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PROBLEMA DE LA CONFIANZA EN LOS PROCESOS DE

PAZ: ALGUNAS LECCIONES DE AMRICA LATINA

CarIo Nasi

La generacin de confianza entre Estados y guerrillas constituye un problema central en la bsqueda de soluciones negociadas a los conflictos armados. Las sospechas mutuas entre las partes pueden ser obstculos significativos que impiden el avance en las negociaciones. En este contexto, llama la atencin que una reciente crtica al fallido proceso de paz de la administracin Pastrana con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, fue que el gobierno enfatiz la generacin de confianza con los voceros de la guerrilla, descuidando la parte ms crucial de la negociacin: la cuestin del poder! . A partir de una perspectiva realista segn la cual que el objetivo central de una guerrilla es conquistar poder, se argument que las negociaciones debieron enfocarse en la redistribucin de ste. Comparto la apreciacin de que una de las grandes falencias del proceso de paz con las FARC se refiri a lo sustantivo de las negociaciones. Hubo una interminable y poco aterrizada agenda, as como falta de claridad frente a qu era negociable. Pero a su vez considero que la generacin de confianza requiere de una lectura ms cuidadosa, por cuanto ocupa un lugar central en la explicacin tanto de los xitos como de los fracasos de las negociaciones de paz entre gobiernos y guerrillas. El siguiente anlisis toma en cuenta tanto los dilemas propios de la terminacin de las guerras internas, como evidencia testimonial que obtuve producto de un trabajo de campo", para ilustrar cun definitiva es la generacin de confianza para que un proceso de paz llegue a buen trmino.

Esta crtica la formul el ex-consejero de paz Rafael Pardo en una conferencia que dio en la Universidad de los Andes el 19 de febrero de 2002, con el ttulo "Escenarios para la Paz". En una fecha posterior y como reaccin a mi presentacin del presente escrito, el Dr. Pardo aclar que se refera a ciertas aproximaciones de moda que enfatizan nicamente la 'qumica' entre negociadores de distintos bandos, lo que constituye una perspectiva sobre la confianza muy distinta a la mia. Durante la investigacin para mi tesis de doctorado tuve la oportunidad de realizar 49 entrevistas serni-estructuradas en Colombia, El Salvador, y Guatemala, la mayora de ellas con individuos que participaron directamente en las mesas de negociacin, incluyendo altos representantes y negociadores de los gobiernos, ex-oficiales militares, y ex-comandantes guerrilleros. En algunos de los testimonios que incluyo en este trabajo oculto la identidad de la persona por peticin del entrevistado.

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GENERACIN DE CONFIANZA Y DILEMASDE LOS PROCESOSDE PAZ La terminacin de guerras internas por la va negociada conlleva dilemas com, plejos. Desde el punto de vista del Estado, la principal dificultad es saber bajo qu condiciones se puede confiar en grupos guerrilleros que frecuentemente han acudido al engao. Cmo se puede determinar si las guerrillas tienen una sincera voluntad de paz? El problema aqu es que con frecuencia los grupos guerrilleros se han sentado a la mesa de negociaciones de manera puramente tctica, buscando un fortalecimiento militar y una proyeccin poltica, pero sin tener la ms mnima intencin alcanzar la paz y desmovilizarse. y contrario a una tesis bastante difundida en Colombia, no es tan cierto que los grupos guerrilleros negocian de buena fe nicamente cuando el Estado los pone de rodillas. En El Salvador, por ejemplo, despus que el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional, FMLN,fuera duramente golpeado luego de su primera 'ofensiva [mal' de enero de 1981, los comandantes guerrilleros buscaron una negociacin de manera puramente tctica, con el objetivo de disminuir la presin militar. En palabras de la ex-comandante del FMLNAna Guadalupe Martnez, en aquella ocasin. Fue una situacin difcil, muchos muertos, mucha gente sobre todo en las ciudades, (... ) Entonces posteriormente a ese momento se vive una situacin muy crtica para nosotros. (... ) Entonces comienza la discusin de cmo ganar tiempo, porque el plan era reorganizar para volver a lanzarse sobre las ciudades. Cmo ganar tiempo? Entonces se empez hablar de dilogo y el dilogo para ganar tiempo, y tener capacidad de nuevo de reorganizarse y poder intentar de nuevo una ofensiva (entrevista, San Salvador, septiembre de 2000). Una situacin similar se present en Colombia durante el proceso de paz del gobierno de Belisario Betancur, donde el Movimiento 19 de Abril (M-19) y otras guerrillas optaron por dilogos de paz como parte de una estrategia de guerra, luego de sufrir golpes contundentes. Las declaraciones de un ex-comandante del M-19 son ilustrativas a este respecto: Yo creo que el que llega a aceptar un proceso de paz, es porque llega a convencerse digamos ntegramente de que no puede ganar la guerra. (... ) El que crea que pueda ganar la guerra, no firma la paz. No hace un proceso de paz serio. Hace un proceso de paz, pero para la guerra. y as lo hicimos en el 84 y en el 85, y as lo hizo el gobierno. Ah la paz era un arma de guerra. (... ) sobre todo desde diciembre del 84, cuando el ejrcito atac un campamento nuestro en la zona de ... un campamento que se llamaba Yarumales, estuvimos como siete meses ms dentro el proceso de paz, pero totalmente decididos que eso era un arma de guerra. Es ms: eso termin en julio del 85, cuando se declar formalmente terminada la tregua, y en noviembre fue lo del Palacio de Justica (entrevista, Bogot, julio de 2000).

Ntese que tanto en El Salvador com? en C~l?mbia las ~uerrillas bus~aron dilogos de paz en momentos de debilidad Ill1litar,. despu~s de ha~er s~do f ertemente golpeadas por los ejrcitos de los respectivos paises, Aun aSI la n~gociacin constituy parte de una estrategia de guerra, porque los grupos rebeldes creyeron en la posibilidad de triunfar en el largo pl~zo: t~do era cuestin de reagruparse, recuperar fuerzas, mejorar la estrategia, e mtentarlo de nuevo. No en vano, una de las mayores crticas que se formula al proces? de paz de la administracin Betancur es que slo sirvi para que las guemllas crecieran militarmente y desdoblaran sus frentes.. . En Colombia los problemas de confianza han SIdo particularmente pronunciados en el caso de las FARC.Durante el proceso d~ ~az de ~etancu~ ,e~te rupo rebelde firm una tregua y form el partido poltico Umon Patritica g di . (UP), pero nunca abandon la lucha armada en favo: de los proce nmentos democrticos. Los portavoces de la UP abiertamente afirmaban que las FARCno renunciaran a las armas, por cuanto estas eran la mejor garanta para las transformaciones revolucionarias de Colombia (Comisin de Superacin de la .Violencia 1992: 118). De ah que las FARCincurrieran en prcticas de clientehsmo armado durante las elecciones de 1986. El hecho de que la UP apareciera como parte de una estrategia de "combinacin de todas las formas de lucha" p~r parte de las FARC, llev a sectores de derecha a e~prender u,na guerra s.ucIa contra ese partido poltico que culmin con el asesmato de mas de dos Ill11de sus miembros entre 1986 y 1995 (Rarnrez, 1990: 37). Los problemas de confianza con las FARCse mant~vieron ~u:ante las negociaciones de paz de la administracin Barco. El gobierno e~lgI.a un cese al fuego unilateral a las guerrillas que quisieran empr~~~er neg~cI.a~lOnes de paz como muestra de buena voluntad, y como precondicin para iruciar conversaciones. Entre febrero de 1989 y febrero de 1990, las FARCse comprometieron en cuatro oportunidades a un cese al fuego, y en ese mismo lapso sus frentes fueron responsables de 112 acciones armadas, matando a 30 s~ldados y 114 civiles y cometiendo 36 secuestros (Ramrez, 1991: 15). De ah que las FARC fueran'marginadas del proceso de paz de Barco. Posteriorm~~te las FAR~ y el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) tomaron parte en los dilogos tardos (y fallidos) de la administracin Gaviria en Caracas y Tlaxcala. . La desconfianza volvi a aflorar durante el proceso de paz del gobierno de Pastrana, hasta que se rompieron los dilogos. Las FARCexigieron la desmilitarizacin de cinco municipios como condicin para iniciar dilogos. As el equipo negociador del gobierno se esmerara por construir lazos de c~arad~ra con los delegados de la guerrilla, el proceso se derrumb ante la evidencia que las FARCusaron la zona de distensin como santuario para cometer todo

