Políticas Sociais Acompanhamento e Análise

POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise
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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
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As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
ISSN: 1518-4285
POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise
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polticas sociais acompanhamento e anlise

Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
Conselho Editorial Andr Gambier Campos Brancolina Ferreira Fbio Alves Jos Aparecido Carlos Ribeiro (editor) Jos Valente Chaves Leonardo Alves Rangel Luciana Mendes Servo Luseni Aquino Maria Martha Cassiolato Natlia de Oliveira Fontoura Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez Silvnia Carvalho (secretria executiva) Colaboradores
Poltica social e desenvolvimento Previdncia social Trabalho e renda Jos Aparecido Carlos Ribeiro Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez Leonardo Alves Rangel Ernani Cabral Jhonatan Ferreira Matheus Stivali Assistncia social e Maria Paula Gomes dos Santos segurana alimentar Ana Mesquita Juliana Rochet Sade Luciana Jaccoud Patrcia Dario El-Moor Andrea Barreto de Paiva Edvaldo Batista de S Elisabeth Diniz Barros Luciana Mendes Servo Roberto Passos Nogueira Educao Srgio Francisco Piola Ana Luiza Codes Cultura Paulo Meyer M. Nascimento Paulo Roberto Corbucci Frederico Barbosa da Silva Herton Ellery Arajo Jos Valente Chaves Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc) Direitos humanos e cidadania Igualdade de gnero Igualdade racial Desenvolvimento agrrio Ana Maria Chagas Andr Gambier Campos Brunu Marcus Amorim Luiz Eduardo Parreiras Marcelo Galiza Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez Alexandre Arbex Valadares Antonio Teixeira Filho Brancolina Ferreira Fbio Alves Ana Paula Barbosa Meira Josenilton Marques da Silva Judith Karine Cavalcanti Santos Luciana Jaccoud Maria Ins da Silva Barbosa Tatiana Dias Silva Alinne de Lima Bonetti Elizabeth Marins Natlia de Oliveira Fontoura Marco Antonio Natalino Carla Coelho de Andrade Janana Carvalho dos Santos Jhonatan Ferreiraw Juliana Mota de Siqueira Luciana Guedes da Silva Lana Torres Barreto Mariana Vieira Martins de Arajo Patrcia Aguiar Moreira
SUMRIO
APRESENTAO.......................................................................................................7 CAPtulo 1 Poltica Social e Desenvolvimento..............................................................................9 CAPTULO 2 PREVIDNCIA SOCIAL........................................................................................................27 Captulo 3 ASSISTNCIA SOCIAL E SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL.....................................47 Captulo 4 Sade...............................................................................................................................77 CAPTULO 5 EDUCAO.....................................................................................................................115 captulo 6 CULTURA.........................................................................................................................139 Captulo 7 TRABALHO E RENDA. .......................................................................................................163 CAPTULO 8 DESENVOLVIMENTO RURAL.............................................................................................189 Captulo 9 Igualdade Racial.........................................................................................................235 CApTULO 10 Igualdade de gnero..................................................................................................257 CAPTULO 11 DIREITOS HUMANOS E CIDADANIA..................................................................................283 GLOSSRIO DE SIGLAS........................................................................................307
APRESENTAO
Esta edio de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise tem como principal objetivo apresentar um balano das aes do governo federal em 2008, por meio do exame da implementao da poltica e dos programas setoriais, bem como da execuo oramentrio-financeira dos rgos competentes. Como a atuao governamental nesse ano se deu sob um novo Plano Plurianual (PPA), esta anlise particularmente complexa, pois no foram poucas as alteraes no desenho de programas e aes dos diferentes setores da poltica social, bem como nos arranjos institucionais responsveis por implement-los e coorden-los. Cada um dos captulos reflete o considervel esforo das equipes das respectivas reas no sentido de compreender essas alteraes e seus impactos sobre a efetiva atuao das polticas pblicas. Adicionalmente, a seo fatos relevantes recupera, em cada captulo, as inova es legislativas, as mudanas institucionais, as grandes conferncias e fruns e outros eventos de destaque no mbito da dinmica social das respectivas reas, cobrindo o perodo que vai de meados de 2008 ao fim do primeiro semestre de 2009. Mais uma vez, abre este peridico o captulo Poltica social e desenvolvimento, que trata nesta edio sobre o papel das polticas sociais na reao crise econmica internacional, cujos impactos so sentidos no Brasil com mais intensidade a partir de setembro de 2009. Este tambm o momento de nos despedirmos das reas de justia e segurana pblica que j no integra esta edio e de direitos humanos e cidadania que nesta publicao faz sua ltima participao. Estes temas deixam o mbito da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) e passam a fazer parte da recm-estabelecida Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Os temas da justia e da segurana pblica estiveram presentes em quatro edies deste peridico, contribuindo para fortalecer sua presena na agenda de pesquisa do Ipea. No caso de direitos humanos e cidadania, nosso agradecimento duplicado: alm de enriquecer este peridico com sua presena, este tema abrigou em suas pginas os primeiros elementos do que mais tarde viriam a ser os captulos dedicados igualdade de gnero e igualdade racial. Agradecemos aos tcnicos e aos pesquisadores destas reas pela contribuio dada a este peridico nos ltimos anos, com os melhores votos de que o estudo destas questes desenvolva-se esplendidamente em sua nova casa.
Boa leitura!
Conselho Editorial
CAPtulo 1
Poltica Social e Desenvolvimento

1 APRESENTAO 1.1 A crise econmica internacional: a reao brasileira e o papel das polticas sociais
A falncia do banco Lehmann Brothers, em setembro de 2008, anunciou ao mundo o auge de uma crise econmica que estava em gestao desde os ltimos anos do sculo passado. Suas dimenses deixaram e ainda deixam a economia mundial em um nvel de alerta que no se via h muito tempo. Apesar das sucessivas crises ocorridas na dcada de 1990, a referncia imediata nas anlises sobre esta crise mais recente era a depresso dos anos 1930. Diferentemente das crises dos anos 1990, que atingiam, cada vez, um grupo relativamente limitado de pases Mxico, Sudeste Asitico, Rssia, Brasil e Argentina , e quase sempre pases em desenvolvimento, desta vez o ncleo da crise estava nas economias centrais. Sua causa mais imediata foi a insolvncia no mercado de hipotecas nos Estados Unidos, que, graas ao alto grau de desregulamentao do sistema financeiro, atingiu outras instituies bancrias dentro e fora do pas. A reverso das expectativas, os movimentos de desalavancagem e a restrio ao crdito da decorrentes reduziram bruscamente o nvel de atividade da economia mundial. A velocidade do contgio, por diversos canais financeiros e tambm da economia real, e a intensidade dos impactos no conjunto da economia mundial, justificavam o olhar dos analistas para 1929. Nesta edio, o captulo Poltica Social e Desenvolvimento busca compreender e analisar, ainda que de forma no exaustiva, os impactos da crise internacional sobre a economia brasileira, apresentando as principais medidas tomadas pelo governo no seu enfrentamento, e destacando a importncia das polticas sociais como instrumento de reao a esta crise. Para tal tarefa, o texto a seguir percorre seis sees, alm desta apresentao. Primeiramente, na seo 2 o processo que originou a crise econmica ser relembrado a partir das suas origens. Na seo 3, ser apresentado um resumo da reao crise tal como implementada em diversos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A seo 4 analisa o Brasil, observando o desempenho da economia brasileira nos meses que antecedem o desembarque inconteste da crise entre ns. As principais medidas de poltica pblica destinadas a estimular a atividade econmica e enfrentar os efeitos da crise no pas so descritas sumariamente na seo 5. Um olhar especfico sobre a contribuio das polticas sociais no mbito do combate aos efeitos da crise internacional o objetivo da seo 6. Breves consideraes finais encerram este captulo.
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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
2 A crise econmica internacional: gnese e maturao
As origens dessa crise remetem aos anos 1990, em que a combinao de alguns fatores levou a competio entre instituies financeiras a novos patamares. A manuteno de taxas de inflao baixa nas economias centrais permitiu a estes pases remunerar suas dvidas pblicas com taxas de juros menores, em relao ao padro vigente nos anos 1970 e 1980. Com isso, as instituies financeiras tiveram que buscar novos mercados e produtos, que lhes permitissem maiores lucros com correspondentes nveis tambm maiores de risco. Nesse contexto, a presso pelo aprofundamento da desregulamentao e globalizao dos mercados financeiros foi intensa e contnua.1 Paralelamente, o mercado de trabalho nos pases centrais penava sob os avanos da reestruturao sofrida desde os anos 1970 flexibilizao, desregulamentao, precarizao, macjobs, enfraquecimento dos sindicatos e das negociaes coletivas que alteraram consideravelmente as formas de repartio dos ganhos de produtividade entre salrios e lucros,2 ou seja, aps a sucesso de etapas de uma revoluo tecnolgica ao longo das ltimas dcadas, o ritmo de crescimento da parcela do produto interno bruto (PIB) destinada massa salarial no foi veloz. Para sustentar o consumo das famlias nos mercados de massa, dos anos 1990 em diante, foi intensamente utilizado o recurso a nveis crescentes de endividamento e crdito pessoal.3 Em um contexto econmico de baixa inflao e crescimento moderado, que perdurou nos Estados Unidos de modo sustentado por quase 20 anos4 aliado a necessidade de se criar novas fronteiras de lucratividade para o sistema financeiro , se tornou relativamente mais simples subestimar os riscos e as perdas nos processos de anlise de concesso de crdito. Em seguida, todo esse novo estoque de emprstimos e hipotecas securitizado ou de modo muito coloquial, empacotado em novos ttulos financeiros que sero vendidos aos agentes lquidos do sistema fundos de investimento, famlias poupadoras, outros bancos etc. , fechando as duas pontas do circuito. De um lado, famlias subprime em processo de sobre-endividamento; de outro, fundos, famlias e empresas que concedem os recursos necessrios para que os emprstimos sejam realizados por intermdio das instituies financeiras.
1. Os prximos pargrafos se aproveitam fartamente da didtica sntese encontrada em Carvalho (2008). Tambm interessante a anlise de Tavares (2009). 2. Para anlise do processo de reestruturao do mercado de trabalho, ver Dedecca (1999) e Pochmann (2001). Para o caso brasileiro, ver Cardoso Jr. (2001). 3. Para uma exposio sinttica do argumento, ver Chesnais (2007). 4. Crescimento esse em parte estimulado pelo prprio sobre-endividamento de famlias, empresas, bancos e setor pblico.
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A partir de 2006, a expanso desse arranjo mostrou-se insustentvel. As famlias subprime comearam a no ter mais condies de arcar com o pagamento das suas respectivas prestaes, frente a elevao das taxas de juros nas suas hipotecas.5 A crescente inadimplncia demonstrava que as estimativas de risco estavam subestimadas, mas no s: revela-se tambm que a lucratividade e a credibilidade dos ttulos securitizados a partir das hipotecas subprime era de fato muito menor do que o prometido. Quanto mais agentes se davam conta disso, maior era o nmero de vendedores desejosos de se desfazer desses ttulos; e cada vez mais reduzido era o nmero de compradores dispostos a investir nesses papis. Em agosto de 2007, a crise instala-se s claras e o valor de mercado destes ttulos despenca rapidamente. Os capitais investidos no sistema financeiro perdem, portanto, duas vezes: com a inadimplncia das famlias subprime e com a perda de valor real dos seus ativos lastreados nestas hipotecas. Rapidamente, a situao piora com a contaminao da credibilidade de outros produtos e ttulos que, mesmo sem ter nada a ver diretamente com o mercado imobilirio, foram afinal criados pelos mesmos agentes financeiros. Se subestimaram o risco em um caso, como garantir que no erraram tambm em outras situaes?6 Nos meses seguintes, a crise de confiana alastra-se por outras linhas de ttulos e ativos financeiros, que tambm sofrem redues no seu valor de mercado. O balano patrimonial dos agentes econmicos que haviam investido nesses ttulos desgasta-se rapidamente. E, quanto mais generalizadas so as perdas, mais rapidamente a crise se espraia. As instituies vo se enfraquecendo at o limite da falncia, tendo que recorrer a enormes operaes de socorro junto ao fundo pblico. E mesmo as instituies que tinham permanecido saudveis se retraem, reduzindo enormemente a oferta de crdito no sistema. A quebra do banco Lehmann Brothers escancara o transbordamento definitivo da crise originalmente financeira que se torna tambm uma crise na economia real: enquanto alguns agentes econmicos sofrem pesadas perdas patrimoniais devido ao derretimento de seus ativos financeiros, outros, que no estariam envolvidos, recalculam, para baixo, suas expectativas de crescimento e investimento. E mesmo aqueles que, mesmo contra a corrente, estejam saudveis e persistirem nos seus planos de investimento, no encontraro disponibilidade de crdito que os viabilize.
5. Algumas caractersticas peculiares dos financiamentos imobilirios norte-americanos contriburam nesse processo. As taxas de juros so flutuantes e, s vezes, menores no incio do financiamento; e, nos primeiros dois ou trs anos do financiamento no se cobram amortizaes do principal, com o devedor pagando apenas os juros. Com prestaes iniciais menores, possvel atrair mais tomadores (IPEA, 2008b). 6. E estas modalidades de ativos financeiros crescera velozmente at ento. Utilizando um dado muito mais abrangente, apenas como referncia, o Bank for International Settlements (BIS) estima que o valor envolvido no mercado global de derivativos aumentou de US$ 4,45 trilhes para US$ 20,3 trilhes, entre junho de 2002 e junho de 2008 (IPEA, 2008b).
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A atividade econmica, que vinha desacelerando ao longo de todo o processo de difuso da crise, finalmente freia de modo brusco7 e a estagnao das economias centrais passa a disseminar os efeitos da crise tambm por meio do comrcio internacional, que se desaquece rapidamente, gerando considervel reduo nos preos de commodities alm dos canais de transmisso financeiros, com o estancamento do crdito internacional.
3 A reao crise ao redor do mundo
A reao internacional ao novo estgio da crise, iniciado em setembro de 2008, comeou de imediato pelo afrouxamento da poltica monetria, com drsticas quedas nas taxas bsicas de juros: nos Estados Unidos, Unio Europeia e Reino Unido, seus respectivos bancos centrais reduziram em quatro quintos suas taxas de juros, no perodo entre setembro de 2008 e maio de 2009.8 A reduo dos juros bsicos no perodo tambm foi a tnica entre Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC), mas com algumas particularidades importantes. As redues, embora importantes, foram mais modestas do que nos pases centrais na casa de um quarto ou um tero. A Rssia, que entre os BRICs aplicava a menor taxa de juros antes de setembro de 2008, tomou o rumo inverso, elevando a mesma at um patamar duas vezes maior. E o Brasil, que em setembro de 2008 vinha de um processo de elevao da taxa de juros, s iniciou sua trajetria de queda em janeiro de 2009 com trs meses de atraso em relao aos principais pases desenvolvidos e em desenvolvimento terminando a descida apenas em julho, enquanto os demais pases j haviam estabilizado os juros em patamares menores entre janeiro e maio. A disponibilidade de crdito, entretanto, no se recuperaria apenas com a queda nos juros, levando os pases a adotarem tambm outras estratgias de poltica monetria para injetar liquidez na economia, como a recompra de ttulos pblicos no mercado, reduo dos encaixes compulsrios e at injeo direta de capital nas instituies financeiras. Medidas de poltica fiscal tambm foram implementadas, combinando elevao de gastos em infraestrutura, aumento das transferncias sociais e reduo de impostos a empresas e pessoas fsicas. De modo geral, pases desenvolvidos apostaram mais em reduo de impostos, enquanto pases em desenvolvimento concentraram fortemente seus pacotes fiscais nos investimentos em infraestrutura.
7. Aps decidir por no socorrer o Lehmann Brothers, o governo norte-americano se viu forado a mudar de postura, injetando somas considerveis na seguradora AIG, no Citigroup, no Bank of America e inclusive nas maiores empresas automobilsticas norte-americanas. 8. Os prximos pargrafos se beneficiaram muito da anlise realizada por Acioly, Chernavsky e Leo (2010).
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A implementao desse amplo portflio de medidas monetrias e fiscais teve consequncias considerveis sobre as contas pblicas dos diversos pases. Segundo dados da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD), a dvida lquida do setor pblico cresceu entre 2007 e 2009, acrescentando entre 15 e 18 pontos percentuais (p.p.) do PIB em pases como Estados Unidos, Japo, Frana e Reino Unido com boa parte desse crescimento se concentrando no ps-2008. Excees importantes foram, por exemplo, o Brasil e a Coreia, em que o crescimento da dvida lquida entre 2008 e 2009 apenas compensou as redues ocorridas entre 2007 e 2008 de modo que o efeito final entre 2007 e 2009 foi bem reduzido (SANTOS, 2010).
4 o Brasil e a Crise: Antecedentes e desembarque
No perodo de recrudescimento da crise, entre julho de 2007 desidratao dos papis subprime e setembro de 2008 quebra do Lehmann Brothers a moeda brasileira manteve uma trajetria de apreciao. De fato houve um movimento generalizado de desvalorizao do dlar norte-americano em relao a diversas moedas. Mas, mesmo quando em comparao com essas moedas, a apreciao do real duas ou trs vezes mais intensa (PRATES; FARHI, 2009). A tal ponto que o real foi capaz, inclusive, de se valorizar significativamente em relao ao euro. A desvalorizao do dlar, neste perodo em que a economia internacional ainda se mantinha aquecida, levou a um crescimento nos preos das commodities que teve efeitos benficos sobre a balana comercial dos pases produtores, entre eles o Brasil. Porm, a elevao dos preos internacionais trazia tambm o risco de presses inflacionrias internas, principalmente no que se referisse a petrleo e alimentos. Conforme apontam Prates e Farhi (2009), no perodo a partir de 2004, o crescimento da entrada lquida de divisas permitiu ao Banco Central do Brasil (Bacen) adquirir excedentes cada vez maiores e com isso ampliar enormemente o estoque de reservas cambiais em linha, alis, com a estratgia seguida por boa parte dos pases em desenvolvimento aps as crises dos anos 1990. Adicionalmente, a apreciao cambial contribuiu para reduzir a transmisso da inflao internacional aos preos, mas ensejou um forte crescimento das importaes a ponto de exaurir o supervit comercial brasileiro. Com isso alterou-se a composio da entrada lquida de divisas no pas. Enquanto nos primeiros anos o excedente de divisas era predominantemente gerado pela fora das commodities na balana de transaes correntes, a partir do segundo semestre de 2007 esta j se torna deficitria (PRATES; FARHI, 2009). Paralelamente, o excedente gerado na conta de capitais crescera consideravelmente a partir de 2006, seguindo volumoso at 2008, ou seja, atravessando o perodo de recrudescimento da crise. Conforme aponta Tavares (2009):
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Um ano depois de instalada a crise financeira das hipotecas sub-prime no EUA, o continente latino-americano continuava crescendo 4% em mdia e o Brasil 5,8%, enquanto se assistia a problemas crescentes de liquidez e queda de crescimento nos pases do G7. A maior dvida dos principais bancos centrais e do FMI era a respeito das crescentes tenses inflacionrias com a forte elevao nos preos do petrleo e principalmente nos alimentos. A resposta dos principais bancos centrais Brasil Mxico Chile Colmbia e Peru foi endurecer a poltica monetria, subindo a taxa de juros sob fortes aplausos dos mercados.
No momento prvio crise, o Brasil encontrava-se no perodo culminante de um ciclo de crescimento que se iniciou ainda em 2004 taxas de crescimento do PIB em acelerao, acompanhadas pelo crescimento do nvel de emprego e da massa salarial. Destarte o desempenho do setor exportador, este crescimento esteve alicerado fortemente em medidas que permitiram a expanso do mercado interno,9 tais como a valorizao do salrio mnimo, a expanso do crdito ao consumidor e produo e, a partir de 2005, diminuio sustentada da taxa de juros que, todavia, permaneceu uma das mais elevadas do mundo. O nvel de utilizao da capacidade instalada da indstria (Nuci), calculado pela Fundao Getulio Vargas (FGV), oscilava entre 82% e 87% ficando acima de 84% a maior parte do tempo (ALMEIDA, 2009). Assim, ao contrrio dos pases centrais, o ano de 2008 no Brasil foi marcado pela rpida sucesso entre dois cenrios econmicos radicalmente distintos. Do primeiro ao terceiro trimestre, observou-se a acelerao do ritmo de crescimento econmico, com taxas anualizadas de crescimento do PIB superiores a 6%. Simultaneamente, a ainda elevada taxa de juros real brasileira, aliada obteno da classificao grau de investimento junto a importantes agncias de rating, contribuiu para um flego adicional atrao de capitais, postergando a interrupo da trajetria de apreciao do real e possibilitando a acumulao adicional de reservas cambiais (PRATES; FARHI, 2009). Embora a crise do subprime tenha se iniciado muito antes da falncia do Lehmann Brothers, foi esse o marco do desembarque da crise na economia brasileira que at ento tinha sido pouco afetada. Quando, em setembro de 2008, a crise entra em nova fase, seu impacto na economia brasileira intenso. O forte desaquecimento nas economias centrais rapidamente disseminado por toda a economia mundial, devido ao impacto no comrcio internacional, com redues importantes nos preos das commodities; e ao desaparecimento da disponibilidade de crdito no sistema financeiro internacional.
9. A demanda interna cresceu a taxas superiores ao do crescimento do PIB como um todo por 14 trimestres seguidos, at setembro de 2008. E, apesar de desacelerar, o consumo das famlias permanece crescendo inclusive nos trimestres mais crticos, na virada de 2008 para 2009. (IPEA, 2008a, 2008b, 2009a, 2010a, 2010b).
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A nova conjuntura traria uma desvalorizao do real acima de 40% nos ltimos meses de 2008; queda das exportaes brasileiras e restrio de crdito por parte dos bancos nacionais, apesar do seu reduzido grau de contaminao por ativos txicos no exterior (BARBOSA; SOUZA, 2010). Alm disso, a crise pegou o setor industrial em processo de expanso para fazer frente ao crescimento da demanda em curso, com nveis de estoques elevados e projetos de investimentos j contratados o que tornou a freada ainda mais brusca. A reverso de expectativas gerada pela combinao destes vetores adiou ou interrompeu as decises de consumo e investimento dos agentes econmicos. Os ndices de Confiana do Consumidor (ICCs) medidos pela Federao do Comrcio de Bens, Servios e Turismo (Fecomercio) e FGV despencaram entre setembro e dezembro de 2008. O ndice Bovespa (Ibovespa) chegou a 35 mil pontos em novembro aps ter alcanado 73 mil pontos no primeiro semestre; a taxa de cmbio chegou a R$ 2,50 em dezembro, aps ter estado abaixo de R$ 1,60 em julho; o ndice de Confiana da Indstria (ICI) caiu a nveis piores do que cara na crise cambial de 2002 a 2003 (IPEA, 2010a; ALMEIDA, 2009). O resultado foi que o pas enfrentou dois trimestres de queda no PIB na virada de 2008 para 2009, acumulando um decrscimo de 4,4% entre setembro e maro (IPEA, 2009a; ALMEIDA, 2009).
5 Brasil: a reao crise
Em seminrio10 realizado em maro de 2009, a professora Maria da Conceio Tavares ressaltou a importncia de instituies pblicas e estatais na retomada do investimento e do crdito. Os outros pases no tem uma Petrobras. (...) O Brasil est muito bem em relao aos outros que no tem um BNDES, um Banco do Brasil, uma Caixa Econmica Federal. Isso importante. Para resistir, ao lado do crdito pblico e do investimento pblico. (PONT, 2009). Na mesma linha, apontou a engrenagem fundamental a ser acionada pelo Estado brasileiro na reao aos efeitos da crise no pas: as polticas sociais, a nova poltica habitacional, os investimentos em infraestrutura do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e os encadeamentos gerados a partir da atuao e da expanso da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras).
10. O Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento foi promovido pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), nos dias 5 e 6 de maro de 2009. Aps a abertura dos trabalhos pelo presidente Lula, contou com apresentaes de membros do governo os ministros Guido Mantega, Dilma Roussef, Paulo Bernardo e Jos Mcio Monteiro, e os presidentes do Bacen, do BNDES e do Ipea, Henrique Meirelles, Luciano Coutinho e Marcio Pochmann, respectivamente; especialistas e representantes de diversas instituies nacionais e internacionais , Maria da Conceio Tavares, Ignacy Sachs, James Galbraith, Jan Kregel, Octvio de Barros, Robert Guttmann, Otaviano Canuto, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Paulo Nogueira Baptista Jr., do Fundo Monetrio internacional (FMI), Rogrio Studart, do Banco Mundial (BIRD), entre outros.
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Especificamente sobre as polticas sociais, a professora Conceio Tavares foi enftica ao ressaltar a importncia estratgica da montagem do ncleo duro de um Estado de Seguridade Social, em um momento de superao de crise econmica, destacando que polticas pblicas de proteo social estruturadas e financiadas como polticas de Estado so decisivas. Diziam que a Constituio de 1988 iria tornar o Brasil ingovernvel (pelo acrscimo de direitos). Foi justamente o contrrio. O Estado de bem-estar social tem que ser preservado. (OBSERVATRIO DA EQUIDADE, 2009a). Consequentemente, o enfrentamento crise no Brasil no pode ser circunscrito apenas s medidas temporrias tomadas no auge da crise em grande medida, a recuperao esteve ligada a instituies e polticas pblicas j existentes, mas que contriburam para liberar renda disponvel das famlias, manter e incrementar investimentos pblicos e estimular a produo. Segundo Barbosa e Souza (2010) as polticas anticclicas do governo federal compreenderam programas perenes portanto anteriores crise , medidas temporrias que sero revertidas com a recuperao e medidas estruturais que, mesmo iniciadas durante a crise, sero mantidas e ampliadas posteriormente. No primeiro grupo, destacam-se a valorizao do salrio mnimo, a ampliao da rede de proteo social, a expanso do investimento pblico e o estmulo ao investimento privado. Os dois primeiros processos sero discutidos em mais detalhe adiante; cabe apenas destacar que a participao das polticas sociais que envolvem transferncia direta de renda s famlias cresceu de 6,9% do PIB em 2002 para 8,6% em 2008 (BARBOSA; SOUZA, 2010)11 e o salrio mnimo real cresceu 39% no mesmo perodo.12 O investimento pblico da Unio excluindo estatais13 quase dobrou nos ltimos anos, embora ainda esteja em patamares considerados modestos: elevou-se de 0,4% do PIB no perodo 2003-2005, para 0,7% do PIB no perodo 2006-2008, e estimava-se que alcanasse 1% do PIB em 2009. Porm, pode ter sido importante para induzir investimentos no setor privado a Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) cresceu de 16% para 19% do PIB entre 2005 e 2008 com as desoneraes, conforme ressaltado por Barbosa e Souza (2010, p. 16):
Alm do aumento do investimento propriamente dito, o PAC tambm incluiu uma srie de desoneraes tributrias para incentivar o investimento privado e o desenvolvimento do mercado de consumo de massa no Brasil. As desoneraes do PAC foram ampliadas em 2008, por ocasio do lanamento da Poltica de Desenvolvimento
11. Os autores incluem nessa conta os benefcios previdencirios do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), os Benefcios de Prestao Continuada (BPCs), da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e do Programa Bolsa Famlia (PBF). 12. Ipeadata, comparao entre mdias anuais. 13. Cabe lembrar que somente a Petrobras investiu o equivalente a 1% do PIB em 2008, Barbosa e Souza (2010, p. 23) estimam que tenha alcanado 1,6% do PIB em 2009.
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Produtivo (PDP). Considerando o conjunto do PAC e da PDP, as desoneraes para o setor produtivo foram efetivadas mediante aproveitamento mais rpido de crditos tributrios por investimentos, depreciao acelerada de investimentos, e reduo do Imposto sobre Produtos Industriais (IPI). O conjunto PAC-PDP incluiu incentivos tributrios setoriais, especialmente para setores de construo pesada associada infraestrutura, bem como para setores de maior intensidade tecnolgica, como a produo de computadores, semicondutores e equipamentos para TV digital. Houve, igualmente, uma correo da tabela de imposto de renda sobre pessoas fsicas, o que na prtica funcionou como uma desonerao para a classe mdia.
No caso dos programas perenes, a poltica anticclica do governo federal foi simplesmente manter os compromissos j firmados, confiando na flexibilizao das metas fiscais para financi-las. Isso seria importante tanto para no adicionar mais um vetor contracionista em uma economia que j se encaminhava para uma recesso, quanto para evitar a desorganizao pela perda de continuidade dessas polticas. No seria suficiente, contudo, para reverter a retrao do nvel de atividade no setor privado. As medidas temporrias procuraram enfrentar justamente os efeitos da crise nas empresas (oferta), na renda disponvel das famlias e no gasto pblico (demanda). No primeiro caso, o governo comeou garantindo a liquidez tanto em moeda nacional reduo dos depsitos compulsrios quanto em moeda estrangeira venda de reservas de dlares. Adicionalmente, abriu linhas de crdito especiais de curto prazo via Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e linhas de capital de giro via Banco do Brasil (BB) e Caixa Econmica Federal (CEF). A segunda medida foi importante porque, mesmo com mais recursos disponveis, os bancos privados se mostrariam relutantes em ampliar o crdito em um contexto de averso ao risco crescente. Os bancos pblicos, ao contrrio, foram orientados
() a adotar uma estratgia mais agressiva durante crise aumentar a concesso de crdito e reduzir seus spreads de taxa de juro para ganhar maior participao no mercado. Considerando a fase mais crtica da crise, entre setembro de 2008 e julho de 2009, os bancos pblicos aumentaram sua oferta de crdito em 33%, enquanto as instituies privadas nacionais cresceram 4% e as instituies estrangeiras 1,5% (BARBOSA; SOUZA, 2010, p. 26).
Com esse movimento, evitou-se o decrscimo no crdito na economia brasileira: em dezembro de 2007, as operaes de crdito somavam 34,2% do PIB; em setembro de 2008, 38,7%; e em fevereiro de 2009, 41,9%. A composio do crdito alterou-se rapidamente, em vrios sentidos. A participao dos crditos direcionados habitacional, agrcola no conjunto das operaes cresceu de 28,2% de participao em setembro de 2008 para 29,5% em fevereiro de 2009.
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A participao dos bancos pblicos no conjunto das operaes cresceu de 34,2% em setembro de 2008 para 37,1% em fevereiro de 2009, com as instituies estrangeiras e as privadas nacionais perdendo espao equivalente. 14 Algumas medidas estimularam simultaneamente a produo e o consumo. O governo federal diminuiu temporariamente a cobrana do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) no setor automotivo e nos bens de consumo durveis. Na prtica, este mecanismo promoveu uma antecipao do consumo, ao permitir que as empresas oferecessem bens a preos menores, mobilizando os estoques acumulados anteriormente crise, servindo como estmulo produo ao induzir novas encomendas e reativar mais rapidamente a atividade industrial. Por fim, em 2009 o Bacen iniciou uma trajetria de diminuio da taxa de juros do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC), cujo valor nominal passou de 13,75% ao ano em setembro de 2008 para 8,75% ao ano no fim do primeiro semestre. Dessa forma, reduziu-se o patamar bsico das taxas de juros, favorecendo o barateamento de todas as operaes de crdito. Do lado da demanda, o governo federal agiu em duas frentes. De um lado, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) obteve autorizao do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) para pagar parcelas extras do seguro-desemprego aos trabalhadores demitidos em setores mais afetados.15 No campo das finanas pblicas, o governo federal garantiu um piso s transferncias constitucionais para estados e municpios, as quais de outra forma diminuiriam pela queda da arrecadao dos tributos que compem os fundos de participao. Dessa forma, relaxou-se a restrio oramentria que incidiria sobre os governos subnacionais, permitindo-lhes manter seu nvel de gasto. O financiamento dessas medidas exigiu uma reorganizao da poltica fiscal. A meta do resultado primrio para o ano de 2009 foi reduzida de 3,3% para 2,5% do PIB; se forem descontados os investimentos pblicos, o supervit almejado caiu de 2,8 para 1,6% do PIB. Essa reduo tambm pode ser vista como uma medida temporria, j que a previso que as metas de resultado primrio se aproximassem das vigentes antes da crise. Com base no impacto projetado de crescimento da dvida lquida do setor pblico cerca de 4,6% do PIB na comparao 2009-2008; Santos (2010) destaca que:
() o custo fiscal das polticas macroeconmicas adotadas contra a crise no Brasil foi relativamente baixo apesar de significativo em termos absolutos tanto em comparao aos verificados nos pases desenvolvidos (principalmente) quanto nas principais economias emergentes.
14. Dados calculados a partir da tabela 5.1 em Ipea (2009a). 15. Para mais detalhes, ver o captulo 7 desta edio.
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Ademais, grande parte do aumento da dvida lquida foi consequncia da apreciao do real no perodo, e no da piora do resultado primrio.16 Durante a crise foram tomadas ainda medidas estruturais, que eram incipientes demais para ter efeitos no momento da ecloso da crise, mas que podem influenciar o desenvolvimento aps a recuperao. Em primeiro lugar, ocorreram mudanas no Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF) que podem contribuir no sentido de torn-lo mais progressivo, no mdio e longo prazos. Foram abertas novas alquotas (7,5% e 22,5%), elevando para cinco as faixas de incidncia (nula, 7,5%, 15%, 22,5% e 27,5%). Dado que as faixas foram calculadas de forma a no aumentar a tributao de nenhum segmento, o resultado a curto prazo foi uma desonerao da renda, da ordem de 0,2% do PIB (BARBOSA; SOUZA, 2010, p. 28). Infelizmente, esta mudana isoladamente no suficiente para tornar a tributao como um todo mais progressiva pelo contrrio, reduz ainda mais o volume arrecadado por um tributo progressivo o IRPF no conjunto de um sistema tributrio em que os impostos mais importantes so regressivos , o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e outros tributos indiretos.17 Mas, ao apontar para uma melhoria no IRPF, certamente levanta a discusso sobre a regressividade da carga tributria, derrubando tabus e abrindo espao para novas mudanas neste e em outros tributos que busquem uma melhor distribuio de renda.18 Em segundo lugar, foi relevante a deciso do governo federal de lanar um novo programa habitacional com o nome Minha Casa, Minha Vida. Apesar de ser muito recente para ter efeito imediato, o programa apontou uma inflexo nos investimentos pblicos, sinalizando uma prioridade para a infraestrutura social, e no apenas para a infraestrutura logstica ou de energia. Alm disso, a lei autorizou recursos para serem investidos no setor habitacional e em mecanismos mais flexveis de financiamento e aquisio de moradias o que favorecer o acesso
16. Por paradoxal que parea, a forte desvalorizao cambial ocorrida nos meses seguintes crise contribuiu para reduzir a dvida lquida do setor pblico: isto porque os ativos em moeda estrangeira (reservas) superavam em muito o valor dos passivos (o endividamento externo e os ttulos internos indexados ao cmbio). Assim, o efeito da desvalorizao terminou por aumentar mais os ativos do que os passivos, reduzindo a dvida lquida. Quando se inicia a superao da crise, com a economia gradativamente voltando normalidade, h tambm uma recuperao no valor do real ainda que longe de retornar aos nveis de antes da crise. A apreciao do real desfez o efeito anterior, impactando negativamente o valor dos ativos em moeda estrangeira detidos pelo governo e elevando a dvida lquida do setor pblico. Anlise mais cuidadosa do fenmeno encontra-se em Santos (2010). 17. Para uma anlise do poder distributivo do IRPF relativamente ao conjunto do sistema tributrio nacional, ver Soares et al. (2009). 18. Para mais contato com a discusso sobre tributao e equidade no Brasil, ver Ipea (2009b), Observatrio da Equidade (2009b) e Castro, Santos e Ribeiro (2010).
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habitao dos estratos de baixa renda.19 Embora bastante diferentes em contedo, ambas as medidas apontam perspectivas no apenas de expanso do mercado interno, mas tambm de maior grau de redistribuio de renda e ativos.
6 As polticas sociais na reao crise: principais medidas
No incio de 2009, trs medidas importantes foram tomadas no sentido de conter os efeitos da crise por meio da expanso de benefcios sociais: i) elevou-se o valor real do salrio mnimo; ii) foram concedidas parcelas extras do seguro-desemprego; e iii) efetuaram-se mudanas com vista a permitir o ingresso de todas as famlias, que fizessem jus, ao PBF e reajustou-se o valor dos benefcios. A primeira medida limitava-se a garantir o cumprimento da regra vigente, j adotada nos anos de 2007 e 2008: conceder um aumento equivalente ao crescimento real do PIB de dois anos antes, acrescido da inflao do ano anterior. A Medida Provisria (MP) no 474 estipulou um aumento nominal de 12% a partir de fevereiro de 2009,20 o que repercutiu no primeiro trimestre de 2009 em um aumento do salrio mnimo real de 6,7% em relao ao trimestre anterior, e de 7,8% em relao ao primeiro trimestre de 2008.21 Essa medida teve impacto tanto entre os trabalhadores ocupados quanto entre os desempregados e inativos. Estima-se que o aumento tenha beneficiado diretamente cerca de um em cada nove ocupados, levando-se em conta apenas os empregados com carteira assinada e os servidores pblicos cuja renda estava nesta faixa. Porm, h que se considerar que o valor do salrio mnimo tambm serve de referncia para trabalhadores informais de baixa renda nesse caso, sua elevao poderia alcanar at um quarto dos ocupados. Esse aumento, por si s, provavelmente teve alcance limitado em termos de sustentar a demanda agregada. Porm, certamente contribuiu para diminuir o impacto da crise nos segmentos de mais baixa renda e amparar o crescimento da massa salarial no primeiro semestre de 2009. Por outro lado, o aumento do salrio mnimo tambm afeta de modo instantneo o valor de parte substantiva dos benefcios sociais o valor recebido por quase dois teros dos aposentados e pensionistas do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS),22 por grande parte dos beneficirios do seguro-desemprego, e pela totalidade dos titulares do BPC-Loas. Estimativas calculadas pela Diretoria de
19. O programa Minha Casa Minha Vida MP no 459, convertida na Lei no 11.977, de julho de 2009 estabeleceu a possibilidade da Unio transferir, nos prximos anos, recursos considerveis ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e ao Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) respectivamente R$ 14 bilhes e R$ 500 milhes, conforme o Art. 18 da referida lei; e tambm conceder subvenes econmicas aos beneficirios dos projetos de interesse social em reas urbanas e rurais em um valor global de R$ 3 bilhes, conforme Arts. 19 e 20. 20. Cabe lembrar que em 2008 o aumento foi concedido em maro. 21. Variaes calculadas a partir da srie de salrio mnimo real do Ipeadata. 22. Em fevereiro de 2009, 62% dos beneficirios do INSS receberam o equivalente a exatamente um salrio mnimo (BRASIL, 2009).
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Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea a pedido do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (OBSERVATRIO DA EQUIDADE, 2009a) apontaram que cerca de 18,3 milhes de famlias receberam aumento dos seus benefcios devido ao salrio mnimo: 7,1 milhes na previdncia urbana, 7,8 milhes na previdncia rural e 3,4 milhes no BPC-Loas em um acrscimo total de quase R$ 900 milhes mensais. Dados do Ministrio da Previdncia Social (BRASIL, 2010) mostram um aumento total de quase R$ 1,5 bilho nos pagamentos mensais de benefcios previdencirios e assistenciais, entre janeiro e fevereiro de 2009. Alm de superior ao acrscimo de R$ 1 bilho ocorrido entre fevereiro e maro de 2008, em 2009, o aumento veio um ms antes, alinhado com a antecipao do aumento do salrio mnimo previsto no Pacto pela Valorizao do Salrio Mnimo. Portanto, no que se refere aos impactos do salrio mnimo no mercado de trabalho e nas polticas previdencirias e assistenciais, bem como no seu papel como instrumento de combate aos efeitos da crise, o mrito a ser destacado no o de ter se inventado novas solues ou instrumentos, mas o de ter se mantido os compromissos assumidos apesar da conjuntura econmica desfavorvel. At 22 milhes de trabalhadores ativos, com ou sem carteira, e mais 18 milhes de beneficirios da Previdncia e Assistncia Social receberam uma importante injeo de recursos que foi direcionada integralmente ao consumo, contribuindo para a reativao da demanda em diversos setores, com destaque para os de bens de consumo no durvel. Adicionalmente, essa reativao possibilita tambm a recuperao dos nveis de confiana na economia, o que, aliada a outras iniciativas como o reforo pblico ao crdito e as desoneraes tributrias, reativa na sequncia a demanda por bens de consumo durvel, como automveis e eletrodomsticos (IPEA, 2010a). No que se refere ao seguro-desemprego, em fevereiro de 2009 foi autorizado o pagamento de duas parcelas extras aos demitidos de determinados setores da economia.23 Essa medida foi importante para a sustentao da renda de trabalhadores com escassas chances de reemprego imediato, e que no seriam beneficiados pela extenso dos benefcios assistenciais. Porm, a medida s passou a ter algum efeito prtico a partir do segundo trimestre em junho de 2009 foram emitidas 105 mil parcelas adicionais quando provavelmente j teriam se esgotado as parcelas regulares dos benefcios concedidos desde o incio da crise. To ou mais relevante, portanto, do que as parcelas extras foi o prprio funcionamento do seguro-desemprego como estabilizador automtico, o que pode ser verificado pelo aumento das emisses de parcelas normais;24 7% no quarto trimestre de 2008,
23. Ver captulo 7 desta edio. 24. Dados extrados do Sistema de Acompanhamento Estatstico-Gerencial do Seguro-Desemprego (SAEG); comparao com o mesmo trimestre do ano anterior.
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18% no primeiro trimestre de 2009 e 27% no segundo trimestre de 2009. O fato de que a crise interrompeu um perodo de crescimento econmico com gerao de empregos formais importante nesta questo: aps um processo de aumento na formalizao dos postos de trabalho, um percentual maior de trabalhadores encontrava-se protegido, detentor do direito ao seguro-desemprego. O Programa Bolsa Famlia tambm foi ampliado, aproveitando a oportunidade de se apresentar como mais um instrumento de combate crise.25 Em abril de 2009, o Decreto no 6.824/2009 atualizou os limites de renda mensal domiciliar per capita para elegibilidade ao recebimento do benefcio: o limite a definir a condio de extrema pobreza passou de R$ 60,00 para R$ 69,00; e o limite a definir a condio de pobreza passou de R$ 120,00 para R$ 137,00. Estes limites reajustados permitiriam a incluso de novas famlias como beneficirias, aquelas cuja renda domiciliar per capita superava os limites antigos, mas no os novos. Adicionalmente, foram refeitas as estimativas sobre o pblico-alvo do PBF e sua distribuio territorial. O efeito conjunto dessas alteraes permitiu ao MDS anunciar a ampliao do pblico beneficirio a ser alcanado pelo PBF em 2009: a meta passava dos 11,1 milhes para 12,9 milhes de famlias.26 Mais adiante, em julho de 2009,27 os valores dos benefcios do PBF foram reajustados em 10% o que significou um ganho real, pois superou o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) acumulado desde o reajuste anterior em junho de 2008 Decreto no 6.917/2009. Deve ser ressaltado que o papel das polticas sociais na reao crise esteve ligado de vrias formas existncia prvia de marcos institucionais que foram construdos ao longo de muitos anos. Com a importante exceo das novidades na poltica habitacional, nenhuma outra medida implicou criao de programas novos, o que seria moroso em termos tanto da aprovao poltica quanto da implementao administrativa. J existia uma variedade de programas que cobriam em maior ou menor grau diferentes grupos da populao que podiam ser atingidos pela crise trabalhadores assalariados, desempregados e famlias pobres. A rapidez com que benefcios monetrios puderam ser ampliados e pagos est claramente ligada construo de registros administrativos confiveis e informatizados, tais como o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) e os sistemas do INSS e do MTE, que permitiram a identificao dos indivduos, assim como a existncia de um sistema bancrio com capilaridade suficiente para garantir o pagamento de forma segura at em reas remotas.
25. Seu potencial nesse sentido foi lembrado tambm em relatrio publicado pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT) no incio de 2009 (BOLSA, 2009). 26. Mais detalhes no captulo 3 desta edio. 27. Os critrios de elegibilidade foram novamente ajustados nesta ocasio: o limite a definir a condio de extrema pobreza passou de R$ 69,00 para R$ 70,00; e o limite a definir a condio de pobreza passou de R$ 137,00 para R$ 140,00.
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At aqui, grande nfase foi dada aos benefcios monetrios, na medida em que complementam ou at substituem os rendimentos do trabalho que diminuem com a retrao da atividade econmica. Deve ser ressaltado, todavia, que a proviso pblica e gratuita de bens e servios sociais tambm cumpre um papel, em pelo menos dois sentidos. Primeiramente, na medida em que tais servios se consolidam e se expandem, a sua manuteno exige o pagamento de salrios e a aquisio de insumos que no dependem diretamente dos ciclos econmicos, apenas da disponibilidade de financiamento pblico. Apenas como exemplo, mais de 1,5 milho de professores trabalham na rede pblica de educao bsica; outros 120 mil so professores em instituies pblicas de ensino superior,28 ou seja, alguns milhes de trabalhadores professores, mdicos, enfermeiros, assistentes sociais, tcnicos de apoio, auxiliares de servios gerais etc. ocupam postos na rede pblica de prestao de servios sociais. Estando assim menos vulnerveis aos efeitos das crises conjunturais no mercado de trabalho. Se o Estado capaz de gerir suas finanas de forma anticclica, as estruturas prestadoras de servios pblicos servios sociais a inclusos se tornam uma fonte a menos de transmisso de instabilidades para renda, emprego e demanda agregada. Em segundo lugar, mas no menos importante, destaque-se que a oferta pblica e gratuita de servios em reas como educao e sade libera parcela significativa da renda das famlias que, de outra forma, teria que ser destinada a estes servios. Se isso importante em pocas normais, se torna ainda mais em conjunturas de crise quando, frente aos maiores riscos no mercado de trabalho as famlias enfrentam dificuldades e tm de refazer suas decises de consumo, realocando a renda que escasseia. Estudos demonstraram, por exemplo, que famlias pertencentes aos 30% de renda mais baixa no gastam muito com planos de sade um sinal de que se dirigem ao Sistema nico de Sade (SUS) quando precisam (SILVEIRA; OSRIO; PIOLA, 2007). Porm, os gastos com medicamentos dessas mesmas famlias so proporcionalmente maiores do que em famlias de maior renda sinal de que a distribuio gratuita de medicamentos no SUS no suficiente. Nesse sentido, quanto maior o acesso da populao a servios sociais pblicos e gratuitos, maior a contribuio da poltica social como instrumento distributivo e estabilizador em um contexto de crise econmica. Sua existncia implica um menor comprometimento da renda e evita que as famlias enfrentem escolhas trgicas entre questes prementes, em momentos de dificuldade a existncia de escolas pblicas faz que a deciso de manter as crianas na escola, por exemplo, no concorra com a renda familiar destinada alimentao, ao vesturio ou a qualquer outra necessidade.
28. Dados do Censo Escolar 2009 e do Censo do Ensino Superior 2008 do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP).
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7 Consideraes Finais
At o momento, a combinao entre as medidas fiscais e monetrias anticclicas e as iniciativas no campo da proteo social parece no apenas ter garantido a sustentao da demanda interna como tambm evitado efeitos distributivos negativos. O consumo das famlias j voltou a se expandir no primeiro trimestre de 2009, na comparao tanto com o trimestre anterior quanto com o primeiro trimestre de 2008 (IPEA, 2009a). Nas regies metropolitanas, os dados de renda indicaram ligeira reduo da pobreza e da desigualdade at junho de 2009 o que sugere que a crise no reverteu o processo de melhorias na distribuio de renda verificadas ao longo desta dcada (IPEA, 2009c). De 2004 a 2008, o Brasil experimentou anos de crescimento contnuo, no qual o cenrio externo favorvel era um dos fatores. Esse ciclo de crescimento, aliado aos efeitos da consolidao de um conjunto de polticas sociais que hoje, nas trs esferas de governo, envolve recursos que superam os 22% do PIB, permitiu avanos relevantes em termos da situao social com destaque para reduo dos nveis de pobreza e da desigualdade de renda. A crise internacional inicialmente ameaou reverter tal quadro, pela contrao das oportunidades no mercado de trabalho e pela reduo do espao fiscal para polticas sociais. No obstante, seja porque os canais de transmisso da crise eram mais fracos do que em outros pases, seja porque o mercado interno reagiu bem s medidas anticclicas de estmulo, o fato que ao fim do primeiro semestre de 2009 j havia sinais claros de recuperao. possvel afirmar que, em parte, isso se deve ao fato de que algumas polticas de proteo social so hoje mais abrangentes e consolidadas do que em episdios anteriores de crise. Nesse sentido, a reao crise pode favorecer o reconhecimento da importncia da poltica social no apenas como garantidoras de direitos, mas tambm como fonte de estabilidade econmica e redistribuio de renda.
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CAPTULO 2
PREVIDNCIA SOCIAL
1 APRESENTAO
Este captulo apresenta informaes e anlises sobre uma seleo de eventos e processos relevantes que marcaram a poltica previdenciria brasileira entre a segunda metade de 2008 e a primeira de 2009. Como tem sido de praxe nesta publicao, este captulo contm trs sees, alm desta apresentao. Na seo 2, so destacados os principais fatos do perodo, referentes aos diferentes segmentos da previdncia brasileira: o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), os regimes prprios de previdncia social (RPPS) e a previdncia complementar (PC). A seo 3, destina-se apreciao do desempenho destes trs segmentos previdencirios, no perodo selecionado. E a seo 4, reservada s consideraes finais, contm um resumo dos principais pontos levantados nesta, acrescido de alguns comentrios analticos.
2 FATOS RELEVANTES 2.1 A retomada do debate em torno do fator previdencirio
No ano de 2009, ganhou renovado flego a discusso poltica em torno da extino do fator previdencirio, a frmula utilizada, desde 1999, para o clculo do valor inicial das aposentadorias dos trabalhadores vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social. Criado em 1999, no bojo da reforma previdenciria do governo Fernando Henrique Cardoso, este fator leva em conta o tempo de contribuio, a idade e a expectativa de sobrevida do segurado que pleiteia a aposentadoria por tempo de contribuio,1 promovendo uma reduo dos proventos daqueles que se aposentam muito antes dos 65 anos. Mal recebido, desde sempre, pelas entidades representativas dos trabalhadores, o fator previdencirio tem sido, ao longo desta dcada, objeto de projetos de lei (PLs) no Congresso Nacional, que visam sua extino. Estas iniciativas, contudo, preocupam o governo, tendo em vista os impactos financeiros que podem resultar da extino pura e simples do fator isto , sem que ele seja substitudo por qualquer outra frmula de clculo do primeiro benefcio, que leve em conta a idade do segurado e sua expectativa de sobrevida.
1. A frmula do fator , em que tc corresponde ao tempo de contribuio, Id idade, Es expectativa de sobrevida e a = alquota de contribuio.
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Alm do custo adicional das aposentadorias que vierem a ocorrer sem seu efeito redutor, as autoridades temem tambm que a deciso enseje uma corrida aos tribunais, em busca da recuperao de alegadas perdas, por parte daqueles que se aposentaram nos ltimos dez anos, sob a vigncia do fator previdencirio. O pagamento retroativo de tais perdas colocaria em risco toda a engenharia montada para a gesto financeira presente e futura do RGPS e oneraria sua despesa, j no prximo ano (2011), em cerca de R$ 4 bilhes, segundo as autoridades econmicas. Diante da persistente mobilizao de trabalhadores, aposentados e parlamentares para a derrubada do fator, o governo buscou, em meados de 2009, negociar um acordo com as centrais sindicais, no sentido de rever sua frmula. Tal acordo chegou a ser formalizado em agosto desse ano e estabelecia que: O valor inicial das aposentadorias tomaria como base de clculo a mdia dos 70% maiores salrios de contribuio do trabalhador contabilizados tambm a partir de julho de 1994 , em vez dos 80% utilizados na frmula anterior. O segurado, para aposentar-se, deveria somar tempo de contribuio e idade, alcanando 85 anos para as mulheres e 95 anos para os homens. Para professores e segurados especiais, o resultado da soma de tempo de contribuio e idade deveria ser igual a 80 anos para as mulheres e 90 anos para os homens. Cumprida essa condio, a Tbua de Expectativa de Vida, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) que fornece o nmero estimado de anos de sobrevida dos segurados seria congelada; ou seja, mesmo que fosse editada uma nova tbua, valeria aquela em vigor no momento em que o segurado completasse seu tempo de contribuio. Finalmente, para efeito da aposentadoria, seriam contabilizados os perodos em que o trabalhador recebeu seguro-desemprego ou esteve sob aviso-prvio e em que haveria garantia de emprego para o trabalhador que estivesse a 12 meses de sua aposentadoria.
Essas alteraes seriam positivas para os trabalhadores, em diversos sentidos. Primeiramente, a frmula 85/95 favoreceria queles que comearam sua via laborativa cedo grupo que incorria em maiores descontos com a regra do fator previdencirio , uma vez que contariam com seu tempo de contribuio para amenizar os efeitos redutores do fator, que se originavam principalmente da idade. Por outro lado, o congelamento da Tbua de Expectativa de Vida aumentaria a previsibilidade, pelo segurado, acerca do valor do benefcio a receber, o qual era at ento incerto, devido s mudanas peridicas desta.
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Permitindo uma espcie de flexibilizao no fator previdencirio, esse acordo parecia expressar uma soluo de compromisso entre governo e trabalhadores, por meio da qual o governo evitaria sua simples revogao e os custos financeiros da decorrentes; e os trabalhadores obteriam um alvio em relao situao imposta pelo fator, ou seja, a por vezes significativa reduo do valor dos proventos. No ms de outubro de 2009, o acordo chegou a tomar forma de um projeto de lei, apresentado Comisso de Finanas da Cmara, em que deveria substituir os diversos projetos de extino do fator, j aprovados pelo Senado Federal. Contudo, acabou por fracassar, entre os meses de outubro e novembro. Esse fato acabou por criar a oportunidade para que se retomassem as presses pela extino do fator, especialmente por meio da aprovao do PL no 3.299/2008, originrio do Senado Federal. A questo permanecia em aberto at o momento do fechamento desta edio.
2.2 Tenses em torno do reajuste dos benefcios de aposentadoria acima do salrio mnimo
No bojo desse acordo firmado em 2009, ficara estabelecido que o reajuste das aposentadorias e das penses de valores superiores ao piso previdencirio (1 salrio mnimo SM) em 2010 e 2011, buscaria, alm de repor a inflao medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC)/IBGE, proporcionar ganhos reais aos segurados, garantindo-lhes um acrscimo correspondente a 50% da variao do produto interno bruto (PIB) de dois anos antes de 2008 para 2010 e de 2009 para 2011. Alm disso, teria sido pactuada tambm a criao de uma mesa permanente de negociao, composta por representantes das entidades dos trabalhadores, dos aposentados e do governo federal, destinada a tratar da poltica de valorizao dos benefcios de aposentados e pensionistas para alm de 2011. Esse acordo tambm perdeu sustentao ao longo do segundo semestre, tornando-se crescente a mobilizao de aposentados e congressistas em favor da valorizao dos benefcios com base na totalidade da variao do PIB de dois anos antes, conforme ocorre para o salrio mnimo e os benefcios a ele correspondentes.
2.3 Nova metodologia para o fator acidentrio de preveno (FAP)2
Em maio de 2009, o Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS) aprovou a nova metodologia do fator acidentrio de preveno, mecanismo criado em 2003, pela Previdncia Social, para estimular o investimento das empresas em sade e
2. Conforme j mencionado em Ipea (2008b), o fator acidentrio um multiplicador a ser aplicado s alquotas de 1%, 2% ou 3%, incidentes sobre a folha de salrios, para financiar o SAT, a partir da tarifao coletiva por atividade econmica. O FAP varia de 0,5 a 2 pontos percentuais (p.p.), o que significa que a alquota de contribuio da empresa pode ser reduzida metade ou dobrar.
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segurana do trabalhador. Esta metodologia visa aumentar ou diminuir as alquotas de contribuio das empresas ao Seguro de Acidente de Trabalho (SAT), em funo dos seus ndices de acidentalidade, com base nos acidentes ocorridos no Brasil em 2007 e 2008, seguindo parmetros legais estatsticos. O fator acidentrio ser atualizado anualmente por empresa, tendo em vista o estabelecimento do valor do bnus a que cada empresa ter direito, medida que ela investir na reduo da acidentalidade. As novas regras entraram em vigor em janeiro de 2010. O aumento ou a reduo do valor da alquota obedecer a novos parmetros e critrios de clculo da quantidade, da frequncia, da gravidade e do custo dos acidentes em cada empresa. As empresas com mais acidentes, e com acidentes mais graves, passaro a contribuir com um valor maior, enquanto as empresas com menor acidentalidade tero uma reduo no valor da contribuio (bnus). Os acidentes que geram penso por morte e aposentadoria por invalidez, por exemplo, tm pesos maiores tambm distintos entre si que os registros de auxlio-doena e auxlio-acidente. Outra mudana importante tambm introduzida foi a criao da trava de mortalidade e invalidez. As empresas que registrarem acidentes que resultem em bitos ou invalidez permanente no recebero os bnus do FAP. Mas, se houver investimento comprovado em melhoria da segurana do trabalho, com acompanhamento do sindicato dos trabalhadores e dos empregadores, a bonificao poder ser mantida. O FAP vai variar ano a ano. Ser calculado sempre por empresa, sobre os dois ltimos anos de todo o seu histrico de acidentalidade, conforme os registros da Previdncia Social.
2.4 Concesso da aposentadoria em apenas 30 minutos
Desde 2009, os segurados urbanos de todo o pas, que tm direito a aposentadoria por idade, j podem obt-la em apenas 30 minutos. Isto se tornou possvel graas ampliao da base de dados do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS), que veio a facilitar o processo de concesses. Criado em 1989, o CNIS um banco de dados que armazena as informaes de diversos rgos governamentais e da iniciativa privada, relativas aos vnculos empregatcios formais dos trabalhadores. At o fim de 2008, o segurado era obrigado a comprovar suas atividades laborativas por meio de documentos, mesmo que estas estivessem registradas no cadastro. Com a nova lei, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) est autorizado a considerar como prova legal todas as informaes constantes no CNIS. Alm de permitir o reconhecimento automtico de direitos previdencirios, o novo procedimento dificulta a concesso de benefcios irregulares, permite melhor controle da arrecadao e serve de subsdio ao planejamento de polticas pblicas.
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2.5 Instituio do Microempreendedor Individual (MEI)
Em julho de 2009, entraram em vigor os dispositivos da Lei Complementar (LC) no 128/2008,3 que permitem aos trabalhadores por conta prpria das reas urbanas, com at um empregado e faturamento de at R$ 36 mil anuais, contarem com a possibilidade de se transformarem em microempreendedores individuais pessoas jurdicas elegveis a uma srie de facilidades administrativas, contbeis, financeiras, creditcias, tributrias, trabalhistas e previdencirias. Tais facilidades consistem em: iseno de pagamento de um rol de tributos federais como o Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), o Programa de Integrao Social (PIS), a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); e reduo dos valores de tributos estaduais (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios ICMS) e municipais (Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISS) e da contribuio previdenciria. O microempreendedor pode filiar-se ao Regime Geral de Previdncia Social mediante uma contribuio de apenas 11% de 1 SM, obtendo para si e sua famlia direito a benefcios como aposentadoria por idade, penses e auxlios. Esta alquota j fora estabelecida pelo Plano Simplificado de Incluso Previdenciria, vigente desde abril de 2007, para o mesmo conjunto de trabalhadores.4 A novidade na instituio do MEI que ele introduz as demais vantagens tributrias e creditcias. Podem se beneficiar destas facilidades: comerciantes (ambulantes e camels), industririos (artesos e artfices) e prestadores de servios em geral condutores, entregadores, guias tursticos, chaveiros, encanadores, marceneiros, vidreiros, pintores, borracheiros, lavadores de veculos, manicures, esteticistas, cabeleireiros, costureiros, sapateiros, digitadores etc. So vedadas pela lei as atividades intelectuais (artsticas, culturais, desportivas, cientficas, tecnolgicas e de comunicao), bem como as desenvolvidas por meio de profisses no regulamentadas. Os trabalhadores autnomos de baixo poder aquisitivo representavam cerca de um tero da populao ocupada em 2008, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2008. A expectativa de que, at o fim de 2010, por volta de 1,1 milho deles tenham se convertido em empreendedores em todo o pas por volta de 10% do pblico potencial, segundo estimativas do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). O maior risco deste dispositivo consiste na possibilidade dele favorecer a prtica de fraudes trabalhistas, por meio das quais postos de trabalho assalariados e protegidos e mais onerosos para as empresas sejam substitudos por contratos com microempreendedores individuais, os quais, como pessoas jurdicas, no contam com os direitos e as garantias trabalhistas.
3. Que, por sua vez, altera a Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006. 4. At ento, os contribuintes individuais deveriam pagar 20% sobre o salrio mnimo, pelo menos.
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2.6 Novas regras para a previdncia complementar fechada
Em setembro de 2008, entrou em vigor a Resoluo no 26, do Conselho de Gesto da Previdncia Complementar (CGPC), que estabelece regras mais conservadoras para os fundos de penso. As novas regras determinam: Formao da reserva de contingncia no patamar de 25% das reservas matemticas, de modo a ampliar a garantia de pagamento dos benefcios contratados. A substituio da tbua biomtrica at ento utilizada, para a AT-2000, que prev maior expectativa de vida dos participantes e, portanto, maior perodo para pagamento dos benefcios de aposentadoria. A substituio da taxa de juros atualmente estabelecida para 5% ao ano, considerando-se a atual conjuntura econmica e os cenrios de longo prazo.
A Resoluo no 26/2008 determina ainda que seja considerada a proporo contributiva principalmente para as entidades fechadas de previdncia complementar (EFPCs) sujeitas Lei Complementar no 108/2001 ao se realizar a reviso do plano de benefcios, em qualquer situao de desequilbrio apurada. Nesse sentido, a norma prev que os supervits apurados, aps os ajustes efetuados com base nas novas regras, sejam devolvidos junto s patrocinadoras e aos participantes, na proporo de suas contribuies. No caso de planos patrocinados por empresas pblicas, metade do supervit pode ser devolvida, j que neste caso as contribuies so paritrias. Essa norma tem sido contestada pelas entidades representativas dos participantes de fundos de penso, que consideram, em primeiro lugar, no haver suporte na legislao do setor (Leis Complementares nos 108/2001 e 109/2001) para a devoluo de valores. De acordo com as entidades, o comando da lei indicaria que, em caso de supervit, os recursos devem ser aplicados em uma reserva de contingncia de at 25% das reservas do plano , contabilizando-se o excedente a este valor em uma reserva especial, tendo em vista revises futuras do plano envolvendo contribuies, premissas atuarias e benefcios. E, caso a reviso redunde em reduo de contribuies, tal reduo se aplicaria igualmente a participantes e patrocinadores.
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS 3.1 Evoluo da cobertura previdenciria
Esta seo contm breve exposio e anlise da cobertura previdenciria da populao economicamente ativa (PEA) brasileira, com base nos dados das PNADs
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2007 e 2008. A comparao entre 2008 e 2007 revela que houve melhoria desta cobertura entre estes anos, quando tambm cresceu, em mais de 2 milhes, o nmero de contribuintes. Em termos percentuais, o total de contribuintes na PEA chegou a 51% em 2008.
TABELA 1
Posio Empregados com carteira Funcionrio pblico incluindo militar Contribuinte individual Contribuintes Segurado especial Cobertos Desempregados Informais No contribuinte descobertos Total (PEA)
Cobertura previdenciria por posio na ocupao (2007-2008)

2007 31.409.070 6.053.110 7.726.902 45.189.082 8.301.704 53.490.786 7.539.406 30.992.744 38.532.150 92.022.936 PEA (%) 34,10 6,60 8,40 49,10 9,00 58,10 8,20 33,70 41,90 100,00 2008 33.470.381 6.340.023 8.067.954 47.878.358 8.069.736 55.948.094 6.744.557 31.125.513 37.870.070 93.818.164 PEA (%) 35,70 6,80 8,60 51,00 8,60 59,60 7,20 33,20 40,40 100,00
Fonte: Disoc/Ipea, com base nos dados das Pnads.
O crescimento dos contribuintes previdncia deve-se, em grande parte, ao crescimento dos empregos com carteira assinada no perodo. Por outro lado, a tabela 1 tambm mostra que entre esses anos houve um aumento do nmero absoluto de trabalhadores informais, superior a 200 mil. Em termos relativos, no entanto, este aumento no foi significativo, tendo havido uma pequena queda entre 2007 e 2008, de 0,5 p.p. Os nmeros apresentados mostram que a conjuno de crescimento econmico acelerado, acompanhada da gerao de postos de trabalho formais, resultou em crescimento da populao coberta pela Previdncia Social nos ltimos anos.
3.2 O Regime Geral de Previdncia Social
O RGPS tem apresentado desempenho bastante satisfatrio nos ltimos dois anos, se consideradas a evoluo do nmero de benefcios emitidos, bem como a necessidade de financiamento do sistema pelo Tesouro Nacional. Esta tendncia se manteve no ltimo ano, a despeito da crise financeira mundial, iniciada em setembro de 2008. A tabela 2 mostra um crescimento contnuo, na ltima dcada, do nmero de novos benefcios previdencirios emitidos, sejam aposentadorias ou penses. Entre julho de 2008 e julho de 2009, esta variao (3,75%) foi ligeiramente superior ao perodo de julho de 2007 a julho de 2008 (3,70%).
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TABELA 2
Evoluo de aposentadorias e penses do RGPS (1993-2008)

Ano 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008(4) 2009(4) Benefcios emitidos1, 2 (em milhares) 11.726 12.670 13.315 13.842 14.397 15.173 15.709 16.213 16.686 17.103 17.609 18.204 18.815 19.411 19.930 20.644 20.480 21.270 Aposentadorias e penses3 9,2 7,0 4,2 3,6 5,7 3,6 3,6 3,4 1,9 3,2 3,1 3,5 3,4 2,7 3,2 3,8 3,7 3,8
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social e Boletim Estatstico da Previdncia Social de 2008 e 2009 janeiro a julho. Notas: 1 Aposentadorias por idade, invalidez, tempo de contribuio; penses por morte; aposentadorias por invalidez e penses acidentrias 2 Mdia mensal do ano civil. 3 Variao de janeiro a janeiro, com exceo das duas ltimas linhas, que refletem a variao de julho a julho. 4 Mdia mensal de janeiro a julho.
No que diz respeito necessidade de financiamento, os valores acumulados em 2008 apresentaram uma significativa queda em relao a 2007, passando de R$ 50,4 bilhes em dezembro de 2007 para R$ 38,3 bilhes em dezembro de 2008. Contudo, em 2009, observa-se um ligeiro aumento desta necessidade, que chega a R$ 41,2 bilhes em julho de 2009 (grfico 1).
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GRFICO 1
Evoluo da necessidade de financiamento anual do RGPS dezembro de 2005 a julho de 20091

(Em R$ bilhes)
56 54 52 50 48 46 44 42 40 38
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social de 2005, 2006 e 2007 e Boletim Estatstico da Previdncia Social de 2008 e 2009 janeiro a julho. 1 Nota: Valores deflacionados pelo INPC de julho de 2009.
Na tabela 3, observa-se a comparao entre os mesmos perodos de acumulao mensal, para diversos anos, o que permite minimizar possveis efeitos sazonais. Vale destacar que a necessidade de financiamento acumulada em 12 meses, referente ao perodo 2008-2009, inferior a de 2007-2008, em todos os perodos. Isto mostra que, apesar da crise financeira de 2008, a necessidade de financiamento em 2009 no tende a se elevar, em comparao ao ano anterior.
6 ./ Ju 200 n. 6 / A 200 go 6 ./ O 200 ut . 6 D /20 ez 06 ./2 Fe 00 v. 6 / A 200 br 7 ./2 Ju 00 n. 7 / A 200 go 7 ./2 O 00 ut . 7 D /20 ez 07 ./2 Fe 00 v. 7 / A 200 br 8 ./2 Ju 00 n. 8 / A 200 go 8 ./2 O 00 ut . 8 D /20 ez 08 ./2 Fe 00 v. 8 / A 200 br 9 ./ Ju 200 n. 9 /2 00 9
00 ./2 ez D Fe
5 v.
br
/2
00
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TABELA 3
Valores acumulados em 12 meses das necessidades de financiamento do RGPS1

(Em bilhes de R$)
2005 Fev./jan. Mar./fev. Abr./mar. Maio/abr. Jun./maio Jul./jun. Ago./jul. Set./ago. Out./set. Nov./out. Dez./nov. Jan./dez. 45,3 2005-2006 48 46,2 46,4 47 48,1 48 48,3 48,8 55,6 55,3 55,1 49,3 2006 2006-2007 47,8 48,1 50,4 50,6 50,5 50,6 50,2 49,4 49,6 49,1 48,6 50,4 2007 2007-2008 51,7 50,8 48,3 48 47,1 46,3 45 46,3 43,8 42,8 44,3 38,3 2008 2008-2009 39,2 39,7 40 40,2 40 40,4 41,2
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social de 2005, 2006 e 2007 e Boletim Estatstico da Previdncia Social de 2008 e 2009 janeiro a julho. Nota: 1 Valores deflacionados pelo INPC de julho de 2009
No que diz respeito ao fluxo de caixa do INSS, verifica-se tambm o aumento da arrecadao lquida, de 6,34%, entre agosto de 2008 a julho de 2009, relativa ao perodo de agosto de 2007 a julho de 2008 (tabela 4). Ainda que a despesa com o pagamento de benefcios tenha aumentado a uma taxa de 3,21% , ela foi menor que a elevao da receita gerada, reduzindo, assim, a necessidade de financiamento para o perodo de agosto de 2008 a julho de 2009. Isto ocorreu porque os efeitos da crise s comearam a se refletir sobre a previdncia em 2009, de forma que os piores meses desse ano foram compensados pelos meses de bom desempenho de 2008.
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TABELA 4
Recebimentos e pagamentos do INSS (acumulados em doze meses)

(Valores em R$ 1 mil de julho de 2009 deflator INPC)
2005 A - Recebimentos A1 - Receitas Correntes1 A2 - Recuperao de crditos2 A3 - Rend. Financeiros + antecipao de receitas + outros3 A4 - Restituies de contribuio4 A5 - Transferncia da Unio B - Pagamentos (B1 + B2 + B4) B1 - Pag benef. INSS B1a - Pag benef RGPS
5
2006 236.020.115 154.145.044 1.730.908 1.105.163
2007 243.232.674 171.232.823 1.655.050 1.092.860
2008 256.880.141 188.724.330 1.478.222 1.839.846
Ago./2007jul./2008 259.988.667 181.936.158 1.542.600 12.306.338
Ago./2008jul./2009 262.001.440 193.538.340 2.028.302 -13.145.918
208.432.019 138.401.787 1.870.683 13.496.318
-319.599 54.982.829 207.317.714 188.261.271 176.184.221 12.077.049 -837.357 9.963.404 9.093.039 130.859.832 -45.324.390
-338.904 79.377.905 234.558.519 208.119.463 193.688.683 14.430.779 -1.026.524 15.322.190 11.116.866 144.420.181 -49.268.502
-254.319 69.506.259 249.217.318 224.903.486 208.042.417 16.861.068 -1.125.941 9.273.796 15.040.036 157.593.518 -50.448.899
-588.617 65.426.359 255.686.689 228.310.832 210.324.026 17.986.806 -1.487.071 9.787.865 17.587.992 172.025.944 -38.298.082
-387.205 64.590.775 254.680.136 229.300.330 211.181.592 18.118.738 -1.331.729 8.491.306 16.888.501 166.203.053 -44.978.539
-691.323 80.272.039 265.565.112 236.881.298 217.954.696 18.926.601 -2.181.268 10.554.139 18.129.675 176.745.644 -41.209.053
B1b - Pag benef assistenciais6 B2 - Benefcios devolvidos B3 - Despesa com pessoal e custeio do INSS B4 - Transferncias a terceiros C - Arrecadao Lquida (A1 + A2 + A4 - B4) D - Necessidade de financiamento (C - B1a)
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Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social de 2005, 2006 e 2007 e Boletim Estatstico da Previdncia Social de 2008 e 2009 janeiro a julho. bancria, arrecadao Simples, Arrecadao Fundo Nacional de Sade (FNS) e Arrecadao FinanciaNotas: 1 Arrecadao mento ao Estudante de Ensino Superior (Fies) 2 Arrecadao Refis, Arrecadao Certificados da Dvida Pblica (CDP) e depsitos judiciais. 3 Remunerao sobre arrecadao bancria, rendimentos de aplicaes financeiras, antecipao de receitas (Tesouro Nacional) e outras receitas. 4 Ressarcimento de arrecadao, restituies de arrecadao e taxa de administrao sobre outras entidades. 5 Inclui despesas com sentenas judiciais. 6 Contempla os benefcios Loas, as renda mensais vitalcias (RMVs) e os encargos previdencirios da Unio. 7 Os benefcios devolvidos j foram computados no pagamentos dos benefcios do INSS (B1). Por isso, no representado no somatrio do total de pagamentos do INSS (B).
A crise financeira de 2008, que provocou desemprego principalmente no segmento formal da economia, acabou por ter efeitos tambm na taxa de crescimento anual do recolhimento das empresas ao INSS, tanto no que diz respeito s suas contribuies quanto s de seus empregados. A tabela 5 demonstra este fato. Observa-se ali uma reduo de 13% para 6%, na taxa de crescimento do recolhimento das empresas, entre 2007 e 2008 e entre 2008 e 2009, apurada nos perodos de agosto a julho.
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Por outro lado, constata-se uma melhoria na taxa de crescimento das contribuies individuais, no intervalo entre julho de 2008 e julho de 2009, quando comparadas ao mesmo perodo anterior julho de 2007 a julho de 2008. Este crescimento foi de 1,4 p.p., apesar dos efeitos da crise internacional de 2008. As razes para isto ainda requerem uma anlise mais aprofundada, mas pode-se considerar, entre outras hipteses, a possibilidade dos trabalhadores demitidos em funo da crise terem passado a contribuir para a Previdncia Social como contribuintes individuais. Outra hiptese a ser considerada a de que os incentivos criados pelo Plano Simplificado de Previdncia Social (PSPS) estarem em plena atuao. Em relao ao estoque de benefcios, observa-se um crescimento expressivo de gastos em aposentadorias (de 3,9% para 7,6%) e benefcios previdencirios5 (de 2,8% para 6,4%) quando se compara o perodo entre julho de 2007 e julho de 2008 e entre julho de 2008 e julho de 2009. Verifica-se igualmente aumento da quantidade de benefcios emitidos da Previdncia Social quando se considera esses perodos; porm, no ocorre de maneira to intensa em relao aos valores dos benefcios emitidos. Tal fato mostra uma elevao no gasto mdio dos benefcios pagos pelo INSS no perodo recente, associado ao aumento do valor do salrio mnimo.
TABELA 5
(Em %)
Contribuies2,3 Perodo Empresas 9,3 11,5 11,8 13 6 Contribuintes individuais 9,4 3,7 4,6 3,3 4,7 Valor Aposentadorias 8,9 4,1 4,5 3,9 7,6
3
Variao anual1 das contribuies e dos benefcios do INSS (2005-2009)

Benefcios Quantidade RGPS 7,8 4,5 3,1 2,8 6,4 Aposentadorias 3,4 2,8 3,9 3,4 4,2 RGPS 2,3 2,7 2,6 2,5 3,1
Dez./2006-dez./2005 Dez./2007-dez./2006 Dez./2008-dez./2007 Jul./2008-jul./2007 Jul./2009-jul./2008
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social de 2005, 2006 e 2007 e Boletim Estatstico da Previdncia Social de 2008 e 2009 janeiro a julho. Refere-se variao percentual entre as mdias geomtricas dos perodos janeiro-dezembro ou agosto-julho de um Notas: 1 ano, frente ao perodo imediatamente anterior. 2 Refere-se, respectivamente, ao montante recolhido pelas empresas de suas contribuies da parcela de seus em pregados, e ao total recolhido por trabalhadores autnomos, empregados domsticos e segurados facultativos e segurados especiais.
3
Valores mensais deflacionados pelo INPC.
5. Os benefcios previdencirios incluem: aposentadorias, penses por morte, auxlios, salrio-maternidade e abono de permanncia.
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3.3 Previdncia dos servidores pblicos
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) determinou novas regras de aposentadoria para os servidores pblicos, como parte do prprio regime de trabalho no setor.6 Em sua redao original, a Carta no previa a criao dos RPPS, o que ocorreu apenas a partir da promulgao da Lei no 9.717/1998 e da Emenda Constitucional (EC) no 20/1998. Estes comandos legais estabeleceriam novas regras gerais para a organizao e o funcionamento de todos os regimes prprios de servidores no pas, incluindo os de estados e municpios. A partir de ento, as diversas unidades federativas dispunham de base legal nica sobre a qual organizar a previdncia dos seus servidores, com uma configurao mais semelhante do RGPS: os sistemas deveriam ser contributivos e cofinanciados pelos seus respectivos entes federativos, manter equilbrio financeiro e atuarial e submeter-se superviso e ao controle do Ministrio da Previdncia Social (MPS). A Lei no 9.717/1998 determinou ainda a segregao das contas previdencirias do restante do oramento pblico e permitiu a criao de fundos integrados por bens, direitos e ativos que lastreassem os compromissos previdencirios dos RPPS. Esta ltima medida criou as condies para que estes regimes capitalizassem suas reservas de recursos por meio de aplicaes no mercado financeiro. Em 2008, cobriam mais de 9 milhes de servidores, entre ativos, inativos e instituidores de penso. Existiam, ento, regimes prprios em todos os estados da Federao, no Distrito Federal e em 1.900 municipalidades. A Unio, contudo, no organizou at hoje o seu regime prprio e, dessa forma, os benefcios de aposentadoria e penso dos trs poderes e do Ministrio Pblico (MP) permanecem sendo pagos diretamente pelo Tesouro Nacional.
TABELA 6
Ente Unio
1
Quantidade de servidores da Unio, Estados e Municpios (2008)

Ativos 1.118.360 2.793.050 2.156.676 6.068.086 Inativos 529.563 1.144.698 401.793 2.076.054 Pensionistas 448.376 384.509 151.111 983.996 Total 2.096.299 4.322.257 2.709.580 9.128.136
Estados2 Municpios3 Total
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal da SRH/MP Elaborao: SPS/MPS Notas: 1 Posio em dez/2008. Foram excludos os servidores de empresas pblicas e de economia mista. 2 Todos os estados. 3 Refere-se a 1900 municpios com RPPS.
6.Estas regras foram regulamentadas pela Lei no 8.112/1990, a Lei do Regime Jurdico do Servidor Pblico.
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Ao se comparar os dados numricos de 2008 com os de 2006,7 verifica-se um aumento de mais de 140 mil servidores ativos nesses dois anos, s no governo federal, efeito das admisses de pessoal implementadas pela Unio, no perodo. Outro aspecto que tambm merece destaque o aumento do nmero de servidores municipais cobertos pelos RPPS, que ocorreu tambm devido elevao do nmero de funcionrios admitidos por estes entes, sob o Regime Jurdico nico. O crescimento do nmero de servidores, principalmente federais, tem estimulado o debate a respeito no s do aumento dos gastos, decorrente do pagamento de mais salrios e encargos, mas tambm do impacto destas novas admisses nas contas previdencirias futuras do regime prprio do governo federal, quando os atuais novos servidores se tornarem inativos. Contudo, aplicando-se as regras para aposentadoria e clculo dos benefcios, impostas pelas Emendas Constitucionais nos 20 e 41, bem como a obrigatoriedade da contribuio patronal da Unio, de 20% da sua folha salarial decorrente da EC no 20 , o desequilbrio atuarial do regime prprio dos servidores federais no chega a ser preocupante.
TABELA 7
Variao das receitas e das despesas dos RPPS (2005-2008)
Esfera administrativa Unio Estados Municpios da capital Municpios do interior Despesas 2,3 1,3 1,3 1,5 Receitas 4,3 1,5 1,6 1,65
Fonte: R esultado previdencirio dos RPPS, por unidade da Federao (UF) (Anurio Estatstico da Previdncia Social Infologo). Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: A despesa previdenciria composta por despesa com proventos e penses dos servidores civis e dos militares. O resultado previdencirio igual diferena entre receitas e despesas previdencirias. As contribuies patronal e da unidade gestora dos civis foram calculadas considerando-se o dobro do valor da contribuio do servidor ativo.
Como se pode observar na tabela 7, as receitas dos RPPS tm crescido mais que as despesas, em todas as esferas administrativas, podendo estar projetando um cenrio mais auspicioso para o equilbrio financeiro dos sistemas em mdio prazo. Contudo, tendo em vista o impacto regressivo que os benefcios previdencirios do RPPS apresentam sobre o perfil da distribuio de renda no pas, o Poder Executivo tem feito esforos no sentido de reduzir sua participao no custeio destes. Para tanto, props ao Congresso Nacional, em 2007, o PL no 1.992/2007, que prev um teto para as aposentadorias dos servidores pblicos, semelhante ao
7. Ver Ipea (2008b), p. 38, tabela 4.
Previdncia Social
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do RGPS, e a criao de um regime de previdncia complementar para a categoria, sob o modelo de contas individuais, com contribuio definida.8 A demora na tramitao desse novo projeto de lei, que se arrasta j h trs anos, sugere a existncia de vetos sua aprovao. Vale lembrar que tal projeto se constitui em uma reedio do Projeto de Lei Complementar (PLC) no 9, apresentado ao Congresso em 1999 e que vagou por l at 2007, tendo sua votao em plenrio adiada por diversas vezes. O PL no 1.992/2007 decorre da necessidade de regulamentao da EC no 41, aprovada em 2003, que voltaria a propor a criao do Fundo de Previdncia Complementar dos Servidores Pblicos (FUNPREV). A origem dos vetos ao mencionado PL ainda pouco clara, mas h evidncias de que ele afeta negativamente diferentes atores relevantes. Do ponto de vista dos servidores pblicos, o modelo previdencirio proposto no projeto contas individuais com contribuio definida remete aos riscos do plano para os participantes.9 Ao lado disto, ele suprime a regra que garante aos servidores proventos integrais de aposentadoria iguais ao ltimo salrio. Estes dois fatores justificariam, ao menos em parte, a existncia de vetos pelas categorias de servidores pblicos, especialmente aquelas de salrios mais elevados. Do ponto de vista dos tesouros das trs esferas de governo (Unio, estados e municpios), o projeto acarreta custos de transio, que incidiro diretamente sobre seu oramento. Tais custos so representados pela necessidade dos tesouros de continuarem pagando benefcios a inativos e pensionistas, mesmo quando no estiverem mais arrecadando uma parcela das contribuies aquelas superiores ao teto de benefcios, as quais sero vertidas aos fundos, aps a criao destes. Ainda contribui para a incerteza da aprovao do PL o fato de que os diversos poderes da Unio incluindo o Ministrio Pblico possuem autonomia constitucional para implementar sua poltica salarial, bem como para implantar benefcios e vantagens aos seus servidores. Esta autonomia seria reduzida, caso fosse unificada, como preveem o projeto de Lei, a poltica de salrios e os benefcios das carreiras dos trs poderes e do MP. Assim, o futuro do projeto de lei ainda indefinido, no havendo, por hora, nenhuma evidncia de que ser aprovado.
3.4 Previdncia complementar
A presente seo pretende realizar uma breve anlise da evoluo recente do pilar complementar do sistema brasileiro de previdncia. Para a previdncia complementar fechada (os fundos de penso), apresenta-se de forma sucinta a evoluo
8. Para maiores detalhes do PLC no 1.992/2007, ver captulo 1em Ipea (2008a). 9. Ou seja, cada servidor receber benefcios correspondentes aos valores por ele acumulados ao longo do tempo, os quais dependem no s das suas contribuies, mas tambm do desempenho financeiro do mercado de capitais e dos ativos em que suas contribuies forem aplicadas.
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dos seus ativos de investimento. Quanto s entidades abertas de previdncia complementar (EAPCs), destacam-se a evoluo de seu patrimnio, o nmero de participantes e as contribuies anuais ao sistema.
3.4.1 A previdncia complementar fechada
Os nmeros consolidados at dezembro de 2008 mostram que as EFPCs revelam ter havido, nesse ano, a primeira queda nos seus ativos de investimento desde 2001. Os nmeros de dezembro de 2008 encontram-se no mesmo patamar de dezembro de 2006.
GRFICO 2
Ativos de investimento das EFPCs (2000-2008)
(Em R$ bilhes de dezembro de 2008 IGP-DI/FGV)1
500,0 450,0 417,8 400,0 362,3 350,0 300,0 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 0,0 287,9
250,0
430,5
417,5
299,5
317,5
269,3
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: Informe Estatstico da Secretaria de Previdncia Complementar (SPC)/MPS. Nota: 1 ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), calculado pela Fundao Getulio Vargas (FGV). Dados de dezembro de cada ano.
A queda observada em 2008 se deve aos reflexos da crise econmica internacional no mercado acionrio brasileiro. Embora a proporo dos investimentos em renda varivel tenha se mantido no mesmo nvel desde 2002, a magnitude da queda deste mercado, ao lado da reduo da taxa bsica de juros da economia (Sistema Especial de Liquidao e de Custdia SELIC), determinou o desempenho negativo no ano. Convm ressaltar que, se o patamar da taxa SELIC for mantido, os administradores dos fundos de penso tero de buscar investimentos mais arriscados, de modo a alcanar suas metas atuariais.
Previdncia Social
43
Isto significa que o percentual investido em renda varivel ter de ser maior, o que resultar em maior correlao entre os ativos de investimento consolidados e o mercado acionrio, o que padro em pases com mercado de aes mais desenvolvido e baixas taxas de juros internas.
3.4.2 Previdncia complementar aberta
O patrimnio administrado pelas EAPC tem crescido continuamente desde 2002, a taxas semelhantes, apesar da grande queda verificada no mercado acionrio em 2008, graas crise econmica internacional. O grfico 3 apresenta este movimento. Cabe esclarecer que os dados apresentados incluem o patrimnio dos tradicionais planos de aposentadorias individuais, dos Fundos de Aposentadoria Programada Individual (Fapis), dos planos geradores de benefcios livres (PGBLs) e dos planos Vida Geradores de Benefcios Livres (VGBLs). Estes ltimos, ainda que se incluam no mercado de seguros de vida, sero neste texto analisados como parte do mercado de previdncia privada aberta.
GRFICO 3
Patrimnio das EAPCs
(Em R$ bilhes de dezembro de 2008 IGP-DI/FGV)
R$ 160 R$ 140 R$ 120 R$ 100 R$ 80 R$ 60 R$ 40 R$ 20 R$ 0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fontes: Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), Ipeadata e IBGE.
Em dezembro de 2008, o total de recursos administrados pelas EAPCs era de quase R$ 150 bilhes, o que representava um crescimento patrimonial de quase R$ 10 bilhes, em relao ao ano anterior. Caber ressaltar que, apesar da crise financeira do segundo semestre de 2008, as EAPCs ainda observaram crescimento em seu patrimnio nesse ano, diferentemente das EFPCs.
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Com relao s contribuies, seu valor deflacionado atingiu o ponto mximo em 2001, como se pode ver no grfico 4. Da em diante, observam-se sua queda e, a partir de 2006, sua aparente estabilizao, em patamar um pouco acima dos R$ 8 bilhes anuais. Se antes de 2008 o crescimento do patrimnio das EAPCs estava fracamente correlacionado ao incremento das contribuies, e fortemente aos retornos reais das carteiras relativamente elevados no Brasil no perodo recente , o mesmo no pode ser afirmado para o resultado desse ano, no qual os retornos tiveram um desempenho fraco.
GRFICO 4
Contribuio aos planos de previdncia aberta (1996-2008)
(Em R$ milhares de dezembro de 2008 IGP-DI/FGV)
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fontes: SUSEP, Ipeadata e IBGE.
O nmero de contratos de previdncia aberta e VGBL alcanou mais de 14 milhes em 2008, crescendo mais de 13% em comparao com o ano anterior (grfico 5). Quanto composio dos planos de previdncia privada aberta, o forte crescimento dos planos VGBL j os coloca muito adiante dos PGBL. No entanto, a liderana continua ainda com os Fapis, que em dezembro de 2008 somavam mais de 7,6 milhes de participantes.
Previdncia Social
45
GRFICO 5
Evoluo do nmero de participantes de planos de previdncia privada aberta (2002-2008)

16.000.000 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 VGBL PGBL Fapi
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: SUSEP.
4 CONSIDERAES FINAIS
Os esforos recentes do MPS no sentido de aumentar a incluso previdenciria, por meio da criao do Plano Simplificado de Previdncia Social e sua associao com o programa do Microempreendedor Individual, tm-se mostrado bastante persistentes. A criao do MEI poder aumentar significativamente o nmero de filiados ao INSS e de trabalhadores protegidos pela Previdncia Social, principalmente aqueles que se inserem precariamente no mercado de trabalho urbano. Pode propiciar ainda o aumento da arrecadao lquida do sistema. Ao lado destas medidas, a aprovao da nova metodologia para o fator acidentrio de preveno, pelo Conselho Nacional de Previdncia Social, poder levar as empresas a investirem mais em segurana do trabalho. Embora a crise financeira internacional, de setembro de 2008, tenha se refletido negativamente sobre a atividade econmica e, consequentemente, a arrecadao previdenciria, no incio de 2009, seu impacto sobre a necessidade de financiamento do RGPS durante esse ano foi atenuado pelo bom desempenho no perodo anterior crise. Do mesmo modo, a adoo de novas regras para a previdncia complementar, quando da queda da SELIC, permitiu que, no cenrio adverso da virada de 2008 para 2009, o pagamento dos benefcios complementares fosse garantido. Por fim, vale mencionar que a previdncia dos servidores pblicos, em que pese seu impacto regressivo sobre a distribuio de renda no pas, no representa, ao menos por enquanto, um fator de preocupao elevado, tendo em vista que suas receitas tm crescido mais que suas despesas.
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REFERNCIAS
IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 15, 2008a. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 16, 2008b. Schwarzer, H. (Org.). Previdncia Social: reflexes e desafios. Braslia: MPS, 2009. Cap. 2. v. 30 (Coleo Previdncia Social).
Captulo 3
ASSISTNCIA SOCIAL E SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

