Questo Social e Polticas Sociais em Debate

Lcia Cortes da Costa Resumo: Neste artigo se prope uma anlise sobre a questo social e suas implicaes na sociedade atual. A partir de um enfoque histrico discute a relao entre a questo social, cidadania e a emergncia das polticas sociais. Discute a controvrsia atual entre a focalizao e universalizao das polticas sociais no Brasil. Palavras-chave: Questo social; poltica social; cidadania.

1. Questo social: conceito e transformaes histricas Para iniciar nossa reflexo vamos retomar alguns pontos centrais na discusso sobre a questo social que j tem um grau de consenso entre os pesquisadores sociais. Primeiro ponto de consenso a emergncia do fenmeno denominado como questo social no desenvolvimento da sociedade capitalista. A questo social como problema relacionado s condies de vida do proletariado urbano emerge no sculo XIX, na Europa, com o processo de industrializao. Este fenmeno social traduziu para a esfera pblica as demandas por melhorias das condies de vida dos trabalhadores assalariados. Este o segundo ponto de consenso, a questo social est intimamente relacionada ao assalariamento da fora de trabalho. Dada a dominao poltica e econmica dos burgueses na sociedade europia do sculo XIX, a luta por melhores condies de vida dos trabalhadores se tornou uma luta por poder poltico, forjando a expanso dos direitos polticos como forma de alcanar os direitos sociais. Este o terceiro ponto de consenso, a questo social expressa uma correlao de foras sociais que se traduz numa disputa por poder poltico, busca inserir na agenda do Estado os interesses das classes trabalhadoras. Assim, a questo social pode ser analisada como sendo o conflito social que expressa a organizao da sociedade em classes, onde o trabalho assalariado subordinado ao capital, enfrentando as crises cclicas da economia em que ocorrem desemprego e reduo dos salrios, afetando de forma negativa as condies de vida dos trabalhadores. A insegurana e os riscos sociais so inerentes questo social. O conflito social se traduz em conflito poltico, expresso na atuao do Estado em cada contexto histrico. A concepo de Estado que orienta nossa anlise o coloca como um campo de foras, onde o conflito que surge na sociedade civil d a dinmica de sua atuao, definindo suas funes e seu papel em cada contexto histrico. O Estado no um rbitro neutro, o carter de classe perpassa toda a dinmica da esfera pblica, sua funo central dentro da sociedade capitalista criar as condies necessrias para o desenvolvimento da economia de mercado. No entanto, o Estado do sculo XXI no apenas o comit da burguesia, h na dinmica poltica plos de tenso, onde as classes sociais buscam colocar seus interesses. A dinmica social moderna perpassada pela contradio entre interesses privados e interesses coletivos. Na sociedade capitalista o interesse privado no coincide com o interesse coletivo. Devido lgica de concorrncia que estrutura as relaes capitalistas, dentro de uma mesma classe os interesses colidem trazendo maior complexidade dinmica das lutas polticas. Aps apontarmos os pontos de consenso nas anlises sobre a questo social, devemos agora analisar as controvrsias que surgem quando se coloca em questo a possibilidade de soluo dos conflitos sociais. Dois argumentos centrais se colocam no debate poltico desde o sculo XIX. Do ponto de vista liberal, a questo social um fenmeno natural do desenvolvimento da sociedade. Considerando as diferentes capacidades e aptides dos indivduos, a desigualdade surge em decorrncia do sistema de mritos sociais. A desigualdade no apenas justa como tambm desejvel, pois estimula o desenvolvimento individual e coletivo. Cada um fazendo o melhor por si mesmo ajuda a melhorar a sociedade como um todo. Esta a mxima liberal atribuda a Adam Smith, onde o egosmo individual leva ao bem estar coletivo. De outro lado temos a crtica socialista a questo social, vista como expresso da dominao burguesa. Para Marx a racionalidade operante na firma individual, a busca de maximizar o interesse individual leva a irracionalidade geral do sistema produtor de mercadorias. Ao buscar maximizar a taxa de lucros, cada firma se comporta reduzindo seus custos, elevando a produtividade do trabalho na busca de expandir sua participao no mercado. A concorrncia abre o conflito entre os agentes privados onde a classe trabalhadora exposta a nveis elevados de explorao. No contexto onde h recesso na economia cresce o risco de desemprego e o rebaixamento dos salrios. Quando h expanso da atividade produtiva ocorre a intensificao do trabalho e a concorrncia entre os trabalhadores na busca de ocupar os melhores postos de trabalho. Para Marx a questo social insolvel na ordem do capital.