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tipo de delitos, como traficar con drogas, mantener secuestrados, organizar ataques, entre otros. En sntesis, mientras que con Barco y Gaviria la desconfianza impidi iniciar negociaciones, en las administraciones Betancur y Pastrana hubo negociaciones, pero fracasaron dado que las FARC hablaban de paz mientras hacan la guerra. Ms aun: al no haber mayores avances en la agenda de negociaciones, el gobierno se fue quedando paulatinamente solo, lo cual debilit al proceso de paz. Bajo estas condiciones, as se hubiesen firmado acuerdos definitivos de paz, habran encontrado inmensas dificultades en su implementacin dada la oposicin y/o falta de respaldo de amplios sectores polticos, econmicos, y militares. Pero el panorama quedara incompleto si no se incluyeran los dilemas de confianza desde el punto de vista de las guerrillas. Tal y como lo seala Brbara Walter (1997), la terminacin de guerras internas implica dilemas ms complejos que la de las guerras internacionales. Cuando una guerra internacional termina por la va negociada, los ejrcitos rivales vuelven a sus respectivos pases, quedan separados en virtud de fronteras territoriales, no se desarman, y pueden reforzarse defensivamente para prevenir o contrarrestar cualquier ataque del enemigo. En el caso de las guerras internas, en cambio, no hay fronteras que separen de manera permanente a los grupos armados rivales: los bandos enemigos deben aprender a convivir lado a lado. Ms aun: por lo general un solo bando, en este caso las guerrillas, se desarma totalmente'. Al entregar sus armas y compartir el mismo territorio con sus antiguos enemigos, las guerrillas desmovilizadas se sienten particularmente vulnerables a sufrir asesinatos de tipo retaliatorio, dado el lastre de resentimiento que queda al cabo de guerras prolongadas. Los temores de las guerrillas son fundados. En Colombia, luego que las guerrillas liberales se acogieron a la amnista del General Gustavo Rojas Pinilla en 1953, muchos de sus antiguos cabecillas fueron asesinados (Snchez y Meertens, 1983: 47). Y as la UP haya sido concebida como parte de una estrategia de "combinacin de todas las formas de lucha", su exterminio profundiz notablemente la desconfianza de las FARC en el gobierno, al punto que hoy en da la dejacin de las armas por parte de este grupo guerrillero constituye un verdadero nudo gordiano. En cuanto al Ejrcito Popular de Liberacin (EPL), luego de firmar la paz durante la administracin Barco, entre 1991 y el 2001 sufri el asesinato de 400 de sus 2,500 miembros (El Tiempo marzo 2, 2001).

A diferencia de frica, en Amrica Latina no hay antecedentes de fusin de ejrcitos regulares con grupos guerrilleros.

Cabe anotar que en este ltimo caso buena parte de las muertes fueron atribuidas a una faccin disidente del mismo grupo y a las FARC, que siguieron en guerra y acusaron de traicionar a la revolucin a los miembros del EPL que optaron por la paz (Comisin de Superacin de la Violencia, 1992: 97-98, y 121; Alape, 1996: 19). Un caso bien distinto es el del M-19, donde difcilmente se puede hablar de un exterminio de este grupo. Los procesos de paz salvadoreo y guatemalteco tampoco fueron seguidos de la muerte violenta y sistemtica de guerrilleros desmovilizados, lo cual nos aboca a analizar estos casos para ver bajo qu condiciones la firma de la paz genera condiciones de seguridad para los insurgentes que entregan las armas. Hay otro dilema fuera de cmo garantizar la supervivencia de los guerrilleros desarmados. Las armas constituyen la principal herramienta de presin que las guerrillas usan para obtener cuotas de poder, y/o para que haya transformaciones polticas y econmicas. Una vez entregan sus fusiles, los grupos rebeldes saben que difcilmente pueden exigir cambios de envergadura. De ah que el segundo dilema de confianza para las guerrillas sea: una vez se entregan las armas cmo saber que el gobierno cumplir con lo pactado? Este dilema tambin es real. En el caso del M-19, la administracin Barco fue incapaz de cumplir con lo acordado. As el ejecutivo y la Consejera de paz obraran de buena fe, y el gobierno contara con una mayora liberal en el Congreso, la administracin Barco no pudo pasar las reformas pactadas con el M-19. Varias de estas reformas se lograron impulsar posteriormente, gracias a a afortunada realizacin de la Asamblea N acional Constituyente de 1991. Pero a desmovilizacin del M-19 concluy exitosamente en buena parte porque este grupo guerrillero decidi no condicionar su dejacin de las armas a la realizacin de reformas sustantivas como contrapartida. De ah que en ex-consejero de paz Rafael Pardo admitiera que El M-19 termina haciendo la paz sin acuerdo poltico. Entonces ah se loma una decisin tambin arriesgada del M-19 de terminar, culminar el proceso, sin acuerdo. Como deca Pizarro, nosotros cumplimos al contado, y a nosotros nos van a cumplir a crdito (entrevista, Bogot, julio de 2000). Un caso similar pero ms dramtico se present en Guatemala. All la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) negoci todo tipo de .reformas polticas y socio-econmicas durante el proceso de paz que culmin on el gobierno de Alvaro Arz. Sin embargo, muchas de las reformas se desCarrilaron a la hora de la implementacin, al punto que algunos estimativos lllencionan que en Guatemala se incumpli con aproximadamente el 85% de los compromisos. El contraste en este terreno lo ofrece El Salvador, que constituye un ejemplo de implementacin de prcticamente todas las reformas pac-

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tadas entre el gobierno y las guerrillas. De ah que analistas como Karl (1992) y Spence y Vickers (1994) se refirieran (quizs exageradamente) a este caso como si fuera una "revolucin negociada". Recapitulando, la solucin negociada de los conflictos armados internos conlleva los siguientes dilemas. Para los gobiernos:

engaando. En los tres pases se observa cmo distintos mecanismos de verificacin ayudaron a generar confianza entre las partes. Veamos los casos.