1 Apresentao
Este captulo trata das polticas federais de assistncia social e transferncia de renda, cuja gesto realizada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), alm da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), cujo planejamento e execuo possuem carter intersetorial, abrangendo aes sob responsabilidade de vrios ministrios Ministrio da Educao (MEC), Ministrio da Sade (MS), Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), entre outros.1 Seu objetivo realizar o acompanhamento e a anlise do andamento fsico-financeiro dos principais programas, aes e demais iniciativas desenvolvidas no ano de 2008, no mbito destas polticas. O texto se divide em trs sees, alm desta apresentao. Na seo 2, sero apresentados os fatos relevantes que marcaram o ano de 2008, estendendose o relato dos principais acontecimentos at o segundo semestre de 2009. Nas reas de assistncia social e transferncia de renda, tero destaque, entre outros assuntos, a eleio dos novos representantes da sociedade civil no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), a tramitao dos Projetos de Lei (PLs) no 3.021/2008 e no 3.077/2008 e a criao da carreira de desenvolvimento de polticas sociais no mbito do Poder Executivo. Na rea de segurana alimentar e nutricional ganharam relevncia o processo de discusso sobre o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae), que culminou com a aprovao da Lei no 11.497/2009, e a campanha nacional pela aprovao da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 47/2003, que inclui a alimentao entre os direitos fundamentais estabelecidos pela Constituio Federal de 1988 (CF/88). A seo 3 est voltada para o acompanhamento dos resultados fsicos e financeiros das principais aes e programas que compem tais polticas em 2008, bem como a anlise de aspectos operacionais e de gesto. No entanto, cabe informar que em relao a alguns temas, observou-se a necessidade de acompanhamento at o incio do primeiro semestre de 2009. Na seo 4 sero apresentadas as consideraes finais.
1. Cabe lembrar que a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional conta com forte e efetiva participao da sociedade civil.
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2 Fatos relevantes 2.1 Recomposio do CNAS e desafios para a institucionalizao da assistncia social
Na rea da assistncia social, merece destaque a realizao, em junho de 2008, da assembleia de eleio dos representantes da sociedade civil, que passaram a integrar o CNAS na gesto de 2008 a 2010. O CNAS composto por 18 membros titulares, sendo nove governamentais e nove da sociedade civil, e nmero igual de suplentes para cada categoria. Compe a formao governamental, alm do MDS, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), o Ministrio da Previdncia Social (MPS), o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), o Ministrio da Fazenda (MF), um representante dos estados e um dos municpios. Quanto aos representantes da sociedade civil, estes se dividem em trs segmentos distintos, quais sejam: i) representantes das entidades e organizaes de assistncia social; ii) representantes dos usurios ou de organizaes de usurios; e iii) representantes dos trabalhadores da rea de assistncia social.2 Cada segmento representado por um membro titular e um suplente. Chama ateno, na atual composio do CNAS, a presena majoritria de entidades religiosas e de ateno a pessoas com deficincia como representantes da sociedade civil.3 Tal participao tem origens histricas. No Brasil, a interveno pblica no campo da assistncia social surgiu, durante a dcada de 1930, em paralelo consolidao das polticas previdenciria e trabalhista no pas, em um contexto poltico em que a preocupao com a questo social mobilizava as elites polticas, inclusive a Igreja Catlica. Nesse momento histrico, as entidades beneficentes, especialmente as de filiao catlica, foram reconhecidas pelo poder pblico como importantes parceiras, verificando-se a operacionalizao de significativos benefcios em sua direo, que se estendem ainda hoje. A gradual consolidao desse padro resultou na formalizao de instrumentos de financiamento em um modelo em que o perfil subsidirio do Estado vem consolidar a ao privada, afirmada como um pilar da oferta de servios socioassistenciais.
2. Para mais detalhes sobre a composio atual do CNAS consultar o site: <http://www.mds.gov.br/cnas/quem-somos/ relacao-de-conselheiros-nacionais>. 3. Assumiram, para a gesto 2008-2010, na condio de titulares ou suplentes, as seguintes entidades e organizaes de assistncia social: Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Unio Social Camiliana (USC), Federao Brasileira das Associaes Crists de Moos (ACMs), Instituto Social, Educativo e Beneficente Novo Signo, Associao da Igreja Metodista (AIM) e a Federao Esprita Brasileira (FEB). Tambm tomaram posse os representantes dos usurios ou de organizaes de usurios que se seguem: Associao para Valorizao e Promoo de Excepcionais (Avape), Associao Brasileira de Autismo (Abra), Unio Brasileira de Cegos (UBC), Federao Nacional de Educao e Integrao dos Surdos (Feneis), Federao Nacional das Apaes e Movimento Nacional de Populao de Rua (MNPR). Em relao aos representantes dos trabalhadores da rea de assistncia social, foram eleitas as seguintes instituies: Federao Nacional dos Assistentes Sociais (Fenas), Associao Brasileira de Educadores de Deficientes Visuais (ABEDEV), Federao Nacional dos Empregados em Instituies Beneficentes, Religiosas e Filantrpicas (FENATIBREF), Conselho Federal de Servio Social (CFESS), Federao Nacional dos Psiclogos (Fenapsi) e Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
Assistncia Social e Segurana Alimentar e Nutricional
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Esta situao coloca em evidncia o desafio de integrao das entidades filantrpicas ao sistema pblico de proteo social, inclusive no que diz respeito construo de um padro mais republicano no processo de deliberao do CNAS sobre a certificao que d acesso ao financiamento pblico indireto a estas entidades.4 Esta parece ser uma grande questo a ser enfrentada pelo CNAS e por seus novos representantes nos prximos anos. As composies das bancadas da sociedade civil no CNAS aponta, ainda, para outros problemas. Observa-se a dificuldade em distinguir o segmento dos usurios do segmento das entidades, assim como em discernir quais destas podem ser consideradas de assistncia social, em um contexto em que as entidades de sade e educao tambm so identificadas como entidades beneficentes de assistncia social (IPEA, 2007). A alta presena de associaes de promoo e atendimento a segmentos de populao com deficincia representa uma limitao presena e vocalizao dos prprios usurios no espao de concertao da poltica de assistncia social. A forte presena das entidades no tpicas da rea tambm aponta para uma dificuldade no fortalecimento desta instncia participativa como lcus estratgico da Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas).
2.2 A discusso no Congresso Nacional das polticas de assistncia social e de segurana alimentar e nutricional
Ainda na rea da assistncia social, acontecimentos relevantes j mencionados nas edies anteriores deste peridico continuaram sendo objeto de destaque nos anos de 2008 e 2009 (IPEA, 2008b, 2009). Cabe citar, em especial, a tramitao dos PLs no 3.021/2008 e no 3.077/2008, ambos de autoria do Poder Executivo, que tratam, respectivamente, da certificao de entidades beneficentes e do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). A apresentao do PL no 3.021/2008, conhecido como PL Cebas, catalisou uma importante discusso quanto certificao das entidades beneficentes de assistncia social e quanto atuao do CNAS (IPEA, 2008b, 2009). Dada a importncia dessas entidades para a Poltica de Assistncia Social no Brasil e as polmicas que historicamente cercam o processo de certificao, vale a pena resgatar parte dos debates que envolveram o tema. Com a sano da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), em 1993, temse a instituio do CNAS, tornando-o responsvel pela emisso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (Cebas). A regulamentao do Cebas foi efetivada em 1998, via Decreto no 2.536/1998.5 Este decreto criou a denomi4. Este tema ser melhor abordado na seo seguinte. 5. Decreto na ntegra disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2536.htm>. Acesso em: fev. 2010.
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nao de entidades beneficentes de assistncia social, identificando-as como pessoas jurdicas de direito privado e sem fins lucrativos, que atuem em determinadas reas, como a proteo famlia, o amparo s crianas e aos adolescentes carentes ou a promoo de assistncia educacional ou de sade. Apesar da nova regulamentao e da delegao de responsabilidades ao CNAS, a certificao de entidades tornou-se objeto de diversas discusses e questionamentos, entre os quais se podem assinalar a falta de definio a respeito do pblico a ser atendido pelas entidades, ou mesmo a insuficincia da conceituao acerca dos servios que poderiam ser identificados como de assistncia social. Assim, em 2006, o governo federal criou um grupo de trabalho formado pela Casa Civil, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Ministrio da Sade, Ministrio da Educao e Ministrio da Previdncia Social, cujo objetivo era elaborar uma proposta de nova regulamentao. Entre os principais pontos contidos na proposta elaborada pelo grupo de trabalho, ganham destaque: a melhoria nos critrios para identificao das entidades beneficentes de assistncia social, a definio do pblico-alvo a ser atendido pela poltica de assistncia social, a definio dos gastos que poderiam ser considerados em gratuidade pelas entidades, a padronizao do plano de contas e a instituio de pareceres tcnicos dos ministrios afins como parte da concesso do Cebas. Em outubro de 2006, dando prosseguimento aos trabalhos iniciados pelo grupo de trabalho, o CNAS, aps diversos debates, apresentou ao governo uma nova proposta de texto. Esse documento avanou na conceituao de entidades beneficentes, definindo-as como aquelas que prestam servios gratuitos e continuados a pessoas sob vulnerabilidade e risco social, que no podem pagar por servios privados na rea de educao, sade e assistncia. Nesse momento, o papel assumido pelo CNAS na concesso do Cebas suscitou uma srie de questionamentos sustentados no argumento de que o volume de processos relacionados concesso dos certificados acabava por comprometer a funo primeira do colegiado: a de promover o controle social sobre a poltica de assistncia social. A situao se agravou em 2008, quando a Polcia Federal (PF) desarticulou um esquema de corrupo envolvendo a concesso do Cebas.6 Em decorrncia de uma complexa conjuntura, em abril de 2008, foi submetido, apreciao do Poder Legislativo, o Projeto de Lei no 3.021/2008, assinado pelo Poder Executivo. O PL Cebas, como ficou conhecido, propunha importantes mudanas quanto ao processo de certificao de entidades beneficentes. Entre elas, estava a transferncia da responsabilidade para anlise de concesso
6. Notcia disponvel em: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/03/13/materia.2008-03-13.7244664427/ view>. Acesso em: 15 fev. 2010.
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do Cebas antes centralizada no CNAS para os ministrios de reas afins ao campo de atuao das entidades. Desta maneira, MS, MEC e MDS passam a ter a incumbncia de analisar os pedidos de concesso e renovao, levando em considerao as caractersticas especficas de sua rea para julgar as entidades que sero beneficiadas com a iseno dos tributos. O referido PL foi modificado por diversas emendas e finalmente apensado aos PLs nos 7.494/2006 e 7.225/2002, que tratavam de matria semelhante. Entre as modificaes, pode-se citar o aumento da validade dos Cebas concedidos, passando para um perodo entre um a cinco anos, e a necessidade de comprovao, por parte das entidades, da gratuidade de suas atividades. Em 7 de novembro de 2008, diante do prolongamento das discusses em torno da aprovao desse instrumento normativo, o governo federal publicou a Medida Provisria (MP) no 446, que pretendia dispor sobre a certificao das entidades beneficentes, alm de regular os procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade social. O contedo da MP era bastante similar ao do PL no 3.021/2008, especialmente no que se refere redistribuio de responsabilidades sobre o Cebas para ministrios de reas afins s atividades das entidades. Entretanto, a MP causou grande polmica ao anistiar entidades beneficentes, ao extinguir todos os processos de renovao do Cebas, tornando automtico o deferimento dos processos pendentes. A vigncia da MP ocorreu entre novembro de 2008 at fevereiro de 2009, quando foi rejeitada pela Cmara dos Deputados.7 No entanto, esta mesma Casa aprovou, em setembro de 2009, o substitutivo ao PL 7.494/2006, restando prejudicados o projeto inicial e os PLs 7.225/2002 e 3.021/2008, apensados. Aps aprovao do substitutivo pelo Senado Federal, a matria foi sancionada em novembro pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, dando origem a Lei no 12.101/2009, denominada Lei da Filantropia, que dispe sobre a certificao das entidades beneficentes de assistncia social e regula os procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade social. Entre os principais pontos tratados pela lei, pode-se apontar a transferncia da responsabilidade de concesso do certificado, antes tarefa do CNAS, para os Ministrios da Sade, da Educao e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, de acordo com a rea de atuao de cada entidade. A lei estabelece o prazo mximo de 180 dias para a apreciao dos processos pendentes pelos ministrios, a contar de 30 de novembro de 2009. H tambm a exigncia de comprovao de que as atividades
7. Como j citado, os pontos mais sensveis da MP, que geraram crticas, culminando em sua rejeio, diziam respeito s disposies contidas nos Arts. 37 a 41, as quais: extinguiam recursos, pendentes de deciso, relativos a pedido de renovao ou de concesso originria de Cebas deferido pelo CNAS; deferiam, liminarmente, pedidos de renovao de Cebas, que no tivessem sido julgados pelo CNAS at a data de publicao da MP ou que estivessem aguardando julgamento de recursos ou de pedido de considerao; declarassem prejudicadas as representaes oferecidas pelo Poder Executivo contra as entidades beneficentes. O parecer completo proferido em plenrio pelo relator, que conclui pela inadmissibilidade da MP est disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/632451.pdf>. Acesso em: fev. 2010.
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das entidades sejam inteiramente gratuitas. A nova lei promoveu ainda o aumento da validade dos certificados de trs para cinco anos. Ainda no campo da assistncia social, os anos de 2008 e 2009 tambm foram marcados pela tramitao do PL no 3.077/2008, conhecido como PL Suas, que prope alteraes na Loas, visando repercutir ali os princpios propostos pela Poltica Nacional de Assistncia Social aprovada em 2004.8 Nesse sentido, o PL denomina o sistema descentralizado e participativo mencionado na Loas como Sistema nico de Assistncia Social9 e organiza as aes socioassistenciais para que sejam ofertadas com foco prioritrio nas famlias, tendo como base de organizao oterritrio. O PL tambm tem por objetivo estabelecer regras gerais quanto a gesto, o controle social, o monitoramento e a avaliao da poltica de assistncia social. Adicionalmente, prope alguns ajustes na Loas, tais como: as definies de benefcios eventuais (BE), o critrio de acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o conceito de proteo social bsica e especial, a definio das unidades pblicas de prestao dos servios socioassistenciais Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras) e Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas) a concepo de vigilncia social no territrio e as regras de vinculao das entidades de assistncia social ao Suas. O projeto de lei traz ainda uma mudana importante no requisito de composio familiar para acesso ao BPC, ampliando a definio de famlia para efeitos de concesso do benefcio, possibilitando, desse modo, a incluso dos parentes que habitam no mesmo domiclio e que possuem obrigao alimentar, a exemplo dos filhos e dos irmos maiores de 21 anos. Tal proposta, se aprovada, facilitar a operacionalizao do benefcio ao explicitar suas diferenas com o grupo familiar utilizado para fins de acesso aos benefcios previdencirios.10 Vale mencionar que, no fim do ms de agosto de 2009, o PL foi aprovado pela Comisso de Seguridade Social e Famlia da Cmara dos Deputados, sendo logo depois encaminhado Comisso de Finanas e Tributaes, na qual ainda se encontrava em maro de 2010. Aps a apreciao por esta comisso, o PL Suas seguir para a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (IPEA, 2008b, 2009).
8. De acordo com o disposto na Loas, a Pnas rege-se pelos seguintes princpios: supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica; universalizao dos direitos sociais; respeito dignidade do cidado, a sua autonomia e ao seu direito a benefcios e servios de qualidade, bem como convivncia familiar e comunitria; igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e rurais; divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo poder pblico e dos critrios para sua concesso. 9. Modelo de gesto para todo territrio nacional, que integra os trs entes federativos com o objetivo de consolidar o sistema descentralizado e participativo, previsto na Loas. 10. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/cnas/noticias/votacao-do-pl-suas-comparecam>. Acesso em: dez. 2009.
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Outra significativa proposta de inovao organizacional para a rea de assistncia social foi alcanada com a aprovao, em fim de 2009, do PL no 3.452/2008, que criou a carreira de desenvolvimento de polticas sociais no mbito do Poder Executivo. A carreira, criada pela Lei no 12.094, de 19 de novembro de 2009, institui 2.400 cargos de analista tcnico de polticas sociais,11 com atribuies voltadas execuo de atividades especializadas de assistncia tcnica em programas e projetos no campo social,12 alm de atividades de monitoramento e avaliao de projetos. Os cargos podero ser alocados nos rgos da administrao pblica federal direta com competncias relativas rea social. A criao da carreira de desenvolvimento de polticas sociais recebida com muita expectativa, tendo em vista o grave problema de pessoal que atinge os ministrios da rea social; problema este bem representado pela expressiva participao, entre outras modalidades de contratao, de terceirizados e consultores no quadro de funcionrios desses rgos. A alta rotatividade associada a esses vnculos mais precrios dificulta a formao de um quadro de pessoal mais estvel e qualificado para o enfrentamento das questes atinentes s polticas sociais. Em particular, no caso do MDS, haja vista sua especificidade e recente institucionalidade, a nova carreira acena a possibilidade de resolver o problema da expressiva limitao de recursos humanos. Em processo de estruturao desde 2004, o MDS vem ampliando suas atividades bem como o oramento sob sua responsabilidade sem a correspondente contrapartida em termos de pessoal.13 Mas o principal argumento a favor de uma carreira prpria assinala a importncia de constituio de uma burocracia prpria e especializada para conduo da poltica social em suas diversas reas.14 Em relao Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNAM), um episdio a ser destacado em 2008 foi a campanha pela aprovao do Projeto de Lei no 2.877/2008. Elaborado por meio de um processo participativo que contou com grande atuao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) e do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN), bem como outros setores da sociedade e do governo, este PL representava os esforos de promover a sinergia entre o Pnae e a agricultura familiar. De acordo com a proposta, 30% do volume de recursos do programa seriam destinados compra de alimentos da agricultura familiar local e sua aquisi11. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/sicon/ExecutaPesquisaLegislacao.action>. Acesso em: nov. 2009. 12. O campo social da atuao governamental compreende as reas de sade, demografia, emprego e renda, desenvolvimento urbano, segurana alimentar, assistncia social, educao, cultura, cidadania, direitos humanos e proteo infncia, juventude, s pessoas com deficincia e ao idoso. 13. O mesmo problema motivou o Projeto de Lei no 3.428, tambm de 2008, que previa a reestruturao administrativa do MDS mediante a criao de 164 cargos em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores (DAS) destinados ao MDS. O projeto foi convertido na Lei no 12.083, de 29 de outubro de 2009. Fonte: <http://www6. senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=239029>. Acesso em: nov. 2009. 14. Nesse sentido, emblemtica a descrio das atribuies do analista tcnico de Polticas Sociais apresentada na Lei no 12.094/2009.
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o, elaborao e distribuio deveriam ser feitas por um ente pblico. O projeto visava ainda a ampliao do programa para o ensino mdio e para a Educao de Jovens e Adultos (EJA), o que provocaria um acrscimo de mais 12 milhes de alunos atendidos. Aps ter tramitado por quase um ano no Congresso Nacional, a Cmara dos Deputados o aprovou de forma unnime. Entretanto, o PL no encontrou um ambiente igualmente favorvel ao ser encaminhado para apreciao do Senado Federal. Sob forte presso de segmentos do setor privado das indstrias de alimentos, bem como da bancada ruralista, o relator do projeto props a supresso de partes do texto.15 Tal presso indicava as dificuldades a serem enfrentadas antes que o PL fosse aprovado. A fim de garantir a ampliao da merenda escolar para ensino mdio e para a EJA ainda em 2009 o governo federal optou por encaminhar uma MP em janeiro desse ano, ampliando o oramento do Pnae em R$ 400 milhes. Deste modo, ao todo, mais 12 milhes de estudantes passaram a ser beneficiados pelo programa, alcanando, portanto, cerca de 47 milhes de pessoas. Em 16 de julho de 2009, era assinado, finalmente, o PL de Converso no 8/2009, promulgando a Lei no 11.497/2009. Alm da ampliao da merenda escolar para o ensino mdio e para a EJA, foi estabelecido que estados e municpios tm obrigao de utilizar 30% dos recursos repassados alimentao escolar para compra de produtos da agricultura familiar. Ampliouse ainda o apoio do governo federal s localidades para que ofeream transporte escolar aos alunos matriculados no ensino mdio das escolas do campo. Importante, por fim, destacar a mobilizao que vem sendo articulada desde 2008, mas que ganhou fora em 2009, pela aprovao da PEC no 47/2003, que inclui a alimentao entre os direitos sociais estabelecidos no Art. 6 da CF/88. A PEC Alimentao, como se tornou conhecida, de autoria de Antnio Carlos Valadares, do Partido Socialista Brasileiro (PSB) de Sergipe, e tem envolvido profundamente o Consea em campanha em torno de sua aprovao. Apesar de ter sido aprovada na Cmara, em novembro de 2009, a PEC ainda aguarda votao no Senado. Caso aprovada, a alimentao se tornar uma clusula ptrea, ao lado de outros direitos e garantias individuais, representando, assim, uma importante conquista no mbito da segurana alimentar e nutricional (SAN), em que um dos principais temas sempre foi a questo da sua exigibilidade.
15. Foram suprimidos o pargrafo 8o do Art. 4o e o Art. 13 o primeiro por assegurar que a aquisio, o preparo e a distribuio fossem realizadas por ente pblico e o segundo porque estabelecia que do total dos recursos financeiros repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), pelo menos 30% deveria ser utilizado na aquisio de gneros alimentcios da agricultura familiar e do empreendedor familiar, priorizando os assentamentos da reforma agrria, as comunidades tradicionais indgenas e comunidades quilombolas.
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Atualmente, a CF/88 prev como direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia e a assistncia aos desamparados. A incluso da alimentao como direito social garante que as aes de enfrentamento da fome e da misria se tornem polticas de Estado, vinculando os poderes pblicos, alm de trazer como efeito sua aplicabilidade imediata.16
3 Acompanhamento da poltica e dos programas
Nesta seo sero tratados os programas que atualmente compem o conjunto de aes federais de assistncia social, o programa de transferncia de renda, Programa Bolsa Famlia (PBF) e as aes de segurana alimentar e nutricional, inclusive aquelas realizadas por outros ministrios. O objetivo deste tpico apresentar os resultados alcanados pelos principais programas durante o ano de 2008, assim como uma breve anlise sobre sua execuo oramentria. A CF/88 reconheceu o dever do Estado no campo da seguridade social e a natureza de sua interveno sob os princpios da descentralizao, da participao e do comando nico por esfera de governo. Dessa forma, o dispositivo constitucional inaugurou novas perspectivas para o campo da assistncia social, sob uma forma democrtica de gesto. A Loas organizou as aes na rea como um sistema nico e descentralizado, constitudo por gestores, entidades e organizaes de assistncia social e um conjunto de instncias deliberativas compostas por vrios setores envolvidos na rea. Ancorada na Carta Magna e na Loas, a pactuao federativa passou a ser uma exigncia para a poltica de assistncia social, trazendo uma nova organicidade aos servios socioassistenciais. A estruturao desses servios nos territrios permite refletir tanto as diversidades regionais e locais quanto os portes dos municpios. Enquanto compete ao governo federal a responsabilidade pela implementao e financiamento dos programas que operam a segurana de renda o BPC, a Renda Mensal Vitalcia (RMV) e tambm o PBF , o municpio consolida-se como principal responsvel pela garantia dos servios, sejam de proteo bsica ou especial, ofertados diretamente ou pelas entidades beneficentes. A seguir passa-se ao acompanhamento da poltica de assistncia social e de transferncia de renda. Embora ambos os temas sejam indissociveis e complementares, tendo em vista a riqueza dos dados e informaes, optou-se por trat-los em tpicos distintos.
16. A PEC no 47/2003, que j havia sido aprovada no Senado Federal em 2009, foi aprovada no dia 3 de fevereiro de 2010, em segundo turno, pelo plenrio da Cmara dos Deputados. Como a emenda Constituio no precisa de sano do presidente da Repblica, a PEC Alimentao seguir direto para promulgao. A partir de agora, a alimentao passa a ser um direito social, dever do Estado e uma obrigao a ser assumida pelo conjunto da sociedade.
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3.1 Assistncia social
O governo federal, desde 2003, tem investido no financiamento dos Cras que operam como porta de entrada da poltica de assistncia social. O objetivo tem sido garantir progressiva ampliao dos servios ali ofertados. Em dezembro de 2008, havia cerca de 3,7 mil unidades de Cras desenvolvendo servios e aes assistenciais de proteo social bsica (PSB), principalmente a partir do Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF). 17 Como principal programa de assistncia social, o PAIF tem por objetivo oferecer aes e servios bsicos para famlias em situao de vulnerabilidade social. Suas aes, que chegaram a alcanar aproximadamente 8,4 milhes de pessoas, segundo dados do ministrio, so voltadas orientao, encaminhamento para insero no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico), visitas domiciliares, grupos ou oficinas de convivncia, alm de atividades socioeducativas, de capacitao e de insero produtiva. No tocante ao atendimento prestado no mbito da proteo social bsica em 2008, possvel destacar o avano de algumas aes em comparao aos anos anteriores. Por exemplo, entre os servios que podem ser acessados pela populao jovem, a edio no 15 deste peridico indicava que em 2007, o extinto Projeto Agente Jovem18 no chegou a superar o nmero de 110 mil pessoas atendidas, enquanto que as aes do Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem) Adolescente contemplaram, em 2008, mais de 431 mil adolescentes entre 15 e 17 anos em todo o pas, conforme dados do ministrio.19 Coordenado pelos Cras, o Projovem Adolescente pretende oferecer aos seus participantes atividades pedaggicas, de capacitao profissional, cultura, esporte, lazer, meio ambiente, incluso digital e participao cidad, visando ao desenvolvimento das potencialidades dos jovens e sua insero na vida comunitria. Ao contrrio do Agente Jovem, inexiste um pagamento de bolsa atrelado ao programa. No entanto, h a possibilidade, por parte da famlia do beneficirio, desde que esta atenda os requisitos para ser includa no PBF, de recebimento de um benefcio o chamado Benefcio Varivel Jovem (BVJ).20 Tal mudana despertou reaes distintas: se, por um lado, o governo argumenta que tal alterao buscou evitar crticas quanto a transferncia de recursos voltados para uma faixa etria que possivelmente caracterizada por novos eleitores, por outro lado, questiona-se o papel deste benefcio, j que
17. Dados do MDS, referentes a dezembro de 2008. 18. Para maior detalhamento sobre a extino do Agente Jovem e sua substituio pelo ProJovem Adolescente, ver Ipea (2008a). 19. Cabe acrescentar que, tendo em vista que o Projovem Adolescente e o Agente Jovem coexistiram por cerca de 12 meses, ainda houve atendimento realizado no ano de 2008 a beneficirios que ainda estavam no antigo programa, cerca de 40,6 mil jovens. 20. Merece a lembrana de que a bolsa do Agente jovem era de R$ 65,00, valor que se manteve constante desde sua criao. J o valor referente ao BVJ de R$ 30,00 e pago a todas as famlias do PBF que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois benefcios variveis vinculados ao adolescente, ou seja, at R$ 60,00.
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agora ele pago diretamente ao titular do carto do PBF, geralmente a me do jovem enfraquecendo a proposta original do antigo Agente Jovem. No entanto, alm dos servios disponibilizados nesse nvel de proteo, fundamental ressaltar que na proteo social bsica tambm se d o pagamento do BPC. Ao todo, 3,3 milhes de pessoas foram atendidas pelo BPC em 2008, entre as quais, 1,8 milho eram pessoas com deficincia, enquanto que os idosos totalizam 1,5 milho. A RMV atende um pblico residual de cerca de 362 mil pessoas, entre as quais cerca de 261 mil so pessoas com deficincia e cerca de 101 mil so pessoas idosas. Tambm no mbito da proteo social bsica, o MDS opera o Programa de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanncia na Escola das Pessoas com Deficincia Beneficirias do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC na Escola). Voltado prioritariamente para o atendimento da faixa etria de 0 a 18 anos, constitui um programa intersetorial, sob responsabilidade do MEC, do MDS, do MS e da SEDH.21 O BPC na Escola contou com a adeso de todos os estados, do Distrito Federal e de 2.659 municpios, incluindo todas as capitais. O programa contempla intervenes com vista a identificao de barreiras de acesso educao regular. Para tanto, prev a aplicao de um questionrio especfico, e vem demandando a capacitao de tcnicos e gestores estaduais e municipais. Em 2008 realizou-se o I Seminrio Nacional de Capacitao do programa BPC na Escola e os seminrios de capacitao em nove unidades federativas.22 At o primeiro semestre de 2009 foram realizados 19 seminrios de capacitao, abarcando 19 estados e 1.705 municpios. Com relao proteo social especial (PSE), os principais dados de atendimento se referem ao Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e ao Servio de Enfrentamento Violncia, ao Abuso e Explorao Sexual contra Crianas e Adolescentes. Cabe lembrar que, embora o Peti seja considerado uma ao de PSE de mdia complexidade, as atividades socioeducativas ofertadas s crianas so desenvolvidas no mbito dos Cras. J as aes voltadas aos jovens e famlias vtimas de violncia, abuso e explorao sexual so ofertadas pelos Creas. O Peti, integrado ao PBF desde dezembro de 2005, oferece, alm do repasse do benefcio s famlias com crianas e adolescentes retirados das diversas situaes de trabalho, com idade inferior a 16 anos, aes realizadas na chamada jornada ampliada. Trata-se de aes socioeducativas e de convivncia que ocorrem no contraturno escolar tarde para as crianas que estudam no perodo matutino e de manh para as crianas que estudam tarde e beneficiaram 875 mil crianas em 2008. No entanto, cabe acrescentar que dados do Sistema de
21. Programa institudo pela Portaria Interministerial no 18, de 26 de abril de 2007. 22. Rio de Janeiro, Par, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Santa Catarina, Minas Gerais, Pernambuco, Paran e Distrito Federal. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=12291& Itemid=86>. Acesso em: set. 2009.
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Controle e Acompanhamento das Aes Ofertadas pelo Servio Socioeducativo do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Sispeti) apontam que aproximadamente 322 mil crianas retiradas do trabalho e beneficiadas pelo programa no foram atendidas pelo sistema socioeducativo naquele ano. Entre as possveis causas para esse tipo de falha pode-se mencionar a falta de interesse e a falta de recursos das prefeituras para investir em tais atividades. Ainda sobre o Peti, importante mencionar a alterao efetuada na forma de repasse dos recursos destinados ao financiamento das aes socioeducativas aos municpios. De acordo com a Portaria no 431, de 3 de dezembro de 2008, os recursos referentes ao cofinanciamento federal deste servio passaram a ser transferidos regular e automaticamente do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) para os fundos municipais de assistncia social, por meio de um novo piso: o piso varivel de mdia complexidade. Antes, eram repassados para os municpios R$ 20,00 por criana atendida. Porm, por meio do novo piso, o MDS passou a transferir R$ 500,00 mensais, referentes a cada grupo de 20 crianas inseridas no programa.23 Para aqueles com mais de um grupo, a referncia ser o piso de R$ 500,00. Tal portaria, promoveu, ainda, outras alteraes: reajustou os valores de repasse para os municpios que combatem o abuso e explorao sexual contra crianas e adolescentes, ampliou recursos destinados ao acolhimento de pessoas idosas e expandiu o cofinanciamento para atendimento populao de rua. De modo geral, tais mudanas visaram fortalecer as aes de promoo e proteo social no mbito do Sistema nico de Assistncia Social. A respeito do Servio de Enfrentamento Violncia, ao Abuso e Explorao Sexual contra Crianas e Adolescentes, cabe acrescentar que foram atendidos, de acordo com o MDS, no ano de 2008, cerca de 65,7 mil crianas e adolescentes por meio de atendimentos prestados em cerca de 1.054 Creas. Os centros, compostos por uma equipe multidisciplinar, tem como objetivo oferecer acompanhamento especializado, psicossocial e jurdico s vtimas e suas famlias. Ademais, fazem parte de uma rede de servios, que dialoga com outros entes que compem o chamado Sistema de Garantia de Direitos: Ministrio Pblico, Conselho Tutelar, Vara da Infncia e da Juventude, Defensoria Pblica e outros. Importante acrescentar que os Creas tambm prestam servios de orientao e apoio especializado a indivduos e famlias vtimas de violncia, alm de orientao e acompanhamento a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de liberdade assistida e de prestao de servios comunidade. Entre os servios de proteo social especial, cabe ainda destacar os identificados alta complexidade. Entre os servios continuados cofinanciados pelo governo
23. Cabe acrescentar que, para garantir as condies bsicas de oferta e manuteno do servio socioeducativo, municpios que tiverem apenas um coletivo de 20 integrantes no programa recebero o valor de R$ 1 mil.
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federal esto os programas para pblicos em instituies de acolhimento.24 Acerca de tais servios, cabe salientar a dificuldade de acompanhamento de seu atendimento, bem como o desafio em manter equipes qualificadas para os trabalhos especializados. Por fim, cabe acrescentar que, alm da atuao do MDS no cofinanciamento de recursos para promoo das aes de PSB e PSE e na coordenao de programas, tais como o BPC, pode-se citar, tambm, sua crescente atuao junto ao acompanhamento e monitoramento da rede pblica e privada que compe o Suas. Dando continuidade aos esforos de monitoramento do sistema, o MDS deu incio, em 2007, ao Censo de Monitoramento dos Cras, o qual, alm de ter sido repetido no ano seguinte, veio a se tornar uma atividade peridica (anual) a ser realizada no mbito do Suas.25 Todos os municpios que possuem Cras em funcionamento, independentemente da fonte de financiamento (governo federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal), foram convidados a preencher o questionrio do censo no site do MDS, informando, entre outros aspectos, sobre a estrutura fsica dos ncleos, as equipes que atuam no local, o atendimento e as atividades realizadas. Assim, informaes coletadas produziram alguns indicadores que permitem avaliar o nvel de desenvolvimento quanto s atividades realizadas, recursos humanos, estrutura e funcionamento. Tais dimenses foram avaliadas segundo quatro graus de desenvolvimento: insuficiente, regular, suficiente ou superior. A partir desta avaliao foi produzido tambm um indicador sinttico que fornece uma abordagem de desenvolvimento dos Cras por estgios, conforme a combinao dos graus de desenvolvimento nas dimenses citadas.26 Com efeito, com relao a 2007, o Censo 2008 apontou um expressivo incremento no nmero de Cras cujas dimenses so, no mnimo, todas suficientes. No obstante, estes centros representam pouco mais que 16% do total. Por outro lado, ainda bastante expressivo o percentual de Cras que possuem ao menos uma de suas dimenses avaliadas como insuficiente: 37%. Em termos regionais, as regies Centro-Oeste, Sudeste e Norte apresentaram as maiores propores de Cras classificados como de desempenho insuficiente ao menos em uma das dimenses analisadas, sendo que os estados do Acre e do Amap apresentam mais de 70% de seus Cras nesta condio. A seguir, mostraremos alguns resultados do censo por dimenso de anlise.
24. Programas de famlias acolhedoras; casa-lar; abrigo institucional; repblica; moradias provisrias; casas de passagem; albergue, entre outros. 25. O ministrio promoveu a continuidade desses estudos em 2008, inaugurando pesquisa semelhante para os Creas. Cabe acrescentar, ainda, que as entidades privadas de assistncia social sem fins lucrativos tambm j foram objeto de investigao do ministrio, que realizou, em parceria com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), uma pesquisa sobre essa rede no ano de 2006. Esta pesquisa levantou informaes sobre 16.089 instituies e revelou dados acerca de seu funcionamento, servios e atendimentos prestados etc. 26. Trata-se do indicador de desenvolvimento dos Cras por estgio. Ele varia de um a dez estgios, conforme a combinao das avaliaes obtidas em cada uma das dimenses atividades realizadas, recursos humanos, estrutura e funcionamento. O estgio um corresponde a quatro dimenses classificadas como insuficientes. No extremo oposto, no estgio dez, o Cras apresenta nvel superior nas quatro dimenses analisadas.
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Quanto ao leque de atividades realizadas, o Censo de 2008 indicou que 64,5% dos Cras se encontravam no estgio superior da gradao de desenvolvimento estabelecida para o levantamento. Isto significa que estes Cras realizam a maior diversidade de servios: visitas domiciliares, acompanhamento de famlias orientao/acompanhamento para insero do BPC, encaminhamento para insero de famlias no Cadnico, grupo/oficina de convivncia e atividades socioeducativas com famlias ou por ciclo de vida ou intergeracional e busca ativa. Com relao estrutura fsica, 52,5% dos Cras foram classificados como de estrutura suficiente. O mesmo desempenho observado na dimenso funcionamento, na qual 71% dos centros foram avaliados como suficientes. Por fim, na dimenso recursos humanos, 31,5% revelaram-se como insuficientes, o que significa uma quantidade de profissionais inferior ao regulamentado por Norma Operacional do MDS (NOB-RH Suas). Diante dos resultados apresentados pelo censo pode-se concluir que h, de fato, um avano na estruturao da rede de servios socioassistenciais, com consequentes melhorias na possibilidade de acesso s aes ali oferecidas. Por fim, vale destacar a atuao do MDS quanto ao acompanhamento e monitoramento da rede pblica e privada que compe o Suas mediante a criao, pela Portaria no 430, de 3 de dezembro de 2008, do Cadastro Nacional do Sistema nico da Assistncia Social (CadSuas). Trata-se de um aplicativo informatizado, de abrangncia nacional, cujo objetivo coletar e gerir dados sobre a rede socioassistencial, rgos governamentais, conselhos, fundos e trabalhadores do Suas. Por meio deste sistema, os gestores municipais devero informar e atualizar dados tais como endereos, estrutura e caractersticas dos servios prestados nas unidades pblicas e privadas de seus municpios. O CadSuas subdividido nos seguintes mdulos cadastrais: i) Cadastro Nacional de Entidades e Organizaes de Assistncia Social; ii) Cadastro Nacional de Unidades Pblicas de Assistncia Social; iii) Cadastro Nacional de rgos Governamentais, Conselhos e Fundos de Assistncia Social e; iv) Cadastro Nacional dos Trabalhadores do Suas. Prev a Portaria no 430/2008 que o cadastro ser coordenado e mantido pela Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) em articulao com os rgos gestores estaduais, municipais, do Distrito federal e dos Conselhos de Assistncia Social. O preenchimento do CadSuas obrigatrio e a SNAS disponibilizar instrues operacionais para cada etapa de seu preenchimento.
3.2 Transferncia de renda Programa Bolsa Famlia
Atualmente, o PBF gerido, no mbito do MDS, pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). A consolidao do PBF ao longo dos ltimos anos vem fortalecendo a transferncia de renda no contributiva, como uma dimenso fundamental da proteo social brasileira. Este movimento de consolidao pode ser observado nos constantes reajustes concedidos pelo governo ao valor dos benefcios do PBF.
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No ano de 2008, pelo menos dois acontecimentos merecem ser recordados. O primeiro, j mencionado na edio anterior deste peridico, trata do reajuste do benefcio do PBF, em torno de 8%. A atualizao, correspondente variao do ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), foi operada a partir da publicao do Decreto no 6.491, de 26 de junho de 2008. Com o reajuste, o valor mdio do benefcio por famlia aumentou de R$ 78,70 para R$ 85,00. O valor do benefcio bsico passou de R$ 58,00 para R$ 62,00, e o do benefcio varivel de R$ 18,00 para R$ 20,00.27 O segundo acontecimento importante no ano de 2008 refere-se publicao do Decreto no 6.392,28 que, entre outros pontos, regulamentou o tempo de permanncia das famlias no PBF. Segundo o regulamento, a cada dois anos, a partir da entrada no programa, os dados cadastrais da famlia devem ser atualizados para verificar a adequao aos critrios de elegibilidade estabelecidos. A elaborao dessa norma foi fruto de debates sobre os critrios para permanncia e sada das famlias do PBF, considerando uma questo principal: como proceder nos casos em que as unidades familiares, com renda adicional informal e instvel, momentaneamente identificadas com rendimento mensal per capita acima do valor fixado em lei, so excludas do PBF, perdendo o acesso a essa renda adicional. Anteriormente ao decreto de 2008, os cadastros deveriam ser atualizados sempre que ocorresse mudana de renda ou de composio familiar. Em decorrncia, muitas dessas famlias tinham o benefcio cancelado por apresentarem renda mensal per capita superior ao permitido. No entanto, verificava-se que, em diversas situaes, tal incremento nos rendimentos era oriundo de atividades informais, no sustentveis a mdio e longo prazos. Com a perda desse adicional, as famlias, ainda vivenciando situaes de pobreza, voltavam condio de pblico potencial do programa. Por esta razo, o Decreto no 6.392/2008 prev que o benefcio ser pago por, pelo menos, dois anos, visando garantir que tais famlias busquem alternativas sustentveis de ampliao de renda com garantia de que continuaro a receber o PBF. Desse modo, no perodo de dois anos, a renda familiar mensal per capita fixada para recebimento do benefcio poder sofrer variaes, sem que tal fato implique o imediato desligamento da famlia beneficiria do programa, exceto na ocorrncia das seguintes hipteses: i)omisso de informaes ou prestao de informaes falsas para cadastramento que habilite o declarante e sua famlia ao recebimento do benefcio do PBF ou programas remanescentes; ii) posse de beneficirio do PBF em cargo eletivo remunerado de qualquer das trs esferas de governo; ou iii)desligamento voluntrio da famlia do PBF.29 A formulao do Decreto no 6.392/2008, e de vrias outras regulamentaes desde a criao do PBF, indicativo dos esforos empreendidos pelo MDS no
27. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/menu_superior/informe-pbf/informe-pbf-gestores/menu_superior/informe-pbf/informe-pbf-gestores/paginas/informe_158_balanco_2008.mht>. Acesso em: fev. 2010. 28. Esse instrumento altera o Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia. 29. Ver o Art. 21 do Decreto no 6.392, de 12 de maro de 2008.
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sentido de conferir densidade institucional ao programa por meio da elaborao de instrumentos normativos voltados para qualificar a gesto descentralizada deste, quanto ao processo de cadastramento, gesto de benefcios e condicionalidades, entre outros. Tal esforo observa-se na homogeneizao de processos e procedimentos, tanto nos estados quanto nos municpios, viabilizando o aprimoramento do acompanhamento e monitoramento da implementao do PBF. Tambm no ano de 2008 teve incio o Projeto de Incluso Bancria dos Beneficirios do PBF, cujo objetivo ampliar a insero social das famlias atendidas pelo programa. O projeto foi dividido em trs fases. Na primeira fase, realizada a partir do ms de maro desse mesmo ano, foi implementado o projeto-piloto na cidade de Belo Horizonte, em Minas Gerais, com o pagamento de benefcios diretamente na conta bancria de mais de 4 mil beneficirios-correntistas do PBF. Na segunda fase, beneficirios dos outros estados que abriram sua conta na Caixa Econmica Federal (CEF) foram inseridos no projeto e passaram a receber o benefcio diretamente na conta Caixa Fcil cerca de 600 mil famlias tiveram o benefcio do PBF depositado em suas contas.30 A terceira fase, executada em 2009, priorizou a abertura de novas contas, como ser tratado no peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 19. No primeiro semestre de 2009, a aprovao do Decreto Presidencial no 6.917, de 30 de julho de 2009, trouxe algumas modificaes significativas no tocante implementao do PBF. Uma delas trata de um novo reajuste, em cerca de 10%, no valor dos benefcios do programa dessa porcentagem, 6% se referem recomposio do benefcio frente s perdas inflacionrias ocorridas desde sua ltima atualizao, em 2008, conforme o INPC; os demais 4% constituem-se em ganho real e pretendem consolidar a estratgia do MDS de reduo das desigualdades individuais e regionais. Dessa forma, o benefcio bsico, pago s famlias com renda familiar de at R$ 70,00 por pessoa, passou de R$ 62,00 para R$ 68,00. J o benefcio varivel pago de acordo com o nmero de crianas existentes na famlia passou de R$ 20,00 para R$ 22,00 e o recurso vinculado aos adolescentes Benefcio Varivel Jovem (BVJ) de R$ 30,00 para R$ 33,00. Com a alterao, o valor mnimo vai de R$ 20,00 para R$ 22,00 e o mximo de R$ 182,00 para R$ 200,00.31 Com a correo, o valor do benefcio mdio passou de R$ 86,00 para R$ 95,00.32
30. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/menu_superior/informe-pbf/informe-pbf-gestores/menu_superior/informe-pbf/informe-pbf-gestores/paginas/informe_158_balanco_2008.mht>. Acesso em: fev. 2010. 31. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/noticias/reajuste-do-bolsa-familia-comeca-a-ser-pago-nestaquinta-feira e http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/noticias/bolsa-familia-e-reajustado>. Acesso em: set. 2009. 32. Em 2009 ocorreu a terceira recomposio dos valores dos benefcios do PBF em quase seis anos de sua implementao. A primeira atualizao, na porcentagem de 18,25%, ocorreu em agosto de 2007. Em 2008, como j mencionado, o reajuste foi de 8%. Os benefcios foram recompostos tendo em vista recuperar as perdas com a inflao no perodo, levando-se em considerao a importncia do PBF para a aquisio de alimentos pelas famlias beneficirias. Diferentes estudos, realizados pelo MDS e por outras instituies, mostram que a compra de alimentos a principal destinao dos recursos do programa. Disponvel em: <http://www.fomezero.gov.br/noticias/mds-destinar-33-bilhoes-aos-programas-e-acoes-sociais-em-2009>. Acesso em: jan. 2010.
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Em sntese, um processo contnuo de reajustes dos benefcios do PBF marcou os ltimos dois anos de implementao do programa. Entretanto, cabe ressaltar que estes foram movimentos descontnuos e sem uma vinculao normativa perene. Uma vez que o PBF no conta com uma regra permanente de indexao, no h garantia de reposio da inflao nem estimativas pblicas de ganhos reais. Alm do reajuste do benefcio, que comeou a ser pago no ms de setembro de 2009, o Decreto no 6.917/2009 tambm modificou o critrio de elegibilidade para ingresso no PBF: a linha de extrema pobreza passou a corresponder a uma renda familiar per capita de at R$ 70,00 e a linha de pobreza a uma renda familiar per capita de at R$ 140,00. No box a seguir, apresenta-se um breve histrico das alteraes no critrio de renda para acesso ao PBF.
Box 1
Alteraes no critrio de renda para acesso ao Programa Bolsa Famlia
Segundo a Lei no 10.836/2004, que criou o Programa Bolsa Famlia, foram consideradas em situao de extrema pobreza as famlias que detinham uma renda mensal per capita de at R$ 50,00. A situao de pobreza abrangia famlias cuja renda mensal per capita variava de R$ 50,01 a R$ 100,00. Ao serem definidos estes referenciais como critrio de elegibilidade no PBF, foi estabelecido tambm que esses valores poderiam ser alterados, via decreto, em funo de mudanas socioeconmicas no pas e de estudos tcnicos sobre o tema. Em 2006, o MDS realizou a primeira atualizao dos valores de referncia para ingresso no PBF, por meio do Decreto no 5.749/2006. Com a vigncia desse instrumento, a renda mensal per capita de at R$ 60,00 passou a caracterizar as famlias extremamente pobres e a renda mensal per capita de R$ 60,01 atR$ 120,00 passou a caracterizar as famlias em situao de pobreza.1 Em abril de 2009, por meio do Decreto no 6.824/2009, ocorreu a segunda atualizao nos valores para ingresso no programa. O critrio que definia a condio de pobreza passou de R$ 120,00 para R$ 137,00 e o de extrema pobreza de R$ 60,00 para R$ 69,00.2 Em julho de 2009, o Decreto no 6.917, atualmente em vigncia, promoveu nova alterao nos valores que definem as linhas de renda para atendimento das famlias. Assim, a linha de renda familiar mensal per capita que define as famlias em extrema pobreza passou de R$ 69,00 para 70,00 e a linha de renda familiar mensal per capita que define as famlias em situao de pobreza passou de R$ 137,00 para R$ 140,00.3
Fontes: 1 Disponvel em: <http://www.mapadamidia.com.br/bolsafamilia/ics_3.htm>. 2 Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/noticias/bolsa-familia-tem-limite-de-renda-ampliado>. 3 Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/menu_superior/informe-pbf/informe-pbf-gestores/menu_superior/informe-pbf/informe-pbf- gestores/paginas/informe_183_reajuste_do_pbf.mht>.
No que diz respeito cobertura, at o ms de abril de 2009, o PBF atendeu aproximadamente 11,2 milhes de famlias em todo o pas.33 O grfico a seguir demonstra a evoluo da cobertura no perodo compreendido entre outubro de 2008 e abril de 2009.
33. Ver Matriz de Informao Social, disponvel em: <http://www.mds.gov.br/sagi/>.
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GRFICO 1
11.400.000
Cobertura do Programa Bolsa Famlia outubro de 2008 a abril de 2009
11.200.000
11.000.000
10.800.000
10.600.000
10.400.000
10.200.000
Out./2008
Nov./2008
Dez./2008
Jan./2009
Fev./2009
Mar./2009
Abr./2009
Nmero de famlias atendidas
Fonte: MDS.
Alm da alterao no critrio de elegibilidade do PBF, no decorrer do ano de 2009 foram realizados outros estudos quanto a sua metodologia de focalizao. Como resultado, as estimativas da populao-alvo do programa nos municpios foram redefinidas com base na metodologia dos Mapas de Pobreza. Com isto, o pblico potencialmente beneficirio do Bolsa Famlia passou de 11,1 milhes para 12,9 milhes de famlias distribudas em todo o territrio nacional.34 Com base nas novas estimativas, realizou-se a expanso da cobertura do PBF em trs etapas, como ser visto na prxima edio deste peridico. Cabe citar, como j mencionado em Ipea (2009), que, no fim do ano de 2008, houve um decrscimo no quantitativo total de famlias beneficirias. Tal reduo pode ser explicada pelo fato do MDS ter cancelado, entre os meses de outubro de 2008 e fevereiro de 2009, cerca de 450 mil benefcios de famlias que se encontravam fora do perfil do programa ou que no atualizaram as informaes de seus cadastros. A excluso de beneficirios ocorreu aps identificao de inconsistncia entre a renda declarada no Cadnico com as informaes das bases de dados da
34. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/menu_superior/informe-pbf/informe-pbf-gestores/menu_superior/informe-pbf/informe-pbf-gestores/paginas/informe_203_balanco_2009.mht>. Acesso em: fev. 2010.
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Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), do MTE e do BPC. Neste processo de verificao foram utilizadas as informaes referentes renda declarada no Cadnico, base de dados extrada em 30 de abril de 2008, com aquelas informadas na Rais 2006 e as constantes na base de dados do BPC de setembro de 2006. O resultado das comparaes apontou situaes de possveis divergncias na informao de renda das famlias. Foram elas: i) famlias do PBF com algum de seus integrantes recebendo BPC que no informaram a renda do BPC no cadastro; ii) famlias com algum de seus membros identificados na Rais e que no declararam a renda de trabalho formal no cadastro ou declararam uma renda menor que aquela observada na Rais; e iii) famlias que apresentaram, ao mesmo tempo, as duas situaes: recebem BPC e foram identificadas na Rais, e no declararam estas rendas no Cadnico.35 A checagem evidenciou que a renda de cerca de 622 mil beneficirios estaria acima do critrio do programa. Tais beneficirios tiveram a transferncia de renda bloqueada em setembro de 2008 e obtiveram o prazo at dezembro do mesmo ano para atualizar o cadastro e comprovar que efetivamente atendiam ao critrio de renda do PBF. Os municpios deveriam atualizar as informaes das famlias com benefcios bloqueados at 31 de dezembro de 2008. Do total bloqueado, aproximadamente 171 mil famlias se enquadravam no perfil do programa, as quais tiveram seus benefcios desbloqueados aps atualizao de dados; o restante foi cancelado (SOARES, 2009).36
3.3 Segurana alimentar e nutricional
Como mencionado no incio deste captulo e em edies anteriores desse peridico, a formulao e a implementao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional uma ao conjunta realizada pelos trs nveis de governo e por organizaes da sociedade civil que, de acordo com a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Losan),37 integram o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan). Em razo de seu carter intersetorial, as aes federais na rea so realizadas por um conjunto de ministrios, entre os quais pode-se destacar, alm do MDS, os Ministrios da Sade, da Educao, do Desenvolvimento Agrrio (MDA), da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e do Meio Ambiente (MMA). O amplo conjunto de aes e programas desenvolvidos nessa rea so atualmente concentrados em torno de trs eixos principais, quais sejam: produo e abastecimento, acesso alimentao e promoo da sade e nutrio.
35. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/menu_superior/informe-pbf/informe-pbf-gestores/menu_superior/informe-pbf/informe-pbf-gestores/paginas/informe_139_batimento_rais_bpc.mht>. Acesso em: fev. 2010. 36. Disponvel em http: <//www.mds.gov.br/noticias/governo-federal-cancela-400-mil-beneficios-do-bolsa-familia>. 37. Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006.
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O MDS, por meio da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan), tido como um dos principais agentes de promoo de aes neste campo, tendo alocado, em 2008, recursos na ordem de R$ 617 milhes para sua implementao, o que beneficiou cerca de 13 milhes de pessoas. Todas as aes de SAN desenvolvidas no mbito deste ministrio esto inseridas no programa Acesso a Alimentao, que rene diversas linhas de atuao, com destaque para o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)38 executada em parceria com a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB)/Mapa e o MDA. A iniciativa consiste na compra de alimentos produzidos pela agricultura familiar, por preos de referncia de mercado, e na destinao destes alimentos para pessoas em situao de insegurana alimentar tais como populaes indgenas e quilombolas, alm de outros segmentos populacionais vulnerveis. Desta maneira, fortalece a agricultura familiar e garante o acesso a alimentao a pessoas em situao de risco. O Programa do Leite, uma das modalidades do PAA, beneficiou, por meio da compra diria de 468 mil litros de leite, cerca de 2,1 milhes de pessoas em 2008. Ainda, foram beneficiados outras 5,9 milhes de pessoas por meio da compra de alimentos junto a 50,4 mil produtores de outras modalidades. Entre outras aes coordenadas pelo ministrio esto aquelas de apoio a instalao de equipamentos pblicos de segurana alimentar, que visam atender diretamente produtores de alimentos, agricultores familiares e consumidores da cidade e do campo em especial famlias pobres beneficirias das polticas de desenvolvimento social, como o Bolsa Famlia e os programas de assistncia social. Tal apoio feito por meio de editais publicados pelo MDS em apoio construo e/ou reforma de equipamentos pblicos em convnios com ministrio e prefeituras ou estados. Ao todo, em 2008, 838,9 mil pessoas foram computadas pela Sesan como beneficirias destes projetos, que possibilitaram a instalao de novos 11 bancos de alimentos totalizando 55 unidades j em funcionamento em oito estados , alm da inaugurao de 371 cozinhas comunitrias e 64 restaurantes populares. possvel, tambm, citar a forte atuao do MDS em torno da construo de cisternas, que em 2008 viabilizou a instalao de novas 25 mil unidades, beneficiando famlias que vivem na regio do Semi-rido brasileiro. Dados do ministrio indicam que desde o incio das construes, em 2003, foram construdas quase 300 mil cisternas distribudas por 1.125 municpios. Importante salientar a existncia de outra ao, voltada para domiclios que j contam com a presena das cisternas. Conhecida como Segunda gua, esta ao entrou em curso no ano de 2008 e seu objetivo transferir tecnologia para armazenar e conservar gua da chuva para a produo de alimentos por meio de barragens subterrneas, tanques de pedra ou barraginhas. Ao fim desse ano, j havia 265 unidades concludas.
38. Para gerir o programa, foi formado um grupo gestor, composto por representantes do MDS, MDA, Mapa, MPOG, MF e MEC, que participa do grupo por meio do FNDE. No entanto, MDS e MDA so os responsveis pela disponibilizao dos recursos oramentrios e financeiros que sustentam o programa.
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Aes mais pontuais nessa rea tambm so desenvolvidas via Sesan, que foi responsvel pela distribuio de 978 mil cestas de alimentos em 2008, pela implementao do projeto Cozinha Brasil realizado em parceria com o Servio Social da Indstria (Sesi) e que conta com 27 unidades j instaladas , alm de aes focadas em grupos especficos, entre as quais podem ser citadas a Carteira Indgena e os projetos de segurana alimentar voltados para essa populao. No total, cerca de 47 mil pessoas foram beneficiadas por meio dessas aes. J em relao agricultura urbana e periurbana, o ministrio atuou no apoio instalao de hortas e lavouras, viabilizando ganho financeiro para mais de 24 mil famlias envolvidas nesse projeto, que comercializaram os produtos cultivados em feiras e mercados populares, alm de incubadoras, que tiveram sua implantao iniciada em 2008. O nmero de beneficirios deste conjunto de aes ultrapassou 886 mil pessoas. J no mbito do MS, a rea responsvel pelas aes de nutrio e alimentao a Coordenao Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio (CGPAN), cuja misso implementar aes de acordo com as diretrizes da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (Pnan) com vistas garantia de condies de sade adequadas populao brasileira (BRASIL, 1999), e pode ser compreendida como um dos pilares para concretizao do projeto de implementao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Por meio dessa coordenao realizado um conjunto de atividades que vo desde o acompanhamento das condicionalidades de sade do PBF at aquelas que visam promover a alimentao saudvel, a saber: i) monitoramento e ampliao do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (Sisvan); ii) promoo da alimentao saudvel e aes de educao nutricional; iii) programas de suplementao de micronutrientes, ateno nutricional nos servios de sade; e iv) realizao de estudos e pesquisas. No entanto, cabe registrar que, em 2008, a rea passou por algumas mudanas, as quais foram, inclusive, objeto de consideraes na plenria do Consea em julho daquele mesmo ano. Um enxugamento das aes do MS no Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 provocou a extino do programa Alimentao Saudvel que vigorou entre os anos 1999 e 2007 , que tinha como objetivo a reduo e o controle da desnutrio e das carncias por micronutrientes nos servios de sade, alm da promoo da alimentao saudvel nos diferentes ciclos de vida. Como alternativa, foi criada a ao Alimentao e Nutrio para a Sade no programa Ateno Bsica. Essa mudana significou um corte nos recursos destinados s aes de SAN naquele ministrio. Dos R$ 112 milhes originalmente apresentados como proposta para o PPA 2008-2011 disponibilizaram-se apenas 33% do valor, ou seja, R$ 37 milhes.
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Ainda, como mencionado na seo 2 deste captulo, uma das principais aes de segurana alimentar e nutricional desenvolvidas pelo governo federal o Pnae. Tal programa, coordenado pelo FNDE rgo vinculado ao Ministrio da Educao ,39 garante a alimentao escolar dos alunos de toda a educao bsica (educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio e EJA) matriculados em escolas pblicas e filantrpicas. Por meio de transferncia de recursos financeiros,40 o Pnae, tambm conhecido como Merenda Escolar, visa atender, de forma suplementar, as necessidades nutricionais dos alunos. Dados do FNDE do conta que no ano de 2008 foram atendidos por meio deste programa, 34,6 milhes de alunos. Seria possvel mencionar outras aes federais voltadas para a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, em 2008. Porm, em que pese a importncia das demais aes apoiadas ou implementadas pelo governo federal nessa rea, optou-se por destacar algumas mudanas importantes ocorridas naquele ano e que tm contribudo sobremaneira para a consolidao dessa poltica no cenrio atual. Pode-se citar a instalao da Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (Caisan), em abril de 2008, que, como indicada na Losan, um componente fundamental para equilbrio do Sisan, tendo como funo elaborar, a partir de diretrizes definidas pelo Consea, a poltica e o Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, bem como o acompanhamento das propostas de investimento e execuo oramentria. Nesse mesmo ano, a Caisan presidida pelo secretrio-geral do Consea e integrada pelos representantes governamentais titulares e suplentes no conselho, promoveu reunies em que se destacaram, alm da discusso sobre seu regimento interno, a crise dos alimentos, e o PL no 2.877/2008, que visava expanso do Pnae. Muito embora os membros, tanto do conselho quanto da cmara, indiquem a necessidade de aperfeioamento na atuao da Caisan, cabe ressaltar a importncia dessa instncia para consolidao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
3.4 Quadro geral e execuo oramentria dos programas
O acompanhamento da execuo oramentria, desenvolvido nesta seo, organiza-se da seguinte forma: em um primeiro momento, segue-se a anlise da execuo oramentria dos programas sob responsabilidade direta do MDS.
39. Participam do programa, alm do responsvel por sua coordenao, as secretarias de educao dos estados, municpios e Distrito Federal na condio de Entidades Executoras (EE) do programa , o Conselho de Administrao Escolar e as Unidades Executoras (UEX), ou seja, as entidades representativas da comunidade escolar (caixa escolar, associao de pais e mestres, conselho escolar e similares), responsveis pelo recebimento dos recursos financeiros transferidos pela EE e pela execuo do Pnae em favor das escolas que representam. 40. De acordo com Resoluo do Conselho Deliberativo (CD)/FNDE no 42, de 10 de agosto de 2009, o valor per capita da alimentao escolar, a ser repassado, de: i) R$ 0,22 para os alunos matriculados na pr-escola, ensino fundamental, ensino mdio e EJA; ii) R$ 0,44 para os alunos matriculados em creches; iii) R$ 0,44 para os alunos matriculados em escolas de educao bsica, localizadas em reas indgenas e em reas remanescentes de quilombos; e iv) R$ 0,66 para os alunos participantes do programa Mais Educao.
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Na sequncia, apresenta-se a execuo do gasto na rea de segurana alimentar e nutricional, para o que, alm da execuo oramentria das aes a cargo do MDS tenta-se capturar o gasto pulverizado em diversas outras instituies federais que participam do empenho governamental nesta rea.
3.4.1 Execuo oramentria dos programas e aes sob responsabilidade do MDS
Ao observar o quadro da execuo oramentria dos programas conduzidos pelo MDS em 2008, percebe-se que, assim como em anlise de anos anteriores,41 quase 60% dos recursos so provenientes do Fundo Nacional de Assistncia Social. Estes se dirigem, na maior parte, para o pagamento do BPC e da RMV. J os recursos do MDS respondem basicamente pelo custeio do PBF. Assim, considerando a totalidade dos recursos FNAS e MDS e dos gastos, constatase que as iniciativas de transferncias de renda absorveram cerca de 93% dos recursos em 2008, sendo 54,3% destinado ao BPC e RMV e 38,4% ao PBF, segundo programa mais importante em termos de dotaes oramentrias, como mostra a tabela 1. Constata-se, portanto, uma continuidade em termos de alocao de recursos no sentido da priorizao do pilar da garantia de renda.42 Afora o BPC e o RMV, as demais aes da proteo social bsica absorveram, em 2008, 2,6% da disponibilidade oramentria total. Vale ressaltar que este percentual inclui ainda alguns pagamentos referentes concesso de bolsa para jovens em situao de vulnerabilidade social gastos relativos ao extinto Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Humano, cujas bolsas foram integradas ao PBF. Ademais, na proteo social bsica, tambm esto computadas as transferncias federais aos municpios para estruturao da rede de servios de proteo social bsica, bem como para o custeio dos seus servios, repasses estes que obedecem aos pisos da proteo social bsica. Por sua vez, a proteo social especial apresenta um volume de gastos bem mais baixo em relao quele verificado na proteo social bsica. Mesmo considerando os valores executados no Peti e no Programa de Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes, ambos considerados como proteo especial, e ainda deduzindo-se da proteo social bsica a parcela destinada ao BPC e RMV, a execuo em nome da proteo social especial foi, em 2008, 35% menor em relao proteo social bsica. Ressalte-se que, em 2006, com a integrao do Peti com o PBF, o pagamento de bolsas s famlias com crianas inscritas no primeiro passaram a ocorrer no mbito do segundo.
41. A anlise da execuo oramentria nos ltimos anos confirma a tendncia em manter a maior parte dos recursos provenientes do FNAS. Em 2007, j se verificou uma proporo de 60% dos recursos executados por meio do fundo, patamar semelhante ao constatado em 2006 (58,9%) (IPEA, 2007, 2008b). 42. Em 2007, este segmento da assistncia recebeu 92% dos recursos. O PBF respondeu por 37,4% e o BPC mais o RMV representaram 54,5% da despesa total executada na rea.
70
Por conseguinte, o valor executado em 2008 em nome do Peti diz respeito essencialmente s aes socioeducativas e de convivncia para crianas e adolescentes em situao de trabalho, sendo bastante residual o comprometimento de recursos deste programa com pagamento de bolsas.43 Complementando a anlise da execuo oramentria dos programas sob responsabilidade do MDS, resta destacar sua atuao no campo da segurana alimentar por meio do PAA que respondeu por uma parcela de 2,5% do gasto total executado pelo MDS em 2008, tal programa, envolve aes variadas como apoio a instalao de restaurantes populares, construo de cisternas, entre outras. No entanto, a mais representativa, em termos oramentrios, a aquisio de alimentos provenientes da agricultura familiar, responsvel por aproximadamente 68% do gasto total do programa no ano em anlise. Por fim, cabe destacar ainda a colaborao do MDS no Programa Economia Solidria em Desenvolvimento. Apesar da responsabilidade pelo programa ser do Ministrio do Trabalho e Emprego, os R$ 35,973 milhes aportados pelo MDS corresponderam a quase 63% do oramento total do programa em 2008.
TABELA 1
Execuo oramentria dos programas sob responsabilidade do MDS, segundo unidade oramentria (2008)
Programas Recursos do FNAS (R$)
16.411.708.209 15.663.656.004 748.052.205 493.381.289 241.562.377 54.262.099 197.556.813 20.664.107 16.925.753.605
Recursos do MDS (R$)

13.818.881 13.818.881 15.309.802 11.062.540.487 683.611.750 98.932.607 11.874.213.527
Total (R$)
Participao dos programas no gasto total (%)

57,0 54,4 2,6 1,7 0,8 0,2 0,7 0,1 38,4 2,4 0,3 100,0
Assistncia social proteo social bsica BPC + RMV Demais aes e programas Assistncia social proteo social especial Erradicao do trabalho infantil Enfrentamento da violncia sexual contra crianas e adolescentes Demais aes e programas Economia solidria em desenvolvimento Transferncia de renda com condicionalidades PBF Segurana alimentar programa acesso alimentao Despesas administrativas e judiciais Total
16.425.527.090 15.663.656.004 761.871.086 493.381.289 241.562.377 54.262.099 197.556.813 35.973.909 11.062.540.487 683.611.750 98.932.607 28.799.967.132
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
43. As bolsas ainda pagas no mbito do Peti consistem em benefcios concedidos antes da incorporao da referida bolsa pelo PBF. Trata-se, portanto, de pagamentos residuais em respeito ao direito adquirido dos beneficirios.
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A comparao entre a execuo oramentria dos programas do MDS em 2007 e 2008 est resumida na tabela 2. Constata-se um crescimento real de 10,4% no gasto total no perodo. O PBF contribuiu especialmente para este incremento, tendo em vista seu peso significativo no gasto total e o crescimento real dos seus gastos em 13,7%. Em parte, esse incremento compensa a reduo no gasto registrado via Peti, a qual se deve em boa parte transferncia da concesso de bolsas para o PBF. Com o pagamento das bolsas sendo efetuado via PBF, o gasto liquidado no Peti se dirigiu, em sua maior parte, ao custeio de aes socioeducativas. vlido mencionar ainda que a variao real positiva na proteo social bsica reflete de modo significativo o crescimento em torno de 10% no gasto com o BPC e o RMV. Quanto ao nvel de execuo oramentria dos programas sob responsabilidade do MDS, em 2008, houve ligeira reduo em relao ao ano anterior. O nvel de execuo ficou em 99% contra 99,4%, registrado em 2007. Explica esse movimento o comportamento da execuo em algumas reas da assistncia social que neste texto ser brevemente comentado. Na proteo social bsica houve leve diminuio do nvel de execuo que, dada sua expressiva participao no total de recursos da rea, certamente contribuiu para o resultado em anlise. Neste caso, a queda no patamar de execuo de 99,6% para 99,3% deve-se a no execuo da parcela de dezembro por insuficincia de limite de empenho e pagamento verificada tanto para o cofinanciamento dos Cras quanto para os servios socioeducativos para jovens Projovem , includo na proteo social bsica. O mesmo problema explica a menor execuo registrada no programa Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes e no Peti. Quanto ao programa Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes, a execuo caiu de 99,8% para 91,2%. Essa reduo igualmente se explica pela no execuo da parcela referente ao ms de dezembro por insuficincia de limite para empenho e pagamento. O respectivo montante ser executado em 2009 como reconhecimento de dvida. O Peti tambm registrou uma menor execuo: 86,9%, frente ao nvel de 92,2%, registrado no ano anterior. Neste caso, alm do problema de insuficincia de limite de empenho e de pagamento como impeditivo para execuo da parcela referente a dezembro, verificada para as aes socioeducativas, tambm contribuiu para a menor execuo a reduo no nmero de crianas e adolescentes em situao de trabalho inscritas no Cadnico. Assim, em 2008, houve um decrscimo no nmero de beneficirios deste programa com impactos na execuo oramentria referente tanto concesso de bolsa quanto s aes socioeducativas.
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TABELA 2
Execuo oramentria dos programas sob responsabilidade do MDS (2007-2008)

2007 Programas Liquidado (R$) 15.585.333.272 15.040.562.870 287.705.613 167.908.678 66.400.411 22.755.700 654.392.670 654.392.670 9.730.669.464 9.730.669.464 146.510.787 94.973.236 23.619 51.502.836 11.096 26.116.906.194 Nvel de execuo (%) 99,1 99,6 92,2 76,6 99,8 72,9 98,9 98,9 100,0 100,0 96,4 0,0 98,2 96,1 93,4 100,0 99,4 2008 Nvel de execuo (%) 98,7 99,3 86,9 77,9 91,2 87,6 98,3 98,3 99,7 99,7 98,2 0,0 99,0 31,5 96,7 99,8 99,0 4,0 3,9 -12,1 873,3 10,4 Variao real 2008/2007 (%) 8,8 9,2 -16,0 17,7 -18,3 58,1 4,5 4,5 13,7 13,7 -1,6
Liquidado
Subtotal assistncia social Assistncia social proteo social bsica2 Erradicao do trabalho infantil Assistncia social proteo social especial3 Enfrentamento da violncia sexual contra crianas e adolescentes1 Economia solidria em desenvolvimento Subtotal segurana alimentar e nutricional Programa acesso alimentao Subtotal transferncia de renda Transferncia de renda com condicionalidades PBF Subtotal outros encargos Previdncia de inativos e pensionistas da Unio Apoio administrativo Operaes especiais cumprimento de sentenas judiciais Gesto da poltica de desenvolvimento social e combate fome Gesto da participao em organismos internacionais Execuo total do MDS Fonte: Siafi/STN.
16.954.882.287 16.425.527.089 241.562.377 197.556.813 54.262.099 35.973.909 683.611.750 683.611.750 11.062.540.487 11.062.540.487 144.201.387 98.800.057 24.550 45.268.780 108.000 28.845.235.911
Notas: 1 Em 2007, o programa era denominado Combate ao Abuso e explorao Sexual de Crianas e Adolescentes. 2 Inclui o ProJovem. 3 Inclui o gasto com o Sistema Nacional de Atendimento ao Adolescente em Conflito com a Lei (Pr-Sinase). Obs.: Valores de 2007 corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) mdio de 2008.
3.4.2 Execuo oramentria dos programas e aes de segurana alimentar e nutricional
Como mencionado anteriormente, a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional tem um carter intersetorial, que pode ser aprendido por meio do levantamento das aes executadas por vrios rgos. Como mostra a tabela 3, destacam-se como ministrios mais atuantes na rea: MDS, MEC, MDA e MS. Entre eles, o MEC o que mobiliza o maior montante de recursos oramentrios (R$ 1,5 bilho) por
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meio da ao Apoio a Alimentao Escolar na Educao Bsica, mais conhecida como Merenda Escolar. Esta iniciativa representa quase 67% do oramento de SAN aqui apresentado. Em seguida, encontra-se o MDS com a segunda maior execuo oramentria para a SAN. Ao todo, foram aproximadamente R$ 613,6 milhes aplicados em 2008, distribudos em diversas aes integrantes do programa Acesso Alimentao, com destaque para: aquisio de alimentos provenientes da agricultura familiar, construo de cisternas para armazenamento de gua, distribuio de alimentos a grupos populacionais especficos, apoio a instalao de restaurantes e cozinhas populares, melhoria das condies socioeconmicas das famlias e acesso a gua para a produo de alimentos para autoconsumo. A aquisio de alimentos provenientes da agricultura familiar a ao mais importante em termos oramentrios, absorvendo cerca de 75% dos recursos do MDS dirigidos SAN. Vale lembrar que tal ao conta tambm com recursos do MDA, embora em montante bem menor em relao ao desembolso realizado pelo MDS. digno de nota que, quando se trata de aquisio de alimentos da agricultura familiar, o esforo oramentrio do MDS cinco vezes maior que o realizado pelo MDA. Por fim, entre os ministrios envolvidos na poltica de SAN, o MS que destina a menor parcela de recursos (R$ 34,5 milhes), os quais so aplicados na ao Alimentao e Nutrio para a Sade. Vale destacar que em 2008, foi extinto o programa Alimentao Saudvel, sendo suas aes executadas no programa Ateno Bsica, por meio da ao Alimentao e Nutrio para a Sade.
TABELA 3
(Em R$)
Ao/rgo responsvel MDS Aquisio de alimentos proveninentes da agricultura familiar Construo de cisternas para armazenamento de gua Distribuio de alimentos a grupos populacionais especficos Apoio instalao de restaurantes e cozinhas populares Melhoria das condies socioeconmicas das famlias Acesso gua para a produo de alimentos para autoconsumo Outras aes do programa acesso alimentao Subtotal MDS MDA Aquisio de alimentos provenientes da agricultura familiar Subtotal MDA 89.239.800 89.239.800 (Continua) 462.471.677 53.931.273 40.825.076 32.165.206 24.235.590 22.499.457 47.483.470 683.611.750 Valor liquidado em 2008
Execuo oramentria das principais aes de segurana alimentar e nutricional por rgo responsvel (2008)
74 (Continuao) Ao/rgo responsvel MEC Apoio alimentao escolar na educao bsica Subtotal MEC MS Alimentao e nutrio para a sade Subtotal MS Total Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea.
Valor liquidado em 2008
1.490.402.105 1.490.402.105
34.564.519 34.564.519 2.297.818.174
4 Consideraes finais
Este captulo teve como objetivo apresentar os principais fatos e resultados obtidos no mbito das polticas de assistncia social, segurana alimentar e nutricional, e transferncia de renda no ano de 2008 e no primeiro semestre de 2009. No tocante assistncia social, cabe destacar que o perodo ainda foi marcado por um ativo debate em torno da emisso do Cebas. Este debate acompanhou a tramitao do PL no 3.077/2008 e expressou divergncias importantes entre as entidades filantrpicas e o governo federal. Culminando com a aprovao da Lei no 12.101/2009, denominada Lei da Filantropia, tal processo deve permitir a abertura de uma nova conjuntura, em que a relao entre governo e entidades beneficentes se estabelece em novas bases, ao mesmo tempo em que, sob novo papel, o CNAS se afirme como instncia de deliberao e controle da poltica nacional. Em relao segurana alimentar e nutricional, o texto buscou mostrar os esforos pblicos pela consolidao desta poltica federal. Destaque para a mobilizao pela aprovao da PEC no 47/2003. Tal poltica, ainda cercada por aes fragmentadas e pouca interlocuo intersetorial, vem sendo um grande desafio no somente para o Consea, como tambm para a Caisan; tanto no que diz respeito ao aumento da integrao entre os diferentes setores e gestores pblicos como ampliao de sua cobertura. Por ltimo, os anos de 2008 e 2009 trouxeram importantes modificaes para a poltica federal de transferncia de renda. Esta poltica, cuja maior parte dos esforos concentra-se no PBF, continua apresentando sinais de que seus objetivos esto sendo alcanados. Os esforos de consolidao institucional continuam presentes, apontando para a afirmao desta poltica no como mera ajuda, mas como direito social e dever do Estado no combate pobreza.
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REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Sade. Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio. Documento Base. Braslia, 1999. IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 14, 2007. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 15, 2008a. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 16, 2008b. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, v. 1, n. 17, 2009. SOARES, S. Volatilidade de renda e a cobertura do Programa Bolsa Famlia. Rio de Janeiro: Ipea, 2009. (Texto para Discusso, n. 1459). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/TD_1459.PDF>.
Captulo 4
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1 APRESENTAO
Desde a criao do Sistema nico de Sade (SUS) muito se avanou em termos de expanso da cobertura e do acesso aos diversos servios de ateno sade. Contudo, h de se reconhecer que ainda existem grandes desafios a serem superados para que os princpios fundamentais da universalidade, da integralidade e da igualdade no atendimento sejam cumpridos. Alm do inadequado financiamento, um dos desafios frequentemente apontados refere-se aos problemas de gesto, que perpassam toda a organizao do sistema e chegam at as unidades de sade. No nvel das unidades de ateno, as restries impostas pelas regras do setor pblico no que diz respeito gesto de recursos humanos e a compras so geralmente apontadas como as principais fontes de problemas, enquanto no cerne do problema da gesto do SUS est o modelo de descentralizao e de responsabilizao adotado, o que tem dificultado a formao de uma rede regionalizada e hierarquizada que garanta o acesso oportuno e a ateno integral a quem precisa. Adicionalmente, parece haver um crescente consenso a respeito da inadequao do modelo de ateno, ainda muito centrado na oferta de servios assistenciais. No campo da gesto, esses problemas tm sido atacados por meio da pactuao de responsabilidades e do estabelecimento de prioridades e metas consensuais entre os trs nveis de governo, de modo a acomodar as diferentes realidades locais. O amadurecimento dessa lgica de gesto tambm tem levado ao uso crescente da contratualizao entre gestores e unidades de sade. A contratualizao condiciona o repasse de recursos financeiros ao alcance de metas, cujo cumprimento avaliado por meio de indicadores predefinidos, e requer a existncia de algum mecanismo de monitoramento do cumprimento dos termos do contrato. A contratualizao entre gestores e unidades de sade pode ser feita tanto com unidades pblicas quanto privadas. Por sua vez, as iniciativas de mudana do modelo de ateno e de facilitao no acesso tm colocado especial nfase na ateno bsica e na formao de redes. Essas mudanas ganharam impulso com a publicao da Portaria GM no 399, de 22 de fevereiro de 2006, do Ministrio da Sade (MS) que divulga o Pacto pela Sade1 e o lanamento do Mais Sade em 2007. O processo de formulao, os objetivos e as novas diretrizes introduzidas por meio destas iniciativas foram discutidos com maiores detalhes nas edies nos 14, 15 e 16 deste peridico.
1. O Pacto pela Sade inclui o Pacto pela Vida, o Pacto de Gesto e o Pacto em Defesa do SUS e foi objeto de anlise em Ipea (2007).
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Esta edio do peridico Polticas Socias: acompanhamento e anlise examina a evoluo recente da poltica de sade luz deste novo direcionamento, dando nfase s tentativas de mudana do modelo de ateno e de gesto, e ressalta alguns temas relevantes ocorridos no perodo. A seo 2 destaca a paralisia na tramitao do projeto de lei (PL) que cria as fundaes estatais, o plano de cooperao entre os denominados hospitais filantrpicos de excelncia e os hospitais pblicos do SUS e as mudanas no protocolo de deteco e de tratamento do cncer de mama. Como tem sido feito nas ltimas edies deste peridico, na seo 3, optou-se por uma anlise baseada nos blocos que norteiam a alocao dos recursos federais destinados ao custeio das aes e dos servios prestados pelo SUS: i) ateno bsica; ii) ateno de mdia e alta complexidade; iii) vigilncia em sade; e iv) gesto do SUS.2
2 Fatos Relevantes
O ano de 2008 foi marcado por diversos fatos relacionados s tentativas de melhorias de gesto e de ateno, que o objeto de discusso deste peridico. Os fatos relevantes tratados nesta edio referem-se aos obstculos encontrados na tramitao do projeto de fundaes estatais, ao plano de cooperao dos hospitais filantrpicos de excelncia com o SUS e s mudanas de protocolo no exame de mamografia.
2.1 Tramitao do projeto de fundaes estatais encontra obstculos
A proposta das fundaes estatais foi concebida pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) por demanda do MS, mas o projeto de lei em tramitao prev seu funcionamento em outras reas, tais como a do esporte, da cultura e da previdncia complementar. As ideias originrias do MS surgiram de uma avaliao negativa quanto ao desempenho do modelo atual da administrao pblica de hospitais.3 Foram reconhecidas, em primeiro lugar, a inadequao e a rigidez do modelo da administrao pblica direta e autrquica para uma gesto hospitalar do SUS que seja eficiente e de qualidade, problema que teria origem nas grandes limitaes da autonomia de gesto tanto em relao aos recursos humanos quanto gerncia de compras e no relacionamento com o mercado de equipamentos e insumos. Para o MS, a fundao estatal representaria um caminho para solucionar essas questes.4
2. A assistncia farmacutica no foi includa na anlise da execuo fsica, apenas foi discutida na questo do financiamento. 3. A fundao estatal representa uma nova categoria jurdica da administrao pblica, que atua com autonomia gerencial, oramentria e financeira, sendo regida por normas de direito privado, mas nos limites que respeitam o interesse pblico, como o princpio de realizao de concurso pblico para a seleo de trabalhadores que sero contratados pelo regime da Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT). Aquelas esto obrigadas a cumprir com os objetivos de um contrato de gesto mantido com o poder pblico e no podem prestar servios de sade para qualquer outra entidade que no pertena ao SUS. 4. O MS considera que as fundaes estatais so mais consistentes com a preservao do interesse pblico nesse campo do que outras entidades que desfrutam de gerncia autnoma, mas que so propriamente terceirizadas, como as organizaes sociais.
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A tramitao no Congresso Nacional do Projeto de Lei Complementar (PLC) n 92/2007 que cria a figura jurdica das fundaes estatais, de especial interesse para a rea de sade, tem encontrado grandes obstculos. Entre estes, uma posio contrria do Conselho Nacional de Sade (CNS). Entre outros argumentos, o CNS alega que no havia necessidade de alterar a legislao vigente, pois o modelo de contrato poderia ser aplicado para garantir a autonomia gerencial das unidades pblicas. Afirma ainda que o projeto de fundao estatal iria contra a estabilidade dos servidores pblicos e que mercantilizaria ainda mais a sade. O CNS (2007) realizou o seminrio sobre as Modalidades de Gesto do SUS, declarando:
o
Por um modelo de gesto dos servios de sade que: 1) seja estatal e fortalea o papel do Estado na prestao de servios de sade; 2) seja 100% SUS, com financiamento exclusivamente pblico e operando com uma nica porta de entrada; 3) assegure autonomia de gesto para a equipe dirigente dos servios, acompanhada pela sua responsabilizao pelo desempenho desses, com o aperfeioamento dos mecanismos de prestao de contas; 4) assegure a autonomia dos gestores do SUS de cada esfera de governo em relao a gesto plena dos respectivos fundos de sade e das redes de servios; 5) no qual a ocupao dos cargos diretivos ocorra segundo critrios tcnicos, mediante o estabelecimento de exigncias para o exerccio dessas funes gerenciais; 6) envolva o estabelecimento de um termo de relao entre as instncias gestoras do SUS e os servios de sade, no qual estejam fixados os compromissos e deveres entre essas partes, dando transparncia sobre os valores financeiros transferidos e os objetivos e metas a serem alcanados, em termos da cobertura, da qualidade da ateno, da inovao organizacional e da integrao no SUS, em conformidade com as diretrizes do Pacto de Gesto; 7) empregue um modelo de financiamento global, que supere as limitaes e distores do pagamento por procedimento; 8) aprofunde o processo de controle social do SUS no mbito da gesto dos servios de sade; 9) institua processos de gesto participativa nas instituies e servios pblicos de sade; 10) enfrente os dilemas das relaes pblico-privado que incidem no financiamento, nas relaes de trabalho, na organizao, na gesto e na prestao de servios de sade; 11) garanta a valorizao do trabalho em sade por meio da democratizao das relaes de trabalho de acordo com as diretrizes da Mesa Nacional de Negociao do SUS; 12) coadune-se com as demais polticas e iniciativas de fortalecimento do SUS.
Outros atores do movimento sanitarista favorveis ao modelo de fundao estatal e que estiveram presentes no seminrio, no entenderam essa declarao como uma posio contrria do CNS (CARVALHO, 2008). Contudo, cabe lembrar que antes desse seminrio, em reunio do Conselho Nacional de Sade, de 15 de junho de 2007, o presidente do CNS colocou em votao posio contrria ao projeto das fundaes estatais de direito privado e esta foi aprovada por 20 contra 14 votos.
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O CNS realizou uma intensa atividade de visitas a todos os estados da Federao em defesa do SUS e denunciou o projeto como forma de privatizar a gesto desse sistema. Essa presso do CNS com a realizada por diversos setores do movimento sindical e de entidades de servidores pblicos, levou a retirada do projeto temporariamente da pauta de votao da Cmara.
2.2 Hospitais filantrpicos colaboram na melhoria da gerncia hospitalar do SUS
Um plano de cooperao com o SUS por parte de instituies filantrpicas que mantm hospitais considerados de excelncia foi acertado em novembro de 2008 pelo MS. Essa cooperao tcnica se estender por trs anos (2009-2011) e constitui uma contrapartida s isenes fiscais concedidas pelo governo federal. Ou seja, como alternativa prestao de servios assistenciais, estes hospitais podero desenvolver pesquisa, capacitao e apoio a gesto de unidades pblicas. O principal argumento utilizado foi que contribuiriam para a melhoria da qualidade da gerncia de hospitais pblicos, com especial foco nos estabelecimentos localizados no Rio de Janeiro. Fazem parte da coalizo de hospitais de excelncia as instituies paulistas Albert Einstein, Oswaldo Cruz, Hospital do Corao (HCor), Samaritano e Srio-Libans e a gacha Moinhos de Vento, que em conjunto gozam de uma iseno no montante de mais de R$ 600 milhes. Cabe lembrar que esse debate faz parte de uma discusso maior relacionada ao novo processo de certificao das entidades de assistncia social e prpria participao das instituies filantrpicas no SUS (IPEA, 2009). No caso da sade, a filantropia, que j existia antes do SUS, se confundia com o assistencialismo prestado por meio de instituies religiosas, beneficentes e filantrpicas, que, alm da venda de servios para a Previdncia Social, prestavam assistncia sade parcela da populao no coberta pelo sistema previdencirio. A Constituio Federal de 1988 (CF/88) tentou retirar essa segmentao e esse carter assistencialista da sade, a partir da sua converso em um direito, cujos princpios eram a integralidade, a universalidade e a gratuidade. Contudo, dada a impossibilidade naquele momento da prestao de servios ser universalizada por meio de uma rede estritamente pblica e governamental, a prpria CF/88 previu que a iniciativa privada participasse de forma complementar na prestao de assistncia sade populao, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos (Art. 199, 1o). A certificao de uma entidade como filantrpica passava pela Assistncia Social, mais especificamente pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), que era o responsvel por conceder e renovar o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (Cebas).
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Para ter direito ao Cebas, as entidades teriam de preencher uma srie de requisitos, entre estes, comprovar a aplicao de pelo menos 20% da sua receita bruta anual em atividades sociais totalmente gratuitas, ou, alternativamente, disponibilizar 60% da sua capacidade instalada no SUS. Em 2007, o governo props um projeto de lei (PL Cebas) que, entre outras alteraes, discutia a quem caberia a emisso ou a renovao do certificado. Aps muitas discusses, em 15 de setembro de 2009, a Cmara dos Deputados aprovou uma verso desse PL incluindo parte do PL no 7.494/2006 e no fim de novembro este foi aprovado pelo Senado Federal (IPEA, 2009). Esse projeto, convertido na Lei no 12.101, de 27 de novembro de 2009, em seu Art. 4o, manteve a oferta de prestao de servios ao SUS no percentual mnimo de 60%, mas abriu um espao para incorporar uma contrapartida alternativa para os hospitais ditos de excelncia algo que j estava previsto no Decreto no 5.895/2006. Em seu Art. 11, diz que a entidade de sade de reconhecida excelncia poder, alternativamente, para dar cumprimento ao requisito previsto no art. 4o, realizar projetos de apoio ao desenvolvimento institucional do SUS, celebrando ajuste com a Unio, por intermdio do Ministrio da Sade (...), em algumas reas de atuao como: estudos de avaliao e incorporao de tecnologias, pesquisas de interesse pblico em sade, capacitao de recursos humanos e desenvolvimento de tcnicas de gesto em sade. Explicita, tambm, que caber ao Ministrio da Sade a definio dos requisitos para o reconhecimento de excelncia das entidades. Adicionalmente, estabelece que o recurso aplicado no poder ser inferior iseno das contribuies sociais, mas que a entidade poder, para complementar esse percentual, prestar servios ambulatoriais e hospitalares ao SUS, em determinadas condies. Foi ainda durante a tramitao desse PL na Cmara dos Deputados que o Ministrio da Sade publicou a cooperao tcnica com os hospitais de excelncia nominados anteriormente. Essa deciso gerou muitos debates, incluindo uma controvrsia pblica entre o jurista Dalmo Dallari, que questionou a deciso do MS, e o diretor de ateno sade na poca. A crtica do jurista era que essa proposta de pacote de servios indiretos em substituio assistncia sade agravaria ainda mais o quadro do atendimento no SUS. Adicionalmente, dizia que esses hospitais poderiam ser considerados de excelncia na prestao de servios mdicos e hospitalares, o que diferente de atuar na realizao de pesquisa e capacitao. A posio do diretor, Alberto Beltrame, foi defender a proposta com os argumentos que assinalavam os ganhos de qualidade e sustentavam que no haveria perda assistencial nem prejuzo ao controle da prestao desses servios (DALLARI, 2008; BELTRAME, 2008).5
5. Apesar da discusso da filantropia no SUS ir alm do objetivo desta seo neste peridico, cabe destacar que esse um ponto central na constituio desse sistema e com vrias questes ainda por serem debatidas e melhor compreendidas.
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Outra questo que merece ser colocada nesta discusso at que ponto o modelo de gesto hospitalar privado aplica-se a hospitais pblicos. Nos questionamentos sobre um novo modelo de gesto para os hospitais pblicos, explicitados no debate sobre as fundaes estatais, um dos principais problemas colocados foi a falta de autonomia para a gesto e a contratao de recursos humanos. Mesmo com a parceria com esses hospitais de excelncia, esse problema no estar resolvido, pois os hospitais federais vo continuar sob as mesmas regras de contratao hoje vigentes. Assim, um acordo para a melhoria da gesto que no esteja coordenado com a prpria discusso do modelo de gesto pode trazer resultados pontuais. Dessa forma, mesmo que os resultados sejam poucos e pontuais, esses hospitais ainda tero garantidas as isenes fiscais por terem apoiado projetos de melhoria na gesto dos hospitais federais do Rio de Janeiro.
2.3 Exames de mamografia pelo SUS
Em abril de 2009, passou a vigorar a lei que dispe sobre a realizao pelo SUS do exame de mamografia em mulheres com 40 anos ou mais, visando a deteco e o tratamento precoce do cncer de mama (Lei no 11.664, de 29 de abril de 2008). A mudana foi comemorada pela Federao Brasileira de Instituies Filantrpicas de Apoio Sade da Mama, que se dedica tarefa de informar e mobilizar o pblico feminino sobre o cncer de mama. A lei estabelece, ademais, diretiva de ao de sade em relao ao cncer do colo uterino, assegurando a realizao de exame citopatolgico a todas as mulheres que tenham iniciado sua vida sexual, independentemente da idade. No que tange mamografia, a norma que vinha sendo aplicada no pas, respaldada pelo Instituto Nacional do Cncer (Inca), a realizao desse exame para mulheres entre 50 e 69 anos,em um intervalo mximo de dois anos. Para as mulheres na faixa dos 40 anos, recomendava-se o exame clnico das mamas, salvo em caso de explcita indicao mdica. O MS afirmou que, () do ponto de vista tcnico, no existem evidncias na literatura cientfica que justifiquem o rastreamento para mulheres na faixa etria de 40 a 49 anos. A maioria dos programas de rastreamento de cncer de mama nos pases desenvolvidos tem como populao-alvo as mulheres na faixa etria de 50 a 69 anos (BRASIL, 2009c).6
6. Uma das mais recentes revises de evidncias a esse respeito, datada de 2006, foi patrocinada por uma entidade chamada Colaborao Cochrane. O estudo confirma que o rastreamento screening de cncer de mama contribui para reduzir levemente a mortalidade por essa patologia, mas tambm leva a um nmero exagerado de falsos positivos e, portanto, a tratamentos desnecessrios. Para cada 2 mil mulheres submetidas a rastreamento durante dez anos, uma ter sua vida prolongada. H ainda outros problemas, tais como as frequentes leses provocadas por bipsia da mama.
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Esse mais um exemplo da tendncia seguida atualmente pelo Poder Legislativo federal de se antecipar ou, at mesmo, modificar certas orientaes tcnicas do SUS, frequentemente como resposta a presses de grupos de usurios e de seus movimentos. O que alguns especialistas afirmam ser preocupante que muitas vezes tais iniciativas legislativas no levam em conta critrios de segurana e de relatividade de benefcio clnico que dependem de uma avaliao da literatura cientfica disponvel. Em abril de 2009, o MS realizou o Encontro Internacional sobre o Rastreamento do Cncer de Mama, cujo documento final deveria subsidiar este ministrio
() para a regulamentao da Lei 11.664/2008, que entra em vigor dia 29 de abril e assegura ateno integral sade da mulher. Ao estabelecer que todas as mulheres tm direito mamografia a partir dos 40 anos, a nova legislao reafirma o que j estabelecido pelos princpios do SUS. Hoje, o SUS realiza mamografia para todas as mulheres que tenham indicao mdica de fazer o exame, sem limite de idade (BRASIL, 2009e).
Ou seja, realizam-se mamografias em mulheres de 40 a 49 anos, desde que com indicao mdica e no como rotina para todas as mulheres nessa faixa etria. Para alm de uma discusso sobre a adequao da norma, essa controvrsia traz tona a questo sobre at que ponto h necessidade de legislaes infraconstitucionais de garantia de atendimento para que a populao tenha efetivamente acesso a determinados medicamentos, aos servios de mdia e de alta complexidade e aos de apoio a diagnstico, como aconteceu com a lei que obrigou o fornecimento do tratamento com antirretrovirais aos pacientes com o vrus da imunodeficincia humana (HIV) e com a sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS). Quando cabe a interveno do Poder Legislativo, com novos marcos legais, ou mesmo do Poder Judicirio, na interpretao de normas j existentes? A discusso sobre a chamada judicializao da sade e as mudanas no marco legal do sistema de sade brasileira traz embutidos vrios outros problemas relacionados prpria concepo e interpretao do direito sade inscritos na CF/88. Entre estes h uma interpretao de que caberia ao SUS garantir tudo para todos: ou seja, todos os servios de sade, todas as tecnologias etc. Contudo isso pode inviabilizar o sistema. Para alguns a questo passa a ser: O que deve ser garantido pelo SUS e como se define os limites? Esta a questo-chave e nada simples de ser respondida, e que nos remete constante avaliao de quais medicamentos e procedimentos devem ser incorporados ao rol de servios a ser provido pelo SUS. Parece-nos que, no mnimo, o SUS deveria garantir aquilo que est inscrito nas polticas e nos programas governamentais. Ou seja, se um medicamento est na lista do SUS, deve ser garantido para a populao que dele necessitar. Se um procedimento est previsto, este deve ser garantido no momento adequado. Isto tambm significa que uma vez feita uma consulta no SUS em que se detectou a necessidade
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de um exame, j deveriam estar definidos a priori o tempo mximo at a realizao deste e da entrega do seu resultado, bem como a data do retorno ao profissional que o solicitou. Garantir atendimento significa avanar na definio destas questes.
3 Acompanhamento de polticas e programas
A partir do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, o MS passou a contar com 13 programas finalsticos. Para efeitos de anlise, estes podem ser divididos em quatro blocos: i) ateno bsica; ii) mdia e alta complexidade; iii) vigilncia em sade; e iv) gesto. Esse acompanhamento e essa anlise foram trabalhados em duas vertentes: uma mais orientada execuo fsica, com estudo de indicadores do programa ou de suas aes mais relevantes, e outra oramentrio-financeira (financiamento e gasto em sade).
3.1 Ateno bsica em sade
No Brasil, a ateno bsica em sade no SUS est organizada, de modo geral, em torno de dois grandes modelos: i) unidades bsicas de sade (UBS) sem sade da famlia denominada, normalmente, de modelo tradicional; e ii) UBS com sade da famlia. No PPA 2008-2011, ela est expressa no Programa Ateno Bsica em Sade (Programa 1214), composto pelas aes Piso da Ateno Bsica Varivel (PAB-Varivel), que inclui o Programa de Sade da Famlia (PSF), Piso da Ateno Bsica Fixo (PAB-Fixo), Ateno Bsica em Sade Bucal, Estruturao da Rede de Servios de Ateno Bsica de Sade e Expanso e Consolidao do PSF, cuja execuo oramentria ser analisada posteriormente. O PSF se inicia como busca de ampliao da cobertura da ateno bsica em sade, para, no fim dos anos 1990, ser recolocado como uma estratgia de reorientao do modelo de ateno sade. Em 2006, no Pacto pela Sade, essa viso foi reforada. Ao ser pensado como estratgia para reorientao do modelo, o PSF se colocaria como uma nova forma de ateno que privilegia a promoo da sade, a preveno de riscos e de agravos, sem esquecer a recuperao e a reabilitao. Apoia-se na concepo de que os servios seriam organizados de forma a privilegiar a famlia, suas relaes e seus espaos de vivncia e convivncia na anlise do processo sade doena. Para isso, a equipe deveria ser multiprofissional, contando com, no mnimo, mdico, enfermeira, auxiliar de enfermagem e agentes comunitrios de sade.7 Esta, denominada Equipe de Sade da Famlia (ESF), seria o primeiro contato da populao com o sistema de sade, por isso, sua porta de entrada, e deveria ter capacidade de fazer todo o contato, desde o cuidado dos casos mais simples, at o encaminhamento e o acompanhamento junto aos outros nveis de ateno (mdia e alta complexidade).
7. Sobre a implementao do Sade da Famlia e sua composio, ver Ipea (2000).
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A proposta que cada equipe seja