Ao afirmar que a questo social inerente ao desenvolvimento da sociedade capitalista, no podemos supor que suas expresses atuais so as mesmas do sculo XIX. A dinmica da sociedade capitalista do sculo XXI qualitativamente diferente daquela analisada por Marx. A sociedade ainda dividida em classes sociais, no entanto, a identificao dos indivduos dentro da sociedade no imediatamente dada pela sua condio de classe. Com o processo de individualizao ocorrido na modernidade, novos fatores interferem na formao da conscincia coletiva dentro da complexa sociedade de mercado. Conforme Elias (1994) o aumento da interdependncia dentro da sociedade atual leva ao processo de individualizao. Ao mesmo tempo em que se modernizam as relaes sociais, superando o poder dos grupos tradicionais na definio da personalidade do indivduo, h um tensionamento entre a busca de individualizao e a necessidade de pertencimento. Ser diferente e ser igual o dilema do indivduo dentro da dinmica social moderna. Ter autonomia e estilo prprio de vida e pertencer ao grupo, emergir da massa e inserir-se no coletivo fazem parte dos desejos do homem moderno. Neste contexto emerge tanto as relaes tribais (as igrejas, o fundamentalismo, a tribo) como o egosmo individual e a solido do indivduo no mundo. Isolado na multido o indivduo se sente esmagado pela dinmica do mundo moderno. Recriar os vnculos surge como necessidade de pertencimento num mundo onde tudo se transforma. Conforme Marx (2000), tudo que slido se desmancha no ar, como Rousseau, tudo absurdo, mas todos se acostumam com tudo. Conforme Giddens (1991) a reflexividade a marca da sociedade moderna em que ocorre o desencaixe tempo e espao. A supresso do tempo anula as diferenas do lugar, o espao o mundo, a pressa a regra e a inovao sua obsesso. A destradicionalizao da vida moderna afeta o sistema de referncias dos indivduos, incidindo tambm na tradio das organizaes criadas a partir da classe. A classe apenas um dos elementos definidores da conscincia dos indivduos. Embora sua centralidade na esfera da estrutura das relaes sociais ainda seja decisiva, ela no assume essa mesma centralidade na formao da personalidade do sujeito. No me penso imediatamente a partir da minha situao de classe. No organizo minhas referncias de valores e de anseios a partir da classe e de seus organismos de representao, tais como o sindicato, a fbrica e os partidos trabalhistas. Os conflitos oriundos da diviso da sociedade em classes persistem, embora num contexto de maior complexidade das demandas sociais, eles convivem com temas emergentes, conforme coloca a anlise da diversidade humana. Os homens no se dividem apenas em classes, mas tambm entre homo e heterossexuais, entre homens e mulheres, entre jovens e idosos, entre brancos, negros e amarelos. Assim, chamamos a ateno para o conjunto de demandas colocadas na sociedade atual que se articula com as demandas tradicionais dadas pela situao de explorao do trabalho pelo capital. A anlise marxista determinante para a compreenso da sociedade capitalista, porm insuficiente para analisar toda a complexidade das demandas sociais no atual contexto histrico. O mundo no sculo XXI mais complexo, o nmero de habitantes do planeta maior, a vida humana nunca foi to longa, o volume de produo e a dinmica tecnolgica nunca foram to intensos, a vida humana nunca foi to interdependente embora o homem nunca tenha sentido tamanho isolamento. Embora a brilhante anlise de Marx sobre o fetichismo da mercadoria seja essencial para compreender a dinmica do mercado capitalista e da reificao das relaes sociais, h elementos que no foram abordados pela sua anlise, tais como os impactos ambientais da ao humana no planeta, o risco da guerra biolgica e nuclear, o fundamentalismo, a indstria blica, o terrorismo e a generalizao do crime organizado e do crime de massa, as drogas e seu impacto na vida social, etc. Podemos citar o prprio Marx (1983) para defender nossa argumentao, pois conforme seu texto de 1857, os problemas humanos so histricos, assim como tambm o so as suas solues.
