahora veamos qu lecciones se derivan del caso guatemalteco. Una primera gran rea de reforma, clave en situaciones post-conflicto, abarca la recuperacin del monopolio de los medios de coercin, pero adems implica la creacin de mecanismos para disciplinar y controlar a sus detentadores. En este sentido, los acuerdos firmados en Guatemala propusieron una serie de reformas claves: entre ellas, la necesidad de reducir el tamao del ejrcito en un 33% y la proporcin de dineros pblicos destinados al gasto militar; la necesidad de reorientar la funcin de las Fuerzas Militares hacia la defensa nacional 26; la necesidad de crear una sola Polica Nacional Civil, con funciones diferenciadas frente al ejrcito y dependiente del Ministerio de la Gobernacin; la necesidad de eliminar todos los aparatos de seguridad del Estado especializados en funciones puramente represivas (como el Estado Mayor Presidencial o la Polica Militar Ambulante); la necesidad de eliminar igualmente todos los aparatos de seguridad privada creados durante la guerra contra las guerrillas (mediante la derogacin del decreto de creacin de los Comits Voluntarios de Defensa Civil) y la regulacin de las empresas privadas de seguridad; la necesidad de recuperar para el poder civil el manejo de las polticas relacionadas con la defensa y la seguridad mediante consejos asesores a nivel nacional (Consejo Asesor de Seguridad y Secretara de Anlisis Estratgico), el nombramiento de un Ministro de
En opinin de Luis Psara, ste, junto con el de la justicia, son los dos nicos temas que ameritan una reforma constitucional en Guatemala. Entrevista, Notre Dame, 22 de noviembre de 2000.
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Defensa Civil, y la creacin de un servicio de inteligencia civil dependiente tambin del Ministerio de la Gobernacin; la regulacin del porte de armas y, por ltimo, la promocin de la participacin ciudadana en asuntos de seguridad pblica a travs de figuras como las Juntas Locales de Seguridad. Una segunda gran rea que requiere la reestructuracin democrtica del Estado es aquella que se refiere a la defensa y promocin de los derechos humanos en todo el territorio nacional. En tal sentido, los acuerdos guatemaltecos contemplaban el fortalecimiento de algunas instituciones existentes como la Procuradura de Derechos Humanos, garantizando su autonoma e independencia, as como la de los dems rganos judiciales y la del Ministerio Pblico. Por otro lado, y con el fin de lograr ciertas reformas como la del cdigo penal, es necesaria adems de la accin del ejecutivo, la cooperacin con el poder legislativo. Adicionalmente, y de manera complementaria con el punto anterior, resulta necesario eliminar todo cuerpo de seguridad paralelo, ilegal o clandestino, adems de todos aquellos que an oficiales, cumplan meramente funciones represivas. Finalmente, por supuesto, la regulacin del porte y uso de armas se hace imperativo. Hacia el futuro, se trata de garantizar para todos los ciudadanos, el acceso a y el disfrute de los derechos y libertades civiles y polticas que constituyen la base del ejercicio de la ciudadana y la democracia. Retrospectivamente, sin embargo, y puesto que se trata de una situacin post-conflicto armado, se debe tambin garantizar la asistencia y el resarcimiento a las vctimas de la violencia anterior. Con este fin primordial se cre la Comisin de Esclarecimiento Histrico (CEH). Con un mandato mucho ms estrecho que el de la Comisin de la Verdad salvadorea27, sin embargo, el efecto de las conclusiones de la CEH ha sido mnimo: actualmente slo se encuentran en marcha 3 o 4 procesos judiciales por masacres. Los dems casos, o bien no se han aireado ante la justicia, o han sido objeto de alguna de las leyes de amnista y reconciliacin nacional aprobadas en los ltimos aos. Esta es quizs una de las reas en que se han dado menos avances en el caso guatemalteco, pese a ser crucial para una reconciliacin definitiva y una paz duradera. Sin embargo, como en tantos otros casos28, la reconciliacin en el corto plazo implic en Guatemala la necesidad de posponer la resolucin de los casos ms flagrantes de violacin de los derechos humanos. Ambas partes tanto el gobierno como la guerrilla jugaron un papel en la decisin de enterrar estos casos y dejarlos en el pasado, un pasado con el cual no se ha decidido qu hacer, en palabras de Luis Psara 29. Ms que la escasez de recursos materiales, humanos y tcnicos disponibles para la recoleccin de pruebas judiciales (que constituyen un gran obstculo, sin duda), la falta de capacitacin de los miembros del aparato de justicia (que tambin es un obstculo) o la debilidad del sistema judicial en general, es este supuesto acuerdo para silenciar el pasado el que amenaza la resolucin de los casos de violacin de los derechos humanos en Guatemala. No obstante, y aqu est la amenaza potencial, lo ms probable es que el tema vuelva a
En el sentido en que la CEH poda esclarecer hechos o procesos pero no poda sealar a nadie en particular como culpable. 28 Aqu se piensa ante todo en el Cono Sur (Chile, Argentina y Uruguay), pero tambin en la Europa de la posguerra. 29 Ver entrevista, Notre Dame, Noviembre 22 de 2000.