() capacitada para conhecer a realidade das famlias pelas quais responsvel, por meio de cadastramento e de diagnstico de suas caractersticas sociais, demogrficas e epidemiolgicas, identificando os principais problemas de sade e situaes de risco aos quais a populao que ela acompanha est exposta (BRASIL, 2009a, p. 15).
Em 2008, j existiam 29,3 mil ESFs implantadas em 5.235 municpios brasileiros, com uma cobertura estimada de 49% da populao.8 Isso representa um crescimento significativo da implantao, visto que, em 2001, havia menos de 14 mil equipes e uma cobertura estimada de 25% da populao. No Mais Sade, a meta para 2009 era ampliar para 34,5 mil o nmero de ESFs, sendo que, em julho do mesmo ano, havia 29,7 mil equipes implantadas (BRASIL, 2009b). As avaliaes do programa mostram que essa expanso tem apresentado impactos positivos sobre a taxa de mortalidade infantil (MACINKO; GUANAIS; SOUZA, 2006). Ainda que a maior parte desses resultados possa ser devido expanso da cobertura assistencial, autores que realizaram alguns estudos de caso argumentam que, na comparao com o modelo tradicional, a ateno pelas ESFs teria melhores resultados na ateno criana e gestante, bem como parece mostrar uma avaliao mais positiva da populao com relao ateno prestada em comparao quela feita por profissionais vinculados ao modelo tradicional (HARZHEIM, 2006). Contudo, mesmo com avaliaes positivas, a expanso desse modelo para os grandes centros urbanos tem-se mostrado um grande desafio e as tentativas de enfrent-lo, como o Programa de Expanso da Sade da Famlia (PROESF), parecem no conseguir alterar significativamente o quadro em municpios com mais de 500 mil habitantes e, menos ainda, naqueles com mais de 1 milho de habitantes.9 Como pode ser visto na tabela 1, algumas capitais selecionadas com mais de 1 milho de habitantes apresentaram aumento do nmero de equipes e elevao de cobertura. Contudo, em algumas delas, menos de um tero da populao estaria coberta por ESFs. Na verdade, entre essas capitais, as nicas excees so Belo Horizonte, com cobertura estimada superior a 70% da populao,10 e Recife, com 51%. Na outra ponta, merece destaque a situao de baixa cobertura do Rio de Janeiro, em que apenas 7% da populao estava coberta em 2008.
8. As estimativas de cobertura so feitas considerando-se que uma ESF responderia, em mdia, por 3,45 mil pessoas. 9. O principal objetivo do PROESF era expandir as aes do programa para municpios com mais de 100 mil habitantes, ver Ipea (2006). Essa iniciativa tambm representou reforo no acompanhamento, na avaliao e na capacitao de recursos humanos. A primeira fase do projeto terminou em 30 de junho de 2007 e tramita no Congresso Nacional a solicitao de liberao da assinatura da segunda. 10. No fim de 2001, Belo Horizonte j apresentava cobertura estimada superior a 50% indicando que a incorporao do programa acontecia antes do PROESF.
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TABELA 1
Recife ESFs 82 128 150 201 215 207 220 230 51,19 79 9,24 115 31,35 496 70,29 124 6,94 50,10 115 14,62 119 33,64 479 68,86 144 8,1 47,58 115 14,84 118 33,90 504 73,2 119 6,74 797 813 850 50,76 110 14,84 110 33,11 504 75,41 98 5,66 707 22,84 25,16 25,46 26,68 47,45 81 10,93 110 33,11 447 66,88 57 3,29 646 20,87 35,71 31 4,24 101 30,86 473 71,43 23 1,34 597 19,43 99 112 129 147 164 166 30,73 20 2,78 85 26,38 389 59,41 23 1,35 485 15,94 115 19,68 14 1,94 100 31,04 0 0 19 1,11 202 6,64 98 20,87 24,49 20,77 23,12 26,63 28,85 31,63 31,33 Cobertura ESFs ESFs ESFs ESFs ESFs ESFs Cobertura Cobertura Cobertura Cobertura Cobertura Cobertura ESFs 35 56 63 74 82 90 93 93 Salvador Goinia Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre Cobertura 8,79 14,07 15,71 18,31 20,29 21,73 22,27 22,43
ESFs implantadas1 e cobertura estimada nas capitais com mais de 1 milho de habitantes (2001-2008)
Manaus
Belm
Fortaleza
Ano2
ESFs
Cobertura
ESFs
Cobertura
ESFs
Cobertura
2001
82
19,48
55
14,55
101
15,96
2002
150
35,64
62
16,40
101
15,96
2003
173
40,09
66
17,22
74
11,50
2004
173
39,08
69
17,73
95
14,53
2005
180
40,66
77
19,79
75
11,47
2006
152
31,82
95
23,30
233
33,85
2007
167
34,05
92
22,21
276
39,40
2008
176
35,53
96
23,25
225
31,38
Fontes: Secretaria de Ateno Sade (SAS)/MS, Departamento de Ateno Bsica (DAB) e Sistema de Informao da Ateno Bsica (SIAB) at 2006 e Sistema do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (SCNES) a partir de 2007. Para estimativa da cobertura, o DAB utiliza a populao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O nmero de ESFs implantadas refere-se quelas () aptas para o municpio receber incentivos financeiros pelo Ministrio da Sade, na competncia selecionada. O nmero de ESFs para o qual Notas: 1 o municpio receber o incentivo financeiro federal corresponde ao nmero de ESFs cadastradas no sistema e que esteja em conformidade com o credenciamento pelo Ministrio da Sade. Alm disto, o DAB/SAS realiza crtica, em mbito nacional, relativa duplicidade de profissional que compe a equipe mnima (BRASIL, 2009d). 2 Os dados de 2002 referem-se s informaes de janeiro de 2003; de 2003, a janeiro de 2004, e assim sucessivamente, visto que Os meses/perodos apresentados so referentes s competncias financeiras, que baseada nos dados da competncia imediatamente anterior do sistema de cadastro em vigor. Por exemplo, a competncia financeira fevereiro de 2008, contm dados de agentes e equipes da competncia do sistema de cadastro de janeiro do mesmo ano (BRASIL, 2009d).
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Com respeito, especificamente, ao PROESF, Portela (2008) destaca que os recursos representariam uma pequena parcela, abaixo de 4%, do total das transferncias da ateno bsica. H vrios aspectos relacionados a essa dificuldade de expanso nos centros urbanos, particularmente em algumas metrpoles. Um aspecto dominante a existncia prvia de uma grande e complexa rede de assistncia j organizada em torno do modelo tradicional. Nesses novos espaos-territrios, o PSF passa a concorrer fortemente com as prticas assistenciais mdico-curativas, o que provoca tenso e resistncia de atores envolvidos na manuteno do modelo hegemnico (SOUZA; HAMANN, 2009, p. 1330). Uma importante questo refere-se adequao do modelo a esses espaosterritrios (metrpoles). A intensa mobilidade e deslocamento da populao, a pobreza, a excluso social, a violncia urbana e os problemas de transporte pblico, habitacionais e de infraestrutura social convivem em escalas diferenciadas nos outros espaos urbanos de menor porte (MACHADO; LIMA; VIANA, 2008; NASCIMENTO; COSTA, 2009). Esses fatores contribuem para a dificuldade de implantao de servios pblicos de uma forma geral, mas dificultam ainda mais um programa centrado na famlia e na convivncia com a comunidade. Outra questo refere-se ao papel indutor da transferncia do governo federal. Quanto mais importante for a participao do recurso federal no total de recursos do municpio, maior seria a capacidade do governo federal para induzir um determinado tipo de poltica ou de programa. No caso dos municpios de maior porte, uma parcela significativa de recursos aplicados provm de recursos prprios, ao passo que apenas uma parcela menor destes recursos advm de transferncia direta do governo federal. Como eles tm autonomia, sua poltica local pode ter predominncia sobre a poltica federal e, com isso, as diretrizes nacionais podem ser seguidas em um ritmo diferenciado em relao aos municpios mais dependentes das transferncias federais (GERSCHMAN; VIANA, 2005; VIANA et al. 2009). Com relao ao Sade Bucal (Brasil Sorridente), a cobertura estimada das equipes passou de 17,5%, em 2002, para 45,3%, em 2008, alcanando 17,8 mil Equipes de Sade Bucal (ESBs); 2,6 mil somente nesse ltimo ano. Alguns estudos de caso parecem mostrar impactos positivos dessa ao, dada a reduo dos procedimentos ambulatoriais de exodontia (remoo cirrgica) de dentes permanentes, o que pode indicar melhoria na preveno, bem como uma boa insero junto s ESFs (PUCCA, 2008; ABREU, 2008). A meta fsica para 2009 ampliar para 18,7 mil as ESBs, sendo que em julho j haviam sido implantadas 18,3 mil (BRASIL, 2009b).
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Os Ncleos de Apoio Sade da Famlia (NASFs) foram propostos em janeiro de 2008.11 Estes buscam incorporar profissionais que apoiariam as aes das ESFs, tais como os mdicos acupunturistas, os nutricionistas, os assistentes sociais, os professores de educao fsica, os farmacuticos, os fisioterapeutas, os fonoaudilogos, os mdicos ginecologistas, os mdicos homeopatas, os psiquiatras e outros mais. Nesse ano, foram implementados 386 NASFs, muito aqum do necessrio para assegurar cobertura s quase 30 mil equipes de Sade da Famlia atuando no pas (BARROS, 2009). At julho de 2009, foram implantados mais de 267 NASFs e credenciados 290 novos municpios para receber os recursos para a implantao dos NASFs,12 totalizando 79% da meta prevista no Mais Sade para 2009 (BRASIL, 2009b). Ainda como parte da reorganizao da ateno bsica, o Programa Sade na Escola (PSE) foi proposto em 2007, por meio do Decreto no 6.286, de 5 de dezembro, mas foi oficialmente lanado em setembro de 2008. A explicao para isso seria que, com o fim da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), o MS no recebeu os recursos adicionais que estaria demandando para poder iniciar este e outros programas. A prioridade do programa atender os alunos da rede pblica de ensino dos 1.242 municpios com os menores ndices de desenvolvimento da educao bsica (IDEBs) e dos 52 municpios que j participaram do programa Mais Educao, do Ministrio da Educao (MEC) que oferece atendimento escolar em tempo integral. A modalidade de financiamento envolve a transferncia de recursos adicionais ao incentivo mensal para as ESFs e as ESBs, a serem includos no PAB-Varivel. O PSE est dividido em quatro reas de atuao: i) avaliao das condies de sade dos alunos; ii) promoo sade e preveno; iii) educao permanente e capacitao de profissionais e de jovens; e iv) monitoramento e avaliao da sade dos estudantes, cuja principal estratgia a realizao de pesquisas Pesquisa Nacional Sade Escolar (Pense) em parceria com o IBGE e encarte ao Censo Escolar com questes mais diretamente vinculadas sade sexual e reprodutiva (BRASIL, 2008b; BARROS, 2009). Uma questo relacionada a esse programa por que, se o PSF j est implantado na regio, se faria necessrio um incentivo adicional para que as aes das ESFs inclussem a escola na sua rea de abrangncia? Mesmo que o PSF ainda no esteja funcionando adequadamente na regio, no seria o caso de continuar apostando na estratgia de ateno a partir dos postos e dos centros de sade, em vez de implantar ncleos nas escolas?
11. Portaria GM/MS no 154 . 12. O processo de implantao de NASF envolve as seguintes etapas: i) elaborao de projeto de implantao pelo municpio; ii) aprovao do projeto pelo Conselho Municipal de Sade e encaminhamento Secretaria Estadual de Sade (SES) ou a sua instncia regional para anlise; iii) envio, pela SES, sobre o nmero de NASF que faro jus ao recebimento dos recursos; iv) credenciamento do municpio pelo MS; v) implantao das equipes; e vi) envio do recurso pelo Ministrio da Sade Portaria GM/MS no 154, de janeiro de 2008.
Sade
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3.2 Ateno de mdia e alta complexidade
No PPA 2008-2011, o principal programa associado ateno de mdia e alta complexidade o Programa 1220 Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada, para o qual, como ser visto posteriormente, estava alocada a maior parte dos recursos destinados ao MS em 2008, sendo que mais de 80% destes recursos estavam concentrados em nica ao, a saber, a Ao 8585 Ateno Sade da Populao para Procedimentos em Mdia e Alta Complexidade.13 Em 2008, o SUS realizou quase 10,6 milhes de procedimentos hospitalares de mdia complexidade e quase 475 mil de alta complexidade. Tambm foram produzidos mais de 541 milhes de procedimentos ambulatoriais de alta complexidade e quase 826 milhes de mdia complexidade. Aqui, merece destaque a ateno especializada em sade bucal. Desde o lanamento do Brasil Sorridente, em maro de 2004, at dezembro de 2008, foram implantados 674 centros de especialidades odontolgicas (CEOs) e realizados mais de 33,5 milhes de procedimentos (BRASIL, 2009a). Nos ltimos anos, houve diversas tentativas de reorganizar o modelo de ateno e de gesto. Um exemplo a proposta de organizao dos territrios integrados de ateno sade (Teias), que, no entanto, pouco avanou.14 Contudo, importantes passos foram dados em algumas reas especficas, por exemplo, na assistncia de urgncia e de emergncia, com a implantao do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (Samu) e das Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), e na ateno sade mental, por meio da implantao dos centros de apoio psicossocial. No h dados disponveis a respeito do nmero de unidades implantadas em 2008, mas em maro de 2009 existiam, respectivamente, 147 servios e 1.394 centros em funcionamento. Quanto s UPAs, de acordo com o MS, j foram gastos um total de R$ 188,85 milhes para a instalao de 123 unidades, estando previsto, at o fim de 2010, um total de 500 unidades. As UPAs constituem estruturas de ateno sade com grau de complexidade intermedirio entre as unidades bsicas de sade e os servios de urgncia dos hospitais pblicos e so dotadas de servios nas reas de clnica mdica, de pediatria e de ortopedia e, ademais, mantm consultrio dentrio e sala de gesso. Objetivando alcanar a maior abrangncia possvel de cobertura em todo o territrio nacional, alm das UPAs, est simultaneamente sendo planejada
13. Os procedimentos de mdia complexidade podem ser definidos como os que demandam servios de profissionais especializados e uso de recursos tecnolgicos de apoio diagnstico e teraputico, sendo diferenciados dos procedimentos de alta complexidade pela maior sofisticao tecnolgica e pelos custos mais elevados que envolvem os ltimos (BRASIL, 2009a). Os procedimentos de mdia e alta complexidade englobam, alm da maioria dos procedimentos hospitalares e de diversos procedimentos ambulatoriais, a ateno especializada realizada nos Centros de Especialidades Odontolgicas (CEOs), os servios prestados pelo Samu, os procedimentos regulados pela CNRAC e os transplantes, entre outros (BRASIL, 2009a). 14. Em agosto de 2009, seis projetos do Teias encontravam-se em andamento: um em Santa Catarina, um na macrorregio interestadual de Juazeiro-Petrolina, um no Piau, um no Rio Grande do Norte, um no Par e um na regio interestadual envolvendo Gois, Minas Gerais e Distrito Federal.
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a instalao de centenas de salas de estabilizao, destinadas a estabilizar as condies vitais dos pacientes vtimas de acidentes e outros agravos, antes de encaminh-los para as unidades mais complexas de atendimento. As salas de estabilizao funcionam como pontos de apoio ao atendimento e ao transporte e/ou transferncia de pacientes crticos e graves do Samu. Com seu atendimento voltado especialmente para casos agudos, com ou sem risco de morte imediata, espera-se que as UPAs ajudem a desconcentrar a grande demanda que se d atualmente em relao aos servios de urgncia e emergncia da rede hospitalar. Calcula-se que pelo menos 70% dos atendimentos realizados em hospitais poderiam encontrar soluo adequada por meio das UPAs, com seu regime diuturno de funcionamento. Contudo, ao menos no Rio de Janeiro, o adequado funcionamento das unidades j implantadas tem sido dificultado pela falta de mdicos especialistas. J foram implementadas 20 UPAs no estado e o governo local estima um dficit de 500 profissionais, entre clnicos gerais, pediatras e ortopedistas.15 A situao ficou crtica a ponto de levar o governo a encerrar os servios de ortopedia em todas as unidades.16 Houve tambm expanso das redes de ateno cardiovascular, de ateno ao portador de doena renal e sade auditiva com a habilitao de, respectivamente, 59, 28 e 12 novas unidades de assistncia e/ou centros de referncia em 2008. Contudo, o MS tem encontrado alguns entraves para expandir as redes de ateno em traumato-ortopedia e ateno ao queimado devido, principalmente, s dificuldades na habilitao de hospitais para a formao das redes nestas reas. Houve casos em que se tentou uma completa reorganizao da rede, como ocorreu com a ateno oncolgica. Aps um processo de avaliao de todas as redes estaduais, com exceo da rede de Roraima, em maro de 2008, foram atualizadas as habilitaes na alta complexidade, com incluso de novos hospitais nas redes e criao de nove complexos hospitalares.17 Adicionalmente, houve uma reorientao na poltica de ateno em oftalmologia por meio da Portaria GM/MS no 957, de 15 de maio de 2008, e a definio de redes estaduais e regionais por meio da Portaria SAS/MS no 288, de 19 de maio de 2008, que deveriam ser submetidas a credenciamento por parte do MS at julho de 2009. Por fim, a Portaria GM/MS no 958, de 15 de maio de 2008, redefiniu a poltica relativa aos procedimentos cirrgicos eletivos de modo que a operacionalizao desta se realize por meio de projetos a serem submetidos apreciao do Departamento
15. Disponvel em: <http://extra.globo.com/rio/materias/2009/02/10/sergio-cabral-admite-falta-de-medicos-nasupas-anuncia-plano-para-ampliar-rede-contratacoes-754354801.asp>. 16. Disponvel em: <http://extra.globo.com/rio/materias/2009/03/03/decisao-do-governo-tira-ortopedistas-das-upashospitais-nao-tem-profissionais-para-suprir-demanda-754677554.asp>. 17. Os complexos hospitalares se referem associao de servios isolados, como os de radioterapia e quimioterapia, a um hospital de modo a permitir o atendimento integral do paciente oncolgico.
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de Ateno Especializada do MS e financiados com recursos do Fundo de Aes Estratgicas e de Compensao (FAEC), que compem a Ao 8585. Em 2008, foram aprovados 223 projetos de cirurgias eletivas de mdia complexidade com um total de mais de 266 mil procedimentos previstos. Um dos maiores desafios encontrados na reorganizao do modelo de ateno e de gesto tem sido a insero dos hospitais nas redes de ateno. Nesta rea, duas das principais iniciativas em desenvolvimento dizem respeito terapia intensiva, mais precisamente expanso do nmero de leitos, e s chamadas reestruturao e contratualizao da rede hospitalar. Em 2008, foram credenciados 818 novos leitos de unidades de terapia intensiva (UTIs), cumprindo, de acordo com a SAS, as metas estabelecidas no Mais Sade para o perodo. Isso, contudo, no implica que o problema esteja resolvido. Na verdade, este nmero parece insignificante quando se considera que somente no estado da Bahia a Secretaria de Sade estima um dficit de 1.500 leitos.18 A poltica de reestruturao e contratualizao tem por objetivo alterar os modelos de financiamento, organizao e gesto dos hospitais envolvidos. Os segmentos contemplados pela poltica so os hospitais filantrpicos, de pequeno porte e de ensino. A reestruturao e a contratualizao envolvem a redefinio do papel da instituio na rede de servios do SUS, o aprimoramento da gesto institucional e o estabelecimento de metas quantitativas e qualitativas nas atividades desenvolvidas pela instituio no caso dos hospitais de ensino, por exemplo, seria a assistncia, o ensino e a pesquisa e em melhorias de gesto. Em 2008, foram concludos 633 processos de adeso contratualizao de hospitais filantrpicos e 19 de hospitais de ensino, mas no houve novas adeses por parte dos hospitais de pequeno porte devido indisponibilidade de recursos. At o fim do primeiro trimestre de 2009, 757 hospitais filantrpicos, 499 hospitais de pequeno porte e 132 hospitais de ensino tinham aderido contratualizao. De acordo com levantamento do MS, 932 hospitais de pequeno porte e 99 hospitais de ensino preenchem todos os requisitos para adeso contratualizao e podem aderir a essa poltica no futuro. Ainda no est clara qual a extenso das mudanas introduzidas pela contratualizao, mas a priori espera-se que a nova poltica ao menos permita aos gestores um melhor planejamento dos servios a serem providos. Espera-se tambm que o novo modelo de financiamento crie incentivos para maior eficincia das instituies participantes. No caso dos hospitais de ensino, por exemplo, o financiamento passa, ao menos em parte, a ser feito, com a nova poltica, por meio de um oramento global predefinido, em vez de puro pagamento por produo. Do ponto de vista do comprador, isto , do MS, a vantagem mais evidente do oramento global sobre o pagamento por produo a conteno de custos.
18. Disponvel em: <http://jornalnacional.globo.com/Telejornais/JN/0,,MUL1220826-10406,00-BA+IDOSA+MORRE+ POR+FALTA+DE+LEITO+EM+UTI.html>.
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Contudo, o novo sistema pode ter efeitos no desejados sobre a quantidade e a qualidade dos servios prestados pelas instituies participantes. Os provedores podem, por exemplo, limitar o nmero de pacientes ou de procedimentos por casos tratados. Para os provedores, o novo sistema permitir mais flexibilidade no uso dos recursos disponibilizados. Em 2008, quase 70% dos recursos do SUS destinados aos hospitais de ensino foram alocados desse modo e parece haver a pretenso de que esse percentual atinja 100% no futuro. Contudo, existe um grande obstculo a ser superado para que a poltica possa ser mais efetiva: a fragilidade no acompanhamento do cumprimento dos termos do contrato por parte dos hospitais. E isto vale para todos os segmentos contemplados pela poltica.
3.3 Vigilncia em sade
A vigilncia em sade no Brasil passou por profundas transformaes nos ltimos anos que incluram reorganizaes de natureza administrativa, com a criao da Secretaria de Vigilncia Sade (SVS), em 2003,19 bem como mudanas nos processos de financiamento. A criao dessa secretaria, mais do que um mero processo de reestruturao administrativa, reflete, na verdade, uma nova abordagem do conceito de vigilncia em sade que vem sendo construdo nas ltimas dcadas, no somente no Brasil. A partir da vocao original de detectar e investigar casos e surtos de doenas transmissveis, a vigilncia em sade passou a incorporar aes de preveno e controle de doenas e a abranger novos objetos, como o caso da vigilncia das doenas e agravos no transmissveis (DANT) e da vigilncia ambiental (CONASS, 2007). No PPA 2008-2011, todas as aes da vigilncia em sade foram agrupadas no programa Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos, que inclui, alm dos incentivos para a organizao dos sistemas de vigilncia, as aes de vigilncia, a preveno e o controle em HIV/AIDS e outras doenas sexualmente transmissveis (DSTs), da dengue, da malria, da tuberculose, da hansenase, das hepatites virais, de doenas e agravos no transmissveis e das doenas imunoprevenveis, alm dos surtos, das epidemias e das calamidades pblicas e emergncias. Esse programa inclui tambm os recursos para a aquisio de imunobiolgicos e a produo de vacinas, de reagentes diagnsticos e de biofrmacos. Com relao s doenas e aos agravos no transmissveis, a atuao do Ministrio da Sade est organizada por meio da Poltica Nacional de Promoo da Sade (PNPS),20 como parte do Pacto pela Sade, mais especificamente no Pacto pela Vida. Alm do pacto, a promoo da sade entrou como um dos eixos do Mais Sade em 2008.
19. Sobre esta discusso, ver Ipea (2008b). 20. Portaria GM/MS n0 687, de 30 de maro de 2006.
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Em 2008, alm das 284 propostas apresentadas pelos municpios e j financiadas em 2006-2007 com recursos de transferncia federal em 2007 e que continuaram recebendo recursos, foram aprovadas 241 novas propostas, relacionadas aos temas predominantes na poltica: alimentao saudvel; prtica corporal (atividade fsica); preveno e controle do tabagismo; reduo da morbimortalidade em decorrncia do uso abusivo de lcool e de outras drogas e por acidentes de trnsito; preveno da violncia e estmulo cultura de paz; e promoo do desenvolvimento sustentvel. Este processo envolve a articulao intersetorial com outros rgos governamentais, como aquela que deu origem Lei Seca, (IPEA, 2008a) ou mesmo a participao na elaborao do documento de referncia do Programa Sade na Escola. Alm da nova tarefa de organizar as atividades de anlise, preveno e controle das doenas e dos agravos no transmissveis, a SVS, como dito anteriormente, concentra uma srie de programas nacionais direcionados ao combate a problemas de sade importantes. Entre eles, esto aqueles que fazem parte de compromissos da Comunidade das Naes como os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) e que so metas, tambm, do Mais Sade. O Brasil signatrio da Declarao do Milnio, que foi aprovada pelos pasesmembros da Organizao das Naes Unidas (ONU) em setembro de 2000. Entre os objetivos assumidos, est o de combater a tuberculose, o HIV/AIDS, a malria e outras doenas. No caso da tuberculose, por exemplo, importante problema de sade pblica no Brasil e em outros 21 pases que concentram 80% dos casos, a meta reduzir metade, em relao a 1990, a incidncia e a mortalidade at 2015. A meta de longo prazo eliminar a tuberculose como problema de sade pblica at 2050. No Mais Sade, a meta a de reduzir em 12% a incidncia de tuberculose, passando de 80 mil casos, em 2007, para 70 mil casos, em 2011. No Brasil, a taxa de incidncia de tuberculose era de 51,4 por 100 mil habitantes em 1990. Em 2007, j estava em 38,2 por 100 mil habitantes, com uma queda de 26%. Para 2009, a estimativa de 75 mil casos o que equivaleria a uma incidncia de 39 por 100 mil habitants, tendo sido notificados 17. 859 casos at julho de 2009. Em 2008, os casos novos de tuberculose estavam fortemente concentrados na regio Sudeste (45,2%) e Nordeste (28,4%), propores que se mantm estveis h pelo menos cinco anos. As populaes mais vulnerveis so os moradores de rua, os presidirios, os portadores do vrus HIV e os indgenas. Vrios fatores contribuem para a disseminao da tuberculose, entre eles: uso incorreto dos medicamentos, alta capacidade infectante de um portador da doena e ocorrncia de grandes aglomeraes nos centros urbanos, associados s precrias condies sanitrias (BRASIL, 2010).
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Mantida a reduo anual mdia do perodo de 1990 a 2007, o MS estima que at 2015 a taxa ser de 27,4 por 100 mil habitantes. Ou seja, ter de ser feito um esforo adicional para que a meta seja alcanada. Entre os esforos que j esto sendo feitos nas esferas municipal, estadual e federal esto: i) aumento da cobertura do tratamento supervisionado (TS-DOTS), que passou de 7% em 2000 para 86% em 2007 nos municpios prioritrios que so responsveis por 75% dos casos de todo o pas; ii) expanso do diagnstico bacteriolgico, com implantao desse procedimento em todas as unidades da Federao (UFs); iii) incorporao da sociedade civil organizada na discusso das polticas de controle da tuberculose; e iv) intensificao da cooperao tcnica da Organizao Pan-Americana de Sade (Opas)/Organizao Mundial da Sade (OMS). A hansenase, por sua vez, afeta a populao de 91 pases. Em 2006, segundo a OMS, dos 47.612 casos registrados nas Amricas, em todas as faixas etrias, 44.436 ocorreram no Brasil, que estava atrs apenas da ndia em relao ao nmero de casos novos e ao lado do grupo de pases que ainda no conseguiram reduzir a propagao da doena para nveis satisfatrios.21 Em 2003, foram registrados 51.941 casos. J em 2008, o total caiu para 39.992, um recuo de 23%. Nos ltimos anos, o comportamento epidemiolgico da hansenase, medido pelo coeficiente de deteco de casos novos, tem, efetivamente, mostrado uma reduo dos casos: 29,34 por 100 mil habitants, em 2003, para 21,08 por 100 mil habitants, em 2007. Contudo, os coeficientes de deteco esto situados em patamares muito altos, principalmente nas regies Norte (54,25/100 mil habitantes), Centro Oeste (40,65/100 mil) e Nordeste (31,53/100 mil). Nas regies Sul e Sudeste, os coeficientes so bem mais baixos: 6,45 e 9,75 por 100 mil habitantes, respectivamente (BRASIL, 2008a). Ocontrole da hansenase baseado no diagnstico precoce, no tratamento e na cura, visando eliminar fontes de infeco e evitar sequelas. A deteco de casos novos de hansenase em menores de 15 anos foi adotada, a partir de 2008, como o principal indicador de monitoramento da endemia. A meta inserida no Mais Sade de reduo em 10%, at 2011.22 Em 2007, o coeficiente de deteco de casos novos na populao de menores de 15 anos foi de 5,32 por 100 mil habitantes. Quatro anos antes, em 2003, era de 7,83 por 100 mil.23
21. Alm do Brasil e da ndia, Angola, Repblica Democrtica do Congo, Madagascar, Moambique, Nepal e Tanznia so pases que tm tido dificuldades no controle da endemia. 22. Isto significa passar de 3.610 casos novos em 2006 para 3.330 casos novos em 2011 (BRASIL, 2009b). 23. Tambm foram inseridos como metas do Mais Sade para o perodo 2008-2011 a cura de 90% dos casos diagnosticados, o exame de pelo menos 50% dos contatos domiciliares e a avaliao do grau de incapacitao para 75% dos casos novos.
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3.4 Gesto do SUS
Questes relativas ao financiamento e gesto tm sido desafios para o SUS desde o incio de sua implementao. No principal foro da gesto do sistema de sade, a Comisso Intergestores Tripartite (CIT), os debates ao longo de 2008 enfatizaram a necessidade de assegurar condies para efetivao das diretrizes e das aes definidas no Pacto pela Sade.24 Este instrumento estabelece responsabilidades sanitrias das trs esferas de gesto e atribuies dos respectivos gestores. Foi evidenciada na CIT particular preocupao com as prioridades, os objetivos e as metas do Pacto pela Vida, explicitados nos Termos de Compromisso de Gesto (TCGs), que substituem os processos de habilitao para os estados e os municpios. A implementao do Pacto pela Sade, que resultou de longa negociao no mbito da CIT, tem sido gradual. Iniciada em 2006, com a aprovao do primeiro TCG, recebeu at agosto de 2009 a adeso de 26 estados e do Distrito Federal e de 2.969 municpios, estes com forte concentrao nas regies Sudeste e Centro-Oeste (CONASS, 2009). Os municpios que j assumiram a forma de gesto pelo pacto representam metade dos municpios brasileiros e aglutinam 55% da populao do pas. As prioridades do Pacto pela Sade, no componente Pacto pela Vida, para o binio 2010-2011 sero as seguintes: i) ateno sade do idoso; ii) controle do cncer de colo de tero e de mama; iii) reduo da mortalidade infantil e materna; iv) fortalecimento da capacidade de respostas s doenas emergentes e s endemias, com nfase na dengue, na hansenase, na tuberculose, na malria, na influenza, na hepatite e na AIDS; v) promoo da sade; vi) fortalecimento da ateno bsica; vii) sade do trabalhador; viii) sade mental; ix) fortalecimento da capacidade de resposta do sistema de sade s pessoas com deficincia; x) ateno integral s pessoas em situao ou risco de violncia; e xi) sade do homem. Na esfera do Pacto de Gesto ainda persistem muitas pendncias, ainda que alguns avanos importantes possam ser observados. Na regulamentao do Pacto pela Sade, foram estabelecidas as responsabilidades sanitrias de cada ente federado, organizadas em sete eixos: i) na gesto do SUS; ii) na regionalizao; iii) no planejamento e na programao; iv) na regulao, no controle, na avaliao e na auditoria; v) na gesto do trabalho; vi) na educao e na sade; e vii) na participao e no controle social. Estudo elaborado pelo Departamento de Apoio Descentralizao (DAD), unidade da Secretaria Executiva do MS, analisou a existncia de polticas que concretizem a implementao desses eixos, com base nas informaes prestadas pelos estados nos TCG Estadual (TCGE). Foram analisados todos os TCGEs
24. O Pacto pela Sade inclui o Pacto pela Vida, o Pacto de Gesto e o Pacto em Defesa do SUS.
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publicados no Dirio Oficial da Unio (DOU) desde a publicao da portaria que orienta a implantao dos Pactos pela Vida e de Gesto,25 at o ms de novembro de 2008, referentes a 22 estados. Os resultados evidenciaram a existncia de grande nmero de estados que reconheciam a no realizao de muitas dessas responsabilidades no momento da elaborao do TCGE. Responsabilidades gerais na gesto do SUS, regionalizao e planejamento e programao foram os eixos em que se identificaram as maiores fragilidades da gesto. Gesto do trabalho, participao e controle social e educao em sade foram as reas em que maior nmero de estados apresentaram boa performance. A consolidao do pacto como instrumento de gesto tem sido objeto de particular ateno do Conselho Nacional de Secretrrios de Sade (CONASS) e do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (CONASEMS), que o consideram importante avano na relao entre as esferas de governo, capaz de conferir a necessria flexibilidade ao processo de descentralizao e mais efetiva coordenao intergovernamental da gesto do sistema. Tambm o veem como meio relevante para promover a superao da histrica fragmentao da ao do Ministrio da Sade e dos mecanismos de financiamento. Em ao coordenada, as instncias que representam os governos subnacionais vm promovendo esforos no mbito da Cmara Tcnica da CIT em torno de uma agenda estratgica, com o objetivo de enfrentar questes prioritrias ao avano do Pacto pela Sade, que possam se traduzir na pactuao, at o final de 2009, de um conjunto de medidas que fortaleam o pacto pela Sade como orientador da gesto do SUS. Entre os pontos destacados nesta agenda esto: articular o movimento de pactuao de prioridades, alcanar os objetivos e as metas dos Pactos pela Vida e de Gesto com os instrumentos de planejamento; priorizar os espaos gestores dos Colegiados de Gesto Regional (CGR), Comisso Intergestores Bipartite (CIB) e CIT no processo de monitoramento do Pacto; e implantar metodologia de avaliao que contemple resultados da gesto, por meio de um ndice de valorizao da gesto. Nos debates entre gestores, tem sido conferida ateno especial aos objetivos de: 1. Estabelecer interfaces entre os instrumentos do Sistema de Planejamento do SUS e os do Pacto pela Sade. 2. Compatibilizar os prazos de elaborao e vigncia do TCG com os do Plano de Sade. 3. Integrar os instrumentos do Plano Diretor de Regionalizao (PDR) e Plano Diretor de Investimentos (PDI), de modo a tornar o investimento
25. Portaria GM/MS no 699, de 30 de maro de 2006.
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uma decorrncia das demandas do processo de regionalizao, capaz de viabilizar as medidas necessrias construo de redes regionais resolutivas e articulando-o com o Plano Estadual de Sade. 4. Aprimorar o TCG como instrumento que explicite os pactos firmados pelos gestores, permitindo o acompanhamento permanente em cada esfera de governo. 5. Rever e atualizar a regulamentao do termo de cooperao entre entes pblicos (TCEP), destinado formalizao da relao entre gestores quando unidades pblicas hospitalares e ambulatoriais especializadas, prestadoras de servios, situadas no territrio de um municpio, esto sob gerncia de determinada esfera administrativa e gesto de outra, resgatando-o como instrumento de apoio gesto. Nesse esforo de aperfeioamento do Pacto pela Sade, diversas medidas foram acordadas entre 2008 e 2009. Em dezembro de 2008, foram aprovadas orientaes acerca da elaborao, da aplicao e do fluxo do Relatrio Anual de Gesto.26 Foram aprovadas as Diretrizes da Pactuao Unificada 200927 e desenvolvidos esforos para aprimoramento do processo de planejamento, visando a melhor adequao das metas e dos indicadores do pacto a seus objetivos. O Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS), responsvel pela elaborao, pelo monitoramento e pela avaliao dos principais instrumentos de planejamento,28 tambm foi objeto de medida que instituiu incentivo financeiro para seu fortalecimento e desvinculou seu repasse da adeso ao Pacto pela Sade.29 Em novembro de 2009, foi publicada a portaria que integra periodicidade, prazos, processos de formulao e conceitos dos instrumentos do Sistema de Planejamento do SUS e do Pacto pela Sade.30 Um dos objetivos compatibilizar os perodos de elaborao e vigncia desses instrumentos com o do mandato dos gestores em cada esfera de governo. Tambm foram estabelecidos acordos sobre os indicadores a serem utilizados
26. Portaria GM/MS no 3.176, de 24 de dezembro de 2008. 27. Acordadas na reunio da CIT, de 19 de junho de 2008. 28. Plano de Sade (PS), suas Programaes Anuais de Sade (PASs), seus Relatrios Anuais de Gesto (RAGs), Plano Diretor de Regionalizao (PDR), seu Plano Diretor de Investimento (PDI) e sua Programao Pactuada e Integrada (PPI). Esta ltima um processo de programao por meio do qual so definidas e quantificadas as aes de sade para a populao residente em cada municipalidade. Com base na PPI, so realizados os pactos intergestores para garantia de acesso da populao de cada regio de sade aos servios necessrios, com critrios para referncia de pacientes e parmetros de cobertura pactuados. Por esse instrumento, so estabelecidos os limites financeiros destinados assistncia da populao prpria e das referncias recebidas de outros municpios. So instrumentos especficos do Pacto: o TCG no qual se concretiza a adeso do gestor ao Pacto pela Sade e a Pactuao de Prioridades, Objetivos, Metas e Indicadores dos Pactos pela Vida e de Gesto. 29. Portaria GM/MS no 1.885, de 9 de setembro de 2008. 30. Portaria GM/MS no 2.751 que integra prazos, processos de formulao e conceitos dos instrumentos do SUS e do Pacto pela Sade.
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para monitoramento da implantao do Pacto pela Sade e o aprimoramento do Sistema do Pacto pela Sade (SisPacto), aplicativo desenvolvido para essa tarefa. Para 2009, foram pactuados 54 indicadores de resultados e de processos, sendo 37 considerados principais e 17 complementares. As maiores dificuldades apontadas para a implementao do pacto esto relacionadas fragmentao, s incertezas e s descontinuidade no financiamento das aes. Novos programas e novas estratgias de interveno propostas pelo MS como as previstas no Mais Sade tm esbarrado no temor dos gestores subnacionais de assumir compromissos adicionais aos j previstos nos TCGs sem poder contar com a segurana de aporte adicional de recursos pela esfera federal. No mbito da regionalizao tambm persistem muitos desafios. A reviso ou redefinio dos planos diretores de regionalizao tem sido lenta e desigual entre as unidades federadas, assim como a definio das redes de ateno sade, em parte como decorrncia das dificuldades em estabelecer consensos conceituais e organizacionais e estratgias para sua implantao. Da mesma forma, h ainda vazios regulatrios no que se refere s regies interestaduais e s fronteirias. preocupante, tambm, o carter fragmentrio do processo de organizao das redes de ateno, com nfase na definio de redes temticas (sade da mulher e da criana e de patologias especficas) no ancoradas em processo global de constituio de redes regionais resolutivas. No obstante, os Colegiados de Gesto Regional, espao previsto para definio de prioridades e pactuao de solues para a organizao de rede de ateno sade, tm sido implementados. J existem 379 CGRs constitudos, em 21 estados, reunindo 4.928 municpios (CONASS, 2009). A recente crise de financiamento, que dificultou a implementao do programa Mais Sade (PAC da Sade), tambm colocou em evidncia a necessidade e a oportunidade para o aperfeioamento de processos e instrumentos de gesto federal do sistema. Foram definidos focos prioritrios para acompanhamento das metas do Mais Sade (Programa Siga), sendo selecionadas 39 metas das 169 inicialmente previstas: oito relativas ao eixo 1 (Promoo e Preveno); dezenove ao eixo 2 (Ateno Sade); trs ao eixo 3 (Complexo Produtivo); trs ao eixo 4 (Fora de Trabalho em Sade); cinco ao eixo 5 (Qualificao da Gesto); e uma ao eixo 6 (Participao e Controle Social). No mbito interno do Ministrio da Sade foi desencadeado o projeto Mais Gesto Mais Sade, em parceria com a Opas, visando articular os esforos relacionados qualificao da gesto. O Instituto Publix foi contratado para auxiliar no desenvolvimento de modelo de gesto para resultados, utilizando de forma integrada as metodologias da Gesto Matricial de Resultados e do Balanced Scorecard. Foi elaborada proposta de reorganizao institucional do Ministrio da Sade, encaminhada ao Congresso Nacional como projeto de lei.
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Entre as medidas propostas, destacam-se, pela polmica provocada: i) criao da Secretaria de Ateno Primria e Promoo da Sade desmembramento da Secretaria de Ateno Sade , com a atribuio de desenvolver polticas de ateno bsica e fortalecer a promoo da sade e a preveno de doenas; e ii) transferncia para a estrutura do MS das competncias e das atribuies exercidas pela Fundao Nacional de Sade (Funasa) referentes gesto dos servios de sade oferecidos aos povos indgenas. Foram tambm implementados mecanismos de contratualizao de metas e resultados com os dirigentes de secretarias e rgos vinculados ao MS para aes prioritrias do Mais Sade.31
3.5 Financiamento e gasto em Sade 3.5.1 Execuo oramentria 2008
Em 2008, verificou-se um pequeno aumento no nvel total de recursos para a rea de sade. A dotao autorizada do oramento global da sade apresentou um crescimento real de R$ 735 milhes em relao a 2007 (ou 1,31%), passando de R$ 56 bilhes em 2007 para R$ 56,7 bilhes em 2008. Este resultado foi influenciado quase que integralmente pelo aumento dos crditos adicionais em relao a 2007 aumento real de R$ 677 milhes , uma vez que, em termos reais, a dotao inicial quase no se alterou aumentou apenas R$ 56 milhes. Em relao execuo do oramento de 2008, a tabela 2 mostra que houve um aumento real de R$ 1,8 bilho da despesa empenhada em relao a 2007, variando de R$ 52,3 bilhes para R$ 54,1 bilhes. Este fato, aliado ao crescimento pfio da dotao autorizada, corroborou para que o nvel de execuo dos recursos da sade tenha aumentado em 2 pontos percentuais, passando de 93,4%, em 2007, para 95,4%, em 2008.
31. Outras medidas legislativas originadas de propostas do MS e que aguardam votao no Congresso Nacional so o PLP no 92/2007 que permite a criao de fundaes estatais de direito privado para a gesto de unidades de sade, entre outras, e o Projeto de Lei de Responsabilidade Sanitria, que dispe sobre a responsabilidade sanitria e cria o Sistema Nacional de Regulao, Controle e Avaliao do SUS. Este ltimo tramitava, em agosto de 2009, em carter terminativo na Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados.
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TABELA 2
Execuo oramentria do Ministrio da Sade (2007-2008)

2007 Programas do MS Dot. inicial (A) 52.532.186 48.342.522 Autorizado (B) 56.012.266 50.463.626 Empenhado (C) 52.300.219 46.813.171 Nvel de execuo (%) (D=C/B) 93,4 92,8 2008 Dot. inicial (A) 52.589.102 48.577.174 Autorizado (B) 56.747.036 51.268.420 Empenhado (C) 54.120.307 Nvel de execuo (%) (D=C/B) 95,4 94,9
Execuo total do MS 1 (I) Execuo do MS em ASPS 2 Ateno Integral, Hospitalar e Ambulatorial Especializada Ateno Bsica em Sade Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos Vigilncia Sanitria de Produtos Servios e Ambientes Saneamento Programas de Ateno a Grupos Especficos Gesto Formao e Gesto de Recursos Humanos Regulao e Fiscalizao da Assistncia Suplementar Apoio Administrativo
48.670.190
22.907.742
25.587.409
24.262.944
94,8
24.551.018
26.662.244
25.318.662
95,0
8.301.795
6.770.464
6.214.654
91,8
8.167.924
6.991.324
6.809.836
97,4
3.168.800
3.654.095
3.541.054
96,9
4.457.157
4.652.463
4.415.780
94,9
3.813.069
3.584.535
3.354.252
93,6
2.334.440
2.688.612
2.421.752
90,1
277.951
271.357
251.439
92,7
245.128
269.137
266.049
98,9
1.641.631 439.559 589.754 460.393
2.504.095 469.149 579.217 448.937
1.692.294 425.449 424.879 411.251
67,6 90,7 73,4 91,6
1.060.641 333.811 523.778 384.176
1.412.826 399.893 536.834 360.347
1.258.778 379.547 417.479 325.591
89,1 94,9 77,8 90,4
150.635
147.465
113.399
76,9
130.461
160.013
154.842
96,8
5.770.382
5.628.734
5.448.353
96,8
5.622.435
6.237.935
6.035.389
96,8
(Continua)
Sade
(Continuao)
2007 Programas do MS Dot. inicial (A) Autorizado (B) Empenhado (C) Nvel de execuo (%) (D=C/B) 2008 Dot. inicial (A) Autorizado (B) Empenhado (C)
101
Nvel de execuo (%) (D=C/B)
Cumprimento de sentenas judiciais e outros encargos especiais
133.890
133.288
123.724
92,8
126.470
178.368
177.899
99,7
Poltica de Promoo de Sade Outros (II) Execuo do MS em aes No ASPS Inativos e Pensionistas Servio da dvida interna e externa Programas financiados pelo FCEP 3 Ateno Bsica em Sade UO 74202 Recursos sob superviso da ANS Regulao e Fiscalizao da Assistncia Suplementar
50.570 636.351 4.189.664
50.570 634.312 5.548.640
43.789 505.690 5.487.048
86,6 79,7 98,9
30.762 608.970 4.011.928
31.528 686.897 5.478.615
28.566 660.021 5.450.117
90,6 96,1 99,5
3.807.950 370.829
3.724.905 227.675
3.709.493 185.678
99,6 81,6
3.902.887 98.432
3.780.307 87.699
3.779.012 62.578
100,0 71,4
1.585.174
1.585.174
100,0
1.600.000
1.600.000
100,0
1.585.174
1.585.174
100,0
1.600.000
1.600.000
100,0
10.885
10.885
6.703
61,6
10.609
10.609
8.527
80,4
10.885
10.885
6.703
61,6
10.609
10.609
8.527
80,4
Fonte: Siga Brasil. Notas: 1 Para a anlise da execuo do Ministrio da Sade, foi considerada a execuo do rgo 36000-Ministrio da Sade e da UO 74202 recursos sob superviso da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), que se referem aos emprstimos concedidos para liquidao de operadoras de planos privados de assistncia sade (metodologia da Subsecretaria de Planejamento e Oramento SPO). Este recurso existe desde 2004 e at 2008 j contabilizou, em termos nominais, cerca de R$ 25 milhes. 2 De acordo com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 2008, Lei no 11.514, de 13 de agosto de 2007, consideram se exclusivamente como aes e servios pblicos de sade (ASPS) a totalidade das dotaes do rgo Ministrio da Sade, deduzidos os encargos previdencirios da Unio, os servios da dvida, transferncia de renda a famlias e despesas financiadas com recursos do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Portanto, as despesas da UO 74202 recursos sob superviso da ANS no fazem parte do clculo de gastos em ASPS. Para efeitos de comparao, apesar de no estar explicitado na LDO 2007, resolvemos expurgar este valor tambm no ano de 2007. Isto significa que comparando com as informaes da SPO/MS, em 2007, haver uma pequena distoro. 3 Refere-se aos programas financiados pela fonte Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (2007: fonte = 179 e 2008: fonte = 379). Obs.: Em R$ 1.000 de 2008, atualizadas pela mdia anual do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
102
No PPA 2008-2011 houve uma agregao dos programas do Ministrio da Sade, que passaram de 24 programas finalsticos em 2007 para 13 em 2008 (quadro 1).
QUADRO 1
Programas finalsticos dos PPAs (2007 e 2008) Ministrio da Sade
2007 Preveno e Controle das Doenas Imunoprevenveis Vigilncia, Preveno e Controle da Malria e da Dengue Vigilncia e Preveno de Doenas e Agravos No Transmissveis Controle da Tuberculose e Eliminao da Hansenase Vigilncia, Preveno e Ateno em HIV/AIDS e outras Doenas Sexualmente Transmissveis Vigilncia Ambiental em Sade Vigilncia Epidemiolgica e Controle de Doenas Transmissveis Ateno Hospitalar e Ambulatorial no Sistema nico de Sade Ateno Especializada em Sade Ateno Sade da Populao em Situaes de Violncias e outras Causas Externas Gesto da Poltica de Sade Participao Popular e Intersetorialidade na Reforma Sanitria e no Sistema nico de Sade Investimento para Humanizao e Ampliao do Acesso Ateno Sade Educao Permanente e Qualificao Profissional no Sistema nico de Sade Gesto do Trabalho no Sistema nico de Sade Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos Ateno Bsica em Sade Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade Saneamento Rural Segurana Transfusional e Qualidade do Sangue Vigilncia Sanitria de Produtos, Servios e Ambientes Alimentao Saudvel Assistncia Suplementar Sade Ateno Sade de Populaes Estratgicas e em Situaes Especiais de Agravos Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos Expanso e Aperfeioamento da Ateno Bsica em Sade Cincia, Tecnologia e Inovao no Complexo da Sade Saneamento para Preveno e Controle de Doenas e Agravos Sade Segurana Transfusional e Qualidade do Sangue e Hemoderivados Vigilncia e Preveno de Riscos Decorrentes da Produo e do Consumo de Bens e Servios Implementao da Poltica de Promoo da Sade Regulao e Fiscalizao da Sade Suplementar Promoo da Capacidade Resolutiva da Humanizao na Ateno Sade Aperfeioamento do Trabalho e da Educao na Sade Gesto da Poltica de Sade Assistncia Integral, Hospitalar e Ambulatorial Especializada Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos 2008
Fonte: Secretaria de Planejamento e Investimento Estratgico (SPI/MPOG).
Sob essa tica, percebe-se que, em 2008 (tabela 2), quatro programas finalsticos foram responsveis por 75% do valor empenhado: Ateno Integral, Hospitalar e Ambulatorial Especializada (47%), Ateno Bsica (13% gastos em
Sade
103
ASPS e 3% gastos em no ASPS), Assistncia Farmacutica (8%) e Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos (4%). O programa de Ateno Hospitalar e Ambulatorial abriga a principal ao do Ministrio da Sade em termos de volume de recursos: Ateno Sade da Populao para procedimentos em Mdia e Alta Complexidade. Esta representou, em 2008, 88% dos recursos deste programa e 41% dos recursos do oramento da sade (tabela 3). As duas principais aes do programa de Ateno Bsica continuaram a ter a mesma representatividade em relao a este nos dois ltimos anos: a ao do PABVarivel (Sade da Famlia) ficou em torno de 56%; e a do PAB-Fixo, em 39%. Em relao ao Ateno Sade Bucal, o valor gasto em 2008 apresentou uma queda brusca em relao a 2007 caiu de R$ 112 milhes para R$ 63 milhes. Isto explicado pela transferncia de parte dos recursos dessa ao ao programa de Mdia e Alta Complexidade (Ateno Especializada em Sade Bucal R$ 61 milhes); o restante permaneceu na Ateno Bsica (R$ 63 milhes). Ou seja, considerando estas duas aes, em 2008, observa-se que os recursos destinados sade bucal superou os de 2007 em 11%, passando de R$ 112 milhes para R$ 124 milhes. importante chamar ateno para o aumento de recursos empenhados no programa de Assistncia Farmacutica, que passou de R$ 3,5 bilhes em 2007 para R$ 4,4 bilhes em 2008 aumento real de 24% , e para a queda do montante empenhado no programa Vigilncia e Controle de Doenas, que caiu de R$ 3,4 bilhes para R$ 2,4 bilhes perda real de 28%. Tal fato justificado, principalmente, pela transferncia da Ao 4370, destinada dispensao de medicamentos de HIV/AIDS e outras DSTs, do programa de Vigilncia, Preveno e Ateno em HIV/AIDS para o programa da Assistncia Farmacutica. Assim, em 2008, houve um rearranjo das participaes das principais aes no total do programa da Assistncia Farmacutica.32 Alm de receber a ao de medicamentos para HIV/AIDS de outro programa, observa-se um aumento significativo na ao Promoo da Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos na Ateno Bsica em Sade (20AE). Em 2007, essa ao tinha outra denominao e inclua somente o PAB-Varivel da Assistncia Farmacutica (PAB-AF), recurso transferido para os estados e, principalmente, os municpios, para aquisio dos medicamentos da ateno bsica. Em 2008, foram agregados a essa ao os recursos da sade mental, da hipertenso, do diabetes, da asma e da rinite, antes incorporados na ao de Aquisio de Medicamentos Estratgicos (Ao 4368). Adicionalmente, a mesma portaria que regulamentou essa incluso tambm aumentou o valor dos recursos do PAB-AF.33
32. Agradecemos a Fabola Sulpino por nos ajudar a compreender as alteraes no programa Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos. 33. Portaria GM/MS no 3.237, de 24 de dezembro de 2007, por meio da qual houve um aumento de R$ 3,65 para R$ 4,10 por habitante/ano no valor do PAB-AF, com contrapartida de R$ 1,50 por habitante/ano dos estados deste valor para os municpios.
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Chama ateno, tambm, a ao referente manuteno das farmcias populares, que obtiveram um aumento no gasto de mais de 50%, alcanando uma participao de 10,7% do volume total de recursos da assistncia farmacutica federal. Isto mostra a importncia que as farmcias populares ganharam, pois se pode observar que seus recursos eram praticamente idnticos a todo o recurso repassado para a assistncia farmacutica bsica por meio do PAB-AF.34 Deve-se destacar, tambm, que a maior parte desse recurso foi destinada ao ressarcimento pela compra de medicamentos subsidiados em farmcias comerciais (Farmcia Popular 2).35
TABELA 3
Execuo dos principais programas finalsticos do MS, desagregados por aes (2007- 2008)36
Programas e aes finalsticas selecionadas: 1220 Ateno Integral, Hospitalar e Ambulatorial Especializada 8585 Ateno sade da populao para procedimentos em mdia e alta complexidade (a) 6217 Ateno sade nos servios ambulatoriais e hospitalares do Ministrio da Sade 8535 Estruturao de unidades de ateno especializada em sade 6148 Assistncia mdica qualificada e gratuita a todos os nveis da populao e desenvolvimento de atividades educacionais e de pesquisa no campo da sade - Servio Social autnomo da Associao das Pioneiras Sociais (b) 8761 Servio de Atendimento Mvel de Urgncia Samu 192 Outras aes 1214 Ateno Bsica em Sade (includa parcela financiada pelo Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza) 20AD Piso de Ateno Bsica Varivel - Sade da Famlia 8577 Piso de Ateno Bsica Fixo 8581 Estruturao da Rede de Servios de Ateno Bsica de Sade (c) 8730 Ateno Bsica em Sade Bucal 8573 Expanso e Consolidao da Estratgia de Sade da Famlia Outras aes Empenhado 2007 24.262.944 21.507.600 1.280.590 519.816 % 100,0 88,6 5,3 2,1 Empenhado 2008 25.318.662 22.260.543 1.401.886 660.979 % 100,0 87,9 5,5 2,6 Variao (%) 4, 3,5 9,5 27,2
508.693
2,1
541.000
2,1
6,4
231.823 446 7.799.828 4.363.526 3.021.210 260.427 112.178 5.621 37
1,0 0,0 100,0 55,9 38,7 3,3 1,4 0,1 0,0
299.294 454 8.409.836 4.740.600 3.253.554 256.029 63.446 37.620 59
1,2 0,0 100,0 56,4% 38,7% 3,0% 0,8% 0,4% 0,0%
29,1 1,8 7,8 8,6 7,7 -1,7 -43,4 569,2 58,9
(Continua)
34. Isto claro em 2007. Em 2008, como houve agregao de aes, no possvel saber o montante do recurso da ao 20AE, que foi destinado ao PAB-AF, dificultando a comparao com o Farmcia Popular. 35. Os detalhes da organizao do Farmcia Popular foram apresentados nas edies nove e 12 deste peridico. 36. Agradecemos o apoio da equipe da rea de sade da Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SOF/MPOG) e da Subsecretaria de Planejamento e Oramento do Ministrio da Sade (SPO/MS) para a compreenso das alteraes e das agregaes de aes de 2007 para 2008.
Sade
(Continuao)
Programas e aes finalsticas selecionadas: 1293 Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos 4705 Apoio para aquisio e distribuio de medicamentos excepcionais (d) 20ae Promoo da assistncia farmacutica e dos insumos para programas de sade estratgicos 4370 Atendimento populao com medicamentos para tratamento dos portadores de HIV/AIDS e outras doenas sexualmente transmissveis 4368 Promoo da assistncia farmacutica e dos insumos para programas de sade estratgicos 8415 Manuteno e funcionamento das farmcias populares 7660 Implantao de farmcias populares (f) Outras aes Empenhado 2007 3.541.054 2.067.419 334.905 % 100,0 58,4 9,5 Empenhado 2008 4.415.780 2.298.944 893.868 % 100,0% 52,1 20,2
105
Variao (%) 24,7 11,2 166,9
(e)
Vigilncia
0,0
604.893
13,7
740.081 307.015 5.898 86 3.354.252 867.957 786.769
20,9 8,7 0,2 0,0 100,0 25,9 23,5
131.434 471.085 5.436 10 2.421.752 906.604 805.450 A. Farmacutica 125.583
3,0 10,7 0,1 0,0 100,0 37,4 33,3
-82,2 53,4 -7,8 -88,2 -27,8 4,5 2,4
1444 Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos 20al Incentivo financeiro aos estados, ao Distrito Federal e aos Municpios certificados para a vigilncia em sade 6031 Imunobiolgicos para preveno e controle de doenas (d) 4370 Atendimento populao com medicamentos para tratamento dos portadores de HIV/AIDS e outras doencas sexualmente transmissveis 8670 Vigilncia, preveno e controle em HIV/AIDS e outras doenas sexualmente transmissveis 20ac Incentivo financeiro aos estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para aes de preveno e qualificao da ateno em HIV/AIDS e outras doenas sexualmente transmissveis Outras aes
748.835
22,3
0,0
(g)
181.596
5,4
5,2
-30,8
151.156
4,5
124.335
5,1
-17,7
618
0,0
460
0,0
-25,6
Fonte: Siga Brasil Notas: (a) Em 2008, a Ao 6217 (Ateno Hospitalar e Ambulatorial do MS) foi desagregada em mais quatro aes alm desta, quais sejam: 8758, 8759, 8755, 8933, que se referem s aes e aos servios especializados do Instituto Nacional de Cncer, do Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia (Into), do Instituto Nacional de Cardiologia (INC), alm do servio de emergncia na rede hospitalar. Dessa forma, para esta anlise, estas aes foram reagregadas para efeitos de comparao com 2007. (b) Em 2007, refere-se Ao 0818 (Apoio Estruturao de Servios de Ateno s Urgncias e s Emergncias na Rede Hospitalar). (c) Em 2008, a Ao 6838 (Ateno Sade Bucal) foi desmembrada em duas: a 8730 (Ateno Bsica em Sade Bucal) e a 8934 (Ateno Especializada em Sade Bucal). A Ao 8730 permaneceu no programa de Ateno Bsica, enquanto a Ao 8934 foi para a ateno hospitalar e ambulatorial (R$ 61 milhes). (d) Em 2007, refere-se Ao 0593 (Incentivo Financeiro a Municpios Habilitados Parte Varivel do Piso de Ateno Bsica para a Assistncia Farmacutica Bsica). Em 2008, alm do PAB-AF, foram incorporados recursos da Ao 4368 referentes ao tratamento da sade mental, da hipertenso, do diabetes, da asma e da rinite. (e) Em 2008, a Ao 4370 (medicamentos a portadores de HIV/AIDS) passou a fazer parte do programa de Assistncia Farmacutica (Ao 1293) em vez da Vigilncia (Ao 1306). (f) Considera, entre outras, a Ao 6145 (Fomento Produo Farmacutica e Insumos Estratgicos, que se transformou na Ao 8636 (Inovao e Produo de Insumos Estratgicos para a Sade), do Programa 1201 (Cincia, Tecnologia e Inovao no Complexo da Sade) em 2007, o valor empenhado foi de R$ 60 milhes em termos reais. (g) Considera as aes 4327 (Ateno Sade das Pessoas com HIV/AIDS e Outras Doenas Sexualmente Transmissveis) e 2721 (Promoo a Sade e as Prticas Seguras de Preveno e Proteo dos Direitos Humanos das Pessoas Vivendo com HIV/AIDS e Outras Doenas Sexualmente Transmissveis em 2007 que deixaram de existir em 2008.
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4 Financiamento da Sade
A insuficincia de recursos para a sade continua presente no sistema pblico de sade brasileiro. A principal esperana para garantir a sustentabilidade do sistema concentra-se na regulamentao da Emenda Constitucional (EC) no 29, que define o que so as aes e os servios pblicos de sade, alm de determinar o mnimo que dever ser aplicado pela Unio, pelos estados e pelos municpios. Em relao aos gastos com ASPS, em 2008, estes apresentaram um aumento real de R$ 804 milhes na dotao autorizada em relao a 2007 (tabela 2), quantia muito inferior que era prevista antes da extino da CPMF, quando o governo pretendia investir cerca de R$ 4 bilhes de recursos adicionais no Programa Mais Sade apenas em 2008. Ou seja, os recursos previstos para o PAC Sade no foram devidamente repostos. Em relao ao cumprimento da EC no 29/2000, para calcular o valor mnimo que deveria ser aplicado em 2008, temos que aplicar a variao nominal do produto interno bruto (PIB) de 2007/2006 (9,61%)37 na base de clculo,38 o que resulta em valor mnimo de R$ 49,29 bilhes para 2008. No entanto, foram executados R$ 48,7 bilhes de gastos em ASPS, fazendo que o governo federal deixasse de aplicar R$ 624 milhes em sade.39 Esses recursos empenhados em aes e servios pblicos em sade corresponderam a 94,9% da dotao autorizada, que foi de R$ 51,3 bilhes. Apesar do nvel de execuo ter aumentado em relao a 2007 (92,8%), este saldo de R$ 2,6 bilhes de despesas no empenhadas frustrante para a sade, no tocante ao cumprimento da EC no 29. Isto porque, como foi visto anteriormente, o governo federal deixou de aplicar o mnimo em sade, apesar de o recurso autorizado ter saldo suficiente para ultrapassar o valor mnimo em R$ 2 bilhes. Alm disso, e em razo deste fato, como o clculo do mnimo constitucional de despesas em
37. A variao nominal do PIB utilizada foi baseada nas estimativas mais recentes divulgadas pelo IBGE. Isto significa que a variao nominal do PIB de 2006/2005 foi de 10,36% e a de 2007/2006 foi de 9,61%. 38. O clculo do valor mnimo que dever ser aplicado em aes e servios pblicos de sade (ASPS) de determinado ano, adotado neste texto, tem como base de clculo o valor empenhado no ano imediatamente anterior, corrigido pela variao nominal do PIB dos dois anos anteriores. Esta opo pela base mvel foi baseada na Deciso no 143/2002 do TCU, que entendeu que a apurao do valor deveria ser feita ano a ano, e no em relao ao valor empenhado em 1999 acrescido da variao nominal do PIB de cada ano, como sugere a interpretao da base fixa. Esta deciso ressalta que este raciocnio s se impe caso este valor empenhado obedea ao mnimo previsto constitucionalmente para aquele ano. Caso contrrio, adota-se como base de clculo o prprio valor mnimo daquele ano, e no a despesa empenhada, corrigindo-a pela variao nominal do PIB. Em 2008, o valor mnimo calculado correspondeu variao nominal do PIB de 2007/2006 (9,61%), aplicada no valor mnimo de 2007 (R$ 44,972 bilhes), uma vez que a despesa empenhada de 2007 (R$ 44,303 bilhes) foi inferior ao mnimo. 39. Esta informao diverge do relatrio anual de gesto (RAG) de 2008 do MS e da Nota Tcnica do CONASS/ Progestores referente execuo de 2008, pois estes documentos realizaram seus clculos utilizando estimativas de PIB mais antigas. Ou seja, a variao nominal do PIB de 2006/2005 considerada foi de 8,6% em vez de 10,36% e a de 2007/2006 foi de 9,68% em vez de 9,61%. Isto afetou diretamente o valor mnimo de gastos em ASPS da Unio calculado para 2008, que segundo estes relatrios foi de R$ 48,6 bilhes. De acordo com esta metodologia, a Unio cumpriu o mnimo constitucional estabelecido pela EC no 29. imprescindvel, portanto, que se defina qual estimativa do PIB dever ser utilizada nas anlises sobre aplicao do mnimo.
Sade
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ASPS est diretamente relacionado ao valor empenhado no ano anterior (base de clculo), o fato de deixar de empenhar R$ 2,6 bilhes em 2008 implica, a princpio, a reduo do mnimo de 2009. Isso foi o que de fato aconteceu. O valor mnimo que o governo dever gastar em ASPS em 2009, dada a base de clculo de 2008 neste caso, o valor mnimo de 2008 e considerando-se a variao nominal do PIB 2008/2007 (11,25%), de R$ 54,8 bilhes. Entretanto, se o MS tivesse executado 100% do oramento que foi autorizado para os gastos em ASPS em 2008, o valor mnimo de 2009 teria sido de R$ 57 bilhes. Ou seja, se tal fato tivesse ocorrido, alm de ter cumprido a EC no 29 em 2008, tambm haveria um aumento do mnimo de recursos que deveriam ser gastos em 2009 com ASPS. Dessa forma, em vez de terem sido autorizados R$ 55 bilhes40 para gastos em ASPS em 2009, este valor deveria ser igual ou superior a R$ 57 bilhes. Os restos a pagar so um efeito colateral da poltica econmica dos ltimos dez anos, que privilegia o supervit primrio (economia de recursos para pagar os juros da dvida pblica). Para garantir o esforo fiscal, o governo faz o contingenciamento das verbas no comeo do ano e s libera o dinheiro no fim do segundo semestre. Com isto, aumenta-se o montante de restos a pagar, uma vez que, como os recursos so liberados no fim do ano, no h tempo hbil para a execuo de todos os estgios da despesa (empenho, liquidao e pagamento). Em 2008, os restos a pagar inscritos totalizaram R$ 5,7 bilhes, dos quais 50% tinham sido pagos at julho de 2009. A regulamentao da EC no 29 continua sendo a principal bandeira do processo de fortalecimento do SUS, que tem como objetivo aumentar os recursos para a sade e aprimorar definies do que so e do que no so considerados aes e servios pblicos em sade. O substitutivo apresentado pela Cmara dos Deputados ao Projeto de Lei do Senado (PLS) no 12141 voltou proposta de manter a atual forma de clculo do valor mnimo a ser aplicado pela Unio, que o valor empenhado do ano anterior, e a variao nominal do PIB dos dois anos anteriores, acrescidos de recursos adicionais provenientes de uma nova contribuio: a Contribuio Social para a Sade (CSS), na alquota de 0,10% das movimentaes financeiras em vez de 0,38% como a CPMF. Entretanto, este projeto enfrenta dificuldades na Cmara dos Deputados, que tenta aprovar um
40. De acordo com os dados do Siga Brasil Lei Oramentria Anual (LOA) 2009, a dotao autorizada para gastos em aes e servios pblicos de sade totalizou R$ 55,089 bilhes em 2009. 41. Projeto do senador Tio Viana segundo o qual os recursos a serem aplicados pelo governo federal deveriam corresponder a 10% da receita corrente bruta da Unio, escalonado em quatro anos. Este projeto foi aprovado no Senado e encaminhado Cmara como PLP no 306.
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destaque que modifica a base de clculo da CSS.42 Se isto ocorrer, este substitutivo perde o valor, pois inviabilizaria a criao da CSS, necessrio para aumentar o montante de recursos disponveis para a Unio. Alm disso, cabe chamar ateno para uma negociao ocorrida em junho de 2009 entre governadores e deputados, que implicou uma diminuio de recursos para sade no mbito estadual. Governadores pressionaram os parlamentares e o relator do projeto para a retirada de recursos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio (FUNDEB) da base de clculo dos estados,43 sob a ameaa de tirarem seu apoio da regulamentao da EC no 29. Entretanto, um importante passo foi dado em torno do cumprimento da EC n 29. Em junho de 2009, o Ministrio Pblico Federal (MPF) encaminhou aos ministros da Sade, da Fazenda e do Planejamento uma recomendao para que fossem suplementados cerca de R$5,5 bilhes de recursos para a sade, referentes a dbitos progressivos de aplicao em aes e servios pblicos em sade, no perodo 2001-2008. Segundo os procuradores que expediram o ofcio, este dbito vem do descumprimento pela Unio do estabelecido na EC no 29, entre os quais: i) no ter utilizado o critrio base mvel, em 2001 e 2002; ii) ter computado recursos destinados ao Programa Bolsa Famlia (PBF) no clculo de ASPS; iii) ter deixado de incluir os recursos empenhados em aes de sade, provenientes do Fundo de Combate Pobreza, como base de clculo para os anos seguintes entrada desta receita; e iv) no ter reposto nas bases mnimas os recursos de restos a pagar cancelados.
o
Diante dessa recomendao, a Secretaria de Oramento Federal (SOF/ MPOG) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN/Ministrio da Fazenda MF) fizeram uma nota tcnica conjunta analisando e contestando os argumentos e os clculos apresentados pelos procuradores. A nota tcnica refuta todas as questes apresentadas e finaliza dizendo que houve estrito cumprimento dos ditames constitucionais e legais, no reconhecendo, portanto, a dvida apontada. Esta nota foi encaminhada, pelo Ministrio da Fazenda, ao procurador-geral da Repblica para que este se pronuncie sobre o assunto.
No so novos os problemas identificados no Sistema nico de Sade e os desafios a enfrentar. So conhecidas tambm as medidas necessrias para a superao das dificuldades a serem enfrentadas. Superar a fragmentao do modelo de ateno e de gesto; introduzir mecanismos de gesto capazes de responder
42. O destaque prev que o novo tributo no deve incidir sobre a movimentao financeira realizada no pas, o que descaracterizaria a CSS. 43. De acordo com a EC no 29, os estados devem aplicar em sade o valor referente a 12% de suas receitas prprias (receitas de impostos mais transferncias constitucionais e legais), enquanto os municpios devem aplicar um montante de 15% em relao a suas receitas prprias.
Sade
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s especificidades setoriais e conferir maior efetividade ao do SUS; reduzir desigualdades inter-regionais no acesso a cuidados especializados; reorganizar os fluxos de ateno sade; e melhorar a qualidade da ateno ofertada, particularmente na ateno bsica, so medidas reconhecidas como necessrias h muito tempo por toda a ampla gama de atores setoriais e objetivos expressos na maior parte dos documentos de poltica de sade. Transformar o diagnstico em aes concretas o verdadeiro desafio. Implica a superao de prticas de gesto e de cuidado consolidadas, envolvendo mudanas de cultura institucional; a garantia de volumes de recursos adequados progressiva expanso da oferta de aes e servios necessrios ao atendimento das necessidades de sade da populao; a disponibilidade de profissionais em nmero e qualificao adequados; e, mais que tudo, um esforo de reconstruo da capacidade de planejamento de mdio e longo prazos, superando a viso imediatista e conjuntural que tem sido a marca da gesto pblica nas ltimas dcadas. Integrar o processo de planejamento condio indispensvel para superar a fragmentao. Estabelecer prioridades no tarefa simples quando as demandas so muitas e as presses, intensas. Mas indispensvel que sejam identificadas as medidas que so capazes de mudar o cenrio atual e de conduzir o sistema de sade a seus objetivos de oferecer ateno sade adequada, efetiva e oportuna a toda a populao. Cremos que um esforo concentrado para a constituio de redes regionais de ateno sade, construdas no apenas a partir de arranjos e recortes baseados nas configuraes geogrficas e poltico-institucionais, mas que tambm considerem processos e interaes sociais locais e coloquem as necessidades da populao no centro das decises, pode ser o ponto de partida para a superao de muitos dos gargalos hoje identificados. Um plano de regionalizao que contemple o conjunto de necessidades de ateno sade, no interior do qual se desenhem sub-redes especficas para atender s peculiaridades de grupos populacionais ou patologias. A estratgia atual, de estabelecer redes temticas sade da mulher, da criana, de oncologia, de ateno a urgncias etc. desvinculadas de um plano geral de regionalizao para o sistema de sade, apresenta o risco de reproduzir a fragmentao com todos os seus efeitos negativos dificuldades para introduo de padres de ateno, incremento de custos e alocao ineficiente de recursos. Um processo de regionalizao bem conduzido permitir integrar o sistema e assegurar ao cidado o acesso adequado e oportuno aos cuidados em todos os nveis de ateno, assim como ao apoio ao diagnstico e assistncia farmacutica. No tarefa simples no contexto das relaes federativas brasileiras e exige o compromisso de gestores em todas as esferas de governo, trabalhadores, administradores de unidades de sade e usurios. Mas possvel no contexto de um processo que inclua todos os sujeitos envolvidos.
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H requisitos a serem cumpridos para assegurar a efetividade da operao das redes de ateno sade. A disponibilidade de recursos financeiros e a interiorizao de profissionais de sade, principalmente mdicos especialistas, so os mais importantes. A implementao de redes resolutivas exigir investimentos estratgicos para assegurarem a integralidade da ateno preconizada pelo marco institucional do sistema e a eliminao dos vazios assistenciais hoje existentes. So, tambm, medidas necessrias para assegurar condies de trabalho aos profissionais de sade e, dessa forma, associadas remunerao digna e possibilidade de intercmbio e atualizao, para estimular a permanncia destes em localidades mais remotas. Mas so igualmente indispensveis o redesenho dos processos de cuidado, a integrao entre as unidades prestadoras de servios, a redefinio e a modernizao de mecanismos e processos de gesto, envolvendo maior flexibilidade, regulao do acesso e identificao do usurio o carto SUS , elaborao e permanente atualizao de protocolos, implementao de pronturio clnico eletrnico, entre outras medidas. O MS ator fundamental nesse processo. O fortalecimento do planejamento e da regulao suas funes primordiais , associado s mudanas estratgicas na formulao de polticas nacionais e nos mecanismos de financiamento, pode ser o mais poderoso indutor da mudana. A superao da fragmentao ainda vigente na conduo da poltica de sade, a eliminao da multiplicidade de incentivos financeiros nem sempre articulados ou direcionados obteno de resultados globais referentes ao cuidado ofertado populao e o fortalecimento da regulao do sistema e da assistncia sade so desafios que precisam ser enfrentados com deciso pela esfera federal. So medidas necessrias para ampliar a legitimidade do sistema pblico de sade e estancar a crescente tendncia de transferir sua gesto a entidades privadas sob o pretexto de alcanar maior eficincia.
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CAPTULO 5
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1 Apresentao
O presente captulo composto de quatro sees, incluindo esta apresentao. Seu objetivo primordial o de apresentar um balano do desempenho de programas e aes sob a responsabilidade do Ministrio da Educao (MEC), em 2008. Tendo em vista que o novo Plano Plurianual (PPA) iniciou-se nesse ano, com vigncia at 2011, houve alterao no desenho dos programas, assim como na alocao das aes entre estes, especialmente naqueles afetos educao bsica. Neste caso, a anlise das aes programticas estruturou-se em torno de trs grandes categorias: i) assistncia ao educando; ii) formao e valorizao dos profissionais de educao; e iii) infraestrutura e equipamentos. Em relao aos demais nveis de ensino (educao profissional e tecnolgica e educao superior), no foram observadas mudanas mais contundentes. Alm do acompanhamento e da anlise de programas e aes, so relatados alguns fatos relevantes ocorridos entre 2008 e o primeiro semestre de 2009. Por fim, so apresentadas as consideraes finais sobre a evoluo dos programas e das aes, no mbito de cada nvel de ensino analisado.
2 Fatos relevantes 2.1 Piso salarial profissional de professores
Em 16 de julho de 2008, foi sancionada a Lei no 11.738, que regulamenta o piso salarial nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica.1 De acordo com este texto legal, a remunerao dos profissionais da educao (professores, diretores ou administradores, planejadores, inspetores, supervisores, orientadores e coordenadores educacionais), com formao mnima em nvel mdio (modalidade normal), para uma jornada de at 40 horas semanais, no poder ser inferior a R$ 950,00. As jornadas de trabalho inferiores a esta devero ser retribudas, pelo menos, de forma proporcional. A integralizao do piso salarial nacional poder ser feita de modo progressivo, mas dever estar concluda at 1o de janeiro de 2010. Para tanto, a Unio dever cooperar com aqueles entes federados que comprovarem insuficincia financeira para fazer cumprir o referido dispositivo legal.
1. A Lei no 11.738/2008 regulamenta a alnea e do inciso III do caput do Art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que dispe sobre o piso nacional.
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Essa ao supletiva do MEC ser de fundamental importncia, uma vez que o processo de implantao do piso salarial no tem ocorrido de forma simultnea e homognea, tendo em vista as distintas situaes em que se encontram os entes federados, que geram dificuldades para alguns, mormente alguns estados e muitos municpios das regies Norte e Nordeste. E justamente pelas dificuldades encontradas ao longo de sua implantao que se reitera a relevncia desta medida legal para efeito da valorizao do magistrio e, consequentemente, para a melhoria da qualidade da educao ofertada pelos sistemas pblicos de ensino. A despeito da importncia de serem institudos padres mnimos de remunerao para o magistrio pblico, a lei em tela gerou reao dos entes federados, em particular dos governos dos estados do Cear, de Mato Grosso do Sul, do Paran, do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina, que ingressaram no Supremo Tribunal Federal (STF) com a Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 4.167, de 29 de outubro de 2008. Entre os principais argumentos utilizados para questionar-se a legalidade da referida lei, destacam-se: o despreparo dos entes federados para suportar o decorrente aumento de despesas e o que se considera uma interveno da lei federal na organizao dos sistemas de ensino estaduais, por exemplo, ao determinar que um tero da carga horria do professor seja destinado a atividades de planejamento, ou seja, fora da sala de aula. O STF proferiu sentena liminar relativa Adin no 4.167, pela qual se reconheceu a constitucionalidade da Lei no 11.738, salvo no que se refere ao 4o do Art. 2o, que estabelecia que as atividades em sala de aula no deveriam exceder dois teros da carga de trabalho do professor. Alm disso, o piso salarial nacional passou a ter validade a partir de 1o de janeiro de 2009, em vez de ser retroativo a 1o de janeiro de 2008, conforme constava do texto originalmente aprovado pelo Congresso Nacional. Tendo em vista que o mrito da ao ainda no foi julgado e, com isso, estar legalmente assegurado a todos os professores o piso salarial profissional, sua implantao plena ainda demandar presses dos sindicatos e da sociedade civil, assim como esforos adicionais da parte dos entes federados.
2.2 Mudanas no financiamento estudantil
Por intermdio das Portarias Normativas nos 1 e 2, do MEC, de 31 de maro de 2008, ampliou-se a articulao entre o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) e o Programa Universidade para Todos (ProUni). Com isso, os financiamentos concedidos por intermdio do Fies passaram a cobrir a totalidade dos encargos educacionais assumidos pelos estudantes enquadrados nos seguintes casos: i) beneficirios de bolsas parciais de 50% concedidas no mbito
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do ProUni;2 ii) beneficirios de bolsas complementares3 matriculados em cursos prioritrios;4 e iii) beneficirios de bolsas complementares matriculados em cursos que tenham obtido conceito 4 ou 5 no Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) nos cursos com conceito 3, o Fies cobrir metade dos encargos educacionais totais. Outras formas de financiamento concedidas pelo Fies destinam-se aos estudantes regularmente pagantes, matriculados em cursos prioritrios, que tero financiados 75% dos encargos educacionais, e matriculados nos demais cursos, que podero contar com a cobertura da metade desses encargos. Diante do elenco de prioridades exposto anteriormente, percebe-se que a distribuio de recursos do Fies torna-se mais aderente aos propsitos da poltica do MEC para a educao superior, quais sejam: o estmulo formao de professores, sobretudo em reas de maior carncia, como tambm a redistribuio de recursos e oportunidades em favor dos segmentos de estudantes socioeconomicamente menos privilegiados. No que diz respeito qualidade do ensino, concede-se vantagem na apropriao dos recursos s instituies que tenham obtido desempenho no Enade acima do mnimo necessrio para aprovao.
2.3 Conferncia Nacional de Educao Bsica
Realizou-se em Braslia, no perodo de 14 a 18 de abril de 2008, a I Conferncia Nacional de Educao Bsica (CONEB). O evento contou com a participao de aproximadamente 1,4 mil delegados de estados e municpios. A realizao da CONEB foi precedida de 378 conferncias municipais, 89 regionais e 27 nas unidades federadas. O documento-base elaborado para a conferncia reuniu os resultados dos eventos estaduais e foi estruturado segundo cinco temas, a saber: desafios da construo de um sistema nacional articulado de educao; democratizao da gesto e qualidade social da educao; construo do regime de colaborao entre os sistemas de ensino; incluso e diversidade na educao bsica; e formao e valorizao profissional. Entre cerca de 5 mil proposies aprovadas pelos participantes da CONEB, destacam-se a necessidade de se instituir um sistema nacional de educao, a imprescindvel extino da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) e o aumento dos recursos para a educao proporo de 10% do produto interno bruto (PIB). Para o alcance desta meta, portanto, o fim da DRU visto como condio sine qua non.
2. Inclusive as bolsas adicionais, previstas no Art. 8o do Decreto no 5.493, de 18 de julho de 2005. 3. Tratam-se de bolsas parciais de 25% do valor da mensalidade oferecidas adicionalmente quelas previstas nos termos de adeso ao ProUni e quelas previstas no Art. 8o do Decreto no 5.493, de 18 de julho de 2005. 4. Cursos de licenciatura em Biologia, Fsica, Matemtica e Qumica; cursos de graduao em Engenharia, Medicina e Geologia; e os cursos superiores de tecnologia constantes do Catlogo Nacional de Cursos Superiores de Tecnologia do MEC.
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Ainda que muitas dessas proposies no venham a ser plenamente implementadas, em pouco mais de um ano aps a realizao da CONEB, foi aprovada pelo Congresso Nacional a extino gradual da DRU, o que, sem qualquer dvida, ampliar significativamente as receitas oramentrias da educao brasileira.
2.4 Acordo MEC/Sistema S
Foram celebrados em novembro de 2008 dois acordos com o Servio de Aprendizagem Comercial (SENAC) e o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai),5 pelos quais estas instituies se comprometem a ampliar a oferta gratuita de vagas em cursos de formao profissional para pessoas de baixa renda.6 Em ambos os casos, a ampliao ser gradual, de modo a atingir, em 2014, dois teros dos recursos provenientes da receita compulsria lquida a que faz jus cada qual destas instituies. No intuito de acompanhar o cumprimento dos referidos acordos, foi implantado pelo MEC o Sistema Nacional de Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica (SISTEC). Por meio deste sistema, possvel verificar se o total de vagas ofertadas s pessoas de baixa renda corresponde aos mnimos previstos pelos acordos. Trata-se, de fato, de medida que poder favorecer a (re)insero profissional de grupos sociais excludos em virtude de insuficiente capacitao tcnico-profissional. No entanto, para que tal objetivo seja alcanado, ser de fundamental importncia a utilizao de instrumentos de monitoramento de processos e de avaliao de resultados.
Os programas do MEC que integram o PPA 2008-2011 foram desenhados luz do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Lanado em 2007, nos passos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)7 e com o objetivo declarado de viabilizar o alcance das 28 metas que compem o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao,8 o PDE rene 30 aes concernentes a todos os nveis e todas as modalidades de ensino. Esse conjunto de aes compreende a quase totalidade de programas e de projetos em execuo pelo MEC portanto, nele, encontra-se a essncia da atuao desse ministrio.
5. Decretos da Presidncia da Repblica (PR), nos 6.633 e 6.635, de 5 de novembro de 2008. 6. Aos que estejam matriculados ou sejam egressos da educao bsica e a trabalhadores, empregados ou desempregados. Tero prioridade no atendimento os que satisfizerem s condies do aluno e do trabalhador. 7. O PAC foi lanado em 1o de janeiro de 2007, durante o discurso de posse do segundo mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, e congrega uma srie de programas das mais diversas reas que tenham por foco investimentos em infraestrutura. Deste, seguiram-se lanamentos de planos e programas de grande envergadura que iam alm da questo da infraestrutura econmica e urbana, cerne do PAC anunciado em 1o de janeiro. O PDE, apelidado poca de PAC da Educao, foi apresentado em 15 de maro de 2007 e lanado oficialmente em 24 de abril desse ano. 8. Institudo pelo Decreto no 6.094/2007.
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Na mesma ocasio de lanamento do compromisso e do PDE, foi institudo tambm o Plano de Aes Articuladas (PAR). Trata-se de mecanismo institucionalizado para operacionalizar as diretrizes estipuladas pelo primeiro e desdobradas em programas no segundo. O PAR tem por foco a adeso voluntria dos gestores locais ao compromisso. Uma vez feita a adeso, comprometem-se eles com o cumprimento das metas estabelecidas, para o que contariam com o apoio tcnico e financeiro do ministrio apoio este, por sua vez, moldado pelos programas integrantes do PDE. Assim, o PAR destina-se a ser, hoje, a expresso do regime de colaborao que rege ou deveria reger a poltica e os programas educacionais desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Essa nova configurao da poltica educacional reflete-se no PPA 2008-2011, na reestruturao de seus programas oramentrios em relao aos que existiam no PPA precedente. Em especial, a abordagem sistmica que permeia as diretrizes e as metas estabelecidas aparece no atual PPA, que congrega sob as mesmas rubricas oramentrias recursos outrora segmentados para diferentes nveis e modalidades de ensino.9
3.1 Educao bsica
A poltica e os programas referentes educao bsica no PPA 2008-2011, tal qual ocorre para os demais nveis de ensino, so pautadas pelo PDE e postas em prtica em regime de colaborao por meio do PAR. Esse novo modelo de poltica e de organizao dos programas exigiu, ademais, ajustes no prprio modelo de financiamento. Na educao bsica, isto significou a substituio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio (FUNDEB), o que tambm se reflete na estruturao dos programas oramentrios do PPA 2008-2011. Vale destacar que os programas oramentrios so identificados por denominaes prprias que no guardam necessria correspondncia com os programas que compem o PDE apesar de os ajustes em suas estruturas em relao ao PPA anterior terem decorrido da prpria intervenincia do plano. Sob os programas oramentrios, coexistem aes oramentrias destinadas ao alcance das metas fsicas definidas no PPA. Feita a ressalva, a diferena fundamental na estrutura oramentria do PPA 2008-2011 em relao ao 2007-2010, no que diz respeito educao bsica, foi a extino dos programas intitulados Desenvolvimento da Educao Infantil,
9. Isto particularmente perceptvel nos programas oramentrios referentes educao bsica, que em geral no destinam recursos especficos para a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino mdio, alm de englobar tambm a Educao de Jovens e Adultos (EJA). A diferenciao s ocorre em situaes cujas especificidades assim exigem, como a do livro didtico.
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Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Desenvolvimento do Ensino Mdio. At 2007, estes programas oramentrios concentravam a maior parte das aes estritamente destinadas a cada um desses nveis de ensino. Ao se adotar uma disposio de planejar a poltica de maneira mais sistmica, perde sentido manter essa diviso. Como resultado, as iniciativas especficas ao desenvolvimento da educao infantil e dos ensinos fundamental e mdio passaram a ser contempladas em conjunto pela ao oramentria Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica.10 No que se refere dotao oramentria, os programas e as aes voltados educao bsica tiveram seus recursos ampliados em proporo ligeiramente maior que a do dispndio global do MEC. Entre 2007 e 2008, este registrou aumento de 15%, enquanto as despesas com a educao bsica foram ampliadas em 18,2%. Somente para fazer face complementao da Unio prevista no FUNDEB, foram gastos aproximadamente R$ 3,2 bilhes, montante 57,7% maior que o executado no ano anterior. Esses recursos foram transferidos a nove estados,11 sendo que 72% desse total couberam ao Maranho, ao Par e Bahia. Porm, quando se exclui a complementao da Unio para o FUNDEB,12 verifica-se que o aumento de gastos finalsticos para com a educao bsica ficou bem abaixo do observado em relao ao dispndio global do MEC. No primeiro caso, o crescimento nominal de apenas 3,6% foi inferior, inclusive, ao do ndice inflacionrio registrado em 2007. Ou seja, assistiu-se a um aumento tmido, contrastante com a ousadia das metas do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), cujo alcance demandar vultosos aportes de recursos financeiros. Esta observao merece destaque porque sinaliza que houve essencialmente uma redistribuio de recursos existentes em diferentes fontes oramentrias no um real incremento de oramento do MEC. Por outro lado, o reforo complementao da Unio indica uma priorizao redistribuio das receitas entre as unidades da Federao (UFs) privilegiando aquelas com maior dificuldade em garantir nveis mnimos de financiamento. Em face das mudanas incorporadas pelo PPA 2008-2011, o estudo dos programas e das aes do MEC com foco na educao bsica ser realizado por intermdio dos seguintes eixos de anlise: i) assistncia ao educando; ii) formao e valorizao dos profissionais de educao; e iii) infraestrutura e equipamentos escolares. Com isso, pretende-se dar visibilidade evoluo dos gastos, segundo a natureza de interveno, a partir de anlise comparada entre os exerccios de 2007
10. Em 2007, quando foi utilizada como guarda-chuva para viabilizar a execuo do PDE, essa ao oramentria liquidou recursos da ordem de R$ 1,8 bilho. J em 2008, quando passou a financiar a maior parte das iniciativas dos trs nveis da educao bsica, mas no mais atendia a todo o PDE, esse montante decresceu para cerca de R$ 860 milhes. 11. Acre, Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Par, Paraba, Pernambuco e Piau. 12. Ainda que se considere absolutamente necessria a complementao da Unio para o FUNDEB, como forma de viabilizar a todas as 27 unidades federadas um padro mnimo de oferta de ensino, deve-se ter em mente que apenas nove delas se beneficiaram desses recursos em 2008.
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e 2008. Note-se que algumas aes tm abrangncia multifuncional, a exemplo do que acontece com a de Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica, que d sustentao ao PAR. Por meio deste instrumento de planejamento e gesto, busca-se elevar significativamente o IDEB de estados e municpios, mediante investimentos adicionais do MEC nas reas de gesto educacional, formao de trabalhadores da educao, infraestrutura fsica e prticas e recursos pedaggicos.
3.1.1 Assistncia ao educando
O presente eixo de anlise composto primordialmente pelas seguintes reas de atuao: i) alimentao escolar; ii) materiais e livros didticos; e iii) transporte escolar. O Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) financiado pelos recursos da ao oramentria Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica. No PPA 2004-2007, atendia-se apenas a alunos matriculados na educao infantil (creches e pr-escola) e no ensino fundamental, nas modalidades regular e especial, das redes pblicas e de entidades filantrpicas com registro e certificado no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), assim como em escolas indgenas e naquelas localizadas em reas remanescentes de quilombos. Com o PPA 2008-2011, houve a previso de extenso do Pnae ao ensino mdio e EJA. Assim, foi enviado ao Congresso Nacional, em fevereiro de 2008, o Projeto de Lei (PL) no 2.877/2008, cuja aprovao era esperada para meados de 2008, a partir da qual passariam a ser atendidos cerca de 10 milhes de alunos matriculados no ensino mdio e na EJA. Contudo, a no aprovao do referido PL reduziu o efetivo cumprimento das metas fsicas e oramentrias inicialmente previstas para 2008, levando, inclusive, o Poder Executivo a, no ano seguinte, disciplinar a matria por meio de medida prvisria, posteriormente convertida em lei pelo Congresso Nacional.13 Este fato, aliado inadimplncia de alguns municpios quanto prestao de contas do exerccio anterior devida a irregularidades identificadas na gesto municipal do programa e ausncia do Conselho de Alimentao Escolar (CAE) institudo, apontado pelo Relatrio de Gesto Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) 2008 como razo preponderante para que o montante de recursos financeiros executados em 2008 fosse ligeiramente menor que o do ano anterior.14
13.Trata-se da Lei no 11.947, de 16 de junho de 2009, originada da Medida Provisria (MP) no 455/2009, de 28 de janeiro de 2009. Assim, ao menos a questo legal j no se coloca como obstculo extenso da cobertura do Pnae ao ensino mdio e EJA. O PL no 2.877/2008, contudo, segue em tramitao, apensado ao PL no 1.659/2007, que tratava de benefcios aos estudantes do ensino mdio. Aps ser aprovado na Cmara dos Deputados, em novembro de 2008, seguiu para o Senado Federal (SF), onde j foi analisado pelas Comisses de Constituio e Justia, de Assuntos Econmicos e de Assuntos Sociais, estando, desde 9 de junho de 2010, aguardando parecer da Comisso de Educao, Cultura e Esporte daquela Casa. Como a Lei no 11.947/2009 j trata da questo, a tendncia que esse PL transformado em projeto de lei da Cmara dos Deputados em tramitao no Senado Federal, Projeto de Lei Complementar (PLC) no 178/2008 seja arquivado, destino j sugerido pelos pareceres das comisses em que j tramitou ltima verificao da tramitao do referido PL feita em 31 de agosto de 2010 no Portal do Senado. 14. Em 2008, foi executado R$ 1,49 bilho, contra R$ 1,52 bilho no ano anterior.
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No que concerne a materiais e livros didticos, sua distribuio feita por meio de programas do PDE que contam com diferentes aes oramentrias a financi-los.15 A ao oramentria Distribuio de Acervos Bibliogrficos financia dois dos programas do PDE: o Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) e o Programa Nacional Biblioteca da Escola para o Ensino Mdio (PNBEM). J a ao oramentria Distribuio de Materiais e Livros Didticos para o Ensino Fundamental a fonte oramentria do Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD). Por fim, a ao Distribuio de Livros Didticos para o Ensino Mdio financia o Programa Nacional do Livro para o Ensino Mdio (PNLEM). Em termos de execuo oramentria propriamente dita, houve substancial ampliao dos gastos no que tange ao ensino mdio, quando comparados ao montante executado no ano anterior. Neste caso, o acrscimo foi devido ampliao do PNLEM. Iniciado em 2005, quando apenas os componentes curriculares de portugus e matemtica puderam ser contemplados, e mesmo assim somente para o primero ano do ensino mdio nas regies Norte e Nordeste, o programa vem ampliando seu escopo ano a ano. Em 2007, j com o benefcio estendido a todas as sries do ensino mdio e para todo o pas, os componentes curriculares de qumica e histria foram atendidos, bem como as reposies dos livros distribudos em anos anteriores. Em 2008, foram distribudos os livros didticos relativos aos componentes curriculares de fsica, geografia, lngua portuguesa, matemtica e biologia, bem como a reposio/complementao dos livros de histria e qumica para todos os alunos das escolas pblicas. A ampliao dos dispndios por meio do PNLEM inequvoca. Enquanto em 2007 foram executados apenas R$ 108,7 milhes, que resultaram na distribuio de 5,47 milhes de livros, em 2008 os dispndios alcanaram R$ 504,7 milhes cifra superior inclusive ao montante destinado rubrica especfica do ensino fundamental , o suficiente para assegurar a distribuio de 43,1 milhes de livros didticos para o ensino mdio. A distribuio de materiais e de livros didticos para o ensino fundamental teve aporte de cerca de R$ 403 milhes. Em que pese o fato de em 2007 os gastos sob esta ao terem sido quase 60% maiores que os do ano seguinte, tais oscilaes podem ser consideradas normais em sua execuo oramentria, uma vez que a vida til esperada para esses livros de trs anos. De todo modo, os dados oramentrios apresentados neste estudo indicam, tanto para o ensino mdio quanto para o fundamental, um movimento em direo ampliao dos acervos bibliogrficos das escolas e da distribuio de livros didticos.
15. Cabe lembrar que os dispndios realizados em determinado ano antecedem a distribuio de livros que sero utilizados no ano seguinte.
Educao
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O apoio ao transporte escolar, por sua vez, constava do PPA 2004-2007 como uma atividade oramentria destinada exclusivamente a atender o ensino fundamental. Diante das evidncias de necessidade de maiores investimentos federais para ampliar a cobertura e garantir o acesso tambm educao infantil e ao ensino mdio, a exemplo do que ocorreu em relao a outras aes oramentrias anteriormente analisadas, esta tambm teve seu escopo ampliado e sua denominao modificada para Apoio ao Transporte Escolar na Educao Bsica. Apesar de em 2008 terem sido contabilizados R$ 290 milhes sob essa rubrica, valor ligeiramente menor que o liquidado no ano anterior, deve-se ressaltar que, a partir desse ano, foi instituda linha de financiamento a estados e municpios, por intermdio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), destinada aquisio de veculos para o transporte escolar. Desse modo, outros R$ 102 milhes foram aportados por intermdio deste banco, o que permitiu, em alguma medida, ampliar os sistemas de transporte escolar para tambm atender educao infantil e ao ensino mdio.
TABELA 1
Cdigo/ao O513/8744 O168 O969 OE53 4042 4045 4046 6322 Total
Gastos do MEC com assistncia ao educando

Denominao Apoio alimentao escolar na educao bsica Difuso do conhecimento por meio de livros, revistas, vdeo e multimdia Apoio ao transporte escolar no ensino fundamental/apoio ao transporte escolar na educao bsica Apoio ao transporte escolar para a educao bsica caminho da escola Promoo e desenvolvimento da sade escolar na educao bsica/capacitao para a promoo da sade na escola Distribuio de acervos bibliogrficos/distribuio de acervos bibliogrficos para a educao bsica Distribuio de materiais e livros didticos para o ensino fundamental Distribuio de livros didticos para o ensino mdio/distribuio de materiais e livros didticos para o ensino mdio 2007 1.520.679.672 569.632 291.999.985 1.693.680 52.561.073 639.862.220 108.668.578 2008 1.490.402.105 290.147.299 101.797.088 22.596.494 72.996.766 402.824.627 504.675.101
2.616.034.840 2.885.439.480 Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
3.1.2 Formao e valorizao dos profissionais de educao
A questo da qualidade do ensino tem ganhado proeminncia nas polticas educacionais de diversos pases. Estudos mostram que a melhoria da eficincia e da equidade escolar depende, em larga escala, da existncia de professores competentes, capazes de oferecer ensino de qualidade. Por isso, a questo docente tem assumido lugar de destaque nos debates e nas polticas de vrios pases. Para melhorar a
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qualidade da educao e, consequentemente, o desempenho dos estudantes, governos tm concebido e implementado medidas com incidncia sobre a formao de professores, nas modalidades inicial e continuada. Tm-se desenvolvido polticas pblicas que visam a atrair, formar e reter bons professores nas escolas. Essas polticas tocam em temas relevantes para a profisso docente, tais como: formao de professores; procedimentos adequados para seleo e contratao de profissionais competentes; melhoria das condies e do ambiente de trabalho; aumento da remunerao; e estruturao da carreira docente. O Brasil tem acompanhado essa tendncia. Nos ltimos anos, o governo federal tem se empenhado crescentemente em responder necessidade de formao e valorizao de professores, como parte dos esforos voltados para elevar a qualidade da educao no pas. Como se pode observar nos dados a seguir, houve incremento das aes voltadas para a capacitao e a formao de profissionais da educao entre 2007 e 2008, em termos de execuo oramentria.
TABELA 2
Cdigo/ao 4389 O914 OA3O 2C62 2C95 4050
Gastos do MEC com formao e valorizao dos profissionais de educao