por isso que a humanidade s levanta os problemas que capaz de resolver e assim, numa observao atenta, descobrir-se- que o prprio problema s surgiu quando as condies materiais para o resolver j existiam ou estavam, pelo menos, em vias de aparecer (1983,p.25).

Dentro do contexto de um mundo dividido entre ricos e pobres, capitalistas e trabalhadores, pases centrais e perifricos, emergem novos conflitos sociais que exigem a atuao do Estado. Podemos dizer que a formulao das polticas sociais nunca foi to importante para a vida social como no

momento atual. Pensar a dinmica social e dar respostas aos seus problemas exige capacidade de atuao do Estado atravs das polticas sociais. O Brasil enfrenta o desafio de encontrar mecanismos de atender as demandas sociais num contexto onde as polticas sociais so questionadas sob o ponto de vista da sua efetividade. A polmica atual no debate sobre o papel do Estado se coloca sob duas perspectivas, de um lado a luta pela ampliao do conceito de cidadania vinculado a exigncia da democracia substantiva (que vai alm da esfera da escolha poltica e da formalizao dos direitos) e da atuao do Estado na operacionalizao dos servios socais; de outro, a busca de reduzir o poder de regulao do Estado na vida social ampliando o espao para o mercado, inclusive na oferta de servios sociais. O cidado reduzido cliente num mercado onde, para certos grupos, o acesso se d a partir de subsdios dos fundos pblicos. O poder de Estado seria de coordenao e regulao, mas no de oferta ou prestao direta dos servios. Nesta vertente se colocou a proposta de Bresser Pereira (1996) sobre a reforma do Estado no Brasil. Desta polmica sobre o papel do Estado nas polticas sociais decorre outra questo: o acesso aos servios e programas sociais deve ser universalizado ou focalizado? No Brasil o grave quadro social num contexto de restries oramentrias coloca o conflito entre atender a todos indistintamente ou priorizar os segmentos mais pobres. Esta uma questo central no debate atual sobre as polticas socais no Brasil e sua relao com as expresses da questo social. Quem sujeito de direitos no apenas o indivduo em condio de pobreza, mas o cidado por que parte do povo brasileiro e tem sua cidadania como garantia jurdica de pertencimento ao Estado nacional. Ao focalizar o atendimento nos segmentos mais pobres no se concretiza a promessa democrtica de relacionar direitos cidadania, a reduz a um sistema meritocrtico e fragmentado. As polticas sociais esto inseridas num contexto onde a problemtica social mais complexa, exigindo criatividade e inovao na formulao e desenho dos servios, programas e aes para poder dar respostas efetivas frente s demandas tradicionais e as emergentes e ainda enfrentar o debate poltico no que se refere ao acesso universal ou focalizado. 2. Polticas Sociais e cidadania: o pacto democrtico Podemos analisar que a dcada de 1980 no Brasil, foi marcada pela emergncia do anseio democrtico, pela mobilizao de diferentes segmentos da sociedade civil e pela luta por direitos (sociais, polticos e civis) contra a ditadura. Segmentos da sociedade civil, a partir das experincias de conselhos comunitrios, associaes e sindicatos, propuseram uma inovao na prtica poltica do pas ao reclamar o direito participao na gesto das polticas pblicas. A cidadania foi concebida como o direito a ter direitos e reclamar pela sua efetividade. Aps a consagrao constitucional do direito participao popular e da descentralizao poltico administrativa, a sociedade civil passou a compor os conselhos deliberativos das polticas sociais, em espaos paritrios com o poder pblico. Iniciou-se no pas o desafio de transformar as experincias de participao popular nos conselhos comunitrios em aes propositivas junto aos conselhos paritrios e deliberativos. Os espaos pblicos foram alargados, conforme Raichelis (1998, p.37): A Constituio de 1988, ao reafirmar a legalidade dos condutos clssicos da democracia representativa, abriu novas possibilidades de exerccio da democracia participativa por meio dos instrumentos que integram aquilo que Benevides (1990) denominou de cidadania ativa. As