Colombia
La administracin de Barco puso como pre-condicin para negociar la paz un gesto de sincera voluntad por parte de las guerrillas, consistente en una declaratoria unilateral de cese al fuego. Esto introdujo el problema de cmo verificar que las guerrillas mantuvieran su palabra, cumpliendo con el cese al fuego. El problema era complejo dada la multiplicidad de factores de violencia en el pas, y la consecuente fragilidad de cualquier declaratoria unilateral de cese al fuego. Haba un riesgo doble: tanto que las guerrillas que se acogieran al proceso fueran acusadas de actos violentos cometidos por otros actores, como que tales grupos rebeldes se ampararan en la violencia generalizada para seguir con los ataques ocultando su responsabilidad. De ah que el gobierno creara las zonas de distensin. Estas eran reas relativamente pequeas donde deban concentrarse las fuerzas guerrilleras que se acogieran al proceso de paz, perrnitindole al ejrcito colombiano verificar el cumplimiento con el cese al fuego mediante un permetro de seguridad. De esta manera el gobierno pudo constatar que el M-19, EPL, la Corriente de Renovacin Socialista (CRS), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Movimiento Armado Quintn Lame (pero no las FARC) cumplieron con su compromiso de mantener el cese al fuego, generando la necesaria confianza para dar inicio al proceso de paz. Pero generar confianza es un proceso complejo, que requiere de muchas acciones a lo largo de los dilogos de paz. El M-19, el grupo pionero en firmar acuerdos de paz, tuvo una serie de iniciativas a este respecto. Durante las negociaciones el M-19 emprendi una ofensiva poltica hablando con empresarios, representantes de la iglesia, de los partidos polticos, y de los medios de comunicacin, y a raz de estos contactos el grupo rebelde emiti mltiples declaraciones reafirmando su voluntad de paz (entrevista con un ex-comandante guerrillero, Bogot, julio de 2000). Quizs ms significativo que eso fueron los intercambios del M-19 con las fuerzas armadas. Durante la realizacin de las Mesas de Anlisis y Concertacin, un grupo de militares retirados encabezados por el general Alvaro Valencia Tovar sostuvo contactos con la comandancia del M-19, sirviendo luego como enlace entre la cpula del grupo rebelde y los militares en servicio activo. Posteriormente hubo algunas conversaciones entre la dirigencia del M-19 y altos oficiales en servicio activo. Como producto de estos dilogos se gener un entendimiento entre las partes, al despejarse una serie de sospechas y descon-

Cmo saber que las guerrillas no estn engaando mediante un uso meramente tctico de la negociacin dentro de una estrategia de guerra? Cmo confiar que al cabo de las negociaciones las guerrillas efectiva. mente se desmovilizan y hacen entrega de su material blico?

Para las guerrillas:

Cmo saber que no los van a matar luego de desarmarse y convivir con el enemigo, dada su vulnerabilidad, y el resentimiento y deudas pendientes al cabo de la guerra? Cmo confiar que luego de la entrega de armas se van a implementar las reformas acordadas con el gobierno?

Puede agregarse un dilema comn tanto para los gobiernos como las guerrillas:

Cmo confiar en que habr una mediacin imparcial sin que se perjudiquen los intereses de cualquiera de las dos partes?

Estas preguntas han dado a lugar a distintas respuestas histricas. En las siguientes pginas me referir a cmo se manejaron exitosamente los dilemas de confianza en los procesos de paz de Colombia de 1990/91 haciendo especial referencia al M-19, de El Salvador en 1992 con el FML ,y de Guatemala en 1996 con la URNG.
ESTRATEGIAS DE GENERACIN DE CONFIANZA Y PROCESOS DE PAZ: LA EVIDENCIA HISTRICA

Existe una diferencia fundamental entre confianza y fe. Cuando se tiene fe, se puede prescindir de la evidencia: por eso los creyentes tienen fe en Dios, as no puedan verlo, tocarlo, u orlo. La confianza, por el contrario, en parte depende de la evidencia, de la posibilidad de verificar. La verificacin permite incrementar o disminuir los niveles de confianza: uno confa ms en el otro en la medida en que pueda comprobar, as sea peridicamente, que el otro no est

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fianzas .mutua~. P~r ejemplo, segn un ex-comandante guerrillero, un general colombiano afirm que las fuerzas armadas confiaran en la voluntad de pa del M-19 en la medida en que sta organizacin no re-editara la experiencia d Z las FARC-UP. Es decir, el M-19 no deba convertirse en el brazo poltico de le que era entonces la Coordinadora General Guerrillera (entrevista con un e o comandante guerrillero, Bogot, julio de 2000). x. De ah que la e~trategia del M-19 se definiera por oposicin a la experien_ cia de la UP. A partir de una conferencia general que el M-19 realiz en Sant Domingo (Cauca), el grupo rebelde lleg a un consenso interno que el puntO final del proceso de paz era la dejacin de las armas y reincorporacin a la vid o civil. Desde ese entonces, el M-19 enfatiz la transparencia, despejando cual, quier duda sobre su compromiso de abandonar la lucha armada. Para los dirigentes del M-19 el exterminio de la UP tuvo que ver con el hecho que esta organizacin no mandara mensajes claros (entrevista con dos ex-comandantes guerrilleros, Bogot, julio de 2000). Mediante un rechazo sin ambigedades la va revolucionaria y optando por el camino democrtico, el M-19 busc evitar una guerra sucia en su contra. Como muestra de su nuevo compromiso democrtico Carlos Pizarro incluso estuvo tres meses intentando convencer (sin xito) a la dirigencia de las FARC para que se acogiera al proceso de paz. Probablemente estos contactos ayudaron a generar una actitud ms tolerante por parte de la dirigencia de las FARC hacia la opcin del M-19, previniendo agresiones bajo el argumento de "traicin a la revolucin". La poltica de transparencia fue exitosa, en el sentido que produjo suficiente confianza en el estamento militar. A este respecto, un general retirado que sigui de cerca el proceso de paz con el M-19 afirm en una entrevista: El M-19 fue sincero. Con el M-19 haba confianza de que se iba a desmovilizar. De que eran sinceros en el proceso de paz. Eso garantiza de que no haya una represalia. Si uno ve sinceridad de que decidieron dejar las armas, abandonar la lucha armada, reintegrarse sinceramente al proceso de paz, realmente no hay quien ... es decir no faltar aquel que conduzca alguna accin por heridas, pero como una poltica no existe ... es decir con el M-19 no hubo ningn problema (entrevista, Bogot, julio de 2000). Quizs la generacin de confianza se facilit tambin por un entendimiento implcito entre los militares, el M-19, y los otros grupos rebeldes que dejaron las armas, que bajo las condiciones colombianas era imposible exigir cualquier cambio .e.n el ejrcito. Como el pas segua en guerra, las guerrillas que se desmovilizaron no estaban en posicin de exigir una reforma de las fuerzas armadas, ni nada que implicara reducir su presupuesto o personal. Al no invo-