Denominao Capacitao para o exerccio do controle social Apoio formao continuada de professores do ensino mdio Concesso de bolsa de incentivo formao de professores para a educao bsica Formao em servio e certificao em nvel superior de professores no titulados do ensino fundamental e do ensino mdio Formao em servio de funcionrios da educao bsica Veiculao de programas e de cursos de capacitao continuada por meio das tecnologias de informao Fortalecimento da poltica nacional e da formao inicial e continuada de profissionais de educao infantil e do ensino fundamental/apoio capacitao e formao inicial e continuada de professores e profissionais da educao bsica Capacitao de recursos humanos para o uso de tecnologias na educao pblica Programa Nacional de Informtica na Educao (Proinfo) Capacitao de recursos humanos para a educao a distncia e para o programa TV Escola Formao para a gesto das aes educacionais e do controle social Formao em servio e certificao em nvel mdio de professores no titulados da educao infantil Programa de Formao Incial para Professores em Exerccio na Educao Infantil (Proinfantil) Capacitao e formao inicial e continuada a distncia de professores e profissionais para a educao pblica 2007 3.099.093 2.646.710 19.965.200 13.015.249 19.607.537 2008 128.697.071 2.867.782
6333
1.750.000
25.879.144
6369
4.369.447
6377 8264 8379
2.472.847 1.820.903
2.351.141
8429 Total
68.746.986
194.183.091 353.978.229
Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea.
Educao
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Em 2008, as principais aes voltadas a formao e valorizao dos profissionais de educao incidiram sobre a educao a distncia e a concesso de bolsas para a formao de professores para a educao bsica. Estas e outras aes afetas a esses objetivos encontravam-se inseridas no programa Valorizao e Formao de Professores e Trabalhadores da Educao Bsica. Alm delas, havia tambm a ao oramentria Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica, no mbito do programa Brasil Escolarizado, que destinava parte de seu oramento para esse propsito. Com o PPA 2008-2011, essas iniciativas passaram a ser abrigadas pelos programas Brasil Escolarizado e Qualidade na Escola. A ao oramentria Concesso de Bolsa de Incentivo Formao de Professores para a Educao Bsica abrangeu sete projetos/atividades em 2008, quais sejam: a Escola de Gestores, o Mdias na Educao, o Programa de Formao de Professores em Exerccio (Proformao), o Proinfantil, o Pr-Letramento, o PrLicenciatura e a Universidade Aberta do Brasil (UAB). As bolsas foram concedidas a professores e coordenadores de projetos de educao a distncia. Conforme pode ser constatado na tabela 2, o total de recursos financeiros executados em 2008 situou-se em patamar bem mais elevado que o do ano anterior. Porm, a menor dotao desta ao oramentria em 2007 deve-se, em parte, ao fato de que as iniciativas da Escola de Gestores e do Pr-Letramento encontravam-se sob a rubrica Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica, do programa Brasil Escolarizado. Em 2008, a ao oramentria Capacitao e Formao Inicial e Continuada, a Distncia, de Professores e Profissionais para a Educao Pblica passou a integrar o programa Brasil Escolarizado. Esta ao tem focos no financiamento de infraestrutura das instituies pblicas de ensino superior e dos polos de apoio presencial integrantes da UAB e na manuteno do sistema de acompanhamento e de avaliao peridica desses polos. A meta inicial de capacitar 91.033 profissionais foi superada em cerca de 180%, tendo atingido o total de 255.274 profissionais capacitados. Para tanto, foram gastos R$ 194,2 milhes, equivalentes a 88% da dotao autorizada. Sob o programa Qualidade na Escola, encontra-se a ao oramentria de Apoio Capacitao e Formao Inicial e Continuada de Professores e Profissionais da Educao Bsica. Por meio desta ao, desenvolveram-se os projetos e as atividades Gestar, Pr-Letramento e Rede Nacional de Formao de Professores. A meta inicial de atender 51.473 profissionais foi largamente superada, na medida em que foram beneficiadas 263.067 pessoas. Para tanto, foram gastos aproximadamente R$ 25,9 milhes, ou 79% do montante autorizado. A partir de 2008, a formao de profissionais da educao teve importante reforo com a incorporao da Coordenao da Poltica de Formao de Professores da Educao Bsica pela Coordenao de Aperfeioamento de
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Pessoal de Nvel Superior (Capes), que passou a contar, em sua estrutura, com o Conselho Tcnico-Cientfico (CTC) da Educao Bsica. Desse modo, a gerncia da ao UAB, que tem como objetivo precpuo capacitar profissionais do magistrio da educao bsica, passou a ser realizada pela Capes. Em 2008, a rede de ensino formada pela UAB havia atingido 72 instituies pblicas (universidades federais e estaduais e centros federais de educao tecnolgica CEFETs), por intermdio das quais foram implantados 562 polos de apoio presencial com capacidade de oferta de 60 mil vagas. Cerca de 60% destes situavam-se nas regies Nordeste (177) e Sudeste (157). Cabe mencionar que 50% das vagas ofertadas por intermdio da UAB destinam-se a professores da educao bsica em exerccio nas redes pblicas de ensino. Cabe ainda ressaltar que foi ampliado o Programa de Consolidao das Licenciaturas (Prodocncia) e implantado o Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Docncia (PIBID). Trata-se de duas linhas de ao destinadas a estimular tanto a oferta quanto a demanda por esse tipo de formao profissional. O Prodocncia tem como objetivo principal favorecer a inovao de prticas pedaggicas. J o PIBID tem o duplo objetivo de promover a aproximao entre instituies formadoras de profissionais de educao e sistemas de ensino estaduais e municipais e, ao mesmo tempo, tornar a sala de aula componente curricular de sua formao para o magistrio. Apesar de esses esforos voltados para o incremento do nmero de professores formados no pas serem bem recebidos pela comunidade educacional, ainda no h consenso acerca da qualidade dos cursos oferecidos nem da relevncia de seus contedos formativos. Algumas crticas so lanadas nessa direo. Argumentam que esses cursos se baseiam em uma lgica que prioriza o aumento da quantidade de profissionais formados e se respaldam na crena de que a habilidade dos professores depende antes do talento dos indivduos do que da qualidade da formao que recebem. Nessa perspectiva, muitos desses cursos so considerados insatisfatrios, pois estabelecem currculos mnimos para a graduao, deixando margem questes estruturantes para a construo do conhecimento dos futuros docentes.
3.1.3 Infraestrutura e equipamentos
Os dispndios sob esta categoria, que em 2008 somaram aproxmadamente R$ 1,8 bilho, foram realizados por intermdio de quatro aes oramentrias principais. A primeira, Dinheiro Direto na Escola para a Educao Bsica, tem por objetivo suplementar o oramento de escolas pblicas e privadas sem fins lucrativos, entre as quais as de educao especial, com repasse de recursos uma vez ao ano. O montante repassado calculado a partir do nmero de alunos matriculados na escola, de acordo com o censo escolar do ano anterior.
Educao
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No PPA 2004-2007, tal ao destinava-se exclusivamente ao ensino fundamental. A partir de 2008, passou a abranger, ao menos na denominao, toda a educao bsica. Mas, em virtude de ainda no ter sido aprovado o PL que trata dessa alterao, os dispndios realizados em 2008 ficaram restritos ao ensino fundamental. Apesar de a ao oramentria Dinheiro Direto na Escola para a Educao Bsica disponibilizar recursos para aquisio de material permanente, manuteno, conservao e pequenos reparos da unidade escolar, tambm permite a aquisio de material de consumo necessrio ao funcionamento da escola, a avaliao de aprendizagem e a implementao de projeto pedaggico. A tabela 3, a seguir, rene um conjunto de aes oramentrias sob a categoria infraestrutura e equipamentos, por meio das quais constatado aumento significativo de gastos no binio 2007-2008.
TABELA 3
Cdigo/ao 09CW 09EV 12CJ 2A74 8434 8602 8640 O9HI/8746 O509 O9HJ O515 6464
Gastos do MEC com infraestrutura e equipamentos

Denominao Apoio reestruturao da rede fsica pblica (da educao bsica) Apoio aquisio de equipamentos para a rede pblica Expanso do uso do rdio escola Funcionamento da TV Escola/infraestrutura de comunicaes para a educao pblica Produo e veiculao de programas, de materiais pedaggicos e de contedos multimdia para a educao pblica Disseminao de tecnologias educacionais Apoio aquisio de equipamentos para a rede pblica de ensino fundamental Apoio aquisio de equipamentos para a rede pblica de educao infantil Apoio ao desenvolvimento da educao bsica por meio do PAR Apoio reestruturao da rede fsica pblica de educao infantil Dinheiro direto na escola para o ensino fundamental/dinheiro direto na escola para a educao bsica Modernizao e recuperao da infraestrutura fsica do Colgio Pedro II Integrao e expanso do uso de tecnologias da informao e comunicao na educao pblica Proinfo infraestrutura de tecnologia da informao para a educao pblica 2007 4.032.687 1.363.077 200.000 34.452.498 2.800.000 902.962.487 51.171.397 498.391.851 3.093.999 2008 300.213.215 37.516.659 24.275.603 3.084.228 4.720.000 598.836 523.596.857 694.016.960
6372 Total
105.953.802 1.604.421.798
242.493.345 1.830.515.703
Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea.
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A tabela 3 tambm evidencia que houve aumento substancial dos gastos sob as aes destinadas a apoiar a reestruturao das redes fsicas pblicas e dotar as escolas de equipamentos de informtica. No primeiro caso, possvel que esse aumento tenha decorrido da migrao dos dispndios com a reestruturao da rede fsica das escolas pblicas, que em 2007 haviam sido realizados sob a ao oramentria Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica. No segundo caso, houve, de fato, aumento significativo de gastos com a aquisio de equipamentos de informtica para as escolas pblicas.16 A reduo dos dispndios sob a ao oramentria Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica, verificada em 2008, explicada pelo fato de, no ano anterior, ter sido usada para apoiar a implementao de projetos e atividades constantes do PDE, para os quais no havia previso oramentria, uma vez que este programa havia sido institudo em abril do mesmo ano. Desse modo, somente para fazer face aos PARs, no segundo semestre de 2007, foram executados cerca de R$ 903 milhes. Por intermdio desta ao oramentria, foram transferidos recursos financeiros para o aparelhamento e a expanso fsica das redes pblicas de educao bsica, entre outros objetivos. Em 2008, parte dos recursos repassados por intermdio do Programa Dinheiro Direto na Escola para a Educao Bsica (PDDE) foi condicionada ao alcance de meta de desempenho relativa ao IDEB, aferido em 2007. Outra parcela destinou-se implantao do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE-Escola) nas unidades escolares que no obtiveram bons resultados em termos de progresso e de rendimento escolar, sob o enfoque deste indicador. Tanto os repasses que configuram prmio pelo avano no IDEB quanto aqueles voltados para o PDE-Escola constituram parcela extra do PDDE. Interessante observar que essas parcelas adicionais parecem incentivar ao mesmo tempo comportamentos opostos dos agentes no caso, escolas: de um lado, avanar no IDEB entre 2005 e 2007 d direito a uma espcie de bnus de reconhecimento; de outro, mesmo mantendo o IDEB em nveis baixos, a escola tambm recebe recursos adicionais. Ainda que as duas formas de incentivos possam ser justificadas por razes distintas e plausveis, caberia ao MEC monitorar os efeitos de cada uma dessas intervenes no desenvolvimento das escolas.
3.2 Educao de Jovens e Adultos
Atualmente, predomina nos meios educacionais o senso de que a aprendizagem um processo que deve continuar em todas as fases da vida, e no apenas na infncia e na juventude. Nesse bojo, o conceito de EJA vem mudando. Tem-se hoje
16. De acordo com o FNDE, em 2008, foram equipadas 26 mil escolas pblicas, enquanto no ano anterior o total atendido foi de apenas 12,8 mil escolas.
Educao
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o entendimento de que a EJA ultrapassa o domnio da alfabetizao de adultos, incluindo outros nveis de ensino e articulando-se com a questo da preparao dos estudantes para o mercado de trabalho, a cidadania e a participao poltica e social. No mbito do MEC, essa modalidade de ensino contemplada pelo Programa Brasil Alfabetizado (PBA) e pela Educao de Jovens e Adultos. Apesar de ter abrangncia nacional, o programa confere atendimento prioritrio aos 1.928 municpios que apresentam taxas de analfabetismo iguais ou superiores a 25%. Desse total, 90% localizam-se na regio Nordeste. Devido ampla reestruturao pela qual passou o PBA em 2007, seu ndice de execuo oramentria nesse ano ficou muito aqum do desejado.17 Em 2008, o programa teve recursos executados por intermdio de quatro aes finalsticas, sendo duas delas responsveis por cerca de 92% do total liquidado nesse ltimo ano, conforme pode ser observado pela tabela 4, a seguir.
TABELA 4
Execuo financeira do Programa Brasil Alfabetizado e da Educao de Jovens e Adultos
2007 (a) Dotao inicial (b) Lei + crditos (c) Liquidado c/a (%) c/b (%) (d) Principais aes Apoio ampliao da oferta de vagas do ensino fundamental a jovens e adultos Apoio alfabetizao e educao de jovens e adultos Concesso de bolsa ao alfabetizador Concesso de bolsa para equipes de alfabetizao Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea. 26.961.879 159.517.260 90.846.653 106.748.240 362.625.211 174.685.424 143.040.758 39,4 81,9 2008 353.986.161 297.438.316 290.456.790 82,1 97,7 Variao (%) (2,4) 70,3 103,1
Conforme se observa na tabela 4, predominaram dois tipos de ao no binio 2007-2008. Nesse ltimo ano, as duas aes oramentrias majoritrias do programa foram Concesso de Bolsa para Equipes de Alfabetizao e Apoio Alfabetizao e Educao de Jovens e Adultos. Por meio da primeira, so concedidas bolsas a trs categorias de profissionais envolvidos com a alfabetizao:
17. O total liquidado em 2007 correspondeu a apenas 39% da dotao oramentria inicial, mas no ano seguinte havia atingido 82%.
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alfabetizadores, intrpretes de libras (lngua brasileira de sinais) e coordenadores de turmas. O perodo de concesso compreende de seis a oito parcelas, em conformidade com a durao do curso que definida pela secretaria de educao estadual ou municipal. Uma das principais alteraes no escopo do PBA estabeleceu que os alfabetizadores devero ser recrutados, preferencialmente, entre os professores vinculados s redes de ensino pblicas. Apesar de haver sido definida tal prioridade, qualquer cidado, com nvel mdio completo, pode tornar-se um alfabetizador do programa, mediante cadastramento junto prefeitura ou secretaria estadual de educao, que ficar responsvel por oferecer formao adequada ao futuro alfabetizador. Ainda que essa deciso se justifique como tentativa de elevar a quantidade de alfabetizadores, a dispensa de habilitao profissional formal pode trazer pessoas sem o preparo adequado para ensinar jovens e adultos. Com isso, cresce o risco de que os cursos de EJA se tornem pouco atraentes ao seu pblico-alvo, produzindo efeitos indesejveis como a evaso e o fracasso escolar. De acordo com o FNDE (2009), por intermdio da ao oramentria Concesso de Bolsas para Equipes de Alfabetizao, estiveram envolvidos em cursos de alfabetizao aproximadamente 84,5 mil alfabetizadores bolsistas, distribudos por 3.434 municpios, aos quais foram concedidas mais de 525 mil parcelas mensais.18 Em 2007, foram beneficiados cerca de 69 mil bolsistas. No entanto, quando se considera o montante de recursos gastos com essa iniciativa, conclui-se que a quantidade de parcelas e, consequentemente, o nmero de meses trabalhados foram bem menores que os do ano seguinte. Em 2008, foram registrados atrasos no pagamento de parte das bolsas. Segundo o FNDE, isso se deveu ao fato de que os gestores locais do programa enfrentaram dificuldades em operacionalizar os lotes de solicitao de pagamentos on-line disponveis no Sistema de Gesto de Bolsas. Alm disso, a prpria gesto do pagamento das bolsas foi identificada como outro fator causador dos atrasos, j que o sistema desenvolvido para esse fim constitua novidade e apresentava extensa complexidade operacional. A segunda ao oramentria em volume de recursos despendidos corresponde a de Apoio Alfabetizao e Educao de Jovens e Adultos, a qual visa apoiar o funcionamento das turmas de alfabetizao, auxiliando tambm na estruturao e na organizao de condies propcias que ensejem a continuidade dos estudos em EJA. Alm de financiar itens como alimentao escolar e materiais de ensino, tambm viabiliza o funcionamento de comits ou comisses de alfabetizao na modalidade EJA.
18. O valor das parcelas varia de R$ 250,00 a R$ 500,00. No primeiro caso, destinam-se a alfabetizadores com uma turma. No segundo, a coordenadores de turmas e/ou alfabetizadores com duas turmas ativas.
Educao
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Por intermdio dessa ao, so proporcionadas a jovens e adultos alfabetizandos melhores condies de permanncia e aproveitamento escolar, reduzindo assim os ndices de evaso. Nesse sentido, so apoiados projetos e atividades de diversas naturezas: formao de gestores dos sistemas de ensino; implantao da modalidade EJA em alguns municpios; capacitao de alfabetizadores e coordenadores de turmas; aquisio de material escolar e de gneros alimentcios; transporte de alunos; assistncia tcnica para elaborao de PPAs de alfabetizao em estados e municpios; e funcionamento de comits estaduais de alfabetizao e EJA. Apesar de ter havido aumento dos gastos sob essa ao, em 2008, o total de 996 projetos apoiados ficou muito aqum da meta inicial de 5 mil projetos. Em 2008, teve incio a ao oramentria Distribuio de Materiais e Livros Didticos para a Educao de Jovens e Adultos. Com dispndios da ordem de R$ 11,9 milhes, foi viabilizada a distribuio de 1,7 milho de exemplares para utilizao no ano letivo seguinte. Cerca de 78% deste total foram destinados aos estados da regio Nordeste, que concentram equivalente proporo de alfabetizandos. Cabe ainda ressaltar que essa foi a primeira vez que houve distribuio, em mbito nacional, de livros didticos para a modalidade de EJA. Por fim, deve ser mencionada a ao oramentria Apoio a Iniciativas para Melhoria da Qualidade da Educao de Jovens e Adultos, por intermdio da qual foram financiados projetos e atividades voltados para capacitao de educadores e gestores, inovaes na gesto ou na metodologia de alfabetizao, utilizao de tecnologias de informao e comunicao na aprendizagem, bem como para aquisio, produo e distribuio de recursos didticos e publicaes no campo da alfabetizao e da EJA. Alm disso, 21 unidades federadas receberam recursos destinados implementao do PAR e do PDE, destinados EJA em prises. Pelo conjunto dessas iniciativas, houve a transferncia de aproximadamente R$ 8,2 milhes. Apesar de ser relativamente elevado o contingente de alfabetizandos atendidos pelo programa, at 2007, foi pequena a reduo na taxa de analfabetismo no Brasil.19 Resta saber se as mudanas relativas ao desenho do programa, implementadas a partir desse ano, sero suficientes para acelerar a reduo dessa taxa principalmente quando se considera que a elevao da efetividade do programa pode estar associada a alteraes de natureza mais substantiva, que estimulem o estudante adulto a participar dos cursos, tais como a articulao a outras polticas sociais voltadas para a incluso econmica, o desenvolvimento local, a qualificao profissional, a cidadania etc.
19. De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) entre 2004 e 2007, houve reduo de aproximadamente 1,4 milho de analfabetos na faixa etria de 15 anos ou mais. Nesse perodo, o nmero de alunos cadastrados pelo PBA superou o total de 5 milhes de alfabetizandos.
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De todo modo, a comparao entre os contingentes de analfabetos e alfabetizandos, por faixas etrias, em 2007, mostra que a taxa de cobertura diminui acentuadamente com o aumento da idade, conforme pode ser constatado na tabela 5.
TABELA 5
Contingentes de analfabetos e alfabetizandos de 15 anos ou mais, por faixas etrias
Faixa Etria 15 a 19 anos 20 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 34 anos 35 a 39 anos 40 a 44 anos 45 a 49 anos 50 a 54 anos 55 a 59 anos 60 a 64 anos 65 a 69 anos 70 a 74 anos 75 a 79 anos 80 anos ou mais Total 2007 Analfabetos 299.211 450.949 708.433 858.305 998.886 1.210.610 1.219.807 1.319.015 1.403.364 1.386.774 1.299.038 1.036.767 884.845 1.061.987 14.137.991
1
Atendimento (%) Alfabetizandos 53.739 100.305 145.296 157.469 163.758 160.367 142.468 125.957 112.394 85.779 63.717 38.177 21.974 15.073 1.386.473
2
18,0 22,2 20,5 18,3 16,4 13,2 11,7 9,5 8,0 6,2 4,9 3,7 2,5 1,4 9,8
Fontes: P NAD/IBGE responsvel pelos dados sobre os analfabetos e Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD)/MEC responsvel pelos dados sobre os alfabetizandos. Notas: Inclusive os analfabetos residentes na rea rural dos estados da regio Norte Cadastrados no PBA.
Alm de a quantidade de alfabetizandos ser pequena, em comparao ao total de analfabetos existentes no pas, cabe salientar que o primeiro contingente ainda abrange jovens e adultos semianalfabetos que, inadequadamente, matriculam-se em cursos de alfabetizao. Desse modo, estes cursos acabam, ento, sobrecarregados com estudantes que no constituem seu pblico-alvo prioritrio. A conjuno desses fatores contribui para reduzir a eficcia desta modalidade de ensino para efeito da reduo do analfabetismo no Brasil.
3.3 Educao profissional e tecnolgica
Assim como vem ocorrendo com a educao superior, a educao profissional e tecnolgica tem sido beneficiada com aumento substancial de recursos. Neste caso, porm, em proporo ainda maior, em virtude da reorientao da poltica do MEC para essa rea, que implicou a expanso da rede federal de ensino e, por
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conseguinte, o aumento de gastos para sua manuteno e seu funcionamento. Em 2008, houve acrscimo de R$ 555,6 milhes ao programa Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica, cujo dispndio total superou a cifra de R$ 2 bilhes. Somente com a ampliao, a expanso e a modernizao da rede de instituies de educao profissional e tecnolgica, foram despendidos R$ 462 milhes. Para assegurar o funcionamento da rede federal de educao profissional e tecnolgica, destinou-se R$ 1,25 bilho, montante 32% maior que o executado no ano anterior. Segundo dados divulgados pelo MEC,20 a rede federal de educao profissional e tecnolgica abrange 200 institutos implantados e outros 114 em processo de implantao; 25 escolas tcnicas vinculadas a universidades federais; 12 unidades de CEFETs em funcionamento e outras quatro em fase de implantao; e 11 campi da Universidade Tecnolgica Federal do Paran (UTFPR), perfazendo, assim, um total de 248 unidades de ensino implantadas, sendo que 67 delas teriam entrado em funcionamento em 2008. Mas, considerando-se que a meta a ser alcanada em 2010 corresponde a 354 unidades de ensino, mais de 100 novos campi devero ser implantados no binio 2009-2010. De acordo com o relatrio de avaliao do PPA, exerccio 2008, a rede federal de educao profissional e tecnolgica atendeu, em 2008, a cerca de 215 mil alunos, sendo 38 mil destes nas novas unidades de ensino incorporadas rede. Cabe tambm ressaltar que 66 instituies federais de educao profissional receberam recursos, por intermdio da ao oramentria Reestruturao da Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica, com vista a se adequarem aos padres de Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia (IFET). Por fim, alm das iniciativas voltadas a expanso e reestruturao da rede federal, tambm foram apoiadas, mediante aporte de R$ 140,3 milhes, as redes estaduais e municipais de educao profissional e tecnolgica.
3.4 Educao superior 3.4.1 Ensino de graduao
O Brasil Universitrio constitui o maior programa do MEC e se destina, sobretudo, a manuteno e expanso da rede de instituies federais de ensino superior (Ifes). Os gastos realizados, sob esse programa, no mbito desse ministrio, totalizaram aproximadamente R$ 13,6 bilhes. Este dispndio correspondeu a um aumento de 8,8% sobre o oramento executado em 2007 que, em grande medida, foi devido ao acrscimo de 18,8% sobre os dispndios da ao oramentria Funcionamento
20. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/redefederal/>. Acesso em: 24 jul. 2009.
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dos Cursos de Graduao, por meio da qual foram desembolsados R$ 10,2 bilhes, em 2008. Entretanto, quando se somam a este montante os gastos realizados por intermdio de aes voltadas manuteno e ao funcionamento das Ifes e de seus hospitais de ensino, verifica-se que houve aumento de 13,7% nos aportes de recursos a essas instituies. No mbito desse programa, tm sido investidos volumes substanciais de recursos para a ampliao da capacidade de oferta das Ifes. Neste caso, estas instituies firmaram convnio com o MEC, pelo qual se comprometeram no s a dobrar a oferta de vagas, sobretudo em cursos noturnos, mas tambm a reestruturar e flexibilizar currculos, de modo a reduzir a evaso estudantil e elevar para ao menos 90% a taxa de concluso nos cursos de graduao presenciais. Somente em 2008, foram gastos R$ 567 milhes na ampliao, construo, expanso, implantao, reforma e modernizao de infraestrutura e instalaes das Ifes. Em janeiro de 2008, foram institudas por lei duas novas universidades federais. A primeira delas (Universidade Federal de Cincias da Sade de Porto Alegre UFCSPA) resultou da transformao da Fundao Faculdade Federal de Cincias Mdicas de Porto Alegre (FFFCMPA). Por sua vez, a Universidade Federal do Pampa (Unipampa) foi criada sob a justificativa de dar cabo demanda por vagas no extremo sul do Rio Grande do Sul. Com isso, a rede federal foi ampliada para 55 universidades com campi instalados em 188 municpios brasileiros. Os maiores aportes de recursos financeiros s Ifes, destinados sua manuteno e ampliao, j comeam a apresentar os resultados esperados. Entre 2004 e 2007, ampliou-se em maior proporo o contingente de novos estudantes nas Ifes quando comparado ao das instituies de ensino superior (IES) privadas. Ou seja, houve inflexo na tendncia delineada desde a primeira metade da dcada de 1990, quando teve incio novo surto de expanso do setor privado, em ritmo bem mais intenso que o registrado pelas Ifes. O programa Brasil Universitrio tambm inclui importante ao no oramentria (ProUni), por intermdio da qual foram ofertadas, somente em 2008, cerca de 225 mil bolsas de estudos a estudantes com renda familiar per capita de at trs salrios mnimos (SMs) em instituies privadas de educao superior. O ProUni encerrou o exerccio de 2008 com a adeso de mais de 1,4 mil IES e o atendimento de cerca de 430 mil estudantes. Em que pese o xito do ProUni em ampliar o acesso educao superior a jovens oriundos de famlias de menor renda, os ltimos processos seletivos tm mostrado que parcela significativa das bolsas ofertadas tem ficado ociosa. Antes de se atribuir esse fato ao programa em si, deve-se lembrar que a perversa correlao entre renda e frequncia/rendimento escolar ainda marcante no Brasil, de modo que a ampliao do acesso educao superior a esse pblico-alvo poder encontrar como
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limitante a baixa concluso da escolaridade bsica, sem a qual o ingresso no nvel de ensino subsequente fica inviabilizado. Conforme mostram dados da PNAD 2008, a taxa de frequncia de jovens de 15 a 17 anos no ensino mdio era de apenas 44,6% entre os que se enquadravam na faixa de renda familiar per capita de at 1,5 SM, mas chegava a 81,5% entre os que percebiam mais de trs SMs. Outro aspecto do ProUni que cabe ser mencionado o que concerne s denncias de fraude envolvendo beneficirios do programa. De acordo com o MEC, tanto as instituies quanto os bolsistas vm sendo monitorados. No primeiro caso, com o intuito de verificar se esto cumprindo os mnimos de bolsas ofertadas, definidos pela legislao em vigor. Em relao aos beneficirios, tm sido realizados cruzamentos de dados do cadastro do ProUni com outras bases cadastrais, tais como o Registro Nacional de Veculos Automotores (Renavam), a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e a Plataforma de Integrao de Dados das Instituies Federais de Ensino Superior (PingIfes). Com isso, pretende-se verificar se os bolsistas do programa atendem aos critrios estabelecidos para a concesso das bolsas. A partir desses procedimentos, foram canceladas 143 bolsas at maio de 2009. Em relao ao Fies, verifica-se que houve considervel aumento dos recursos disponibilizados para esse fim, no binio 2007-2008. Conforme mostra a tabela 6, a seguir, nesse ltimo ano houve ampliao de 24% sobre os dispndios realizados no ano anterior.
TABELA 6
Execuo fsico-financeira do Fies Brasil (2005-2008)
2005 Candidatos inscritos Candidatos classificados Candidatos contratados IES Gastos nd nd 77,3 1.560 724.136.866 2006 107,9 85,3 58,3 1.544 860.123.271 2007 91,9 59,9 47,9 1.459 858.427.667 2008 nd nd nd nd 1.064.059.301
Fonte: S istema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan)/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Elaborao: Ipea/Disoc. Obs.: nd = no disponvel.
Por intermdio da tabela 6, possvel verificar que houve reduo da demanda pelo Fies entre 2006 e 2007. Esse arrefecimento pode ter sido suscitado pela implantao do ProUni que, a partir de 2006, concedeu quantidade significativa de bolsas, assim como pelo fato de, at 2007, o Fies cobrir apenas parte do valor da mensalidade cobrada pelas instituies de ensino. Tendo em vista que a Lei no 11.552, de novembro de 2007, ampliou para at 100% a cobertura das mensalidades, no ano seguinte, foi registrado aumento expressivo do gastos.
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3.4.2 Ps-graduao stricto sensu
As aes do MEC voltadas ps-graduao tiveram grande impulso em 2008 com o aumento da dotao da Capes. Por intermdio do programa Desenvolvimento do Ensino da Ps-graduao e da Pesquisa Cientfica, foram despendidos mais de R$ 1 bilho, o que representou aumento de 29% sobre o oramento executado em 2007. Somente com a concesso e a manuteno de bolsas de estudos, foram gastos em 2008 cerca de R$ 777 milhes, montante equivalente a quase todo o oramento executado pelo programa no ano anterior. Por conta da desvalorizao do dlar frente ao real, os dispndios com a concesso e a manuteno de bolsas de estudos no exterior recuaram em 18%. Outras aes oramentrias que merecem destaque so Fomento Ps-graduao e Acesso Informao Cientfica e Tecnolgica, sendo esta ltima responsvel pela manuteno do Portal de Peridicos da Capes, que tiveram aumentos de 141% e 50%, respectivamente. No que diz respeito execuo fsica desse programa, h de se destacar o aumento de 30% sobre o total de bolsas concedidas no pas, em 2007. Desse modo, atingiu-se, em 2008, o patamar de 41 mil bolsistas de ps-graduao, sendo cerca de 58% em nvel de mestrado e outros 40%, doutorado. A ttulo de comparao, a proporo de bolsistas mestrandos em 1995 correspondia a 72% do total. Portanto, o menor ndice apurado em 2008 tambm revelador do amadurecimento dos programas de ps-graduao no Brasil, uma vez que foi ampliada a proporo de doutorandos. Em relao ao universo de cursos de ps-graduao stricto sensu, verifica-se que tambm houve crescimento significativo desde a ltima avaliao trienal, realizada em 2007. Nessa ocasio, 3.302 cursos obtiveram conceito positivo (maior ou igual a 3), mas em maio de 2009 j era de 4.111 o nmero de cursos reconhecidos pelo Conselho Nacional de Educao (CNE). Ou seja, aumento de 25% sobre o total existente em 2007. Em alguma medida, o aumento dos dispndios da ao de Fomento Ps-graduao pode ter contribudo para essa expanso. Tambm foram ampliados os acessos ao Portal de Peridicos da Capes, assim como a base de ttulos disponibilizados, no binio 2007-2008. No primeiro caso, ampliaram-se de 56,6 milhes para 60,7 milhes de acessos, enquanto o nmero de ttulos aumentou de 11,4 mil para 12,4 mil. No entanto, esses aumentos da base de ttulos e dos acessos a estes, entre 7% e 8%, foram bem menores que o dos dispndios com a manuteno do portal, que cresceram cerca de 50%. O crescimento da produo cientfica brasileira est diretamente relacionado com a expanso da ps-graduao e, em particular, dos cursos ofertados pelas instituies pblicas de ensino. inequvoca a melhoria da posio ocupada pelo Brasil no cenrio mundial. Entre 2002 e 2008, o pas ascendeu do 17a para
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a 13a posio.21 Em termos relativos, tambm houve significativo aumento da participao brasileira na produo cientfica mundial. De 0,5%, em 1985, para 2,1% desse total. Entretanto, mantm-se aqum da desejada a proporo desse conhecimento que transformada em bens e servios. Evidncia desse descompasso dada pela posio ocupada pelo Brasil no ranking das patentes.22
4 Consideraes finais
No primeiro ano do PPA vigente, os gastos com educao realizados pelo MEC foram ampliados de forma significativa. Em valores nominais, o oramento executado em 2008 superou em 16% o montante liquidado no ano anterior, o que viabilizou o aumento dos investimentos em todos os nveis e todas as modalidades de ensino. Apesar de a educao bsica pblica ter sido beneficiada por essa ampliao oramentria, as matrculas no ensino fundamental e, em especial, no mdio mantiveram tendncia de queda em 2008. De acordo com o Censo da Educao Bsica, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), este ltimo nvel de ensino teve reduo de 3% no total de matrculas das redes pblicas. Esse fato pode estar associado, entre outros fatores, melhoria do ndice de adequao idade srie, conforme aponta estudo publicado pelo Ipea (CORBUCCI, 2009). Por sua vez, esta melhoria pode ter resultado de maiores dispndios com a capacitao e a valorizao dos profissionais de educao e a ampliao e a melhoria dos insumos aportados s escolas, tais como livros didticos, merenda e transporte escolar, que, via de regra, tm impacto sobre as condies e a qualidade do ensino ofertado. Apesar de a ampliao de investimentos em assistncia ao educando, formao e valorizao dos profissionais de educao e infraestrutura e equipamentos contribuir para a melhoria das condies de ensino e para o consequente melhor desempenho dos estudantes, nem sempre os efeitos dessas iniciativas aparecem de modo imediato. O ano de 2008 foi marcante para a educao profissional e tecnolgica, assim como para a educao superior, sobretudo no que se refere expanso das redes de instituies federais que ofertam esses nveis de ensino. No caso desta ltima, por exemplo, pode-se constatar que o crescimento do ingresso de novos estudantes no perodo 2005-2008 foi substancialmente maior nas Ifes (29%) que
21. Em relao ao total de artigos publicados nos peridicos que compem as bases de dados do Institute for Scientific Information (ISI). 22. Sobre esse tema, ver Cavalcante (2009).
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nas IES privadas (8%). Cabe ainda ressaltar que, a partir de 2005, teve incio a concesso de bolsas por intermdio do ProUni, sem as quais, possivelmente, o crescimento do setor privado teria sido ainda menor. J a ps-graduao stricto sensu manteve sua trajetria de expanso com monitoramento do controle de qualidade da oferta. Alm do aumento dos dispndios com concesso de bolsas, os cursos de mestrado e doutorado tambm se beneficiaram com a ampliao e a expanso das Ifes, a comear pelo aumento de seu corpo docente. Em suma, 2008 evidenciou avanos concretos na rea de educao, sobretudo em relao aos investimentos em infraestrutura, voltados a modernizao e expanso das redes pblicas de ensino, e na melhoria e ampliao dos insumos, o que dever afetar positivamente os indicadores de oferta e qualidade do ensino, em seus diversos nveis e modalidades, nos anos vindouros.
REFERNCIAS
CAVALCANTE, L. R. Polticas de cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados. Rio de Janeiro: Ipea, dez. 2009 (Texto para Discusso, n. 1458). CORBUCCI, P. R. Sobre a reduo das matrculas no ensino mdio regular. Ipea: Braslia, 2009 (Texto para Discusso, n. 1421). FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO (FNDE). Relatrio de gesto do FNDE: exerccio de 2008. Braslia, 2009.
captulo 6
CULTURA
1 Apresentao
A existncia do Ministrio da Cultura (MinC) e da Lei Sarney influenciou a redao do texto da Constituio Federal de 1988 (CF/88). O MinC de 1985, mesmo ano de aprovao da lei; portanto, ambos so anteriores CF/88. Entretanto, esta fez, pela primeira vez na histria constitucional brasileira, referncia aos direitos culturais. Esses direitos podem ser delimitados como direitos especiais relacionados memria, transmisso e proteo do patrimnio material e imaterial; ou podem ter uma extenso semntica ampla, sendo ento relacionados ao direito ao desenvolvimento cultural, conceito que pode abranger os aspectos socioeconmicos e o direito diversidade e participao social. Na prtica, a garantia dos direitos se d por meio de polticas pblicas, envolvendo seletividade, priorizao, escolhas entre princpios e linhas de ao diferenciadas. Dessa maneira, a traduo concreta dos direitos na agenda poltica tambm pode resultar na coliso de princpios orientadores, fato que se desdobra em crenas e interesses diversos relacionados aos problemas da rea cultural. Depois do governo Itamar, que foi o responsvel pela formulao e implementao da Lei do Audiovisual e da Lei Rouanet, foi possvel que o MinC conhecesse um perodo longo de estabilidade institucional com a presena do ministro Weffort, no governo Fernando Henrique Cardoso, quando essas leis se consolidaram. Aps, veio o governo Lula com o ministro Gilberto Gil, quando se defendeu que as polticas culturais deveriam se constituir em polticas de Estado. Desenvolveram-se ento iniciativas no campo das polticas da diversidade e da economia da cultura, no estmulo ao associativismo cultural, na institucionalizao de poltica nacional de museus, na construo do Sistema Nacional de Cultura (SNC) e no aumento de recursos para a rea, entre inmeras outras. A substituio de Gilberto Gil por Juca Ferreira no comando do MinC no significou importante descontinuidade, pois as linhas de atuao permaneceram em geral similares. Desde a criao do MinC em 1985 muitas foram suas reestruturaes. Em 1991, o ministrio foi transformado em secretaria ligada Presidncia da Repblica (PR). No ano seguinte retomaria o status de ministrio. Depois passaria por sucessivas reestruturaes internas visando dot-lo de capacidade para lidar e desempenhar papis na construo do Sistema Nacional de Cultura e tambm no Plano Nacional de Cultura (PNC), como se ver na anlise da lei de reestruturao. A ltima reforma teve consequncia no incio de 2009.
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Cabe destacar trs iniciativas que so objeto da atuao poltica do atual MinC. A primeira delas a criao do SNC que foi apresentada pela Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 416/2005, sendo que ainda no foi aprovada. A segunda a instituio do PNC, que j se inscreve no Art. 215 da CF/88, a partir da Emenda Constitucional (EC) no 48/2005. A terceira iniciativa que neste estudo ser analisada no foi proposta no governo Lula, mas, mesmo lhe sendo anterior, fortemente apoiada pelo MinC e se refere ao aumento de recursos oramentrios, seja na programao anual ou na iniciativa de vinculao de recursos oramentrios de cada nvel de governo (PEC no 150/2003). Essas escolhas polticas decorreram de uma interpretao possvel do texto constitucional. Ao Estado a Constituio deu o dever de incentivar, proteger e promover a cultura em sua diversidade e tambm de garantir o exerccio dos direitos culturais. A CF/88 reconheceu que os dinamismos culturais so autnomos em relao s instituies que as orientam, isto , o Estado, o mercado e as comunidades (SILVA; ARAJO; MIDLEJ, 2009). Entretanto, esse conjunto complexo que informa a cultura. O reconhecimento dessa complexidade est presente nos discursos oficiais dos governos das dcadas de 1990 e 2000, mas os estilos dos governos levaram a escolhas e nfases bastante diferenciadas. As estruturas e capacidades institucionais, bem como as escolhas polticas e econmicas, fazem que os agentes pblicos estatais enunciem problemas, mas tambm atuem de forma seletiva e limitada sobre eles. Na dcada de 1990, a nfase foi dada questo do financiamento, em especial via lei de incentivos fiscais. Na presente dcada, essa nfase recaiu no fortalecimento das estruturas e das instituies pblicas e na aplicao de critrios de equidade na alocao de recursos financeiros. Disso resultaram propostas de reorganizao do sistema de financiamento e das instituies encarregadas de conduzir as polticas pblicas culturais. Algumas proposies ainda esto em discusso no que se refere ao financiamento, tais quais a vinculao de recursos oramentrios da Unio, dos estados e dos municpios s polticas pblicas na rea da cultura e a constituio e implantao do Vale-Cultura. Outras iniciativas no campo institucional j esto em implementao, a exemplo da ampliao das atribuies da Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura (SEFIC) para definirem-se diretrizes polticas, referncias para a estruturao do financiamento e que sirvam de parmetro para as discusses no mbito do Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC). Outra medida foi a criao da Comisso do Fundo Nacional de Cultura (CFNC). Ainda importante para a consolidao do SNC foi a reestruturao da Secretaria de Articulao Institucional (SAI), que ficou encarregada do Programa Mais Cultura e de aes relacionadas articulao de estados e municpios no Sistema Nacional de Cultura.
Cultura
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O presente captulo trs como fato relevante o comportamento positivo do mercado de trabalho cultural entre 2008 e 2009. Tambm tratar mais enfaticamente da proposta de criao do Programa de Cultura do Trabalhador, que tem como corao o Vale-Cultura e se constitui em forma de estmulo e de financiamento ao consumo cultural. Esse instrumento, ainda em discusso no Congresso Nacional, j tem forte adeso poltica e social e ser objeto de anlise na seo 3. Esta seo contm a descrio da reestruturao do MinC, uma estimativa da aplicao da PEC no 150/2003, recm-aprovada na Cmara dos Deputados e ainda em tramitao no Congresso Nacional, a descrio sinttica da ltima verso do PNC e, finalmente, a anlise do comportamento do oramento federal.
2 Fatos relevantes 2.1 Evoluo do mercado de trabalho cultural
A anlise dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) apresenta um retrato do mercado de trabalho cultural. Caracteriza-se por um processo de expanso pelos dois critrios analisados. O primeiro deles constitui-se pelas ocupaes culturais em que se constata uma expanso de 1,5 milho, em 2002, para 2 milhes de ocupaes culturais, em 2008. A participao das ocupaes culturais no conjunto do mercado de trabalho tambm aumenta de 2%, em 2002, para 2,18%, em 2008. Medido nesse critrio, o mercado de trabalho cultural foi mais dinmico que o geral, chegando em 2008 a variao positiva de 4%. Os dados da PNAD mostram que a participao da cultura na criao de ocupaes varivel ano a ano. Em 2005, por exemplo, teve participao de 8% no dinamismo do mercado de trabalho e em 2008 esta foi de 3,2%. As regies metropolitanas (RMs) encontram na cultura um forte apoio na gerao de empregos. A participao da cultura nos empregos totais metropolitanos era de 2,6%, em 2002 e chegou em 2008 a quase 3%. As regies metropolitanas representam em torno de 30% dos empregos culturais no Brasil. Os empregos na cultura interagem de modo importante com o dinamismo do mercado de trabalho em geral. Quando este dinamismo positivo, a cultura responde de maneira mais intensa com a criao de novos empregos; quando o mercado de trabalho mostra menor dinamismo, os empregos na cultura tambm diminuem em ritmo mais intenso. Esta sensibilidade do mercado de trabalho cultural ainda maior quando se observa especificamente seu desempenho nas regies metropolitanas. Por exemplo, em 2003 e 2008, teve participao prxima de 5,4% na variao de ocupaes; e em 2005, esta foi de 10%. Em 2006, entretanto, a contribuio foi negativa (-3%), ou seja, teve grande participao na queda das ocupaes.
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TABELA 1
Panorama geral do mercado de trabalho cultural (2002-2008)

Brasil Participao da cultura no dinamismo do mercado geral (%) Regio Metropolitana Participao da cultura no dinamismo do mercado geral
Ano
Absoluto
Participao da cultura (%)
Variao da cultura 2002 = 100
Variao das ocupaes totais 2002 = 100
Absoluto
Participao da cultura (%)
Variao da cultura 2002 = 100
Variao das ocupaes totais 2002 = 100
Profisses culturais 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1.585.398 1.662.572 1.682.852 1.881.342 1.901.424 1.939.125 2.018.237 2,00 2,07 1,99 2,16 2,14 2,16 2,18 100 105 106 119 120 122 127 100 101 107 110 112 113 117 7,2 0,5 8,0 1,1 4,0 3,2 Setor cultural 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2.795.491 2.805.621 3.020.115 3.179.576 3.415.390 3.425.408 3.743.521 3,53 3,49 3,57 3,65 3,84 3,81 4,05 100 100 108 114 122 123 134 100 101 107 110 112 113 117 3,53 0,9 5,0 6,4 13,0 1,1 12,7 1.467.254 1.464.084 1.549.754 1.697.597 1.810.400 1.811.540 2.004.102 6,10 6,12 6,22 6,54 6,80 6,61 7,06 100 100 106 116 123 123 137 100 99 104 108 111 114 118 6,10 2,4 8,6 14,2 17,0 0,1 19,1 639.824 632.772 667.020 773.680 753.697 779.778 833.275 2,66 2,64 2,68 2,98 2,83 2,85 2,93 100 99 104 121 118 122 130 100 99 104 108 111 114 118 5,4 3,4 10,3 -3,0 3,4 5,3
Fonte: PNAD. Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Socias (Disoc) do Ipea.
O segundo critrio, o de setor cultural, alm dos postos de trabalho especificamente culturais, inclui tambm outras diversas ocupaes cujos postos esto em empreendimentos culturais servindo de apoio ao dinamismo prprio cultura. Neste critrio, tambm se apresentaram surpresas no perodo. O setor cultural obteve variao positiva de quase 1 milho de empregos mais exatamente 948 mil , o que significa um avano na participao no total da ocupao de 3,5% para 4%. Tambm nesse critrio, o mercado de trabalho cultural mais dinmico e capaz de gerar ocupaes, tendo terminado 2008 com aumento de 9% em relao a 2002, enquanto o mercado de trabalho geral cresceu apenas em 3%. Destaque-se tambm o dinamismo do mercado de trabalho nas regies metropolitanas, em que o setor representava 6% das ocupaes em 2002 (1,4 milho de ocupaes) e chegou em 2008 a uma participao de 7% (prximo a 2 milhes de ocupaes).
Cultura
143
A variao nesse ponto chegou a 11% positiva em comparao do mercado geral, que foi de 4%, conforme se constatou na tabela 1. A participao desse setor na gerao de ocupaes tambm chama ateno, sendo que em 2008 foi responsvel por 19% da variao positiva do mercado de trabalho. Com respeito distribuio dos segmentos que mais contribuem para as ocupaes culturais, o confronto de 2002 e 2008 revela que as ocupaes relacionadas s artes populares e ao artesanato correspondiam a 33% das ocupaes culturais, em 2002, embora tenham declinado em termos relativos para 26%, em 2008. Os profissionais das artes plsticas e do designer saltaram em termos de participao de 29,6% para 37%. Em seguida, vm as ocupaes relacionadas s artes e aos espetculos, que mantiveram a participao relativa, mas que tambm tiveram uma variao percentual positiva de 30% no perodo. A tabela 2 apresenta tambm as rendas mdias de cada um desses segmentos, tanto das ocupaes estritamente culturais quanto do setor cultural como um todo.
TABELA 2
Composio e rendimento mdio do mercado de trabalho cultural por segmentos (2002-2008)
2002 Ocupao e setor cultural Nmero de pessoas Profisses Arquitetos Publicidade Documentao, conservao e patrimnio Profisses literrias Profisses das artes e espetculos Fotgrafo Profissionais das artes plsticas e designer Arte popular e artesanato 1.585.398 71.297 90.464 102.657 94.746 191.363 41.303 469.037 524.531 Participao (%) 100 4,5 5,7 6,5 6,0 12,1 2,6 29,6 33,1 Renda mdia 3.100 2.201 820 Nmero de pessoas 2.018.237 92.714 95.661 156.491 99.170 248.917 47.633 751.709 525.942 Participao (%) 100 4,6 4,7 7,8 4,9 12,3 2,4 37,2 26,1 Renda mdia 2.641 2.161 877 2.377 1.293 1.370 924 342 2008 Variao das ocupaes Variao da renda mdia
27,3 30,0 5,7 52,4 4,7 30,1 15,3 60,3 0,3
(14,8) (1,8) 7,0 (3,9) (6,1) 13,2 7,5 20,3 (Continua)
2.472 1.376 1.210 859 284
144 (Continuao)
2002 Ocupao e setor cultural Nmero de pessoas Setor cultural Edio e livraria Comunicaes Sistemas restritos de informaes Arquitetura Publicidade Rdio e televiso Outras atividades artsticas e de espetculos Convervao do patrimnio Atividades desportivas e outras relacionadas ao lazer 2.795.491 598.250 403.119 292.096 250.536 222.729 126.224 415.583 28.489 Participao (%) 100 21,4 14,4 10,4 9,0 8,0 4,5 14,9 1,0 Renda mdia 1.351 1.678 2.210 2.675 1.562 1.994 1.082 965 Nmero de pessoas 3.743.521 679.693 570.777 620.192 318.549 304.772 167.935 501.074 49.123
2008 Variao das ocupaes Variao da renda mdia
Participao (%) 100 18,2 15,2 16,6 8,5 8,1 4,5 13,4 1,3
Renda mdia 1.154 1.219 1.759 2.933 1.620 1.484 1.228 1.042
33,9 13,6 41,6 112,3 27,1 36,8 33,0 20,6 72,4
(14,6) (27,4) (20,4) 9,7 3,8 (25,6) 13,5 7,9
458.465
16,4
820
531.406
14,2
1.115
15,9
36,0
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.
A renda mdia das ocupaes culturais invariavelmente superior mdia das demais ocupaes no mercado de trabalho. Todavia, a anlise interna da renda dos segmentos culturas mostra uma grande variabilidade. Por exemplo, os arquitetos tinham uma renda mdia de R$ 3.100,00, enquanto as ocupaes das artes e do artesanato eram de R$ 284,00. Em geral, a renda mdia das ocupaes variou negativamente com algumas poucas excees para o perodo, como os fotgrafos, os profissionais das artes plsticas e os designers e tambm os das artes populares, como apresentado na tabela 2.
Cultura
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3 Acompanhamento de polticas e programas 3.1 O Vale-Cultura
Como parte das estratgias de democratizao da cultura o Programa de Cultura do Trabalhador foi proposto pelo Projeto-Lei no 5.998-D de 2009, em que se institui e prope a criao do Vale-Cultura. As justificativas do projeto referem-se garantia do exerccio dos direitos culturais. Os argumentos centram-se no fato de que este dever garantir e fomentar o acesso dos cidados a bens e servios culturais, especialmente estimulando o acesso a equipamentos e eventos artsticos e culturais. Alm disso, o programa tambm visa estimular a gerao de trabalho, de renda e de emprego. Portanto, o projeto est em clara harmonia com os Arts. 215 e 216 da Constituio que indicam a democratizao da cultura e a valorizao do patrimnio cultural brasileiro como objetivo. As metas do programa esto assim redigidas:
Art. 2o O Programa de Cultura do trabalhador tem os seguintes objetivos: 1. possibilitar o acesso e a fruio dos produtos e servios culturais; 2. estimular a visitao a estabelecimentos culturais e artsticos; e 3. incentivar o acesso a eventos e espetculos culturais e artsticos.
O projeto resultou da contribuio da sociedade civil e de rgos e instituies pblicas e agora tramita no Congresso Nacional, onde ainda poder sofrer alteraes. Fundamentalmente, o Programa de Cultura do Trabalhador e seu ncleo, o Vale-Cultura, inserem uma novidade nas polticas culturais brasileiras ao estimular o consumo e, por essa via, o dinamismo da economia cultural. O Vale-Cultura tem carter pessoal e intransfervel, ser vlido em todo o territrio nacional, confeccionado e comercializado por empresas operadoras (pessoas jurdicas inscritas no programa e autorizadas a operar com o Vale-Cultura) e disponibilizado aos usurios (trabalhadores com vnculo empregatcio) pelas empresas beneficirias (pessoa jurdica optante pelo programa) para ser utilizado pelas empresas recebedoras (pessoa jurdica habilitada pela empresa operadora para receber o Vale-Cultura como forma de pagamento de servio ou produto cultural). O MinC afirma que, caso todos os empregadores tributados com base no lucro real se inscrevam no programa o impacto em termos de reduo de receita tributria seria da ordem de R$ 2,5 bilhes em 2010, R$ 2,7 bilhes em 2011 e R$ 3 bilhes em 2012. Ainda se deve chamar ateno para dois aspectos da maior relevncia no desenho do programa. O Vale-Cultura dever ser fornecido ao trabalhador que
146
receba at cinco salrios mnimos mensais, sendo que os de renda superior a esse mnimo podero ser tambm atendidos desde que aqueles primeiros j tenham o atendimento garantido. O valor mensal por usurio ser de R$ 50,00 e o trabalhador poder sofrer um desconto mximo de 10% do valor do Vale-Cultura. Os trabalhadores com remunerao maior do que cinco salrios mnimos podero ter desconto entre 20% e 90%. Como se v, apesar da singeleza da ideia, a operacionalizao passa por uma complexa engenharia institucional, que incluir a definio de empresas operadoras e daquelas que podero receber o Vale-Cultura como remunerao por bens ou servios culturais. No formato similar aos incentivos a projetos tanto do Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC), quanto no audiovisual. Isto , baseia-se na ideia de que o Estado abre mo de impostos para incentivar a cultura. Conceitualmente tem uma mudana de fundo. Naquelas leis os projetos eram apresentados ao MinC que os aprovava ou no. Depois, os proponentes buscavam pessoas fsicas ou jurdicas que os apoiassem. Esses abatiam dos impostos porcentagem dos recursos oferecidos ao projeto. No Projeto-Lei no 5.998 as empresas tributadas com base no lucro real podero oferecer o vale aos seus empregados com vnculo formal e estes escolhero os produtos, bens ou servios culturais. Predomina a soberania do consumidor, claro, desde que as empresas assumam a ideia do Vale-Cultura e se inscrevam no programa. Os desafios so vrios. Primeiro que as empresas ofeream, de fato, o vale aos seus empregados formais. Depois que as empresas autorizadas a receber este tenham um perfil abrangente distribudo por todas as reas culturais e por tamanho de empresa. No razovel que o mecanismo se concentre, por exemplo, nas distribuidoras de cinema. Finalmente, h o desafio de que as taxas de administrao das operadoras no onerem em demasia as empresas beneficirias. Outro ponto que o dispositivo legal que permite que as empresas descontem parte do valor do vale dos trabalhadores que recebem mais do que cinco salrios mnimos pode gerar alguma distoro. O trabalhador receber R$ 50,00 e 10% desse valor pode ser descontado da sua remunerao, ou seja, a empresa poder abater a totalidade do valor no seu imposto devido, mas 10% do recurso no ser efetivamente disponibilizado para o consumo uma vez que ser cobrado do trabalhador o ressarcimento deste. Este dispositivo depende de regulamentao, mas aplicado linearmente, conforme a proposta vigente, representa um ganho para a empresa que aderir ao programa. De qualquer maneira, mesmo que os resultados do programa ainda dependam de adequaes e de cuidados com a normatizao efetiva dos usos a serem dados
Cultura
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ao Vale-Cultura e dos procedimentos substantivos de cadastramento das empresas operadoras, beneficirias e recebedoras, cabe dizer desde logo, que o programa guarda grande potencial de incluso do trabalhador no processo de fruio da cultura. Em relao a esse ponto possvel estimar de forma aproximativa o nmero de pessoas que passar a ter na cultura uma forma de entretenimento e prtica no seu tempo livre. Da mesma forma, pode-se aproximar dos montantes que sero aportados globalmente ao trabalhador para o consumo cultural. A descrio da tabela 3 considerar apenas o total referente a Brasil, mas apresenta os dados por estados e regies para uma visualizao mais completa do potencial de cobertura do Vale-Cultura
TABELA 3
Potencial de incluso dos trabalhadores por meio do Vale-Cultura
Ocupados informais3 Ocupados formais4 Formais que ganham at cinco SMs 38.055.214 2.283.198 269.812 106.657 552.705 66.732 961.373 123.043 202.876 6.973.460 678.035 359.490 1.105.905 496.474 472.623 1.203.753 413.776 334.054 1.909.350 19.237.618 4.635.402 Formais que ganham at cinco SMs em empresas grandes5
Regio/UF
PIA1
PEA2
Ocupados
Rais6
Brasil Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais
189.952.795 15.326.541 1.518.809 691.937 3.398.611 421.037 7.367.487 625.650 1.303.010 53.493.060 6.400.012 3.164.017 8.472.231 3.153.359 3.794.080 8.745.133 3.173.421 2.029.721 14.561.086 79.799.766 19.903.636
99.500.202 7.339.885 789.965 327.969 1.497.945 199.717 3.503.221 301.482 719.586 26.545.650 2.983.516 1.747.485 4.337.750 1.585.607 1.754.429 4.142.284 1.350.644 989.353 7.654.582 42.711.862 10.854.902
92.394.585 6.863.095 741.274 307.561 1.371.347 187.464 3.315.496 256.673 683.280 24.549.260 2.822.784 1.677.235 4.067.427 1.470.102 1.635.766 3.743.465 1.257.014 913.323 6.962.144 39.397.385 10.192.891
48.173.562 4.301.555 441.013 183.238 760.210 110.774 2.238.513 118.946 448.861 16.836.211 2.085.908 1.272.194 2.854.211 915.156 1.097.834 2.422.768 801.190 542.739 4.844.211 16.678.457 5.039.902
44.221.023 2.561.540 300.261 124.323 611.137 76.690 1.076.983 137.727 234.419 7.713.049 736.876 405.041 1.213.216 554.946 537.932 1.320.697 455.824 370.584 2.117.933 22.718.928 5.152.989
17.800.881 17.835.182 1.260.243 118.213 61.701 348.103 38.034 522.496 62.341 109.355 3.694.230 359.392 170.961 609.673 242.018 253.279 650.349 271.090 185.887 951.581 8.989.917 1.931.630 1.050.385 107.353 42.481 310.822 13.917 452.527 27.179 96.106 3.758.344 272.914 135.750 614.130 273.180 274.964 744.605 293.727 184.107 964.967 9.018.756 1.888.137
(Continua)
148 (Continuao)
Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul CentroOeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal 3.447.503 15.684.755 40.763.872 27.556.230 10.604.819 6.091.251 10.860.160 13.777.198 1.860.353 7.902.518 22.094.089 15.436.707 5.842.316 3.442.083 6.152.308 7.466.098 1.751.638 7.147.164 20.305.692 14.675.303 5.574.488 3.286.244 5.814.571 6.909.542 923.470 3.117.539 7.597.546 6.912.477 2.620.778 1.371.689 2.920.010 3.444.862
828.168 4.029.625 12.708.146 7.762.826 2.953.710 1.914.555 2.894.561 3.464.680
735.670 3.254.030 10.612.516 6.731.468 2.566.023 1.656.567 2.508.878 2.829.470
294.134 1.655.415 5.108.737 2.531.689 937.049 600.660 993.980 1.324.803
365.233 1.645.265 5.120.121 2.664.446 1.013.756 679.822 970.868 1.343.251
2.371.865
1.298.019
1.202.115
600.292
601.823
518.391
226.701
254.703
3.009.571 5.869.876 2.525.886
1.611.571 3.198.653 1.357.855
1.518.492 2.981.524 1.207.411
825.661 1.580.593 438.316
692.831 1.400.931 769.095
585.086 1.224.048 501.945
222.634 510.144 365.325
249.637 517.245 321.666
Fontes: Microdados da PNAD 2008/IBGE e Rais, Microdados 2007 (MTE). Notas: 1 Populao em idade ativa (PIA). 2 Populao economicamente atica (PEA). 3 Ocupados informais so os trabalhadores sem carteira de trabalho assinada e que trabalham por conta prpria. 4 Ocupados formais so os trabalhadores com carteira de trabalho assinada, militares, funcionrios pblicos estatutrios e empregadores. 5 Empresas com mais de 250 trabalhadores 6 Ocupados at cinco salrios mnimos em estabelecimentos com mais de 250 trabalhadores
A tabela 3 faz um exerccio no sentido de estimar a cobertura potencial do Vale- Cultura e permite visualizar e assinalar os aspectos mais importantes e agregados do programa. Registre-se que h grandes diferenas metodolgicas que resultam da natureza das fontes de dados, a primeira da PNAD e a outra do Relao Anual de Informaes Sociais (Rais). O ano de referncia tambm diverso. Enquanto a PNAD de 2008, a Rais de 2007. Alm disso, apesar do nmero total de trabalhadores para o total Brasil da PNAD e da Rais se aproximarem, a distribuio por estados e regies apresenta grandes variaes. Outro elemento deve ser lembrado, qual seja, o de termo optado pela anlise do nmero de ocupados no ano. A operacionalizao do vale, no entanto, dever levar em considerao o fluxo, isto , as contrataes e os desligamentos do trabalhador ao longo do ano, j que a cada contratao o trabalhador ter direito a este. Tambm no se sabe quanto tempo o trabalhador demorar para conseguir outro emprego e se este ser na empresa de lucro real. Mas possvel dizer que a rotatividade do emprego no Brasil alta e provvel que parte dos trabalhadores potencialmente beneficirios no receber as 12 parcelas de R$ 50,00 correspondente ao Vale-Cultura.
Cultura
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A populao economicamente ativa em 2008, no Brasil, era de 52,3% da populao em idade ativa. Na PEA, 93% estavam ocupados. Entre os ocupados, 52,1% eram informais, portanto, a princpio esse o percentual de trabalhadores que no tero direitos ao Vale-Cultura. Entretanto, os 44 milhes de trabalhadores formais, nmero bastante significativo, teriam acesso ao vale se o requisito fosse apenas o da formalidade. Mas, o programa prev ainda que os trabalhadores para terem direito ao benefcio devem receber, em geral, como se viu, menos de cinco salrios mnimos. Ento, o nmero de beneficirios cai para 38 milhes, nmero ainda importante em termo de demanda sem considerar que os familiares daquele trabalhador tambm podero usufruir dos R$ 50,00 mensais. H ainda outro requisito. As empresas para serem beneficirias devem se enquadrar no regime de tributao do lucro real. O total de empresas nesse regime abrange 6% ou cerca de 179 mil entre aproximadamente 2,8 milhes de empresas e representam 84% da receita agregada, segundo dados da Receita Federal. Isso quer dizer que as empresas beneficirias sero as maiores empresas em termos de faturamento. Por aproximao, consideramos aqui que essas empresas correspondem s empresas com mais de 250 empregados. Dessa maneira, o nmero potencial de trabalhadores beneficirios diminuiu, mas ainda continua importante, ou seja, em torno de 17,8 milhes. Estes representam um universo de 46,8% dos trabalhadores formais que ganham menos de cinco salrios mnimos e aproximadamente 19% dos ocupados. Alm disso, deve-se enfatizar em termos regionais o Sudeste, que concentraria 50% dos trabalhadores beneficirios potenciais no Brasil, e duas cidades, Rio de Janeiro e So Paulo, que, juntas, representariam 38%. Um ltimo ponto sobre o assunto. O MinC estimou para 2010 que o Vale-Cultura significaria um montante de R$ 2,5 bilhes que deixariam de ser arrecadados em impostos. No exerccio proposto, o pagamento de 12 meses de Vale-Cultura para os 17,8 milhes de trabalhadores representaria cerca de R$ 800 milhes/ms ou R$ 10,6 bilhes. H uma diferena entre o teto de recursos permitidos para deduo pelas estimativas divulgadas pelo MinC e os recursos necessrios para o universo de trabalhadores potencialmente beneficirios aqui estimado. A renncia prevista representa 23% das necessidades de recursos para cobrir todos os trabalhadores que teriam direito ao vale. Para caber nos limites dos gastos tributrios indiretos previstos (R$ 2,5 bilhes) apenas 4 milhes de trabalhadores poderiam receber 12 parcelas do
150
Vale-Cultura, ou seja, 4,5% dos trabalhadores ocupados. Se o nmero ainda significativo, deve-se dizer que est alm dos 12 milhes de trabalhadores divulgados como potenciais beneficirios. Provavelmente exista aqui um problema nas estimativas de cobertura do Vale-Cultura ou nas estimativas de gasto tributrio indireto. De qualquer maneira, so problemas que fragilizam o desenho do Vale-Cultura enquanto poltica pblica. De qualquer maneira, mesmo sem entrar no mrito das premissas conceituais e econmicas do Programa de Cultura do Trabalhador que so inmeras, deve-se dizer que o programa ainda dever passar por inmeros aperfeioamentos no seu desenho.
3.2 A reestruturao do Ministrio da Cultura
O MinC j havia passado, em 2006, por uma reformulao de suas secretarias e direcionado suas estruturas para o planejamento, a articulao e a racionalizao de suas aes, alm de criar novas secretarias finalsticas. A nova estrutura regimental, definida em 2009, redefine o papel e as competncias, amplia e racionaliza as estruturas de algumas das suas secretarias.
QUADRO 1
Reestruturao do MinC pelo Decreto no 6.835/2009
Secretaria Secretaria de Polticas Culturais Secretaria de Cidadania Cultural (SCC) Secretaria do Audiovisual Secretaria da Identidade e da Diversidade Cultural Secretaria de Articulao Institucional Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura Elaborao: Disoc/Ipea. Novas estruturas Diretoria de estudos e monitoramento de polticas culturais Diretoria de direitos intelectuais Diretoria de acesso cultura Diretoria de programas e projetos audiovisuais Diretoria de monitoramento de polticas da diversidade e identidade Diretoria de programas integrados Diretoria do livro, leitura e literatura Diretoria de incentivo cultura Diretoria de desenvolvimento e avaliao dos mecanismo de financiamento
Alm dessas mudanas, a lei ainda registra a criao da CFNC, que funcionar ao lado do CNPC e da Comisso Nacional de Incentivo Cultura (CNIC). Tambm foi acrescentado, entre as autarquias, o Instituto Brasileiro de Museus (Ibram), institudo em 2009. Outra mudana foi a criao da Diretoria de Relaes Internacionais no mbito da Secretaria Executiva. A Secretaria de Polticas Culturais alm de desdobrar-se em duas diretorias, como apresentado no quadro 1, ganhou a funo de gerir as polticas de direitos autorais e subsidiar o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN) na poltica sobre conhecimentos e expresses culturais tra-
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dicionais no pas, alm da competncia de formular diretrizes, metodologias e polticas pblicas para o contexto em que tecnologias digitais e o ambiente conectado em rede impactam a criao, produo, reproduo, distribuio, preservao, armazenamento, modalidades de acesso e cadeias econmicas relativas aos contedos simblicos e s expresses e bens artsticos e culturais. A inteno no a descrio exaustiva das competncias, mas vale assinalar o novo carter de implementao de aes da Diretoria de Direitos Intelectuais, que passou a coordenar, apoiar e orientar as atividades de registro de obras intelectuais protegidas por direitos autorais e passou a ter como atribuio estimular a criao e o aperfeioamento de associaes de gesto coletiva do direito autoral. A Secretaria de Programas e Polticas Culturais (SPPC) teve seu nome modificado para Secretaria de Cidadania Cultural e tambm contou com a criao da Diretoria de Acesso Cultura. O mesmo aconteceu com a Secretaria do Audiovisual que conta agora com a Diretoria de Programas e Projetos Audiovisuais e com a Secretaria da Identidade e Diversidade Cultural que tambm conta com nova diretoria de monitoramento de polticas de diversidade e identidade. A duas ltimas secretarias tiveram mudanas mais profundas. A Secretaria de Articulao Institucional ganhou a Diretoria de Programas Integrados e incorporou parte de aes do livro e leitura na Diretoria do Livro, Leitura e Literatura. Para a Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura foram criadas duas diretorias Diretoria de Incentivo Cultura e Diretoria de Desenvolvimento e Avaliao de Mecanismos e Financiamento. Para ambas foram redefinidos o escopo de atuao da forma como se segue no quadro 2.
QUADRO 2
Secretaria
Reestruturao do MinC pelo Decreto no 6.835/2009

Atribuies Coordenao executiva do programa Mais Cultura Articulao e integrao intersetorial do programa Mais Cultura Articulao federativa para consolidar o Sistema Nacional de Cultura, por meio de execuo e integrao dos programas, projetos e aes culturais do governo federal e dos demais nveis de governo Articulao e integrao das instncias de negociao e pactuao entre os nveis de governo com vista a estruturar o Sistema Nacional de Cultura Coordenao das conferncias nacionais de cultura Coordenao e superviso das atividades das representaes regionais do ministrio Planejamento e coordenao das aes do programa Mais Cultura Coordenao de aes do programa Mais Cultura com parceiros pblicos e privados Planejamento, coordenao, desenvolvimento e monitoramento de atividades de articulao intersetorial e com os demais nveis de governo Promoo da cooperao tcnica com estados, municpios e Distrito Federal, para fortalecer a gesto descentralizada de programas, projetos e aes culturais Promoo e monitoramento dos acordos de cooperao tcnica com a sociedade civil e organizaes do terceiro setor, em especial para os acordos destinados s comunidades tradicionais e para as populaes em situao de extrema vulnerabilidade social (Continua)
Secretaria da Articulao Institucional
Secretaria de Articulao Institucional Diretoria de Programas Integrados
152 (Continuao) Secretaria
Atribuies Planejamento, coordenao, monitoramento e avaliao da implementao do plano nacional de livro e leitura Formulao, articulao e implementao de aes de democratizao do acesso ao livro e leitura Subsdio tcnico formulao e implementao de planos estaduais e municipais de livro e leitura Subsdio formulao de polticas, programas, projetos e aes de acesso, difuso, produo e fruio ao livro e leitura, por meio do fortalecimento da cadeia criativa e produtiva do livro e da cadeia mediadora da leitura Implementao com os demais rgos competentes das aes de fortalecimento da cadeia produtiva do livro brasileiro Formulao e implementao, com a Fundao Biblioteca Nacional, dos programas de implantao e modernizao das bibliotecas pblicas, municipais e comunitrias Planejamento, coordenao, integrao, monitoramento e avaliao das aes de livro e leitura do programa Mais Cultura Desenvolver, propor e executar mecanismos de financiamento e de implantao de infraestruturar cultural, com vista a propiciar o desenvolvimento sustentvel da produo cultural Planejar, coordenar e supervisionar a operacionalizao do PRONAC Propor, desenvolver e implementar ferramentas de financiamento das atividades culturais, com vista ao fortalecimento de suas cadeias produtivas Planejar, propor, desenvolver e implantar novos modelos de negcios e de financiamento cultura, isoladamente ou em parceria com organismos pblicos ou privados Apoiar tcnica e administrativamente Comisso Nacional de Incentivo Cultura e Comisso do Fundo Nacional da Cultura
Secretaria de Articulao Institucional Diretoria do Livro, Leitura e Literatura
Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura
Elaborao: Disoc/Ipea.
Como se depreende desse quadro bastante sinttico, a SAI tem trabalho e funes similares em dificuldades s do mitolgico Hrcules. Tem como atribuio implementar o programa Mais Cultura, realizar aes de articulao do Sistema Nacional de Cultura, articular a interlocuo entre atores federativos (Unio, estados e municpios) e ainda desenvolver polticas do Livro, Leitura e Literatura. Alm disso, ainda supervisiona as regionais do MinC. A SEFIC, por sua vez, alm das tradicionais competncias de operacionalizao dos projetos incentivados, parte do PRONAC, passou a ter atribuies relacionadas ao desenvolvimento e execuo de mecanismos de financiamento, implantao de infraestruturas culturais, alm de fortalecimento de cadeias produtivas e de proposio de modelos de negcios para a cultura. Esta tambm coordena o trabalho de definio de diretrizes polticas que vinculem o sistema de financiamento a prioridades governamentais, sempre em discusso com o CNPC. Certamente o redesenho das secretarias coerente com os desafios estabelecidos pelo SNC e PNC (seo 3.4). No entanto, cabe perguntar se a definio de competncias e o rol de atribuies de cada uma delas no excederam suas capacidades efetivas e se elas no dependeriam em primeiro lugar, para sua plena eficcia, de uma delimitao mais precisa de seus papis e de metas mais bem definidas no mbito da consecuo tanto do plano quanto do sistema. Ao lado desses esclarecimentos, deve-se dizer ento que sero ainda necessrias mudanas nas estruturas de gesto e ampliao dos recursos estratgicos de cada secretaria, em especial recursos humanos e de planejamento.
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3.3 As emendas constitucionais: vinculao de recursos
A PEC no 150 garante a vinculao de receitas de impostos para a cultura. Quatro PECs com o mesmo fim foram analisadas concomitantemente pela Comisso Especial de Tramitao. So as PECs nos 324/2001, 427/2001, 150/2003 e 310/2004. A PEC no 324/2001 determinava a aplicao pela Unio, pelos estados e pelos municpios de no mnimo 6% da receita de impostos, e a PEC no 427/2001, de 5%. O texto aprovado, em setembro de 2009, foi o substitutivo do deputado Jos Fernando Aparecido de Oliveira do Partido Verde (PV) de Minas Gerais. O relator considerou a PEC no 150/2003 a mais plausvel ao determinar que anualmente a Unio aplique 2%, os estados 1,5% e os municpios 1% das receitas resultantes de impostos diretamente em cultura. Esta PEC ainda aguarda a votao em plenrio, na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. O aumento de recursos para o setor um dos elementos necessrios para a estruturao do Plano Nacional de Cultura, cujo texto tambm foi aprovado na Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados. Cabem consideraes a respeito da interpretao da PEC no 150/2003 e sobre o aporte de recursos que esta significar. A tabela 4 resume o problema. Apresenta duas interpretaes possveis para a emenda. A primeira considera que os percentuais se aplicam sobre a arrecadao de impostos de cada esfera o que exclui taxas e contribuies antes da deduo/aporte de transferncias constitucionais. A segunda aplica os percentuais aps as dedues/aportes daquelas transferncias e a ltima considera uma posio defensiva de cada nvel de governo que procura o menor nvel de alocao de recursos. A expectativa de que essas interpretaes se tornem objeto de conflito plausvel, dado o fato de que a vinculao implicar em presses maiores ou menores nos recursos de outras reas tais quais, educao e sade. Os gestores dos nveis de governo trataro de oferecer interpretaes segundo seus interesses como visvel na discusso da EC no 29/2000 na rea da sade, controvertida na definio de seus critrios de aplicao.1 Ademais, a leitura da PEC no 150/2003 permite interpretaes divergentes, pois apenas trata de vinculao de impostos e nada diz sobre as transferncias constitucionais, ao contrrio, por exemplo, da EC no 14/1996 que instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), e ainda definiu critrios operacionais (fundo), objetivos e delimitou o objeto do financiamento. Na PEC no 150/2003 no se define, por exemplo, se a gesto de documentos e os recursos destinados ao patrimnio e cultura quilombola, que so parte
1. Ver o captulo Sade nas edies anteriores deste peridico, especialmente em Ipea (2006, 2007, 2008).
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da rea cultural na CF/88, devero ser considerados para efeito de aplicao das alquotas ou se as bibliotecas de rgos pblicos e das universidades, claramente parte de polticas culturais, embora no vinculadas ao MinC, tambm o sero. Alm disso, a emenda de vinculao de recursos para a cultura bastante genrica com respeito s transferncias de recursos da Unio para estados e municpios.
TABELA 4
Simulao da aplicao da PEC no 150/2003 para Unio, estados e municpios
Unio Receitas tributrias Impostos antes das transferncias Impostos depois das transferncias Opo 1 antes das trasferncias Opo 2 depois das transferncias Opo 3 menor nvel de gastos Relao entre opes 1 e 2 Relao entre opes 1 e 3 Participao opo 1 Participao opo 2 Participao opo 3 253.622.786.590 248.659.477.884 111.839.817.694 4.973.189.558 2.236.796.354 2.236.796.354 45 45 54,6 27,2 35,1 Estados 254.970.465.575 246.825.364.952 297.295.458.961 3.702.380.474 4.459.431.884 3.702.380.474 120 100 40,6 54,3 58,1 Municpios 47.192.829.661 43.655.093.888 151.990.297.734 436.550.939 1.519.902.977 436.550.939 348 100 4,8 18,5 6,8 Total 555.786.081.826 539.139.936.724 561.125.574.389 9.112.120.971 8.216.131.216 6.375.727.767 90 70 100 100 100
Elaborao: Disoc/Ipea. Fontes: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Observa-se que as opes 1, 2 e 3 resultam de diferentes interpretaes da PEC no 150/2003. No primeiro caso, a aplicao da EC resultaria em R$ 9 bilhes e se refere aos percentuais da emenda aplicados aos recursos antes das transferncias constitucionais. Nesse caso, a participao da Unio nos recursos seria de 54%, enquanto os estados teriam 40% e os municpios 4,6%. A segunda opo considera a aplicao dos percentuais depois das transferncias e significa um aporte menor de recursos, em torno de 10% inferiores aos da primeira opo. A participao da Unio cai para 27% (R$ 2,2 bilhes), a participao dos estados e municpios sobe para 54,3% (R$ 4,4 bilhes) e 18,5% (R$ 1,5 bilhes), respectivamente. Na ltima alternativa os governos interpretam a PEC de forma defensiva ou conservadora, destinando o menor nvel de recursos, ou seja, a Unio aplicaria os recursos segundo a opo 2, enquanto os estados e municpios seguiriam a opo 1. Os recursos so, nessa estimativa, 30% inferiores primeira opo. A participao dos estados passa a ser de 58%, a da Unio 35% e a dos municpios de 6,8%.
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Por fim, necessrio enfatizar mais um ponto relevante na questo dos recursos financeiros da rea cultural. A Organizao da Naces Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) recomenda que os estados destinem 1% dos recursos para a cultura, e o MinC adotou esse objetivo no Programa Cultural para o Desenvolvimento do Brasil, em 2007. Em 2008, o esforo de gasto da Unio na cultura estava na ordem de 0,18% do oramento, descontados os encargos financeiros da Unio, refinanciamento da dvida pblica e transferncias a estados e municpios, mas ainda considerando como legitimamente culturais alguns dispndios no finalsticos, como as despesas com inativos e pensionistas do MinC, por exemplo, o que aumenta o nvel de dispndio cultural. Caso chegassem a 1%, os recursos da Unio seriam da ordem de R$ 5,4 bilhes, maior do que qualquer das opes de interpretao da PEC no 150/2003 para os recursos da Unio. Em qualquer das opes, seja na aplicao da PEC ou na aplicao de 1% do oramento, o aporte de recursos ser bastante significativo e fundamental para a construo do SNC e do PNC. A definio dos mecanismos operacionais e dos critrios de repasse dos recursos dever ter um papel central na conformao do sistema.
3.4 O Plano Nacional de Cultura
O PNC um instrumento importante para orientar, direcionar e priorizar aes no campo das polticas culturais. Mais importante, entretanto, a possibilidade de dotar essas polticas de uma linha estvel de atuao na garantia de direitos culturais. O PNC foi inscrito na CF/88 por meio da EC no 48 como mecanismo de articulao da Unio, dos estados e dos municpios e da sociedade civil, que dela participa em decorrncia do princpio da participao social, direito fundamental expresso na constituio, no seu Art. 216.
3o A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual, visando ao desenvolvimento cultural do Pas e integrao das aes do poder pblico que conduzem : 1. defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro; 2. produo, promoo e difuso de bens culturais; 3. formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses; 4. democratizao do acesso aos bens de cultura; 5. valorizao da diversidade tnica e regional.
A possibilidade de planejamento conjunto entre os nveis de governo j estavam expressos no texto constitucional, bem como os planos plurianuais j estavam informados por diretrizes organizacionais dos rgos de planejamento, abertos s possibilidades de integrao de aes entre as esferas governa-
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mentais. Tambm, j estavam previstos os mecanismos de participao social, direito fundamental e a integrao das aes, aspecto que decorre do fato de o Brasil se organizar na forma de um federalismo cooperativo. De qualquer maneira, a constitucionalizao do PNC em dispositivo especfico fortaleceu a inteno de que o pacto federativo se estendesse de forma explcita ao campo cultural, alm do fato de que resultou de um processo gradual, mas intenso de mobilizao coletiva, talvez o aspecto crucial da construo do PNC j que esse envolve no apenas instrumentos tcnicos, mas a mobilizao ampla de atores. Esse processo resultou do trabalho da Cmara dos Deputados e do MinC que colocaram em foco diretrizes gerais para o debate pblico. Decorreram desse momento inmeros seminrios em cidades brasileiras durante 2008. Em 2009, foi apresentado o documento Por que Aprovar o Plano Nacional de Cultura: conceitos, participao e expectativas. O documento tem a seguinte estrutura: a introduo, em que so apresentados os elementos conceituais e o histrico do plano. Um captulo a respeito da poltica pblica, em que esto descritas as estruturas para a gesto do plano e os captulos seguintes esclarecem a respeito dos conceitos de diversidade e participao. Na verdade, a proposta do PNC conforma um vasto conjunto de conceitos, valores, objetivos, estratgias e diretrizes, nem sempre claros enquanto conjunto que ser acompanhado e avaliado. O plano, suas estratgias e suas diretrizes formam um texto denso e dotado de certa coeso, embora os conceitos trabalhados em cada parte se desloquem por eixos semnticos instveis, ou seja, mudam ganhando nuances novas a cada novo uso. Esse caminho nem sempre o melhor do ponto de vista do compartilhamento de mtodos, de metas e de objetivos, dado o alto grau de impreciso e a latitude semntica deixada a cada enunciado do plano. Ou seja, o que bom para a poesia, para a literatura e para a filosofia, nem sempre bom para a clareza poltica. No entanto, deve-se reconhecer que do ponto de vista processual, isto , do reconhecimento do campo das polticas culturais, seus objetos de ao e dos atores que ali esto se movimentando, h ganhos sensveis, sobretudo em relao ao amplo arco de apoio e de alianas que vo se configurando para a mudana do padro de comportamento do Estado em relao cultura. Destacaremos aqui as cinco estratgias e suas respectivas diretrizes, pois estas permitem a visualizao das intenes e a apresentao do sentido geral que nutre o PNC.
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QUADRO 3
Estratgias do PNC
Fortalecer a ao do Estado no planejamento e na execuo das polticas culturais Incentivar, proteger e valorizar a diversidade artstica e cultural brasileira Universalizar o acesso dos brasileiros fruio e produo cultural Ampliar a participao da cultura no desenvolvimento socioeconmico sustentvel Consolidar os sistemas de participao social na gesto das polticas culturais Elaborao: Disoc/Ipea. Fontes: Brasil (2007, 2009). Implantar o SNC, instituio de marcos legais e participao da sociedade civil; desenvolvimento de sistemas de informao, indicadores de avaliao, mecanismos de regulao de mercado e territorializao das polticas; aprimoramento das regras de financiamento e definio de prerrogativas e responsabilidades das esferas de governo Adequar a legislao e a institucionalidade conveno da diversidade da Unesco Criar condies para a formao artstica e de pblico e a disponibilizao de meios de produo e difuso Formao profissional; regulamentao do mercado de trabalho; estmulo ao investimento e ao empreendedorismo; insero de bens culturais nas dinmicas econmicas contemporneas Criar condies para cogesto participativa das polticas com a sociedade; criar redes, canais de acompanhamento e transparncia
A estratgia 1 se desdobra em trs diretrizes com 25 (instituies e mecanismos de integrao), 19 (financiamento) e 13 (legislao) aes. Tambm na estratgia 2 so trs diretrizes: criao, conservao, preservao e valorizao do patrimnio artstico e cultural diversificado; estmulo reflexo sobre a arte e a cultura; valorizao da diversidade, com 43, 21 e 19 aes. A estratgia 3 se desdobra em: fluxos de produo e de formao de pblico, com 30 aes; equipamentos culturais e circulao da produo, com 22 aes; e estmulo difuso por meio da mdia, com nove aes. A quarta estratgia tem como primeira diretriz capacitao e assistncia ao trabalhador da cultura, com 18 aes; estmulo ao desenvolvimento da economia da cultura com 35 aes; e turismo cultural, com 13 aes. A quinta estratgia desdobra-se em duas diretrizes, com 18 e nove aes distribudas entre: organizao de instncias consultivas e de participao direta e dilogo com as iniciativas do setor privado e da sociedade civil. Como se v, em linhas gerais, as estratgias, as diretrizes e as aes, embora se repitam e sejam aparentemente fragmentrias, apresentam uma viso de conjunto dos problemas e dos desafios da rea cultural. Ponto positivo. O ponto negativo que o conjunto simplesmente reflete o texto da CF/88: reconhece o problema da democratizao, que se refere questo do acesso de todos aos bens e aos processos culturais; refere-se ao reconhecimento da diversidade cultural, ou seja, dos modos de vida, saberes e fazeres; refere-se ao papel do Estado, dos mercados e das comunidades no mbito da cultura; indica a participao social, alis, direito fundamental, e finalmente, como resultado do conjunto refere-se democracia cultural, que a possibilidade de vivenciar o conjunto de possibilidades culturais.
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Portanto, todos esses elementos esto presentes na CF/88, claro, depois de certo esforo interpretativo realizado sobre seus contedos. Dessa maneira, o PNC tem muitos e inquestionveis mritos, entre eles, o de ter sido um processo com participao ampla, mas no possui a qualidade principal de um plano, que ser capaz de dar foco e orientar estratgias substantivas e consistentes para a atuao dos agentes no campo da cultura.
3.5 Quadro geral e execuo de oramentria no MinC
Como j visto, o MinC executa suas atividades nas reas do patrimnio material e imaterial, das artes, da diversidade e da economia da cultura. Para demonstrar a execuo oramentria deste ministrio, apresenta-se a tabela 5 dividida nos programas agrupados em gastos finalsticos e no finalsticos. Este ministrio organiza suas aes em dez programas finalsticos. A anlise da distribuio dos recursos mostra que as aes finalsticas consumiram, em 2008, R$ 605 milhes ou 61% dos R$ 982 milhes executados neste ano. Esse montante representou um aumento de 50,8% em relao a 2005 e de 7,2% em relao ao ano anterior isto , 2007. Chama ateno que, alm do aumento do nvel de recursos, o nvel de execuo declinou de 80,9% em 2005, para 74% em 2006, foi de 83% e em 2007, de 76,4%. Entretanto, isso mostra uma maior disponibilizao de recursos e um aumento absoluto da capacidade de execuo, mesmo que esta seja inferior aos recursos autorizados. Tambm deve estar claro que a execuo das despesas no finalsticas puxa a mdia da execuo para cima, pois de 95,9%, enquanto as finalsticas so de 64,9%, em 2008. Portanto, persistem as dificuldades na execuo dos programas finalsticos. Por exemplo, em 2008 o Programa Cultura Afro-Brasileira teve nvel de execuo de 29,5% e o Programa Engenho das Artes, executado pela Fundao Nacional de Arte (Funarte), teve um nvel de execuo de 32,8%, em 2008. As mudanas na sua presidncia, agora com Srgio Mamberti sua frente, explicam esse nvel de execuo: foi realizada uma reestruturao global das suas atividades e das estratgias dos seus programas, que criam grandes expectativas para os prximos anos quando projetos como o Pixinguinha ganharo novo formato. A tabela 5 tambm permite observar a importncia que vm ganhando os programas Livro Aberto, Brasil, Som e Imagem e Cultura Viva Arte Educao e Cidadania, em termos de participao no oramento total do ministrio. Na ordem passaram a significar 9,4%, 13,8% e 12,2% do oramento do MinC. O Programa Engenho das Artes vem em seguida, com 9,1%, perdendo participao relativa em comparao a 2005, mesmo que seus recursos absolutos tenham se mantido no patamar prximo a R$ 90 milhes.
TABELA 5
2005 Liquidado 651,3 34,1 39,4 62,3 24,4 11,3 45,5 64,6 89,5 5,3 376,4 150,9 1,7 2,8 64,3 0,6 54,6 274,9 350,7 8,4 98,1 78,8 0,1 63,2 0,7 0,1 10,3 46,0 9,9 92,3 42,0 5,5 0,4 76,4 3,7 0,5 99,9 84,0 71,1 98,7 91,9 0,3 100,0 10,9 93,3 1,4 23,2 88,9 214,6 97,9 28,2 57,8 74,7 411,0 78,2 54,0 564,7 232,8 2,0 5,0 32,1 0,5 79,3 351,7 10,6 0,8 89,3 5,0 78,5 6,7 0,7 0,7 1,2 61,6 25,4 0,2 0,5 3,5 0,1 8,7 38,4 13,7 63,3 123,7 71,9 90,8 16,2 9,9 9,9 79,3 52,6 89,5 40,8 6,9 15,4 79,8 42,5 85,8 89,7 69,9 92,2 100,0 94,9 83,5 63,9 94,8 90,0 7,0 80,2 64,8 79,3 77,2 91,3 8,5 8,4 1,7 58,5 12,4 80,2 22,7 93,4 1,6 2,5 10,0 43,0 119,7 89,3 7,2 7,8 605,3 238,5 4,5 8,5 43,7 0,5 81,4 377,1 3,7 96,1 31,1 90,1 32,1 96,0 42,8 4,1 3,5 9,6 91,7 67,6 85,8 106,4 69,3 136,0 8,9 11,6 13,8 4,4 1,0 4,4 12,2 9,1 0,7 0,8 61,6 24,3 0,5 0,9 4,5 0,0 8,3 38,4 6,1 76,3 13,0 62,6 30,7 68,6 91,9 1,7 3,4 9,4 5,2 63,0 40,8 71,2 46,7 81,1 57,6 5,4 5,1 5,9 68,2 85,1 75,6 93,5 29,5 87,9 84,3 32,8 78,4 93,9 64,9 98,1 100,0 53,5 90,8 67,5 98,2 95,4 100 80,9 761,7 100 83,9 916,5 100 76,4 982,4 100 74,0 Total (%) Liquidado Liquidado Liquidado 50,8 69,0 133,3 118,1 75,4 -11,6 -5,4 85,3 -0,3 35,6 60,8 58,1 158,3 203,8 -31,9 -22,2 49,0 37,2 Nvel de execuo (%) Total (%) Total (%) Total (%) Nvel de execuo (%) Nvel de execuo (%) Nvel de execuo (%) Variao 20052008 2006 2007 2008
Cultura
Execuo oramentria dos programas do MinC (2005-2008)