expectativas democrticas passaram a conviver com o ajuste estrutural da economia e com as limitaes dos gastos pblicos, alm da necessidade de preparo dos conselheiros e gestores para a prtica da gesto democrtica e participativa. A diviso de poder entre as esferas de governo transformou o municpio em ente federado, dando fora para o processo de municipalizao das polticas sociais, sem, no entanto rever a concentrao dos recursos fiscais na esfera federal. Apesar de o pacto federativo prever a corresponsabilidade da Unio, Estados e Municpios, o fato que a partir da dcada de 1990 o municpio passou a ser o principal responsvel pela oferta dos servios sociais (sade, educao,assistncia social), o que ampliou a complexidade da gesto das polticas sociais no nvel local. Assim, o municpio teve que criar uma srie de mecanismos para efetivar as exigncias constitucionais referentes gesto democrtica e participativa das polticas sociais. Surgiram os Conselhos de Polticas Publicas na rea da criana e do adolescente, da Assistncia Social, do idoso, da Educao, do desenvolvimento urbano, etc. A democracia participativa enfrenta o desafio da histrica apropriao do Estado pelas elites locais e pela ausncia de tradio na prestao de contas ao cidado dos atos do poder pblico. A privatizao do Estado e o clientelismo criaram uma cultura poltica centrada no mando e no no direito. Estas

prticas tradicionais passaram a ser contestadas devido a exigncia legal da participao popular, embora no plano da efetividade, os Conselhos ainda estejam aprendendo a ser deliberativos. As polticas sociais podem ser mecanismos eficientes para a democratizao do acesso a bens e servios para a populao e tambm atuam como condies necessrias ao desenvolvimento econmico e social. Conforme Pochmann (2005, p.25): Nas sociedades democrticas, os servios e equipamentos pblicos tornaram-se essenciais para conceder igual oportunidade a todos, uma vez que sem isso, somente parte reduzida da populao tem condies de desenvolver plenamente suas aptides. Avanar na construo de um patamar de igualdade social no Brasil exige a realizao da promessa emancipatria da universalizao dos direitos (civis, polticos, sociais). A questo da desigualdade social aponta para srios desafios, pois ao lado do discurso reformista liberal que buscou reduzir a responsabilidade do Estado na rea social, surge no Brasil um debate centrado na defesa da focalizao das polticas sociais para os "realmente pobres". O discurso da equidade que reduz os problemas sociais a uma questo entre ricos e pobres, buscando mecanismos para "medir" a pobreza, na medida em que despolitiza as relaes sociais e o debate sobre a reproduo do capital, esvazia o contedo revolucionrio da democracia. A bem intencionada proposta de se "adotar uma clara opo pelos mais pobres" (Barros e Carvalho. 2003,p.I) retira o potencial universalizador dos direitos da cidadania. Na medida em que se estabelece o debate sobre quem so "os realmente pobres", se coloca as polticas sociais voltadas para o passado, com medidas compensatrias e focalizadas, sem ampliar as possibilidades de construo de mecanismos efetivos de integrao social e sem atender as demandas emergentes de uma sociedade mais complexa e desigual. fundamental o Brasil se pensar, centrado numa viso de futuro, que sociedade quer ser. As polticas sociais devem ofertar servios para os cidados, a educao pblica deve ser para o cidado e no para o pobre!!! No entanto, considerando a gravidade do quadro social necessrio articular mecanismos voltados para os segmentos mais empobrecidos, com medidas emergenciais de transferncia de renda, articulados a ampliao da capacidade de atendimento das polticas sociais bsicas, especialmente educao, sade, assistncia social e previdncia social. A Assistncia Social como poltica de proteo social deve atuar de forma inter-setorial junto s demais polticas para garantir a incluso nos servios bsicos e promover aes e servios que garantam a efetividade dos direitos para os cidados em situao de risco social e vulnerabilidade. Na busca de uma sociedade democrtica cresce o debate sobre a necessidade