lucrar costos institucionales para el ejrcito, en el proceso de paz de 1990 no hubo un temor de que las fuerzas militares se debilitaran mediante reformas, y que las guerrillas simplemente se aprovecharan de esta situacin. . . En todo caso el M-19 no qued totalmente exento de ataques retahatonos luego de su reincorporacin a la vida civil. Su mximo dirigente.Carlos Piz~o, fue asesinado en la campaa presidencial de 1990, y se menciona adema s la muerte violenta de una veintena de desmovilizados (Bejarano, 1990: 114 y 118). Pero sta es una experiencia bien distinta de la de la up e incluso la del EPL, y sera errado hablar de una guerra sucia en contra de los desmovilizados del M-19. En materia de generacin de confianza no puede dejar de mencionarse el importante rol de la Consejera de Paz. De un lado la Consejera de Paz restableci buenas relaciones entre el ejecutivo y las fuerzas militares, luego que dichas relaciones alcanzaran su punto ms crtico durante la administracin Betancur. El gobierno de Barco hizo esfuerzos para mejorar las relaciones cvico-militares. El involucramiento temprano de las fuerzas armadas en el diseo de la Iniciativa Para la Paz de 1988 asegur que la estrategia de negociacin del ejecutivo contara con el aval de las fuerzas militares (entrevista con el exconsejero de paz Rafael Pardo, Bogot, julio de 2000). Y las frecuentes consultas de la Consejera de Paz con el alto mando militar durante los dilogos de paz generaron confianza en el equipo negociador del gobierno, previniendo que las fuerzas armadas pusieran obstculos durante el proceso (entrevista con el ex-consejero de paz Carlos Eduardo Jaramillo, Bogot, julio de 2000). La Consejera de Paz tuvo la virtud de no solo generar confianza por parte de los militares, si no tambin por parte de la guerrilla gracias a su seriedad y profesionalismo. En palabras del ex-dirigente del M-19 Antonio Navarro, el entonces Consejero de Paz (Rafael) Pardo tena la virtud de ser de pocas palabras y de cumplir lo que deca. Y fue ganndose la confianza como interlocutor. Entonces era una relacin de respeto, donde no haba concesiones fciles (entrevista, Bogot, julio de 2000). En suma, por un lado el gobierno lleg a confiar en la voluntad de paz del M-19 gracias a las zonas de distensin, permetros de seguridad, gestos de sinceridad de la guerrilla, y cumplimiento con el cese al fuego. As mismo, el M-19 lleg a confiar en las fuerzas armadas gracias a contactos personales con altos oficiales, donde se lleg a un entendimiento sobre el tipo de conductas aceptables. Los contactos entre Carlos Pizarro y las FARC probablemente tambin contuvieron el riesgo de ataques en razn de una supuesta "traicin a la revolucin". Y tanto los militares como el M-19 confiaron en la labor de la

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Consejera de Paz, que fue un engranaje esencial de las negociaciones". Nada de esto garantiz que el M -19 quedara exento de riesgos de seguridad luego de desmovilizarse, pero la poltica de transparencia ayud a reducirlos a un nivel aceptable. Donde coje el proceso de paz de 1990 fue en la confianza de que a cam_ bio de entregar sus armas, la guerrilla obtendra transformaciones polticas de carcter nacional. Como el ejecutivo no pudo pasar las reformas, las negocia_ ciones sobrevivieron en virtud que el M-19 renunci a condicionar su desmovilizacin a la realizacin de cambios sustantivos, y gracias a la posterior convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 que introdu, jo perspectivas de cambio. El xito del M-19 en esa instancia al obtener 28% del voto y 19 de los 71 constituyentes (Villamizar, 1997: 193) fue un estmulo importante para la ulterior reincorporacin a la vida civil de los grupos armados EPL, Movimiento Armado Quintn Lame, CRS, y PRT. Ntese sin embargo el restringido margen de maniobra de las guerrillas en materia de obtener transformaciones sustantivas. Una cosa es aceptar desmovilizarse y dejar las armas a cambio de reformas concretas. Otra muy distinta es hacerlo para participar en elecciones para una Asamblea Nacional Constituyente. En este ultimo caso la incertidumbre es grande, por cuanto un grupo rebelde se somete al voto popular sin saber de antemano cuntos representantes va a obtener. En el peor de los casos, las elecciones pueden servir para marginar por completo a un grupo rebelde desmovilizado (especialmente si es impopular). En el mejor de los casos, las guerrillas constituirn una fraccin importante de un cuerpo colegiado, pero las reformas deseadas dependern de lograr acuerdos (y/o formar coaliciones mayoritarias) con otras fuerzas polticas. Justamente porque el proceso es democrtico, nada garantiza que los cambios deseados por los grupos desmovilizados sean aprobados. El Salvador A diferencia de Colombia, en El Salvador no hubo cese al fuego ni otros gestos unilaterales de buena voluntad por parte del FMLN durante las negociaciones. A pesar de repetidas solicitudes del gobierno, el FMLN fue siempre reacio a declarar una tregua por considerar que ella debilitara su posicin en la

Ntese el importante rol de la confianza personal en este caso, aunque hubo mecanismos formales de verificacin por parte del gobierno. Aunque se puede mantener una distincin entre los dos tipos de confianza (personal y 'objetiva', esta ltima derivada de mecanismos de verificacin), no cabe duda que a nivel informal la dirigencia del M-19 verific paso a paso las acciones del gobierno en lo que respecta al cumplimiento de los compromisos adquiridos.