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resucitar, ocasionando nuevas dificultades para la consolidacin de la paz y la democracia, una o dos dcadas ms tarde, como tambin ha sucedido en Chile o Argentina post-transicin. De lo anterior se deduce que la principal tarea que enfrenta Guatemala y en consecuencia otros casos de sociedades post-conflicto en la lucha contra la impunidad. Sin embargo, como ya lo vimos en el apartado anterior, los requerimientos polticos de la transicin conspiraron para impedir el juzgamiento y la sancin de los responsables involucrados en violaciones a los derechos humanos. Tales medidas no hacen ms que alimentar el ciclo impunidad justicia privada impunidad que est detrs de la violencia recurrente. La nica forma de poner fin a los crculos viciosos engendrados por la violencia impune consiste en sealar y reconocer a los responsables, y castigarlos o perdonarlos segn sea la ltima decisin de la sociedad. Pero si es cierto que sin verdad no hay justicia, tambin es cierto que sin justicia, la verdad no sirve a la reconciliacin sino a la venganza. Aparte de garantizar el fin de la impunidad, y para evitar reincidencias en el futuro, se requiere de reformas al cdigo penal con el fin de eliminar los fueros especiales o las jurisdicciones privativas, as como para tipificar algunos delitos como la desaparicin forzada y la ejecucin sumaria. Por otra parte, se requiere dotar a la rama judicial de los recursos materiales, humanos y tcnicos necesarios para una prestacin eficaz del servicio de justicia. En este aparte deben considerarse temas como la formacin universitaria de los abogados, la carrera judicial, 30 la modernizacin tcnica del aparato judicial, el fortalecimiento de su capacidad para recolectar las pruebas, la proteccin de los jueces y el mejoramiento de la capacidad administrativa de la rama. Por ltimo, hace falta tambin una reforma y readecuacin del sistema penitenciario. Colombia comparte con Guatemala y El Salvador buena parte de los retos de las situaciones post-conflicto, an a pesar de no haber logrado todava la solucin negociada del conflicto armado interno. En primer lugar, resulta prioritario el desmonte de todos los grupos de justicia privada v.gr. las autodefensas, los paramilitares, los escuadrones de la muerte, los grupos de limpieza, las bandas de sicarios, etc. que han proliferado en el caso colombiano a lo largo de las ltimas dos dcadas. En segundo lugar, resulta urgente enfrentar la cuestin de la delincuencia comn y el aumento desmedido de las tasas de criminalidad (El Salvador, Guatemala y Colombia ostentan hoy en da las tasas de homicidios mas altas del continente). Para el logro de ambos objetivos es fundamental la reconstruccin de una polica nacional civil, desmilitarizada, independiente del ejrcito, profesional y dotada de los medios para actuar, as como de la reconstruccin de un aparato de justicia imparcial y eficaz. Esta segunda fase del proceso de reinsercin resulta ms difcil por varias razones: en primer lugar, porque la sola sedimentacin de las reformas polticas logradas en la
A juicio de Luis Psara, un experto en reforma judicial, uno de los temas que realmente requiere de una reforma constitucional en Guatemala es el tema de la inexistencia de una carrera judicial. Segn la constitucin actual, todos los jueces deben ser cambiados cada cinco aos, con lo cual se impide la formacin de una carrera judicial. Hasta ahora, la ley de carrera judicial ha subsanado hasta donde es posible este problema, pero su resolucin definitivamente requiere de una reforma constitucional. Entrevista, Notre Dame, 22 de noviembre de 2000.
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primera fase requiere tiempo y maduracin. En segundo lugar y de manera ms relevante, porque la segunda fase implica transformaciones estructurales de ciertas instituciones del Estado (como las Fuerzas Armadas, de polica, de seguridad y el aparato Judicial) que no son tan susceptibles de manipulacin a travs de la ingeniera institucional como s lo puede ser el sistema electoral. Ms an: la democratizacin del Estado no slo requiere la eliminacin de los elementos perversos heredados del pasado, que lograron sobrevivir a la transicin; tambin requiere de la construccin/reconstruccin de instituciones aptas para respaldar el proceso democrtico: un ejrcito subordinado al poder civil, una polica civil, una justicia eficaz, un rgimen carcelario que respete los derechos humanos, una burocracia despolitizada y eficaz, etc. No se trata, por lo tanto, slo de remover obstculos, eliminar enclaves autoritarios, aniquilar enemigos dentro del Estado mismo; sino tambin y fundamentalmente de construir y reconstruir instituciones. Lo cual resulta tanto ms difcil, puesto que requiere tiempo, asistencia y recursos. Tanto la sociedad domstica como la comunidad internacional deben tener en cuenta la magnitud de los recursos que amerita un proceso de recontruccin institucional que habr de tomar por lo menos diez o quince aos ms, luego de la firma de los acuerdos. Dichos recursos deberan provenir, tambin, de una mayor extraccin interna, lo cual requiere la ampliacin de la base tributaria, el aumento de la capacidad administrativa del Estado para recolectar y gestionar estos recursos, y la disminucin o eliminacin del uso privado de los recursos pblicos, factor que afecta de manera drstica la disposicin de pagar impuestos por parte de los sectores aptos para tributar en Amrica Latina. Todo esto, como es obvio, implica un relativo fortalecimiento del Estado en todos los casos mencionados. Todo proceso de paz exitoso involucra al menos dos fases: una de negociacin (cuya duracin es variable) y otra de consolidacin de la paz en la situacin post-conflicto que debe tomar al menos una o dos dcadas. La mayor parte de los estudios se han concentrado en la primera y han abandonado la necesidad de reflexionar a fondo sobre los requerimientos de la segunda, la cual es esencial para evitar una recurrencia del conflicto. La participacin de la comunidad internacional y la ayuda financiera internacional han sufrido de este mismo tipo de miopa. El desafo ms grande es, a nuestro juicio, la necesidad de reconstruir un estado democrtico de derecho. Esto no slo toma tiempo sino que exige una buena dosis de recursos, quizs mayor que la que exige la reinsercin inmediata de los combatientes y la verificacin de los acuerdos de corto plazo. Hasta ahora, sin embargo, no est claro quines ni con cuntos recursos estn dispuestos a acompaar a Colombia en la realizacin de tamaa tarea.

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