Variao 20072008 7,2 23,1 199,0 27,9 33,5 -56,1 -44,3 -15,0 -1,7 7,2 -26,4 7,2 2,5 122,0 69,9 36,2 -13,1 2,6 7,2
Ministrio da Cultura
Total
Brasil Patrimnio Cultural
Livro Aberto
Brasil, Som e Imagem
Museu Memria e Cidadania
Cultura Afro-Brasileira
Monumenta
Cultura Viva Arte, Educao e Cidadania
Engenho das Artes
Identidade e Diversidade Cultural Brasil Plural
Desenvolvimento da Economia da Cultura PRODEC
Subtotal despesas finalsticas
Apoio administrativo
Operaes Especiais: Cumprimento de Sentenas Judiciais
Operaes Especiais: Servios da Dvida Externa (Juros e Amortizaes)
Gesto da poltica de cultura
Gesto da participao em organismos internacionais
Previdncia de inativos e pensionistas da Unio
Subtotal das despesas no finalsticas
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Fonte: Siafi. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: Valores de 2008 (em mil reais) corrigidos pelo IGP_DI mdio.
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No que se refere aos programas, a tabela 5 indica que houve uma redistribuio interna dos recursos com vrios deles tendo variao negativa de recursos, entre 2005 e 2008 Cultura Afro-Brasileira (-11,6%), Monumenta (-5,4%) e Engenho das Artes (-0,3%); e de 2007 para 2008 Cultura Afro-Brasileira com variao negativa de 56%, Monumenta ( 44,3%), Cultura Viva (15%), Engenho das Artes (1,7%) e Programa de Desenvolvimento da Economia da Cultura (PRODEC) com (26,4%). Chame-se ateno para o comportamento do programa Museu, Memria e Cidadania que tem nvel de execuo sempre acima de 90% e variao positiva de 75,4%, no perodo, e de 33,5% entre 2007 e 2009. Alm de tudo, deve-se lembrar que este programa passar a ser gerido pelo Ibram, autarquia federal com personalidade jurdica de direito pblico, criado pela Lei no 11.906/2009 e que ficou vinculada ao MinC. O nvel de execuo do PRODEC tambm regularmente alto, embora seus recursos tenham diminudo, e o Programa Brasil Patrimnio Cultural teve variao positiva nos perodos apresentados na tabela 5, embora seu nvel de execuo seja, em trs dos quatro anos analisados, inferior a 70%. O oramento executado da cultura aumentou em 50,8%, entre 2005 e 2008, enquanto a execuo do oramento global variou positivamente em 30% descontando dvida pblica, encargos financeiros da Unio, transferncias a estados, municpios e Distrito Federal e operaes oficiais de crdito. Deve-se apontar tambm que entre os ltimos dois anos esta variao positiva foi de 7,2% para a cultura e de 6,5% para o oramento global. A participao dos recursos do MinC no oramento global foi de 0,15%, em 2005 e 0,18%, em 2008. Esse conjunto de informaes permite recolocar a questo do oramento, apontando o significativo esforo poltico de gasto e o aumento de recursos em termos absolutos, mas tambm os limites para que esses aumentos signifiquem uma trajetria que garanta, sem esforos adicionais, o atendimento da meta preconizada de 1% dos recursos oramentrios. Ademais, a execuo do ministrio foi em 2008 de 74%, o que revela dificuldades que decorrem tanto da forma de gesto do oramento e da poltica de supervit primrio do governo federal, quanto da forma de execuo do prprio ministrio.
Cultura
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Certamente, o MinC atuou com suas inmeras iniciativas na reconstruo e no fortalecimento de instituies aptas a atuarem a partir do princpio da equidade e no sentido de consolidao de polticas culturais capazes de conduzir processos de desenvolvimento da cultura e da cidadania cultural, com pleno respeito aos direitos culturais. No entanto, os problemas no so novos, no so novos os desafios a serem enfrentados, nem desconhecida a magnitude e a intensidade das aes para super-los. Superar a carncia de recursos financeiros e a fragmentao da atuao das instituies culturais parte do diagnstico com o qual muitos atores do campo cultural esto de acordo. Contudo, transformar o diagnstico em um conjunto de passos concretos implica transformaes institucionais maiores do que aquelas realizadas at aqui. necessrio o esforo de repensar e de construir mecanismos de planejamento que superem a fragmentao e sejam capazes de orientar os atores de forma consistente no mdio e longo prazos. Esses passos esto ensaiados nas propostas do plano nacional, do sistema nacional, da vinculao oramentria, do Vale-Cultura e nas reestruturaes do MinC, mas necessrio que se completem e ganhem forma institucional em termos de timas capacidades tcnicas e polticas, que so qualidades indispensveis para o redesenho de processos, de fluxos de gesto, de deciso poltica e de integrao de atores de diferentes nveis territoriais. A tarefa no simples no contexto do Estado brasileiro exigir processos longos de pactuao entre os diversos atores e desde que os objetivos sejam claros, factveis e as aes pressupostas para atingi-los sejam financiveis nos arranjos disponveis, pode-se dizer que a atuao do MinC dos ltimos anos ter contribudo para tornar a tarefa possvel.
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Cultura (MinC). Caderno de Diretrizes Gerais para o Plano Nacional de Cultura. Braslia, 2007. Disponvel em: <www.cultura.gov.br/pnc>. ______. Ministrio da Cultura (MinC). Caderno de Diretrizes Gerais para o Plano Nacional de Cultura. Braslia, 2009. Disponvel em: <www.cultura.gov.br/pnc>. IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 13, 2006. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 14, 2007.
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______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 15, 2008. SILVA, F.; ARAJO, H.; E MIDLEJ, S. A Constituio e a democracia cultural. Polticas sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 17, 2009. p. 226-281. v. 2.
Captulo 7
TRABALHO E RENDA
1 aPRESENTAO
Este captulo est dividido em quatro sees. Na seo 2, destacam-se o impacto da crise internacional sobre o mercado de trabalho brasileiro bem como a recuperao do nvel de emprego aps um conjunto de medidas anticclicas. Na seo 3, apresentam-se os resultados dos programas de trabalho e renda durante 2008 e em alguns casos no primeiro semestre de 2009, bem como a anlise das condies de financiamento com base no Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Ressalta-se aqui que, entre os programas que conformam o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, apenas os programas de garantia de renda (seguro-desemprego e abono salarial) mostraram-se capazes de responder, ainda que de forma limitada, ao contexto de crise econmica; os demais programas continuaram presos nas limitaes de recursos e de capacidade de implementao, pouco se avanando em mudanas de estratgia. Por fim, as consideraes finais abordam os desdobramentos da crise em termos da formulao de alternativas para a gerao de oportunidades de trabalho. Embora os efeitos da crise s se disseminassem para alm dos pases capitalistas centrais a partir do segundo semestre, j no incio de 2008 se multiplicavam os indcios de problemas de solvncia nos mercados financeiros, inicialmente no mercado de derivativos, baseados em financiamentos imobilirios dos Estados Unidos, devido inadimplncia no setor dos muturios de alto risco (subprime). At setembro, vrias grandes instituies financeiras norte-americanas e europeias haviam declarado falncia. Nesse ponto, a incerteza criada pelo colapso dessas instituies comeou a afetar os setores produtivos, seja pela queda na demanda devido desvalorizao dos ativos, seja por crescentes dificuldades de acesso ao crdito por causa da incerteza gerada (IPEA, 2008, p. 5-18).1 Em julho de 2009, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) (FMI, 2009) previa retrao do produto mundial de 1,4% para este ano a menor taxa ps Segunda Guerra Mundial , depois de se verificar crescimento global de 5,2%, em 2007, e 3,4%, em 2008. Dos diferentes canais de transmisso2 da crise internacional economia brasileira, cabe destacar quatro que tiveram impacto direto no mercado de trabalho: forte contrao no crdito, deteriorao das expectativas de crescimento, diminuio na confiana do consumidor e queda na quantidade exportada
1. Uma cronologia detalhada da crise financeira pode ser encontrada em Ipea (2008). 2. Segue-se aqui a anlise contida em Ipea (2008) e Costanzi (2009).
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e no seu preo. Os primeiros dois fatores levaram reduo dos investimentos e os dois ltimos confirmaram a expectativa de queda na demanda e conduziram no renovao de estoques. Por outro lado, o Brasil foi relativamente pouco afetado pelo lado financeiro: nem as instituies financeiras tiveram problema de solvncia, dadas a pequena profundidade e a alta seletividade do crdito bancrio, nem houve crise cambial apesar da depreciao verificada no ltimo trimestre de 2008, logo a moeda nacional voltou a se valorizar.
2 Fatos Relevantes 2.1 Mercado de trabalho: crise internacional e reao no Brasil
Em consequncia do impacto da crise internacional, no perodo compreendido entre janeiro de 2008 e junho de 2009, o mercado de trabalho brasileiro experimentou dois momentos totalmente distintos.3 Os primeiros trs trimestres de 2008 representaram o pice do ciclo de crescimento do emprego iniciado em 2004: no apenas se elevava o nvel de ocupao, como tambm este crescimento estava alicerado no assalariamento e na formalizao dos empregos e foi acompanhado pela elevao, ainda que pequena, dos salrios. A partir de outubro de 2008, o pas comeou a sentir os efeitos da crise financeira internacional, que se expressou em forte queda da produo (retrao do produto interno bruto PIB de 3,6%) e do emprego no ltimo trimestre levando rapidamente onda de demisses que implicou no fechamento de 800 mil postos de trabalho, entre novembro de 2008 e janeiro de 2009. A primeira resposta se deu via negociao coletiva. Acordos procuraram utilizar mecanismos de flexibilidade existentes, como as frias coletivas, a reduo da jornada de trabalho e a suspenso do contrato de trabalho via bolsa de qualificao profissional.4 Quando no houve negociao como no caso da Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer) , a resistncia demisso em massa acabou se dando pelo recurso Justia do Trabalho (JT), que eventualmente reconheceria a necessidade de informao e de negociao previamente demisso coletiva.5 Porm, mesmo quando bem-sucedidos, tais acordos seriam insuficientes para garantir a manuteno do nvel agregado de emprego e renda, em virtude do pequeno poder de barganha de diferentes categorias de trabalhadores e do fato de exclurem por princpio os trabalhadores da economia informal.
3. Um quadro pormenorizado da evoluo dos principais indicadores de mercado de trabalho (nvel de ocupao, taxa de desemprego, grau de formalizao e rendimentos do trabalho) durante a crise est disponvel em Ipea (2009a, 2009b, 2009c). 4. Modalidade do seguro-desemprego que cobre o salrio do empregado com contrato suspenso, desde que seja ofertado curso de qualificao profissional. 5. Sobre isso, verificar o Recurso Ordinrio em Dissdio Coletivo no 309/2009 do Tribunal Superior do Trabalho (TST) Seo de Dissdios Coletivos.
Trabalho e Renda
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A magnitude da reverso desses indicadores influenciou a adoo de uma srie de medidas anticclicas por parte do governo, voltadas a evitar quedas subsequentes no nvel de atividade econmica. Grosso modo, essas medidas abarcaram trs frentes: expanso da oferta interna de crdito e reduo das taxas de juros; expanso do gasto pblico social, especialmente benefcios e manuteno dos investimentos em infraestrutura; e estmulo ao consumo via reduo de impostos.
O primeiro conjunto de medidas visava enfrentar as restries de crdito produo, especialmente para os setores exportadores, assim como ao consumo. Em termos gerais, a taxa de juros bsica (SELIC)6 foi reduzida de 13,75% em janeiro de 2009 para 8,75% em agosto de 2009. Tambm reduziram-se as exigncias de depsito compulsrio, abriram-se linhas de crdito novas via Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e facilitou-se o acesso a divisas. Embora tenha sido efetivo em evitar a escassez do crdito, o efeito dessas medidas sobre seu custo foi amortecido pelo alto spread cobrado pelos bancos. As demais medidas visavam estimular diretamente a demanda interna, assim como enfrentar as consequncias em termos de desemprego e de pobreza. O segundo conjunto abarcou, de um lado, a incorporao de mais 2 milhes de famlias ao Programa Bolsa Famlia (PBF) e, de outro, a concesso de parcelas extras do seguro-desemprego a setores selecionados.7 Alm disso, o governo manteve o aumento j programado no salrio mnimo, cujo valor em fevereiro cresceu cerca de 7% em termos reais. No lado dos investimentos, os projetos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) continuaram sendo executados, sendo que entre janeiro e abril de 2009 os valores desembolsados superaram em 20% o mesmo perodo de 2008; e, paralelamente, o governo federal anunciou a expanso dos investimentos em habitao, com a meta de construir 1 milho de novas moradias8 o que pode ser um dinamizador do emprego no setor de construo civil. Por fim, o terceiro conjunto consistiu na reduo de impostos. Destaque-se a reduo temporria do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre automveis, bens de capital e eletrodomsticos da linha branca. Tambm houve reduo em carter permanente do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF), por meio do reajuste da tabela e da criao de novas alquotas, e do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF). Anlise do impacto da reduo do IPI sobre os automveis estimou que, por conta da recuperao das vendas e dos efeitos que isso gera ao longo da cadeia, foram preservados entre 50 e 60 mil empregos (IPEA, 2009d).
6. Sistema Especial de Liquidao e de Custdia. 7. Mais detalhes na seo 3 deste captulo. 8. Informaes divulgadas no 7o Balano do PAC. No que se refere ao programa Minha Casa, Minha Vida, a Medida Provisria (MP) no 459, que o regulamentou, foi editada em 25 de maro de 2009.
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O financiamento desse pacote, que implicou aumento dos gastos e reduo das receitas tributrias, mostrou-se factvel pela reduo do supervit primrio. No primeiro semestre de 2009, este correspondeu a apenas 1,3% do PIB, contra 4,4% no mesmo perodo de 2008 (BRASIL, 2009). Em outras palavras, a enorme poupana gerada pela meta de supervit primrio permitiu ao governo evitar medidas que reduzissem ainda mais a demanda interna como o corte de gastos ou a elevao de impostos. Seja porque o Brasil foi atingido com menor intensidade pela crise internacional, seja porque as medidas anticclicas surtiram efeito, os indicadores de emprego e renda reagiram ainda no primeiro semestre de 2009, embora lentamente. A taxa de desemprego no se elevou muito acima da observada para o mesmo perodo do ano anterior, e j havia indicativos de recuperao tanto do nvel de atividade quanto do emprego o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) registrou criao lquida de 400 mil empregos entre fevereiro e junho. Fundamental para tanto foi o consumo das famlias que continuou crescendo apesar da queda nos investimentos , que se mostrou o principal componente de sustentao da demanda interna. Tudo indica que a evoluo futura do nvel de emprego e dos salrios depender do dinamismo do mercado interno brasileiro, bem como da capacidade do governo de sustentar as polticas de estmulo demanda e de proteo social.
2.2 Reduo da jornada de trabalho
Feitas essas consideraes iniciais sobre a dinmica econmica e seus reflexos sobre o mercado de trabalho, o primeiro fato relevante que merece ser mencionado a aprovao da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 231/1995 na Comisso Especial da Cmara dos Deputados, reduzindo o limite da jornada semanal de trabalho dos empregados das atuais 44 horas para 40 horas, sem diminuio de salrios , bem como prevendo novas restries utilizao de horas extraordinrias pelos empregadores um adicional mnimo no de apenas 50 %, mas de tambm 75 % do valor da hora normalmente trabalhada. Essa PEC possui um longo histrico de discusso no Poder Legislativo, existindo outras iniciativas a ela relacionadas a ttulo de exemplo, as PECs nos 271/1995 e 393/2001, bem como o Projeto de Lei (PL) no 4.653/1994.9 No obstante, devido ao seu carter polmico, abriu-se novamente espao para seu debate ao longo de 2008 e 2009, com a oitiva no s de parlamentares, mas tambm de representantes de empregadores e empregados, bem como de membros de universidades e institutos de pesquisa.
9. Recorde-se que as centrais sindicais lanaram, no incio de 2008, uma campanha nacional pela reduo da jornada de trabalho sem a reduo de salrio. A Central nica dos Trabalhadores (CUT), a Fora Sindical (FS) e outras quatro centrais mobilizaram trabalhadores em torno do tema, bem como recolheram assinaturas solicitando que o Congresso Nacional acelerasse o debate sobre a reduo ao final, aproximadamente 1,5 milho de assinaturas foi recolhido em todo o Brasil.
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Como resultado disso, em junho de 2009, a citada Comisso Especial aprovou a nova jornada semanal e o novo adicional por horas extraordinrias. Entretanto, para entrar em vigor, a PEC no 231/1995 ainda depende de aprovao do plenrio da Cmara dos Deputados e do Senado Federal com duas votaes em cada casa, com o apoio de pelo menos trs quintos dos membros de ambas. Os argumentos utilizados na discusso da PEC diferenciam-se claramente segundo a posio funcional dos atores envolvidos, se mais prximos aos empregadores ou aos empregados. Os argumentos dos empregadores, vocalizados principalmente pela Confederao Nacional da Indstria (CNI) e pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe), incluem os seguintes pontos: 1. Da perspectiva estritamente econmica, a reduo de jornada poderia implicar a destruio de empregos no Brasil ou, no mximo, a manuteno dos j existentes. Isto porque, sem a diminuio de salrios, uma jornada menor resultaria em maior custo para as empresas. E este custo se desdobraria em trs possveis cenrios: primeiro, pura e simples reduo da produo de bens e servios; segundo, intensificao do trabalho, com a mesma base tcnica; e terceiro, intensificao do trabalho, com a introduo de novas tecnologias. Em qualquer desses cenrios, haveria eliminao de empregos ou sua mera manuteno. 2. De maneira semelhante, o aumento do adicional de horas extraordinrias tambm poderia resultar na destruio de empregos ou somente a manuteno dos j existentes. Afinal, esse aumento iria contra a necessidade de flexibilidade de certas empresas, em determinados setores, em certas regies e em determinados momentos. Para aumentar a produo de bens e servios em picos sazonais, essas empresas precisariam contar com maior nmero de horas de trabalho de seus empregados. O exemplo seriam as empresas agrcolas, que teriam um componente sazonal em seu funcionamento. Sem possibilidade de horas extraordinrias, estas no teriam como responder s demandas do mercado, resultando na eliminao de empregos no campo ou na mera manuteno de seu nmero. 3. Por si s, a reduo da jornada de trabalho implicaria aumento dos custos com o pagamento de salrios em cerca de 10% falando estritamente em termos de salrio-hora. Alm disso, caso as empresas venham a contratar mais empregados, isto tambm implicaria aumento dos custos pois haveria despesas para recrutar e capacitar novos empregados, ampliar espaos e equipamentos de alimentao, transporte, sade e
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assim por diante) (CNI, 2009; PASTORE, 2009a, 2009b).10 Como j mencionado, o maior custo para as empresas poderia se traduzir em destruio de empregos ou em sua mera manuteno. Por outro lado, os argumentos dos empregados, expressos pelas centrais sindicais CUT, FS, Central Geral dos Trabalhadores (CGT), Social Democracia Sindical (SDS), Central Autnoma de Trabalhadores (CAT), Central Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB) e pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese), contam com os seguintes pontos: 1. Do ponto de vista estritamente econmico, haveria amplo espao para a reduo da jornada de trabalho, dado o acentuado aumento da produtividade de diversos setores econmicos nas dcadas de 1990 e 2000. Ademais, o aumento no custo de produo de bens e servios causado pela reduo da jornada de 44 horas para 40 horas semanais seria de menos de 2% dado o reduzido peso dos salrios na composio dos custos de produo internamente ao Brasil e, tambm, quando se compara o Brasil a outros pases (DIEESE, 2004, 2008).11 Assim, a maioria das empresas do pas absorveria sem problemas o impacto da reduo da jornada semanal. 2. Se no de direito, pelo menos de fato, a jornada mdia do trabalhador brasileiro j se encontraria atualmente prxima s 40 horas semanais (IPEA, 2009e).12 Desse modo, mais uma vez, o impacto econmico da reduo seria absorvido sem problemas pela maioria das empresas brasileiras sem aumento expressivo de custos de produo e sem elevao significativa nos preos de seus bens e servios. 3. A reduo da jornada, associada ao aumento do adicional por horas extraordinrias de forma a minimiz-las , poderia se traduzir na criao de aproximadamente 2,8 milhes de novos empregos no Brasil (DIEESE, 2004, 2008).13 Caso isto venha efetivamente a ocorrer pois as empresas poderiam compensar parte da necessidade por empregados com um aumento da intensidade do trabalho, com ou sem mudanas tecnolgicas , esses novos empregos resultariam em uma massa salarial consideravelmente ampliada, com impactos positivos sobre o mercado interno e a produo de bens e servios no pas.
10. Sobre isso, verificar o documento de 2009 da CNI e os documentos de Jos Pastore, consultor da Fipe. 11. A respeito de ambos os pontos, verificar a Nota Tcnica no 66/2008 e a publicao Reduzir a Jornada de Trabalho Gerar Empregos do Dieese. 12. Sobre isso, ver Ipea (2009e). 13. Acerca disso, ver Dieese (2004, 2008).
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4. J do ponto de vista social e econmico, a reduo da jornada se traduziria em melhores condies de trabalho, com destaque para as melhores condies de segurana e de sade no trabalho menos doenas e acidentes de trabalho, com impactos positivos para os sistemas de sade, previdncia social e assistncia social, bem como para o prprio sistema econmico (OIT, 2007, 2008).14 Paralelamente, a reduo induziria melhores condies de vida em geral, dado o maior tempo livre para os trabalhadores dedicarem sua capacitao profissional com os impactos positivos que isto possuiria para o prprio sistema econmico , assim como para os trabalhadores dedicarem-se sua famlia e sua comunidade. Em resumo, esses so alguns dos argumentos utilizados por representantes de empregadores e de empregados na discusso da PEC no 231/1995. De toda maneira, esta proposta ainda depende de aprovao do plenrio da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. E pode-se adiantar que essa aprovao no ser fcil, dada a atual composio do Poder Legislativo, dominada por vrios empresrios cumprindo mandato parlamentar.15
2.3 Regularizao do trabalho imigrante no Brasil
Finalmente, outro fato relevante a destacar-se foi a promulgao da Lei no 11.961/2009, que abriu novas possibilidades de regularizao da situao de indivduos imigrantes no Brasil. As estimativas a respeito do nmero de imigrantes que se encontram hoje em situao irregular oscilam entre 50 mil indivduos conforme a Secretaria Nacional de Justia/Ministrio da Justia (MJ) e 300 mil indivduos de acordo com o Instituto Migraes e Direitos Humanos (IMDH)/Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). Esses imigrantes concentram-se especialmente em grandes metrpoles, como a de So Paulo, onde sobrevivem sem direitos de quaisquer espcies. Destaque-se que, at por conta disto, frequente sua submisso ao trabalho em condies anlogas escravido. Isto ocorre devido a um conjunto de mecanismos de coao, relacionados reteno indevida de seus documentos pessoais, obrigao de pagamento de dvidas ilegalmente constitudas e, tambm, ameaa de expulso do pas por conta de sua situao imigratria irregular.
14. De acordo com diversos especialistas e ativistas da rea de segurana e de sade laboral, h uma relao direta e proporcional entre a durao da jornada e a ocorrncia de doenas e de acidentes de trabalho. As resolues da III Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador, por exemplo, apontaram para a necessidade de uma reduo da jornada, bem como para a necessidade de uma restrio utilizao de horas extraordinrias inclusive as que se do por meio dos chamados bancos de horas. Afinal, isso permitiria reduzir as doenas e os acidentes de trabalho no Brasil que se encontram em patamares muito superiores aos de outros pases , bem como possibilitaria diminuir os gastos dos sistemas de sade e previdncia social que tambm se encontram em patamares muito superiores aos de outros pases. A este respeito, ver o documento com as resolues aprovadas na conferncia, disponibilizado na internet pelo Conselho Nacional de Sade (CNS), assim como OIT (2007, 2008). 15. Conforme informa Diap (2009).
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Em boa medida, a Lei no 11.961/2009 procurou abolir esse trabalho em condies similares escravido, ao favorecer a regularizao da situao imigratria dos indivduos. As expectativas de regularizao com a nova lei e o novo decreto variam de 40 mil (Secretaria Nacional de Justia/Ministrio da Justia) a 70 mil (Instituto Migraes e Direitos Humanos/Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil) indivduos. Mesmo que os nmeros paream modestos, estes contemplam um esforo importante para a erradicao do trabalho em condies anlogas escravido nas reas urbanas do Brasil.
2.4 Instituio da Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho
A Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CT-SST) foi instituda em maio de 2008 e se prope a implementar a Conveno no 187, da Organizao Internacional do Trabalho, para promover a segurana e a sade no trabalho; revisar e ampliar a proposta da Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador (PNSST); propor o aperfeioamento do Sistema Nacional de Segurana e Sade no Trabalho, por meio da definio de papis e de mecanismos de interlocuo permanentes entre seus componentes; e elaborar o Programa Nacional de Sade e Segurana no Trabalho no mbito das competncias do trabalho, da sade e da previdncia social. A CT-SST firmou acordos bilaterais com as reas de educao, minas e energia e sade e, em seu mbito, foram criados o Grupo de Trabalho Setorial Indstria da Construo Civil (GTS ICC) e o Grupo de Trabalho Setorial Transporte Rodovirio de Cargas (GTS TRC), este com foco especial nas micro e pequenas empresas. Ambos os grupos de trabalho tm plano de ao que privilegia o fortalecimento do dilogo social, o aperfeioamento da regulamentao em vigor no setor da indstria da construo (IC) e no setor do transporte rodovirio de cargas (TRC) e a formao especfica em SST, alm do trabalho de fiscalizao e de vigilncia sanitria. A criao da CT-SST pode ser considerada mais uma iniciativa no relacionamento interinstitucional do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), do Ministrio da Sade (MS) e do Ministrio da Previdncia Social (MPS), que detm a atribuio constitucional de assegurar a segurana e a sade do trabalhador. Este relacionamento tambm se faz por meio dos grupos, dos comits e das comisses tripartites, em que participam os empregadores, os trabalhadores e o governo. Os grupos tripartites so instalados para fins especficos, como a elaborao ou a reviso de norma regulamentadora, e encerrados quando cumprida sua finalidade. As comisses tripartites so nacionais ou regionais e versam sobre temas especficos ergonomia, benzeno, energia eltrica, Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT) etc. Apesar das iniciativas de deliberao intersetorial, a rea de SST se recente da falta de articulao no dia a dia de suas atividades, com prejuzo para o resultado
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de seus trabalhos. Evidncia disto a ausncia de programao conjunta entre o setor de fiscalizao do MTE e o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT), com demandas externas que interferem nas possibilidades de fiscalizao do MTE, alm da dificuldade existente no cruzamento dos bancos de dados administrativos geridos pelas diferentes instituies, o que dificulta ou impede anlises e solues com aes de colaborao intersetorial.
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS
Na edio no 16 deste peridico, argumentou-se que, em 2007, as dificuldades para o financiamento dos programas de emprego e de crdito via Fundo de Amparo ao Trabalhador se acentuaram. A combinao de processos apontada para explicar isso envolvia principalmente um crescimento das despesas mais acentuado no caso do seguro-desemprego superior ao aumento das receitas. Este processo dificultou o financiamento de outros programas como os de Gerao de Emprego e Renda, Qualificao Profissional e de Intermediao de Mo de Obra. Alm disso, apontou-se um agravante no quadro descrito: um aumento na participao das receitas financeiras do FAT no financiamento dos programas, o que preocupante, haja vista o atual quadro de queda da taxa bsica de juros. Neste nmero, sero analisados os dados finais do FAT para 2008 e as informaes disponveis at o momento para 2009. No ano de 2008, observou-se uma interrupo na tendncia de crescimento real do dficit primrio do FAT, que vinha ocorrendo desde 2004. O dficit primrio do FAT caiu de cerca de R$ 8,5 bilhes para cerca de R$ 5,8 bilhes. A explicao para isso foi o aumento real de 16% da arrecadao do Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) repassada ao FAT, com a desacelerao do crescimento das despesas, que aumentaram mais de 10% em 2007 e apenas 3% em 2008.16 A queda no crescimento das despesas quase que totalmente explicado pela forte desacelerao do crescimento dos gastos com seguro e abono. Os resultados anteriormente descritos esto, com certeza, relacionados ao forte crescimento econmico verificado no Brasil at outubro de 2008. O que aconteceu em 2008 tambm representou um contraexemplo ao raciocnio que vinha sendo exposto em edies anteriores deste peridico. Na edio no 16, por exemplo, constatou-se que o comportamento dos gastos com o segurodesemprego vinha tendo um comportamento pr-cclico com o aumento das contrataes de trabalhadores formais, j que um maior nmero de trabalhadores
16. Sobre a melhoria da situao financeira do FAT em 2008, fomos alertados pela equipe da Coordenadoria-Geral dos Recursos do FAT (CGFAT)/MTE que o aumento das receitas do exerccio ocorreu, em parte, em funo de o Tesouro Nacional ter repassado ao fundo R$ 1,6 bilho em janeiro de 2008, relativo parte da receita da arrecadao do PIS/PASEP que deixou de repassar em dezembro de 2007, o que contribuiu para alterao da trajetria da curva de receitas.
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com carteira assinada, mantido o alto nvel de rotatividade do mercado de trabalho brasileiro, refletia-se no aumento do nmero de demandantes do seguro. Em 2008, apesar do crescimento altamente significativo do emprego formal, o crescimento dos gastos com o seguro foi relativamente baixo o que sugere que a relao entre a variao do gasto e o ciclo econmico no to forte como se supunha. Uma parte da explicao para o comportamento dos gastos com o segurodesemprego, e tambm do abono, pode estar na desacelerao do crescimento real do salrio mnimo, que determina o valor dos benefcios pagos a ttulo de seguro-desemprego, o valor pago como abono e a quantidade de trabalhadores com direito a este ltimo. As taxas de crescimento real do salrio mnimo em 2006, 2007 e 2008 foram, respectivamente, de 13,7%, 5% e 3,8%. De qualquer forma, nesse contexto menos restritivo, abriu-se espao para a elevao do oramento de outros programas que no apenas o seguro-desemprego e o abono salarial. De acordo com a tabela 1, por exemplo, os valores liquidados do programa Qualificao Social e Profissional aumentaram em mais de 60%, em 2008, em relao a 2007. Contudo, o mesmo no pode ser dito sobre a ao Orientao Profissional e Intermediao de Mo de Obra, cujo montante liquidado pouco se alterou.17 Porm, para 2009, os dados at agora levam a crer que haver uma volta ao padro observado no perodo 2004-2007. Comparando os dados nominais de 2008 e 2009, tem-se, para o perodo de janeiro a julho de 2009, uma queda de 13,3% nas receitas do FAT, acompanhada por elevaes de 39,7% nos gastos com o seguro-desemprego e de 37,6% nos gastos com o abono. Dado que o pagamento dos benefcios constitucionais (seguro-desemprego e abono salarial) a finalidade primeira do FAT, podem ficar comprometidas as receitas que seriam direcionadas aos demais programas que integram o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, tais como intermediao de mo de obra, qualificao profissional e programas de gerao de emprego e renda. Uma vez que a receita primria do fundo, praticamente toda advinda da arrecadao do PIS/PASEP , no tem crescido no mesmo ritmo das despesas, continua a se fazer necessrio recorrer s receitas oriundas das aplicaes financeiras do FAT para custear despesas correntes e obter crditos.18 Porm, este padro de financiamento est com sua manuteno cada vez mais difcil, dado o atual contexto de queda acentuada da taxa bsica de juros. Uma vez que esta acompanhada pela queda da taxa de juros de longo prazo (TJLP), o principal indexador dos retornos financeiros do FAT, coloca-se cada vez com mais fora a questo sobre o modelo de financiamento do fundo.
17. verdade que o nvel de execuo do Programa de Qualificao Social e Profissional caiu expressivamente, mas isso consequncia de que uma rpida elevao do oramento obtida aps presso do CODEFAT , que aumentou os recursos autorizados em 370% de 2007 para 2008, foi seguida de grandes dificuldades de fechar convnios com as entidades executoras ver seo 3.2. 18. Para uma explicao mais detalhada da dinmica geral do FAT e discriminao de suas receitas, ver Cardoso Jr. e Gonzalez (2007).
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TABELA 1
Volume e nvel de execuo oramentria do MTE segundo programas e aes selecionados do PPA (2007-2008)1
2007 Programas e aes selecionados PPA 2003-2007 e PPA 2008-2011(2) Ministrio do Trabalho e Emprego Total Erradicao do Trabalho Infantil Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda Pagamento do Benefcio Abono Salarial Pagamento do Seguro-Desemprego Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Domstico Orientao Profissional e Intermediao de Mo de Obra Recursos Pesqueiros Sustentveis Pagamento do Seguro-Desemprego ao Pescador Artesanal Qualificao Social e Profissional Rede de Proteo ao Trabalho Erradicao do Trabalho Escravo Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Resgatado de Condio Anloga de Escravo Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Escravo Assistncia Emergencial a Trabalhadores Vtimas de Trabalho Escravo Economia Solidria em Desenvolvimento Segurana e Sade no Trabalho Inspeo em Segurana e Sade no Trabalho Primeiro Emprego Estmulo Financeiro ao Empregador para Gerao do Primeiro Emprego Destinado a Jovens Concesso de Auxlio-Financeiro a Jovens Habilitados ao Primeiro Emprego Atendidos pelas Linhas da Ao de Qualificao Qualificao de Jovens com vistas Insero no Mundo do Trabalho ProJovem Concesso de Auxlio-Financeiro Elevao da Escolaridade e Qualificao Profissional ProJovem Urbano e Campo Qualificao e Assistncia Tcnica ao Jovem para o Empreendedorismo Liquidado 30.823.892.181 1.477.410 17.893.908.282 5.096.312.480 12.353.032.198 12.588.840 92.666.084 484.409.066 484.409.066 86.156.817 19.391.641 9.383.025 5.045.040 3.964.323 119.662 31.963.497 43.640.315 2.073.490 99.516.671 2.735.550 19.858.319 76.294.078 Nvel de Execuo em (%) 84,86 85,93 99,84 100 100 93,05 93,77 88,74 88,74 71,43 76,36 87,04 100 76,52 39,89 94,13 96 98,26 83,06 28,95 68,95 95,49 184.055.147 61.899.600 120.212.559 1.802.430 49,16 52,52 55,48 7,52 Liquidado 35.360.265.185 1.286.669 20.532.242.927 5.975.342.257 14.152.621.734 15.131.410 101.317.876 540.372.148 540.372.148 140.341.414 20.250.173 10.990.161 6.153.605 4.424.129 58.427 21.399.584 52.908.596 2.452.798 2008 Nvel de Execuo em (%) 86,5 46,92 97,91 96,52 98,61 96,6 94,34 89,74 89,74 31,53 71,62 78,92 80,21 79 19,48 51,61 95,24 76,65
Fonte: Execuo Oramentria e Financeira da Unio Cmara dos Deputados. Notas: 1 A tabela 1 no pode ser vista como uma descrio de todos os gastos do Ministrio do Trabalho e Emprego, j que inclui apenas alguns dos programas mais importantes do ministrio e, dentro deles, apenas algumas aes consideradas mais relevantes. 2 Deve-se deixar claro que existem mudanas nos nomes e nas caractersticas das aes entre os PPAs 2003-2007 e 2008-2011.
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O significado desse movimento geral que a principal fonte de financiamento das polticas de emprego est se tornando insuficiente, e o uso das receitas financeiras do FAT para financiar os prprios benefcios constitucionais do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial est impondo um limite expanso das demais polticas de emprego e de renda do MTE. preciso lembrar que a inteno poca da criao do FAT era que a arrecadao do PIS/PASEP financiaria no apenas o seguro-desemprego e o abono salarial suas principais prioridades , mas tambm deveria ser suficiente para financiar os programas de intermediao de mo de obra e de qualificao profissional. Ao mesmo tempo, tambm se esperava que os depsitos especiais e seus retornos fossem suficientes para financiar os programas de gerao de emprego e de renda. Assim, tal como alertado na edio no 14 deste peridico, o ajuste por dentro do gasto do MTE, cortadas despesas de outros programas do ministrio para poder lidar com o crescimento das despesas obrigatrias definidas pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), corre o srio risco de desmontar alguns programas atualmente existentes caso o problema do financiamento no seja equacionado.
3.1 Programas de garantia de renda: seguro-desemprego e abono salarial
A crise mundial que eclodiu nos ltimos meses de 2008 teve repercusses inegveis no mercado de trabalho formal brasileiro. Os dados do CAGED para o perodo de janeiro a julho de 2009 mostram um aumento do total de desligamentos do setor formal, em relao ao mesmo perodo do ano passado, de 5,2% para o Brasil.19 Isto, em conjunto ao aumento de mais de 13% no nmero de demitidos sem justa causa nesse perodo, cria um aumento de demanda pelo seguro-desemprego. O nmero de segurados j estava se elevando no perodo anterior crise, seguindo a expanso do emprego formal, em ambiente de alta taxa de rotatividade, fenmeno ressaltado nos ltimos nmeros deste peridico. Assim, dada a grande expanso do emprego formal em 2008, j era esperado um provvel aumento do nmero de segurados em 2009, o que deve ser reforado pelo aumento do nmero de demisses sem justa causa mencionado no pargrafo anterior. Segundo os dados do Sistema de Acompanhamento Estatstico-Gerencial do Seguro-Desemprego (SAEG), o nmero de segurados total para o perodo de janeiro a julho de 2009 foi 16,5% superior ao do mesmo perodo do ano passado. O aumento do salrio mnimo em 2009 de 12% um percentual superior ao observado em 2008, que foi de 9% deu um impulso adicional ao aumento dos gastos com o seguro. Alm do aumento no nmero de segurados, o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), como normalmente faz em momentos de crise do mercado de trabalho, estendeu excepcionalmente o perodo de recebimento
19. Se comparssemos os perodos de janeiro a maio dos anos mencionados, o aumento teria sido ainda maior, de 7,2%. Isso mostra que o fenmeno de aumento do nmero de demitidos do setor formal j est arrefecendo.
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do seguro. No primeiro momento, a Resoluo no 592/2009, criou critrios para a escolha dos setores cujos trabalhadores demitidos poderiam ser beneficiados por aumentos transitrios no nmero de parcelas recebidas. Com base nesses critrios, a Resoluo no 595 beneficiou trabalhadores demitidos em dezembro de 2008, em determinados setores nas unidades da federao (UFs), com a prorrogao do recebimento do seguro por mais dois meses. A Resoluo no 606/2009, por sua vez, estendeu a prorrogao determinada pela Resoluo no 595/2009 para demitidos em mais setores. Por fim, a Resoluo no 607 estendeu por dois meses o recebimento do seguro para os trabalhadores demitidos no ms de janeiro de 2009, em determinados setores20 e UFs. Nesse sentido, a presso sobre os gastos com o seguro-desemprego em 2009 aumentar no apenas em decorrncia do crescimento do nmero de segurados, mas tambm em funo da elevao do nmero de parcelas oferecidas aos trabalhadores desligados no contexto da crise. Em momentos de dificuldade do mercado de trabalho brasileiro, costuma-se colocar a discusso sobre o formato do programa do seguro-desemprego e sua adequao ou no para os momentos de dificuldade do mercado de trabalho brasileiro.21 Talvez o ponto de discusso sobre o seguro que tenha mais destaque seja a questo do nmero de parcelas mensais. Atualmente, o nmero de parcelas do seguro varia de trs a cinco, podendo ser aumentado em at dois meses pelo CODEFAT. Contudo, estimativas feitas para as seis regies metropolitanas (RMs) mais importantes do pas22 mostram que pelo menos 40% dos trabalhadores esto desempregados h mais de seis meses, com resultados variando entre as cidades estudadas. Isto demonstra que o reduzido nmero de parcelas deixa de fora uma proporo significativa de trabalhadores cujo tempo de desemprego maior e que as extenses temporrias da durao do benefcio no mudaram esse panorama. Conforme apresentado na subseo anterior, as despesas com o abono salarial aumentaram em 2008, mas o ritmo de crescimento arrefeceu significativamente quando comparado aos anos anteriores. Enquanto em 2006 e 2007 esse crescimento foi de 40% e 22%, respectivamente, em 2008 o incremento no gasto com o abono foi de apenas 4%. Dois fatores podem explicar a desacelerao verificada: de um lado, o nmero de trabalhadores que acessou o benefcio cresceu, tambm, a taxas inferiores em 2006, 2007 e 2008, o incremento no nmero de benefcios pagos foi de 15%, 25% e 7%, respectivamente; de outro, o aumento real do salrio mnimo em 2008 tambm foi menor que o ocorrido nos dois anos anteriores (13,7%, 5% e 3,8%, em 2006, 2007 e 2008,
20. Foram beneficiados setores diferentes em cada unidade da federao. Para o Brasil como um todo, os setores que concentraram a maior parte dos beneficirios foram alguns subsetores da indstria de transformao destacando-se o metalrgico, o mecnico, o de material de transporte, o qumico, o txtil e o de alimentos e bebidas , o comrcio varejista e a agricultura. 21. O argumento que ser desenvolvido neste estudo seguir aquele apresentado em Amorim e Gonzalez (2009). 22. As RMs estudadas so Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Curitiba, Recife e Salvador.
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respectivamente). Nesse contexto, conforme j mencionado, o problema do financiamento das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda em 2008 foi levemente arrefecido, mas, dado que nenhuma transformao estrutural no modelo de financiamento foi levada a cabo, esse foi apenas um resultado conjuntural, que provavelmente no ser repetido em 2009, haja vista os efeitos da crise sobre o mercado de trabalho.
3.2 Programas que ofertam servios: intermediao de mo de obra e qualificao profissional
As informaes referentes poltica de orientao profissional e intermediao de mo de obra apontam que foi reforada, em 2008, a recente tendncia de crescimento do nmero de trabalhadores inscritos no Sistema Nacional de Emprego (Sine), de vagas captadas junto a empregadores em busca de mo de obra e de trabalhadores colocados no mercado de trabalho. Nota-se que, em comparao a 2007, o nmero de inscritos aumentou 10,30%; de vagas, 22,60%; e de colocados, 8,88% (tabela 2). Tais dados parecem sugerir que a poltica de orientao profissional e intermediao da mo de obra ampliou sua cobertura e/ou melhorou seu desempenho. De fato, a rede de atendimento do Sine foi expandida em 2008, tendo alcanado 1.260 unidades em todo o pas. As despesas reais com esta poltica, conforme observado na tabela 1, sofreram uma leve elevao. Entretanto, no so apenas esses os motivos pelos incrementos verificados nos resultados de 2008. Na verdade, a melhoria dos indicadores parece estar muito mais associada conjuntura do mercado de trabalho, que at setembro desse ano era bastante favorvel. A anlise de alguns indicadores de desempenho dessa poltica nos oferece indcios nessa direo. Observa-se na tabela 2 que as taxas de efetividade, aderncia e admisso caram no ltimo ano, sugerindo que, ainda que esteja ocorrendo alguma expanso ou melhoria do sistema, este no tem conseguido acompanhar o ritmo de crescimento do mercado de trabalho. A queda na taxa de efetividade, por exemplo, sinaliza que a capacidade do sistema (re)inserir os trabalhadores inscritos no Sine reduziu em 2008. Ou seja, a probabilidade de um trabalhador em busca de emprego ser colocado pelo sistema diminuiu. As sistemticas redues na taxa de aderncia, que desde 2003 j acumulam uma perda de quase 12 pontos percentuais, por sua vez, indicam que embora o nmero de vagas disponibilizadas pelas empresas esteja crescendo rapidamente, o sistema de intermediao tem enfrentado dificuldades crescentes para aproveit-las. Por fim, a trajetria de queda na taxa de admisso expressa que o papel que o Sine exerce na (re)insero do trabalhador no mercado de trabalho cada vez mais marginal em relao ao total de trabalhadores admitidos pelas empresas.
Trabalho e Renda
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TABELA 2
(Em %)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Evoluo da intermediao de mo de obra Brasil (2000-2008)

Inscritos Nmero 4.805.433 4.687.001 5.118.563 5.444.219 4.872.769 4.977.550 5.148.720 5.428.622 5.987.808 Variao 27,70 -2,50 9,20 6,40 -10,50 2,20 3,40 5,44 10,30 Vagas Nmero 1.281.220 1.435.173 1.648.542 1.560.767 1.670.751 1.718.736 1.772.282 2.060.917 2.526.628 Variao 22,70 12,00 14,90 -5,30 7,00 2,90 3,10 16,40 22,60 Colocados Nmero 581.618 742.880 869.585 844.693 886.483 893.728 878.394 980.997 1.068.140 Variao 37,70 27,70 17,10 -2,90 4,90 0,80 -1,70 11,70 8,88 Taxa de efetividade1 12,10 15,80 17,00 15,50 18,20 18,00 17,10 18,07 17,84 Taxa de aderncia2 45,40 51,80 52,70 54,10 53,10 52,00 49,60 47,60 42,28 Taxa de admisso3 6,00 7,20 8,90 8,60 7,80 7,30 6,80 6,84 6,41
Fonte: MTE. Notas:1 Razo entre o nmero de trabalhadores colocados e o nmero de trabalhadores inscritos. 2 Razo entre o nmero de trabalhadores colocados e o nmero de vagas captadas. 3 Razo entre o nmero de trabalhadores colocados e o nmero de trabalhadores admitidos segundo o CAGED.
Em outras palavras, se, por um lado, o dinamismo do mercado de trabalho at setembro de 2008 implicou uma elevao no nmero de inscritos, de vagas captadas e de colocados pelo Sine, por outro, este revela a incapacidade do sistema ser responsivo conjuntura do mercado de trabalho. Informaes preliminares de janeiro a junho de 2009 indicam que, frente situao oposta de desaquecimento do mercado de trabalho , a capacidade do sistema captar vagas junto s empresas e (re)inserir trabalhadores caiu significativamente, reafirmando o carter passivo da atuao do Sine no pas. Sobre o programa Qualificao Social e Profissional, nota-se que, em 2008, o oramento autorizado foi significativamente maior do que o verificado em anos anteriores, atingindo R$ 402 milhes. Do total de recursos previstos, contudo, apenas 32% foram liquidados valor ainda assim 63% superior ao montante liquidado em 2007. A despeito desse incremento no total de recursos direcionados poltica de qualificao, os resultados apresentados na tabela 3 parecem desfavorveis: em 2008, o nmero de educandos inscritos e concluintes reduziu-se a 37% e 40%, respectivamente, quando comparado aos resultados obtidos em 2007.
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TABELA 3
Ano 2003 2004 2005
Evoluo da qualificao social e profissional (2003-2008)

Tipo PlanTeQ PlanTeQ PlanTeQ PlanSeQ Total 2006 PlanTeQ PlanSeQ Total 20071 PlanTeQ PlanSeQ Total 20082 PlanTeQ PlanSeQ Total Educandos inscritos 144.557 155.280 124.518 4.833 129.351 119.332 16.672 136.004 124.282 5.300 129.582 38.486 42.691 81.177 Educandos concluintes 139.433 147.479 117.430 4.625 122.055 112.716 15.798 128.514 113.948 4.664 118.612 33.745 37.568 71.313 198,57 3,39 195,72 2,68 127,23 2,54 Carga horria mdia concluintes 110,88 176,71 181,00 Custo educando/hora concluintes (R$) 2,35 2,47 2,62
Fonte: Base de Gesto da Qualificao do MTE 11 de setembro de 2009. 1 Dados parciais. Alguns convnios ainda se encontram vigentes em setembro de 2009. 2 Dados parciais. A vigncia dos convnios firmados em 2008 at dezembro de 2009. Os dados parciais compreendem uma meta de 268 mil, sendo 53 mil de PlanTeQs e 215 mil de PlanSeQs.
O baixo nvel de execuo fsica e financeira sugere problemas na gesto do programa. Na verdade, em 2008, s foram executados convnios firmados em 2007, pois os convnios para a execuo de planos territoriais de qualificao (PlanTeQs) e de planos setoriais de qualificao (PlanSeQs) com o oramento de 2008 foram firmados apenas em dezembro.23 Nesse contexto, este vem sendo executado em 2009 e os convnios de 2009 ainda esto em processo de conveniamento caso dos PlanTeQs e em processo de realizao de audincias pblicas para elaborao de novos projetos caso dos PlanSeQs. A meta para os convnios firmados em 2008 qualificar 268 mil trabalhadores valor bastante superior ao verificado em anos anteriores (tabela 3) sendo 53 mil por meio dos PlanTeQs e 215 mil por meio dos PlanSeQs. Entre os PlanSeQs, destaca-se o PlanSeQ Bolsa Famlia, que visa qualificar 91.845 beneficirios do Programa Bolsa Famlia, integrando aes de qualificao e insero profissional no setor da construo civil articulado com as obras do PAC e no setor de turismo articulado com o Ministrio do Turismo (MTur).
23. Os PlanTeQs so elaborados e executados por governos estaduais e municipais com repasse de recursos federais. J os PlanSeQs respondem a demandas emergenciais, estruturantes ou setorializadas identificadas a partir de iniciativas governamentais, sindicais, empresariais ou sociais, cujo atendimento no tenha sido planejado pelos estados e municpios. A respeito da introduo dos PlanSeQs, ver edio no 13 deste peridico.
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Do ponto de vista estratgico, destaca-se que desde os convnios firmados em 2007 em grande parte executados em 2008 , fica ntido que o programa de Qualificao Social e Profissional tem privilegiado a alocao de recursos nos PlanSeQs, e no mais nos PlanTeQs, como tradicionalmente vinha ocorrendo. Considerando que a soma de recursos destinada qualificao social e profissional no pas claramente insuficiente para atender a demanda potencial quase 6 milhes de trabalhadores inscritos no Sine anualmente tal mudana no foco do programa pode ser considerada positiva. A probabilidade dos escassos recursos serem potencializados e surtirem mais efeitos nos PlanSeQs maior, uma vez que neles a qualificao direcionada a um pblico especfico e articulada a outras polticas pblicas, tal como o Bolsa Famlia e o PAC. Por outro lado, a mudana evidencia a incapacidade da poltica promover a universalizao do direito dos trabalhadores qualificao. Ainda sobre os convnios firmados em 2008 que esto sendo executados ao longo de 2009 , importante registrar que a Resoluo do CODEFAT no 577/2008 alterou o custo aluno/hora, repercutindo no aumento do custo aluno/mdio, que passou de R$ 550,00 para R$ 790,00. A elevao do custo aluno/hora pode ser considerada uma condio necessria porm no suficiente para aprimorar a qualidade da formao, j que o patamar atual bastante baixo. Portanto, a expectativa que, em 2009, ocorra um aumento substancial do nmero de beneficirios, associado a incrementos da carga horria e/ou da qualidade dos cursos oferecidos.
3.3 Programas de gerao de trabalho e renda: Proger, PNMPO e Ecosol 3.3.1 Programas de crdito
O Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger) opera por meio de linhas de crdito, cujos recursos advm de disponibilidades financeiras do FAT. Estas devem ser aplicadas em depsitos especiais remunerados em instituies financeiras oficiais federais aps aprovao do CODEFAT, e so limitadas ao montante de recursos que excede a reserva mnima de liquidez (RML).24 Conforme se observa na tabela 4, a RML cresceu a partir de 2002 taxas significativamente altas, acompanhando o crescimento exponencial dos gastos com os benefcios constitucionais. Desde o incio de 2000 at 2006, elevou-se tambm consideravelmente os recursos alocados em depsitos especiais, o que permitiu uma expanso expressiva do volume de operaes e do valor total dos emprstimos realizados no mbito do Proger nesse perodo.
24. A RML destina-se a garantir, em tempo hbil, os recursos necessrios ao pagamento das despesas referentes ao seguro-desemprego e ao abono salarial Lei no 8.352/1991. O montante da reserva mnima de liquidez determinado, essencialmente, pelos gastos com os benefcios constitucionais, pois no pode ser inferior ao maior entre os seguintes valores: i) a soma dos valores pagos em benefcios do seguro-desemprego nos seis meses anteriores e de cinquenta por cento dos valores pagos em benefcios do abono salarial nos doze meses anteriores; e ii) a diferena positiva, no exerccio financeiro em curso, entre o produto da arrecadao das contribuies de PIS/PASEP e o montante global dos pagamentos efetuados para atender as despesas com o Programa do seguro-desemprego, com o abono salarial e com o financiamento de programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES.
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Claramente, a trajetria ascendente dessas duas variveis no era sustentvel. Se a fonte de recursos dos depsitos especiais parte do excedente da RML, e este vinha sendo comprimido por uma elevao da prpria reserva, era previsvel que novos aportes de recursos ao Proger no conseguiriam manter os nveis que vinham atingindo. Conforme destacado em Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 16, esta esperada inflexo na evoluo do volume de recursos alocados em depsitos especiais ocorreu em 2007, tendo sido reafirmada em 2008, quando as novas alocaes totalizaram apenas R$ 6.086 milhes.
TABELA 4
Evoluo dos depsitos especiais, do saldo extramercado e das reservas mnimas de liquidez do FAT Brasil (2000-2008)
(Em R$ milhes)
Depsitos especiais Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Saldo (31/dez.) 15.782 15.192 19.972 22.083 27.350 37.692 48.482 49.242 45.680 Alocaes 2.131 2.232 5.481 5.673 6.902 13.920 16.202 9.533 6.086 Saldo extramercado (31/dez.) 6.673 8.885 8.707 13.830 15.541 11.621 8.157 9.975 17.454 RML (31/dez.) 2.812 3.645 2.567 4.957 5.006 6.822 7.552 9.489 9.697 Excedente RML (31/dez.) 3.861 5.240 6.140 8.873 10.535 4.799 605 486 7.757
Fonte: Coordenao-Geral de Recursos do FAT/MTE.
Os impactos sobre a evoluo do Proger tm sido ntidos. A tabela 5 apresenta o volume e o valor das operaes realizadas no mbito do Proger segundo linhas de crdito. Nota-se que o nmero de operaes de crdito em 2008 caiu 16% em relao ao verificado em 2007, e o valor total dessas operaes sofreu uma queda de 19%. Em relao ao oramento do MTE, o total de recursos aplicados nas linhas do Proger em 2008 no alcanou 50%, ao passo que, em 2007, atingiu 66% e, em 2006, 87%, evidenciando, portanto, uma acelerada trajetria de queda.
TABELA 5
Evoluo da utilizao de recursos do FAT em programas de gerao de emprego e renda Brasil (2007-2008)
2007 Programas Quantidade de operaes 1.784.846 5.687 2.290 Valor (R$) 6.754.693.023 25.936.655 104.650.190 Quantidade de operaes 1.657.934 7.324 2.439 2008 Valor (R$) 6.714.962.038 31.722.048 131.603.837 Variao Quantidade de operaes (%) -7,11 28,78 6,51 Valor (R$/%) -0,59 22,31 25,76 (Continua)
Proger Urbano FAT-Empreendedor Popular Proger Turismo
Trabalho e Renda
(Continuao) 2007 Programas Quantidade de operaes 232 63 997 169.811 1.204 89.317 13.692 3.946 7.077 Valor (R$) 30.021.607 922.763 27.980.433 1.637.801.739 378.164.969 222.551.477 3.326.829.718 716.344.391 1.063.264.128 Quantidade de operaes 136 4 26 73.244 317 40 14.695 3 2008 Valor (R$) 5.619.717 57.891 862.423 1.142.496.418 196.639.000 2.492.519 3.491.887.000 169.000 Variao Quantidade de operaes (%) -41,38 -93,65 -97,39 -56,87 -73,67 -99,96 7,33 -100,00 -99,96 Valor (R$/%) -81,28 -93,73 -96,92 -30,24 -48,00 -98,88 4,96 -100,00 -99,98
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Proger Exportao Jovem Empreendedor Proger Rural PRONAF Proemprego FAT-Habitao FAT-Material de Construo FAT-Fomentar FAT-Integrar FAT Giro Rural FAT Giro Setorial FAT Giro Coop. Agropecurio FAT Incluso Digital IE Econmica IE Insumos Bsicos FAT-Exportar1 FINEP Total Valor total/ oramento MTE (%)
11
6.550.000
820.000
-81,82
-87,48
1.866 947 203 123 55 2.082.367
2.074.854 4.023.704.590 510.940.957 1.430.222.876 232.911.940 20.495.566.311 66,49
6 43 39 91 37 1.756.380
7.068 2.646.216.000 386.133.000 1.764.402.000 187.249.331 16.703.339.290 47,24
-99,68 -95,46 -80,79 -26,02 -32,73 -15,65
-99,66 -34,23 -24,43 23,37 -19,61 -18,50
Fonte: CPROGER/CGER/DES/SPPE/MTE. Elaborao dos autores. Obs.: 1 No inclui os programas financiados com os depsitos constitucionais no BNDES. Dados preliminares. Posio em 1o de setembro de 2009.
As retraes, entretanto, no foram indiscriminadas. Note-se que as linhas Proger Urbano, FAT Empreendedor Popular e Proger Turismo, justamente aquelas cujos valores mdios dos contratos so mais baixos, sofreram as menores quedas ou at mesmo elevaram o nmero de operaes e de valores negociados. Isso porque as novas alocaes de recursos no programa ao longo de 2008 privilegiaram as linhas de investimento para os micro e pequenos empreendedores urbanos e rurais, a despeito das operaes em infraestrutura, destinadas prioritariamente a mdias e grandes empresas.
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Em outras palavras, as atuais restries de recursos para as alocaes em depsitos especiais colocaram em primeiro plano a necessidade de se racionalizar os programas de gerao de emprego e renda, reduzindo a pulverizao de recursos entre linhas de crdito de impactos duvidosos sobre a gerao de trabalho e abrindo uma oportunidade de retomada do objetivo primeiro do Proger: conceder emprstimos a pequenos empreendedores formais e informais com pouco ou nenhum acesso ao sistema financeiro tradicional. Vale ressaltar, contudo, que uma efetiva democratizao do acesso ao crdito no pas no depende apenas de um redirecionamento de recursos para determinadas linhas, mas tambm de uma discusso mais ampla sobre a arquitetura institucional do Programa ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 16. Institudo em 2004, o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO) continua apresentando trajetria de crescimento. O volume de operaes de microcrdito em 2008 foi de 1.274 mil, o que significou um incremento de 32% em relao a 2007. O total de recursos liberados foi da ordem de R$ 1,8 bilho, cabendo ressaltar que grande parte desse valor (cerca de 65%) refere-se atuao do Programa de Microcrdito Produtivo (CrediAmigo) vinculado ao Banco do Nordeste (BNB).
TABELA 6
Evoluo do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado Brasil (2005-2008)
Ano 2005 2006 2007 2008 Total Quantidade de operaes concedidas de microcrdito 632.106 828.847 962.942 1.274.296 3.698.191 Fonte: Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado do MTE. Crescimento no ano (%) 31 16 32 Valor concedido (R$ milhes) 602,34 831,82 1.100,38 1.807,07 4.341,60 Crescimento no ano (%) 38 32 64
Alm de muito concentrado em nica instituio, ressalta-se que o volume de recursos emprestado ainda est bastante abaixo do potencial existente, uma vez que os agentes financeiros podem usar para financiamento desse programa os recursos da exigibilidade bancria, que, caso no sejam aplicados, so recolhidos pelo Banco Central do Brasil (Bacen) sem qualquer remunerao. Para se ter uma ideia desse potencial, a exigibilidade bancria em dezembro de 2008 era de R$ 2,91 bilhes. Parece, portanto, que o programa ainda no conseguiu criar incentivos suficientes para que as operaes de microcrdito tornem-se atrativas aos interesses privados dos bancos e difundam-se conforme socialmente desejvel.
Trabalho e Renda
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3.3.2 Economia solidria
Desde 2003, quando da sua criao, a Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes), do MTE, vem buscando desenvolver uma estratgia de consolidao do setor em articulao com os movimentos sociais reunidos no Frum Brasileiro de Economia Solidria centrada em trs grandes frentes de ao: difuso da proposta e da qualificao em economia solidria, apoio criao e ao fortalecimento de empreendimentos econmicos solidrios e reviso do marco legal. Esse amplo leque de desafios no encontra, contudo, correspondncia nos recursos com que a Senaes conta para enfrent-los, sejam financeiros ou humanos. Como indicador sinttico das restries hoje enfrentadas pelo principal rgo de execuo das polticas para o setor, pode ser apontado o volume dos recursos orados nos exerccio de 2008:25 uma dotao inicial da ordem de R$ 49 milhes, reduzida a R$ 41,5 milhes autorizados, sendo efetivamente liquidados R$ 21,4 milhes (51,6%). Embora a Senaes venha conseguindo, por meio de diversas parcerias, executar aes fundamentais da estratgia definida, parece claro que ao manter-se a desproporo entre o conjunto das tarefas colocadas e os recursos para tanto disponibilizados os avanos sero necessariamente lentos, colocando mesmo em risco a perspectiva de consolidao do setor, objetivo precpuo de todo o trabalho desenvolvido.
3.4 Programas que fiscalizam condies e relaes de trabalho
Os programas que atualmente organizam as atividades dos rgos de inspeo do trabalho no Brasil so: i) o Segurana e Sade no Trabalho dedicado promoo desses atributos nas empresas conforme o Art. 7o, inciso XXII, da CF/88); ii) o Rede de Proteo do Trabalho preocupado com o cumprimento de vrios aspectos da legislao trabalhista previstos, principalmente, na consolidao das leis do trabalho; e iii) o Fiscalizao para a Erradicao do Trabalho Escravo focado na eliminao de formas de trabalho anlogas escravido no pas. A cada ano, esses trs programas tm seu planejamento efetuado pela Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT), por meio da elaborao de um documento denominado Diretrizes para o Planejamento. Na verso de 2009 deste documento, verificam-se algumas mudanas em relao aos anos anteriores. Destacam-se as alteraes ocorridas por conta da nova forma de remunerao dos auditores fiscais do trabalho (AFTs), que deixou de ser varivel vinculada produtividade desses profissionais para se tornar fixa com o pagamento de subsdio, como determina a Lei no 11.890/2008.
25. Esses dados oramentrios, referentes ao Programa Economia Solidria em Desenvolvimento, no incluem a ao oramentria Promoo da Incluso Produtiva, uma vez que esta constitui na prtica uma unidade gerencial parte, localizada no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
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Segundo o Diretrizes, essa nova forma de remunerao implicaria alguns riscos para a atividade de inspeo do trabalho, pois poderia reduzir-se produtividade dos AFTs realizao de menos inspees em empresas, lavratura de menos autos de infrao etc.26 Por outro lado, a remunerao por subsdio abriria novas possibilidades para a inspeo no pas, que privilegiariam no mais apenas a produtividade, mas tambm a qualidade da atuao dos auditores. Essas possibilidades estariam em projetos que versam sobre as questes problemticas da realidade laboral brasileira, mas que por sua base relativamente reduzida de incidncia, em termos de nmero de empregados dificilmente teriam espao no planejamento pois os AFTs que com eles se envolvessem teriam sua remunerao prejudicada. Outros pontos de destaque do Diretrizes, alm dos riscos e das possibilidades abertas pela alterao no modo de remunerao dos auditores, so: i) a necessidade de maior integrao dos programas Segurana e Sade no Trabalho e Rede de Proteo do Trabalho em todas as etapas de trabalho dos AFTs planejamento, inspeo e monitoramento , ainda que a inspeo possa tambm se dar de forma separada; ii) a necessidade de atuao mais integrada com outras instituies envolvidas com a proteo ao trabalho no Brasil como o MPT e a JT; e iii) a necessidade de nfase nas aes do programa Segurana e Sade no Trabalho. Por fim, mencione-se algo a respeito dos limites da inspeo do trabalho no Brasil, expressos no Diretrizes. Tal inspeo preocupa-se basicamente com a relao de trabalho assalariada, o que por si s, j um limitador do alcance dos AFTs afinal, estes dedicam seus esforos a somente 57,4% dos ocupados no pas.27 E, mesmo restringindo-se queles caracterizados por uma relao assalariada, os auditores encontram uma srie de dificuldades em sua atuao as estruturas e os procedimentos sua disposio so insuficientes e por vezes inadequados, o que, os obriga ao foco em empresas de determinados setores, de certas regies e de determinados portes, por meio de aes previamente planejadas, de mbito nacional, regional e local. Por mais relevante e destacada que seja a atuao dos AFTs, h alguns limites a ela colocados. Em alguma medida, tais limites podem ser contornados por investimentos no aprimoramento e na ampliao da inspeo por meio de novos auditores, novas instalaes, novos equipamentos e assim por diante.28 Podem ser contornados tambm por melhor articulao administrativa com outros rgos
26. Note-se que, apesar da nova forma de remunerao (parcela nica e fixa subsdio), o Diretrizes para o Planejamento 2009 define metas mnimas anuais de aes fiscais, a serem atingidas tanto pelo coletivo de AFTs como individualmente por cada um deles. 27. A razo das aspas bastante bvia, pois somente os empregados representam 52 milhes de trabalhadores no Brasil, de acordo com os dados da Pesquisa naciona por Amostragem de Domcilios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD 2007/IBGE). 28. Apenas a ttulo de exemplo, o nmero de AFTs hoje no pas corresponde a 3,1 mil. Este nmero quase 10% superior ao existente no incio do governo Lula, mas ainda 10% inferior ao registrado no incio do governo FHC.
Trabalho e Renda
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estatais como o MPT, a JT e os ministrios da rea social e no estatais associaes e sindicatos, por exemplo. De todo modo, restaro alguns limites importantes inspeo de trabalho, ao menos no que se refere ao seu objetivo principal, que o cumprimento das regras sobre a contratao, utilizao, remunerao e demisso de trabalhadores assalariados no pas. Provavelmente, tais limites demandaro iniciativas de outra ordem e magnitude para sua superao.
BOX 1
Enfrentamento do trabalho escravo
Como mencionado, a Fiscalizao para a Erradicao do Trabalho Escravo um dos principais programas que estruturam as atividades da inspeo do trabalho. Ano aps ano, esse programa vem realizando esforos crescentes para a eliminao de formas de trabalho anlogas escravido, especialmente nas reas rurais do pas. O nmero de operaes do Grupo Mvel de Fiscalizao (organismo-base do programa, composto por servidores de diversos rgos federais SIT, MPT, Polcia Federal (PF) etc.) chegou a 158 em 2008 (nmero 2,4 vezes superior ao de 2002 e 14,4 vezes maior que o de 1995, ano em que foi criado o programa. A quantidade de fazendas inspecionadas por esse grupo aumentou para 301 em 2008 quantidade 1,6 vez superior a de 2002 e 3,9 vezes maior que a de 1995. J o nmero de trabalhadores libertos das condies anlogas escravido atingiu 5.016 em 2008 (nmero semelhante ao de 2002, mas quase 60 vezes superior ao de 1995. A maior parte desses trabalhadores estava nas regies Centro-Oeste (33,5%), Nordeste (29,9%) e Norte (20,0%). Ressalve-se, por fim, que no h como dimensionar corretamente todos esses esforos do programa Fiscalizao para a Erradicao do Trabalho Escravo principalmente pela razo de no haver estimativas precisas da quantidade de trabalhadores submetidos s condies anlogas escravido atualmente no Brasil. 4 Consideraes Finais
O impacto relativamente brando da crise sobre o mercado de trabalho, associado eficcia das medidas governamentais anticclicas, parece ter evitado o surgimento no debate brasileiro de alternativas polticas que questionassem o prprio modelo de crescimento anterior, ao contrrio do que aconteceu nos pases em que a crise teve consequncias mais profundas. No que se refere s medidas contra a crise, pelo menos dois pontos merecem considerao: as contrapartidas das empresas aos pacotes anticclicos e as opes alternativas de gerao de trabalho e renda. Chama ateno a ausncia de compromissos explcitos por parte das empresas que se beneficiaram dos crditos e das desoneraes de impostos em torno da gerao de emprego, uma vez que o custo fiscal ser cobrado de toda a sociedade. Ademais, como houve movimentos de concentrao de capital durante a crise, possvel que processos de racionalizao do trabalho tenham lugar nas maiores
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empresas, mesmo aps a crise. Seria plenamente possvel ao governo federal ter condicionado suas medidas anticclicas ao estabelecimento de pactos tripartites a respeito de patamares futuros de emprego, jornada e salrios, mas o mximo que se fez foram compromissos informais e pontuais. Um aspecto importante da agenda internacional de resposta crise foi a nfase na mudana do modelo de desenvolvimento. Alm de uma nova regulamentao do sistema financeiro, ponto fulcral da crise, aponta-se a necessidade de repensar a prpria dinmica do crescimento que a antecedeu, particularmente no tocante s oportunidades de trabalho geradas. Estimava-se que mais de 180 milhes de pessoas estavo desempregadas em 2008, e que entre um quinto e um quarto de toda a fora de trabalho mundial obtinha renda insuficiente para sua subsistncia.29Alm disso, a ampliao do consumo em alguns pases aguou os problemas de sustentabilidade ambiental j presentes. Uma proposta levantada por organismos multilaterais envolve a criao de novos empregos em funo justamente da converso da economia para um padro mais sustentvel os chamados empregos verdes. A viabilizao de tal agenda, porm, implica um papel mais importante para o Estado como indutor da gerao de emprego direta e indiretamente , da mudana de padres de consumo e da redistribuio de renda j que grande parte da expanso do consumo em alguns pases notadamente os Estados Unidos baseou-se mais na expanso do crdito do que dos salrios. No Brasil, os termos desse debate so modificados pela origem externa da crise e pelo fato de que a massa de rendimentos do trabalho estava em expanso e sua distribuio se torna mais igualitria a cada ano. Porm, pertinente a questo de quais oportunidades de trabalho se procurar gerar no contexto ps-crise e por meio de que polticas. No caso especfico das polticas de emprego, exceo feita ao prolongamento temporrio da durao do seguro-desemprego, estas se mostraram passivas diante da evoluo do mercado de trabalho no houve qualquer mudana na sua cobertura ou no seu formato. Apesar da existncia de um compromisso com a agenda de desenvolvimento limpo, as medidas anticclicas em nenhum momento abordaram esse ponto; ao contrrio, procurou-se estimular a gerao de empregos nos setores tradicionais, como o da indstria automobilstica. Em um sentido mais amplo, a resposta crise reforou a percepo generalizada que o crescimento econmico por si s gerar as oportunidades de trabalho necessrias e adequadas para toda a populao brasileira. A situao emergencial favoreceu o questionamento de vises consolidadas acerca das polticas macroeconmicas, em especial aquelas excessivamente centradas no dilema entre estabilidade de preos e emprego. No houve o mesmo questionamento, porm, em relao qualidade e distribuio das oportunidades de trabalho geradas:
29. Ver OIT (2009). O valor de referncia para pobreza extrema renda familiar per capita inferior a 1,25 dlar Americano por dia ajustado para paridade de poder de compra.
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preciso ter em vista que a estrutura de emprego do Brasil ainda bastante desigual, e que o desemprego continua bastante alto, particularmente entre os trabalhadores mais pobres. Tais fatos convidam busca de propostas alternativas para a criao de oportunidades dignas de trabalho.
REFERNCIAS
AMORIM, B.; GONZALEZ, R. O seguro-desemprego como resposta crise no emprego: alcance e limites. Boletim de Mercado de Trabalho, n. 40. Rio de Janeiro, Ipea, 2009. BRASIL. Ministrio da Fazenda (MF). Resultado do Tesouro Nacional. Braslia: STN/MF, jul. 2009. CARDOSO JR., J. C.; GONZALEZ, R. Dilemas e alternativas ao financiamento das polticas pblicas de trabalho e renda no Brasil. Braslia: Ipea, 2007 (Texto para Discusso, n. 1313). CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA (CNI). Reduo da jornada de trabalho: mitos e verdades. Braslia, 2009. COSTANZI, R. N. Crise global e impactos no Brasil: o problema da estabilidade da instabilidade financeira. Boletim Fipe, no 347. So Paulo, ago. 2009. DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATSTICA E ESTUDOS SOCIOECONMICOS (DIEESE). Reduzir a jornada gerar empregos. So Paulo: Editora Dieese, 2004. ______. Reduo da jornada de trabalho. So Paulo, 2008 (Nota Tcnica, n. 66/2008). DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ASSESSORIA PARLAMENTAR (DIAP). Reduo da jornada: DIAP revela tendncia da comisso especial. Braslia, mar. 2009. FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL (FMI). World Economic Outlook Update. Washington, DC, 2009. IPEA. Carta de Conjuntura, n. 5. dez. 2008. ______. Boletim Mercado de Trabalho: conjuntura e anlise, Braslia, n. 38, 2009a. ______. Boletim Mercado de Trabalho: conjuntura e anlise, Braslia, n. 39, 2009b. ______. Boletim Mercado de Trabalho: conjuntura e anlise, Braslia, n. 40, 2009c. ______. Impactos da reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de automveis. Ipea: 2009d (Nota Tcnica, n. 25/2009d).
188
______. Comunicado da Presidncia, n. 24 do Ipea. Carga horria de trabalho: evoluo e principais mudanas no Brasil, Braslia, jul. 2009e. ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). Labour Overview: Latin America and the Caribbean, 2007. ______. Labour Overview: Latin America and the Caribbean, 2008. ______. Global Employment Trends, may 2009. PASTORE, J. Jornadas de trabalho. So Paulo, 2009a. ______. Argumentos e contra-argumentos: reduo de jornada e empregos. So Paulo, 2009b.
CAPTULO 8
DESENVOLVIMENTO RURAL
1 APRESENTAO
Os interesses classistas dos grandes produtores agropecurios continuam predominantes. Projetos de interesse da categoria avanaram no Congresso com a prevalncia de suas teses sobre outros setores da sociedade, como trabalhadores rurais sem-terra, organizaes ambientalistas, povos indgenas e quilombolas. Por terem uma forte bancada no Congresso, os ruralistas tm tido sucesso no encaminhamento de propostas de mudanas na lei, como as que liberaram a contratao sem assinatura de carteira para trabalho de curto prazo no meio rural; as que facilitaram a alienao de terras pblicas de at 1,5 mil hectares na Amaznia, alm da edio de instrues normativas que impuseram mudanas ao processo de reconhecimento de comunidades quilombolas. Tambm tm tido sucesso em bloquear matrias de interesse dos trabalhadores rurais, como a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 438/2001 que determina o confisco da terra onde houver trabalho escravo. H tambm, em tramitao, diversas tentativas de reduo das exigncias ambientais em diversos nveis. Problemas climticos e oscilaes dos preos agrcolas no mercado internacional podem afetar a capacidade de honrar os compromissos financeiros e garantir recursos para a safra seguinte para muitos produtores rurais. Nessas circunstncias, muitos produtores precisam e tm conseguido ajuda temporria. Contudo, no incomum que muitos atrasem sistematicamente, ou no paguem as parcelas das dvidas renegociadas. Dados do Tesouro Nacional mostram que, dos agricultores abarcados pela renegociao de 1995, 32% nunca pagaram nenhuma parcela. Em 2005, do valor das dvidas renegociadas que no estava sendo pago, 76% correspondiam a contratos acima de R$ 200 mil, ou o correspondente a apenas 1,5% dos contratos, ou seja, em termos de volume de recursos envolvidos, a inadimplncia concentra-se nos maiores contratos. As tentativas de criminalizao dos movimentos sociais, e de reduzir-lhes o espao de ao, continuam frequentes. Ao mesmo tempo, esforos so empregados para barrar a atualizao dos ndices de produtividade que balizam as aes de desapropriao por interesse social. Os dados mostram que as desapropriaes, embora tenham incidido sobre uma poro de terra menor que a atualmente ocupada por projetos de assentamento, concentram o maior nmero de famlias. Por outro lado, o desempenho do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), no ltimo ano agrcola (2008-2009),
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deixou a desejar, pois os crditos concedidos foram mais modestos que os dos anos anteriores, sobretudo nas linhas de atendimento dos agricultores mais pobres (linhas A, A/C e B).
2 FATOS RELEVANTES 2.1 Regularizao fundiria na Amaznia Legal
A fim de fazer frente ao problema da ocupao desordenada das terras da Amaznia Legal,1 o governo brasileiro vem empreendendo em anos recentes uma acelerada poltica de regularizao fundiria. O limite mximo de 100 hectares, referido na Lei no 8.666/1993,2 para concesso de propriedade ou direito real de uso de terras pblicas, com dispensa de licitao a particulares que residissem e produzissem nelas, sofreu recentemente duas importantes revises: a primeira, proposta na forma da Lei no 11.196/2005, ampliou o limite de hectares para at 500; a segunda, introduzida pela Medida Provisria (MP) no 422 e reforada pela MP no 458 convertidas nas Leis no 11.763/2008 e no 11.952/2009, respectivamente estendeu esse limite a terras de at 15 mdulos fiscais,3 ou cuja superfcie no seja maior que 1,5 hectares.4 Sob coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), para o qual a Lei no 11.952 transferiu as competncias de normatizao e expedio de ttulos de propriedade rural, antes desempenhadas pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), o projeto de regularizao fundiria da Amaznia Legal abrangia, de incio, uma rea equivalente a 12% da regio: 67,4 milhes de hectares de terras. Essa proporo foi posteriormente reconsiderada: reas de destinao definida, como as unidades de conservao ou os projetos de assentamento, foram, a partir de consulta aos rgos competentes Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), Incra etc. , retiradas da base cartogrfica original. Com isso, a estimativa atual relativa extenso da rea total do projeto de regularizao de 58,8 milhes de hectares de terra no destinadas, arrecadadas e registradas em nome da Unio.5
1. Amaznia Legal a regio definida pela Lei no 5.173/1966, que abrange a totalidade dos estados do Acre, Amazonas, Roraima, Rondnia, Par, Amap, Mato Grosso e Tocantins, e parcialmente o estado do Maranho. A Amaznia Legal tem 760 municpios. 2. Esse limite foi originalmente estipulado pelo Art. 29 da Lei no 9.383/1976. 3. Institudo pelo Art. 50 do Estatuto da Terra, de 1964, o mdulo fiscal corresponde rea mnima necessria para o sustento de uma famlia de trabalhadores rurais. A medida varia de municpio para municpio: na Amaznia Legal, um mdulo fiscal tem em mdia 76 hectares. 4. Terras cujas dimenses variem entre 1.500 e 2.500 hectares so passveis de venda por processo licitatrio, nos termos da Lei no 8.666/1993. reas pblicas acima desse limite s podem ser alienadas mediante autorizao do Congresso Nacional. 5. Essa rea engloba aproximadamente os 35 milhes de hectares de posses recenseadas na Amaznia Legal em 2003 e os 25 milhes de hectares grilados que, de acordo com o Incra, existem na regio. Segundo o MDA, h mais de 100 milhes de hectares, sob controle dos estados, passveis de regularizao.
Desenvolvimento Rural
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Essa reviso incidiu tambm sobre o nmero de posses que seriam regularizadas pelo projeto. A previso inicial de proceder regularizao de 296,8 mil posses fora estimada a partir de informaes do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR); esse conjunto de dados, atinentes ao ano de 2003, referia-se apenas ao exerccio da posse sem documento da terra, e no permitia distinguir ocupaes em terras pblicas federais de ocupaes mantidas sobre terras pblicas estaduais ou privadas.6 Com a identificao cartogrfica de glebas pblicas federais no destinadas e arrecadadas pelo Incra, obtida a partir de dois pontos georreferenciados do Censo Agropecurio 2006,7 a avaliao preliminar foi reponderada: o programa Terra Legal, nome dado poltica de regularizao fundiria na Amaznia Legal, dever legalizar 158 mil ocupaes, situadas em 446 municpios da regio. O programa classifica as reas de ocupao por dimenso e, pelo mesmo critrio, submete-as a processos diferenciados de legalizao: para reas de at um mdulo fiscal a emisso de ttulo de domnio ser gratuita e no sujeita a vistoria prvia; tambm isentas de vistoria, reas de um a quatro mdulos fiscais de extenso sero transferidas a preo simblico aos posseiros que se declararem ocupantes; j as reas superiores a quatro mdulos fiscais sero vendidas a preo de mercado aos ocupantes que tencionam adquirir-lhes a propriedade. A partir do conjunto de 296,8 mil ocupaes registradas no SNCR, tomado inicialmente como universo de incidncia do projeto de regularizao, era possvel estimar que os imveis de at quatro mdulos fiscais de rea corresponderiam a cerca de 95% do total de imveis beneficiados pelo programa. Mesmo com o redimensionamento da rea de impacto do programa Terra Legal a partir de pontos georreferenciados, tal projeo segue sendo uma referncia verossmil, respaldada, por exemplo, pelas informaes relativas estrutura de distribuio de rea por estabelecimentos rurais na regio Norte e no estado do Mato Grosso, conforme apurado pelo Censo Agropecurio 2006: desconsiderando, para efeitos de clculo, a categoria dos produtores sem rea e trabalhando com as classes de rea definidas pela pesquisa, verifica-se que apenas 5,45% dos estabelecimentos rurais da regio tm rea superior a 500 hectares.8 Esse predomnio numrico dos pequenos lotes sustenta o argumento oficial de que o programa favorecer diretamente a agricultura de base familiar.
6. A regularizao das ocupaesem terras estaduais competncia dos institutos de terras, e as ocupaes em terras privadas precisam ser regularizadas judicialmente. 7. A Lei no 11.952/2009 dispe tambm sobre a regularizao de imveis em rea urbana. Segundo o MDA, h 172 municpios na Amaznia Legal cujas sedes esto em terra federal no destinada, e o Incra registra mais de 260 processos com pleitos de doao para municpios. Pela regulao, a doao dessas reas aos municpios depender da aferio do seu grau de urbanizao ou da referncia a elas em plano diretor ou lei municipal, respeitado o limite de 2,5 mil hectares. 8. Essa comparao tem sentido apenas aproximativo: a superfcie da Amaznia Legal no abarca inteiramente o estado do Maranho, e o limite de 500 hectares, citado na estimativa, excede a rea de 440 hectares, correspondente medida mxima de quatro mdulos fiscais na regio.
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Com efeito, o limite que, segundo a legislao brasileira, define a pequena propriedade rural de quatro mdulos fiscais,9 e a este parmetro que se reportam as discusses em torno do potencial distributivo da ao de regularizao fundiria empreendida pelo governo federal na Amaznia Legal. As condies de ingresso no programa, inscritas no Art. 5o da Lei no 11.952, reforam essa diretriz: o posseiro no pode ter outro imvel rural em qualquer parte do pas, deve praticar cultura efetiva, provar que a ocupao e explorao direta, mansa e pacfica da terra sobre a qual deseja ter reconhecido seu direito so anteriores a 1o de dezembro de 2004, ainda que no tenha sido ele o primeiro a ocup-la, e, por fim, no pode ter sido beneficiado por programa de reforma agrria. Mas, se no que diz respeito ao pblico de potenciais requerentes do programa Terra Legal, os pequenos posseiros representam, de fato, a ampla maioria, por outro lado a vasta rea abarcada por uma minoria de grandes posseiros que ocupam lotes de extenso superior a quatro mdulos fiscais denota que a poltica de regularizao poder, ao legitim-la, cristalizar uma estrutura fundiria bastante desigual. As primeiras crticas dirigidas ao programa Terra Legal reportavam que, falta de informaes exatas acerca da estratificao por rea das ocupaes na regio, era plausvel supor que sua distribuio territorial obedeceria ao padro concentrador, que caracteriza a estrutura fundiria dos imveis rurais registrados na Amaznia Legal: dados do Incra (INCRA, 2005) revelam que as propriedades de at quatro mdulos representam 80% do total das unidades cadastradas, mas ocupam apenas 11,5% da rea. As mdias e grandes, que so 20% do total de imveis, ocupam 88,5% da rea. Os dados do Censo Agropecurio 2006, embora se refiram no a imveis, mas a estabelecimentos rurais,10 reiteram esse diagnstico: os estabelecimentos com rea maior que mil hectares representam apenas 2,8% do nmero total, mas abrangem 61,5% da rea total dos estabelecimentos rurais do conjunto formado pela regio Norte mais o estado do Mato Grosso. Por outro lado, os estabelecimentos com rea inferior a 100 hectares representam 73,4% do nmero total de estabelecimentos desse universo, embora somem apenas 12% da rea total. As diferenas entre a rea ocupada pela agricultura familiar, cuja propriedade no excede a quatro mdulos fiscais e cuja mo de obra formada predominantemente
9. O agrupamento por extenso dos imveis rurais objeto do Art. 4o da Lei no 8.629/1993. O dispositivo vincula categoria de mdias propriedades terras com superfcie entre quatro e 15 mdulos fiscais isto , at 1,5 mil hectares aproximadamente, para reas situadas na Amaznia Legal; so consideradas grandes as propriedades com rea superior a 15 mdulos. 10. Os conceitos de imveis rurais e estabelecimentos agropecurios no so perfeitamente coincidentes. Os imveis rurais so parcelas de terra sobre as quais existe um ttulo de propriedade particular cadastrado no Incra; os estabelecimentos agropecurios constituem a unidade de investigao do Censo Agropecurio e compreendem toda unidade de produo dedicada, total ou parcialmente, explorao agropecuria, florestal e aqucola, independentemente de seu tamanho (IBGE, 2006, p. 33). A categoria produtor sem rea ilustra a diferena: identificada, no Censo 2006, a existncia de atividade de produo agropecuria autnoma de empregado em um estabelecimento sob administrao de outro produtor/proprietrio e nos limites da rea deste, a produo desse empregado era contabilizada como novo estabelecimento agropecurio. O Censo 2006 contabilizou, como estabelecimentos agropecurios, 255.024 produtores sem rea.
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por membros da famlia, e a rea ocupada pela agricultura no familiar ou patronal reforam, sob outro ngulo, a dimenso da concentrao fundiria na Amaznia Legal: agregando os dados relativos regio Norte e ao Mato Grosso, o censo aponta que os estabelecimentos de agricultura familiar representam 85% do total, mas cobrem apenas 20% da rea, ao passo que os estabelecimentos patronais, cujo nmero corresponde a 15% do total, dominam 80% da rea. O quadro fundirio das reas declaradas especificamente como ocupao no censo manifesta uma disparidade pouco mais acentuada: as reas de ocupao com superfcie inferior a 100 hectares englobam 18% da rea total de estabelecimentos dessa condio, embora correspondam a 87% do nmero total deles; em contrapartida, as ocupaes sobre rea superior a 1 mil hectares mal chegam a 0,5% do nmero total, mas concentram 45% da rea total de estabelecimentos em que o produtor declarou-se ocupante, isto , afirmou nada ter pago pela terra sob sua posse. Os dados relativos ao pessoal ocupado em estabelecimentos rurais na regio agregam uma evidncia a mais ao desenho dessa estrutura concentrada: entre 1985 e 2006 observou-se uma reduo de cerca de 30% (de 2,83 milhes para 2,1 milhes) do contingente de trabalhadores em atividade agropecuria na regio. A comparao entre os dados dos Censos Agropecurios 2006 e 1995-1996 revela ligeira reduo da proporo de rea ocupada por estabelecimentos com superfcie superior a 1 mil hectares e do seu nmero em relao ao nmero total de estabelecimentos. Tal modificao, em vez de sugerir uma tendncia de desconcentrao da propriedade, explica-se, em especial no norte do pas, pela poltica de demarcao de unidades de conservao federais e estaduais, entre unidades de proteo integral (UPIs) e unidades de uso sustentvel (UUSs) e de terras indgenas. Na floresta Amaznica 25,56% da rea so destinados a unidades de conservao e 23,65% a terras indgenas, o que, descontadas as sobreposies, resulta em um total de 46,43% do territrio situado em rea protegida; nas reas do Cerrado e do Pantanal, compreendidas nos limites da Amaznia Legal, contabilizam-se, respectivamente, 18,58% e 5,37% de rea protegida por norma ambiental ou legislao indigenista (EMBRAPA, 2010). Cerca de 98% das terras indgenas esto situadas na Amaznia Legal. Mas a relao entre o ordenamento territorial na Amaznia Legal e o problema ecolgico ambgua. Entre as justificativas evocadas em prol do programa Terra Legal, afirma-se que a concesso de registros de propriedade criar as bases legais para a responsabilizao jurdica dos ocupantes das terras em caso de descumprimento das leis ambientais e trabalhistas. A regularizao obrigaria os beneficirios a atender funo social da propriedade, conjunto de requisitos constitucionais relativos ao aproveitamento adequado da rea, observncia das normas que disciplinam as relaes de trabalho e ao compromisso de averbar as reas de reserva legal e preservao permanente. O 2o do Art. 15 da Lei no 11.952 previne que a
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ocorrncia de desmatamento irregular nesses espaos pode implicar resciso do ttulo e a consequente reverso da rea em favor da Unio. Embora essas disposies corroborem a tese segundo a qual a privatizao de terras pblicas federais ilegalmente ocupadas na Amaznia Legal dar mais eficincia aplicao das normas de proteo natureza em uma regio sob risco constante de degradao ambiental, a regularizao fundiria incluir reas em que ainda no foi realizado o Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE), o que pode acarretar futuramente Unio a necessidade de readquirir parte das terras alienadas que vierem a ser declaradas como reas de conservao ambiental. Outra questo importante envolve as regras de compensao das reas de reserva legal. Em tramitao no Congresso, iniciativas de modificao da legislao ambiental como o projeto de reforma do Cdigo Florestal Projeto de Lei (PL) no 1.876/1999 e o PL no 6.424/2005 propem, entre outros pontos, facultar ao proprietrio a possibilidade de compensar a reserva legal mediante o arrendamento de uma rea equivalente a importncia ecolgica e extenso em outra microbacia hidrogrfica, e de efetuar a recomposio delas mediante aes de reflorestamento, mesmo com espcies exticas destinadas a fins econmicos, como as palmceas; assim, caso seja autorizado a um produtor compensar em rea de outra microbacia o percentual de reserva legal no observado em sua propriedade, um sojicultor do cerrado, por exemplo, poderia quitar seu passivo ambiental, instalando, em lotes desmatados da Amaznia, uma monocultura de palmceas para produo de leo de dend. A discusso sobre crditos de carbono tambm intervm no tema: uma vez fixadas metas mundialmente vlidas para a emisso de dixido de carbono, pases e empresas que as excedessem poderiam comprar crditos de pases e empresas que as respeitassem. A recuperao de reas degradadas seria computada como crdito, negocivel em um mercado internacional cujo potencial monta a US$ 63 bilhes.11 Como a participao nesse mercado seria condicionada legalidade das propriedades, a regularizao dos 58,8 milhes de hectares de terras na Amaznia viria em boa hora. Parte das objees levantadas ao programa Terra Legal adverte ainda que, com a inteno de tornar efetiva a fiscalizao ambiental, a regularizao fundiria transferir o direito de propriedade de terras federais precisamente a quem as desmatou ou as tem ocupado a ttulo precrio. Tal hiptese deu projeo ideia de que a MP no 458, origem da Lei no 11.952 e da poltica de legalizao de posses na Amaznia Legal, seria um prmio grilagem. A fora dessa expresso pode, contudo, ser atenuada, ao menos pelo fato de no se poder imputar aos posseiros de boa ou m-f a prescincia quanto oportunidade de virem a se
11. A estimativa do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Ipam). A conservao das reas de reserva legal ou de preservao permanente no seria contabilizada como crditos de carbono.
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tornar proprietrios legais da terra que desmataram ou ocuparam. Ademais, se a grilagem incide, em regra, sobre reas desmatadas e se faz acompanhar do comrcio ilegal de madeiras, o desmatamento, por sua vez, nem sempre serve fraude de ttulos de propriedade: ele est tradicionalmente articulado dinmica de deslocamento da fronteira agrcola e ao modelo de produo marcado pela incorporao sucessiva e predatria de novas reas de explorao. Esse processo engendra a expulso de pequenos produtores compelidos a avanar sobre as reas de floresta, com as conhecidas consequncias ambientais e explica o padro concentrador da estrutura fundiria do pas. Oliveira (1972) identifica nele a gnese de acumulao primitiva do capitalismo agrrio em que a expanso horizontal da ocupao de terra, empreendida quase sempre com baixssima capitalizao, no promove, a rigor, a expropriao da propriedade, mas, antes, a expropriao do excedente deixado pelo trabalho do pequeno posseiro que ocupa uma rea, desmata-a, destoca-a, e, com a abertura da lavoura de subsistncia, como que prepara a terra para a chegada da lavoura comercial ou dos grandes rebanhos do futuro proprietrio. O tradicional modelo brasileiro de expanso agrcola por meio da anexao sucessiva de novas reas depende da manuteno de um estoque de terras ociosas donde decorre a presso poltica contra a reforma agrria e a desapropriao de latifndios improdutivos ou de reas no exploradas, sobre as quais, todavia, no impenda nenhum tipo de restrio de uso donde decorre a presso poltica pela flexibilizao das leis ambientais. certo que a agricultura brasileira se tem notabilizado por ganhos de produtividade atribudos intensificao tcnico-cientfica dos mtodos de cultivo e de criao; no entanto, esse fator de progresso no relativiza o carter essencial da condio que historicamente tem determinado o comportamento econmico do setor agrcola do pas: a oferta elstica de terras. Desse ponto de vista, na medida em que promove a transferncia de terras pblicas ao domnio privado, uma poltica de regularizao fundiria na rea de expanso da fronteira agrcola na Amaznia Legal vai ao encontro da exigncia por crescente disponibilidade de terras. Ampliando a oferta de terras, e favorecendo, em ltima instncia, a mercantilizao fundiria na regio amaznica, tal poltica acabar talvez por abdicar dos meios de garantir a consecuo de alguns dos fins que inspiraram a sua formulao: o programa de regularizao pode significar a prpria perda da possibilidade de se realizar uma interveno poltica a partir das terras pblicas federais existentes na regio, e no fazer mais que confiar a questo ambiental e da proteo jurdica em favor do pequeno produtor regionalizao das normas de proteo ambiental e mo invisvel do mercado que tem regido o processo de concentrao da propriedade da terra na regio.
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A controvrsia acerca do programa Terra Legal no se restringe, porm, questo ambiental: movimentos e organizaes sociais rurais alegam que o aumento do limite das reas regularizadas de quatro para 15 mdulos fiscais, dimenso que extrapola o tamanho convencional da chamada pequena propriedade familiar, tender a aprofundar o desmatamento, a concentrao fundiria e mesmo a presena estrangeira na Amaznia, preocupao que comeou a ganhar espao na discusso pblica recente sob o enfoque da segurana e da soberania alimentar, que tm, como principal pressuposto, a soberania territorial.12 Em virtude da extenso da regio e do relativo desconhecimento da situao das terras pblicas nela situadas, a questo do controle das aquisies de terra na Amaznia passa, segundo as justificativas em favor do programa Terra Legal, pela regularizao fundiria: em uma rea em que a maior parte das terras pertence Unio, a indstria da grilagem acelerou a devastao da cobertura florestal e originou um mercado ilegal de imveis rurais. A expanso da fronteira agropecuria valorizou reas em Rondnia, Par, Tocantins e Mato Grosso. O mais recente indutor desse inflacionamento, iniciado com o alargamento da rea de pastagens, a soja. controversa, no entanto, a suposio de que a entrada da soja na regio tenha alastrado o desmatamento: tem prevalecido (BRANDO; REZENDE; MARQUES, 2006) a esse respeito a tese de que as novas reas de plantio de soja na Amaznia so criadas a partir da converso de reas de pastagens degradadas, e no propriamente a partir de reas de devastao recente da floresta virgem, que, a rigor, no seriam viveis produo do gro, seno aps alguns anos. As reas de pastagens, por outro lado, j sofreram transformaes que as tornam apropriadas para o plantio da soja, isto , j foram preparadas; ademais, podem, aps a soja, ser reconvertidas em reas de pastagem mais produtiva. Mas, se por um lado tal tese faz presumir que a soja no contribui diretamente para o desmatamento, por outro ela no exclui a possibilidade de que a entrada do gro na regio esteja a agrav-lo indiretamente; embora no se possa afirmar que a soja substitui a pecuria, deslocando-a invariavelmente para o interior da floresta e forando, assim, a derrubada da mata, no estranho dinmica de expanso da fronteira agrcola que a pecuria extensiva, de baixa produtividade e de efeitos destrutivos sobre o meio ambiente, e que corresponde a uma etapa da operao da grilagem subsequente, em regra, expulso dos pequenos posseiros , acabe por ceder lugar, no processo de valorizao da terra, soja e a outras culturas comerciais. Ao conceder ttulo de propriedade aos posseiros, alienando terras pblicas a particulares, o governo afirma a inteno de deter a especulao e lanar as bases para a consolidao de um mercado legal de terras, cujas transaes sejam
12. Vale referir ainda que um projeto de lei, elaborado pelo governo federal em 2009, prope limitar a 10% da superfcie dos municpios da Amaznia Legal a soma das terras que podem ser adquiridas por estrangeiros. Para o restante do pas, seguiria em vigor o limite de 25%.
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tributadas e cujos beneficirios tenham acesso a polticas de estmulo produo. Em princpio, a legalizao do mercado fundirio daria segurana jurdica aos investidores interessados em ampliar suas propriedades na regio. Esse argumento foi, no entanto, questionado por 37 procuradores de sete estados da regio: em nota divulgada em junho de 2009, solicitando ao presidente que vetasse a MP no 458, eles previnem que a regularizao, tal como concebida, incentivar o desmatamento e tornar mais vulnerveis ao assdio dos grileiros, dos posseiros pobres e das populaes tradicionais ribeirinhos, indgenas e quilombolas , cujas terras no so identificadas pelo texto da medida provisria.13 O Grupo de Trabalho de Bens Pblicos e Desapropriao, do Ministrio Pblico Federal, tambm se pronunciou contra o dispositivo, que, segundo seu parecer, contraria a poltica nacional de reforma agrria: a destinao de terras a ocupantes originariamente ilegais, em razo da omisso do Estado, fere o Pargrafo nico do Art. 191 da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que probe a aquisio de imveis pblicos por usucapio. Com efeito, a regularizao fundiria por meio de titulao direta e sem licitao autorizada apenas em vista dos princpios que orientam a reforma agrria e mediante a demonstrao de que a propriedade cumpre sua funo social. A existncia de uma previso legal especfica o Art. 17, 2o, inciso II, da Lei no 8.666, conhecida como a Lei de Licitaes em favor do direito dos pequenos produtores legitimao de suas posses foi aludida com frequncia pelas crticas que pem em dvida a virtude distributiva do programa Terra Legal. Essa norma, que em sua ltima verso, autorizava administrao pblica conceder ttulo de propriedade, com dispensa de licitao, a pessoas fsicas sobre a rea rural em que houvessem j instalado moradia e cultivado a terra, na extenso mxima de 500 hectares, situada na Amaznia Legal,14 teve sua redao reformulada pela Lei no 11.952/2009, no mbito, pois, da poltica de regularizao do programa Terra Legal, de que resultou a ampliao desse limite para 15 mdulos fiscais ou para um mximo de 1,5 mil hectares. A poltica de regularizao dever certamente fazer subir o preo da terra, fazendo sobressair uma tendncia que j se verifica desde h alguns anos na regio. Embora se tenha registrado, no Amazonas e em Roraima, uma reduo real do preo da terra, provvel sintoma do carter especulativo e precrio das ocupaes, constatou-se que, entre 2000 e 2006, os preos de venda de terras para lavoura sofreram um aumento de 12,84% no Tocantins, 9,7% em Rondnia,
13. O texto menciona o caso das terras cuja posse em disputa motivou o assassinato da missionria Dorothy Stang, em Anapu: como, por ocasio do crime, no havia dispositivo legal para favorecer os grileiros, a rea, de 1,5 mil hectares, foi transformada em assentamento de trabalhadores rurais. Para os procuradores, se a MP no 458 estivesse em vigor na poca, os acusados pela morte de Dorothy poderiam ter obtido o reconhecimento da condio de ocupantes diretos, que lhes renderia a titulao da propriedade. 14. Lei no 11.196/2005 regulamentada pelo Decreto no 5.732/2006.
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15,6% no Mato Grosso e 5% no Par.15 Essa consequncia econmica, corolrio previsvel de um programa de legalizao de posses sobre terras pblicas que, transformando-as em propriedade privada, converte-as tambm em mercadoria, tampouco insuscetvel de questionamento: ela tem motivado a objeo segundo a qual a regularizao fundiria da Amaznia ocorreria justamente na rota de expanso do agronegcio, e serviria antes a este ltimo que ao pequeno produtor. O argumento inspira-se na constatao do aumento da rea plantada de soja na regio Norte entre 1995 e 2006: o cotejo entre os dados dos censos agropecurios e das edies anuais da Produo Agrcola Municipal (PAM), ainda que revele a disparidade entre as pesquisas quanto extenso total das reas utilizadas para o plantio de soja,16 mostra que esta ltima expandiu-se, de 1995 a 2006, entre 20 e 30 vezes na regio Norte.17 A proporo da rea plantada da soja em relao s reas das demais culturas temporrias tambm se ampliou: segundo a pesquisa PAM/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a soja respondia por 0,43% da rea plantada de lavouras temporrias em 1996, mas, em 2008, essa extenso montava a 22,55%. Em termos absolutos, a rea de soja cresceu de 7,6 mil hectares, em 1996, para 508 mil hectares, em 2008. Nesse mesmo perodo, registrou-se a reduo da rea de outros cultivos temporrios na regio, como o algodo, cuja rea plantada diminuiu de 5,2 mil hectares (0,3%) havia sido de 20 mil hectares, em 1995 para 2,1 mil hectares (0,1%); o arroz, com queda de 514,8 mil hectares (29,16% ) para 434,7 mil hectares (19,3%); e o feijo, que sofreu um decrscimo de rea de 193,7 mil hectares (10,97%) era de 240 mil hectares, em 1995 para 163,1 mil hectares (7,24%). Considerando o universo das reas de lavoura temporria,18 segundo a PAM, percebe-se que a expanso do plantio de soja na regio fez a cultura ocupar uma proporo de terra equiparvel utilizada para produo de milho e mandioca. A comparao entre dados absolutos e relativos concernentes s reas de plantio no suficiente para fundamentar a concluso de que a soja tem ocupado as reas antes dedicadas ao cultivo de gneros alimentcios, mais caractersticos da pequena
15. Ver Gasques, Bastos e Valdes (2008). 16. As divergncias explicam-se essencialmente pelas diferenas de metodologia entre as duas pesquisas: os dados do censo tm origem em declaraes dos responsveis pelos estabelecimentos agropecurios, ao passo que os da PAM so informados por rgos municipais ligados poltica agrcola. Para o intervalo 1995-2006, o censo aponta que a rea colhida de soja cresceu de cerca de 9 mil hectares para 236 mil hectares; na PAM esses nmeros so 24,6 mil e 508,2 mil. 17. A presena da soja no Mato Grosso mais antiga e abrangente: sua rea colhida cresceu de 1,7 milho de hectares, em 1995, para 3,7 milhes de hectares, em 2006, de acordo com o censo; segundo a PAM, o aumento foi de 2,3 milhes, em 1995, para 5,8 milhes, em 2006, mantendo sempre uma proporo acima de 60% da rea total de lavouras temporrias. Para efeitos de percepo do avano dessa cultura sobre o bioma amaznico, dar-se- nfase maior aos dados de produo agrcola referentes regio Norte, a despeito de o estado do Mato Grosso tambm integrar a Amaznia Legal. 18. Entre as reas de lavoura permanente na regio Norte, as culturas mais presentes, no perodo 1996-2008, so o caf cuja rea aumentou de 125 mil hectares para 184,5 mil hectares entre esses anos e o cacau que cresceu de 67,5 mil hectares para 107,1 mil hectares; outra cultura de destaque mais encontradia em propriedades de agricultura familiar a banana, cuja rea plantada decresceu de 104,4 mil hectares, em 1996, para 84,7 mil hectares, em 2008. Outros produtos, como o coco-da-baa, frutferas e pimenta-do-reino ocupam, atualmente, entre 25 mil e 30 mil hectares de rea. Dados das edies anuais da PAM/IBGE.
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agricultura; mais provvel que o crescimento da soja se tenha valido de incorporao, ao universo das culturas temporrias, de novas reas ligadas a outras formas de utilizao da terra. Com efeito, a rea total ocupada por lavouras temporrias na regio Norte aumentou de 1,9 milho, em 1995, para 2,2 milhes, em 2008, de acordo com a PAM; o censo agropecurio confirma essa expanso no quadro geral das formas de utilizao de terra computando um crescimento de 1,2 milho de hectares para 2,3 milhes de hectares, entre 1995 e 2006 , e revela, como aponta a tabela 1, que, entre 1985 e 2006, as propores das reas de pastagens naturais e de matas naturais na regio se reduziram de 18,79% e 47,25% para 10,78% e 40,19%, respectivamente. O dado acerca da reduo das reas de matas naturais chama tanto mais ateno em vista da percepo de que a tendncia no pas foi inversa: essas reas aumentaram, entre 1985 e 2006, de 22,14% para 28,48%.
TABELA 1
Brasil e regio geogrfica
rea dos estabelecimentos agropecurios por utilizao das terras (1985, 1995 e 2006)
Utilizao das terras Lavouras permanentes Lavouras temporrias Brasil Pastagens naturais Pastagens plantadas Matas naturais Matas plantadas Lavouras permanentes Lavouras temporrias Norte Pastagens naturais Pastagens plantadas Matas naturais Matas plantadas Fonte: IBGE (2006). rea dos estabelecimentos agropecurios (ha) 1985 9.903.487 42.244.221 105.094.029 74.094.402 83.016.973 5.966.626 738.106 1.942.621 11.754.695 9.121.747 29.564.886 165.424 1995 7.541.626 34.252.829 78.048.463 99.652.009 88.897.582 5.396.016 727.845 1.244.211 9.623.763 14.762.858 25.502.392 254.242 2006 11.612.227 48.234.391 57.316.457 101.437.409 93.982.304 4.497.324 1.859.457 2.345.628 5.905.157 20.619.017 22.020.993 255.687 rea dos estabelecimentos agropecurios (%) 1985 2,64 11,27 28,03 19,76 22,14 1,59 1,18 3,1 18,79 14,58 47,25 0,26 1995 2,13 9,69 22,07 28,18 25,14 1,53 1,25 2,13 16,49 25,3 43,7 0,44 2006 3,52 14,62 17,37 30,74 28,48 1,36 3,39 4,28 10,78 37,63 40,19 0,47
A pecuria bovina em grandes propriedades constitui, entretanto, a atividade geograficamente predominante na Amaznia Legal. De acordo com o Censo Agropecurio 2006, os estabelecimentos agropecurios com rea acima de 1 mil hectares, dedicados pecuria bovina, ocupam 43,5% da rea total dos estabelecimentos situados no conjunto formado pela regio Norte e pelo Mato Grosso; por outro lado, eles representam apenas 2,07% do nmero total de estabelecimentos existentes nesse universo; considerando apenas a regio Norte, os estabelecimentos de extenso superior a 1 mil hectares que praticam a pecuria bovina ocupam pouco mais de um tero da rea total, embora somem apenas
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1,35% do nmero total de estabelecimentos. O aumento dos efetivos de rebanho bovino atesta tambm o crescimento da pecuria nessa regio: conquanto noticiem nmeros diferentes, tanto o censo quanto a PAM assinalam que o nmero de bovinos no Norte duplicou-se de 1995-1996 a 2006, e estimado, hoje, em um efetivo entre 30 e 40 milhes de cabeas. O quadro fundirio e econmico da Amaznia Legal apresenta a estrutura de distribuio das terras na regio e oferece uma imagem da dinmica de deslocamento ou de consolidao geogrfica das atividades agropecurias. neste universo, e em conformidade com suas tendncias, que esto situadas as reas de ocupao a que se destinam as aes do programa Terra Legal, mas a forma com que tais reas nele se inserem deve alterar-se significativamente a partir da converso de terras pblicas federais, ocupadas ilegalmente, em imveis rurais particulares, devidamente titulados e, por conseguinte, comercializveis. De acordo com a Lei no 11.952, os procedimentos previstos para a regularizao das ocupaes em terras pblicas federais podem ou no envolver encargos onerosos ao beneficirio, a depender da extenso da rea sobre a qual ele pretende obter titulao. Os imveis com rea inferior a um mdulo fiscal o que corresponde, em mdia, a 76 hectares, e a um mximo de 110 hectares na regio sero doados; os imveis de um a 15 mdulos fiscais sero transferidos sob pagamento, em condies especiais, que tendem a reduzir o valor da terra a nveis bem abaixo dos de mercado; no caso dos imveis de at quatro mdulos fiscais, tais condies so mais vantajosas. Ocupaes superiores a 1,5 mil hectares no sero legalizadas, salvo se o ocupante abrir mo da parcela que ultrapassar esse limite. No processo legislativo que precedeu sua votao, a Lei no 11.952 recebeu algumas emendas que tendiam ampliar sua aplicao, mas que dissonavam do propsito original do projeto. Os acrscimos ao texto visavam estender a regularizao a particulares que exercessem explorao indireta da rea ou fossem proprietrios de imveis rurais em outras partes do pas, e a pessoas jurdicas que mantivessem posse de terras na Amaznia Legal. Ao sancionar a lei, o presidente da Repblica vetou tais dispositivos, invocando em abono dessa deciso a ausncia de informaes que permitissem saber em que medida eles comprometeriam a finalidade principal da regularizao: garantir a pequenos agricultores a propriedade das terras em que moravam e trabalhavam. Contudo, em seu formato final, a lei dispensa tratamento diferenciado a pequenos, mdios e grandes posseiros. Seu Art. 15 estabelece prazos desiguais para a negociao dos ttulos: as reas de at quatro mdulos fiscais no podem ser alienadas por dez anos, mas os ocupantes beneficiados com o reconhecimento de propriedade sobre reas superiores a quatro mdulos fiscais podem vend-las aps trs anos. Essa permisso foi acrescentada por emenda no Congresso, e incorporada ao
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pargrafo que estipula o prazo de dez anos para alienao de reas inferiores a quatro mdulos fiscais; como um eventual veto somente poderia incidir sobre todo o artigo, a diferena entre as duas autorizaes acabou por ser mantida na redao final, sob pena de perder, com a suspenso integral do dispositivo, a possibilidade de fazer constar nele a fixao de um prazo para venda do lote regularizado. Isto significa que o ocupante que se tornar proprietrio de rea superior a quatro mdulos fiscais poder alien-la em trs anos, desde que tenha quitado o pagamento. Se se levar em conta que tal prazo no parece suficiente para compensar grandes investimentos feitos na terra, no se pode concluir outra coisa seno que, nos seus moldes atuais, o programa de regularizao fundiria no est isento do risco de estimular a especulao imobiliria na Amaznia Legal. Nesses prazos estabelecidos para a negociao das propriedades rurais reside a consequncia essencial da Lei no 11.952, muitas vezes elidida pelo debate acerca dos efeitos distributivos, reais ou supostos, da regularizao. A proporo da rea a ser apropriada por pequenos posseiros tem importncia limitada no tempo, e dever perd-la ainda mais quando houver decorrido o prazo que autoriza a comercializao das terras. O principal efeito da regularizao a expanso do mercado de terras na Amaznia Legal. Uma vez liberada, essa expanso provavelmente reproduzir o processo de concentrao da propriedade que tem configurado a distribuio dos imveis rurais na regio. O argumento legalista aventado em favor da regularizao, segundo o qual o mercado clandestino de terras, presidido por grileiros e degradadores, seria substitudo por um mercado formal, no menciona o significado jurdico e poltico mais veemente que ele porta: o reconhecimento, aos ocupantes, do direito real de uso sobre terras federais impede que o Incra venha propor aes de reintegrao de posse que faam retornar ao patrimnio pblico reas da Unio sob apropriao privada. Ao criar condies objetivas para a expanso do mercado fundirio na Amaznia, o programa Terra Legal subtrai ao domnio do Estado uma vasta rea de terras pblicas federais, uma grande base territorial a partir da qual se poderia fazer avanar a reforma agrria. falta de um rgo regulador especfico, a reforma agrria a nica poltica capaz de efetuar um controle, ainda que indireto, sobre o mercado de terras e de, assim, atenuar ou mesmo reverter a tendncia intrinsecamente concentradora desse mercado. Essa alternativa revela-se tanto mais necessria quando se tem em vista que a terra , na origem, um bem pblico, cuja oferta no pode ser aumentada pelo mercado, mas se limita extenso territorial do pas. Seja por desapropriao de imveis particulares que no cumprem a sua funo social, seja pela instalao de projetos de assentamento de famlias de trabalhadores rurais em terras pblicas, as reas destinadas reforma agrria so resguardadas contra a apropriao privada e impem limites expanso de um mercado fundirio cujo padro de funcionamento tem gerado estruturas socioeconmicas fortemente excludentes.
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2.2 Criminalizao dos movimentos sociais
A criminalizao dos movimentos sociais da classe trabalhadora, em 2008, afetou todas as categorias. Vrios estudos e artigos (SOUZA, 2008) mostram que a par do crescimento do nmero de greves no pas, em anos recentes, aumentou a penalizao dos sindicatos com a aplicao de multas, interditos proibitrios, demisses de ativistas e dirigentes sindicais e tentativas de coibir passeatas e assembleias pblicas (SILVA, 2008). Os sindicalistas avaliam estes fatos como parte da estratgia para a retirada de direitos sociais e trabalhistas. Mas, nenhum movimento social tem sido mais visado pelas foras conservadoras que os movimentos sociais rurais. Tem sido frequente a aplicao de sanes contra os sem-terra, principalmente os organizados pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). As formas de coero variam conforme a regio e contam com a participao de diferentes instituies pblicas e privadas. Ainda repercutem as deliberaes do Conselho Superior do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul que visava a aplicao de penalidades contra o MST, a sua dissoluo e o fechamento de suas escolas. Como resultado, alm de sofrerem violncia fsica, os acampamentos suas instalaes e pertences foram destrudos por foras policiais. Ainda no Rio Grande do Sul, oito sem-terra esto sendo processados com base na Lei de Segurana Nacional (Lei no 7.170/1983), editada pelo regime militar. O processo corre em segredo de justia, apesar do MST ter requerido a sua publicizao. Em caso de condenao, a lei prev penas de trs a 15 anos de cadeia. Em 2009, o Ministrio Pblico gacho, em articulao com o Executivo estadual, recrudesceu a ofensiva contra as organizaes populares.19 Em fevereiro de 2009, um termo de compromisso de ajustamento de conduta (TAC) firmado entre o Ministrio Pblico e a Secretaria Estadual de Educao decretou o fechamento de todas as escolas itinerantes que funcionavam nos acampamentos dos trabalhadores semterra, sob o argumento de que estas serviam apenas como fonte de aliciamento. A atuao conjunta do Ministrio Pblico e do Executivo foi decisiva para o aumento de todos os registros de conflito e violncia no estado.20 As chamadas escolas itinerantes comearam a funcionar h 13 anos no Rio Grande do Sul. As salas de aula operavam como extenso de uma escola estadual e o Estado repassava um total de R$ 16 mil por ms para a organizao no
19. Como j relatado em Ipea (2008), o Conselho Superior do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul aprovou, em 2007, um plano de ao institucional de teor fascista que propunha a proibio de marchas e manifestaes, a autorizao de despejos, o deslocamento de acampamentos, a declarao de ilegalidade do movimento e, por fim, a dissoluo final do MST. 20. De acordo com a Comisso Pastoral da Terra (CPT), de 2007 para 2008, o nmero de conflitos aumentou de 32 para 33, o nmero de famlias envolvidas passou de 3.875 para 4.934, a quantidade de despejos de 940 para 1.954 e de expulses de 0 para 60. Alm disso, foram identificadas 19 prises ante 15 em 2007 e 328 agresses diante de 54 no ano anterior.
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governamental (ONG) Instituto Preservar,21 encarregada de contratar os professores para todas as escolas sob sua superviso. O Relatrio Anual da Anistia Internacional de 2009 denunciou o estado do Rio Grande do Sul por promover a criminalizao dos movimentos sociais, a polcia militar pela violncia contra os sem-terra acampados e os promotores por darem sustentao a ordens judiciais de despejo com o uso da violncia contra agricultores e suas famlias. O recrudescimento da represso aos movimentos sociais, entretanto, no exclusividade do estado do Rio Grande do Sul. Na Paraba, em 1o de maio, dois trabalhadores integrantes do MST foram presos e torturados quando com 60 famlias montavam acampamento s margens da fazenda Cabea de Boi, municpio de Pocinhos. Todos foram violentamente despejados pela milcia privada da proprietria da fazenda e pela polcia militar. A rea reivindicada pelas famlias foi declarada de interesse social para fins de reforma agrria, por meio de Decreto Presidencial de 4 de dezembro de 2008, e j foi solicitada a emisso de posse pelo Incra. Em So Paulo, tem havido condenaes de lideranas dos sem-terra a severas penas de encarceramento por terem participado de ocupaes de terra. Exagerar a gravidade dos atos de desobedincia civil que o movimento promove para sensibilizar a opinio pblica a estratgia dos grandes proprietrios, que tem na mdia um grande aliado. A Justia Federal de Marab, no Par, condenou o MST e entidades a ele vinculadas ao pagamento de multas por descumprimento de determinaes judiciais. Trs integrantes do movimento foram condenados a pagar R$ 5,2 milhes por terem liderado a manifestao que bloqueou parte da estrada de ferro Carajs, pertencente Vale, em abril de 2009. Em Santa Catarina, um integrante do MST, em outubro de 2008, foi condenado pela Justia Federal pena de dois anos de deteno em regime semiaberto por invadir e ocupar terras da Unio s margens da BR-470, no municpio de Gaspar. Em Gois, a Justia Federal determinou o fechamento do curso de Direito ministrado pela Universidade Federal de Gois (UFG) em convnio com o Incra, a partir de uma ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico Federal (MPF). Um dos argumentos utilizados pelo MPF era o de que o curso de graduao ministrado exclusivamente aos beneficirios da reforma agrria e seus familiares feria o princpio da igualdade.
21. O Instituto Preservar contava com 13 educadores e cinco merendeiras e vinha recebendo repasses de cerca de R$ 16 mil por ms para atendimento de cerca de 690 crianas, em nove acampamentos do MST no Rio Grande do Sul.
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Integrantes do Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) foram presos, em abril ltimo, por participarem de protesto na rea da Usina de Tucuru, com o objetivo de pressionar as Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte), empresa responsvel pela hidreltrica, a cumprir os acordos firmados com as famlias afetadas pela obra. Desde que foram desalojadas as famlias reivindicam, em vo, aes compensatrias do Estado e da Eletronorte.22 Em julho de 2009, o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) denunciou ameaas de morte contra lideranas do MAB, em Tucuru, vindas de
() setores ligados aos grandes interesses econmicos da regio, principalmente os da grilagem de terras, do agronegcio, da indstria do carvo e da indstria madeireira, que em sua maioria, desenvolvem atividades ilegais, causando a destruio da Amaznia (INESC, 2009). 2.3 A atualizao dos ndices de rendimento para a agropecuria
A reao contrria proposta de reajuste dos nveis de rendimento para a agropecuria tem propagado a opinio de que o governo vem sendo constrangido a rever os ndices vigentes por presses do movimento social campesino. Rigorosamente falando, porm, a atualizao dessas metas decorre de norma constitucional expressa: ela remete ao princpio da funo social da propriedade rural, definio consignada no Art. 186 da Constituio que prescreve o aproveitamento racional e adequado dos recursos a partir de graus de critrios fixados em lei. Os parmetros de medio da produtividade dos imveis rurais, tal como a recomendao de adapt-los periodicamente ao estgio de progresso tcnicocientfico da agropecuria, foram estabelecidos pela Lei Federal no 8.629/1993. Esta ltima condio vincula-se ao conceito de propriedade produtiva, cuja determinao se rege, segundo o Art. 6o desta lei, por dois ndices: o grau de utilizao da terra (GUT) e o grau de eficincia na explorao (GEE). Caso no atenda aos requisitos, ou, o que vem a ser este, caso no esteja cumprindo sua funo social, a propriedade declarada improdutiva, e se torna por isso passvel de desapropriao para fins de reforma agrria. O uso de ndices de eficincia para verificao do grau de produtividade do imvel rural j era admitido no Estatuto da Terra, cujo Art. 46 aludia a limites mnimos de produtividade agrcola para confronto com os mesmos ndices obtidos
22. A usina hidreltrica de Tucuru foi construda h 25 anos, durante a ditadura militar, e at hoje os atingidos pela barragem reivindicam direitos e obras para a melhoria das condies de vida nos municpios e comunidades que sofreram com o alagamento das terras e da floresta. Mais uma vez a soluo para as empresas e Estado a fora policial, dizem as lideranas. Segundo dados da CPT, nos ltimos trs anos foram assassinados 14 lideranas rurais nessa regio, em decorrncia da luta pela terra. A ltima vtima foi Raimundo Nonato, liderana do sindicato de Tucuru, brutalmente assassinado na porta de casa, no dia 16 de abril de 2009.
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em cada imvel.23 Embora o Incra, em ateno ao estatuto, j houvesse estabelecido um coeficiente de rendimento econmico (1965-1973) e um coeficiente de produtividade (1973-1980), foi, de fato, o Decreto no 84.685/1980, que fixou a regra fundamental de aferio do rendimento rural: pela primeira vez, tal exigncia se formulava em termos de grau de utilizao da terra na explorao agrcola, pecuria e florestal (GUT) e grau de eficincia obtido nas diferentes exploraes (GEE). A Instruo Especial 19, editada pelo Incra em 1980, efetivou essa norma, criando ndices de rendimento (GEE) e ndices de rendimento mnimo (GUT) para a pecuria, a agricultura e o extrativismo vegetal ou florestal, e definindo cinco zonas de pecuria por meio do agrupamento de microrregies homogneas. Ainda hoje usados para classificar os imveis rurais como produtivos ou improdutivos, esses ndices so aplicados aos dados informados pelos prprios proprietrios junto ao Sistema Nacional de Cadastro Rural; contudo, mesmo que, com base neles, o imvel seja considerado improdutivo, isto no implica sua imediata desapropriao; para tanto, preciso que a vistoria de fiscalizao, com prvia notificao do proprietrio, confirme aquele parecer.24 A despeito de existir previso legal acerca da necessidade de submeter os nveis de produtividade a revises regulares que os ponham em conformidade com o aperfeioamento dos mtodos de cultivo e criao, os ndices no so atualizados h 29 anos. rgo competente para calcul-los e fiscalizar seu adimplemento, o Incra j empreendeu, sem xito, mais de uma tentativa de fazer valer essa disposio, firmada como compromisso do governo federal no II Plano Nacional de Reforma Agrria (2003-2006). Os ndices em vigor tomam por referncia os dados do Censo Agropecurio 1975, e traduzem, portanto, padres mdios de produo da poca. Um projeto de reajuste dos indicadores chegou a ser elaborado pelo MDA e pelo Incra em 2005, com base em informaes do Censo Agropecurio 1995-1996 e da PAM 1999-2003/IBGE, mas, por no contar com a adeso do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa),25 a proposta, tornada sem efeito, foi substituda em 2009 por um plano de atualizao concebido em conjunto por tcnicos dos dois ministrios envolvidos. A julgar por indicaes preliminares divulgadas, o novo projeto de reviso dos ndices, conquanto se paute por metas numericamente mais modestas que as do precedente, utiliza, por outro lado, bases mais atuais: a PAM dos anos 1997-2006 ou, quando disponvel, dos anos 1998-2007, perfazendo uma srie histrica de dez anos,
23. O Estatuto da Terra foi promulgado em novembro de 1964, no incio da ditadura militar. A referncia aos nveis mnimos de produtividade aparece no Art. 46, inciso III (condies da explorao e do uso da terra), 1o, alnea e. 24. Essa retrospectiva histrica e parte das concluses que dela se seguem encontram-se melhor desenvolvidas em sua fonte original: Ramos (2005). 25. Para converter-se em regulao especfica, precisaria ser aprovada pelo MDA e pelo Mapa, sob consulta ao Conselho Nacional de Poltica Agrcola. O Art. 11 da Lei no 8.629/1993, com redao dada pela Medida Provisria no 2.182-56/2001, aduz esta exigncia.
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excludos os dados atpicos, relativos a perodos de seca ou enchente. Quanto pecuria, foi mantida a estratgia de adotar, como fonte de informaes, o Censo 1995-1996.26 Para efeitos de clculo do GUT e do GEE, preciso considerar os parmetros que definem, para a pecuria, a agricultura e o extrativismo vegetal ou florestal, o conceito de rea utilizada. Para a pecuria, essa medida envolve uma varivel denominada ndice de Lotao (IL), fixada pelo Incra segundo a Zona Pecuria27 em que est a propriedade. Em termos simplificados, o IL resulta da diviso do nmero de unidades animais (UA) pelo nmero de hectares da rea do imvel usada como pastagem.28 Para conhecer o nmero total de UA do rebanho, multiplica-se o nmero de cabeas de cada categoria existente no imvel29 por um fator de converso, arbitrado pelo Incra de acordo com a categoria e a Zona Pecuria. Caso haja, na mesma propriedade, rebanhos de diferentes categorias, o nmero total de UA advir da soma dos resultados calculados por categoria. Para a agricultura e para o extrativismo, consideram-se efetivamente utilizadas as reas plantadas com produtos vegetais ou aquelas em que se efetua a explorao, desde que observados os ndices de rendimento e a lei ambiental. As reas em processo de formao ou recuperao de pastagens e de culturas permanentes esto isentas de preencher o nvel de rendimento previsto. O mtodo de conferncia do GUT e do GEE no foi alterado: segue vlido o expediente indicado no Art. 6o da Lei no 8.629/1993. Para ser declarada produtiva, a propriedade deve atingir um grau de utilizao da terra igual ou superior a 80%, dado pela relao entre a rea efetivamente utilizada e a rea aproveitvel total do imvel.30 O grau de eficincia na explorao obedece a sistemtica diversa: para vegetais, divide-se a quantidade colhida do produto pelo respectivo ndice de rendimento; para a pecuria, divide-se o total de UA do rebanho pelo IL praticado na Zona Pecuria correspondente. O GEE dado pela soma dos resultados relativos produo vegetal e pecuria, dividida pela rea efetivamente utilizada e multiplicada por 100. reconhecida como produtiva a
26. poca, ainda no haviam sido publicados os dados do Censo Agropecurio 2006. 27.Cada Zona Pecuria abrange um conjunto de microrregies geogrficas que apresentam graus mdios de produtividade pecuria equivalentes. 28.Havendo diferena, esta rea a menor entre a que for declarada como pastagem pelo proprietrio e a que for obtida pela razo entre o nmero de UA e o IL mnimo. 29. Metodologia estabelecida pelo 4o do Art. 5o da Instruo Normativa (IN) no 11/2003, do Incra. Esta instruo, negociada entre a Confederao Nacional de Agricultura e o governo federal, aumentou o nmero de categorias de animais e incluiu novos fatores de converso relativos s etapas de cria e engorda de novilhos precoces. Os rebanhos so classificados segundo as categorias: bovinos, novilhos precoces, bubalinos, equinos, asininos, muares, ovinos e caprinos. 30. A rea aproveitvel do imvel corresponde diferena entre sua rea total e a rea no aproveitvel. O Art. 6o da IN no 11/2003 do Incra classifica como no aproveitveis as reas ocupadas com construes e instalaes, excetuadas aquelas destinadas a fins produtivos (estufas, viveiros, sementeiros etc.), as reas comprovadamente imprestveis para qualquer explorao, as reas sob efetiva explorao mineral, as reas protegidas por lei ambiental e as de preservao permanente.
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propriedade cujo GEE igual ou superior a 100%.31 A medida do nvel de rendimento da pecuria reclama a aplicao de dois ILs diferentes: um IL mnimo, usado no clculo da rea efetivamente utilizada com pecuria (GUT), e um IL especfico para o GEE. Assim, para que uma propriedade rural seja declarada produtiva do ponto de vista do GUT, sua rea til, isto , a razo entre o nmero de UA e este IL mnimo, deve equivaler a, pelo menos, 80% da rea aproveitvel. Para os produtos vegetais, institudo apenas um ndice de rendimento, aplicvel ao clculo do GEE e derivado da razo entre a produo em peso ou unidade e a rea em hectares. A proposta de atualizao dos nveis de produtividade para a agricultura especificamente considerou, como referncia, a mdia histrica dos dez anos cobertos pelos dados da PAM. O procedimento adotado respeitou o princpio de regionalizao, distribuindo os municpios, em cada microrregio geogrfica, segundo as mdias de produtividade. No passo seguinte, selecionou-se o ponto correspondente ao primeiro quartil (os primeiros 25%) dessa distribuio e se determinou que a produtividade mdia registrada a fosse tomada como ndice de produtividade. Essa regra atendia ainda a um critrio adicional: o ndice no poderia ser nem menor que o atual nem maior que o dobro deste. O impacto real dessa alterao, significativo se comparado indexao anterior, , no obstante, menos drstico do que fazem supor os protestos da classe ruralista a que a mdia tem dado um tom to apocalptico. Por exemplo, para a produo de soja, 89,3% dos municpios tero ndices iguais ou menores que a mdia histrica, outros 3,9% mantero as metas atuais e apenas 6,8% deles as tero elevadas. O municpio de Sorriso, no Mato Grosso, maior produtor de soja do pas e sempre citado como exemplo do alegado rigor excessivo que as novas metas iro impor aos produtores, ter seu ndice dobrado de 1,2 toneladas/hectares para 2,4 toneladas/hectares, valor ainda bastante inferior mdia de produo entre 2006 e 2007: 3,1 toneladas/hectares.32 Para o milho, as propores so parecidas: apenas 7,8% dos municpios tero ndice superior mdia histrica, ao passo que 4,6% deles conservaro os ndices em vigor e 87,6% atendero a ndices menores ou iguais mdia histrica. As metas para o caf seguiro praticamente idnticas: 94,4% dos municpios no tero seus ndices reajustados, e apenas em 0,4% deles sofrero aumento. Para a cana-de-acar, prev-se a conservao dos ndices correntes em 29% dos municpios; 58,8% deles tero ndices iguais ou menores que a mdia histrica, e apenas 12,4% precisaro cumprir metas maiores que a mdia histrica.
31. O Art. 6o, 7o, da Lei de Terras no 8629/1993 interpe aqui uma ressalva: no perder a qualificao de produtiva a propriedade rural que, por caso fortuito ou motivo de fora maior, deixar de preencher, no respectivo ano, o GEE fixado para seu produto ou atividade. 32.Dados da PAM/IBGE divulgados pelo MDA.
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O efeito da mudana desses indicadores de rendimento sobre a pecuria de magnitude equivalente. O reajuste dos nveis de produtividade para o setor altera o ndice de Lotao mnimo do GUT e o ndice de Lotao empregado para o GEE. Ele baseia-se em um estudo desenvolvido em parceria pelo Incra e pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) em 1999: a partir da distribuio dos nveis de produtividade dos ndices de Lotao, no caso da pecuria por microrregio e em cada Zona Pecuria, definiram-se, como base para o clculo do GUT e do GEE, o terceiro e o stimo decil, respectivamente. Visto que o terceiro decil a varivel que segrega os primeiros 30% pontos de uma srie, situar a o padro para o clculo do ndice de Lotao significa propor uma meta de produtividade superada por 70% das microrregies de cada Zona Pecuria. O reduzido nmero dos imveis rurais que sero de fato atingidos pelo reajuste dos ndices obriga a computar outro fator de atenuao proposta elaborada em conjunto pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Como j regra, apenas propriedades de rea superior a 15 mdulos fiscais33 sero submetidas vistoria. Dos cerca de 4,2 milhes de imveis cadastrados pelo Incra, apenas 2,64% excedem este limite: 97,36% deles, portanto, no sero afetados pela alterao das metas. Mas, se do ponto de vista do nmero das unidades rurais a ela sujeitas, a atualizao dos ndices no parece justificar sua relevncia, do ponto de vista da rea abrangida sua necessidade torna-se evidente: estes 2,64% de imveis com extenso superior a 15 mdulos fiscais ocupam 51,84% da rea rural total do pas. Cumpre notar que o clculo do GUT e do GEE feito para cada propriedade em particular, levando sempre em conta suas condies especficas. importante reconhecer tambm que, vista da espetacular taxa de crescimento do produto agropecurio dos ltimos anos, o setor produtivo do campo pouco tem a recear em relao ao reajuste. Um estudo divulgado pelo Mapa (GASQUES; BASTOS; BACCHI, 2009) mostrou que de 1975 a 2008, a produtividade total dos fatores na agropecuria cresceu a uma taxa anual de 3,68%. Entre 2000 e 2008, esta taxa foi de 5,59% ao ano (a.a.). A comparao com o desempenho do setor agropecurio de pases concorrentes confirma a fora dessa ascenso: na China, o crescimento anual foi de 3,2% de 2000 a 2006 e, nos Estados Unidos, a taxa esteve em 1,95% a.a. de 1975 a 2006. Os reajustes foram, contudo, acerbamente repudiados pelos ruralistas. Associaes patronais do campo e lderes polticos que militam em favor da
33. A fixao do mdulo fiscal leva em conta as condies geogrficas especficas que limitem o uso permanente e racional da terra, e varia de municpio para municpio: nos estados de Amazonas e Acre, por exemplo, o mdulo fiscal mdio corresponde a 100 hectares; no Rio Grande do Sul, a unidade mdia do mdulo fiscal equivale a 20 hectares. A medida estabelecida pelo Incra por meio de Instruo Especial.
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classe no Congresso34 tm argumentado que a medida discriminatria, uma vez que nenhum outro setor est sujeito a metas de produtividade. A correlao com a indstria recorrente: se a um empresrio industrial se permite reduzir a produo quando a demanda se retrai, por que o agropecuarista seria obrigado a arcar com prejuzos em momentos de crise para satisfazer ndices de produtividade, sob pena de sofrer desapropriao de seu imvel? Tal exigncia submeteria o produtor a uma dupla prova, a da explorao econmica e a da utilizao da terra. Por sua natureza econmica, porm, a propriedade rural no pode equiparar-se indstria: a terra um fator de produo restrito, cuja oferta est confinada fronteira territorial do pas. Esta circunstncia assinala, alis, que a terra , na origem, um bem pblico, razo pela qual a Constituio subordina sua explorao a uma funo social. Como Polanyi (1980) observou em sua obra clssica, a converso da terra em mercadoria uma fico, porque a oferta de terra no pode ser ampliada por um mercado autorregulado. Quando, por outro lado, se consente que a distribuio da propriedade fundiria se realize por mecanismos de mercado, d-se ensejo a que terras improdutivas sejam usadas como reserva de valor. A atualizao dos ndices de rendimento da agropecuria tem em mira justamente coibir essa prtica especulativa, e no infligir restries ao produtor rural. Ademais, o argumento ruralista segundo o qual o mercado mesmo encarrega-se de castigar os improdutivos vai de encontro s estatsticas recentes relativas ao aproveitamento das reas explorveis. De acordo com os dados do Incra,35 22,7% da rea rural explorvel do pas no utilizada. Na regio Norte, a proporo de rea explorvel no explorada chega a 51%. O sentido da oposio dos ruralistas reviso dos ndices de rendimento agropecurio apoiada pelo Incra/MDA e pelo movimento social rural se explica mais claramente luz do Projeto de Lei no 202/2005, em trmite no Senado. Aprovado em carter terminativo pela Comisso de Agricultura do Senado, mas ainda pendente de apreciao do plenrio36 antes de seguir Cmara, o projeto desagrega os parmetros que definem o carter produtivo de uma propriedade rural; em suma, ele extingue o GUT. A produtividade passaria a ser avaliada exclusivamente com base no GEE. Desse modo, uma propriedade rural cuja rea aproveitvel fosse de 1,5 mil hectares, por exemplo, poderia ser utilizada em apenas 10% de sua extenso sem correr o risco de ser declarada improdutiva, desde que a produtividade nesses 10% de rea efetivamente cultivada atinja o GEE exigido. O PL no 202/2005 tambm prope
34. A fora poltica da bancada ruralista do Congresso abordada no texto: Bancada ruralista: o maior grupo de interesse do Congresso Nacional, de Vigna (2007). 35. Estas informaes constam em Dieese e NEAD (2008). 36. Um recurso assinado por parlamentares contrrios ao PL no 202 garantiu que a matria fosse levada ao plenrio, suspendendo o efeito terminativo de sua aprovao no mbito da comisso.
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transferir para o Congresso a prerrogativa de aprovar qualquer alterao dos ndices de produtividade que o Executivo venha a propor. Os Ministrios da Agricultura e do Desenvolvimento Agrrio perderiam a autonomia de estabelecer os critrios empregados na poltica de reforma agrria, e esta, tendo de ser submetida ao Congresso, esbarraria sempre na resistncia da aguerrida bancada ruralista. O descomunal ataque desferido pelos porta-vozes da classe contra a proposta de atualizao dos ndices pode tambm ter por motivao de fundo a necessidade de acumular munio para outras causas, como as renegociaes da dvida do setor, os subsdios na forma de seguro rural ou compra de excedentes com recursos pblicos, a flexibilizao da legislao ambiental e da demarcao de reas de proteo destinadas a indgenas, remanescentes de quilombos, ribeirinhos e outros grupos.
2.4 Novos paradigmas para a desapropriao por interesse social
O processo de desapropriao de terras por interesse social recebeu um novo alento. Dois eventos recentes introduziram novos paradigmas para sua aplicao. Amparado pela constatao comprovada de crime ambiental, o presidente Lula assinou um decreto no dia 19 de agosto de 2009, declarando a fazenda Nova Alegria, localizada no municpio de Felisburgo, em Minas Gerais,37 como de interesse social para fins de reforma agrria. Com o decreto presidencial, o Incra ficou autorizado a desapropriar o imvel rural. A deciso, contudo, ainda pode ser questionada na justia, embora o decreto represente um avano quanto limitao ao exerccio do direito de propriedade.38 Outro caso paradigmtico ocorreu no Par. Em 2004, o presidente Lula assinou um decreto reconhecendo a fazenda Cabaceiras, localizada no estado do Par, como de interesse social para fins de reforma agrria. O decreto estava fundado na violao das normas que regulam as relaes de trabalho, uma vez que o Grupo Mvel do Ministrio Trabalho resgatou entre 2002 e 2004 nada menos que 82 trabalhadores em situao anloga de escravido.
2.5 Conflitos e violncia no campo
De janeiro a junho de 2009, os conflitos no campo apresentaram queda expressiva. O mesmo no se pode dizer da violncia no campo, que apresentou elevao
37. O municpio de Felisburgo ficou nacionalmente conhecido em 20 de novembro de 2004 em razo da execuo de cinco integrantes do MST por 18 jagunos contratados pelo dono da fazenda Nova Alegria. Outros 20 integrantes do movimento saram feridos, alm de terem todos os seus pertences destrudos aps o incndio do acampamento. 38. A funo social da propriedade s cumprida quando atende, simultaneamente, os quatro requisitos previstos no Art. 186 da Constituio, quais sejam: o aproveitamento racional e adequado, a utilizao adequada dos recursos naturais, a preservao do meio ambiente e o respeito s normas que regulam as relaes de trabalho. Neste sentido, parte da doutrina jurdica considera que o que h de absoluto no direito de propriedade a sua funo social. Servem ainda como fundamento desta posio o Art. 1.228 e pargrafos do Cdigo Civil e os Arts. 6o e 8o da Lei no 8.629/1993, que regulamenta os dispositivos constitucionais que tratam da reforma agrria.
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nos demais indicadores em diversas regies do pas. Segundo a CPT, at junho do ano corrente foram registradas 102 ocupaes, 122 conflitos ligados reivindicao de terras e dez por acesso gua em todo pas. O Centro-Oeste foi o maior palco de conflitos tanto em termos absolutos quanto relativos. Foram trs homicdios, 13 tentativas de assassinato, 80 famlias expulsas e 1.200 despejadas. As regies Sudeste e Nordeste tambm apresentaram incremento do nmero de conflitos, despejos e expulses. Contudo, o que mais chamou ateno foi o crescimento das aes de milcias privadas no campo, especialmente no Nordeste e no Sudeste. Quanto ao trabalho escravo, o ano de 2008 encerrou com o segundo maior nmero de trabalhadores libertados e o maior nmero de denncias desde a criao do grupo mvel do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Foram, ao todo, 5.266 trabalhadores libertados e 280 denncias. Grande parte destas ocorrncias est ligada s atividades exploradas na nova fronteira agrcola, como a pecuria e o setor sucroalcooleiro. Dos 5.266 trabalhadores libertados em 2008, nada menos que 2.553 (48%) foram encontrados nos canaviais. A pecuria continua tendo o maior nmero de casos denunciados (48%) alm de um expressivo contingente de trabalhadores libertados (20% do total). O Centro-Oeste aparece com o maior percentual de trabalhadores libertados no pas em 2008 (32%), seguido do Nordeste (28,4%) e do Norte (19%). Em nmero de casos e denncias, contudo, a regio Norte continua liderando as estatsticas, concentrando cerca de 47% das ocorrncias de trabalho escravo. A atualizao semestral da lista suja divulgada pelo MTE em julho aponta para 174 empregadores flagrados explorando trabalho escravo no pas. A regio Nordeste apresenta o maior nmero de novas incluses, seguida do Centro-Oeste, regio em que foi identificada a explorao de trabalho escravo at mesmo em obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) executadas por conhecida empreiteira brasileira. At junho de 2009, foram realizadas 95 denncias e libertados 2.013 trabalhadores, com destaque para os estados da Bahia, do Acre, de Pernambuco, do Esprito Santo e do Rio de Janeiro, cujas libertaes no ano corrente j superaram os nmeros de 2008.
2.6 A estagnao da luta quilombola
Quanto aos quilombolas, 2008 encerrou sem nenhuma titulao realizada. Em 2007, foram duas e em todo o governo Lula ocorreram apenas seis. A estagnao foi agravada ainda pela oficializao de novos procedimentos adotados pelo Incra para a identificao de territrios quilombolas, por meio da Instruo Normativa no 49/2008. A nova instruo normativa torna o processo de titulao ainda mais burocrtico e moroso, ao exigir detalhamentos e filigranas no relatrio antropolgico, atingindo diretamente o direito autotitulao das
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comunidades. Alm disso, a bancada ruralista conseguiu suprimir do texto do Estatuto da Igualdade Racial, aprovado em carter terminativo na Cmara dos Deputados, as disposies relativas regularizao das terras quilombolas, mostrando que nos ltimos anos as lutas dos povos tradicionais tm ganhado mais obstculos a superar.
3 ANLISE DOS PROGRAMAS 3.1 Reforma agrria
A reforma agrria continua enfrentando dificuldades em vrias frentes, desde as relacionadas com a desapropriao de terras, os contingenciamentos oramentrios, a criminalizao dos movimentos sociais, at o avano dos setores ruralistas na defesa de seus interesses, com a edio e proposio de leis que visam inibir as demandas dos movimentos sociais rurais e penalizar suas lideranas. A estratgia adotada por sucessivos governos em cumprir metas expressivas de assentamento, concentrando a criao de novos projetos e a ocupao de lotes remanescentes de projetos antigos na regio Norte, est ficando cada vez mais inexequvel. De uma parte, as leis ambientais vm colocando em cheque as antigas prticas de ocupao e explorao dos lotes, com a exigncia de padres sustentveis de manejo, de outro, quando finalizada a regularizao fundiria conforme estabeleceu a Lei no 11.952/2009 (MP no 458), cerca de 67,4 milhes de hectares ficaro indisponveis para os sem-terra e os com terra insuficiente, s na Amaznia Legal.
3.1.1 Famlias assentadas at 2009 (primeiro semestre): quadro atual
Em 30 de junho de 2009, o Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra)/Incra contabilizava o assentamento de 845,6 mil famlias em 8.327 projetos em uma rea total de 80,43 milhes de hectares. A tabela 7.1 (anexo estatstico deste peridico) esclarece que a regio Norte concentra a maior parte da rea destinada a projetos de reforma agrria 60,6 milhes de hectares, ou 74,4% do total, e tambm o maior nmero de famlias assentadas: 346,1 mil (41% do total). Essa desproporo relativamente s demais regies decorre da concentrao de terras pblicas, em que a criao de novos projetos de assentamento vinha encontrando menores resistncias. A recente emergncia de questes ambientais e a necessidade de se buscar formas mais sustentveis de ocupao e explorao da Amaznia fizeram com que o modelo anterior de formatao dos projetos de assentamento esteja sendo na medida do possvel alterado. A necessidade de preservao do patrimnio natural tem induzido a criao de projetos com explcitos objetivos preservacionistas. A rea total ocupada
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por estes projetos vem crescendo, ocupando atualmente 47% do total das terras dos projetos de assentamento, quase que inteiramente na regio Norte (99,8%). As reas destinadas ao assentamento de trabalhadores em projetos com esses objetivos aumentaram a partir de 2003. At 2002 ocupavam apenas 8% da rea total dos projetos de assentamento. De 2003 a 2009 primeiro semestre ficaram responsveis por 92% da rea dos novos projetos (tabelas 7.1 a 7.9 do anexo estatstico deste peridico). O assentamento de famlias, em projetos criados h muito tempo, continua, mas em escala decrescente. Se entre 1900 e 1994 a quase totalidade dos assentamentos foram na regio Norte (53%), nos perodos seguintes foram maiores no Nordeste: 42% em 1995-1998 e 39% em 1999-2002. No primeiro governo Lula, os assentamentos na regio Norte voltam a ter mesma magnitude de antes (52%), em boa medida por conta da expanso dos projetos agroextrativistas, a criao de projetos agroflorestais e de desenvolvimento sustentvel (tabelas 8.2 e 8.3 do anexo estatstico deste peridico).
BOX 1
Assentamentos no governo Lula1
De 1o de janeiro de 2003 a 30 de junho de 2009, foram assentadas mais de meio milho de famlias, que representam 62% do universo de famlias atualmente contabilizadas nos projetos de assentamento em execuo. Entre 2003 e 2006, os assentamentos ficaram prximos das metas estabelecidas pelo II Plano Nacional de Reforma Agrria. A partir de 2007, contudo, o realizado ficou aqum do programado.
Nota: 1 Os assentamentos realizados em perodos anteriores podem ser consultados em edies anteriores deste peridico. Ver, em especial, Ipea (2007, 2008).
TABELA 2
Ano Metas nmero de famlias Nmero de famlias assentadas %
Metas e nmero de famlias assentadas Brasil (2003-2008)