mesa de negociaciones (entrevista con ex-funcionario del gobierno, San Salvador, septiembre de 2000). La guerrilla estaba convencida que podra obtener concesiones polticas de importancia slo en la medida en que mantuviera una fuerte presin militar. Algunas veces el FMLN permiti que el personal de UNICEF entrara a territorios bajo su control, a fin de llevar a cabo campaas de vacunacin (entrevista con Guadalupe Martnez, San Salvador, septiembre de 2000). Sin embargo, ms que un gesto de voluntad de negociar, esto parece ser una tctica de guerra, en la que el FMLN procur ganar apoyo mediante demostraciones de que le importaba el bienestar de las comunidades en zonas rurales. por su parte, el gobierno Salvadoreo tampoco dio muestras de querer negociar seriamente. Desde los primeros intentos de negociacin durante la administracin Jos Napolen Duarte, hasta el proceso de paz exitoso del gobierno de Alfredo Cristiani, se negoci todo el tiempo en medio de la guerra, lo cual caus muhas tensiones. Ataques y asesinatos de parte y parte hicieron que tanto el obierno como el FMLN suspendieron los dilogos en varias oportunidades, con el argumento que era imposible negociar con una contraparte que evidenmente careca de voluntad de paz. Una serie de factores objetivos fueron cruciales para impulsar las negociaiones en El Salvador. Las alternativas militares se debilitaron notablemente uando en un mximo esfuerzo por tomarse el poder por las armas, el FMLN lanz su "ofensiva final" de 1989, y fracas. A esto le sigui una contra-ofensiva brutal del ejrcito, que a pesar de causar ms de mil muertes, fue incapaz de derrotar a los insurgentes (McClintock, 1998; Montgomery, 1995; Munck, 1993). Por el mismo perodo Nicaragua dej de funcionar como retaguardia estratgica del FMLN, gracias a un acuerdo entre Daniel Ortega y Washington segn el cual Estados Unidos dejara de apoyar a los "contras", a cambio que el gobierno sandinista realizara elecciones libres, y dejara de proveer armas, refugio, y apoyo al FML . Y cuando el batalln Atlacatl del ejrcito salvadoreo asesin a seis padres jesuitas de la Universidad Centroamericana que estaban mediando en el conflicto, el congreso norteamericano decidi recortar la ayuda militar a El Salvador (Karl, 1992; McClintock, 1998; Montgomery, 1995). Con ello, los costos de seguir la guerra aumentaron significativamente para los dos bandos en conflicto, fortalecindose la opcin negociada. An as, la desconfianza entre las partes pudo haber prolongado la guerra indefinidamente. A mediano plazo las partes hubieran podido encontrar fuentes alternas de abastecimiento para proseguir el conflicto. Cmo se gener entonces la suficiente confianza para sacar adelante los acuerdos de paz? Luego de la ofensiva de 1989 se produjo una afortunada coincidencia. Tanto el gobierno del presidente Cristiani como el FMLN solicitaron cada uno

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por su cuenta la mediacin de Naciones Unidas (Eguizabal, 1995). El efecto neto de esto fue aumentar los costos de .engaar para las dos partes. Alvaro de Soto, e~~~legado perso.nal d~l ~ecretano general de Naciones Unidas, qued en posicion de denunciar pubhcamente a cualquiera de los dos bandos . . 1 1" , POr h . acer tr~tas o Jugar SUCIO, o cua atectana el prestigio, respaldo, y credibilidad internacional de la parte responsable. En este sentido el ex-presidente salvad reo Alfredo Cristiani manifest en una reciente entrevista que 0(... ) nadie se iba a poder burlar del proceso sin llevarse un golpe poltic terrible a nivel mundial. Porque el Secretario General (de Naciones Uni~ das) hubiera denunciado, y automticamente todo el mundo se vuelca en contra del que se porte mal en el proceso. (... ) Nunca se sinti que el FMLN no estuviera en serio en el proceso despus de que entr el secretario general (entrevista, San Salvador, septiembre de 2000). Inicialmente algunos mandos del FMLN teman que Naciones Unidas fuera un simple instrumento de poder de Estados Unidos. No obstante, el profesionalismo como mediador, y la probada independencia frente a las presiones norteamericanas de Alvaro de Soto, paulatinamente generaron la confianza necesaria en el grupo rebelde (entrevista con Salvador Samayoa, ex-negociador del FMLN, San Salvador, septiembre de 2000). Las negociaciones se prolongaron por ms de dos aos, y a fuerza de reuniones se produjo bastante camaradera entre los negociadores del gobierno y los del FMLN. No obstante, como lo afirmara la ex-negociadora por el FMLN Ana Guadalupe Martnez, esta confianza personal no se traduca necesariamente en mayor confianza entre las partes, ni en avances en las negociaciones (entrevista, San Salvador, septiembre de 2000). De ah que lo definitivo en el proceso de paz salvadoreo fueran factores objetivos y no subjetivos en la generacin de confianza. La nica muestra que dio el FMLN de tener voluntad de paz, fue aceptar la mediacin de Naciones Unidas, sentarse a la mesa de negociacin, asistir a todas las sesiones, y trabajar muy seriamente en las propuestas de reforma, de manera que a pesar de algunos bloqueos, era evidente el avance en las negociaciones (entrevista con Salvador Samayoa, ex-negociador del FMLN, San Salvador, septiembre de 2000). y el FMLN amarr su desmovilizacin al cumplimiento de los acuerdos de paz, que involucraban varias reformas polticas. Los acuerdos de paz salvadoreos fueron una obra de ingeniera social: implicaban una serie de transacciones simultneas, donde el FMLN se desmoviliz y entreg las armas por fases, a cambio de una serie de medidas que deba tomar el gobierno tambin por fases, todo esto supervisado por Naciones Unidas mediante su misin ONUSAL

Con ello, hasta el final las dos partes en conflicto mantuvieron un poder de veto sobre el proceso de paz, en el sentido que cualquiera poda decir: "si la contraparte no cumple con 'x', yo no cumplo con 'y'" (entrevista con Ana Guadalupe Martnez, San Salvador, septiembre de 2000). Igualmente fueron los acuerdos de paz los que generaron la suficiente confianza en el FMLN de que sus miembros no seran asesinados luego de desmovilizarse. Los acuerdos conllevaron una depuracin de las fuerzas armadas por una comisin ad-hoc, un desmantelamiento de las unidades militares contrainsurgentes y de las agencias de seguridad responsables de violaciones de derechos humanos, acabaron con la corrupta polica que fue remplazada por una nueva Polica Nacional Civil (a la que pudieron ingresar guerrilleros desmovilizados) (Karl, 1992; Bentez, 1992). Estos cambios, implementados con el apoyo de Naciones Unidas y la comunidad internacional, dieron lugar a un ambiente de seguridad que permiti la reincorporacin del FMLN a la vida civil sin mayores traumatismos. Claro est que la presencia de una misin de Derechos Humanos de Na~ ciones Unidas a partir de 1991 haba ya abonado un terreno de confianza, previniendo ataques de parte y parte (Bentez, 1992: 87). Un lunar en el caso salvadoreo fue que no se desmantelaron algunos escuadrones de la muerte que operaron durante la guerra, y que cometieron algunos atentados luego de firmada la paz (Human Rights Watch Americas, 1994). En todo caso se trat de un proceso exitoso, donde no hubo asesinatos sistemticos de guerrilleros desmovilizados. Finalmente, cabe anotar un aspecto ms con respecto a las relaciones cvico-militares. Los acuerdos de paz redujeron sustancialmente el poder de los militares salvadoreos, que histricamente haba sido muy fuerte. En parte, los militares aceptaron estos cambios al perder apoyo de Estados Unidos. Luego del asesinato de los jesuitas se redujo la ayuda militar norteamericana, de la que dependa en buena parte el ejrcito salvadoreo. Pero los militares igual pudieron oponerse a ciertas reformas y boicotear el proceso de paz, pero no lo hicieron. Para ello hay que darle crdito al presidente Cristiani quien manej de manera prudente y adecuada sus relaciones con el alto mando militar. Cristiani incluy a un delegado militar, el General Mauricio Vargas, en la mesa de negociaciones, y conform ocho mesas de trabajo con una serie de oficiales de las distintas ramas del ejrcito, quienes debatieron de manera permanente las reformas que fueron negociadas. Al ser involucrados en las negociaciones que los afectaban directamente, los militares sintieron que sus opiniones eran teniUNIVERSIDAD
RELACIONES CENTRO INTE