de medidas voltadas para reduzir o grau de desigualdade social4, pois esperar que apenas o crescimento econmico consiga reverter o quadro de pobreza que afeta parte da populao do pas se mostra pouco provvel dado o baixo crescimento do PIB nos ltimos anos. A efetivao das polticas sociais exige uma mudana nas prioridades colocadas na agenda pblica, o pacto democrtico para ser efetivo deve considerar os interesses coletivos. A discusso sobre a apropriao dos fundos pblicos e da efetivao de um pacto contributivo que permita a criao de canais de transferncia de rendas afeta o centro do debate sobre o Estado. Neste sentido a compreenso sobre os entraves colocados ao Brasil no cenrio atual exige considerar duas dimenses: as possibilidades dadas no cenrio externo e a articulao de foras polticas internas. A tarefa de alterar o grau de desigualdade social s pode ser levada adiante se os segmentos voltados para a transformao social forem capazes de articularem esforos no sentido do gestar um novo consenso. Elaborar uma contra-hegemonia, conforme Gramsci, que afete o poder das elites locais e busque uma insero do pas no cenrio internacional a partir de alianas favorveis aos pases em desenvolvimento. Este processo de construo de um projeto tico-poltico para a sociedade brasileira no se restringe esfera governamental, seno, nasce do debate forjado na sociedade civil. A articulao dos interesses nacionais numa agenda global voltada para o aprofundamento da democracia, exige uma sociedade civil mais politizada e pluralista. Nesta tarefa cabe papel importante para a formulao de uma interpretao tericocrtica da realidade social, capaz de confrontar as "verdades" divulgadas pelos idelogos do mercado, que subverta as certezas do "ajuste econmico", advogando pela urgncia do "ajuste social". A emancipao humana s pode ser realizada como uma tarefa coletiva. Assim como o capitalismo criou as bases materiais necessrias para a construo da histria universal, j que expandiu sua lgica para o mundo, o movimento revolucionrio deve apropriar-se dessa base material para expandir uma

nova racionalidade, centrada na defesa dos interesses humanos e no na lgica da reproduo ampliada do capital. Como trabalhar essa tarefa histrica no Brasil? Acreditamos que a radicalizao da democracia, na medida em que confronta a lgica da subalternidade e reivindica a efetiva participao do cidado na vida social, um caminho para a luta revolucionria. Pensar na luta revolucionria exige considerar que a histria no acabou com o capitalismo, apenas tornou consciente a existncia de suas contradies. O futuro um campo de possibilidades, inclui inclusive a possibilidade da barbrie, da cronificao das desigualdades e do terror, porm essencialmente o espao para a construo de um novo patamar de civilizao onde nenhum ser humano seja usado como instrumento. O pensamento revolucionrio acredita na possibilidade de estabelecer uma relao tico-moral que considere a diversidade das expresses humanas e a universalidade do gnero humano, realizando as promessas iluministas. O Brasil demonstrou na sua histria recente um grande dinamismo, fomos capazes de mudar a estrutura produtiva e o conjunto das condies sociais em 50 anos (1930-80), lutamos contra uma ditadura militar e estamos construindo novas formas de participao social que alargam o espao pblico, assim, no podemos permanecer com as graves desigualdades sociais, sob pena de regresso no pacto democrtico. A trajetria que se coloca como perspectiva para o futuro no reproduzir o passado, mas construir uma nova sociedade, plural e igualitria. Nas palavras de Rousseau, devemos ser forados a ser livres! 