2003 30.000 34.975 116,6 2004 115.000 81.184 70,6 2005 115.000 127.107 110,5 2006 140.000 136.319 97,4 Total 2003-2006 400.000 379.585 94,9 2007 150.000 66.983 44,7 2008 100.000 70.067 70,1 Total 2003-2008 650.000 516.635 79,5
Fontes: Brasil e Incra (2003) e Incra (2003-2009). Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea. Obs.: De 2003 at o primeiro semestre de 2009, foram destinados quase 42,6 milhes de hectares para o estabelecimento de novos projetos de reforma agrria, que representam 53% de toda a rea ocupada atualmente, a maior parte na regio Norte (tabelas 8.5, 8.6, 8.7 e 8.8 do anexo estatstico). As desapropriaes respondem por apenas 8,4%; enquanto a regularizao, a arrecadao e a discriminao respondem por 83,9% das reas dos projetos em execuo.
214
A grande disponibilidade de terras pblicas, sobretudo no Norte e no Centro-Oeste, durante todo sculo XX, possibilitou a criao, primeiramente de projetos de colonizao e, depois de assentamento. Somente a partir de 1964, com o Estatuto da Terra (Lei no 4.504/1964) foram estabelecidos critrios para desapropriao de terra por interesse social, reconhecido como o principal instrumento para assegurar o cumprimento da funo social da terra.39 As terras obtidas por desapropriao 23,7 milhes de hectares (29,5% do total) abrigam quase 560 mil famlias (55% do total). O maior volume de desapropriaes ocorreu na dcada de 1990, sobretudo entre 1995 e 1998. A partir de 2007, as reas desapropriadas diminuem bastante (tabela 8.6 do anexo estatstico deste peridico). Nas regies Sudeste e Sul, tem sido cada vez mais difcil a obteno de terras pela via da desapropriao. Os atuais parmetros que possibilitam a desapropriao de terras improdutivas parecem ter-se esgotado. A distribuio regional das reas desapropriadas para fins de reforma agrria revela uma maior concentrao na regio Norte quase a metade do total. Em seguida, aparecem as desapropriaes no Nordeste (26%) e no Centro-Oeste (20%); no Sudeste e no Sul, as reas desapropriadas so bastante modestas (3,6% e 2,2%, respectivamente). Estes dados esto distantes dos almejados pelos movimentos sociais rurais que reivindicam acelerao nos assentamentos, sobretudo em regies fora da Amaznia legal, e para atender as famlias que permanecem acampadas em condies precrias.
reas dos projetos em execuo1 obtidas por desapropriao, segundo grandes regies e Brasil at o primeiro semestre de 2009
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Nmero de projetos 843 2.617 420 497 761 5.138 rea (ha) 11.320.052,9 6.214.026,3 846.633,1 518.678,8 4.801.468,7 23.700.859,8 Nmero de famlias assentadas 127.467 202.243 26.140 22.972 89.892 468.714 rea (%) 47,8 26,2 3,6 2,2 20,3 100,0 Famlias (%) assentadas 27,2 43,1 5,6 4,9 19,2 100,0
TABELA 3
Fonte: Incra (2009a). Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea. Nota: 1 Dos projetos em execuo em 7 de julho de 2009.
39. O Estatuto da Terra definiu como finalidade da desapropriao por interesse social: i) condicionar o uso da terra sua funo social; ii) promover a justa e adequada distribuio da propriedade; iii) obrigar a explorao racional da terra; iv) permitir a recuperao social e econmica de regies; v) estimular pesquisas pioneiras, experimentao, demonstrao e assistncia tcnica; vi) efetuar obras de renovao, melhoria e valorizao dos recursos naturais; vii) incrementar a eletrificao e a industrializao no meio rural; e viii) facultar a criao de reas de proteo fauna, flora ou a outros recursos naturais, a fim de preserv-los de atividades predatrias.
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O fato de quase metade das terras desapropriadas se situarem na regio Norte em que haveria maior disponibilidade de terras pblicas mais que um paradoxo da reforma agrria revela o quanto a ocupao das reas da nossa fronteira agrcola se deu de forma desordenada. Dos projetos em execuo criados a partir de 1995 e 1998, a maioria (61%) se encontra em fase inicial de implantao; entre os criados entre 1999 e 2006, poucos se encontram em fase de consolidao. Os mais recentemente estabelecidos 2007-2009 , ainda no ultrapassaram as etapas iniciais de estruturao. Mas, projetos criados em anos anteriores se encontram na mesma situao. Dos projetos criados antes de 1995, uma parcela significativa ainda no se encontra consolidada (35,5%). A estruturao produtiva dos assentamentos parece avanar lentamente, como mostra a tabela que se segue.
TABELA 4
(Em %)
Fases Fases iniciais2 Assentamento em consolidao Assentamento consolidado Total 1900-1994 35,5 33,5 31,1 100 1995- 1998 60,5 34,8 4,7 100 1999- 2002 95,6 3,9 0,5 100 2003-2006 98,9 1,1 0 100 2007- 2009 100 0 0 100 Total 80,30 14,70 4,90 100
Fases dos projetos em execuo,1 segundo o perodo de criao
Fonte: Incra (2009a). Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea Notas: 1 Em execuo em 7 de julho de 2009. 2 Inclui: assentamentos criados + assentamentos em instalao + assentamentos em estruturao.
Embora a legislao ambiental tenha estabelecido parmetros para a ocupao dos lotes da reforma agrria a serem observados por todos os projetos, a criao de projetos explicitamente voltados para a preservao ambiental, de explorao florestal e extrativista, pode dar novos rumos para a reforma agrria sobretudo na Amaznia. Atualmente j ocupam uma rea de quase 37,5 milhes de hectares, abrigando 123 mil famlias (tabela 8.9 do anexo estatstico deste peridico).
3.1.2 Famlias assentadas em 2008
Em 2008, a localizao dos assentamentos seguiu o ritmo e a distribuio de anos anteriores: foram assentadas 70.067 famlias, das quais pouco mais de 60% em projetos criados at 2006. Projetos criados antes de 2003, inclusive projetos de colonizao criados durante o governo militar, continuam a receber novas famlias. Infelizmente os dados disponibilizados pelo Sipra, do Incra, no permitem que se identifique as ocupaes recentes de lotes antigos. No possvel saber
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se esto sendo ocupados lotes vagos, nunca ocupados ou de reocupao de lotes retomados ou abandonados. A tabela 5 mostra o nmero de projetos, segundo o ano de criao, que receberam novas famlias em 2008. Os projetos anteriores ao governo Lula (at 2002) receberam, em 2008, 32% de novas famlias, os criados no primeiro governo (2003-2006) 30% e em 2007 e 2008, as demais 38% (tabelas 8.2 e 8.3 do anexo estatstico deste peridico). Dificuldades administrativas por parte do Incra, que vo desde a obteno da emisso de posse de reas desapropriadas at os contingenciamentos, que a cada ano impedem que as aes de reforma agrria consigam manter um ritmo constante, fazem com que os assentamentos acabem se concentrando nos meses finais do ano. Com isso as famlias, apesar da autorizao de ocupao dos lotes, ficam a espera por vrios meses dos recursos necessrios para implantao dos projetos. Em 2008, este comportamento foi ainda mais intenso que em anos anteriores, pois mais de 90% dos assentamentos s foram realizados no ltimo trimestre do ms antecipando mais dificuldades para o cumprimento das metas anuais de assentamento (100 mil/ano). Apenas quatro estados receberam mais da metade dos assentamentos de 2008: Par, Maranho, Amazonas e Mato Grosso do Sul. Apesar da presena neste rol de unidades fora da regio Norte, ainda assim, no conjunto ela recebeu quase a metade das famlias assentadas em 2008 (tabela 5). Em 2008, apesar de terem sido vistoriados mais de 7,4 milhes de hectares, foram destinados reforma agrria apenas 4,1 milhes de hectares de terras, dos quais 249 mil hectares (6%) obtidos por desapropriao e 3 milhes (74,5%) por aes de reconhecimento, discriminao e arrecadao, ou seja, terras pblicas da Unio e estados. Um dado importante para 2008, e que pode ter contribudo para o no cumprimento da meta anual, est nas demoradas tratativas para a obteno de terras. Nesta condio permaneceram em negociao cerca de 710 mil hectares, todos na regio Norte.
3.1.3 Assentamentos em 2009 (primeiro semestre)
Como em anos anteriores, nos dois primeiros trimestres do ano, foram poucas as famlias assentadas em 2009. A tabela 5 mostra como tem sido, desde 2003, o ritmo de assentamentos ao longo de cada ano. No primeiro semestre de cada ano, poucas famlias tm sido beneficiadas. Dificuldades operacionais devem estar impondo este ritmo reforma agrria, desde as dificuldades para obteno de terras, at os contingenciamentos oramentrios que engessam as possibilidades de que seja possvel a reforma agrria cumprir com todos os seus objetivos.
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TABELA 5
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20091 Total
Famlias assentadas por trimestre Brasil, (2003-2009)

I 4.680 8.303 1.893 10.616 6.863 137 3.789 36.281 II 5.334 13.416 15.077 9.779 8.402 445 502 52.955 III 3.448 20.708 31.695 39.500 8.181 5.331 108.863 IV 21.513 38.757 78.442 76.424 43.537 64.154 322.827 Total 34.975 81.184 127.107 136.319 66.983 70.067 4.291 520.926
Fonte: Incra (2009b). Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea. Nota: 1 Total parcial primeiro semestre de 2009.
3.1.4 Execuo oramentria e financiamento em 2008
Em 2008, o MDA teve autorizao para aplicar R$ 4,7 bilhes na execuo de seus programas e aes, dos quais tiveram o empenho liquidado, cerca de R$ 3,38 bilhes, ou seja, 71,5%. Alm disso, do total de R$ 853,5 milhes inscritos em restos a pagar, relativo ao exerccio de 2007, foram executados R$ 569,5 milhes, ou seja, 66,73%. De 2007 para 2008, os recursos totais disponibilizados permaneceram estveis, registrando pequena variao positiva de 3%. Contudo, o nvel de execuo apresentado pelo MDA, em 2008, foi muito inferior a ponto de mobilizar um volume de recursos 20% menor do que em 2007.
TABELA 6
2008 20071 Variao (%)
Execuo oramentria do MDA (2007-2008)

Autorizado (lei + crditos) 4.725.002.030,00 4.585.438.886,09 3 Liquidado 3.380.697.003,00 4.223.421.743,88 - 20 Nvel de execuo (%) 71,55 92,11
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: 1 Valores atualizados para 2008 ndice Geral de Preos/Disponibilidade Interna (IGP/DI: 1,11240).
Os programas finalsticos aplicaram R$ 2,34 bilhes, sendo que apenas trs foram responsveis por 70% dos recursos liquidados: Assentamentos para Trabalhadores Rurais (34%), Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento (21%), e Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar (15%).
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A reduo significativa entre os recursos liquidados em 2008, em relao ao ano anterior, da ordem de 20%, traduz as dificuldades em se manter o ritmo dos assentamentos a cada ano. O programa Assentamentos para Trabalhadores Rurais foi o que teve menor nvel de execuo, sobretudo a ao destinada obteno de terras para a criao de novos assentamentos. Outro programa que teve realizao abaixo do programado foi o de Assistncia Tcnica e Extenso Rural. Assim, tanto a criao de novos projetos de assentamento quanto a assistncia aos j estabelecidos ficaram prejudicados. O programa Assentamentos para Trabalhadores Rurais tem como finalidade promover a democratizao do acesso s terras, em benefcio dos trabalhadores rurais sem-terra. Em 2008 foram destinados 4,1 milhes de hectares de terra para a criao de novos projetos de assentamento. Essa rea foi obtida principalmente pela modalidade de reconhecimento (mais de 70%), ou seja, pela incorporao ao Incra de projetos de assentamentos criados pelos estados e municpios e pelo repasse direto de terras pblicas estaduais e municipais para o governo federal instalar projetos de assentamento. Basicamente, esta forma de obteno de terras se concentra na regio Norte (97%), tendo pouca relevncia nas demais regies. Em reas desapropriadas, foram criados, em 2008, 145 projetos de assentamentos em 249 mil hectares desapropriados, sobretudo no Nordeste, em que foram instaladas 3,7 mil famlias (55% do total). J a compra e a venda de terras possibilitou a criao de 23 projetos de assentamento, em 15,9 mil hectares, em que foram instaladas 651 famlias apenas 3% do total. A ao mais importante desse programa, Obteno de Imveis Rurais para Reforma Agrria, aplicou, no ano, R$ 740,2 milhes, pouco mais de 50% do montante autorizado, o que certamente foi decisivo para o no cumprimento da meta anual de assentamentos estabelecido pelo MDA. Basicamente, os recursos desta ao so aplicados no atendimento das aes iniciais de desapropriao, compra e venda de imveis rurais, acordos judiciais em aes j ajuizadas em exerccios anteriores e atendimento a comandos judiciais. As desapropriaes e compra e venda de imveis representaram 81% dos recursos aplicados, enquanto que os acordos e comandos judiciais representaram 19%. O programa Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento tem como objetivo desenvolver, recuperar e consolidar assentamentos da reforma agrria. O montante autorizado para sua implementao foi de R$ 1,98 bilho, dos quais foram liquidados pouco mais de R$ 1,7 bilho (91%). Sua principal ao a Concesso de Crdito-Instalao Famlias Assentadas. Em 2008, teve um dispndio total de R$ 1,3 bilho.
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Suas atividades, direcionadas para implantao de assentamentos, devem estruturar os projetos para que possam receber os beneficirios, criando as condies para o desenvolvimento produtivo. Para tanto, recursos so direcionados para o crdito-instalao, que em 2008 teve seus valores reajustados. Outras duas linhas de crdito tambm so financiadas por esta ao: uma voltada exclusivamente para apoio s mulheres e outra para o refinanciamento do antigo crdito do Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria (Procera). Em 2008, foram beneficiadas aproximadamente 180 mil famlias com estas modalidades de crdito-instalao. As modalidades e valores por unidade de atendimento encontram-se na tabela 7.
TABELA 7
(Em R$)
Modalidades Apoio inicial instalao da famlia Apoio ao fomento Adicional de fomento Aquisio de materiais de construo Recuperao de habitaes Semirido Reabilitao do crdito de produo Apoio mulher Fonte: Brasil (2009). Unidade Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia Pessoa Valor 3.200,00 3.200,00 3.200,00 10.000,00 5.000,00 2.000,00 6.000,00 2.400,00/aportados em trs parcelas de igual valor
Modalidades e valores atualmente previstos
A situao antes apontada relativa aos projetos ainda no estruturados, ou seja, com implantao incompleta atinge inclusive aqueles criados h dcadas. Uma explicao para esse retardo est na m aplicao, na aplicao insuficiente e na m gesto dos recursos do crdito-instalao. Os movimentos populares e sindicais do campo tm denunciado que muitas famlias assentadas h tempos ainda no receberam o crdito inicial. No Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, a Assistncia Tcnica e Extenso Rural era apenas uma das aes do programa Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento. Na elaborao do PPA 2008-2011, foi acordado que a importncia do tema e sua relevncia para o sucesso dos assentados, implicou necessidade em atribuir-lhe um status de maior proeminncia. Assim, foi criado o programa Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar, com o objetivo de disciplinar, ampliar, organizar e qualificar a prestao dos servios de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater) para os agricultores familiares e empreendedores familiares rurais (BRASIL, 2009).40Assim, seu pblico-alvo extrapola
40. O Decreto no 4.739/2003 transferiu a competncia pela Assistncia Tcnica e Extenso Rural do Ministrio da Agricultura, Pecuria e do Abastecimento para o MDA.
220
os assentados da reforma agrria, incluindo demais agricultores familiares, empreendedores rurais familiares, comunidades tradicionais e agentes de Ater. O programa com uma dotao total de R$ 556,73 milhes gastou R$ 331,81 milhes (59,5%). A quase totalidade do dispndio ficou concentrada nas aes: Assistncia Tcnica e Capacitao de Assentados e Fomento Assistncia Tcnica (46% do total) e Extenso Rural para Agricultores Familiares (45,3% do total). O Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais visa propiciar condies para o desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. A constituio de territrios rurais se d pela juno de municpios adjacentes que tenham caractersticas sociais, culturais e econmicas em comum. A maioria desses municpios por si s no tem condies de se desenvolverem de forma sustentvel, pois carecem de recursos humanos e institucionais. Dependem, basicamente, das transferncias constitucionais, das polticas compensatrias e do clientelismo poltico. O programa executou 85% do oramento autorizado, um montante de mais de R$ 252 milhes. A maior parte dos gastos (66%) foi para Apoio a Projetos de Infraestrutura e Servios em Territrios Rurais. Nesse sentido, foram contratados 654 planos de trabalho, por meio da Caixa Econmica Federal, beneficiando 144 territrios rurais apoiados, envolvendo diretamente 542 municpios e indiretamente outros 1.266.
3.2 Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Dois eventos de magnitude mundial caracterizaram a especificidade do ano de 2008 que, no caso particular do Brasil, pautaram o contexto para as decises sobre as polticas governamentais, em geral, e as aes dirigidas agricultura familiar, em particular. A crise de alimentos, ocorrida no primeiro semestre, caracterizou-se pela forte alta dos preos dos alimentos e levou o governo a optar por aes destinadas a aumentar a oferta de produtos agropecurios para o mercado interno. Por sua vez, surge a crise econmica com potencial para limitar os possveis efeitos positivos daquelas aes em virtude da retrao de crdito imperante desde ento. Foi nesse contexto que se lanou o Plano Safra 2008-2009. Contendo a sistematizao das principais aes direcionadas agricultura familiar apresentou duas novidades importantes: a aplicao das novas regras para o pblico-alvo do PRONAF e o lanamento da linha de crdito Mais Alimentos. A linha de crdito Mais Alimentos foi lanada como resposta do governo federal para a crise de alimentos, iniciada em meados 2007. Consiste em linha especial de crdito para investimentos de longo prazo, destinada, basicamente, para a mecanizao da produo familiar, mediante aquisio de mquinas e equipamentos agrcolas. O limite individual de financiamento foi estabelecido
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em R$ 100 mil, com juros de 2% ao ano. Alm disso, mediante acordo do governo federal com representantes da indstria automobilstica, houve o compromisso de descontos de at 15% nos preos para tratores da linha da agricultura familiar, veculos cuja potncia no supere 75 cv. Com isso, o governo esperava aumentar a produtividade dos segmentos C, D e E da agricultura familiar. A meta para o ano agrcola 2008-2009 era de atender 300 mil agricultores, com recursos financeiros na faixa dos R$ 6 bilhes. O pblico est restrito, conforme o Manual de Crdito Rural do PRONAF MCR-10, aos seguimentos C, D e E, ou agricultura familiar, conforme a nova classificao dos beneficirios. Assim, os assentados da reforma agrria e o pblico B do PRONAF ficaram de fora da principal poltica do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio de combate aos efeitos da crise de alimentos. A efetividade desta ao para o incremento da produo familiar ainda difcil de ser avaliada, mas, so certos os benefcios para os fabricantes de tratores e de equipamentos agrcolas, afetados pela diminuio da demanda da agricultura patronal em virtude da crise econmica que eclodiu em 2008. Isso pode ser facilmente confirmado pelo comportamento dessa indstria que, no ltimo ano, passou a contar com 75% da sua produo destinada a tratores da linha da agricultura familiar, ao passo que, entre os tratores de maior potncia, destinados grande produo, houve uma reduo de 60%.41 Ou seja, apesar do objetivo expresso de incrementar a produo agrcola, efetivamente o Mais Alimentos est ajudando a indstria a superar a crise, mediante o incentivo do consumo de veculos automotores entre os agricultores familiares. Ao congruente com as polticas anticclicas adotadas pelo governo federal para determinados setores industriais. Mais do que uma reao crise de alimentos, o Mais Alimentos foi um componente do conjunto de medidas anticclicas adotadas pelo governo federal para enfrentar a atual crise econmica. A partir de determinao do presidente Lula, foi alterada a classificao dos grupos de agricultores familiares, sob a alegao de que o modelo, ento vigente, limitava os valores contratuais de crditos para os agricultores, sobretudo os de menor renda.42 Ressalta-se que, at o ano agrcola 2007-2008, o pblico do PRONAF era dividido em A, B, C, D e E. J os pblicos C, D e E foram aglutinados em um nico grupo que passou a ser denominado agricultura familiar. O objetivo seria flexibilizar o montante de crdito para o pblico do PRONAF, de modo que o agricultor possa optar pelo valor do
41. Ver vdeo elaborado pelo MDA sobre o Balano de um ano do Mais Alimentos. Disponvel em: <http://www.mda. gov.br/portal/index/show/index/cod/1775/codInterno/21449>. 42. Ver reportagem sobre crtica do presidente Lula chamada sopa de letrinha do PRONAF (GOVERNO, 2007).
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financiamento independentemente de sua renda bruta anual. Assim, de acordo com a Resoluo no 3.559 do Conselho Monetrio Nacional, o pblico-alvo do PRONAF passa a ter a seguinte classificao: Grupo A: agricultores assentados da reforma agrria ou beneficirios do Programa Nacional de Crdito Fundirio. Grupo A/C: assentados da reforma agrria ou beneficirios do crdito fundirio, que j tenham contratado crdito da linha A. Grupo B: agricultores familiares cuja renda familiar anual no exceda R$ 4 mil. Agricultura familiar:43 agricultores que detenham renda familiar anual entre R$ 4 mil e R$ 110 mil.
Uma primeira implicao dessa mudana diz respeito questionvel utilidade da agregao dos pblicos mais capitalizados da agricultura familiar. A classificao em grupos at ento vigente resultado de um processo de amadurecimento do programa e da evoluo dos estudos sobre a realidade da agricultura familiar brasileira. Assim, o grupo A referia-se aos assentados da reforma agrria, o grupo B agricultura familiar no consolidada e no integrada ao mercado, o grupo C agricultura familiar em vias de consolidao e os grupos D e E a agricultura consolidada e integrada ao mercado.44A juno dos trs ltimos segmentos tende a negar a diversidade existente no seio da agricultura familiar brasileira, implicando uma viso mope e polticas pblicas no adequadas a cada realidade. Perde-se tambm a capacidade de monitorar o desempenho do programa de acordo com seus segmentos de pblico. Outra questo : por que denominar a juno dos grupos CDE em Agricultura Familiar? Os demais grupos no pertencem agricultura familiar? O grupo B, por exemplo, que corresponde mais da metade da agricultura familiar brasileira, no est sendo relegado a uma situao de subcategoria ou de pblico perifrico no prioritrio do PRONAF? Se alm da questo da nomenclatura, observar-se como funciona o desenho das principais aes agregadas ao PRONAF, percebe-se fortes indcios de que h uma tendncia de priorizao especializao do PRONAF para o segmento mais capitalizado da agricultura familiar. Assim ocorre com o Seguro da Agricultura Familiar (Pr-Agro Mais), com o Programa de Garantia de Preos da Agricultura Familiar (PGPAF) e com a recente linha de crdito Mais Alimentos. Todos vinculados poltica de concesso de crditos aos grupos CDE. Seja por estarem ligados modalidade custeio de financiamento para os grupos
43. Nesse texto ser chamado de pblico CDE. 44. Ver, por exemplo, Schneider, Cazella e Mattei (2004).
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A e B somente est prevista a modalidade investimento , como nos dois primeiros casos, seja porque expressamente exclui os pblicos A e B do rol de beneficirios, no caso do ltimo.45 Programas importantes que no integram o pacote do crdito PRONAF e que poderiam atender o pblico mais pauperizado da agricultura familiar, como o Programa de Aquisio de Alimentos e o Garantia-Safra, padecem de restries oramentrias e/ou problemas operacionais que impedem sua expanso e, por sua vez, uma maior efetividade. Esse pblico ainda necessita de servios de Assistncia Tcnica e Extenso Rural de qualidade que possibilitem o incremento e a diversificao de sua produo. O Projeto de Lei no 5.665/2009, recentemente encaminhado pelo governo federal ao Congresso Nacional, apesar de ter o mrito de institucionalizar a poltica nacional de Ater, prope poucas mudanas em seu contedo, mantendo sua implementao baseada na terceirizao financiada por repasses de recursos federais. Pouco adianta aumentar os valores oramentrios para as aes de Ater, enquanto seu rgo gestor no tiver estrutura suficiente para, no mnimo, monitorar e avaliar com qualidade os recursos despendidos por meio dos convnios firmados. Nos dois ltimos anos agrcolas, os recursos destinados Ater somam em torno de R$ 480 milhes. Para efeitos de comparao, o patrimnio da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) foi contabilizado em 2008 na faixa dos R$ 539 milhes. perfeitamente factvel a (re)criao de uma estrutura organizacional adequada necessidade de coordenao nacional dos servios de Assistncia Tcnica e Extenso Rural. O governo federal deve estar mais presente na execuo local dessa poltica. Questiona-se, tambm, a eficcia da medida em juntar os grupos CDE a fim de flexibilizar os valores financiados para os agricultores desses segmentos. Sabe-se que, sob a lgica bancria, trabalha-se com a capacidade de endividamento do cliente, o que reduz, para o banco, os riscos de inadimplncia. Tal capacidade pautada principalmente pela renda aferida do tomador do financiamento. Assim, salvo casos marginais referentes a agricultores situados nas faixas de renda limite entre os grupos, dificilmente um agricultor conseguir crdito com valor muito mais alto do que conseguiria sob as regras anteriores. Afinal, a despeito das novas regras, quem decidir o agente bancrio que opera sob a lgica capacidade de endividamento. No se vislumbra, portanto, grandes alteraes no desempenho do crdito PRONAF em relao sua distribuio entre seus segmentos.
45. O Manual de Crdito Rural (MCR)-10 do PRONAF, do Banco Central do Brasil (Bacen), estabelece, na seo 18, o pblico beneficirio da linha Mais Alimentos: agricultores familiares enquadrados no Pronaf que apresentarem proposta ou projeto de crdito de investimento em que ficar comprovado que, no mnimo, 70% (setenta por cento) da renda da unidade familiar ser oriunda das atividades relacionadas na alnea b, comprovada em projeto tcnico ou proposta para investimento, exceto os classificados nos Grupos A, A/C e B(grifo nosso).
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3.2.1 Desempenho do Pronaf46
Ao analisar o histrico do PRONAF, nota-se que, no ano agrcola 2008-2009, o nmero de contratos de crdito rural para a agricultura familiar apresentou a maior queda dos ltimos dez anos. Ao todo, foram 1,4 milho de contratos, retornando a patamares prximos ao da safra 2003-2004. Em termos de valores, chegou-se a um montante de 10,8 bilhes de reais. Vale lembrar que os recursos previstos para o crdito rural no Plano Safra 2008-2009 foram de R$ 13 bilhes. Com relao ao ano agrcola anterior, o nmero de contratos reduziu-se 12,5% e o montante negociado apresentou aumento de 9,8%. H, portanto, um aumento do valor mdio dos contratos, advindo de uma maior queda dos contratos de menor valor, negociados pelos agricultores de menor renda.
TABELA 8
Nmero de contratos e montante do crdito rural do PRONAF por modalidade e ano agrcola
(Em R$ milhes)
Custeio Contratos 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 128.830 734.267 745.011 688.792 656.489 914.970 1.083.129 1.077.671 1.015.305 1.054.277 900.210 Investimento Total Contratos 174.286 926.422 893.112 932.927 904.214 1.390.168 1.635.051 1.913.043 1.692.516 1.649.063 1.443.213 Montante 1.106,43 4.957,39 4.483,16 4.118,05 3.608,39 6.133,12 7.556,90 9.249,90 9.892,79 9.832,37 10.791,75 Variao em relao safra anterior (%) Contratos Montante 431,6 -3,6 4,5 -3,1 53,7 17,6 17,0 -11,5 -2,6 -12,5 348,1 -9,6 -8,1 -12,4 70,0 23,2 22,4 7,0 -0,6 9,8 Valor contratual mdio 6.348,33 5.351,12 5.019,71 4.414,12 3.990,64 4.411,78 4.621,81 4.835,17 5.845,02 5.962,40 7.477,58
Ano agrcola
Montante Contratos Montante 657,09 3.131,17 3.000,95 2.506,64 2.115,98 3.504,69 4.682,17 4.968,76 6.375,69 6.357,82 6.051,16 45.456 192.155 148.101 244.135 247.725 475.198 551.922 835.372 677.211 594.786 543.003 449,34 1.826,22 1.482,21 1.611,41 1.492,41 2.628,43 2.874,73 4.281,13 3.517,10 3.474,54 4.740,59
Fontes: B acen somente exigibilidade bancria, Banco Cooperativo do Brasil (BANCOOB), Banco Cooperativo Sicredi S/A (Bansicredi), Banco da Amaznia S/A (Basa), Banco do Brasil (BB), Biblioteca Nacional (BN) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Obs.: Valores corrigidos para 2009 pelo IGP-DI/FGV.
46. Na primeira verso deste captulo, elaborada entre setembro e outubro de 2009, foram analisados dados a partir dos relatrios do PRONAF disponveis em julho de 2009. Isso em virtude de, aps essa data, a pgina do PRONAF ficar indisponvel por cerca de trs meses, somente conseguindo novo acesso em novembro de 2009. Verificou-se uma elevada discrepncia de nmeros nos dois perodos. Os relatrios de julho apresentam, para 2008-2009, a operao de 1.089.091 contratos, em um montante de R$ 7,06 milhes. No acesso de novembro, constatou-se aumento para 1.443.213 contratos, somando R$ 10,8 milhes. A partir de novembro, foram acrescentadas informaes de contratos referentes categoria miniprodutores que no se enquadram no PRONAF , alm de se apresentar um acrscimo de 118.636 contratos de exibilidade bancria operados pelo Banco Central dados atualizados em junho de 2009. Essas duas novas informaes representam 38% e 45% da discrepncia observada entre as datas de acesso para os totais de contratos e dos montantes negociados, respectivamente. Para a anlise atual, foram considerados os dados obtidos dos relatrios acessados em novembro de 2009.
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Desagregados por modalidade, os dados mostram que a queda maior foi entre os contratos de custeio: 14,6%, enquanto os de investimento reduziram 8,7%. Com relao aos montantes, houve queda de 5,8% para os contratos de custeio e incremento e de 36,4% para os de investimento. Mas a desagregao dos dados por enquadramento que permite verificar quais segmentos da agricultura familiar foram desfavorecidos no ano agrcola 2008-2009. Os grupos C, D e E apresentaram variao negativa do nmero de contratos em 9%. J o montante de recursos teve um aumento de 15% em relao ao ano agrcola anterior. Com esses dados, fica evidente o aumento dos valores dos contratos individuais. No entanto, no h como verificar o comportamento de cada um dos segmentos que compe o grupo agricultura familiar, uma vez que os relatrios do PRONAF para a safra 20082007 no mais trazem a classificao anteriormente vigente. Isso seria muito til para verificar o desempenho do PRONAF por faixa de rendas. Porm, acredita-se que, mesmo entre esse grupo, houve um processo de excluso dos agricultores com renda mais baixa. Foram nos grupos A, A/C e B do PRONAF que se verificaram as maiores quedas nos nmeros e nos montantes de financiamentos. Os grupos A e A/C, referentes aos agricultores assentados da reforma agrria, tiveram reduo de mais de 40% no nmero de contratos. Esses dois segmentos j vinham sofrendo quedas graduais no volume de contratos (tabela 7.7 do anexo estatstico deste peridico). Porm, a queda registrada no ltimo ano agrcola muito superior s variaes anteriores. Ressalta-se que estas so linhas importantes para garantir o desenvolvimento e a sustentabilidade dos assentamentos da reforma agrria, com um pblico que hoje de quase 850 mil famlias. Entre os enquadrados no grupo B, embora em proporo menor que os assentados da reforma agrria, a reduo do crdito rural tambm foi significativa. A quantidade de contratos caiu 19% e o montante negociado retraiu 25%. Este grupo teve seu pice na safra 2005-2006, quando foram negociados quase 560 mil contratos. A partir de ento, foi sofrendo quedas anuais mdias em torno dos 15%. Assim, evidente a especificidade do ano agrcola 2008-2009 tambm para esse segmento que corresponde a mais da metade dos estabelecimentos familiares, a grande maioria no Nordeste brasileiro.
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TABELA 9
Nmero de contratos e montante do crdito rural do PRONAF por enquadramento (2007-2008) e (2008-2009)
(Em R$ milhes)
Ano agrcola Grupo A Grupo A/C Grupo B Agricultura familiar (C+D+E) Exigibilidade bancria Identificado/no registrado Miniprodutores Grupo Z fumo Total 1.649.063 2007-2008 Contratos 25.622 12.033 396.324 984.719,00 229.581 784 Montante 408,66 38,65 610,29 6.751,14 2.009,99 13,64 9.832,37 2008-2009 Contratos 14.526 7.258 321.816 899.656,00 126.954 373 15.455 40.516,00 1.426.554 Montante 227,25 27,56 455,00 7.787,96 1.436,63 6,70 417,13 137,33 10.495,56 Variao (%) Contratos -43 -40 -19 -9 -45 -52 100 100 -13 Montante -44 -29 -25 15 -29 -51 100 100 7
Fontes: Bacen somente exigibilidade bancria, BANCOOB, Bansicredi, Basa, BB, BN e BNDES. Obs.: Valores corrigidos para 2009 pelo IGP-DI/FGV.
Com relao ao desempenho por regies, o crdito do PRONAF obteve maior representatividade no Sul, com 43% dos contratos e mais da metade do volume negociado. Por sua vez, a regio Nordeste foi a segunda em nmero de contratos, mas a terceira no montante de recursos, com apenas 15,4%. Isso se deve pelo maior nmero de contratos do segmento B, que se concentra nessa regio. A regio Sudeste apresentou um razovel equilbrio entre os percentuais de contratos e de valores negociados: 17,6% e 22,5%, respectivamente. No CentroOeste, foram negociados 3,2% dos contratos e 5,7% do montante, demonstrando uma prevalncia dos contratos de maior valor. A regio Norte representou 4% dos contratos e 3,6% do volume negociado. Essa regio teve uma reduo de quase 40% do nmero de beneficirios em relao safra 2007-2008, quando alcanou mais de 94 mil contratos, com um montante de quase R$ 750 milhes (tabela 7.11a do anexo estatstico deste peridico). A anlise do desempenho regional das linhas de crdito do PRONAF ajuda a esclarecer as diferenas verificadas. O grupo B foi operado somente nas regies Nordeste e Sudeste, sendo que a primeira obteve 82% dos crditos desse segmento. Quase 60% dos contratos negociados na regio Nordeste, em 2008-2009, foram do grupo B do PRONAF. Isso explica a discrepncia entre o nmero de contratos e o montante negociado nessa regio, dado que os contratos desse grupo so os de menor valor. ali, tambm, que o PRONAF A ter maior presena, representando 45% de total dos contratos desse grupo, seguida pela regio Sul com 19%, Norte com 14%, e as regies Sudeste e Centro-Oeste, cada uma com cerca de 11%. A linha A/C a de distribuio menos desigual. Excluindo a regio Norte
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que obteve 10% do total de contratos, variou entre 16,% Centro-Oeste (CO) e 35% Sul (S) nas demais regies. Por fim, o grupo agricultura familiar integrada pelas antigas linhas C, D e E obteve um maior nvel de captao na regio Sul, que representou na ltima safra mais da metade do nmero de contratos e do montante negociado. O Sudeste vem em seguida, com 22% dos contratos e 26% do montante. No Nordeste, esto 17% dos contratos e apenas 7% dos valores contratados. As regies menos beneficiadas nesse segmento foram o Norte e o Centro-Oeste. A primeira obteve pouco mais de 3% dos contratos e do volume de recursos negociados. A segunda representou 5% da quantidade de contratos e 7% dos valores negociados.
TABELA 10
(Em R$ mil)
Regies/ enquadramento Total Grupo A Grupo A/C Grupo B CDE Exigibilidade bancria Grupo Z fumo Identificado/ no Registrado Miniprodutores 372 63 Norte Contratos Montante Nordeste Contratos 452.159 6.501 2.527 263.290 Montante 1.619.462,4 91.002,1 9.613,7 372.016,3 Sudeste Contratos Montante Contratos Sul Montante Centro-Oeste Contratos Montante
Nmero de contratos e montante do crdito rural do PRONAF por regies e enquadramento (2008-2009)
57.906 375.088,0 2.029 731 21.056 31.465,00 2.190 32.739,1 2.976,8 29.247,3
251.382 2.363.439,6 1.652 1.223 37.431 28.013,7 4.894,2 53.676,3
618.740 5.543.465,0 2.738 1.596 47.902,1 5.329,2
46.338 594.087,0 1.597 1.181 17 27.495,5 4.746,8 25,5
281.633,8 152.078,00 19.260,9 6.691,3 2.538,8 14.182 13.579 2
542.407,5 198.798,00 1.989.152,0 473.886,00 4.414.560,5 43.427,00 560.165,1 231.572,1 6,0 372.844,8 1.192 11.077 9 41.167,8 13 246.523,1 12,5 100.004 40.503 937.943,9 137.307,6 421,8 10 104 2 317,6 1.329,8 6,7
Fontes: Bacen somente exigibilidade bancria, BANCOOB, Bansicredi, Basa, BB, BN e BNDES.
Entre as causas alegadas pelo gestor do programa para a queda do crdito PRONAF na safra 2008-2009 esto: inadimplncia de safras passadas; dinmica cclica de longo prazo do processo de obteno de crdito agrcola; entraves para a criao de novos projetos de assentamentos do Programa Nacional de Reforma Agrria;47 e aspectos de considervel fragilidade causal para explicar a abrupta queda de desempenho do crdito PRONAF. No h evidncias do aumento do nvel de inadimplncia que justifique o aumento da dificuldade de obteno de novos crditos na magnitude em que se apresentou na ltima safra. Desde sua criao, o PRONAF vinha apresentando uma tendncia positiva no nmero de contratos e no montante negociado, com pequenas oscilaes
47. Ver Avaliao do PPA 2008 (BRASIL, 2009). Disponvel em: <www.sigplan.gov.br>.
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negativas em alguns anos. Assim, no se pode atribuir a reduo do crdito 2008-2009 a um fenmeno cclico. Em 2008, foram assentadas mais de 70 mil famlias, nmero superior ao de 2007, que foi em torno de 67 mil. Portanto, havia pblico de assentados suficiente para manter ou ampliar o crdito PRONAF das linhas A e A/C. Se for considerado o contexto da crise econmica desencadeada em 2008, evidencia-se que o desempenho do PRONAF foi afetado pela retrao de crdito entre o segundo semestre de 2008 e os primeiros meses de 2009. Apesar de todas as medidas tomadas pelo governo federal para incentivar a disponibilizao de crdito, a crise de confiabilidade imperante no mercado levou as instituies financeiras a assumirem uma posio conservadora na concesso de financiamentos, selecionando clientes mais capitalizados, que apresentassem menor risco de inadimplncia. Processo ocorrido no PRONAF no ano agrcola 2008-2009. O Banco da Amaznia, por exemplo, apresentou uma reduo de 18% no nmero de contratos, o que ajuda a explicar a reduo acentuada ocorrida na regio Norte. O Banco do Nordeste (BNB), um dos principais operadores da linha B, apresentou retrao de 17% do total de concesses de financiamentos do PRONAF. O nmero de contratos operados pelo Banco do Brasil reduziu-se em 3%, mas apresentando aumento considervel no montante negociado: 28%. Mas, o que melhor evidencia a retrao de crdito no PRONAF so as informaes fornecidas pelo Banco Central a respeito das exigibilidades bancrias. Essas informaes referem-se, basicamente, aos contratos do PRONAF operados pelos bancos privados. Tais operaes obtiveram uma reduo significativa de 46% no nmero de contratos e de 32% no montante negociado, seguindo tendncia geral de priorizao dos contratos de maior valor (tabela 7.9 do anexo estatstico deste peridico). No mbito da agricultura familiar, os segmentos mais pauperizados foram os mais prejudicados pelo processo de retrao de crdito ocorrido no ano agrcola 2008-2009.
3.2.2 O Mais Alimentos
A linha de crdito PRONAF Mais Alimentos foi lanada em meados de 2008 com a meta ousada de atender 300 mil agricultores durante a safra 2008-2009, com a previso de recursos na faixa dos R$ 6 bilhes. No entanto, seu desempenho foi muito aqum do previsto. Nesse ano agrcola, o Mais Alimentos se resumiu a quase 23 mil contratos de financiamento, em um montante de R$ 1,2 bilho.
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TABELA 11
Nmero de contratos e montante da linha PRONAF Mais Alimentos por regies (2008-2009)
Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total Contratos No 813 431 6.703 13.089 1.950 22.986 (%) 3,50 1,90 29,20 56,90 8,50 100 R$ 46.220.142,00 15.378.630,00 330.301.760,00 692.689.168,00 94.572.048,00 1.179.161.748,00 Montantes (%) 3,90 1,30 28,00 58,70 8,00 100 Valor mdio dos contratos 56.851,34 35.681,28 49.276,71 52.921,47 48.498,49 51.299,13
Fonte: Banco do Brasil. Elaborao: Diretoria de Agronegcios do Banco do Brasil (DIRAG)/Direo Geral do Banco do Brasil (Gepor).
De acordo com a tabela 11, os estados das regies Sul e Sudeste foram os que mais se beneficiaram com o Mais Alimentos, representando 86% dos financiamentos realizados. No Centro-Oeste, o volume de negociao representou cerca de 8%. As regies Norte e Nordeste foram as menos beneficiadas, somando um percentual na faixa dos 5%. No mbito nacional, o valor mdio dos contratos foi de R$ 51,2 mil, oscilando entre R$ 35,6 mil no Nordeste e R$ 56,9 mil na regio Norte. Com o fraco desempenho apresentado em 2008-2009, pouca efetividade ter a linha Mais Alimento do PRONAF, considerado seu objetivo declarado de elevar a oferta de alimentos por meio do aumento da produtividade, oriunda do processo de mecanizao da produo familiar. Os atuais instrumentos de promoo do crdito estabelecidos pelo governo federal no foram capazes de proteger os agricultores familiares, sobretudo os mais pobres, dos efeitos da crise econmica.
Apesar do significativo nmero de famlias assentadas mais de 800 mil somente uma pequena parte est em processo de consolidao (18%) e apenas 8% j ultrapassaram esta fase e se encontram aptas a serem tituladas. A demanda por terra ainda expressiva, mesmo com a diminuio da populao rural. As falhas e as demoras na implementao do programa vm acarretando o acirramento dos conflitos sociais no campo, dificultando a democratizao do acesso terra e, consequentemente, os benefcios econmicos, sociais e polticos a ele associados. O prprio MDA reconhece que as intervenes governamentais, por meio das polticas fundirias e agrrias, no tm sido eficazes para alterar significativa e globalmente a estrutura da posse da terra (SPORAVEK, 2003). Uma soluo proposta por organizaes da sociedade civil, como a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), o Instituto de Pesquisas Socioeconmicas, a Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra), entre outras, e o
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movimento social rural associaes e sindicatos para democratizar o acesso terra, est na fixao de um limite mximo da propriedade rural via emenda constitucional , que no conta, evidentemente, com a simpatia dos ruralistas e grandes proprietrios rurais. Uma proposta de emenda constitucional para este fim foi lanada, em maio deste ano, pelo Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo. De acordo com a sugesto do seminrio, cada proprietrio poderia dispor de, no mximo, 35 mdulos de terra (2.450 hectares ou 2,5 mil campos de futebol). Esta proposta no novidade. Tem sido defendida em diferentes momentos na histria no pas. Em 1988, a campanha pela reforma agrria, patrocinada por entidades como a Abra, a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), a CPT, a Central nica dos Trabalhadores (CUT) e o MST props Assembleia Constituinte uma emenda popular, subscrita por mais de 1,2 milho de eleitores e que previa a fixao da rea mxima de propriedade em 60 mdulos rurais por pessoa. Previa ainda que, acima desse tamanho, os imveis rurais totalmente inexplorados seriam sumariamente arrecadados pelo poder pblico, sem direito indenizao. Algum tempo antes, o programa de governo de Tancredo Neves, tambm propunha a fixao de um mdulo mximo para a rea dos imveis rurais, tomando como base o disposto pelo Estatuto da Terra, que estabelecia como passvel de desapropriao por interesse social o latifndio por dimenso, ou seja, aqueles que excedessem o tamanho mximo fixado na lei. Outra questo preocupante est na queda dos crditos concedidos pelo PRONAF, sobretudo para os setores rurais mais pobres. A reformulao das linhas de financiamento, vlidas a partir do Plano Safra da Agricultura Familiar ainda no pode ser devidamente avaliada. Mas, sem dvida, este novo formato do programa vai dificultar que se conhea como est sendo acessado por diferentes subgrupos da agricultura familiar. Como j exposto, embora os integrantes do agora denominado grupo da agricultura familiar possam definir o valor do crdito a ser tomado, o que em princpio poderia sugerir uma democratizao no acesso, no considerou a realidade da prestao de crdito bancrio estar sujeita s regras bancrias. Os debates sobre os ndices de produtividade devem continuar. Mas, poucos ainda acreditam em uma soluo imediata. Os ruralistas, dentro e fora do Congresso Nacional, com apoio da grande mdia, continuaro a tentar a impor seus interesses e forar para que a questo desaparea da agenda de governo. No ano de 2009, os movimentos sociais vinculados Via Campesina trouxeram cena pblica uma nova proposta de reforma agrria: a reforma agrria popular centrada no combate a dois grandes dilemas da questo social brasileira: a pobreza rural e as desigualdades.
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A reforma agrria popular pretende ir alm das experincias clssicas dos pases centrais para propor no s a distribuio da propriedade da terra, como tambm a democratizao do capital e a garantia de provimento de bens e servios pblicos essenciais constituio de uma vida digna. Concretamente, o projeto prope o estabelecimento de um limite mximo propriedade das terras, demarcao dos territrios indgenas e quilombolas, consolidao dos processos de desapropriao, bem como uma poltica agrcola especfica para a reforma agrria, com a garantia de crdito subsidiado, assistncia tcnica, seguro, armazenagem e fomento produo agroecolgica, eliminando o uso de agrotxicos48 e transgnicos. Por fim, a proposta prev a adoo de um modelo cooperativo de produo, com a constituio de agroindstrias controladas pelos trabalhadores e produtores, como forma de criar empregos no campo e diminuir a pobreza rural. Finalmente, as consequncias do processo em curso de regularizao fundiria podem ser muito danosas para o desenvolvimento rural. De uma parte poder legalizar minifndios sem condies de terem escala adequada de produo, e de outra, incentivando o desmatamento na regio. Algumas entidades j denunciam que para provar serem posseiros estabelecidos h anos, os desmatamentos de terras pblicas vm avanando.
REFERNCIAS
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48. O Programa de Anlise de Resduos de Agrotxicos em Alimentos (Para) executado pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) desde 2001, monitorou, em 2008, 17 culturas que fazem parte dos hbitos alimentares da maioria dos brasileiros. A Anvisa constatou que 15,3% das amostras analisadas apresentaram resultados insatisfatrios, seja em decorrncia do uso de agrotxicos no permitidos para as culturas, seja em razo da presena de um percentual de resduos txicos acima do limite tolerado.
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Captulo 9
Igualdade Racial
1 Apresentao
Este captulo pretende alcanar dois objetivos. O primeiro o de apresentar os principais eventos que marcaram o cenrio e o debate poltico e social em torno dos temas da discriminao racial e da promoo da igualdade racial. O segundo objetivo o de realizar o acompanhamento dos principais programas, aes e iniciativas desenvolvidos em 2008, no mbito do governo federal, com a finalidade de enfrentamento das expressivas desigualdades raciais que ainda marcam o pas. Na seo 2, o texto apresentar os fatos relevantes que marcaram 2008 e o primeiro semestre de 2009. Tero destaque alguns episdios de discriminao racial que alcanaram repercusso nacional. Sero ainda lembradas a realizao da Conferncia Mundial de Reviso de Durban contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Formas Conexas de Intolerncia e, no Brasil, a realizao da II Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Conapir). Sero tambm destacadas algumas iniciativas ocorridas no perodo, no sentido de promoo da ampliao da participao da populao negra em espaos sociais de prestgio, como no evento So Paulo Fashion Week; e observadas as recentes aes dirigidas justia sobre o sistema de cotas em vigor em universidades pblicas. A seo 3 est voltada para o acompanhamento das principais aes que, no mbito das polticas sociais federais, tm procurado atuar na promoo da igualdade no tratamento de brancos e negros, assim como no combate ao racismo e discriminao. Ela pretende ainda apresentar, de maneira sinttica, os resultados do Programa Brasil Quilombola (PBQ). Finalmente, na ltima seo, sero apresentadas as consideraes finais deste captulo.
2 Fatos relevantes 2.1 Atos de discriminao racial destacados pela mdia
Os eventos de discriminao racial, frequentes na sociedade brasileira e amplamente denunciados pelo movimento negro, raramente ultrapassam as barreiras da invisibilidade social e, ainda mais raramente, repercutem na imprensa. Contudo, dada sua gravidade, periodicamente alguns casos tm alcanado repercusso nacional. No perodo analisado neste estudo, dois episdios envolvendo discriminao racial foram noticiados pela mdia brasileira. Nem sempre as matrias se assentaram nos evidentes sinais de discriminao racial e racismo que os envolviam.
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A divulgao dos eventos se deveu gravidade das violaes ocorridas (violncia fsica e impedimento de acesso a estabelecimento bancrio), e no em decorrncia da discriminao racial, que foi, entretanto, a violao original. Contudo, a repercusso destes episdios tem sua relevncia. Permite observar no apenas a forma de insero do negro na sociedade brasileira, como tambm os obstculos que se apresentam sua efetiva ascenso e busca por ocupao de novos papis sociais. E permite ainda uma rpida avaliao do papel da imprensa no debate sobre a discriminao racial no Brasil. O primeiro dos eventos que ganhou destaque no representa um fato excepcional. Ao contrrio, tem sido denunciado pelo movimento negro como recorrente em bancos brasileiros. Ele ocorreu em 9 de maro de 2009, em uma agncia bancria de Jundia (58 km da cidade de So Paulo), para onde uma empregada domstica, de 44 anos, se dirigiu com a inteno de descontar um cheque que havia recebido do seu empregador. A trabalhadora foi barrada na entrada da agncia bancria. Tentou entrar, por cerca de 15 minutos, perodo em que a porta giratria foi sistematicamente bloqueada. Impedida de entrar mesmo aps ter apresentado todos os seus pertences no porta-objeto da entrada do banco, ela s teve acesso agncia aps retirar a prpria blusa. A repercusso do episdio se deveu ao fato de uma cliente do banco ter gravado a cena em seu celular, divulgando-a. Contudo, se praticamente nenhum meio de comunicao informou que a vtima uma mulher negra, ela se manifesta claramente sobre a discriminao sofrida: O segurana foi racista, s porque sou negra, pobre e mal vestida (GOMES, 2009). Outro episdio que ganhou destaque na mdia ocorreu em 7 de agosto de 2009. Um funcionrio da Universidade de So Paulo (USP) foi agredido pelos seguranas de um hipermercado, na grande So Paulo, enquanto aguardava familiares que faziam compras. Confundido com um ladro enquanto entrava em seu prprio carro, um utilitrio de luxo, a vtima estima ter sido agredida durante 20 minutos (CARDOSO, 2009a). O servidor pblico tampouco contou com o apoio da Polcia Militar (PM), que foi chamada para averiguar o suposto roubo. Seu advogado declarou que ajuizaria uma ao de indenizao por danos morais contra o supermercado e o Estado: Esse caso emblemtico e precisa ser punido com vigor para que outras situaes de discriminao racial no venham a ocorrer (CARDOSO, 2009b). Esse episdio revela no apenas como o racismo ainda est disseminado e presente na sociedade brasileira, mas tambm em que medida ele um ativo agente de desigualdade, alimentando a hierarquia social e racial e submetendo a populao negra a uma violncia que pode chegar a ser fsica, mas que se afirma antes como social e simblica e de profunda ancoragem no cotidiano. O alcance desta violncia pode ser observado em vrias de suas dimenses, pelo caso em
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foco. Tanto quanto as agresses fsicas sofridas,1 chama ateno a declarao da vtima sobre sua inteno de vender o carro: tenho passado muitos constrangimentos com ele. A esposa do servidor agredido explica porque o carro vem sendo fonte de problemas para a famlia desde que foi comprado: Toda vez que ele sai, a polcia vem atrs. Esse carro seu? At no servio, a polcia j me abordou. Meu Deus, porque ele preto que no pode ter um carro Eco Sport? se pergunta (HOMEM, 2009). Mas a esposa da vtima expressa sua preocupao maior, a de que o episdio se reproduza com os filhos do casal: Pode acontecer com eles tambm porque eles so negros. E isso me di. Acho que o negro no pode viver, no pode ter os seus bens conquistados pelo seu trabalho, seu suor. Isto me deixa muito ferida (PELO, 2009). Se esses foram fatos que mereceram destaque, por outro lado, cabe ressaltar a pouca repercusso na imprensa relativa aos desdobramentos do marcante caso de discriminao ocorrido na Universidade de Braslia (UnB) em 2007. Em agosto desse ano, quatro apartamentos de estudantes negros de origem africana oriundos da Guin Bissau, da Nigria e do Senegal , localizados na Casa do Estudante Universitrio foram criminosamente incendiados. A mdia nacional no destacou o aspecto racista do episdio, mas o caso ganhou repercusso internacional. Trs estudantes da universidade haviam sido apontados como autores do crime pelo inqurito realizado pela Polcia Federal. Passados dois anos do atentado contra os estudantes, nenhum dos acusados foi punido, quer pela universidade, quer pela justia. Contudo, no incio de 2009, o Ministrio Pblico Federal (MPF) concluiu sua avaliao e apresentou denncia contra apenas um dos estudantes acusados. A base da denncia do MPF a Lei no 7.716/1989, que trata de crimes de discriminao racial, bem como o Art. 250 do Cdigo Penal, que pune com penas de recluso de trs a seis anos e multa quem der causa a incndio, expondo ao perigo a vida, a integridade fsica ou o patrimnio de algum. A priso preventiva do acusado foi solicitada, mas negada pela justia.
2.2 A Conferncia Mundial de Reviso de Durban: desafios para reafirm-la
Em abril de 2009, foi realizada a Conferncia de Reviso de Durban tambm chamada de Durban + 8 , parte de um esforo de consolidao da pauta aprovada pela III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Xenofobia, a Discriminao Racial e Intolerncia Correlata (a Declarao e o Programa de Ao). A III Conferncia foi realizada na cidade de Durban, na frica do Sul, em 2001, e desenvolveu-se em um contexto poltico desfavorvel, tendo-se assistido retirada das delegaes dos Estados Unidos e de Israel por a considerarem contrria
1.O que mais me di saber que no foi a primeira vez e que pode no ser a ltima, declarou ele ao jornal O Globo, em 21 de agosto de 2009.
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aos interesses deste ultimo pas.2 Como afirmou o diplomata brasileiro Lindgren Alves, poucos acontecimentos recentes permanecem to mal compreendidos quanto esse conclave mundial (ALVES, 2002, p. 199). Contudo, o mesmo ambiente desfavorvel se reproduziu para a Conferncia de Reviso. Durban + 8 foi realizada sobretudo devido ao empenho dos movimentos sociais da Amrica Latina e Caribe contra a discriminao, em que se destacaram os movimentos representativos de negros, indgenas e organizaes de mulheres negras, reafirmando uma agenda que lhes cara tanto nos contextos nacionais como em mbito regional. De fato, visando manter e reforar a agenda aprovada em Durban e considerando que o Alto Comissariado de Direitos Humanos das Naes Unidas no previa a organizao da Conferncia de Reviso Durban + 5, a sociedade civil da regio se props a realizar Santiago + 5. O objetivo seria o de analisar os avanos e os desafios da implementao da Declarao da Conferncia de Santiago,3 principalmente devido ao declnio posterior de financiamentos para a agenda de Durban por parte dos organismos multilaterais decorrente do contexto internacional conturbado que se instala aps o 11 de setembro.4 O Comit Internacional5 advindo dessa articulao da sociedade civil, contando com o apoio da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), busca e logra que o governo brasileiro realize no mais a Santiago + 5, e sim a Conferncia Regional das Amricas sobre os Avanos e Desafios do Plano de Ao contra o Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncias Correlatas. A chamada Conferncia das Amricas foi realizada em junho de 2006, com o apoio do Sistema das Naes Unidas no Brasil em especial, do GT Gnero e Raa , do governo chileno e do Alto Comissariado de Direitos Humanos. A conferncia de 2006 instaurou tambm uma experincia indita para este tipo de encontro, seja por tratar-se de um dilogo entre governo e sociedade civil, seja pelo fato de o Relatrio Final ter sido acatado como documento oficial do Alto Comissariado de Direitos Humanos. Estava pavimentada a estrada rumo Conferncia de Reviso. Aprovada a realizao da Conferncia de Reviso,6 o Brasil se ofereceu para sediar a Conferncia Regional Preparatria da Amrica Latina e Caribe para a Conferncia de Reviso de Durban, ocorrida entre 17 e 19 de junho de 2008.
2. Neste contexto, cabe ainda lembrar que a Austrlia e o Canad se abstm de votar o Documento Final da III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Xenofobia, a Discriminao Racial e a Intolerncia Correlata. 3. Trata-se da Conferncia Preparatria das Amricas para a III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Xenofobia, a Discriminao Racial e a Intolerncia Correlata realizada em Santiago, Chile, em 2000. 4. Como exemplo deste ambiente, pode-se citar a declarao do congressista Tom Lantos, delegado dos Estados Unidos em Durban, que considera que a Conferncia Mundial sobre Racismo das Naes Unidas proporcionou ao Mundo um vislumbre de dio internacional, discriminao e, de fato, racismo. O ataque terrorista de 11 de setembro demonstrou o que tal dio pode suscitar (traduo livre) (LANTOS, 2002, p.52). 5. Composto por organizaes do Brasil, do Canad, do Chile, da Colmbia, da Costa Rica, dos Estados Unidos, de Honduras, do Peru, de Porto Rico, da Repblica Dominicana e do Uruguai. 6. Resoluo n o 61/49, de 19 de dezembro de 2006, da Assembleia Geral da ONU.
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A conferncia preparatria contou com mais de 21 pases participantes, alm de representantes de 120 organizaes no governamentais (ONGs) de todo o continente.7 Disto se pode avaliar o impacto da Conferncia de Durban na regio. Desde 2001, alm de mecanismos e instncias de trabalho no mbito das Organizao das Naes Unidas (ONU) e da Organizao dos Estados Americanos (OEA), 16 ministrios e agncias federais especializadas foram criadas nos pases das Amricas visando ao combate da discriminao e das desigualdades raciais (BRASIL, 2006). Foi neste contexto que, no Brasil, assistiu-se criao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial. Tendo em vista este movimento, a conferncia preparatria tambm permitiu a apresentao de boas experincias e a afirmao da necessidade de continuar avanando no compromisso poltico e no aprimoramento das polticas pblicas neste campo. Nessa oportunidade, constatou-se que nestes pases o racismo, a discriminao racial e outras formas de discriminao permanecem evidentes nas reas da sade, da educao, da moradia, do trabalho e do acesso justia. A conferncia de 2008 recomendou, entre outros pontos, a necessidade de implementao de aes afirmativas e de desenvolvimento de planos, programas e polticas de promoo de igualdade e diversidade e de combate ao racismo e discriminao. Aprovou ainda a necessidade de desenvolvimento de metodologias de avaliao e acompanhamento das aes pblicas, assim como de gerao de dados estatsticos desagregados (BRASIL, 2006). Suas resolues serviram de base para as deliberaes ocorridas na Conferncia de Reviso de Genebra. A Conferncia Mundial de Reviso de Durban foi realizada entre 24 e 25 de abril de 2009, em Genebra. Ela destacou os avanos e as iniciativas observados em inmeros pases e regies, mas enfatizou a necessidade de melhorar a eficincia dos mecanismos de combate ao racismo e discriminao, incluindo a elaborao de estratgias de atuao nas reas da sade, da educao, da moradia, do trabalho e da administrao pblica. Destacou a importncia da ao da justia e insistiu na necessidade de que os pases formulem polticas e planos de ao nacionais para prevenir, combater e erradicar o racismo, a discriminao racial e as outras formas correlatas de intolerncia. Reafirmou a centralidade da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, principal instrumento internacional neste campo inclusive no que diz respeito definio adotada de discriminao racial e a necessidade de sua plena aplicao.
7. Contudo, cabe ressaltar que o processo de organizao da participao brasileira na Conferncia de Genebra no reproduziu a ampla mobilizao que precedeu a preparao para a Conferncia de Durban. Sobre a preparao da Conferncia de Durban, ver Telles (2003).
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Ainda que marcada pela ausncia de nove pases,8 a conferncia de 2009 constituiu-se como um importante evento internacional no debate do problema da discriminao. Cabe notificar que os Estados Unidos, apesar de no terem comparecido conferncia, posteriormente reviram sua posio. Em pronunciamento de sua delegao durante a 11a Seo do Conselho de Direitos Humanos, em 16 de junho de 2009, em Genebra, o representante norte-americano declarou que os Estados Unidos lamentavam no terem participado da recente Conferncia de Reviso de Durban. Ns somos profundamente gratos s vrias delegaes de vrios pases e oficiais das Naes Unidas, que trabalharam firme e rapidamente para a obteno do documento final e para refocar a Conferncia de Reviso de Durban plenamente na luta global para eliminar o racismo e a discriminao racial. Entre as recomendaes adotadas, a declarao final solicitou aos pases que apresentem informes peridicos sobre o andamento de seus planos de ao e medidas para aplicar a Declarao e o Programa de Ao de Durban. Pediu tambm que os Estados adotem medidas eficazes em particular, aes afirmativas e, ainda, que lutem contra a impunidade, adotem medidas de sensibilizao de funcionrios e agentes pblicos e promovam campanhas nos meios de comunicao para intensificar a luta contra o racismo e a discriminao racial. Entre as recomendaes propostas, destaca-se ainda a que aponta a relevncia da elaborao de sistemas de coleta de dados, incluindo indicadores de igualdade de oportunidades (ONU, 2009).
2.3 Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial
Sob a coordenao da Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial e do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), foi realizada em Braslia entre 25 e 28 de junho de 2009 a II Conapir. O encontro teve a participao de cerca de 1.500 pessoas, entre delegados e convidados, e foi antecedido pela realizao de conferncias municipais, regionais e estaduais. Entre os 1.326 delegados eleitos nas etapas estaduais e municipais, 415 representavam as esferas de governo e 581 representavam a sociedade civil.9 Tambm foram eleitos 205 representantes de comunidades tradicionais, entre as quais comunidades de terreiros, quilombolas, ciganos e indgenas.10 Marcada pela demanda de consolidao de uma poltica de promoo da igualdade racial enquanto poltica permanente de Estado, a II Conapir teve como principais eixos temticos a educao, o trabalho, a sade, a segurana pblica e o acesso terra.
8. Os Estados Unidos, o Canad, a Holanda, a Alemanha, a Polnia, a Austrlia, a Nova Zelndia, a Itlia e Israel decidiram no participar do frum, alegando que este poderia ser utilizado como tribuna contra o Estado hebreu. 9. Tambm estiveram representados outros grupos sociais submetidos discriminao como judeus e rabes, alm de grupos ligados aos movimentos pela liberdade sexual. 10. Os demais delegados representavam o Poder Legislativo (federal, dos estados e municpios) e o Conpir. Sobre a distribuio dos delegados da conferncia, ver Anexo 1 do Regimento Interno da II Conapir.
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Estes temas reuniram centenas de propostas apresentadas nas etapas anteriores etapa nacional. Afirmando a inexistncia de antagonismos e a complementaridade entre as polticas universais e as aes afirmativas, o documento elaborado pela SEPPIR como subsdio conferncia d o tom dos debates.11 Sob o tema Avanos e perspectivas da Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial, a II Conapir desenvolveu-se a partir do debate sobre a importncia da mobilizao dos rgos governamentais para o desenvolvimento de aes coordenadas que visem estruturao das polticas de combate ao racismo e promoo da igualdade racial. Tambm mereceu destaque a necessidade de estmulo ao envolvimento da sociedade civil, enquanto partcipe na formulao e no controle social das polticas voltadas populao negra, seja por meio do fortalecimento dos fruns de promoo da igualdade, seja por meio da consolidao de instrumentos para a implementao da Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial de maneira transversal, descentralizada e democrtica. Foram objeto de amplo consenso as demandas por fomento a programas de cotas tnico-raciais nas universidades pblicas; por construo de centros de capacitao profissional; por acesso terra, habitao e sade; pela ampliao de oportunidade de trabalho e renda; e pela abolio de formas degradantes de trabalho, destacando-se o combate ao trabalho escravo e infantil. Foi destaque a demanda por regularizao fundiria de terras quilombolas, denunciada a disputa judicial e poltica em torno do Decreto no 4.887, entendido como avano no reconhecimento dos direitos dos remanescentes de quilombos. Foi ainda apontado como problema a baixa execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola. Contudo, a polmica instalou-se em torno do tema da aprovao do Estatuto da Igualdade Racial. Tramitando no Congresso Nacional h mais de uma dcada,12 o estatuto vinha sendo objeto de negociaes que envolviam aspectos considerados essenciais por parte do movimento negro. Pontos como a existncia do Fundo Nacional de Promoo da Igualdade Racial ou a titulao comunitria, e no individual, das terras quilombolas foram postos em questo nas comisses da Cmara dos Deputados e do Senado Federal que analisaram o projeto durante 2008 e o primeiro semestre de 2009. Alguns setores do movimento social consideraram que, sem a incluso de tais pontos, o estatuto perderia seu valor. Entretanto, a conferncia encerrou-se com a aprovao de uma moo em favor da aprovao do estatuto sem ressalvas temticas de nenhuma espcie.
11. No h antagonismo entre as polticas pblicas universais e as aes afirmativas, uma vez que a misso dos governos atender as necessidades de todos os cidados. Mas importante ressaltar a necessidade de reconhecer e incorporar o valor da diversidade em todas as todas as reas da administrao pblica e, consequentemente, a partir delas desenvolver aes com o objetivo de superar o racismo (BRASIL, 2009f, p. 24). 12. A respeito do Estatuto da Igualdade Racial e sua tramitao, ver o captulo de igualdade racial do no 17 deste peridico.
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Ainda sobre a participao da sociedade civil organizada, um dos pontos fortes do evento foi a Marcha de Articulao das Comunidades Negras Rurais Quilombolas Mobilizao Nacional em Defesa dos Direitos Quilombolas. Antecipando a abertura da conferncia, a marcha teve como motivao o repdio Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 3.239, apresentada ao Supremo Tribunal Federal (STF) pelo partido Democratas (DEM). A Adin manifestase contra o Decreto Federal no 4.887/2003, que regulamenta o procedimento para delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos de que trata o Art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT). Alm da manifestao contra a referida Adin, a marcha reafirmou as demandas das comunidades quilombolas: regularizao dos territrios tradicionais, conforme estabelecido no Art. 68 do ADCT da Constituio Federal de 1988 (CF/88); manuteno e fortalecimento da base legal voltada aos povos quilombolas, com nfase para o Decreto no 4.887/2003; e implementao efetiva de polticas sociais, de infraestrutura e econmicas que reduzam a vulnerabilidade das comunidades de quilombos com respeito aos seus usos, seus costumes e sua cultura.
2.4 Lanamento do Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial
O Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Planapir) foi lanado em 4 de junho de 2009, pelo Decreto no 6.872. Seguindo os eixos propostos pela I Conapir, fixa objetivos nas seguintes reas: trabalho e desenvolvimento econmico; educao; sade; diversidade cultural; direitos humanos e segurana pblica; comunidades remanescentes de quilombos; povos indgenas; comunidades tradicionais de terreiros; poltica internacional; desenvolvimento social e segurana alimentar; infraestrutura; e juventude. A I Conapir,13 realizada em 2005, visou definio e consolidao das iniciativas pblicas na rea e teve como objetivo central estabelecer diretrizes para a elaborao do Planapir.14 Ainda em novembro de 2005, foi institudo o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para a elaborao do plano.15 Entretanto, somente aps seis anos da criao da SEPPIR e quatro anos aps a realizao da Conapir, foi lanado o Planapir.
13. A I Conapir aconteceu em junho de 2005 e teve entre seus pontos de pauta a aprovao do Estatuto da Igualdade Racial (Projeto de Lei PL no 73/1999) e do Fundo Nacional de Promoo da Igualdade Racial (PL no 3.198/2000), a aplicao da Lei no 10.639/2003 e a regularizao das terras quilombolas. 14. Sobre a I Conapir, ver o no 11 deste peridico. 15. O GTI, sob coordenao da SEPPIR, e contando com a participao do Conpir, foi composto por representantes dos seguintes rgos: Secretaria Nacional da Juventude (SNJ), Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), Ministrio da Educao (MEC), Ministrio da Justia (MJ), Ministrio da Sade (MS), Ministrio das Cidades (MCidades), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), Ministrio da Cultura (MinC) e Ministrio de Minas e Energia (MME). Ver, a respeito, o no 12 deste peridico.
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Articulado a partir dos princpios da transversalidade, da descentralizao e da gesto democrtica, o Planapir pressupe a promoo da igualdade racial e do combate ao racismo a partir da formulao de polticas desenvolvidas e sustentadas de maneira global, visando evitar as aes isoladas e de pequeno impacto, que comprometem os esforos das diferentes esferas de governo no processo de implementao das aes. No entanto, importante reconhecer-se a necessidade do desdobramento dos objetivos propostos pelo Planapir em dimenses do planejamento das polticas pblicas envolvidas. Para que isso ocorra, preciso garantir que as diretrizes tratadas neste plano sejam articuladas ao planejamento setorial de cada rea de governo e, em alguns casos, aliceradas na legislao. A falta de instrumentos gerenciais e financeiros para o fomento das polticas pblicas de promoo da igualdade racial tambm precisa ser superada, pois representa hoje limitao expressiva para sua consolidao. Por fim, cabe lembrar que o Decreto no 6.872 tambm instituiu o Comit de Articulao e Monitoramento do Planapir. Integrado por representantes de trs secretarias especiais e sete ministrios e, somando-se a estes, trs representantes do CNPIR; o comit detm a atribuio de proposio de aes, metas e prioridades do Planapir, assim como de promover um acompanhamento sistemtico de sua implementao. Detm ainda as atribuies de estabelecer uma metodologia de monitoramento, acompanhamento e avaliao das atividades de implementao do plano; promover sua difuso junto a rgos e entidades governamentais e no governamentais; elaborar um relatrio anual de acompanhamento das aes, bem como sua reviso semestral considerando as diretrizes geradas pelas Conferncias Nacionais de Promoo da Igualdade Racial.
2.5 Cotas: avanos e questionamentos
Entre as diversas modalidades de aes colocadas em curso pelo poder pblico com o objetivo de promoo da igualdade racial,16 as aes afirmativas, e mais especificamente sua modalidade de cotas, so as que tm obtido maior visibilidade. No apenas elas representam um avano mais rpido no combate a certos aspectos das desigualdades raciais, como atuam em espaos particularmente privilegiados da vida social. Em que pese este captulo ter como prioridade o acompanhamento das aes desenvolvidas no mbito federal, a temtica da promoo da igualdade racial vem sendo objeto de crescente ateno pelas demais esferas de governo. Devido relevncia das iniciativas ou ampliao das intervenes neste campo, sero destacadas neste estudo algumas aes a cargo de instituies estaduais.
16. Uma classificao das diferentes modalidades de aes pode ser encontrada no captulo de igualdade racial de Ipea (2008).
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Uma ao de destaque nesse mbito foi o acordo estabelecido entre o Ministrio Pblico (MP) de So Paulo e a instituio organizadora do maior evento de moda do pas, o So Paulo Fashion Week. Tendo em vista a inexpressiva presena de modelos negros nas edies anteriores do evento, em maio de 2009, foi assinado um Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC) entre as duas instituies visando ampliar aquela presena. O documento firmado chama ateno para a necessidade de vencer os preconceitos e de combater o processo de excluso social de grupos tnicos, cujos efeitos so danosos aos indivduos e sociedade como um todo. Considerando que o referido evento recebe recursos pblicos17 para sua realizao e que a incluso social das populaes afrodescendentes e indgenas objetivo do Estado brasileiro, o MP props o acordo visando valorizar e expressar a diversidade tnico-racial do pas. Atento repercusso nacional e internacional do evento, o MP solicitou o estabelecimento de uma cota de 10% para negros e indgenas em todos os desfiles da So Paulo Fashion Week. O acordo tem durao preliminar de dois anos. Outro exemplo de adoo de polticas de ao afirmativa foi dado pela criao das cotas em concursos pblicos no estado de Mato Grosso do Sul. Tendo como exemplo as aes j institudas no estado do Paran e em algumas capitais brasileiras, tais como Rio de Janeiro e Porto Alegre, foi sancionada, em 10 de dezembro de 2008, em Mato Grosso do Sul, a Lei no 3.594/2008, que institui, como medida de promoo da igualdade de oportunidades no mercado de trabalho, o programa de reserva de vagas, para negros, em concursos pblicos para provimento de cargos no Estado. As cotas sul-mato-grossenses destinam o provimento de 10% das vagas em concursos pblicos aos candidatos que, no momento da inscrio, se autodeclararem negros. Em outubro de 2008, o Tribunal de Justia do Esprito Santo realizou audincia pblica sobre a A Ao Direta de Inconstitucionalidade relativa Lei Municipal no 6.225/2004, que institui programa de reserva de vagas para afrodescendentes em concursos pblicos na cidade de Vitria. De forma inovadora, foi promovida tambm uma audincia pblica virtual, frum de discusses hospedado no site do tribunal, com o objetivo de promover ampla participao popular durante a tramitao do processo.18 Cabe lembrar que o governo federal tambm j havia se mobilizado para a adoo de aes afirmativas no mbito da administrao pblica federal. Durante o governo Fernando Henrique Cardoso foram criados programas de ao afirmativa
17. Conforme consta no TAC, o evento So Paulo Fashion Week signatrio de convnios com a Unio e o municpio de So Paulo (SO PAULO, 2009). 18. A Adin (Processo no 100070023542) foi proposta pelo Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo em 2007. Prev-se que a ao seja julgada em 2010. Para mais informaes, consulte o site: <http://www.tj.es.gov.br> (seo audincia pblica).
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em vrios ministrios (Justia, Cultura, Desenvolvimento Agrrio e Relaes Exteriores), assim como adotado o Programa Nacional de Aes Afirmativas (PNAA). Institudo por meio do Decreto no 4.228, de 13 de maio de 2002,19 o PNAA tinha como objetivo a realizao de metas percentuais de participao de afrodescendentes, mulheres e pessoas com deficincia nos cargos de direo da administrao pblica federal. Contudo, esta proposta no foi completamente implementada nem apresentou avanos no governo Lula (OSRIO, 2006). Entretanto, se as aes afirmativas tm encontrado progressivo reconhecimento como instrumento relevante no conjunto de esforos necessrios ao combate s desigualdades observadas na insero social e no acesso a oportunidades entre brancos e negros no pas, sua adoo tambm vm encontrando resistncia. No primeiro semestre de 2009, duas aes contra as cotas nas universidades pblicas foram apreciadas pelo Judicirio, com decises diversas. Em maio de 2009, o Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro (TJERJ) concedeu liminar suspendendo, at a votao final do mrito da ao, a Lei Estadual no 5.346/2008, que previa sistema de cotas para negros, indgenas, alunos da rede pblica de ensino, pessoas portadoras de deficincia e filhos de policiais civis e militares, bombeiros militares e inspetores de segurana e administrao penitenciria, mortos ou incapacitados em razo do servio nas instituies estaduais de ensino superior (RIO DE JANEIRO, 2009). O argumento que fundamentou a deciso sustenta o mesmo pressuposto jurdico arguido na defesa das cotas: o princpio da igualdade e da no discriminao. Contudo, entendido em sentido contrrio ao adotado pelos defensores das aes afirmativas, a justia fluminense considerou que as cotas podem ser interpretadas como um processo discriminatrio ao reverso, criando-se um apartheid, at ento inexistente no pas. Nesse sentido, foi apresentada ao STF, em julho de 2009, a Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 186, visando suspenso do sistema de cotas adotado h cinco anos pela UnB. A proposta, do DEM, sustenta como argumentos principais o desrespeito a princpios constitucionais, a inexistncia biolgica de raa, a recepo supostamente indiscriminada do modelo americano e a falibilidade do sistema de classificao adotado pela universidade. Houve solicitao de medida cautelar de suspenso da matrcula dos aprovados pelas cotas no vestibular realizado em junho de 2009. O pedido de suspenso imediata das cotas da UnB foi, porm, indeferido pelo presidente do STF, ministro Gilmar Mendes, sendo a avaliao de mrito da medida aguardada para meados de 2010. Foi realizada de 3 a 5 de maro de 2010, audincia pblica, com o objetivo de apreciar depoimentos de pessoas com conhecimento e experincia no tema em questo.20
19. Ver a respeito Jaccoud e Beghin (2002). 20. Alm da ADPF 186, ajuizada pelo DEM, motivou a referida audincia pblica o Recurso Extraordinrio 597.285/RS, interposto contra acrdo que julgou constitucional o sistema de reserva de vagas (sistema de cotas) como forma de ao afirmativa estabelecido pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) como meio de ingresso em seus cursos de ensino superior, ver Brasil (2009d).
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Para alm do debate judicial, o progressivo crescimento da discusso nacional sobre o tema demonstra que a questo racial no Brasil passa a ser tratada em outro patamar. O discurso da democracia racial questionado; trinca-se a barreira invisvel que obstrua o debate mais amplo e profundo, proposto h muito tempo pelo movimento negro. Um sinal dessa mudana a produo literria crescente sobre a questo racial, trazendo tona opinies antagnicas, mas, acima de tudo, estimulando uma reflexo mais ampla sobre a chagada escravido e seus efeitos sobre a populao negra e sobre a formao da sociedade brasileira.
3 Acompanhamento de Programas
Como se sabe, a promoo da igualdade racial, enquanto diretriz fundamental para reduo das desigualdades e pleno desenvolvimento humano, ao transversal, que deve estar pautada na agenda dos diversos rgos governamentais, em todas as esferas. Como j relatado em outros nmeros deste peridico, h aes com esse formato em vrios ministrios e entidades do governo federal, inclusive por meio de programas interinstitucionais. Nessa edio, sero tratados trs temticas consideradas estratgicas para o xito da poltica: educao, quilombolas e sade.
3.1 Educao: a implementao da Lei no 10.639/2003
A Lei no 10.639/2003, que institui a obrigatoriedade do ensino de histria e cultura africana e afro-brasileira no ensino fundamental e mdio de todo o pas, trouxe consigo uma proposta importante de mudanas na educao brasileira. A lei prev uma atuao significativa na formao docente com proposta de formao inicial e continuada de professores e tambm dos demais profissionais da escola , passando pela confeco do material didtico e incluindo o aprimoramento de mecanismos, instncias e processos de controle social e participao. Pretende, desse modo, alterar o tratamento subalterno e depreciativo que tem sido tradicionalmente dirigido figura do negro a suas origens e s contribuies da populao negra no Brasil, assim como qualificar o tratamento que tem sido dado temtica da escravido. Contudo, muitas tm sido as dificuldades de implementao da Lei no 10.639/2003 nesses seis anos de vigncia.21 Ainda pequeno o nmero de escolas adaptadas nova grade curricular (BRASIL, 2009e), e os motivos identificados tm sido vrios. A falta de formao dos professores formao exclusiva com cursos de graduao temticos, bem como cursos voltados formao continuada para lidar com a demanda de ensino de histria e cultura africana e afro-brasileira para todo o ensino fundamental e mdio do pas pode ser apontada como um relevante obstculo. Com vistas a contornar tal limitao, foi lanado
21. Sobre o processo de implementao da lei, ver edies anteriores deste peridico.
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em maio de 2009, pelo MEC, em parceria com a SEPPIR, o Plano Nacional de Implantao das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao das Relaes tnico-raciais e para o Ensino de Histria e Cultura Afro-brasileira e Africana. O plano traa metas e estratgias com base na avaliao das dificuldades observadas durante o perodo de implementao da Lei no 10.639/2003. Procura garantir maior efetividade quela norma legal, enfatizando as responsabilidades dos poderes executivo e legislativos, assim como dos conselhos de educao municipais, estaduais e federal no processo. Tem como fundamento trs aes principais: a formao dos professores; a produo de material didtico; e a sensibilizao dos gestores da educao. Organizado a partir de seis eixos estruturantes (fortalecimento do marco legal, poltica para a formao de gestores e profissionais de educao, poltica de material didtico e paradidtico, gesto democrtica e mecanismos de participao social, condies institucionais e avaliao e monitoramento), o documento prope-se a observar como a nova legislao articula-se com o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e sua concepo de diversidade tnico-racial. preciso que se considere ainda outras tarefas por serem realizadas, por exemplo, a mudana das diretrizes curriculares de formao de profissionais, pois, passados seis anos de existncia da lei, pouco se tem caminhado neste sentido. A interveno tem ocorrido prioritariamente no ps-fato, sem se ocupar com a formao inicial de profissionais, o que seria um dos eixos estruturantes das relaes raciais na educao.22
3.2 Programa Brasil Quilombola
O Programa Brasil Quilombola um programa interministerial sob a responsabilidade da SEPPIR, cujo objetivo promover o desenvolvimento sustentvel da populao de comunidades rurais ou urbanas remanescentes de quilombos, em consonncia com suas especificidades histricas e culturais. Atendendo ao previsto na CF/88, o programa visa efetivao do direito posse das terras pelas comunidades remanescentes de quilombos, alm da promoo do acesso destas populaes s polticas pblicas. O Programa Brasil Quilombola est ancorado no Art. 68 do ADCT, que garante o direito propriedade de suas terras; nos Arts. 215 e 216 da CF/88, que garantem o direito preservao de sua prpria cultura; na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que assegura o direito autodefinio; no Decreto no 4.887 de 2003, que define as responsabilidades da
22. A Resoluo no 1 do Conselho Pleno do Conselho Nacional de Educao (CNE), publicada no Dirio Oficial da Unio, em 22 de junho de 2004, institui diretrizes curriculares nacionais para a educao das relaes tnico-raciais e para o ensino de histria e cultura afro-brasileira e africana e estabelece, entre outras diretrizes, que as instituies de ensino superior incluiro nos contedos de disciplinas e atividades curriculares dos cursos que ministram a educao das relaes tnico-raciais.
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regularizao fundiria de terras de quilombos entre os diversos rgos (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra/MDA, SEPPIR e Fundao Cultural Palmares FCP/MinC); e na Instruo Normativa no 49 do Incra. O conjunto de aes inseridas no programa proveniente dos rgos governamentais e os respectivos recursos constam do Plano Plurianual (PPA). As aes do Programa Brasil Quilombola esto baseadas em quatro eixos distintos: i) regularizao fundiria; ii) infraestrutura e servios; iii) desenvolvimento econmico e social; e iv) controle e participao social. A SEPPIR coordena o programa e promove a integrao do conjunto das aes desenvolvidas por meio de sua Subsecretaria de Polticas para Comunidades Tradicionais. Seguindo a lgica do PPA, o oramento do programa prev cinco reas de trabalho: formulao de poltica de aes afirmativas; fomento ao desenvolvimento local para comunidades remanescentes de quilombos, apoio capacitao de afrodescendentes em gesto pblica; apoio a iniciativas para promoo da igualdade racial; e publicidade de utilidade pblica. Tambm esto previstas aes de rgos ministeriais responsveis por atividades especficas, como o MS, na preveno, promoo e recupe rao da sade da populao das comunidades, de forma integral e contnua; o MEC, na construo, ampliao e reforma das escolas, entrega de material didtico, distribuio de recursos da merenda escolar e formao continuada de professores; e o MDA, encarregado do processo de reconhecimento, identificao e demarcao das reas quilombolas. A tabela 1 apresenta o oramento do Programa Brasil Quilombola e sua execuo oramentria no perodo 2007-2008.
TABELA 1
2007 Dotao inicial (E) MS MEC MDA SEPPIR Total 211.356 5.465.666 33.605.851 14.793.863 54.076.736 Autorizado (lei + crditos) (F) 211.356 208.397 32.761.526 14.793.863 47.975.142 Liquidado (G) 74.925 7.762.595 7.527.930 15.365.450 Nvel de execuo (%) (H = G/F) 35,45 23,69 50,89 32,03
Execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola (2007-2008)