JAVERIANA.
y ACI0NALE3 CIO

FACULTAD DE CIENCIA POLlTiCA

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das en cuenta, lo que redujo su oposicin a las negociaciones de paz (entrevista con Alfredo Cristiani, San Salvador, septiembre de 2000). Paralelamente hubo estmulos econmicos (side payments) en la forma de entrega de tierras a varios altos oficiales del ejrcito para que aceptaran los costos de la paz (entrevista con un ex-coronel salvadoreo, San Salvador, septiembre de 2000). Y la amnista general decretada por el gobierno de Cristiani garantiz que los militares acusados por violaciones de derechos humanos no fueran a parar a la crcel. Aunque una Comisin de la Verdad ayud a aclarar responsabilidades por las mayores atrocidades cometidas durante el conflicto, era demasiado pedir que adems de perder prerrogativas, los militares (y guerrilleros) se sometieran al de por s debilitado aparato de justicia. Finalmente, otro factor que ayud a reducir la resistencia de los militares, fue que los acuerdos con el FMLN se incorporaron a la constitucin mediante procedimientos regulares que tuvieron curso en el Congreso. De esta manera el ejrcito no tuvo que aceptar directamente las demandas del FMLN, si no unas normas constitucionales aprobadas por el Congreso, siguiendo todos los procedimientos legales (entrevista con alto oficial del gobierno salvadoreo, San Salvador, septiembre de 2000). En sntesis, aunque no hubo gestos de paz por parte de los actores en conflicto, la generacin de confianza en El Salvador se di gracias a la mediacin y supervisin de Naciones Unidas, y unos acuerdos de paz diseados de tal forma que ninguna de las partes pudiera engaar a la otra impunemente. Los acuerdos de Chapultepec tambin sirvieron para dar garantas de seguridad a los desmovilizados del FMLN. Un adecuado manejo de las relaciones cvicomilitares, la participacin de las fuerzas armadas en la mesa de negociacin, y el otorgamiento de garantas judiciales (a soldados y guerrilleros) y beneficios econmicos a altos oficiales del ejrcito, permitieron llevar a buen trmino este proceso de paz. Guatemala Al igual que El Salvador, en Guatemala la guerrilla URNG negoci todo el tiempo en medio del conflicto, intensificando sus ataques antes de cada ronda de negociaciones con el objeto de obtener mayores dividendos. Y a semejanza del vecino pas, esta estrategia caus traumatismo s en las negociaciones, por cuanto los niveles de desconfianza del gobierno y los militares fueron muy altos. La URNG prcticamente no dio muestras de sincera voluntad de paz en el transcurso de las negociaciones. El ejrcito guatemalteco adems tena pocos incentivos para buscar una salida negociada. A comienzos de los 80 los militares emprendieron una earn-

paa de tierra arrasada contra la URNG, que alcanz su pice durante.el gobierno del general Ros Montt (Schirrner, 1998a; Stoll, 1993). Al considerar que haban derrotado a la URNG, los militares guatemaltecos eran reacios a hacer cualquier tipo de concesiones. Paralelamente las fuerzas armadas guatemaltecas eran ms inmunes a las presiones internacionales. Cuando la administracin Carter decidi suspender la ayuda militar norteamericana debido a violaciones masivas de derechos humanos, el ejrcito guatemalteco diversific sus proveedores, comprando armas a pases como Yugoslavia, Checoslovaquia, Israel, y Corea del Sur (entrevista, alto oficial del ejrcito guatemalteco, Ciudad de Guatemala, 1998). Por su parte, la URNG careca de motivos para confiar en el ejrcito. Durante la guerra el ejrcito guatemalteco fue particularmente brutal, cometiendo toda clase de atrocidades en contra de cualquier persona u organizacin sospechosa de tener vnculos con la URNG. La contrainsurgencia guatemalteca constituye el caso ms sangriento de toda Amrica Latina, y segn algunos miembros de la URNG, la poltica del ejrcito era no mantener prisioneros vivos (entrevista con excomandante de la URNG, Ciudad de Guatamala, 1998). Esta situacin explica el por qu las negociaciones fueron particularmente complejas en Guatemala, dilatndose por nueve largos aos. La salida negociada fue emergiendo muy lentamente, dada la confluencia de varios factores. Para empezar, una serie de ofensivas del ejrcito entre 1987 y 1991 destinadas a acabar con cualquier reducto guerrillero, no alcanzaron su cometido (Jonas, 2000: 37-40). La URNG incluso empez a recobrar algo de fuerza a comienzos de los noventa, demostrando ser un problema enquistado. Adems, desde fines de los ochenta los militares empezaron a adquirir una mentalidad un poco ms abierta frente a las negociaciones, gracias a un esfuerzo del General Gramajo por contener la corrupcin y elevar el nivel educativo de los oficiales' (entrevista con ex-general guatemalteco, Ciudad de Guatemala, 1998). Por otros lado, el fin de la guerra fra le rest vigencia a las cruzadas anticomunistas (por el desplome del comunismo a nivel global), y el ejemplo de salidas negociadas exitosas en Colombia, Nicaragua, y El Salvador impuls a Guatemala a seguir el ejemplo. Finalmente, con la era de la democracia y el neoliberalismo econmico, el gobierno guatemalteco empez a ser ms vulnerable frente a las presiones internacionales. La comunidad internacional amenaz con imponer sanciones polticas y econmicas cuando el presidente Jorge Elas Serrano dio un auto-golpe en 1993, lo que ayud a galvanizar una coali5 Gramajo introdujo incentivos para que buena parte de los oficiales del ejrcito se educaran y obtuvieran un ttulo universitario.