3. O Servio Social e a defesa pela democracia Com o presente texto buscamos elencar algumas das questes que perpassam o debate dentro do Servio Social. A questo da democracia, a cidadania e as possibilidades da emancipao humana so temas recorrentes dentro do Servio Social e orienta o projeto tico-poltico da categoria, expresso no Cdigo de tica Profissional. A busca de conhecer a realidade social, com nfase na particularidade da sociedade brasileira consta nas diretrizes curriculares da ABEPSS, no sentido de ampliar a pesquisa e o debate acadmico, fomentando novas prticas sociais e profissionais que sejam capazes de ampliar o protagonismo poltico dos segmentos populares. A complexidade da sociedade atual exige um repensar constante do saber terico que guia a reflexo, mantendo, no entanto, o eixo do projeto emancipador como guia para a razo crtica. A produo do conhecimento sobre a organizao da vida social deve considerar o carter poltico da ao humana, o homem um ser dotado de razo e vontade, capaz de deliberar, de escolher caminhos; a realidade social tem um carter dinmico que articula tempo e espao, perspectivas de passado, presente e futuro numa prxis histrica; existem limites objetivos ao humana, as condies materiais so as bases para a construo das possibilidades de autonomia que se articula com as condies subjetivas, as escolhas dentro do quadro de possibilidades. O Servio Social enquanto sujeito coletivo tem uma histria, marcada pelas suas contradies de origem e suas escolhas de futuro. Nascido sob o signo da alienao, conforme Martinelli (1989) foi capaz de transpor os limites de sua conscincia histrica, pactuar com o movimento progressista que carrega o germe do "novo" ainda que preso ao velho mundo. Assim, a categoria profissional atua com os movimentos voltados para a construo do pacto democrtico no Brasil, com a ampliao da cidadania, militando por polticas sociais includentes. No entanto, dentro da diviso scio-tcnica do trabalho o Servio Social ainda tem sua atuao mediada pela oferta das polticas sociais, seus aparatos profissionais dependem dos aparatos institucionais, tornando sua prtica profissional delimitada pelo conjunto de condies objetivas necessrias garantia dos direitos dos cidados. Neste sentido, para o Servio Social a luta pela efetividade das polticas sociais tambm a luta pela efetividade das condies necessrias a sua prtica/interveno profissional. O conjunto de habilidades e competncias do Servio Social, legalmente reconhecidas, foram ampliadas com a complexidade das questes que envolvem a gesto das polticas sociais e a gesto da vida moderna. O indivduo moderno tornou-se mais complexo, perpassado por um conjunto de necessidades que exige uma capacidade de apreenso da dinmica moderna. Os conjuntos de demandas que se colocam ao Servio Social incluem as necessidades geradas pela situao de pobreza e abandono de amplos segmentos sociais e as necessidades de autonomia, pela ampliao dos campos de possibilidades criados na vida moderna. Assim, um desafio para o Servio Social incorporar na sua formao terico-crtica e prticooperativa a compreensodas diferentes dimenses da questo social na complexa vida

moderna. Pensar o conjunto de necessidades sociais que se colocam como campo potencial para a atuao profissional do servio social exige um profissional mais refinado, capaz de compreender para alm da brutalidade da pobreza, da excluso social, da violncia, as possibilidades emancipatrias dos desejos e das escolhas significativas. Democracia no prtica restrita aos sujeitos coletivos, ela interage com o singular, nas prticas cotidianas, onde o ser se expressa em sua concretude histrica. na prtica diria e reiterada da profisso que se coloca o desafio de contribuir para democratizar as relaes socais, interferindo na gesto das polticas, servios e programas sociais, interagindo com os grupos de usurios e identificando suas demandas e os canais de sua expresso dentro da sociedade. A produo do conhecimento pelo servio social busca avanar na compreenso da realidade social e de suas contradies, com um sentido tico-poltico voltado para contribuir na luta pela igualdade social, pela cidadania e pela radicalizao da democracia. Conforme Yazbek (2001, p.33) "o debate acumulado no mbito do Servio Social situa a questo social como elemento central na relao entre profisso e realidade." Assim, compreender a lgica de formao e desenvolvimento da sociedade capitalista e os impasses colocados pelos conflitos sociais, uma tarefa inerente profisso cujo campo de atuao se volta para as expresses da questo social.