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Tercer Curso de Gestin Urbana Para Latinoamrica Lima Per, febrero 9 al 19 del 2003

Curitiba: una historia de cambio en la ciudad y en los planes1

Arturo Ardila Gmez2 Aardila@mit.edu Introduccin La literatura sobre el exitoso caso de planificacin urbana y del transporte acontecido en Curitiba (Brasil) es extensa y se centra principalmente en describir los logros y principales resultados alcanzados.3 Esta literatura a veces describe parte del proceso ocurrido, pero lo hace como una cronologa de los principales resultados del proceso de planificacin. Cuando esta literatura trata de describir los aspectos detrs del xito de Curitiba por lo general menciona el liderazgo de algunos actoresprincipalmente Jaime Lernery la mano fuerte facilitada por la dictadura brasilea en el poder durante la implantacin de los principales elementos del plan.4 Otras referencias mencionan a veces la existencia de una slida agencia de planificacinel Instituto de Investigacin (Pesquisa) y Planificacin de Curitiba (IPPUC) que fue capaz de darle continuidad a la planificacin y a la implantacin de los planes.5 As mismo, hay una literatura, menos extensa, que se enfoca en la parte poltica de la historia de Curitiba y mira la forma como los alcaldes y polticos, junto a diversos grupos de inters, intervinieron en la formacin de las polticas pblicas implantadas en Curitiba.6 Estos dos cuerpos de literatura sobre lo ocurrido en Curitiba son, no obstante, incompletos. La literatura sobre planificacin aunque describe los logros de los planes formulados, ignora la parte poltica y el papel que ella jug en el resultado final. Esta literatura ignora el que en cualquier sistema poltico la implantacin de planes urbanos o de transporte va a afectar intereses, que van a tratar de participar en el proceso poltico de toma de decisiones e influirlo a su favor. De all que este cuerpo de literatura encuentre que una mano fuerte, altamente receptiva a las ideas de la planificacin, explica el porqu Curitiba fue posible y porque es un xitola historia como veremos es ms compleja. A su vez, la literatura que trata los aspectos polticos de la historia reciente de Curitiba ignora el papel que jugaron los planificadores en el proceso. Aunque las decisiones siempre
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El autor es candidato a Ph.D. en el departamento de Estudios Urbanos y Planificacin del Massachusetts Institute of Technology. Este artculo se basa en la investigacin para su tesis doctoral titulada (tentativamente) La planificacin de la poltica; la poltica de la planificacin: lecciones de Bogot, Curitiba y San Juan. El autor es ingeniero Civil y Magster en Economia de la Universidad de Los Andes y Magster en Planificacin Urbana del MIT. 3 Cervero, Robert, 1995, Creating a Linear City with a Surface Metro: The Story of Curitiba, Brazil. National Transit Access Center. University of California at Berkeley. Rabinovitch, Jonas. 1996. Innovative land use policy and public transport policy: The case of Curitiba, Brazil. Land Use Policy. Vol 13, No. 1, pp. 51-67. 4 Ver Banco Mundial, 2002, Ciudades en Movimiento: Revisin de la Estrategia de Transporte Urbano del Banco Mundial. TWU-44. Washington DC. 5 Ibid. 6 De Oliveira, Denison. 2000. Curitiba e o mito da cidade modelo. Editora UFPR, Curitiba.
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sern de tipo poltico cuando se trata de lo pblico,7 el que este cuerpo ignore al campo de la planificacin lleva a creer que slo hubo actores polticos en la historialo cual tampoco fue cierto. Resulta claro entonces que ambas aproximaciones para contar y analizar lo que ocurri en Curitiba son incompletas y pueden llevar a conclusiones erradas. Tristemente, este problema no es nico a la literatura sobre Curitiba.8 En este artculo examino el caso de Curitiba desde ambas pticasplanificacin y polticade manera simultanea para tratar de entender mejor qu papel jug cada una, cmo interactuaron en el proceso y tratar de entender mejor las causas del xito de Curitiba. En este articulo describo y analizo unas secuencias de eventos que en conjunto revelan el proceso vivido por Curitiba desde 1955.9 En las conclusiones sintetizo las lecciones que emergen del xito de Curitiba y en particular las que aplican para la prctica de la planificacin urbana y del transporte y para la implantacin de planes. Antecedentes y redaccin del Plan Director El Plan Director de Curitiba es considerado por muchos autores10 como una de las piezas fundamentales detrs del xito de Curitiba. Estos autores por lo general describen el plan y luego por la forma como tratan el tema dan a entender que el tener un buen plan, sumado a tener liderazgo y una entidad capaz (IPPUC), es suficiente para lograr implantarlo. Para los objetivos de este artculo es importante entrar un poco ms en detalle y mirar los antecedentes al plan, as como la redaccin del mismo que fue mucho ms compleja e involucr tanto a planificadores como a la comunidad en general. Antecedentes El primer Plan de desarrollo urbano de Curitiba fue realizado en 1943 y dio como resultado el llamado Plan Agache, por su creador el arquitecto francs Alfred Agache. Este plan asuma que el auto sera el medio de transporte del futuro y por ello previa la creacin de avenidas de 60 m de ancho, cuya construccin implicaba demoler una cantidad importante de propiedades. El plan estableca la construccin de una red radial que parta del centro, as como una serie de anillos viales en torno del centro.11 En 1954 Ney Braga es electo alcalde de Curitiba y junto con su equipo de planificadores intentan avanzar la implantacin del Plan Agache. Despus de amplias discusiones entre los planificadores y el alcalde, el alcalde decide crear el Departamento de Urbanismo y expedir el cdigo de uso del suelo as como el plan de desapropriaciones necesarias para implantar el Plan Agache. Por el lado fsico, esta administracin comenz a ensanchar algunas avenidas en el centro de la ciudad.12 Despus de la administracin Braga la implantacin del Plan Agache fue lenta y centrada en ampliar algunas vas. En 1960 la administracin municipal promulga una nueva ley de uso del suelo dado que el plan original comienza a estar desactualizado frente a la realidad de la ciudad.13 En 1964 es elegido Alcalde de Curitiba, Ivo Arzua cuyo periodo iba originalmente hasta 1996. En marzo de 1964 los militares brasileos se toman el poder y permiten que los alcaldes y gobernadores terminen los periodos para los que fueron elegidos pero cancelan las
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Ver Feldman, Elliot y Jerome Milch. 1982. Technocracy versus Democracy: the comparative politics of international airports. Auburn House Publishing Company. Boston. 8 En general, la literatura sobre planificacin urbana y del transporte suele ignorar el papel de la poltica, y a su vez la literatura sobre la poltica a nivel urbana suele ignorar el papel que la planificacin desempe. 9 En este documento no menciono los resultados de la planificacin en Curitiba ya que estn ampliamente documentados en otras referencias fcilmente disponibles. 10 Cervero, Robert, 1995, opus cit, y Rabinovitch, Jonas. 1996, Opus cit. 11 Cervero, Robert. 1995. Opus Cit. 12 Braga, Ney. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba. 13 Instituto Jaime Lerner. 1994. Planejamento Urbano de Curitiba. Instituto Jaime Lerner. Curitiba.