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cin opositora de empresarios, militares, sindicatos y sociedad civil que p dujo la renuncia del presidente (McCleary, 1997: 135). Y partir de 1995 ro, . d e enti.d a d es fi , sene inancieras y paises donantes condicionaron su apoyo una ,. G al 1 lusi , norruco a uatem a, a a conc USlOn exitosa de los acuerdos de paz (10eco, 2000: 46). nas, Los problemas de confianza siguieron siendo un obstculo significativ pesar que varios incenti vos se fueron sumando para encontrar una salida neo, a ciada. En particular la URNG acusaba al ejrcito de inflexibilidad, y tema so' el nesgo . por ser una guern '11 a d e bili 1 ita d a, coma de acabar desmovilizndos qUe bi ea cam 10 de nada al cabo de una guerra de ms de treinta aos. Dado que la desconfianza significaba pocos avances y muchos tropiezo en la mesa de negociaciones, el camino se fue allanando gracias a dos factores~ Por un lado, desde la administracin Serrano, e incluyendo los gobiernos de sus sucesores, Ramiro de Len Carpio y Alvaro Arz, el ejecutivo gradualmente empoder a oficiales del ejrcito con una disposicin favorable frente a las negociaciones, nombrndolos en posiciones de mando (McCleary, 1997; Arnson, 1997; Illesacas, 1997; Armon et. al., 1998). Por otro, a partir de 1994 algunos de estos oficiales empezaron a organizar una serie de reuniones en el exterior entre el alto mando militar y los mximos comandantes de la URNG. Este fue un proceso secreto y paralelo a la mesa de negociaciones, que tuvo el nico propsito de generar confianza para dinamizar los dilogos de paz. Hubo por lo menos media docena de estas reuniones, que poco a poco rompieron con las barreras de suspicacia mutua entre el ejrcito y las guerrillas. En una entrevista, un alto oficial retirado del ejrcito guatemalteco mencion que al comienzo estas reuniones lograron una desmitificacin recproca entre el alto mando de las fuerzas armadas y los mximos comandantes de la URNG; al final, la camaradera era tal, que intercambiaron nmeros de celular y beepers para prevenir cualquier malentendido en el terreno que echara a pique las negociaciones (entrevista, Ciudad de Guatemala, 1998). An as, los rezagos de desconfianza hicieron que la URNG procediera muy lentamente por temor a que los asesinaran una vez desarmados. Segn testimonio de un ex-comandante guerrillero la URNG fue paso a paso, tanteando primero si el ejrcito les permita volver a Guatemala y reconectarse con sus familias; luego, si les dejaban trabajar y vivir en paz sin sufrir retaliaciones; Y finalmente, si les dejaban formar un partido poltico y realizar proselitismo libremente. Los temores de los desmovilizados se fueron despejando en la medida en que comprobaron que podan asumir una vida normal (entrevista, Ciudad de Guatemala, 1998). Ahora bien, en cuanto a la confianza que el gobierno cumpliera con loS compromisos adquiridos, la URNG se empecin en lograr una versin mejorad-

los acuerdos salvadoreos. Una de las crticas ms fuertes al proceso de paz salvadoreo era que este se limit a reformas ~e carct~r poltico, d~jando de do la parte econmica. En Guatemala se trato de suphr esta falencia, pero el la sultado fue decepcionante. Ello se exp li . f actores. ica por vanos re Para empezar, a lo largo de nueve aos las partes firrnaron once acuerdos arciales de paz, conteniendo aproximadamente 400 compromisos distintos P ferentes a todo tipo de temas polticos, econmicos, y sociales (Zelaya et. al., ~99: 1). La complejidad y ambigedad de muchos de los compromisos anticiaba dificultades, por cuanto se sealaron las metas deseadas, pero no los me~os y recursos para alcanzarlas (o se confi ingenuamente que la "comunidad internacional" proveera los recursos). Adems, cuando la URNG se desmoviliz en 1996, no se haba realizado un referendo para incorporar lo pactado entre el gobierno y las guerrillas a la constitucin. Cuando finalmente se llev a cabo el referendo en 1999, fue rechazado mayoritariamente, lo cual dej a los acuerdos de paz en el limbo (Arnson, 1999b; Jonas, 2000: 89). Posteriormente gan las elecciones el presidente Portillo del partido FRG, abiertamente opuesto a los acuerdos de paz entre Arz y la URNG, quien bloque e incluso deshizo varias medidas acordadas con la guerrilla. Como la URNG no amarr su desarme y desmovilizacin a la implementacin de reformas polticas y econmicas, apenas una fraccin de los acuerdos se puso en prctica, y de manera defectuosa. El gobierno de Arz y la URNG fueron en parte responsables del poco respaldo e incluso oposicin frente a los acuerdos de paz. Gobierno y guerrillas eran poco respresentativos del espectro poltico guatemalteco, y con su manejo excluyente de las negociaciones generaron la indiferencia (cuando no hostilidad) de varios sectores que fueron marginados de la mesa de negociacin (Holiday, 2000: 78-80; esta apreciacin me fue ratificada en varias entrevistas con representantes de distintos grupos polticos). Ms an: con el secuestro de la seora OIga de Novella" por parte de la URNG en una fase avanzada del proceso de paz, la guerrilla perdi parte del precario respaldo que tena, desgastando an ms el maltrecho proceso de paz. Otro factor que explica el precario resultado fue el rol de Naciones Unidas, que fue mucho ms modesto y problemtico que en El Salvador. Durante el gobierno de Serrano, la ONU estuvo de observadora de los dilogos de paz, y con Len Carpio las partes en conflicto promovieron su rol a "moderadora", pero no pas de ah (Nikken, 1999: 76; Arnson, 1997: 260). Contrasta esto con la mediacin fuerte, activa y formal asumida por Alvaro de Soto en el caso salvadoreo.

Seora de una familia pudiente guaternalteca.

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., d N . IpO 1a M lS~O~_ e aciones Unidas para Guatemala, MINUGUA. Pero MINUGUA fue

De manera similar, en la implementacin de los acuerdos de paz partic' _

CONCLUSIONES Las experiencias reseadas revelan la importancia de la generacin de confianza en los procesos de paz entre gobiernos y guerrillas, dado que la terminacin de guerras internas por medio de negociaciones implica dilemas complejos. LoScasos de Colombia, El Salvador, y Guatemala ofrecen ejemplos concretos sobre cmo se han enfrentado tales dilemas, y proporcionado soluciones de acuerdo con las respectivas circunstancias histricas. Algunas conclusiones comparativas que se pueden derivar de los distintos casos son las siguientes: a. Es falso que las guerrillas negocian con miras a alcanzar la paz nicamente cuando estn derrotadas. Hay ejemplos de procesos de paz exitosos con guerrillas fuertes (El Salvador), y relativamente dbiles (Colombia y Guatemala). Tambin hay casos de uso meramente tctico de la negociacin por parte de guerrillas militarmente golpeadas, que buscaron simplemente una pausa para fortalecerse y seguir en guerra (el FMLN en 1981, o el M-19 en 1984/85). Esto indica que lo ms crucial para llegar a la paz no es tanto la fortaleza o debilidad militar de los grupos rebeldes en cuestin, si no la generacin de confianza entre las partes, que es un problema muy distinto. Por supuesto, la situacin militar influye: si cualquiera de los bandos en conflicto tiene expectativas de obtener una victoria militar (as sea en el largo plazo), difcilmente abordar las negociaciones como algo distinto a una tctica de guerra. Pero basta con que haya el convencimiento de que no se puede ganar (lo cual es muy distinto a sufrir una derrota militar), para que una guerrilla contemple negociar seriamente. Esto constituye una condicin necesaria pero no suficiente para la conclusin exitosa de acuerdos de paz: debe haber adems avances reales en las negociaciones, y resolverse los dilemas de confianza. Los ejemplos tambin muestran que las guerrillas pueden negociar de buena fe, en medio de una tregua, y dando mltiples muestras de sinceridad (el M-19 en Colombia), o de mala fe, en medio de la guerra, y manteniendo siempre una incertidumbre sobre si se desarmarn y desmovilizarn al final de un proceso de paz (el FMLN en El Salvador, y la URNG en Guatemala). En ambos casos las negociaciones pueden culminar exitosamente en la medida en que se pacten acuerdos, y se hallen mecanismos para generar confianza entre las partes. En las instancias en que los adversarios han negociado exitosamente en medio del conflicto, los dilogos de paz se han realizado en terceros pases, separndose la mesa de negociaciones del teatro de la guerra, y se ha contado con una mediacin internacional.