(Em R$, valores corrigidos at 2008)
2008 Dotao inicial (E) 820.764 1.000.000 62.420.188 7.420.000 71.660.952 Autorizado (lei + crditos) (F) 1.000.000 1.000.000 43.983.042 7.420.000 53.403.042 Liquidado (G) 1.000.000 296.564 5.832.219 5.242.054 12.370.837 Nvel de execuo (%) (H = G/F) 100,00 29,66 13,26 70,65 23,17
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
Observa-se, pela tabela 1, que entre 2007 e 2008 houve um pequeno incremento dos recursos do Programa Brasil Quilombola. Contudo, o percentual de execuo que j era reduzido em 2007 (32,03%), foi ainda menor em 2008 (23,17%).
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Como pode ser observado nessa tabela, a limitada execuo oramentria explicada pelo baixo desempenho do MDA e do MEC. Ao primeiro, foi destinada a maior parte dos recursos do programa em 2008, dos quais ele executou apenas 13,26%, revelando as expressivas dificuldades que tm marcado o processo de titulao e regularizao das terras quilombolas. De fato, a baixa execuo oramentria do MDA, agravada em 2008, est relacionada ao no pagamento de indenizao aos ocupantes das terras dos remanescentes de quilombos. Os recursos do oramento destinados para este fim no puderam ser utilizados em decorrncia das fases processuais da desapropriao no terem sido finalizadas. No total, considerando o acumulado a partir de 2005, cerca de 800 processos foram abertos pleiteando a regularizao fundiria de territrios quilombolas, em todas as superintendncias regionais do Incra, exceto Roraima, Par e Acre. Foram emitidos 106 ttulos e publicadas 40 portarias de reconhecimento do territrio, totalizando 216.068,0231 hectares reconhecidos em benefcio de 3.755 famlias.23 De fato, com relao titulao das terras quilombolas, nota-se a permanncia da tendncia indicada em nmeros anteriores desta publicao. O processo de titulao realizado pelo Incra/MDA no tem acompanhado a evoluo do reconhecimento oficial da condio de comunidade quilombola, sob responsabilidade da FCP. A fundao emitiu, at 2008, 1.093 certides de registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos (FCP, 2010). A emisso desta certido o primeiro passo para a regularizao dos territrios, cuja titulao est a cargo do Incra, sem prejuzo da competncia concorrente dos demais entes federativos.24 Centenas dessas comunidades j esto com processo em curso, mas enfrentam uma srie de entraves para sua concluso. Esse percurso foi agravado pela oficializao de novos procedimentos adotados pelo Incra para a identificao de territrios quilombolas, por meio da Instruo Normativa no 49/2008. A nova instruo torna o processo de titulao mais moroso, ao exigir novos detalhamentos no relatrio antropolgico. Como consequncia, segundo dados do Incra (2010),25 em 2008, foram expedidos 16 ttulos s comunidades quilombolas, no Par, Piau e Maranho. J no primeiro semestre de 2009, nenhuma comunidade foi titulada. Outro fator negativo para a luta quilombola o fato de a bancada ruralista ter conseguido suprimir do texto do Estatuto da Igualdade Racial, aprovado na Cmara dos Deputados, as disposies relativas regularizao das terras quilombolas. importante citar ainda a Adin no 3.239, proposta, em 2004, pelo DEM
23. Cabe salientar que o processo de identificao do territrio encerra-se com a publicao de portaria do presidente do Incra reconhecendo e declarando os limites da terra quilombola. 24. Conforme o Decreto no 4.887/2003. 25. Ttulos expedidos pelo Incra, por rgos estaduais e rgos estaduais em parceria tcnica e/ou financeira com o Incra/MDA.
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contra o Decreto no 4.887/2003, que regulamenta o processo de titulao das terras quilombolas.26 Diante desse cenrio, pode-se avaliar que, nos ltimos anos, o direito dos povos tradicionais a suas terras tem sido ameaado por mais obstculos. Com relao educao quilombola, embora o valor autorizado para o MEC em 2008 tenha sido de R$ 1 milho, o valor liquidado foi de apenas R$ 296.564,00 tendo o nvel de execuo ficado na casa dos 30%. Contudo, ainda mais precria foi a execuo oramentria do MEC durante 2007, cujo oramento inicial era de mais de R$ 5 milhes. Deste total, menos de 4% foram liberados e, mesmo com esta substancial reduo, praticamente no houve execuo oramentria. Acredita-se que esta situao pode ser explicada, ao menos em parte, pelas mudanas ocorridas na poltica de educao: a implantao do PDE e a insti tuio dos Planos de Aes Articuladas (PARs),27 que podem ter dificultado o processo de recepo dos recursos pelos municpios, afetando as alocaes do Programa Brasil Quilombola. Cabe ainda lembrar as dificuldades especficas de construo de escolas em terras quilombolas. O baixo ndice de titulao destas terras e a proibio legal de construes pblicas em reas de posse no regulamentada dificultaram extremamente os investimentos neste campo.28 Na rea da sade, a partir de 2007, foi instituda uma alocao oramentria especfica para a ao Ateno Sade das Populaes Quilombolas. Enquanto o montante autorizado neste exerccio foi de R$ 200 mil29 com apenas 35,45% executado , em 2008 esse valor passou por um expressivo aumento (R$ 1 milho), subindo ainda o nvel de execuo para os 100%. Esta trajetria sugere que o valor alocado nesse ltimo ano ainda restrito para as demandas da populao quilombola no quesito sade. Cabe ainda lembrar que, a partir da publicao das Portarias nos 822/2006 e 90/2008,30 o MS tem ampliado o alcance de famlias quilombolas aos servios de ateno bsica de sade.
26. A ao questiona, entre outros aspectos, que um decreto no pode substituir lei na regulamentao da referida matria; o fato de no haver previso constitucional para desapropriao, cabendo ao Estado apenas emitir os ttulos: o critrio da autoatribuio da identidade quilombola e a caracterizao dos territrios quilombolas. A esta ao, foram direcionados vrios pedidos de ingresso no pleito na qualidade de amicus curiae" e de audincia pblica. O processo completo e sua tramitao esto disponveis em: <http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?bas e=ADIN&s1=3239&processo=3239>. Acesso em: 12 mar. 2010. 27. O PAR um plano estratgico orientado em quatro dimenses: gesto, relao com a comunidade, projeto pedaggico e infraestrutura. 28. Todavia, a Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU no 127, de maio de 2008, passa a admitir, no caso de comunidade remanescente de quilombos, a certido expedida pela FCP como vlida para celebrao de convnios e contratos de repasse. 29. Valor nominal. 30. A Portaria no 822/2006 inclui os municpios que atendam populao remanescente de quilombos entre os que recebem 50% de acrscimo nos valores dos incentivos para implantao das ESFs e das ESBs. A Portaria GM no 90/2008 atualiza o quantitativo populacional de remanescentes de quilombos para clculo do teto de equipes dos Programas Sade da Famlia e Equipes de Sade Bucal. As ESFs so constitudas por um mdico de preferncia especialista em sade comunitria , um enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e at 12 agentes comunitrios. As ESBs so constitudas por um dentista, um tcnico de higiene dental e um auxiliar de consultrio.
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Em 2008, foram implantadas 1.660 equipes de sade da famlia (ESFs) e 1.263 equipes de sade bucal (ESBs), totalizando 2.923 equipes beneficiando famlias quilombolas e assentados da reforma agrria. Deste total, 471 ESFs e 352 ESBs atendem somente s comunidades remanescentes de quilombos (BRASIL, 2008). Ainda segundo o MS, so colocados disposio das comunidades quilombolas servios de sade adequados s suas condies, inclusive com a incluso de representantes das comunidades nas ESFs na qualidade de agentes comunitrios. De acordo com o ministrio, estes servios de sade so organizados em processo de territorializao com base comunitria. O planejamento das aes, alm da cooperao dos beneficirios, leva em considerao suas condies geogrficas, econmicas, sociais e culturais, bem como seus mtodos de preveno, suas prticas curativas e seus medicamentos tradicionais. Por fim, cabe falar da Agenda Social Quilombola (ASQ), que inclui o objetivo de articular outras aes existentes no mbito do governo federal para aquelas comunidades com o Programa Brasil Quilombola. Os eixos de atuao da agenda so: acesso terra, infraestrutura e qualidade de vida, incluso produtiva e desenvolvimento local e direitos de cidadania. O investimento total previsto da ASQ, para o perodo 2008-2011, de R$ 2.003.296.542,00 (BRASIL, 2008). O programa Luz para Todos, que executado pelo MME, beneficiou 57 comunidades em 2008. No programa de abastecimento de gua e melhoria sanitria dos domiclios, havia uma previso oramentria para 2008 de aproximadamente R$ 4 milhes; contudo, os recursos aplicados nesse ano foram de pouco mais de R$ 60 mil para o Sistema de Abastecimento de gua (SAA) e pouco mais de R$ 80 mil para o Mdulo Sanitrio Domiciliar, cujas obras ainda se encontram em fase de andamento. No quesito de fomento ao desenvolvimento local para as comunidades remanescentes de quilombos, dos R$ 300 mil previstos no oramento de 2008 e que beneficiariam 3.187 famlias, foram aplicados R$ 130.510,00, destinados ao Projeto de Fomento Econmico Quilombola (BRASIL, 2008).
3.3 Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra: desafios da implementao
Instituda por intermdio da Portaria do MS (BRASIL, 2009a), a formulao e a implantao da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra parte de um longo processo de articulao que envolveu a SEPPIR e especialistas, alm de ativistas do movimento negro no campo da sade, principalmente suas lideranas femininas. A insero desta poltica no mbito do Sistema nico de Sade (SUS) tem sido objeto, nos ltimos anos, de um conjunto de deliberaes, podendo-se dizer que passou por todas as instncias decisrias do sistema de sade: desde a incluso do tema no Plano Nacional de Sade at a aprovao da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra no Conselho Nacional de Sade (CNS), em novembro de 2006, e a pactuao de seu plano operativo na Comisso Intergestores Tripartite (CIT), em abril de 2008.
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Seu Plano Operativo reconhece o racismo, as desigualdades tnico-raciais e o racismo institucional como determinantes sociais das condies de sade e estabelece diretrizes, estratgias e responsabilidades das esferas de gesto federal, estaduais e municipais; entre outras, a definio e a gesto dos recursos oramentrios e financeiros (BRASIL, 2009b). Ao analisar-se a situao de sade da populao negra no Brasil, a partir do relatrio Sade Brasil 2005, identifica-se, de fato, um pior perfil de sade da populao negra em relao populao branca. 56% maior o risco de bitos por causas externas, 70% no caso de tuberculose, e 60% maior o risco de uma criana preta ou parda morrer antes dos cinco anos por causas infecciosas e parasitrias. Quanto ao acesso a consultas pr-natais, o percentual de mes que realizaram sete ou mais consultas, conforme preconizado pelo MS, foi 1,7 vezes maior entre nascidos brancos em relao aos nascidos negros. Diante desse quadro, o Plano Operativo tem o papel de estabelecer estratgias, indicadores e metas que orientaro a interveno no SUS e seus rgos de gesto federal, estadual e municipal, no processo de enfrentamento das iniquidades e desigualdades em sade com enfoque na abordagem tico-racial (BRASIL, 2009b). Considera-se ainda que as estratgias operacionais, as aes e as metas propostas esto em consonncia com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o Programa Mais Sade: Direito de Todos e o Pacto pela Sade. O plano estabelece duas fases de operacionalizao para os perodos 2008-2009 e 2010-2011, em torno de dois problemas priorizados, a saber: i) raa negra e racismo como determinante social das condies de sade/acesso, discriminao e excluso social; e ii) morbidade e mortalidade na populao negra. Para o equacionamentos destes problemas, estabeleceram-se aes, estratgias de operacionalizao, recursos financeiros, indicadores e metas. Cabe lembrar que, em que pese os avanos observados, assim como ocorre no caso das polticas de ao afirmativa no campo da educao, a poltica de sade para a populao negra tambm enfrenta crticas. O argumento de que o sistema universal j permite o acesso igualitrio a todas as aes e todos os servios de sade, conforme institui o Art. 196 do texto constitucional, vem sendo levantado, assim como a acusao de que tal poltica racializa o campo da sade.31 Contudo, apesar dessas contestaes, os compromissos vm sendo estabelecidos, cabendo agora refletir sobre os mecanismos de acompanhamento e monitoramento do plano. Parecem ser dotadas de particular relevncia as aes voltadas para a ateno bsica, relativas ao problema, morbidade e mortalidade na populao negra, pelo que podem contribuir para a eliminao das desigualdades raciais na sade. Deve-se ressaltar que este problema insere a temtica de sade da populao negra nos contedos de capacitao de mdicos das ESFs, cuja meta para o perodo
31. Ver, por exemplo, Maio e Monteiro (2005).
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2008-2009 era formar 16 mil mdicos. No possvel, porm, por meio do relatrio de gesto de 2008 da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (BRASIL, 2009c), responsvel pela poltica de sade da populao negra, monitorar o cumprimento desta meta, pois tal informao no consta deste documento. Dada a importncia e a necessidade de tal poltica pelo reconhecimento do racismo enquanto um eixo estruturante das relaes raciais no Brasil, pela compreenso da dimenso sociocultural do processo sade-doena e pelo ineditismo da interveno no campo das desigualdades raciais em sade, faz-se necessrio um acompanhamento que possibilite avaliar os avanos e os desafios para a implementao do Plano Operativo da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra.
A promoo da igualdade racial, embora seja questo basilar para o alcance da justia social e compromisso expresso em diversas normativas de mbito nacional e internacional, ainda no alcanou centralidade no projeto de desenvolvimento do Estado brasileiro. Essa constatao ancora-se na fragmentao das polticas voltadas para o tema, na baixa adeso de instncias fundamentais para a promoo da igualdade e no limitado oramento destinado a essas aes. Todavia, inegvel o avano que a temtica tem conquistado na ltima dcada. Institucionalmente, verificou-se a formao de vrios espaos dedicados ao tema nos diversos nveis de governo, com destaque para a criao da SEPPIR no governo federal. Paralelamente, pode-se testemunhar a criao de programas importantes, que tm a igualdade racial como tema transversal ou principal, a exemplo do Programa Universidade para Todos (ProUni), do Programa Brasil Quilombola e da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra. De forma descentralizada, possvel identificar difuso dos programas de cotas em espaos privilegiados da sociedade: nas universidades pblicas e no servio pblico. Esses avanos, evidentemente, no acontecem sem controvrsias. Disso so resultado os inmeros questionamentos judiciais dessas aes, alcanando at mesmo a Suprema Corte do pas. Nesse contexto, alcana-se um estgio singular, em que a questo racial ultrapassa os crculos do movimento negro e de intelectuais e passa a fazer parte do debate nacional, pelo visto, de forma crescente e permanente, o que traz no seu cerne o questionamento sobre o Brasil que queremos.
REFERNCIAS
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CApTULO 10
Igualdade de gnero
1 Apresentao
Para enfrentar as desigualdades de gnero existentes em nosso pas, muitas so as reas da vida social que devem ser objeto de interveno estatal. Apesar de alguns avanos nos anos recentes, o Estado brasileiro ainda no incorporou contundentemente em sua agenda o enfrentamento da desigualdade entre homens e mulheres, um componente estruturante de nossas desigualdades sociais. Por se tratar de um campo de disputas culturais, ideolgicas e polticas, muitas vezes pequenas conquistas so comemoradas como grandes avanos. Adicionalmente, as barreiras culturais ainda presentes na sociedade brasileira se impem a uma atuao efetiva do governo nesse campo, fazendo que ocorram embates na prpria esfera governamental. As polticas para as mulheres e as polticas para a igualdade de gnero executadas pelo governo federal nos ltimos anos, que abrangem diferentes temas, recentemente foram organizadas na forma do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PNPM), cuja execuo coordenada pela Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM). Este captulo abordar alguns dos temas presentes no debate pblico em 2008 e no primeiro semestre de 2009. Na seo 2, so analisadas as recentes discusses sobre mudanas legais com o objetivo de aumentar a presena de mulheres em nossas casas legislativas e tambm os mais recentes embates ocorridos em torno da implementao da Lei no 11.340/2006, a Lei Maria da Penha (LMP), que define mecanismos de enfrentamento da violncia domstica contra as mulheres. Na seo 3, optou-se pela anlise das aes implementadas pelo governo federal em 2008 com o objetivo de promover a autonomia econmica das mulheres e sua participao no mundo do trabalho. Com isto, analisam-se aes no somente da SPM, mas tambm do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Cumpre ressaltar que as aes implementadas em 2008 foram selecionadas e analisadas com um olhar a partir do fim de 2009. Isto , este ltimo ano mostrou que aes que poderiam parecer de menor importncia naquela data tiveram desdobramentos que as tornaram dignas de ateno. O captulo traz, ainda, uma breve anlise da execuo oramentria da SPM em 2008. Por fim, na seo 4, h as consideraes finais.
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2 Fatos relevantes 2.1 As mulheres e os espaos de poder e deciso
No que diz respeito participao poltica feminina, um dos eventos mais importantes do perodo foi a aprovao, pelo Plenrio da Cmara dos Deputados, em julho de 2009, do Projeto de Lei no 5.498/2009, referente reforma eleitoral. O projeto, que tramita no Senado Federal, prev alteraes na Lei no 9.504/1997, a Lei Eleitoral, e traz mudanas no que tange s candidaturas femininas, embora ainda tmidas quando se vislumbra um horizonte de paridade na vida poltica institucional. As principais demandas foram: i) a reserva de 5% do Fundo Partidrio para ser aplicada na formao poltica das mulheres; ii) o estabelecimento do percentual de 10% do tempo de propaganda partidria para utilizao pelas mulheres candidatas; iii) a obrigatoriedade, em vez da simples reserva, do preenchimento pelos partidos do mnimo de 30% e do mximo de 70% para candidaturas de cada sexo; e iv) a sano de 2,5% a mais do Fundo Partidrio destinados formao das mulheres, caso o partido no cumpra o preenchimento das cotas. As medidas visam ao estmulo participao das mulheres na vida poltica, estrito senso, e ao aumento progressivo das candidaturas femininas a cargos eletivos. Tal demanda tem sido foco de esforos e aes combinadas entre sociedade civil, Poderes Executivo e Legislativo, ao longo de 2008, a partir das deliberaes da II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, realizada em agosto de 2007. Desta conferncia resultou o II PNPM, que trouxe um novo eixo de atuao voltado exclusivamente para o fortalecimento da participao das mulheres nos espaos de poder e deciso, haja vista as pssimas estatsticas do Brasil nesse campo. O Brasil ocupa uma das piores posies quando se trata do tema: em 2008, em um ranking entre 130 pases, o pas ocupava a 110a posio, segundo a terceira edio do Relatrio sobre as Disparidades Globais de Gnero, do Frum Econmico Mundial. De acordo com os dados da Unio Interparlamentar (UIP), organizao internacional com sede em Genebra, na Sua, que mede mensalmente a participao das mulheres nos parlamentos nacionais de 188 pases, o Brasil ocupava, em julho de 2008, a 142a posio, ficando somente frente do Haiti e da Colmbia, entre os pases da Amrica Latina. Em setembro de 2008, as mulheres brasileiras representavam apenas 9% da Cmara Federal. Na busca pela reverso deste quadro, muitas aes tm sido empreendidas, culminando na proposta de reforma eleitoral. Um primeiro esforo a ser destacado diz respeito elaborao, no incio de 2008, de documento intitulado Plataforma Poltica das Mulheres, voltado a candidatos e candidatas nas eleies municipais. A plataforma foi elaborada pelo Frum de Instncias de Mulheres de Partidos Polticos, com apoio da SPM. Com esta ao, o Frum objetivou iniciar
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um trabalho de sensibilizao para a problemtica da posio ocupada pelas mulheres nos espaos de poder e deciso ao longo de 2008, passando pelas eleies municipais, visando s eleies estaduais e federais de 2010. Outra ao de flego, que se somou elaborao da Plataforma Poltica das Mulheres, foi o lanamento da campanha Mais mulheres no poder. Eu assumo esse compromisso!, em agosto de 2008, promovida pelo Frum Nacional de Instncias de Mulheres de Partidos Polticos, pelo Conselho Nacional de Direitos da Mulher (CNDM) e pela SPM. A campanha, de carter permanente, visou, no seu primeiro momento, publicao e visibilizao da Plataforma Poltica das Mulheres, tendo-se em vista as eleies de outubro de 2008.1 As mobilizaes seguiram em 2009, com a incorporao da bancada feminina no Congresso Nacional s aes. A partir do tema Mais mulheres no poder: uma questo de democracia, como o mote das comemoraes relativas ao Dia Internacional da Mulher, foi realizado um seminrio em que foram debatidos os temas da sub-representao das mulheres nos espaos de poder e deciso; a democracia, as mulheres e o poder; e a reforma poltica. Alm disso, na ocasio, foram apresentados os resultados da pesquisa do Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica (Ibope)/Instituto Patricia Galvo, realizada em fevereiro de 2009, sobre as percepes da populao brasileira acerca da candidatura de mulheres a cargos eletivos. Segundo a pesquisa, a maioria da populao brasileira (75%) favorvel poltica de cotas para mulheres na poltica e apoia (86%) a punio dos partidos polticos que no cumprem a cota de 30% de candidaturas femininas prevista na atual legislao. Foi na esteira dessas aes, reforando o esforo conjunto entre sociedade civil, Executivo e Legislativo, que se instituiu a Comisso Tripartite para discusso, elaborao e encaminhamento da proposta de reviso da lei eleitoral com recorte de gnero, especialmente voltada para garantir o percentual de 30% de vagas destinadas s mulheres. Frente a tantas aes, cabe questionar se o aumento da proporo de mulheres no Legislativo se refletir na ampliao e na qualidade das aes voltadas emancipao e liberao das mulheres. Afastando-se de pr-concepes que naturalizam uma suposta poltica no feminino associando as mulheres a atributos de cuidado, abnegao, cooperao e, portanto, a sua participao nos espaos polticos ao desenvolvimento de uma poltica mais tica , a defesa de que os estados devam promover o direito de participao poltica das mulheres se justifica pelos argumentos do aprofundamento da democracia. Enfatiza-se a necessidade de aprimorar a qualidade da democracia ao ampliar a participao das vozes
1. Disponvel em: <http://www.maismulheresnopoderbrasil.com.br>.
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dissonantes, investindo tanto em uma poltica da presena a partir da visibilidade recorrente da diversidade, seja ela de gnero, seja ela de raa etc. quanto em uma poltica de ideias a partir da incluso de diferentes vises e valores, reforando o carter plural e conflitivo, inerente ao jogo poltico democrtico.2
2.2 Convenes de gnero, a Lei Maria da Penha e o sistema de justia
Em maro de 2009, ms em que se comemora o dia internacional das mulheres, o Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher (Unifem) lanou seu relatrio global bianual (2008-2009) sobre a situao das mulheres no mundo. O mesmo relatrio que critica a precariedade da participao feminina nos espaos de poder no Brasil elogia os avanos brasileiros no que tange ao enfrentamento da violncia contra as mulheres. Intitulado: Quem responde s mulheres?, o documento assevera que a Lei Maria da Penha uma das trs legislaes mais avanadas para enfrentamento da violncia contra as mulheres no mundo, figurando ao lado da Lei da Violncia Domstica da Monglia e da Lei de Proteo contra a Violncia de Gnero da Espanha, ambas aprovadas em 2004. Ponto para o Brasil na sua poltica de enfrentamento da violncia contra as mulheres? Nem tanto. Desde a sua promulgao em 2006, a Lei Maria da Penha tem sido alvo de grandes investidas que ameaam a sua correta aplicao na defesa dos direitos e da vida das mulheres. Entre as propostas de reforma do Cdigo de Processo Penal (CPP) ora em tramitao , que podem invalidar as conquistas consubstanciadas no novo marco legal, ao trazerem de volta a validade da aplicao da Lei no 9.099/1995 para os casos de violncia domstica e os persistentes questionamentos sobre a constitucionalidade da LMP, destacam-se as divergentes interpretaes recentes acerca do carter pblico e incondicionado da ao penal nos casos dos crimes de violncia domstica tipificados pela lei. Dias aps o lanamento do relatrio elogioso, a queda de braos que vem sendo travada entre o(s)/a(s) defensor(es)/(as) da Lei Maria da Penha e os mais diversos tribunais de justia do pas sobre a exigncia ou no da representao da vtima de violncia para a continuidade da denncia recebeu um golpe certeiro. Em abril de 2009, o emblemtico caso Samambaia (Distrito Federal), que se centra no carter incondicional ou no da ao penal em casos de violncia domstica e familiar, foi arquivado por deciso do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios (TJDFT). A fim de entender os meandros do debate sobre a incondicionalidade da LMP e a sua relevncia para a garantia dos direitos e da vida das mulheres, que se encontram em situao de violncia domstica e familiar, cabe retomar em linhas gerais o referido caso.
2. Os conceitos de poltica de presena e poltica de ideias foram trabalhados por Anne Phillips, autora norte-americana. Ver Phillips (2001, p. 268-290).
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Ocorrido em novembro de 2006, o caso Samambaia trata do espancamento e da queimadura de primeiro e segundo graus de uma mulher, grvida de seis meses, pelo seu companheiro. Aps o incidente, a vtima registrou ocorrncia e, temendo por sua vida, refugiou-se na casa de uma parenta afim. A Promotoria de Justia deu incio ao processo, solicitando a priso preventiva do acusado conforme prev a LMP. Frente ao ocorrido, a vtima foi expulsa da casa em que se refugiara, retornando para a casa em que vivia com o agressor. Nesse nterim o Primeiro Juizado Especial de Samambaia marcou audincia para ouvir a vtima, que, se sentindo pressionada pela situao em que se encontrava, retirou a queixa contra o agressor. O Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT) interveio solicitando recurso ao TJDFT sob a alegao de que se tratava de uma ao pblica incondicionada. O MPDFT valeu-se de um argumento fundamentado em estudos e pesquisas sobre o comportamento recorrente de mulheres em situao de violncia domstica e familiar. Segundo as anlises, por se encontrarem sob forte presso familiar e social e temor de morte, as vtimas costumam retirar a ocorrncia, do que deriva a reincidncia das agresses e, em alguns casos extremos, a morte de muitas mulheres. Frente a este quadro, o MP entendeu que as vtimas de violncia domstica e familiar no se encontram em condies de decidir sobre a manuteno da ao e, sendo assim, interpretam-na, a partir da Lei Maria da Penha, como de carter pblico e incondicionado representao da vtima. Oito meses depois, em maio de 2007, em uma deciso no unnime, o TJDFT entendeu que a ao era pblica e incondicionada e autorizou sua continuidade. Em funo da falta de unanimidade da deciso, conforme define a tradio do rito, necessitou-se de um novo julgamento e, 23 meses depois, em nova deciso, o TJDFT decidiu pelo arquivamento definitivo do caso. H, ainda, a possibilidade de o MPDFT interpor novo recurso junto ao Superior Tribunal de Justia (STJ), como j ocorrido em outros casos semelhantes, alguns bem-sucedidos e outros nem tanto. Um dos acrdos exemplares neste sentido foi proferido em agosto de 2008, pela 6a turma do Superior Tribunal de Justia, sob a relatoria da ministra Jane Silva, em funo de um recurso tambm originado pelo MPDFT. Ao julgar a solicitao de habeas corpus em um caso de acusao de violncia domstica e familiar, o acrdo negou o pedido, entendendo que, dada a natureza do crime de violncia domstica e familiar, apoiando-se nos artigos da Lei Maria da Penha, trata-se de ao penal pblica e incondicionada. O acrdo abriu importante precedente para julgamentos de outros tantos recursos semelhantes em anlise no STJ, mas se trata de uma conquista frente a outras tantas derrotas. Em vista desse impasse entre suas interpretaes e a sua correta
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aplicao, do ponto de vista da garantia dos direitos das mulheres, a Lei Maria da Penha tem sido objeto recorrente de recursos no STJ, a ponto de ser enquadrada na nova Lei no 11.672/2008, a Lei dos Recursos Repetitivos, criada com vista celeridade e melhor gesto dos processos no STJ. Assim, em agosto de 2009, o STJ estabeleceu prazo para a manifestao de rgos e entidades sobre a necessidade ou no de representao da vtima, nos casos de violncia domstica, aps a vigncia da Lei Maria da Penha; ao cabo do perodo previsto, a questo ser julgada. Frente a tal possibilidade, os movimentos de mulheres e feministas tm se mobilizado em defesa da Lei Maria da Penha, grande patrimnio poltico feminista, smbolo mximo das conquistas da luta histrica no enfrentamento da violncia contra as mulheres e fonte de grande investimento da Poltica Nacional de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres do governo federal. Para os movimentos, o que est por trs dos ataques lei so as profundamente enraizadas convenes tradicionais de gnero, oriundas de uma ideologia patriarcalista, que persistentemente refora modelos de feminilidade submissa e frgil e de masculinidades viris e agressivas. A partir dessas convenes de gnero, o Poder Judicirio brasileiro acaba por reforar a banalizao da violncia contra as mulheres como crime de menor potencial ofensivo, a partir da aplicao da Lei no 9.099/1995, em detrimento da Lei Maria da Penha.
O ano de 2008 marcou o incio do novo Plano Plurianual (PPA) com uma nova organizao da programao da SPM e da execuo do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. No quadrinio 2004-2007, tinha-se um planejamento organizado em torno de trs programas finalsticos: um, voltado para o enfrentamento da violncia contra as mulheres; um segundo, para a promoo de aes no campo do trabalho; e um ltimo programa composto por aes destinadas a promover a transversalizao da temtica de gnero nos demais rgos de governo, nos nveis subnacionais, na produo de conhecimento, na capacitao de gestores e educadores, entre outras. Para o novo PPA 2008-2011, a organizao proposta difere um pouco. Mantm-se o programa voltado para a temtica da violncia; tem-se outro para a transversalidade, composto por aes-meio; e um terceiro que rene as aes temticas executadas pela SPM, englobando os campos do mundo do trabalho, da educao, da sade e do acesso ao poder. A nova organizao parece refletir de maneira mais acertada a forma de trabalho da SPM, apesar de toda sua atuao que escapa s classificaes disponveis nas metodologias de planejamento e oramento atualmente adotadas.
Igualdade de Gnero
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A tabela 1 apresenta a execuo oramentria de todos os programas da SPM em 2008. Cabe lembrar que no se trata do oramento do governo federal para as polticas de igualdade de gnero e/ou polticas para as mulheres. Apesar de ser um oramento muito tmido diante do Oramento Geral da Unio (OGU) ou em comparao com as demais reas sociais do governo federal, possvel observar um constante crescimento nos montantes alocados e liquidados pela SPM ao longo dos anos. Em 2007, esta secretaria havia executado R$ 36,4 milhes, dos quais somente R$ 3,8 milhes haviam sido investidos no antigo programa de incentivo autonomia econmica. Em 2008, o total geral executado foi de R$ 55,9 milhes. Averiguou-se, portanto, um aumento real de 54% em relao ao ano anterior.
TABELA 1
(Em R$)
Programas/aes Dotao inicial (A) Preveno e enfrentamento da violncia contra as mulheres Cidadania e efetivao de direitos das mulheres Gesto da transversalidade de gnero nas polticas pblicas Enfrentamento da violncia sexual contra crianas e adolescentes Apoio administrativo Total 27.833.500 20.200.000 6.100.000 850.000 5.731.467 60.714.967 Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi). Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea. Autorizado (lei + crditos) (B) 27.833.500 20.200.000 6.100.000 850.000 6.461.471 61.444.971 Liquidado (C) 25.378.902 18.378.749 5.441.146 574.112 6.127.707 55.900.616 Nvel de execuo (%) (C/B) 91,2 91,0 89,2 67,5 94,8 91,0
Execuo oramentria dos programas da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (2008)
De todas as reas temticas de atuao da SPM, tanto por meio de parcerias quanto por meio da implementao de aes finalsticas, a rea do trabalho e da autonomia econmica merece destaque por diversas razes. Em primeiro lugar, o mundo do trabalho um campo de importncia crucial para o enfrentamento das desigualdades de gnero e para a promoo da autonomia das mulheres. hoje um dos espaos em que a discriminao de gnero se torna mais evidente, ao tempo em que constitui uma rea de grande importncia para a vida dos indivduos, tanto por proporcionar aos acesso a bens materiais como por todos os seus componentes menos tangveis, ligados construo da identidade e da realizao pessoal. Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2008 mostram que as mulheres participam muito menos do mercado de trabalho que os homens 57,6% contra 80,5%; e apresentam taxas de desemprego muito mais
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elevadas , enquanto 9,6% delas estavam desempregadas em 2008, 5,2% dos trabalhadores do sexo masculino estavam nessa situao. Alm disso, as mulheres ainda ganham muito menos que os homens, mesmo sendo mais escolarizadas: na mdia, recebiam pelo trabalho 65,5% do que recebiam os homens. Por essas e outras razes discriminao, menos oportunidades de ascenso, assdio moral e sexual, falta de autonomia econmica, levando a situaes de submisso violncia domstica e sobrecarga devida dupla jornada os temas do trabalho e da autonomia econmica encontram-se h muitas dcadas na pauta dos movimentos feministas e de mulheres. Trata-se, adicionalmente, de um tema de difcil atuao por parte dos governos. Alm dos limites inerentes prpria configurao das atuais polticas pblicas de trabalho e emprego, o ministrio por elas responsvel no se tem mostrado aberto incorporao efetiva da temtica da igualdade de gnero em seus programas e suas aes.3 As polticas pblicas de emprego e trabalho no Brasil foram configuradas como atreladas ao trabalho assalariado formal e ainda como fruto da replicao de modelos oriundos dos pases desenvolvidos. Por estas e outras razes, o chamado Sistema Pblico de Emprego (SPE) tem se mostrado ineficiente para enfrentar a heterogeneidade caracterstica do mercado de trabalho brasileiro, bem como os nveis de precarizao existentes. Como defende Cardoso Jr. (2005, p. 171), a questo que ainda no existem no Brasil polticas pblicas de gerao de trabalho e renda para segmentos expressivos da populao economicamente ativa que estejam desempregados por longo perodo (...) ou subempregados em condies precrias. Ora, se as mulheres so maioria nas ocupaes precrias e apresentam nveis de formalizao inferiores aos dos homens,4 a atual configurao das polticas de emprego e renda so ainda menos adequadas para lidar com a sua realidade no mercado de trabalho. Desde sua criao, a SPM busca implementar aes com o objetivo de incentivar a autonomia econmica das mulheres e formar parceria com atores governamentais e o setor privado neste sentido. Contudo, o caminho nesta rea sempre foi bastante tortuoso. A partir de 2008, no entanto, percebem-se um relativo fortalecimento dessas aes e maiores tentativas de ampliao de seu escopo, como ser visto a seguir. Constituiu-se, assim, um campo de atuao bastante rico, que passa por diferentes tipos de atuao, alguns deles que se vm consolidando ao longo dos anos, e outros, mais inovadores, que demonstram, entretanto, necessitar de muito mais flego para dar conta das desigualdades existentes.
3. Conforme j analisado neste peridico, ver Ipea (2007). 4. Em 2008, 42,1% das mulheres ocupadas com 15 anos ou mais estavam em posies consideradas precrias emprego sem carteira, trabalho domstico, trabalho sem remunerao e trabalho na produo para o prprio consumo ou na construo para o prprio uso. Entre os homens, a proporo era de 26,2%, segundo dados da PNAD 2008.
Igualdade de Gnero
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Trs parecem ser as mais importantes frentes de atuao para o combate s desigualdades entre homens e mulheres no mercado de trabalho na atualidade brasileira. So elas: estmulo participao das mulheres no mercado de trabalho; polticas de incentivo equalizao de salrios, status, cargos e tratamento igual; e polticas de incentivo ao compartilhamento de tarefas domsticas e conciliao entre trabalho, vida pessoal e vida familiar.5 Em cada uma destas frentes, tm-se diversas possibilidades de ao governamental, bem como problemticas a serem enfrentadas. Outra diferenciao pode ser feita entre as aes voltadas para as trabalhadoras urbanas e aquelas que tm como beneficirias as trabalhadoras rurais. O primeiro eixo temtico do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, intitulado Autonomia econmica e igualdade no mundo do trabalho, com incluso social, traz 12 metas, a serem alcanadas at 2011, horizonte temporal do plano, oito prioridades e, nelas, 72 aes. O quadro a seguir traz um resumo do eixo:
QUADRO 1
Eixo 1 Autonomia econmica e igualdade no mundo do trabalho, com incluso social II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres
Prioridades 1.1 Ampliar o acesso das mulheres ao mercado de trabalho 1.2 Promover a autonomia econmica e financeira das mulheres por meio da assistncia tcnica, do acesso ao crdito e do apoio ao empreendedorismo, associativismo, cooperativismo e comrcio 1.3 Promover a oferta de equipamentos sociais que contribuam para ampliar o tempo disponvel das mulheres 1.4 Promover a proteo social das mulheres em situao de vulnerabilidade, contribuindo para o rompimento do ciclo intergeracional da pobreza e para a melhoria das condies de vida de suas famlias 1.5 Garantir o cumprimento da legislao e promover a valorizao do trabalho domstico remunerado e no remunerado 1.6 Promover relaes de trabalho no discriminatrias em razo de sexo, orientao sexual, gerao ou deficincia com equidade salarial e no acesso a cargos de direo 1.7 Promover polticas de previdncia social inclusivas para as mulheres 1.8 Promover o acesso das mulheres documentao civil Total: 8 prioridades Fonte: Brasil (2008a). Notas: 1 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. 2 Secretaria Geral da Presidncia da Repblica. 3 Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial. 4 Ministrio de Minas e Energia. 5 Ministrio da Cultura. 6 Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. 7 Ministrio da Educao. Nmero de aes 11 30 3 2 7 10 6 3 72 aes rgos responsveis MTE, SPM, Casa Civil, MDS,1 SG/PR,2 SEPPIR3 e MME4 MDS, MTE, SPM, MinC,5 MDA, MME e Mapa6 MDS e MEC7 MDS e MEC MTE e SPM SPM e MTE MPS, SPM e MS MDA e MME 15 rgos
5. Uma vasta literatura no Brasil e no mundo tem sido produzida h dcadas no sentido de avaliar as desigualdades de gnero no mundo do trabalho e os instrumentos utilizados para enfrent-las. Alguns exemplos recentes, que apresentam tambm anlises de polticas pblicas so: Arajo, Picano e Scalon (2007), Abramo (2007) e Costa et al. (2008).
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Em 2008, foram priorizadas, em princpio, 20 aes neste eixo, das quais algumas no foram efetivamente realizadas. A anlise das aes empreendidas ao longo de 2008 pela SPM, pelo MDA e pelo MTE, responsveis pelas principais aes do eixo temtico, revela que este ainda um campo sensvel s resistncias e marcado por lentos avanos. A seguir, so apresentadas as aes de cada um destes trs rgos.
3.1 Ministrio do Trabalho e Emprego
Com suas polticas de seguro-desemprego, abono salarial, intermediao de mo de obra, qualificao profissional e gerao de emprego e renda, o sistema pblico de emprego apresenta potenciais para alavancar a participao feminina no mundo de trabalho. Para isto, entretanto, deveria organizar-se sobre bases mais amplas, uma vez que as mulheres ainda so minoria no mercado de trabalho, apesar do movimento de crescimento, e esto ainda menos presentes no mercado de trabalho formal, que, como dito anteriormente, o foco do SPE. Apesar de o MTE ser responsvel ou corresponsvel por nada menos que 27 aes do Eixo 1 do II PNPM so poucas e pontuais aquelas atualmente empreendidas pelo ministrio com algum recorte de gnero. Esta uma temtica que, quando incorporada, geralmente o somente nos documentos e nos discursos.6 No caso da qualificao profissional, as mulheres tm representado, j h alguns anos, mais da metade do total de pessoas qualificadas pelo MTE.7 Em 2008, o Plano Nacional de Qualificao (PNQ) firmou convnios, no valor total de R$ 140 milhes, para formar 268 mil pessoas que vm se inscrevendo ao longo de 2009. No caso dos convnios firmados em 2007, e cujos cursos foram oferecidos em 2008, do total de inscritos 81.177 pessoas 67% eram mulheres e, entre os concluintes (71.313), 59%.8 No termo de referncia do PNQ, aprovado em abril de 2008, incluem-se as mulheres entre os grupos com prioridade de acesso aos cursos.9
6. Chama ateno que em publicao recente da SPM, destinada divulgao das aes do governo federal na rea da autonomia econmica, constem aes da SPM, MDA, MinC e que, sob coordenao do MTE, tenha sido includa somente a Comisso Tripartite de Igualdade de Oportunidades e de Tratamento de Gnero e Raa no Trabalho, que sequer se reuniu entre maro de 2007 e fevereiro de 2009. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/comissao_tripartite/atas.asp>. 7. Uma das metas do II PNPM manter a mdia nacional em, no mnimo, 50% de participao das mulheres no total de trabalhadores capacitados e qualificados atendidos pelo PNQ e nos convnios do MTE com entidades que desenvolvam formao profissional (BRASIL, 2008a). No I PNPM, j havia a mesma meta, permanentemente atingida no como fruto de um esforo do gestor pblico em atrair mulheres para os programas de qualificao ou alguma atuao especfica neste sentido a despeito de, em 2008, uma das aes prioritrias ser Estimular, no mbito do Programa Nacional de Qualificao PNQ, a participao de mulheres nos cursos de capacitao e qualificao tcnica e gerencial (1.1.7) (BRASIL, 2008a). 8. Ver captulo 7 neste peridico. O PNQ firma convnios em um exerccio para a capacitao no exerccio seguinte, como regra geral. Assim, os inscritos e concluintes em 2008 so o produto de convnios firmados em 2007 e, da mesma forma, os convnios firmados em 2008 o caso daqueles includos no Plano Setorial de Qualificao voltado para beneficirios(as) do Programa Bolsa Famlia (PlanSeQ Bolsa Famlia), tratado a seguir vm formando profissionais ao longo de 2009 e nos anos seguintes. 9. Cabe salientar que, de qualquer forma, em todas as aes do PNQ, a preferncia de acesso ser de pessoas em maior vulnerabilidade econmica e social, populaes mais sujeitas s diversas formas de discriminao social que, conseqentemente, tm maiores dificuldades de acesso a um posto de trabalho, particularmente os/as trabalhadores/as desempregados/as com baixa renda e baixa escolaridade, desempregados de longa durao, afrodescendentes, indiodescendentes, mulheres, jovens, pessoas com deficincia, pessoas com mais de quarenta anos e outras (BRASIL, 2008b).
Igualdade de Gnero
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Merece destaque o PlanSeQ Bolsa Famlia, que tem a meta de qualificar 180 mil pessoas nas reas de construo civil e de turismo. Tambm chamado Programa Prximo Passo, o PlanSeQ Bolsa Famlia vem sendo executado por meio da parceria entre o MTE e o MDS para a rea de construo civil e com o Ministrio do Turismo para a segunda rea, com monitoramento permanente da Casa Civil. O plano foi desenhado com o objetivo de gerar oportunidades para beneficirios e beneficirias do Programa Bolsa Famlia (PBF) em reas que vm demandando mais mo de obra qualificada. No caso da construo civil cuja meta a formao de 116 mil pessoas , pretende-se responder tambm expanso do setor devida em grande medida ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e ao programa Minha Casa, Minha Vida. Desta forma, a distribuio de vagas e de recursos do PlanSeQ Bolsa Famlia segue a mesma proporo da distribuio de recursos do PAC, nas 13 regies metropolitanas que concentram o maior volume de investimentos 95% dos recursos do PlanSeQ destinam-se a essas regies. No caso do turismo, foram selecionados 65 destinos tursticos e priorizadas, para as primeiras turmas, as capitais e algumas reas do estado de Alagoas. No que diz respeito poltica de gnero, destaca-se a recomendao de que 30% das vagas dos cursos sejam ocupadas por mulheres. Alm disso, todo o material de divulgao incluiu figuras femininas e masculinas, o que foi destacado por entrevistadas na pesquisa qualitativa feita pelo MDS sobre percepes acerca do PlanSeQ Bolsa Famlia.10 Em 2009, duas turmas foram formadas e, nas solenidades de entrega de certificados de ambas, que contaram com a presena do presidente Luiz Incio Lula da Silva, houve destaque para a participao feminina nos cursos e para a importncia da qualificao profissional para a autonomia das mulheres.11 No entanto, o programa desde o incio vem enfrentando dificuldades em sua implementao, inclusive para atrair beneficirios e beneficirias para os cursos. Ainda sero utilizadas novas estratgias para que as metas do programa sejam alcanadas,12 mas, no caso das mulheres, somam-se a essas dificuldades aquelas
10. A pesquisa foi realizada para compreender o baixo nmero de inscries na primeira fase do programa. De acordo com o sumrio executivo da pesquisa, a questo de gnero foi discutida espontaneamente em todos os grupos focais, revelando que o setor de construo civil percebido como predominantemente masculino e que a qualificao de mulheres para o mesmo inovadora. Embora no tenham sido raras declaraes de mulheres que afirmaram no ter se inscrito devido rea da qualificao oferecida, a concluso mais recorrente dos grupos de que esse um desafio superado uma vez que o trabalho de mulheres tem sido cada vez mais valorizado nesse setor (BRASIL, 2009a, p. 3). 11. No discurso proferido pelo presidente na formao da primeira turma, em Belo Horizonte, os dois exemplos citados foram de formandas. Sobre uma delas, o presidente relatou: neste momento, a grande preocupao da Mnica convencer o filho de seis anos de que mulher pode, sim, trabalhar na construo civil. Mas o menino (...) at hoje s tinha visto homens exercendo a profisso. Ele morre de medo de que a me mude de sexo. (...) Um dia desses, a Mnica foi para casa usando macaco e capacete. S assim o pequeno (...) comeou a entender que a me continua sendo mulher, mesmo com roupa de pedreiro. Em ambas as solenidades, o presidente tambm fez meno importncia da autonomia econmica para a mulher no se submeter violncia domstica. 12. O PlanSeQ Bolsa Famlia havia atrado at meados de 2009 cerca de 36,5 mil pessoas, a respeito dos quais ainda no se disponibilizaram as informaes por sexo. Mas, mais de 127 mil pessoas se inscreveram previamente como interessadas nos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e nos postos de atendimento do Sistema Nacional de Emprego (Sine).
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encontradas para a permanncia das alunas nas turmas. Tendo em vista as responsabilidades familiares assumidas por essas mulheres, os gestores do programa relatam tanto dificuldades relativas ampliao do lanche, tambm para os filhos que acompanham as mes qualificandas, quanto tentativas de conseguir vagas em creches e pr-escolas para possibilitar a presena das mulheres nos cursos. Como apurado pela pesquisa realizada pelo MDS sobre o PlanSeQ Bolsa Famlia:
Entre as obrigaes que poderiam ser incompatveis com o curso, os participantes relataram atividades laborais ou escolares e, mais freqentemente, o cuidado de filhos pequenos. O tipo de arranjo familiar dos beneficirios determinante do tipo de empecilho referido, sendo possvel identificar situaes de famlias monoparentais em que a me, alm de ser a nica elegvel para o PlanSeQ Bolsa Famlia, tambm a responsvel pelo sustento e cuidado da famlia, o que torna improvvel, ou impossvel, sua participao na qualificao. Mesmo em casos de famlias conjugais foi freqente a percepo, pelos beneficirios, de que a famlia no tem algum disponvel para participar, pois as mulheres, quando no exercem atividade fora do domiclio, tm o tempo muito comprometido no cuidado da casa e dos filhos (BRASIL, 2009a, p. 3).
Isso demonstra que, apesar da priorizao no documento de referncia do PNQ, a poltica de qualificao profissional do MTE no apresenta, de fato, recorte de gnero.13 No h adequaes para que se viabilize a priorizao s mulheres nos cursos, sobretudo naqueles setores em que elas ainda so minoritrias, com vista a diminuir a segregao ocupacional. Os horrios e as estruturas dos cursos no so adequados s necessidades das mulheres que, de forma geral, assumem a maior parte das responsabilidades familiares. No h tampouco a previso de estratgias diferenciadas para atrair as mulheres para os cursos pois no bastaria uma reserva de vagas se as mulheres no tm disponibilidade de tempo ou no se vem aptas a se qualificarem para o mercado de trabalho. No caso dos Planos Setoriais de Qualificao (PlanSeQs), tem-se que, em alguns setores, os empresrios podem manifestar interesse em contratar mais mulheres, por exemplo, uma vez que a demanda por um curso de qualificao pode vir de governos, empresrios e sociedade civil qualquer parte representativa do setor de atividade econmica. Um exemplo foi o caso do PlanSeQ Trabalho Domstico Cidado, uma demanda da Federao Nacional das Trabalhadoras Domsticas (FENATRAD). Entre 2006 e 2007, o plano capacitou 350 trabalhadoras em algumas cidades
13. Ver Costa e Sardenberg (2008, p. 101-138).
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como projeto-piloto. No entanto, no teve continuidade em 2008, como havia sido previsto, pois nenhuma entidade apresentou proposta chamada pblica do MTE. Estava destinado o montante de R$ 1,2 milho para a capacitao de 1.900 trabalhador(es)/(as). Nenhuma proposta foi encaminhada no prazo dezembro de 2008 , que tambm no foi prorrogado e, desde ento, no houve novas iniciativas por parte do MTE de retomar este plano, que havia sido extensamente acordado entre MTE, SPM e SEPPIR. Alm de aumentar a qualificao das mulheres trabalhadoras potencialidade no efetivada pelo carter bastante limitado desta poltica,14 que alcana uma proporo muito pequena do total do pblico-alvo, e pela ausncia de recorte especfico , outros potenciais da poltica de qualificao profissional para alavancar a participao feminina no mercado de trabalho estariam em qualificar mulheres para setores dos quais atualmente elas esto excludas e inserir o tema das relaes de gnero e das desigualdades entre homens e mulheres nos mdulos de cidadania, que representam atualmente cerca de 20% da carga horria dos cursos dos PlanSeQs. O PNQ ser objeto de avaliao contratada pela SPM, a ser realizada em 2010. Por meio dela, ser possvel avaliar o programa sob a perspectiva de gnero, no somente em seu desenho, mas tambm em seus impactos sobre os(as) beneficirios(as). Alm disso, a partir da avaliao, ser possvel propor remodelaes no programa, de modo que seja mais eficaz na promoo da equidade. A poltica de intermediao de mo de obra, executada pelo Sine busca colocar ou recolocar o(a) trabalhador(a) no mercado de trabalho. Para isto, o Sine rene, de um lado, informaes acerca das exigncias dos empregadores que disponibilizam suas vagas junto aos postos de atendimento e, do outro, informaes sobre o(a) trabalhador(a) que busca emprego junto ao servio. Em 2008, foram quase 6 milhes de inscritos no pas. Destes, cerca de 1 milho foi efetivamente colocado, isto , conseguiu um posto no mercado de trabalho por meio do Sine.15 Somente os postos de atendimento informatizados do Sine possuem informaes desagregadas por sexo. Neles, inscreveram-se 2,07 milhes de mulheres (47% do total), das quais 281 mil alcanaram uma colocao, isto , 13,5%, comparados a 20% entre os homens.
14. Ver captulo 7 deste peridico em seus ltimos nmeros. Os maiores esforos em qualificao profissional atualmente so empreendidos no mbito do Sistema S e pelos institutos federais de educao, cincia e tecnologia (IFETs). Apesar de no haver recortes de gnero nesses cursos, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) apurou, em 2007 no suplemento da PNAD sobre educao profissional que as mulheres tambm eram maioria entre as pessoas que frequentavam ou haviam frequentado anteriormente cursos de educao profissional (52,3%). 15. Inscritos so todos os trabalhadores que buscam o Sine procura das aes que compem o Programa do Seguro-Desemprego. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/imo/default.asp>. Ressalte-se que o site do Sine no portal do MTE no traz quaisquer informaes desagregadas por sexo.
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Apesar de tambm estar includo no II PNPM, no h nenhum recorte de gnero nas aes de intermediao de mo de obra do MTE. Este seria um campo de importante atuao no somente para ampliar a incluso de mulheres colocadas no mercado de trabalho via Sine, mas tambm para ampliar as possibilidades dessa insero. Neste sentido, os(as) operadores(as) do sistema poderiam ser capacitados(as) com o objetivo de romper a segregao existente no mundo do trabalho, reproduzida por esteretipos de gnero que definem determinados lugares e profisses como mais femininos ou mais masculinos. Os dados dos beneficiados pelo seguro-desemprego refletem a prpria organizao do mercado de trabalho, uma vez que s tm acesso a este direito o(a) trabalhador(a): com carteira assinada, que tiver sido dispensado(a) sem justa causa, estiver desempregado(a), tiver recebido salrios consecutivos, no perodo de seis meses anteriores demisso, tiver sido empregado(a) de pessoa jurdica por pelo menos seis meses nos ltimos 36 meses, no possuir renda prpria e no receber Benefcio de Prestao Continuada (BPC) da Previdncia Social. As trabalhadoras domsticas que representavam cerca de 16% da fora de trabalho feminina, em 2008 no tm esse direito, por exemplo, que facultativo. Alm de as mulheres participarem menos do mercado de trabalho, elas ocupam proporcionalmente menos posies com carteira assinada. Desta forma, as mulheres beneficiadas pelo seguro-desemprego correspondem a cerca de metade do total de homens beneficiados. Em dezembro de 2008, por exemplo, 431 mil trabalhadores do sexo masculino receberam o benefcio, comparados a 200 mil trabalhadoras na mesma situao. Os dados mostram que o tempo de desemprego das mulheres , na mdia, maior que o dos homens.16 Uma proposta de poltica para enfrentar este problema poderia ser, por exemplo, estabelecer uma durao superior do benefcio para as mulheres trabalhadoras, estratgia semelhante que foi usada na recente crise, quando se prorrogou a durao do benefcio do seguro-desemprego para os trabalhadores demitidos em dezembro de 2008 nos setores mais atingidos pela retrao econmica. No caso das aes de gerao de emprego e renda, como era de se esperar, tampouco se observou algum tipo de transversalizao de gnero. As informaes sobre crditos concedidos tambm no so desagregadas por sexo e a poltica no tem por objetivo priorizar as mulheres em qualquer de suas linhas. No caso da Poltica de Economia Solidria, Andrade (2008) analisa: registra-se uma ausncia sistemtica de aes com impacto efetivo na transformao dos lugares sociais
16. Nas regies metropolitanas pesquisadas pela Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese), o tempo despendido na procura por trabalho maior para as mulheres. So Paulo uma importante exceo. A ttulo de exemplo, enquanto as desempregadas em Salvador gastavam em mdia 19 meses procura de emprego, os homens gastavam 15 meses dados de outubro de 2009.
Igualdade de Gnero
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ocupados pelas mulheres no campo da economia solidria, ou seja, observa-se uma lacuna no que se refere, especificamente, preocupao com a efetiva incluso das mulheres. E ainda:
(...) tambm relevante que, mesmo aps o Sies [Sistema de Informaes em Economia Solidria] e o processo avaliativo do Proninc [Programa Nacional de Incubadoras de Cooperativas] terem constatado que as mulheres so minoritrias e esto inseridas marginalmente no campo da economia solidria, esse fato no tenha provocado a mobilizao da Senaes [Secretaria Nacional de Economia Solidria] (ANDRADE, 2008, p. 139-169).
No caso do Sies, a consolidao dos nmeros relativos aos anos de 2005 a 2007 mostra a existncia de 21.859 empreendimentos de economia solidria no Brasil, dos quais participam 1.057.114 bilho de homens e 630.382 bilho de mulheres, 63% e 37%, respectivamente. No II PNPM, esto previstas aes de ampliao do acesso das mulheres ao Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (1.2.9); incentivo ao acesso a incubadoras e empreendimentos solidrios e fortalecimento da rede de mulheres na economia solidria (1.2.19); e incluso da temtica de gnero na formao dos agentes de desenvolvimento solidrio (1.2.20). Entretanto, ao que tudo indica, essas aes ainda no saram do papel, apesar de terem sido definidas como prioritrias para 2008. Seu prazo no PNPM o ano de 2011. No caso das trabalhadoras rurais, as polticas se diferenciam significativamente e vm sendo empreendidas h mais tempo e com mais foco, como ser visto a seguir.
3.2 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
O MDA, diferentemente do MTE, tem um histrico de incorporao do recorte de gnero em suas polticas. Apesar de todos os limites, aes especialmente voltadas para as mulheres trabalhadoras rurais esto presentes h vrios anos na agenda federal do desenvolvimento agrrio, o que se deve prpria relevncia dos movimentos sociais de trabalhadoras rurais e de sua atuao histrica. A Assessoria de Gnero, Raa e Etnia (Aegre), ligada ao gabinete do ministro, coordena estas aes no ministrio e atua no sentido de garantir e expandir a transversalizao de gnero nas polticas do rgo. Nesse sentido, merecem destaque as aes de concesso de crdito via Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), inclusive com a linha especial PRONAF Mulher; as aes de documentao da trabalhadora rural; a Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater); o fomento ao cooperativismo e comercializao para agricultoras; e aes para ampliar a participao das mulheres nas polticas pblicas.
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Na safra 2007-2008, foram firmados 8.743 contratos na linha do PRONAF Mulher cerca de 20% a menos que no perodo anterior , com um valor total financiado de R$ 62 milhes uma leve reduo em relao safra 2006-2007. Contudo, trata-se ainda de uma linha ainda de muito pouca significncia no montante de crdito destinado agricultura familiar, que superou R$ 9,8 bilhes aplicados na safra 2007-2008. Cabe lembrar, no entanto, que as agricultoras acessam o crdito no somente via PRONAF Mulher, mas tambm em outras linhas, tanto com o companheiro como sozinhas. Outra situao comum a de mulheres que acessam o PRONAF Mulher devido insolvncia de seu companheiro. Isto , o homem contrai o emprstimo, no consegue pag-lo e precisa de mais crdito e, ento, a mulher o toma em seu nome. Neste sentido, o PRONAF Mulher, assim como outras linhas do programa, na prtica, funciona como uma possibilidade de um crdito a mais para agricultores endividados. H evidncias de que mesmo aquelas que acessam a linha de crdito podem continuar sem participao na gesto dos recursos.17 Para se ter uma ideia do universo potencial de beneficirias de uma linha como o PRONAF Mulher, pode-se tomar como referncia o Censo Agropecurio 2006, que informa a existncia de 3,7 milhes de mulheres com 14 anos ou mais ocupadas na agricultura familiar e de 600 mil estabelecimentos de agricultura familiar de um total de 4,3 milhes dirigidos por uma mulher. Considerando, ainda, que um/a mesmo(a) agricultor(a) pode assinar mais de um contrato, tem-se a indicao de que o PRONAF Mulher ainda deveria ser significativamente ampliado para cobrir uma parte maior das trabalhadoras no campo. H de reconhecer, contudo, a importncia de uma linha especfica destinada s mulheres no sentido de dar visibilidade para essas trabalhadoras, muitas vezes vistas somente como mo de obra suplementar ou como ocupadas em trabalhos no produtivos. De acordo com a PNAD 2008, a mo de obra feminina representava 58,8% do total de pessoas ocupadas em atividades agrcolas no remuneradas. Diante disso, as aes voltadas para a capacitao dos operadores de crdito e dos extensionistas so de suma importncia. As dificuldades aqui esto nas instituies bancrias e nas Empresas de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emateres), cujos agentes ainda carregam fortes preconceitos de gnero e resistncia figura feminina como trabalhadora autnoma, independente e produtiva. Neste sentido, cabe mencionar as chamadas para projetos de Assistncia Tcnica e Extenso Rural direcionados s mulheres. Em 2008, esta ao apoiou 36 projetos e executou cerca de R$ 6,6 milhes, no mbito do Programa Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar.
17. Uma dessas evidncias o alto percentual de trabalhadoras sem remunerao no setor agrcola. Em 2008, chegava a 28,5%.
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A ao de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, no entanto, mais restrita, focando-se na assistncia produo, sem incluir, por exemplo, a organizao de trabalhadores(as). Diante disto, o MDA lanou, em 2008, o programa Organizao Produtiva das Mulheres Rurais, em parceria com SPM, MDS e Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP). Trata-se de uma iniciativa abrangente, que busca fortalecer organizaes produtivas de trabalhadoras rurais, garantindo o acesso s polticas de apoio produo e comercializao. Incentiva a troca de informaes e o aprimoramento de conhecimentos tcnicos a partir da valorizao do que se chama economia solidria e feminista e de estratgias de desenvolvimento sustentvel. H uma integrao com a poltica de economia solidria do MTE para atender trabalhadoras urbanas e uma preocupao em formar mulheres nos temas de gnero, feminismo e empoderamento. O curso, que comeou em 2009, promove:
(...) a formao de mulheres rurais com base nos princpios da economia solidria e feminista; das polticas pblicas de apoio produo e comercializao; e nos instrumentos de gesto de organizaes econmicas. A meta constituir uma rede nacional de mulheres qualificadas para colaborao no fortalecimento das organizaes produtivas de agricultoras familiares, assentadas da reforma agrria, agroextrativistas, pescadoras artesanais, aquicultoras familiares, indgenas e quilombolas. Sero realizados trs mdulos para discutir temas relacionados s Polticas Pblicas para Mulheres e Desenvolvimento Rural; Comercializao e Acesso aos Mercados; e Gesto de Organizaes Produtivas. Nos debates, sero apresentadas e discutidas polticas voltadas para as mulheres rurais, em dilogo com as propostas de movimentos de mulheres e com as experincias desenvolvidas pelos grupos produtivos.18
A prioridade apoiar projetos nos Territrios da Cidadania. So assistidos grupos produtivos e redes de grupos produtivos de mulheres, bem como feiras de economia feminista e solidria. As feiras foram inseridas no programa por serem um espao importante de troca de conhecimento e experincias e de comercializao dos produtos. A partir do incentivo do MDA, a participao de mulheres e organizaes de mulheres nas feiras nacionais da agricultura familiar e da reforma agrria cresceu de 1,4% para 22,9%, entre as quatro primeiras edies da feira. No mbito do programa organizao produtiva, o apoio realizao das feiras est condicionado articulao institucional na localidade e ao cumprimento de metas relativas promoo de capacitao e debate e promoo de trocas de experincias no mbito do evento.19
18. Disponvel em: <http://www.mda.gov.br/aegre/index.php?sccid=622&ctuid=21810>. 19. Ver Brasil (2009c).
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O programa gerenciado por um comit gestor e, em cada estado, institui-se um comit estadual para trabalhar sobre temas especficos. Apesar de ter executado somente cerca de R$ 500 mil em 2008 uma vez que o programa foi lanado j no segundo semestre , o oramento previsto para 2009 ultrapassa R$ 11 milhes. O Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural executado desde 2004 e tem por objetivo atender ao grande contingente de trabalhadoras rurais sem documentao civil e trabalhista. Somente a partir de 2008, o programa passou a constituir ao oramentria no PPA e teve seus recursos bastante ampliados. Naquele ano, atendeu mais de 170 mil mulheres 29% da meta estabelecida em 589 municpios, com recursos da ordem de R$ 9,4 milhes 65% do montante disponibilizado. Esta uma ao de grande relevncia, que permite que mais mulheres agricultoras, pescadoras, quilombolas, entre outras que normalmente encontram dificuldades para obter os documentos, devido aos custos financeiros, distncia dos centros urbanos etc. possam ter acesso a uma srie de direitos, alm de receber orientao sobre as polticas pblicas nas reas de reforma agrria, agricultura familiar e previdncia social. Como avalia o relatrio de implementao do I PNPM:
A implementao do Programa se constitui em um importante desafio para o governo federal. Tanto em funo de sua centralidade na garantia da ampliao da cidadania para mulheres rurais, quanto pela complexidade de sua efetivao, que demanda a integrao de diversos rgos pblicos para a emisso de documentos, cada um com responsabilidades especficas, capilaridades distintas e dinmicas prprias (BRASIL, 2009b, p. 31).
Uma vez que o programa adota, como estratgia de execuo, a organizao de mutires de trabalho que percorrem municpios, as dificuldades encontradas dizem respeito, ainda, necessidade de montagem e desmontagem de instalaes para a realizao das atividades, transporte para os funcionrios dos rgos e para as mulheres trabalhadoras rurais, indisponibilidade de servios fotogrficos e demora na entrega dos documentos. Mas, todas essas dificuldades vm sendo superadas pelo programa, que passou a integrar duas prioridades da Agenda Social do governo federal: os Territrios da Cidadania e o Registro Civil de Nascimento. Cumpre destacar que as aes voltadas para as trabalhadoras rurais vm se ampliando nos ltimos anos, tanto em escopo como em recursos. No PPA 2004-2007, a maior parte delas com exceo das relacionadas ao crdito eram executadas no mbito de uma ao oramentria denominada Promoo da Igualdade de Raa, Gnero e Etnia no Desenvolvimento Rural, do programa Gesto da Poltica de Desenvolvimento Agrrio. Em 2007, a ao executou R$ 1,78 milho. J no PPA 2008-2011, tem-se uma ao especfica de Assistncia
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Tcnica Especializada para Mulheres Rurais do programa Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar , que em 2008 executou R$ 6,6 milhes (70%); e duas aes executadas pelo MDA que integram o programa Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres, de responsabilidade da SPM: organizao produtiva das mulheres e documentao da trabalhadora rural.
3.3 Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
Uma das principais aes da SPM, no campo do trabalho e da autonomia econmica feminina em 2008, foi o apoio a projetos no mbito da ao Incentivo Autonomia Econmica e ao Empreendedorismo das Mulheres, do programa Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres. Em 2008, foram apoiados 42 projetos, selecionados a partir de um edital e de um termo de referncia que definiram as regras de admissso. De acordo com o edital, os projetos deveriam
() estar voltados prioritariamente, para a capacitao vinculada ao desenvolvimento local e aes em complementaridade com as polticas de mbito estadual e federal de insero social e gerao de trabalho e renda. Os projetos devero contribuir para o desenvolvimento de polticas e aes de incentivo a capacitao ocupacional e a gerao de trabalho e renda das mulheres, tendo como pressuposto a insero e atuao cidad das mulheres no mundo do trabalho.20
O termo de referncia estabeleceu cargas horrias mnimas e as aes prioritrias como cursos, oficinas, conferncias, seminrios, elaborao de pesquisas, estudos, metodologias, publicao de experincias e produo cultural. Foi no mbito dessa ao que, em 2008, foram firmados convnios para a consecuo do assim chamado Programa Trabalho e Empreendedorismo da Mulher (PTEM), que teve incio em 2007 no estado do Rio de Janeiro e foi expandido, em 2008, para o Distrito Federal e Santa Catarina. O PTEM tem por objetivo estimular o empreendedorismo feminino, apoiando as mulheres na criao e desenvolvimento de seus prprios negcios. O programa se organiza em dois eixos, quais sejam: fomento ao empreendedorismo voltado para mulheres que desejam abrir novos negcios e trabalho e ocupao voltado para mulheres pobres e extremamente pobres com poucas possibilidades de insero no mercado de trabalho. No primeiro caso, a atuao do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
20. Disponvel em: <http://200.130.7.5/spmu/portal_pr/manual%20de%20convenios/2008/Edital.pdf>. O termo de referncia com as especificaes para o encaminhamento de projetos determinava, ainda, que o pblico prioritrio dos projetos deveria incluir mulheres com baixa escolaridade, baixa renda, chefes de famlia, mulheres, vitimas de violncia domstica, mulheres em situao de priso e/ou egressas do sistema prisional, mulheres oriundas do programa federal bolsa famlia e outros programas locais de renda mnima, vulnerveis a situao de precarizao social, econmica, cultural e violncia domstica, considerando as diversidades tnicas, raciais, de orientao sexual, geracional e mulheres com deficincia em nveis que possam implicar desigualdade/discriminao no mercado de trabalho e/ou dificuldade de acesso a alternativas de capacitao e insero social. No claro, no entanto, em que medida esta priorizao considerada na seleo dos projetos a serem apoiados.
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Empresas (Sebrae) se mostra bastante relevante; no segundo caso, entra em ao a parceria com os Centros de Referncia de Assistncia Social. A forma de implementao do PTEM nos trs estados j alcanados foi a assinatura de acordo de cooperao tcnica com o governo estadual e de convnios com organizaes no governamentais (ONGs) e Sebrae estadual para as aes de mobilizao, capacitao e assistncia tcnica s mulheres, alm de capacitao de gestores pblicos nos temas mulher e autonomia econmica. No caso do Rio de Janeiro, em que teve lugar a iniciativa pioneira, 1,8 mil mulheres foram capacitadas em 2008 e um total de 2.785 mulheres foram beneficiadas ao longo de todo o perodo de execuo do projeto. Registrou-se a instituio de diferentes associaes de mulheres e ainda novos negcios. No estado de Santa Catarina e no Distrito Federal, em que os projetos se encontram em andamento (binio 2008-2010), j foram alcanadas mais de 1,7 mil mulheres. Os prximos estados a receberem o programa sero Par e Pernambuco (2009-2011), em que algumas parcerias j foram firmadas.21 Apesar de metodologias de implementao diferenciadas, o PTEM guarda semelhanas com o programa Organizao Produtiva das Trabalhadoras Rurais. Ambos buscam capacitar mulheres para a formao de grupos produtivos no primeiro caso, em reas urbanas; no segundo, no meio rural. Ambas as iniciativas prevem mdulos voltados para a formao cidad das mulheres e seu empoderamento,22 alm de formao tcnica mais voltada para os negcios e capacitao de agentes pblicos. A iniciativa da SPM de grande validade, por buscar superar, em alguma medida, obstculos existentes no mundo do trabalho e dos negcios para a entrada das mulheres. Com isto, busca-se no somente proporcionar gerao de renda para mulheres de algumas localidades e incentivar a criao de associaes de mulheres trabalhadoras, mas tambm romper esteretipos que dissociam mulheres e negcios, por exemplo. A lacuna que a SPM busca preencher se deve, em grande medida, ausncia de recorte de gnero nas polticas do MTE e, ainda, prpria insuficincia dessas polticas e sua incapacidade de alterar efetivamente os atuais cenrios. A ao da SPM, contudo, ainda incipiente. Apesar de ser recente a implementao do programa e de somente um estado ter tido as aes finalizadas, o acompanhamento dos resultados no Rio de Janeiro evidenciam as dificuldades para de fato dar escala a essa iniciativa. Cabe mesmo questionar em que medida se justifica a atuao do governo federal nesse tipo de projeto, que, na ponta,
21. Documentos de apresentao e de acompanhamento do programa elaborados pela SPM. 22. No caso do PTEM, este componente aparece com bastante nfase, dando a valores como resgate da autoestima das mulheres grande importncia no conjunto da iniciativa.
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garante a criao de algumas poucas associaes de mulheres ou alguns poucos negcios. As histrias de sucesso podem cativar, mas o papel do governo federal e da SPM deve ser devidamente dimensionado neste tipo de atuao. Assim como a estratgia da SPM tem sido reduzir cada vez mais o apoio a pequenos projetos, a chamada demanda de balco, em favor da implementao de iniciativas com maior potencial de gerar impacto no pblico beneficiado, os programas nacionais deveriam orientar-se segundo esta mesma concepo. As dificuldades que se colocam para tanto so os limites financeiros e de gesto prprios da SPM, e, no caso do tema aqui analisado, os limites de atuao governamental na rea do mercado de trabalho. Ainda em 2008, foi apoiado um projeto local que veio a se tornar, no ano seguinte, programa nacional. Trata-se do Mulheres Construindo Autonomia na Construo Civil. O projeto inicialmente implantado, intitulado Construir e Reformar: Mulheres Pintoras foi executado por meio de parcerias privadas na cidade de Canoas, no Rio Grande do Sul, em 2006. Dois anos depois, a Fundao Universidade Luterana do Brasil firmou convnio com a SPM para a capacitao de 300 mulheres como pintoras, azulejistas e pedreiras. As avaliaes foram to positivas que a SPM decidiu expandir esta ao e, em 2009, j so quatro as unidades da Federao (UFs) contempladas. As mulheres recebem capacitao prtica e terica e acompanhamento para insero no mercado de trabalho. Este caso merece destaque por trs razes principais. Primeiro, porque um exemplo de iniciativa de referncia. Este sempre foi um discurso presente nos documentos da SPM na tentativa de justificar oramentos prprios para aes supostamente realizadas por outros rgos e de defender o apoio a pequenos projetos localizados. Caso o programa se mostre de fato eficaz, se comprovar que iniciativas tmidas podem se configurar como embrionrias para aes governamentais mais importantes. Em segundo lugar, digno de nota tratar-se de um programa voltado exclusivamente para a construo civil, um setor em crescimento no Brasil, que ocupa cerca de 7% da fora de trabalho no pas, hegemonicamente masculino e histrica e culturalmente encarado como atividade a ser desempenhada por homens. Em um momento de investimentos no setor, oriundos do PAC, tem-se a inteno de conciliar a disponibilidade de fora de trabalho feminina com a oportunidade de se inserir em um novo setor de atividades e as necessidades de mo de obra advindas da expanso do setor na mesma linha do que pretende o PlanSeQ Bolsa Famlia, apresentado anteriormente. O foco de ambas as iniciativas no campo da construo civil chama ateno. Apesar de o programa da SPM ter um alcance pequeno e a despeito da restrio do PlanSeQ para os(as) beneficirios(as) do PBF, trata-se de duas iniciativas que
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poderiam ser conciliadas de forma a ter os recursos financeiros, humanos e estratgicos potencializados. Corre-se o risco de sobreposio de aes e sombreamentos. O outro campo de formao do PlanSeQ Bolsa Famlia, o turismo, tambm est presente em uma iniciativa bastante recente da SPM, que teve incio no ano de 2008: o chamado programa Trabalho, Artesanato, Turismo e Autonomia das Mulheres. Naquele ano, somente o estado do Tocantins foi contemplado com recursos e, em 2009, o programa se ampliou para Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Bahia e Mato Grosso do Sul. O objetivo qualificar as mulheres para a produo artesanal em localidades tursticas. A meta em Tocantins capacitar 4,5 mil mulheres, entre 2008 e 2010. O programa pretende criar um selo de origem para certificar produtos artesanais produzidos pelas mulheres. Na mesma direo, o Ministrio da Cultura executa o programa de Apoio a Comunidades Artesanais, que tem as mulheres como pblico prioritrio. Finalmente, em 2008, a SPM deu continuidade ao Programa Pr-Equidade de Gnero, que j foi objeto de anlise neste peridico. Em 2008, encerrou-se a segunda edio (2007-2008) com a premiao de 23 organizaes pblicas e privadas com o Selo Pr-Equidade de Gnero. Suas experincias foram disponibilizadas em um catlogo virtual23 que apresenta uma matriz de prticas de equidade. So listadas as iniciativas realizadas por cada instituio premiada. Mais uma vez, chama ateno o nmero de instituies do setor eletroenergtico, sem dvida o mais mobilizado em torno do programa, devido a uma srie de fatores convergentes.24 As principais aes desenvolvidas foram: maior contratao de mulheres em postos predominantemente ocupados por homens, e para estgio; mais mulheres em cargos gerenciais; capacitao de mulheres para cargos gerenciais; adoo de linguagem inclusiva no material institucional de comunicao e de recursos humanos (como crachs) , incluindo imagens para dar mais visibilidade presena das mulheres nas empresas; reconhecimento da unio homoafetiva; benefcios trabalhadora me; realizao de eventos de capacitao sobre igualdade de gnero ou insero do tema em cursos, seminrios e palestras; realizao de campanhas temticas nas empresas como a de enfrentamento da violncia domstica; levantamento de dados, realizao de pesquisas; criao de grupos/ comits de gnero; incorporao do tema ou do programa ao planejamento; adequao de estruturas fsicas, uniformes, equipamentos; implantao de instncias de denncia de discriminao, assdio moral e assdio sexual. possvel perceber
23. Disponvel em: <http://www.proequidadedegenero.net.br/>. 24. Abramo (2008, p. 46), ao analisar a adeso das empresas pblicas do setor eltrico-energtico primeira edio do programa, lembra no somente a mobilizao do Ministrio de Minas e Energia para a I Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, mas tambm o contexto de implantao do novo modelo do setor eltrico, no qual as empresas deixar de ter monoplio sobre uma determinada rea geogrfica e passam a receber uma srie de presses no sentido de aumentar a sua eficincia e competitividade, assim como a responder a critrios de qualidade e responsabilidade social.
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que entre a primeira e a terceira edio se ampliou o escopo de aes desenvolvidas pelas empresas que aderem ao programa, mas a maior parte das aes ainda se concentra no componente cultura organizacional mais do que na gesto de pessoas, ainda que alguns avanos tenham sido verificados nesta rea (IPEA, 2007).
A autonomia econmica um elemento de importncia imensurvel na vida de uma pessoa adulta em nossas sociedades. As mulheres, por histrica e culturalmente serem relegadas ao espao privado e responsabilizadas pelo trabalho domstico , que no considerado produtivo e, portanto, no remunera , foram durante sculos excludas das principais possibilidades de acesso renda e ao mercado de trabalho. Isso vem mudando com as transformaes ocorridas na sociedade, como a escolarizao das mulheres, a queda das taxas de fecundidade e a ampliao das possibilidades para as mulheres para alm do mbito privado possibilidades de insero social, trabalho fora de casa etc. No entanto, ainda persistem importantes desigualdades tanto no mbito da famlia como tambm no mercado de trabalho. A taxa de participao das mulheres ainda bastante inferior dos homens; suas taxas de desemprego, superiores; os rendimentos femininos ainda representam apenas uma parcela daqueles percebidos pelos trabalhadores do sexo masculino; e, finalmente, as posies ocupadas por homens e mulheres ainda so muito delimitadas, levando a uma grande segmentao sexual no mercado de trabalho. Diante disso, faz-se necessria a atuao governamental no sentido de promover a igualdade no mundo do trabalho e o acesso de grupos populacionais historicamente excludos a emprego, renda, postos de trabalho valorizados etc. As discriminaes de gnero, nesse campo, se interseccionam com outros tipos de preconceitos enraizados em nossa sociedade, em especial a discriminao racial, o que produz um quadro no qual as mulheres negras so as mais excludas e apresentam sistematicamente os piores indicadores no mercado de trabalho. Para enfrentar esse panorama de injustia social, o recorte de gnero precisa ser incorporado s polticas pblicas, o que muitas vezes pode significar subverter ou rever vigorosamente desenhos j institudos. Isto se aplica no somente ao campo das polticas de emprego e renda, mas tambm aos demais campos de atuao governamental. Contudo, o exame das aes empreendidas nos anos recentes pelo governo federal, com foco nas aes e resultados obtidos em 2008, revela ausncia do recorte de gnero e deficincias nas tentativas de implant-lo nas polticas
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do Ministrio do Trabalho e Emprego, e grandes limites na atuao da SPM. Observa-se que o tema muitas vezes incorporado no discurso ou em algum mecanismo isolado, como a reserva de cotas nos cursos de qualificao, mas no o de fato na cultura da poltica. Se as aes do sistema pblico de emprego so, em sua maioria, insuficientes para o conjunto de trabalhadores, no sentido de alterar algumas caractersticas do nosso mercado de trabalho, a ausncia de recorte de gnero e priorizaes potencializa essa ineficcia, pois o objetivo de reduzir as desigualdades em grande medida prejudicado. A atuao da SPM, por sua vez, divide-se em execuo de aes finalsticas e articulao para a promoo da transversalidade de gnero nas polticas do governo federal e dos governos subnacionais. No caso do campo da autonomia econmica e do trabalho, h investimentos em ambas as frentes, mas, devido aos prprios limites financeiros, humanos e institucionais da SPM, dificilmente as aes finalsticas tero grande envergadura. Cabe questionar em que medida o caminho tomado para as aes implementadas o mais adequado, tendo em vista a dificuldade de apoiar aes que de fato sirvam como referncias para outras instituies. Finalmente, cabe lembrar que o Estado brasileiro ainda no comeou a enfrentar salvo pela incluso do tema no I e no II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, mas ainda com pouca efetividade a necessidade de aes de conciliao entre trabalho, vida familiar e vida pessoal.25 Sem uma atuao direcionada s fontes das desigualdades existentes entre homens e mulheres e pautada pela busca de mais igualdade nos diferentes campos da vida social, dificilmente teremos mais cidados e cidads com acesso a oportunidades iguais e equitativamente colocados no mercado de trabalho.
REFERNCIAS
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25. Este tema, no qual vem investindo a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), diz respeito diretamente s mulheres e s suas responsabilidades familiares, por regra no compartilhadas ou muito pouco compartilhadas. No caso brasileiro, possvel citar to somente as demandas por reduo de jornadas e limites s horas extras, como apresentado no captulo 7.
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ANDRADE, P. M. A economia solidria feminina? A Poltica Nacional de Economia Solidria sob o olhar de gnero. SER Social, Braslia, v. 10, n. 23, p. 139-169, jul./dez. 2008. ARAJO, C.; PICANO, F.; SCALON, C. (Org.). Novas conciliaes e antigas tenses? Gnero, famlia e trabalho em perspectiva comparada. Bauru: EDUSC, 2007. BRASIL. Presidncia da Repblica (PR). Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres. II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. Braslia: SPM, 2008a. ______. Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador. Resoluo no 575, de 28 de abril de 2008. Estabelece diretrizes e critrios para transferncias de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), aos estados, municpios, organizaes governamentais, no governamentais ou intergovernamentais, com vistas execuo do Plano Nacional de Qualificao (PNQ), como parte integrada do Sistema Nacional de Emprego (Sine), no mbito do Programa do Seguro-Desemprego. Braslia: MTE, CODEFAT, 2008b. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/ resolucoes/2008/r_20080428_575b.pdf>. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao. Sumrio executivo da Pesquisa Qualitativa Percepes sobre o PlanSeQ Bolsa Famlia: estudo com gestores locais e elegveis ao. Braslia, mar. 2009a. ______. Presidncia da Repblica (PR). Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM). Relatrio final de implementao: I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres 2005-2007. Braslia: SPM, 2009b. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM). Assessoria de Gnero, Raa e Etnia (Aegre). Chamamento pblico para apoio a projetos de organizao produtiva de mulheres rurais. Braslia, jun. 2009c. Disponvel em: <http://200.130.7.5/spmu/docs/Chamamento%20 P%C3%BAblico%20OPMR%20-%202009.pdf>. CARDOSO JR., J. C. A questo do trabalho urbano e o sistema pblico de emprego no Brasil contemporneo: dcadas de 1980 e 1990. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, 2005. COSTA, A. A.; SARDENBERG, C. M. B. A transversalizao de gnero e raa no Plano Nacional de Qualificao: anlise crtica e diretrizes. SER Social, Braslia, v. 10, n. 23, p. 101-138, jul./dez. 2008.
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CAPTULO 11
DIREITOS HUMANOS E CIDADANIA