una rrusion . estructuralmente dbil comparada con ONUSAL.Contaba apenas con 1a rrutad del presupuesto y del personal de la del pas vecino, mientras deb~acolaborar con l~ imple~entacin de acuerdos mucho ms complejos (~~~ trevista con alt~ oficial de ~mugua, Ciudad de Guatamala, 1998). Ms an' MINUGUA opero en un ambiente particularmente difcil, donde fuerzas de d . recha hostigaron contantemente a la misin al considerarla como aliado ta'ct'e.. ICO de la URNG(entrevista con alto oficial de MINUGUA, Ciudad de Guatamal 19~8). Finalmente, como MINUGUA deba ayudar en la reforma de varias inst~~ tuciones estatales guatemaltecas, para aminorar la hostilidad en su contra lograr colaboracin, la misin prcticamente renunci a sus labores de contror verificacin, y denuncia por incumplimientos. ' Todo esto en parte explica la defectuosa implementacin de los acuerdos. Por ejemplo, al igual que en El Salvador, los acuerdos de paz guatemaltecos implicaban una desmilitarizacin del Estado, incluyendo una reduccin del presupuesto y personal de las fuerzas armadas, as como el cierre de varias bases militares. Sin embargo, una investigacin de Schirmer (1998b: 21-25) revel que luego de la paz no se recort el nmero de tropas dado que se manejaron estimativos ficticios e inflados del personal, mientras que el presupuesto militar aument, y algunas bases militares que haban sido cerradas se reabrieron. Otro acuerdo referente al desmantelamiento de las Patrullas Civiles se cumpli solo parcialmente. En lo econmico tampoco hubo mayores transformaciones redistributivas por cuanto los acuerdos de paz guatemaltecos en ltimas avalaron el modelo neoliberal, mientras que los sectores pudientes se opusieron duramente al aumento de impuestos, que habra servido para incrementar la inversin social. En suma, en el caso guatemalteco se logr construir confianza gracias a gestos del gobierno que indicaban una voluntad de llegar a acuerdos, a la participacin de Naciones Unidas, y especialmente a contactos informales y secretos entre altos oficiales militares y los comandantes de la URNG.Sobre todo estos dos ltimos factores ayudaron a generar confianza en el gobierno de que la URNG se desmovilizara, y en la guerrilla de que no sufrira un aniquilamiento luego de desmovilizarse. La URNGtambin confi en que con los gestos del ejecutivo y la presencia de Naciones Unidas haba suficientes garantas para que se pusieran en prctica los acuerdos de paz, los cuales finalmente se descarrilaron en la etapa de implementacin por las razones arriba aducidas.

b.

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"'N",

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En la generacin de confianza pueden enfatizarse tanto factores subjetiv (contactos personales entre militares retirados y el M-19, reuniones sec Os tas entre altos o~ci~les del ejrcito gua.temal~:co y los comandantes der~~ URNG), como objetivos (las zonas de distensin en Colombia, o el dise.. no d e acuer d os con transacciones simu lt taneas y d~nde las dos partes retienen poder de veto sobre el proceso de paz hasta el final, como en El Salvador) Aunque ambos tipos de factores pueden ser funcionales para llevar a bue . trmino un proceso de paz, los factores objetivos producen mayores certe~ zas de que se va a cumplir con lo pactado. De ah que probablemente no sea una coincidencia que en las negociaciones con guerrillas dbiles (Colombia y Guatemala) los factores subjetivos de confianza tuvieran un rol prominente, mientras que en la negociacin con un grupo rebelde fuerte (el FMLN de El Salvador) fueran ms decisivos los factores objetivos de confianza. Si las partes en conflicto se aproximan a un equilibrio de poder querrn mayores garantas de que se cumpla con lo pactado, y para ello no basta con la camaradera entre los negociadores, o con los compromisos de palabra entre representantes de los dos bandos. d. En Colombia las negociaciones de paz concluyeron exitosamente sin mediacin internacional. En este caso, Estado y guerrillas fueron simultneamente rbitro y parte en el proceso de paz, lo que implicaba riesgos. De no haber obrado las dos partes de buena fe, adems de haber aceptado reglas del juego claras, las negociaciones habran sucumbido fcilmente en medio de recriminaciones mutuas. En Guatemala y El Salvador en cambio, Naciones Unidas tuvo un rol importante, aunque fue mucho ms proactivo en el ltimo pas que en el primero. Naciones Unidas particip tanto en la etapa de negociacin de los acuerdos de paz, como en su implementacin. Durante las negociaciones y en calidad de mediadora o moderadora, Naciones Unidas gener confianza entre las partes al incrementar los costos de engaar, adems de resolver algunos impasses de los dilogos mediante sugerencias, propuestas, y persuasin. En la etapa de implementacin de los acuerdos de paz, las misiones de Naciones Unidas ONUSAL y MINUGUA supervisaron que los acuerdos de paz se pusieran en prctica, y proporcionaron asistencia tcnica en la realizacin de transformaciones institucionales en El Salvador y Guatemala. Sin embargo, como lo demuestra el caso de MINUGUA, cuando una misin de Naciones Unidas no cuenta con suficientes recursos humanos y materiales, y adems tiene que operar en un ambiente hostil, Y cuando los acuerdos son excesivamente ambiguos y complejos, la implementacin de lo pactado puede resultar bastante defectuosa.

e.

Finalmente, ntense la asimetra de cargas, y los dilemas de justicia de los acuerdos de paz. Asimetra, en el sentido que con frecuencia se pretende que el Estado asuma todo tipo de compromisos, mientras que la nica contrapartida que ofrecen las guerrillas es desmovilizarse. Frente a esto, los grupos rebeldes suelen desconocer el limitado margen de maniobra que tienen los Estados para cambiar polticas y transformar la realidad, especialmente en esta era de la globalizacin. De ah que las guerrillas hagan demandas desmedidas y tengan aspiraciones poco realistas en materia de lo que el Estado puede lograr en trminos de equidad, justicia, y bienestar. Quizs accediendo a cargos pblicos (por la va democrtica, claro) se den cuenta que el problema no es tanto de los atributos personales de los funcionarios (el que sean o no incompetentes o corruptos, aunque eso marca una diferencia importante), como de las reglas del juego y el restringido margen de maniobra para producir cambios. y en cuanto a los dilemas de justicia, la paz tiene un precio. En un mundo ideal, todos los que son responsables de cometer atrocidades en las guerras iran a la crcel. En el mundo real, parar una guerra por la va negociada implica tolerar una dosis importante de impunidad. Eso es muy difcil de aceptar, aunque necesario e inevitable.