1 Apresentao
O presente captulo rene o resultado do acompanhamento de polticas pblicas relacionadas rea de direitos humanos e promoo da cidadania durante o ano de 2008. Dividido em trs sees, alm desta apresentao, ele apresenta particularmente, ainda que no exclusivamente, as aes desenvolvidas no mbito da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH). Na seo 2, so abordados os fatos mais relevantes ocorridos na rea, como a realizao de trs importantes conferncias nacionais, das quais se destaca a XI Conferncia Nacional de Direitos Humanos, na qual foram aprovadas diretrizes e resolues incorporadas posteriormente na elaborao do terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). Tambm se destaca o debate que se segue audincia pblica, organizada pela Comisso de Anistia, sobre as possibilidades de responsabilizao judicial de agentes da ditadura envolvidos em atos ilegais, como a tortura e o assassinato de dissidentes polticos. A seo 3 apresenta o acompanhamento de polticas, programas e aes voltados para a promoo e a defesa dos direitos humanos. Inicia-se a seo pela anlise das polticas voltadas para grupos populacionais especficos, a saber: crianas e adolescentes, juventude, pessoas ameaadas e povos indgenas. Comparece nesta seo o registro de que persistem no Brasil graves violaes de direitos humanos, apesar dos avanos observados na rea. Em seguida, so discutidas as estratgias mais gerais da atual poltica de direitos humanos, como as iniciativas governamentais para a promoo da educao em direitos humanos, para a ampliao do acesso ao registro civil de nascimento e documentao bsica e para a reparao de violaes de direitos. Por fim, apresenta-se uma anlise oramentria do gasto federal em direitos humanos no ano de 2008. Chama ateno o aumento no oramento disponvel para a SEDH como um todo, seguindo tendncia dos anos anteriores. Finalmente na seo 4, so apresentadas as consideraes finais ao texto, em que se destaca a importncia das aes mais gerais de governo articuladas pela SEDH, especialmente a elaborao do novo Programa Nacional de Direitos Humanos e a coordenao de agendas sociais.
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2 Fatos Relevantes 2.1 Conferncia Nacional de Direitos Humanos
Em 2008, foram realizadas trs importantes conferncias para a rea dos direitos humanos. A I Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais, realizada em junho com o tema direitos humanos e polticas pblicas, debateu assuntos relativos garantia dos direitos de cidadania da populao de Lsbicas, Gays, Bissexuais e Transgneros (LGBT). J a II Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia realizou-se em dezembro com o tema incluso, participao e desenvolvimento. Tambm em dezembro, realizouse a XI Conferncia Nacional de Direitos Humanos, tendo por tema democracia, desenvolvimento e direitos humanos: superando as desigualdades. Retomando a experincia da primeira conferncia, realizada em 1996, esta edio teve por objetivo principal discutir propostas para subsidiar a elaborao do PNDH. Contando com a participao de 1.228 delegados em sua etapa nacional, a conferncia foi precedida por etapas em todas as unidades da Federao (UFs), por sua vez precedidas por 137 conferncias municipais, territoriais e livres. Ao contrrio do primeiro PNDH, a terceira edio do programa no parte de uma primeira verso elaborada por especialistas. Antes, optou-se por elaborar, como auxlio para a discusso das propostas na conferncia e posterior elaborao do PNDH III, uma ampla sistematizao: i) das deliberaes de 35 conferncias nacionais atinentes ao tema dos direitos humanos; ii) das aes do governo federal para cumprir as metas do PNDH II; iii) das recomendaes de relatores especiais da Organizao das Naes Unidas (ONU) para o Brasil; e iv) da relao entre o PNDH, os programas estaduais e os eixos orientadores da conferncia. Essa opo resultou na publicao de uma ampla gama de documentos que, analisados em conjunto, permitem uma viso abrangente da ao e dos compromissos do Estado brasileiro para com os direitos humanos. Tal compilao coaduna-se com o objetivo estratgico de transformar o PNDH em um eixo orientador da ao estatal como um todo, abarcando de forma transversal tanto os assuntos mais tradicionalmente afeitos temtica quanto assuntos relacionados sustentabilidade ambiental e ao modelo de desenvolvimento, abrindo assim os direitos humanos para o dilogo com outras reas de governo e reforando a sua vocao transversal. Igualmente importante para essa construo de uma poltica de Estado que trate os direitos humanos de forma integrada (BRASIL, 2008) foi a diviso dos grupos de trabalho em sete grandes eixos orientadores, evitando organizar a discusso a partir de temas especficos. Os eixos visaram debater: i) desigualdade e universalizao de direitos; ii) violncia, segurana pblica e acesso justia; iii) pacto federativo e responsabilidades dos poderes pblicos; iv) educao em direitos humanos; v) relao Estado e sociedade civil; vi) desenvolvimento e direitos
Direitos Humanos e Cidadania
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humanos; e vii) direito memria e verdade. Sobre os eixos, dois merecem destaque. Primeiramente, o eixo iii explicita o diagnstico de que boa parte dos ns da Poltica Nacional de Direitos Humanos no podem ser resolvidos por meio da ao inarticulada do governo federal: os estados e o Poder Judicirio, em especial, tm papel fundamental a cumprir na transformao da realidade brasileira nesse campo. J o eixo vi indica o surgimento do desenvolvimento como nova matriz norteadora das aes e dos debates no mbito do Estado e da sociedade civil. Para alm de assuntos especficos relacionados ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), a conferncia serviu de arena para debates relacionados ao modelo de desenvolvimento brasileiro, no sentido de assegurar que este esteja em consonncia com a consolidao democrtica, com a superao das desigualdades e com o respeito s minorias. Por fim, foram aprovadas durante a conferncia 36 diretrizes e 700 resolues. Segundo a Secretaria Especial dos Direitos Humanos, houve um esforo de incorporao de todas elas no texto do PNDH III, cujo lanamento s ocorreu em dezembro de 2009. O atraso est diretamente relacionado tentativa de que o texto do programa fosse aprovado por todas as pastas ministeriais, gerando longo embate com o Ministrio da Defesa (MD), que se posicionou contrrio instituio de uma comisso da verdade para apurao de violaes de direitos ocorridos durante a ditadura. Como ltima observao, cabe notar que, apesar do acerto no formato de elaborao desse programa, no que se refere ao seu contedo, assim como o PNDH II e ao contrrio do PNDH I ele foi lanado ao fim de um ciclo de governo, o que lana dvidas sobre a sua capacidade de influenciar as aes do Estado por um perodo mais longo. Isso porque suas aes so de carter programtico, exigindo em diversos casos a aprovao de leis e/ ou atos complementares do Executivo para serem postas em prtica. De fato, a presso de grupos de direitos humanos, a capacidade de articulao e a influncia da SEDH1 no governo, e a conjuntura poltica, no ltimo ano, de governo que definir o quanto se avanar na implementao do PNDH-III.
2.2 Anistia e responsabilizao de agentes violadores de direitos humanos
Em julho de 2008, a Comisso de Anistia, do Ministrio da Justia (MJ), organizou audincia pblica intitulada Limites e possibilidades para a responsabilizao jurdica dos agentes violadores de direitos humanos durante estado de exceo no Brasil. Durante o evento, autoridades, juristas e membros da sociedade civil debateram se, a seguir o exemplo recente do Chile, da Argentina e do Uruguai, tambm no Brasil seria possvel responsabilizar judicialmente agentes da ditadura envolvidos em atos ilegais, como a tortura e o assassinato de dissidentes polticos.
1. A coordenao do PNDH responsabilidade legal da SEDH, cuja criao como secretaria nacional remonta exatamente a esse propsito. apenas com o alargamento das competncias, da estrutura de cargos e do oramento da secretaria que o PNDH perde a centralidade que teve no incio do rgo.
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Rompendo com o silncio a respeito do tema, a audincia recolocou na esfera pblica um debate fundamental para o aprofundamento de nosso processo de transio democrtica. Alguns juristas, bem como os mandatrios das pastas da justia e dos direitos humanos, defenderam que h possibilidade de se responsabilizar esses agentes, a partir do entendimento de que o crime de tortura no um crime poltico, e sim um delito comum e, portanto, no estaria coberto pela Lei de Anistia de 1979 , que a tortura um crime imprescritvel, e que o Brasil signatrio de convenes internacionais que impem a responsabilizao desses agentes. Ainda, argumenta-se que a prpria Lei de Anistia seria, em parte, incompatvel com o ordenamento jurdico constitucional vigente. Posies contrrias tese defendem que, segundo a Constituio, apenas o racismo e os atos de grupos armados contra o Estado seriam imprescritveis, e que as torturas teriam motivao poltica estando, portanto, cobertas pela Lei de Anistia. A primeira posio ganhou substncia quando, em outubro, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) ingressou com uma Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental no Supremo Tribunal Federal (STF). Entretanto, enquanto pareceres da SEDH e do MJ foram favorveis responsabilizao de agentes do Estado de exceo que cometeram crimes comuns, pareceres da Advocacia-Geral da Unio (AGU), do Ministrio da Defesa e do Ministrio das Relaes Exteriores se posicionaram contrrios proposta. Para alm dessa controvrsia especfica, o debate na esfera pblica traz consigo a discusso sobre a justia de transio, amparada por deciso da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH)2 e resolues da Comisso de Direitos Humanos da ONU (ONU, 2009). O conceito de justia de transio foi cunhado no contexto da ampla onda de redemocratizao ocorrida no Leste Europeu, na Europa Mediterrnea e na Amrica Latina desde 1970, a partir da observao de que a reconciliao com os valores democrticos nessas sociedades envolveria a explicitao e o debate pblico das violaes de direitos cometidos por Estados autoritrios. De fato, recente pesquisa (SIKKINK; WALLING, 2007) aponta para uma correlao positiva entre os pases que abriram processos para apurar os crimes dos aparatos de represso e a qualidade do processo de transio democrtica na Amrica Latina, em especial no que se refere valorizao dos direitos humanos e da justia em geral contradizendo o senso comum que correlaciona essas aes com o risco de instabilidade poltica. Ainda que permanea polmica a aplicao de um dos pilares da justia de transio a responsabilizao judicial dos responsveis por abusos , no caso brasileiro, o debate em torno do tema instigou os atores sociais relevantes a se pronunciarem, explicitando posies e servindo reconstruo da memria histrica sobre os chamados Anos de Chumbo, atuando positivamente na promoo do direito memria e verdade no pas.
2. Caso Velsquez-Rodriguez, sentena de 29 de julho de 1988, CIDH (Ser. C) no 4/1988.
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3 Acompanhamento da Poltica e dos programas
No campo das polticas de direitos humanos, o ano de 2008 foi marcado pela execuo dos novos programas constantes no Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, bem como dos planos voltados para a garantia de direitos de cidadania presentes na Agenda Social. Entre as inovaes do novo PPA, destacam-se: i) a organizao de todas as aes voltadas para a proteo de pessoas ameaadas em um nico programa; ii) a criao do Programa de Educao em Direitos Humanos; iii) a criao de um programa especfico voltado para a reparao de violaes e a defesa de direitos, desmembrado do antigo programa Direitos Humanos, Direitos de Todos; e iv) o foco dado no programa de gesto da poltica de direitos humanos gesto da informao, incorporando iniciativas de produo de indicadores, monitoramento de planos governamentais, montagem de bancos de dados e realizao de pesquisas. No que se refere Agenda Social, ela implicou um aumento nos recursos alocados em diversas aes da SEDH, bem como nas responsabilidades dessa secretaria na coordenao de aes desenvolvidas por outros rgos. Dado esse novo cenrio, foi enviado ao Congresso o Projeto de Lei (PL) no 3.960/2008, com o objetivo de alterar as competncias da Secretaria Especial dos Direitos Humanos e dot-la de maior estrutura de recursos humanos, por meio da criao de novos cargos e gratificaes. Visando acompanhar os planos governamentais voltados para a promoo dos direitos de jovens e dos povos indgenas, o presente captulo do peridico inclui esses dois grupos na anlise da poltica pblica, na subseo voltada para grupos vulnerveis que tambm abarca crianas e adolescentes, pessoas com deficincia e proteo a pessoas ameaadas. Na segunda subseo discutem-se estratgias mais gerais da poltica de direitos humanos, e por fim a seo fecha com uma anlise do gasto federal em direitos humanos em 2008.
3.1 Grupos vulnerveis 3.1.1 Crianas e adolescentes
O ano de 2008 foi marcado por uma srie de notcias positivas no que se refere promoo dos direitos da infncia no Brasil, com destaque para os temas: trabalho infantil, sistema socioeducativo e enfrentamento da violncia sexual. Entretanto, apesar dos avanos observados na legislao, na ampliao e melhor articulao dos programas, na execuo de polticas pblicas, bem como nos indicadores sociais mais gerais, o aparato institucional existente segue insuficiente para impedir que se perpetuem graves violaes dos direitos dessa populao. Um caso exemplar dessa situao o trabalho infantil. Em junho de 2008, o Estado brasileiro assinou a Conveno no 182 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que trata da tipificao, proibio e eliminao das piores formas de
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trabalho infantil. Sem prejuzo avanada legislao interna j existente, a Conveno no 182 avana em apontar as formas de trabalho mais prejudiciais criana e sociedade como um todo, destacando o recrutamento de crianas para serem utilizadas em: conflito armado, fins de prostituio, atividades ilcitas e servios forados ou compulsrios. Destaca-se a incluso da explorao sexual, do trfico de entorpecentes e do trabalho domstico na lista das piores formas.3 Tambm em 2008, os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) apresentaram melhora no quadro nacional: 10,2% das pessoas entre 5 e 17 anos trabalhavam, contra 10,8%, em 2007. Entretanto, em termos absolutos, h ainda 2,15 milhes de crianas e adolescentes entre 5 e 15 anos trabalhando, sendo que 250 mil tem at 10 anos.4 No que se refere implementao da Agenda Social Criana e Adolescente que conta com um oramento quadrianual de R$ 2,9 bilhes e articula as principais aes do governo federal para essa populao se observaram avanos, os quais por sua vez revelam com maior nitidez certos desafios e insuficincias das polticas ora em execuo. Na rea de combate violncia sexual, destaca-se o aumento no nmero de municpios atendidos pelo Programa de Aes Integradas e Referncia de Enfrentamento Violncia (Pair), que articula rede de combate violncia sexual nas localidades em que instalado. O programa no objetiva cobrir todo o territrio nacional h uma matriz que identifica os 932 municpios com focos de graves situaes de explorao sexual, e a expanso da cobertura nesse universo se d a partir da definio de municpios prioritrios, seja pela gravidade dos casos e/ou pelo tamanho da populao. Nesse quadro, observa-se um avano interessante na implantao do programa no ano em anlise: enquanto em 2007 o Pair expandiu-se para 29 municpios em quatro estados, em 2008 o programa chegou a 104 municpios em 11 UFs. Tambm cabe destacar que o pas sediou, em novembro de 2008, o III Congresso Mundial de Enfrentamento da Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, que contou com a participao de representantes de 160 pases, os quais aps apresentao e trocas de experincias exitosas no combate a essa prtica elaboraram um plano de ao.5 Alm disso, o nmero de denncias recebidas pelo servio de disque denncia de abuso e explorao sexual contra crianas e adolescentes aumentou em 30% no ano de 2008, chegando a um total de 32.588. Planeja-se para os
3. H certo debate sobre a vedao de apenas as piores formas de trabalho infantil ou, alternativamente, todas as formas de trabalho infantil. Entretanto, cabe notar que a adoo da Conveno no 182 pelo pas d foco programtico ao que deve ser tratado com prioridade, sem excluir as demais formas de trabalho infantil da ilegalidade, conforme legislao vigente. 4. Para a anlise da poltica federal de combate ao trabalho infantil, ver captulo 3 neste perodico. 5. Pacto do Rio de Janeiro Chamada para Ao para Prevenir e Eliminar a Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes. A declarao visa orientar as aes de enfrentamento da explorao sexual no globo pelos prximos cinco anos, envolvendo a instalao de sistemas de monitoramento de casos, reforo da cooperao internacional e articulao com agentes privados para adoo de cdigos de conduta em setores, como turismo, internet e publicidade. Disponvel em: <http://www.condeca.sp.gov.br/eventos_pa/Pacto_do_Rio_-_III_Congresso_Mundial.pdf>.
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prximos anos a expanso gradual do disque, com a incorporao de denncias de violao de direitos de outros grupos vulnerveis, como pessoas idosas e com deficincia, objetivando que este, no futuro, constitua-se em um disque direitos humanos, integrando-se com o atual servio de ouvidoria da SEDH. Para tanto, em 2008, promoveram-se estudos para a reformulao e sistematizao da metodologia do servio, bem como a melhoria do parque de atendimento. Entretanto, para que esta expanso atinja seus objetivos ltimos, faz-se necessrio que esta seja acompanhada de uma maior ateno aos gargalos j observados no sistema, em especial, no que se refere aos encaminhamentos: em muitos casos, o envio das denncias para rgos, como Ministrio Pblico (MP), delegacias e conselhos tutelares no resulta em um encaminhamento devido por parte dessas instituies, frustrando os denunciantes e fortalecendo a sensao de impunidade. Mais uma vez, caberia SEDH trabalhar de forma transversal, estabelecendo em parceria com os rgos acionados protocolos de acompanhamento das denncias encaminhadas e mecanismos de cobrana, que poderiam envolver o acionamento de outras instncias estatais, entidades da sociedade civil atuantes no local e mesmo, em alguns casos, organismos internacionais. Outra iniciativa priorizada pela Agenda Social refere-se criao de centros de formao continuada de conselheiros tutelares e dos direitos da criana e do adolescente. Nesse tocante, em 2008, foram criadas escolas de conselhos em dez UFs, as quais capacitaram 10.506 conselheiros em 2.280 municpios. Alm disso, outros 2.400 conselheiros, de todas as UFs, foram capacitados por meio de atividades de ensino a distncia. Enquanto a criao das escolas de conselhos permite que se estruture uma poltica contnua de capacitao dos conselheiros nos estados poltica essa necessria dado o desconhecimento dos conselheiros de temas relacionados defesa dos direitos da criana e do adolescente fundamentais ao exerccio de suas atribuies e alta rotatividade observada tanto nos conselhos tutelares quanto nos conselhos de direitos , o ensino a distncia permite que se promovam cursos abordando temas especficos e com abrangncia nacional. No que se refere implementao do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase)6 ao adolescente em conflito com a lei, observou-se novo aumento dos recursos disponibilizados na esfera federal, em especial para a construo e reforma de nove unidades de privao de liberdade. Destaca-se tambm nessa rea o incio do sistema de cofinanciamento federal, por meio do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), para a prestao de atendimento a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa em meio aberto em 387 municpios dotados de Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas), implementando assim a diretriz
6. O Sinase o marco regulatrio da rea de justia juvenil, que estabelece diretrizes para a execuo de medidas socioeducativas em todo o pas. Entretanto, sua implementao se v dificultada pela ausncia de fontes de recursos contnuas e sustentveis. Para mais informaes, ver captulo 7 em Ipea (2007).
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prevista no Sinase de municipalizao do atendimento socioeducativo em meio aberto. Entretanto, o atendimento por meio dos Creas no abarca todas as atribuies do Estado para com o adolescente, restando ainda uma melhor estruturao do sistema judicirio para o acompanhamento dessas medidas, a articulao de demais rgos pblicos presentes no territrio em especial nas reas de sade e educao , bem como a capacitao de todos esses agentes para atuao nos preceitos do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e do Sinase. Da mesma forma, os sistemas de meio fechado carecem de estrutura adequada para o trabalho socioeducativo, padecendo ainda as unidades de internao da continuidade de uma cultura institucional assistencial-repressiva. Essa cultura almeja a autossuficincia desses locais no atendimento aos adolescentes, resultando em uma dificuldade de articulao com outros rgos, bem como em uma menor transparncia dos abusos cometidos pelos funcionrios. Tal paradigma incompatvel com a viso dos adolescentes como sujeitos de direitos que informa o atual marco regulatrio exigindo, portanto, aes mais efetivas no sentido da capacitao dos socioeducadores e dos tcnicos. Por fim, cabe notar que o marco regulatrio do Sinase hoje se encontra amparado unicamente em resoluo do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), carecendo assim de base legal mais slida para sua efetivao. Destacam-se, em 2008, assim, as discusses e as audincias pblicas no Congresso Nacional, envolvendo congressistas, tcnicos da SEDH e especialistas, a respeito do PL no 1.627/2007, que versa sobre a regulamentao da execuo de medidas socioeducativas.
3.1.2 Juventude
Atualmente, no mbito do Executivo federal esto sendo desenvolvidas vrias aes ou programas voltados juventude. Um dos desafios do governo tem sido articular todas estas iniciativas de modo a vincul-las s diretrizes da Poltica Nacional de Juventude, orientada pelo paradigma dos jovens como sujeito de direitos, que devem ser garantidos por meio de polticas pblicas geradoras de oportunidades e que visem ruptura do ciclo de reproduo intergeracional da pobreza e das desigualdades. Objetiva-se efetivar essa ruptura por meio da reintegrao do jovem ao processo educacional, da qualificao profissional e do acesso a aes de cidadania, esporte, cultura e lazer. O Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem), objeto da presente seo, parte desse esforo de ampliar a integrao entre os programas e destes com um conjunto de aes consideradas mais estruturantes para o desenvolvimento integral do jovem brasileiro. Resultado da unificao de seis programas j existentes, o programa foi subdividido em quatro modalidades: i) ProJovem Urbano servio socioeducativo; ii) ProJovem Trabalhador; iii) ProJovem Adolescente; e iv) ProJovem Campo Saberes da Terra. Criado em 2005, o novo ProJovem foi reformulado em 2007, tornado-se o carro-chefe na rea de
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juventude, do que decorreu um aumento substancial no oramento, nas metas de atendimento, no provimento de cargos para sua gesto e na visibilidade poltica do programa. Institudo pela Medida Provisria no 411/2007, passou a vigorar a partir 1o de janeiro de 2008. O novo ProJovem padronizou o valor do auxlio financeiro pago aos beneficirios de trs das quatro modalidades ProJovem Urbano, ProJovem Trabalhador e ProJovem Campo. Alm disso, o pblico-alvo foi ampliado para os 29 anos. A mudana da faixa etria um dos aspectos mais importantes das alteraes introduzidas, passando o Brasil a seguir uma tendncia geral dos pases que buscam instituir polticas pblicas de juventude. Dois argumentos prevalecem na justificativa dessa mudana: maior expectativa de vida para a populao em geral e maior dificuldade desta gerao em ganhar autonomia em funo das mudanas no mundo do trabalho.
QUADRO 1
Programa anterior
(Novo) ProJovem principais mudanas em 2008

Programa aps a unificao Vnculo institucional Principais mudanas
ProJovem
ProJovem Urbano
Ampliou a faixa etria de 18 a 24 anos para 18 a 29 anos Ampliou a durao do programa de 12 para 18 meses Foi estendido para as unidades prisionais ou socioeducativas de privao de liberdade Secretaria-Geral PR/ Excluiu a condio de no presena no mercado de trabalho. Secretaria Nacional de Mudou a forma de repasse para os municpios, os estados Juventude e o Distrito Federal, pois no mais exigido o repasse por meio de convnio ou instrumento congnere Agora o repasse realizado por transferncia automtica de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) Incorporou o programa Escola de Fbrica, do Ministrio Ministrio do Trabalho da Educao (MEC) e Emprego Alterou a faixa etria de 16 a 24 anos para 18 a 29 anos Extinguiu o auxlio financeiro de R$ 65,00 um benefcio de R$ 30,00 pago diretamente s famlias Priorizou os jovens de 15 a 17 anos integrantes das famlias do Programa Bolsa Famlia (PBF) Ampliou a permanncia no programa para at 24 meses Prev a expanso territorial na lgica do Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras)/Sistema nico de Assistncia Social (Suas) para at 4 mil municpios at 2010
Consrcio Social de Juventude ProJovem Juventude Cidad Trabalhador Empreendedorismo Juvenil
Agente Jovem
ProJovem Adolescente
Ministrio do Desenvolvimento Social
Saberes da Terra
ProJovem Campo Saberes da Terra
Delimita a faixa etria para jovens agricultores familiares de 18 a 29 anos antes o programa atendia a partir dos Ministrio da Educao 15 anos e no tinha limite de idade, ainda que priorizasse e Ministrio do Desenos jovens entre 15 e 29 anos volvimento Agrrio Inclui bolsa-auxlio mensal de R$ 100,00 por jovem atendido (antes no concedia auxlio financeiro)
Fonte: Ministrios setoriais. Elaborao prpria.
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Em 2008, foram previstos recursos para o programa de cerca de R$ 1,2 bilho. A meta do governo federal oferecer 3,5 milhes de vagas at 2010. Para tanto, esto previstos investimentos da ordem de R$ 5,2 bilhes. No segundo semestre de 2008, 105 municpios com mais de 200 mil habitantes e 23 estados j haviam aderido ao ProJovem Urbano.7 As aulas tiveram incio em setembro de 2008, atendendo cerca de 86.000 jovens em 24 municpios com mais de 200 mil habitantes e no estado de Gois. A meta o preenchimento de outras 165 vagas em mais de 74 municpios at maro de 2009. Os demais municpios tero aulas iniciadas at 2010. No que se refere ao ProJovem Trabalhador, no houve tempo hbil para a realizao de chamadas pblicas devido ao atraso da publicao do decreto de regulamentao do ProJovem, s sendo possvel a execuo da submodalidade Juventude Cidad. Em dezembro de 2008, 86 municpios, 13 estados e o Distrito Federal assinaram o termo de adeso a esta submodalidade, o que poder possibilitar a qualificao de 188.760 no ano de 2009. Entre 2005 e 2008, o Saberes da Terra atendeu 5 mil jovens, em 12 estados, sem concesso de auxlio-bolsa. Em 2008, quando passa a integrar o ProJovem e a conceder benefcios, a meta de atendimento era de 35 mil agricultores familiares, em 19 estados da federao. Apenas em 2009 o programa comeou a ser executado, devido a problemas na concesso de bolsas por meio do FNDE. O PPA prev o atendimento de 85 mil jovens agricultores em 2010. Quanto ao ProJovem Adolescente, at novembro de 2008, haviam sido instaladas 17.557 turmas, sendo preenchidas 438.000 vagas em 2.341 municpios, distribudas entre a regio Norte (196 municpios), Sul (205 municpios), Nordeste (1.258 municpios), Sudeste (505 municpios) e Centro-Oeste (177 municpios). A meta do programa chegar a preencher 500 mil vagas anualmente. Entretanto, cabe ressaltar que o sistema de monitoramento dessa modalidade ainda no foi implementado, de forma que o nmero de vagas no necessariamente corresponde ao nmero de adolescentes efetivamente participando do programa. De forma geral, a mesma crtica se aplica ao ProJovem como um todo. Em 2008, o programa se encontra ainda em pleno processo de reestruturao, enfrentando dificuldades tanto de repasse de recursos e incio das atividades quanto de monitoramento por parte do governo federal do real alcance das metas previstas quando da unificao dos antigos programas.
3.1.3 Proteo a pessoas ameaadas
Em 2008 a proteo a pessoas ameaadas se estruturou como programa autnomo presente no PPA, abarcando aes antes dispersas nas reas de proteo a testemunhas, assistncia a vtimas de crimes, proteo a defensores de direitos humanos e proteo a crianas e adolescentes ameaados de morte. Tal integrao
7. Para mais informaes sobre o desenho de cada modalidade e submodalidade do programa, ver Ipea (2009b).
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atende a recomendao do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, que props a criao de um sistema nacional de proteo. Mas, para que tal sistema seja implantado em sua completude, resta que os diversos programas de proteo operados pelos rgos estaduais de segurana pblica, o programa da polcia federal depoente especial e os da SEDH atuem de forma mais articulada. Dado o carter central da proteo a pessoas ameaadas para o combate impunidade e a garantia do direito protestao coletiva,8 tal sistema nacional de proteo se faz necessrio e mesmo urgente. Entretanto, em um contexto em que alguns atores institucionais fundamentais para a montagem do sistema a dizer, as polcias estaduais contam tambm com agentes engajados na ameaa e na morte de jovens, testemunhas de crimes e lideranas polticas e sindicais, faz-se necessrio o estabelecimento de algumas redes de proteo que passam ao largo desses atores. Como consequncia perversa dessa necessidade de criar-se uma rede de proteo separada, restringem-se os canais de comunicao institucional necessrios para que a proteo a pessoas ameaadas no Brasil atue de forma integrada. Note-se que as aes da SEDH pautam-se na colaborao com a sociedade civil, sendo muitos dos programas estaduais executados por organizaes no governamentais (ONGs), exatamente por conta desse justificado dficit de confiana do governo federal para com a capacidade de rgos estaduais garantirem a segurana dos cidados. Ainda que essa soluo tenha se mostrado exitosa e merecedora de continuidade, sua fragilidade e limites, no que se refere capacidade de ampliao do modelo, se mostram evidentes. Em 2008, destaca-se a proteo por meio desses programas de 466 crianas e adolescentes ameaados de morte, 921 testemunhas e 96 defensores de direitos humanos. Sem minimizar a importncia dessas iniciativas na garantia do direito vida, manifestao poltica e para a execuo da justia, inegvel que, como em diversas outras reas relativas aos direitos humanos, o escopo de atuao do Estado brasileiro nessa rea ainda incipiente.
3.1.4 Povos indgenas
Em 2008, persistiram as violaes de direitos humanos dos povos indgenas. Na rea de sade, houve um aumento considervel no nmero de ocorrncias de desassistncia. Segundo levantamento do Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), em 2007 foram registrados 24 casos, enquanto em 2008 este nmero saltou para 77, envolvendo mais de 4 mil vtimas em 18 estados de todas as regies do Brasil. O Cimi tambm registrou 68 mortes de indgenas sendo 37 menores de 5 anos como consequncia de desassistncia sade. O conjunto de dados apresentados no relatrio Violncia contra os povos indgenas no Brasil (CIMI, 2008) mostra um
8. A esse respeito, ver captulo 2 em Ipea (2009a).
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quadro crtico da sade indgena em todas as regies e, dependendo do local, constata-se a falta de quase tudo: atendimento mdico nas aldeias e nos postos de sade; medicamentos e transporte para doentes, gestantes e equipe mdica; pessoal qualificado; instalaes adequadas nos centros de atendimento, nos ambulatrios e nas Casas de Assistncia Sade Indgena (Casi). Diante de um cenrio de precariedade dos servios prestados pela Fundao Nacional de Sade (Funasa) e suas conveniadas,9 do elevado ndice de mortalidade infantil,10 casos de tuberculose, malria e hepatite, em 2008, o Ministrio da Sade (MS) instituiu, pelas Portarias nos 3.034/2008 e 3.035/2008 GAB/MS, um grupo de trabalho com o objetivo de discutir e apresentar propostas, aes e medidas a serem implantadas no mbito desse ministrio, no que se refere gesto dos servios de sade oferecidos aos povos indgenas. O grupo de trabalho, formado por lideranas indgenas, membros do Ministrio da Sade, Funasa, Fundao Nacional do ndio (Funai) e outros rgos do governo, apresentou propostas que foram debatidas em reunies e seminrio regionais. Entre as propostas apresentadas, destaca-se a de criao da Secretaria Especial de Ateno Sade Indgena, sugerida pela comunidade indgena nas quatro Conferncias Nacionais de Sade dos Povos Indgenas, com a finalidade de trazer a responsabilidade da sade dos ndios para o Ministrio da Sade, deixando assim de ser competncia da Funasa. Apesar do apoio proposta por diversos atores governamentais, indgenas e da sociedade civil, esta ainda no se concretizou. O anncio da criao da Secretaria Especial de Ateno Sade Indgena, no final de 2008, e a promessa do Ministrio da Sade de garantir autonomia financeira e administrativa aos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas foram comemoradas pelo movimento indgena como uma importante vitria. Contudo, passados alguns meses, constata-se morosidade no processo de mudana na gesto do Subsistema de Sade Indgena. Exemplo disso o Decreto no 6.878, de 18 de junho de 2009, que cria autonomia administrativa e financeira dos DSEIs, mas na Funasa. O rgo vai continuar a escolher as pessoas que vo administrar e controlar o funcionamento dos DSEIs. A reivindicao das organizaes indgenas era a autonomia administrativa e financeira, mas fora da Funasa.
9. Nos ltimos anos, acumularam-se denncias de irregularidades e negligncia envolvendo a Funasa. No perodo de junho de 2008 a janeiro de 2009, a pedido do Congresso Nacional, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) realizou uma auditoria relativa s aes assistencialistas e de sade aos povos indgenas em 11 Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEI).Os auditores constataram vrias irregularidades, como a falta de profissionais de sade, estrutura fsica, equipamentos, remdios, alimentos e transporte adequado para os ndios doentes. Alm da estrutura, o TCU avaliou a prestao de servios, a transferncia de recursos e os mecanismos de controle dos recursos destinados sade indgena e constatou a falta de distribuio equnime dos recursos entre os distritos e a intermediao excessiva na prestao dos servios. A Funasa repassa dinheiro para as prefeituras, que por sua vez repassam para as ONGs, que fazem a contratao dos agentes de sade o que, para o TCU, cria um mecanismo de fornecimento ilegal de mo de obra para a Funasa. Alm disso, os repasses dificultam o controle dos recursos distribudos. 10. A taxa de mortalidade infantil nas aldeias quatro vezes maior que a mdia da populao nacional.
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Em relao aos direitos territoriais, em 2008, as aes governamentais de demarcao administrativa de terra indgenas em vrias regies do pas apresentaram resultados bem aqum do previsto. Apenas, seis terras indgenas foram regularizadas a previso era a regularizao de 41 e somente uma foi homologada. A tabela 1 apresenta um resumo da situao das terras indgenas no Brasil at outubro de 2008.
TABELA 1
Situao das terras indgenas Brasil, outubro de 2008
Situao das terras indgenas1 Registradas Homologadas Declaradas Identificadas A identificar Sem providncias Reservadas dominiais Total Quantidade 343 49 59 22 122 216 35 847 Fonte: Cimi. indgena a identificar aquela em processo de identificao, cujo relatrio tcnico ainda no foi aprovado pelo Nota: 1 Terra presidente da Funai. A terra indgena identificada toda aquela que j possui estudo publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU). As terras indgenas declaradas so aquelas que tiveram publicada portaria declaratria. A reservada aquela que foi declarada para fins de desapropriao. As terras indgenas homologadas so aquelas com publicao de decreto de homologao assinado pelo presidente da Repblica. As terras indgenas registradas so aquelas com homologaes registradas em cartrios.
Cabe mencionar que, ao longo do ano, ocorreram vrios conflitos relativos a direitos territoriais, a maior parte tendo como principal causa a morosidade do governo na regularizao das terras indgenas e na efetuao da desocupao de terras j homologadas, em que invasores permanecem na rea. Tambm se registraram graves violncias contra os povos indgenas relacionadas questo fundiria. Ocorreram, por exemplo, invases de terras e violncias contra comunidades inteiras em Roraima, na Raposa Serra do Sol; no Sul da Bahia contra o povo Tupinamb; no Maranho contra o povo Guajajara; e no Mato Grosso do Sul contra o povo Guarani-Kaiow (CIMI, 2008). Merece destaque, como resultado de 40 anos de luta dos povos que vivem na terra indgena Raposa Serra do Sol, em Roraima, a deciso do Supremo Tribunal Federal, em maro de 2009, confirmando a homologao da terra, o que representa um importante marco no reconhecimento dos direitos indgenas no pas. O julgamento talvez tenha sido o mais profundo que a sociedade brasileira tenha feito a respeito da legislao e direitos indgenas.11
11. Para mais detalhes sobre os conflitos envolvendo a homologao da terra indgena Raposa Serra do Sol consultar Ipea (2008).
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3.2 Estratgias gerais 3.2.1 Educao em direitos humanos
A ao do Estado brasileiro para a promoo da educao em direitos humanos orienta-se pelo Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos (PNEDH), revisado em 2006. O PNEDH se organiza em cinco eixos: educao bsica, educao superior, educao no formal, educao dos profissionais de justia e segurana e educao e mdia. Em 2008, ano em que o tema torna-se programa constante no PPA, a ao do governo federal centrou-se na criao de comits estaduais e de ncleos de pesquisa sobre a temtica, bem como na capacitao de agentes pblicos. Foram criados cinco comits estaduais, com a funo de articular as polticas de educao em direitos humanos nas unidades federadas, bem como quatro ncleos de pesquisa em universidades. De fato, a parceria com as universidades hoje a principal frente estratgica de atuao do programa, tendo em vista que estas participam na articulao dos comits estaduais, no estabelecimento de linhas de pesquisa e programas de ps-graduao em direitos humanos, bem como na capacitao de agentes pblicos e da sociedade civil. No que se refere a esse ltimo tpico, em 2008 foram capacitadas 87 mil pessoas, incluindo professores, guardas municipais, conselheiros tutelares e lideranas comunitrias 10 mil apenas na rea de mediao de conflitos , atendendo diretriz presente no PNEDH de atuar tanto na educao formal quanto na no formal. Destaca-se tambm a parceria estabelecida com a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) para a incluso de temas ligados aos direitos humanos nas capacitaes de servidores pblicos. J no que se refere publicidade de utilidade pblica o programa de educao em direitos humanos concentra as aes da SEDH, divulgando por diversos meios os direitos de cidadania, a cultura da paz e o respeito s diferenas. Em 2008, a maior parte dos recursos foi destinada a campanhas nas reas de pessoas com deficincia, documentao civil bsica e registro civil de nascimento, bem como na campanha Direitos humanos: iguais na diferena, em comemorao aos 60 anos da Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH). Entretanto, cabe notar que no Brasil a cultura da intolerncia e do desrespeito s diferenas segue regendo, em larga medida, relaes sociais marcadas pelo no reconhecimento do outro como sujeito de direitos. Amide essa viso informa prticas violentas de resoluo de controvrsias, bem como discriminaes em diversos ambientes pblicos e no mercado de trabalho. Dessa forma, a educao em direitos humanos condio necessria, ao lado de reformas institucionais e polticas de promoo de direitos, para uma alterao substantiva do quadro de constantes violaes dos direitos humanos e, consequentemente, para a consolidao da democracia no pas. Frente a isso, ainda so tmidos os recursos humanos
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e financeiros disponibilizados tanto para a capacitao de agentes pblicos quanto para a promoo de campanhas de conscientizao, uma vez observada tambm a situao social de desconhecimento por parte da populao tanto dos seus direitos fundamentais quanto dos meios pelos quais tais direitos podem ser acessados. Um caminho possvel seria que a SEDH, na sua vocao para a transversalidade reafirmada na elaborao do novo PNDH, articulasse para que os princpios e diretrizes do PNEDH fossem incorporados de forma mais clara e efetiva aos esforos do governo federal pelo desenvolvimento da educao. Tal estratgia, adotada por exemplo pelo Uruguai, que estabeleceu os direitos humanos como eixo fundamental de sua poltica educacional, no est devidamente contemplada no Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE).12 No momento em que se coloca no centro do debate sobre as polticas sociais a questo da qualidade da educao, cabe aos agentes pblicos da SEDH e demais secretarias especiais reforar que uma educao de qualidade bem compreendida envolve tanto a incorporao de contedos mais tradicionais habilidades de escrita e interpretao de textos, matemtica, cincias etc. , que desempenham papel fundamental na gerao de oportunidades e na reduo das iniquidades, quanto elementos de formao para a vida cvica. Com efeito, essa concepo que se depreende da prpria Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), que aponta como objetivos da educao tanto a qualificao para o trabalho quanto a preparao para o exerccio da cidadania.13
3.2.2 Acesso aos direitos: registro civil de nascimento e documentao bsica
Em um contexto de expanso dos benefcios ofertados pelas polticas sociais s populaes mais marginalizadas, coloca-se como um gargalo para essa expanso a ausncia de documentos bsicos; sem registro, diversos segmentos populacionais veem-se impedidos da possibilidade de acessarem direitos sociais por meio de polticas de Estado. A partir desse diagnstico, a questo do registro civil tornou-se objeto de ao prioritria por parte da SEDH, visando atacar o problema onde ele se faz mais presente: em municpios sem cartrios, no meio rural em especial nas regies Norte e Nordeste e entre comunidades tradicionais, como indgenas, ribeirinhos e quilombolas , entre moradores de rua, idosos e crianas em abrigos, ciganos e catadores de materiais reciclveis. Em dezembro de 2007, com o lanamento da Agenda Social, o registro civil de nascimento e a documentao bsica ganham notoriedade nas atividades voltadas especificamente para essa questo, dando novo impulso aos esforos iniciados
12. Por outro lado, h a expectativa de que a Conferncia Nacional de Educao, a se realizar em abril de 2010, coloque no prximo plano decenal de educao os direitos humanos como eixo central da poltica. 13. Lei no 9.394/1996, Art. 2o.
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com o Plano Nacional para o Registro Civil de Nascimento, de 2004. J em 2008, reforou-se a capacidade de articulao da SEDH com diversos atores para o enfrentamento da questo. No mbito federal, isso se deu por meio da criao de um grupo de trabalho intersetorial envolvendo, entre outros atores, o Ministrio da Sade, o Conselho Nacional de Justia (CNJ), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). No que se refere relao com demais entes federados, 20 UFs, incluindo todos os estados nordestinos e a Amaznia legal, aderem agenda. Alm disso, promove-se a articulao com o Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural, que por meio de 505 mutires emitiu 258.168 documentos, apenas em 2008.14 Por sua vez, a mobilizao nacional para o registro civil de nascimento foi responsvel pela emisso de 313.311 registros de nascimento extemporneos. Alm disso, destaca-se a criao de 237 novos postos de emisso de carteiras de trabalho. J em 2009, as campanhas pelo registro civil ganham novo impulso com o lanamento dos pactos Mais Nordeste pela Cidadania e Mais Amaznia pela Cidadania, que estabelecem a ambiciosa meta de erradicar o sub-registro de nascimento nessas regies at 2010. Para tanto, alm do fortalecimento dos mutires, planeja-se a implantao de um modelo padronizado de certido de nascimento, que permitir o cruzamento das informaes hospitalares de nascidos vivos com os dados cartoriais, bem como a instalao de postos de registros nas prprias maternidades e a articulao das campanhas pelo registro com as campanhas de vacinao.
3.2.3 Reparao de violaes e defesa dos direitos humanos
O programa Reparao de Violaes e Defesa dos Direitos Humanos surge no mbito do PPA 2008-2011 como um desdobramento do antigo programa Direitos Humanos, Direitos de Todos, o qual, sob da lgica de organizao de programas do tipo guarda-chuva, abarcava uma grande quantidade de aes no necessariamente relacionadas diretamente do ponto de vista programtico. O novo programa, ainda que bastante abrangente, centra-se em aes voltadas para a preveno e reparao de graves violaes de direitos. No que se refere preveno, a SEDH coordena aes de apoio a ouvidorias de polcia e policiamento comunitrio, de coordenao do plano de combate tortura e de implementao de um disque direitos humanos. No caso da primeira ao, a auditoria realizada pela Unio Europeia cedente dos recursos implicou atraso na liberao de recursos e dificuldades de gesto, de forma que apenas 17 das 27 UFs foram atendidas. No tocante tortura, atuou-se na criao de comits estaduais de combate tortura, capacitao de agentes pblicos e da sociedade civil para o monitoramento de locais de privao de liberdade e fortalecimento da
14. Para mais informaes sobre esse programa, ver captulo 10 deste peridico.
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capacidade da percia forense em identificar esse tipo de prtica, em consonncia com o Protocolo Brasileiro de Percia Forense em Crime de Tortura. Essas iniciativas, entretanto, destarte acertadas no que se refere sua concepo, carecem de escala e visibilidade suficientes para terem a necessria efetividade no enfrentamento prtica da tortura. Entre as razes para a continuidade dessa prtica est que o fortalecimento institucional desse modelo de atuao por parte de agentes do sistema de justia criminal durante a ditadura militar15 no foi devidamente abordado no processo de transio democrtica. Nesse sentido, j no campo da reparao de direitos, uma das aes do programa visa a preservao do acervo documental da Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos, bem como a promoo do direito memria e verdade por meio da cooperao com demais pases do Cone Sul, realizando exposies e seminrios e, mais recentemente, por meio de iniciativa da Casa Civil e da coordenao do Arquivo Nacional, disponibilizando pela internet arquivos a respeito da represso e da luta poltica contra a ditadura.16 Tambm no campo da reparao, a Comisso de Anistia, do Ministrio da Justia, notabilizou-se, em 2008, pela realizao de 17 caravanas da anistia, que promoveram em 11 UFs sesses especiais de julgamento, acompanhadas de atividades culturais e de promoo do direito memria sobre a ditadura militar, bem como de campanhas de arrecadao de documentos relativos ao perodo. No que se refere aos processos, foram julgados 8.785 pedidos em 2008, sendo que 5.434 foram deferidos. Cabe notar que os altos valores de algumas indenizaes vm sendo questionados pela mdia e pela populao, resultando em um reforo do discurso que identifica os direitos humanos com a concesso de privilgios ilegtimos. Haja vista que tal crtica acaba por ocupar boa parte do debate sobre a ao da Comisso de Anistia, ela obscurece o debate mais amplo a respeito do papel fundamental da reparao para o fechamento da transio democrtica, reduzindo e mesmo deslegitimando um debate pblico a respeito do reconhecimento por parte do Estado dos abusos cometidos, em prol de uma discusso a respeito dos valores das indenizaes. Nesse sentido, salutar que nova interpretao da lei que instituiu a comisso tenha alterado a base de clculo dessas indenizaes, que anteriormente se baseavam no valor mximo alcanvel pelo anistiado caso este atingisse o topo da carreira. A alterao desse clculo significou uma queda nos valores mdios mensais das indenizaes concedidas a pessoas demitidas durante o regime de 1964.
15. Ver, a esse respeito, captulo 2 em Ipea (2009a). 16. O projeto, denominado memrias reveladas, est disponvel em: <http://www.memoriasreveladas.arquivonacional.gov.br>.
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3.3 Anlise da execuo oramentria
O ano de 2008 foi marcado pelas dificuldades de repasse de recursos por conta das alteraes nas regras e nos mecanismos de celebrao de convnios por parte da Unio. As novas regras, que visam dar maior institucionalidade e transparncia a esse modelo de repasse de recursos, atingiram particularmente aes cuja implementao baseia-se quase que unicamente na utilizao desse mecanismo, problema esse agravado pelas debilidades administrativas da Secretaria Especial dos Direitos Humanos e pela frequente dificuldade dos parceiros no governamentais, estaduais e municipais em atenderem a todas as exigncias burocrticas para a celebrao dos convnios, acarretando em atrasos na liberao de recursos e, consequentemente, no prejuzo dos cronogramas estabelecidos. Com isso, a taxa de execuo do oramento, que aumentou em 2006 e 2007 na comparao com os anos anteriores, sofreu queda em 2008, como demonstra a tabela 2.
TABELA 2
(Em R$ mil)
2006 Fonte Autorizado Liquidado Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente Secretaria Especial dos Direitos Humanos Total 55.641 78.955 134.596 25.814 61.250 87.064 Execuo Autorizado (%) 46,4 77,6 64,7 63.651 104.813 168.465 2007 Liquidado 58.654 81.090 139.744 Execuo (%) 92,1 77,4 83,0 Autorizado 42.144 166.795 208.940 2008 Liquidado 30.691 132.138 162.829 Execuo (%) 72,8 79,2 77,9
Execuo oramentria da SEDH e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA)
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Obs.: O s valores de 2006 e 2007 foram corrigidos para 2008 pela mdia anual do ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA)/IBGE.
Por outro lado, observou-se aumento expressivo no oramento previsto da SEDH. Dada a menor taxa de execuo, o incremento de 24% no oramento entre 2007 e 2008 resultou em um aumento de 16,5% no gasto. Em comparao com 2006, o aumento no gasto realizado chega a 87%, revelando uma trajetria ascendente com curva bastante acentuada. O aumento se deve principalmente ao reforo oramentrio em reas priorizadas pela Agenda Social. Mas, se por um lado esse dado salutar, uma vez que revela uma maior priorizao por parte do governo federal para a questo dos direitos humanos de alguns grupos vulnerveis, foroso notar que os recursos ainda so largamente insuficientes quando isolados das demais iniciativas governamentais, sendo mais efetivas as parcerias com ministrios dotados de recursos tcnicos, humanos, institucionais e financeiros capazes de causar maior impacto na realidade social.
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Apresenta-se a seguir (tabela 3) gastos selecionados por grupo e tema, incorporando gastos realizados por outros ministrios, mas cujo programa gerenciado pela SEDH.
TABELA 3
Execuo oramentria em programas gerenciados pela SEDH por grupos e temas selecionados1
2008 Programas e aes selecionados separados por pblico-alvo Crianas e adolescentes Atendimento socioeducativo do adolescente em conflito com a lei Garantia dos direitos da criana e do adolescente Combate ao abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes Pessoas com deficincia Programa Nacional de Acessibilidade Promoo e defesa dos direitos de pessoas com deficincia Idosos Pessoas ameaadas Combate homofobia Educao em direitos humanos Balces de direitos Registro civil de nascimento Gesto da poltica de direitos humanos Total Autorizado 186.471.522 79.984.580 18.127.660 88.359.282 41.995.434 32.526.634 9.468.800 1.930.000 29.762.000 2.080.000 18.368.213 7.300.000 6.500.000 7.618.140 302.025.309 Liquidado 145.575.589 57.024.105 14.889.121 73.662.363 16.153.178 8.685.514 7.467.664 1.929.394 25.373.196 1.511.277 14.976.847 2.793.671 6.195.363 7.370.063 221.878.578 Execuo (%) 78,10 71,30 82,10 83,40 38,50 26,70 78,90 100,00 85,30 72,70 81,50 38,30 95,30 96,70 73,46
Fonte: Siafi/STN. Nota: 1 Os valores de 2006 e 2007 foram corrigidos para 2008 pela mdia anual do IPCA/IBGE.
A nova configurao programtica do PPA 2008-2011 impede que se realize uma comparao adequada com os gastos detalhados dos anos anteriores. Entretanto, alguns temas permitem comparao e merecem destaque. Primeiramente, cabe notar que o programa de atendimento socioeducativo segue trajetria de crescimento no gasto, impulsionado tanto pela construo e reformas de unidades ao coordenada pela SEDH quanto pelo servio de proteo social especial aos adolescentes em meio aberto ao coordenada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Esse crescimento impulsionou os recursos disponveis para a rea de infncia e adolescncia, em especial quando observados apenas os recursos propriamente da SEDH uma vez que o FNCA observou baixa no oramento disponibilizado e executado. Alm disso, merece destaque o novo programa de educao em direitos humanos, que em seu primeiro ano j representa 11,3% dos gastos liquidados do oramento da SEDH excludo o FNCA. Igualmente digno de nota o aumento
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exponencial nos recursos disponibilizados e nos gastos com o registro civil de nascimento, refletindo a nova importncia que essa poltica adquiriu durante o ano. Analisado como um todo, o oramento dos programas gerenciados pela SEDH demonstra algumas tendncias: i) integrao interna com reforo oramentrio pessoas ameaadas; ii) ganho de centralidade de projetos com pouco peso no PPA anterior registro civil e educao em direitos humanos; iii) aumento no oramento de aes inclusas na Agenda Social infncia e adolescncia, pessoas com deficincia e registro civil , por vezes alterando o peso relativo de determinadas aes no conjunto da rea como o caso das construes de unidades socioeducativas e atendimento em meio aberto na rea da infncia e adolescncia; e iv) aumento do nmero e da relevncia de programas interministeriais, em grande parte como decorrncia da Agenda Social, mas tambm se refletindo em programas novos como educao em direitos humanos, por exemplo. A tabela 4 apresenta os gastos em 2008 nas reas de juventude, povos indgenas e anistia. Esses trs tpicos so muito ligados questo dos direitos humanos e foram analisados na seo anterior. Entretanto, embora sejam tambm objeto de medidas da SEDH, essas reas encontram-se vinculadas a outros rgos governamentais.
TABELA 4
Execuo oramentria do governo federal nas reas de incluso de jovens, povos indgenas e anistia
2008 Programas e aes selecionados separadas por pblico-alvo Jovens Cesso de bolsas auxlio financeiro ProJovem Trabalhador ProJovem Adolescente ProJovem Rural ProJovem Urbano Indgenas Sade indgena Demarcao e poltica territorial Proteo e promoo de direitos Gesto da poltica indigenista Reparao de violaes anistia Indenizaes civis Indenizaes militares Pagamento de valores retroativos civis Pagamento de valores retroativos militares Fonte: Siafi/STN. Autorizado 949.720.166 190.354.775 216.693.094 168.552.296 42.000.000 332.120.001 403.451.654 342.549.767 60.901.887 52.696.480 182.772.046 1.122.911.095 435.110.441 321.375.903 268.205.000 98.219.751 Liquidado 665.054.019 114.889.600 120.212.559 135.877.256 42.000.000 252.074.604 358.142.725 331.596.767 26.545.958 38.061.297 174.767.582 1.112.064.979 435.108.547 313.372.734 268.204.998 95.378.700 Execuo (%) 70,00 60,40 55,50 80,60 100,00 75,90 88,80 96,80 43,60 72,20 95,60 99,00 100,00 97,50 100,00 97,10
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Os gastos na rea de juventude, ainda que bastante significativos, foram caracterizados por dificuldades na formalizao de parcerias e repasses dos recursos, resultando em uma execuo de apenas 70%. Essas dificuldades prejudicaram particularmente o ProJovem Trabalhador, cuja execuo se refere a apenas uma submodalidade (Juventude Cidad). importante tambm perceber que, no que se refere ao auxlio financeiro, o ProJovem no mais prev a concesso de bolsas na sua modalidade Adolescente. Isso porque todos os participantes devem estar devidamente matriculados na rede de ensino e suas famlias recebem o benefcio varivel para jovens de 15 anos ou o benefcio varivel jovem para jovens de 16 e 17 anos do Programa Bolsa Famlia. Quanto aos gastos com indgenas, merece destaque a baixa execuo das aes voltadas para a demarcao e a proteo de terras, em consonncia com os resultados pouco expressivos dessa poltica em 2008. Tambm chama ateno o elevado montante de recursos empenhados pela Funai sob a rubrica de gastos administrativos, o que revela falta de transparncia na alocao dos recursos e impede uma anlise adequada da poltica indigenista. Por fim, a incluso dos gastos com a indenizao de anistiados polticos permite um melhor panorama do alcance da poltica nacional de direitos humanos, em especial no que se refere s polticas de reparao. Nesse tocante, importante frisar que boa parte dos recursos alocados referem-se a prestaes mensais de anistias concedidas em anos anteriores, e cuja tendncia de aumento medida que novos processos so julgados. J os gastos com indenizaes em prestao nica e o pagamento de valores retroativos tendem a reduzir medida que a maioria dos pedidos de anistia j tenham sido analisados.
Vista em seu conjunto, a Poltica Nacional de Direitos Humanos verificou avanos bastante significativos no perodo recente. Esses avanos podem ser observados no surgimento de temas importantes no debate pblico, pela melhora em uma srie de indicadores e pela ampliao no escopo das polticas voltadas para grupos particularmente vulnerveis. Ao mesmo tempo, esses avanos apontam com maior clareza para os limites das aes empreendidas de forma isolada, no que se refere aos seus impactos na realidade social. Nesse sentido, a trajetria de crescimento no oramento da SEDH exemplar. Se por um lado os novos recursos so positivos, quando vistos em perspectiva eles representam uma nfima parte do gasto social do governo federal. A maior parte do gasto federal em direitos humanos, no seu sentido mais amplo, no passa pelo oramento da SEDH. Assim, mais importante que os recursos diretamente administrados pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos observar como uma srie de iniciativas governamentais voltadas para temas caros aos direitos humanos e promoo da cidadania so coordenadas ou apoiadas pela SEDH, pela
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Secretaria Nacional da Juventude e pelas demais secretarias especiais. Isso se d hoje principalmente pela implementao das agendas sociais temticas, em que esses rgos atuam tanto como executores diretos de polticas quanto como agentes da transversalidade, primeiramente auxiliando na formulao, e, em seguida, na gesto de uma srie de aes concertadas que, em seu conjunto, so capazes de produzir impactos significativos. Com graus variados de sucesso, essas agendas se somam ao conjunto de planos, diretrizes e estratgias gerais voltadas para temas, como trabalho escravo, educao em direitos humanos, combate tortura, homofobia etc., representando uma retomada da viso estratgica transversal que motivou a criao das secretarias especiais em 2003. Tambm representativo dessa viso estratgica, que percebe o papel da SEDH mais como promotora e articuladora e menos como executora de polticas, foi o processo da Conferncia Nacional de Direitos Humanos. Primeiramente, visando subsidiar a elaborao do novo PNDH, a conferncia foi precedida por estudos que, aps consultas a todos os ministrios, sistematizaram uma srie de iniciativas governamentais que concorreram para o alcance dos objetivos do PNDH II. Segundo, durante a conferncia os debates foram organizados de forma a privilegiar discusses mais amplas e menos segmentadas. Objetivou-se assim tratar os direitos humanos como princpios a serem seguidos pela ao do Estado em sua completude, e no apenas no que se refere a temas ou reas especficas. Especial destaque merece ser dado incorporao de um eixo para o debate sobre direitos humanos e desenvolvimento. Por fim, aps a conferncia, durante o trabalho de preparao do novo PNDH, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos retomou os contatos com todos os ministrios, de forma a pactuar conjuntamente as aes que devem constar no novo programa. Entretanto, cabe destacar dois pontos que colocam em xeque o sucesso do PNDH III. Primeiramente, o lanamento do novo programa, a menos de um ano do fim do ciclo, de governo deixa dvidas sobre sua capacidade de influenciar a ao do governo federal no mdio e no longo prazo. Segundo, embora seja salutar a abertura dos direitos humanos para uma srie de novas temticas, foroso notar que a agenda do primeiro PNDH promoo dos direitos civis, com nfase no combate violncia difusa e institucional permanece to atual hoje quanto quando foi formulada. O mesmo vale para a agenda incorporada pelo PNDH II direitos econmicos, sociais e culturais. Com efeito, o desafio para os agentes governamentais e no governamentais incorporar novas dimenses e abrir-se ao dilogo com novos atores, sem perder de vista questes caras aos direitos humanos e que no foram resolvidas em nosso pas, sobre as quais j existem um acmulo de debates, propostas de ao e experincias prticas de execuo de polticas.
305
REFERNCIAS
BRASIL. Presidncia da Repblica (PR). Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH). Texto Base da XI Conferncia Nacional de Direitos Humanos. 2008. Disponvel em: <http://www.fianbrasil.org.br/publicacoes/11%20conferencia%20de%20direitos%20humanos.pdf.>. CONSELHO INDIGENISTA MISSIONRIO (CIMI). Violncia contra os povos indgenas no Brasil. Relatrio 2008. Braslia, 2008. IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 13, 2007. Edio especial. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 16, 2008. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, v. 3, n. 17, 2009a. ______. Diagnstico e desempenho recente do Programa Nacional de Incluso de Jovens. In: ______. Brasil em desenvolvimento. Braslia, 2009b. v. 3. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU). O Estado de direito e a justia de transio em sociedades em conflito ou ps-conflito. Revista Anistia Poltica e Justia de Transio, Braslia, n. 1, jan./jun. 2009. SIKKINK, K.; WALLING, C. The Impact of Human Rights Trials in Latin America. Journal of Peace Research, Los Angeles, SAGE Publications, v. 44, n. 4, p. 427-445, July 2007.
GLOSSRIO DE SIGLAS
ABEDEV Associao Brasileira de Educadores de Deficientes Visuais Abra Associao Brasileira de Autismo Abra Associao Brasileira de Reforma Agrria ACM Associao Crist de Moos ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias Adin Ao Direta de Inconstitucionalidade ADPF Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental Aegre Assessoria de Gnero, Raa e Etnia AFT Auditores Fiscais do Trabalho AGU Advocacia-Geral da Unio AIDS Sndrome da Imunodeficincia Adquirida AIM Associao da Igreja Metodista ANS Agncia Nacional de Sade Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ASPS Aes e Servios Pblicos em Sade ASQ Agenda Social Quilombola Ater Assistncia Tcnica e Extenso Rural Avape Associao para Valorizao e Promoo de Excepcionais Bacen Banco Central do Brasil BANCOOB Banco Cooperativo do Brasil Bansicredi Banco Cooperativo Sicredi S/A Basa Banco da Amaznia S/A BB Banco do Brasil BE Benefcios Eventuais BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD Banco Mundial
308
BIS Bank for International Settlements BN Biblioteca Nacional BNB Banco do Nordeste BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BPC Benefcio de Prestao Continuada BPC na Escola P rograma de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanncia na Escola das Pessoas com Deficincia Beneficirias do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social BRIC Brasil, Rssia, ndia e China BVJ Benefcio Varivel Jovem CadSuas Cadastro Nacional do Sistema nico da Assistncia Social Cadnico Cadastro nico para Programas Sociais CAE Conselho de Alimentao Escolar CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Caisan Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Casi Casas de Assistncia Sade Indgena CAT Central Autnoma de Trabalhadores CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDP Certificado da Dvida Pblica Cebas Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social CEF Caixa Econmica Federal CEFET Centro Federal de Educao Tecnolgica CEO Centro de Especialidade Odontolgica CF/88 Constituio Federal de 1988 CFESS Conselho Federal de Servio Social CFNC Comisso do Fundo Nacional de Cultura CGFAT Coordenadoria-Geral dos Recursos do FAT CGPAN Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio
Glossrio de Siglas
309
CGPC Conselho de Gesto da Previdncia Complementar CGR Colegiados de Gesto Regional CGT Central Geral dos Trabalhadores CGTB Central Geral dos Trabalhadores do Brasil CIB Comisso Intergestores Bipartite CIDH Corte Interamericana de Direitos Humanos Cimi Conselho Indigenista Missionrio CIT Comisso Intergestores Tripartite CLT Consolidao das Leis Trabalhistas CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNDM Conselho Nacional de Direitos da Mulher CNE Conselho Nacional de Educao CNI Confederao Nacional da Indstria CNIC Comisso Nacional de Incentivo Cultura CNIS Cadastro Nacional de Informaes Sociais CNJ Conselho Nacional de Justia CNPC Conselho Nacional de Poltica Cultural CNPIR Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial CNPS Conselho Nacional de Previdncia Social CNS Conselho Nacional de Sade CODEFAT Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador Cofins Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social CONAB Companhia Nacional de Abastecimento Conanda Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Conapir Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial CONASEMS Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade CONASS Conselho Nacional de Secretrios de Sade CONEB Conferncia Nacional de Educao Bsica
310
Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CPP Cdigo de Processo Penal CPT Comisso Pastoral da Terra Cras Centro de Referncia de Assistncia Social Creas Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social CrediAmigo Programa de Microcrdito Produtivo CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSS Contribuio Social para Sade CTC Conselho Tcnico-Cientfico CT-SST Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho CUT Central nica dos Trabalhadores DAB Departamento de Ateno Bsica DAD Departamento de Apoio Descentralizao DANT Doenas e Agravos no Transmissveis DEM Democratas Dieese Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos DIRAG Diretoria de Agronegcios do Banco do Brasil Disoc Diretoria de Estudos e Polticas Sociais DOU Dirio Oficial da Unio DRU Desvinculao de Receitas da Unio DSEI Distritos Sanitrios Especiais Indgenas DST Doena Sexualmente Transmissvel DUDH Declarao Universal dos Direitos Humanos EAPC Entidade Aberta de Previdncia Complementar EC Emenda Constitucional ECA Estatuto da Criana e do Adolescente EE Entidades Executoras
Glossrio de Siglas
311
EFPC Entidade Fechada de Previdncia Complementar EJA Educao de Jovens e Adultos Eletronorte Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A Emater Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural Embraer Empresa Brasileira de Aeronutica Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Enade Exame Nacional de Desempenho de Estudantes ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica EPU Encargos Previdencirios da Unio ESB Equipe de Sade Bucal ESF Equipe de Sade da Famlia FAEC Fundo de Aes Estratgicas e de Compensao FAP Fator Acidentrio de Preveno Fapi Fundo de Aposentadoria Programada Individual FAR Fundo de Arrendamento Residencial FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador FBCF Formao Bruta de Capital Fixo FBSAN Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional FCEP Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza FCP Fundao Cultural Palmares FDS Fundo de Desenvolvimento Social FEB Federao Esprita Brasileira Fecomercio Federao do Comrcio de Bens, Servios e Turismo Fenapsi Federao Nacional dos Psiclogos Fenas Federao Nacional dos Assistentes Sociais FENATIBREF Federao Nacional dos Empregados em Instituies Beneficentes, Religiosas e Filantrpicas FENATRAD Federao Nacional das Trabalhadoras Domsticas Feneis Federao Nacional de Educao e Integrao dos Surdos
312
FFFCMPA Fundao Faculdade Federal de Cincias Mdicas de Porto Alegre FGV Fundao Getulio Vargas Fies Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior Fipe Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FMI Fundo Monetrio Internacional FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social FNCA Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNS Fundo Nacional da Sade FS Fora Sindical Funai Fundao Nacional do ndio Funarte Fundao Nacional de Arte Funasa Fundao Nacional de Sade FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNPREV Fundo de Previdncia Complementar dos Servidores Pblicos GEE Grau de Eficincia na Explorao Gepor Direo Geral do Banco do Brasil GTI Grupo de Trabalho Interministerial GTS-ICC Grupo de Trabalho Setorial Indstria da Construo Civil GTS-TRC Grupo de Trabalho Setorial Transporte Rodovirio de Cargas GUT Grau de Utilizao da Terra HCor Hospital do Corao HIV Vrus da Imunodeficincia Humana IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Ibope Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica Ibovespa ndice Bovespa
Glossrio de Siglas
313
Ibram Instituto Brasileiro de Museus IC Indstria da Construo ICC ndice de Confiana do Consumidor ICI ndice de Confiana da Indstria ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica IES Instituies de Ensino Superior Ifes Instituio Federal de Ensino Superior IFET Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia IL ndice de Lotao IMDH Instituto Migrao e Direitos Humanos INC Instituto Nacional de Cardiologia Inca Instituto Nacional de Cncer Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria IN Instruo Normativa INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira INESC Instituto de Estudos Socioeconmicos INPC ndice Nacional de Preos ao Consumidor INPCA ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo INSS Instituto Nacional do Seguro Social Into Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia IOF Imposto sobre Operaes Financeiras Ipam Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia IPCA ndice de Preos ao Consumidor Amplo IPHAN Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IRPF Imposto de Renda Pessoa Fsica IRPJ Imposto de Renda Pessoa Jurdica
314
ISI Institute for Scientific Information ISS Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza JT Justia do Trabalho LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LGBT Lsbicas, Gays, Bissexuais e Transgneros LMP Lei Maria da Penha LOA Lei Oramentria Anual Loas Lei Orgnica da Assistncia Social Losan Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional MAB Movimento dos Atingidos por Barragens Mapa Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento MCidades Ministrio das Cidades MCR Manual de Crdito Rural MD Ministrio da Defesa MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDJ Ministrio da Justia MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MEC Ministrio da Educao MEI Microempreendedor Individual MF Ministrio da Fazenda MinC Ministrio da Cultura MJ Ministrio da Justia MMA Ministrio do Meio Ambiente MME Ministrio de Minas e Energia MNPR Movimento Nacional de Populao de Rua MP Medida Provisria MP Ministrio Pblico
Glossrio de Siglas
315
MPDFT Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios MPES Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo MPF Ministrio Pblico Federal MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPS Ministrio da Previdncia Social MPT Ministrio Pblico do Trabalho MRE Ministrio das Relaes Exteriores MS Ministrio da Sade MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MTE Ministrio do Trabalho e Emprego MTur Ministrio do Turismo NASF Ncleo de Apoio Sade da Famlia Nuci Nvel de Utilizao da Capacidade Instalada da Indstria OAB Ordem dos Advogados do Brasil ODM Objetivos de Desenvolvimento do Milnio OEA Organizao dos Estados Americanos OGU Oramento Geral da Unio OIT Organizao Internacional do Trabalho OMS Organizao Mundial da Sade ONG Organizao no Governamental ONU Organizao das Naes Unidas Opas Organizao Pan-Americana de Sade PAA Programa de Aquisio de Alimentos PAB-AF Piso de Ateno Bsica Varivel da Assistncia Farmacutica PAB-Fixo Piso da Ateno Bsica Fixo PAB-Varivel Piso da Ateno Bsica Varivel PAC Programa de Acelerao do Crescimento PAIF Programa de Ateno Integral Famlia Pair Programa de Aes Integradas e Referncia de Enfrentamento Violncia
316
PAM Produo Agrcola Municipal PAR Plano de Aes Articuladas Para Programa de Anlise de Resduos de Agrotxicos em Alimentos PAS Programao Anual de Sade PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PAT Programa de Alimentao do Trabalhador PBA Programa Brasil Alfabetizado PBF Programa Bolsa Famlia PBQ Programa Brasil Quilombola PC Previdncia Complementar PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola para a Educao Bsica PDE Plano de Desenvolvimento da Educao PDE-Escola Plano de Desenvolvimento da Escola PDI Plano Diretor de Investimento PDR Plano Diretor de Regionalizao PEA Populao Economicamente Ativa PEC Proposta de Emenda Constituiao PED Pesquisa de Emprego e Desemprego Pense Pesquisa Nacional Sade Escolar Peti Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Petrobras Petrleo Brasileiro S/A PGBL Plano Gerador de Benefcio Livre PGPAF Programa de Garantia de Preos da Agricultura Familiar PIA Populao em Idade Ativa PIB Produto Interno Bruto PIBID Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Docncia PingIfes Plataforma de Integrao de Dados das Instituies Federais de Ensino Superior PIS Programa de Integrao Social
Glossrio de Siglas
317
PL Projeto de Lei Planapir Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial PlanejaSUS Sistema de Planejamento do SUS PlanSeQ Plano Setorial de Qualificao PLC Projeto de Lei Complementar PM Polcia Militar PNAA Programa Nacional de Aes Afirmativas PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnae Programa Nacional de Alimentao Escolar Pnan Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio Pnas Poltica Nacional de Assistncia Social PNBE Programa Nacional Biblioteca da Escola PNBEM Programa Nacional Biblioteca da Escola para o Ensino Mdio PNC Plano Nacional de Cultura PNDH Programa Nacional de Direitos Humanos PNEDH Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos PNLD Programa Nacional do Livro Didtico PNLEM Programa Nacional do Livro para o Ensino Mdio PNMPO Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado PNPM Plano Nacional de Polticas para as Mulheres PNPS Poltica Nacional de Promoo da Sade PNQ Plano Nacional de Qualificao PNSAN Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional PNSST Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador PPA Plano Plurianual PR Presidncia da Repblica PPI Programao Pactuada e Integrada Procera Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria PRODEC Programa de Desenvolvimento da Economia da Cultura
318
Prodocncia Programa de Consolidao das Licenciaturas PROESF Programa de Expanso da Sade da Famlia Proformao Programa de Formao de Professores em Exerccio Proger Programa de Gerao de Emprego e Renda Proinfantil Programa de Formao Inicial para Professores em Exerccio na Educao Proinfo Programa Nacional de Informtica na Educao ProJovem Programa Nacional de Incluso de Jovens PRONAC Programa Nacional de Apoio Cultura PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONINC Programa Nacional de Incubadoras de Cooperativas ProUni Programa Universidade para Todos PS Plano de Sade PSB Proteo Social Bsica PSE Proteo Social Especial PSF Programa de Sade da Famlia PSP Plano Simplificado de Previdncia Social PTEM Programa Trabalho e Empreendedorismo da Mulher PV Partido Verde RAG Relatrio Anual de Gesto Rais Relao Anual de Informaes Sociais Renavam Registro Nacional de Veculos Automotores RGPS Regime Geral de Previdncia Social RM Regio Metropolitana RML Reserva Mnima de Liquidez RMV Renda Mensal Vitalcia RPPS Regime Prprio de Previdncia Social SAA Sistema de Abastecimento de gua SAEG Sistema de Acompanhamento Estatstico-Gerencial do Seguro-Desemprego SAI Secretaria de Articulao Institucional
Glossrio de Siglas
319
Samu Servio de Atendimento Mvel de Urgncia SAN Segurana Alimentar e Nutricional SAS Secretaria de Ateno Sade SAT Seguro de Acidente de Trabalho SCC Secretaria de Cidadania Cultural SCNES Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade SDM/Sipra Coordenao-Geral de Monitorao e Controle do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria SDS Social Democracia Sindical SEAP Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca Sebrae Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas SECAD Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade SEDH Secretaria Especial dos Direitos Humanos SEFIC Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura SELIC Sistema Especial de Liquidao e de Custdia SENAC Servio de Aprendizagem Comercial Senaes Secretaria Nacional de Economia Solidria Senai Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SENARC Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SEPPIR Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial SES Secretaria Estadual de Sade Sesan Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Sesi Servio Social da Indstria SF Senado Federal SIAB Sistema de Informao da Ateno Bsica Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira Sies Sistema de Informaes em Economia Solidria Sinase Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo Sine Sistema Nacional de Emprego Sipra Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria
320
Sisan Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Sispacto Sistema do Pacto pela Sade Sispeti Sistema de Controle e Acompanhamento das Aes Ofertadas pelo Servio Socioeducativo do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil SISTEC Sistema Nacional de Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica Sisvan Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional SIT Secretaria de Inspeo do Trabalho SM Salrio Mnimo SNAS Secretaria Nacional de Assistncia Social SNC Sistema Nacional de Cultura SNCR Sistema Nacional de Cadastro Rural SNJ Secretaria Nacional da Juventude SOF Secretaria de Oramento Federal SPE Sistema Pblico de Emprego SPM Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres SPO Subsecretaria de Planejamento e Oramento SPPC Secretaria de Programas e Polticas Culturais STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justia STN Secretaria do Tesouro Nacional Suas Sistema nico de Assistncia Social SUS Sistema nico de Sade SUSEP Superintendncia de Seguros Privados SVS Secretaria de Vigilncia Sade TAC Termo (de Compromisso) de Ajustamento de Conduta TCEP Termo de Cooperao entre Entes Pblicos TCG Termo de Compromisso de Gesto TCGE Termo de Compromisso de Gesto Estadual TCU Tribunal de Contas da Unio Teias Territrios Integrados de Ateno Sade
Glossrio de Siglas
321
TJDFT Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios TJERJ Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro TJES Tribunal de Justia do Esprito Santo TJLP Taxa de Juros de Longo Prazo TRC Transporte Rodovirio de Cargas UA Unidade Animal UAB Universidade Aberta do Brasil UBC Unio Brasileira de Cegos UBS Unidade Bsica de Sade UEX Unidades Executoras UF Unidade da Federao UFCSPA Universidade Federal de Cincias da Sade de Porto Alegre UFG Universidade Federal de Gois UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul UIP Unio Interparlamentar UnB Universidade de Braslia Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura UNICAMP Universidade Estadual de Campinas Unifem Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher Unipampa Universidade Federal do Pampa UPA Unidade de Pronto Atendimento UPI Unidade de Proteo Integral USC Unio Social Camiliana USP Universidade de So Paulo UTFPR Universidade Tecnolgica Federal do Paran UTI Unidade de Terapia Intensiva UUS Unidade de Uso Sustentvel VGBL Vida Gerador de Benefcio Livre ZEE Zoneamento Ecolgico Econmico
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Jane Fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Lus Cludio Cardoso da Silva Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Fbio Oki Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

Políticas Sociais Acompanhamento e Análise

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2.5 Instituio do Microempreendedor Individual (MEI)

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2.6 Novas regras para a previdncia complementar fechada

Cobertura previdenciria por posio na ocupao (2007-2008)

Fonte: Disoc/Ipea, com base nos dados das Pnads.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Evoluo de aposentadorias e penses do RGPS (1993-2008)

Evoluo da necessidade de financiamento anual do RGPS dezembro de 2005 a julho de 20091

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Valores acumulados em 12 meses das necessidades de financiamento do RGPS1

Recebimentos e pagamentos do INSS (acumulados em doze meses)

2006 236.020.115 154.145.044 1.730.908 1.105.163

2007 243.232.674 171.232.823 1.655.050 1.092.860

2008 256.880.141 188.724.330 1.478.222 1.839.846

Ago./2007jul./2008 259.988.667 181.936.158 1.542.600 12.306.338

Ago./2008jul./2009 262.001.440 193.538.340 2.028.302 -13.145.918

208.432.019 138.401.787 1.870.683 13.496.318

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Variao anual1 das contribuies e dos benefcios do INSS (2005-2009)

Dez./2006-dez./2005 Dez./2007-dez./2006 Dez./2008-dez./2007 Jul./2008-jul./2007 Jul./2009-jul./2008

Valores mensais deflacionados pelo INPC.

3.3 Previdncia dos servidores pblicos

Quantidade de servidores da Unio, Estados e Municpios (2008)

Estados2 Municpios3 Total

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Fontes: Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), Ipeadata e IBGE.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Fontes: SUSEP, Ipeadata e IBGE.

Evoluo do nmero de participantes de planos de previdncia privada aberta (2002-2008)

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ASSISTNCIA SOCIAL E SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

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