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elecciones locales para alcalde a partir de 1966. Las elecciones para congreso y concejo municipal nunca fueron canceladas.14 Las elecciones para alcalde slo volvern a ocurrir en 1988. En 1966 Ivo Arzua es nombrado alcalde y ejerce hasta 1967.15 El alcalde Arzua nombra a Luiz Garcez como director de la empresa municipal Urbanizacin de Curitiba (URBS), encargada en esa poca de construir parte de la infraestructura bsica de la ciudad para facilitar el desarrollo urbano. Garcez, un arquitecto, tiene la idea de construir un viaducto entre dos importantes plazas en el centro de Curitiba as como ampliar otras vas y convence al alcalde de acometer dichas obras que se enmarcan dentro del Plan Agache. El problema es que la municipalidad no tiene los recursos para financiar estas obras. El alcalde Arzua va al recientemente creado Banco de Desarrollo del Estado de Paran (BADEP)16 en busca de financiamiento.17 El jefe de proyectos del Banco, Karlos Rischbieter, un ingeniero civil muy interesado por el tema urbano, condiciona el otorgar el crdito a que Curitibala capital del Estado de Paranrealice un nuevo ejercicio de planificacin que justifique el viaducto y las dems obras dentro del contexto de un plan director.18 El alcalde Arzua responde que Curitiba tiene un plan, el Plan Agache, y que no es necesario justificar obras que coinciden con los lineamentos de este plan.19 Arzua va donde el gobernador Ney Bragaelegido en 1960 para el periodo 1961-65y se queja de la actitud de Rischbieter. Braga gustaba mucho de la planificacin y la vea como un instrumento para mejorar la calidad de vida y por ello respalda la posicin de Rischbieter.20 Arzua no queda convencido y comienza la ampliacin de algunas vas como la XV de Noviembre en el centro de la ciudad. Paralelo a estos acontecimientos ocurren dos aspectos importantes. De una parte, las elites econmicas de la ciudad y del estado estn preocupadas por el desarrollo industrial y econmico y coinciden en que la ciudad y el estado deben adoptar nuevas polticas y planes para ello. Esto gener un clima favorable y un apoyo poltico implcito a un nuevo plan para Curitiba y en el mbito estatal, legitim la agenda del Gobernador Ney Braga a favor del crecimiento econmico, de la planificacin y de la racionalidad.21 De otra parte, un grupo de estudiantes y profesores de arquitecturaentre los cuales estaban Jaime Lerner y otros que luego estaran involucrados en la implantacin del Plan Directorcomenzaron a discutir las obras que la administracin llevaba a cabo en la ciudad. Concluyeron que era necesario realizar un nuevo plan pues el Plan Agache estaba desactualizado. Este grupo contacta a Luiz Garcez, Director de URBS, y quien conoca a algunos miembros del grupo, y ste acepta concretar una entrevista con el alcalde Pereira.22 Este grupo se rene con el alcalde Arzua y cabildea la realizacin de un nuevo plan. Gracias a los esfuerzos de este grupo, al clima favorable dentro de la elite econmica y a la oferta de Rischbieter de financiar el Plan a travs de BADEP, el alcalde Arzua acepta que Curitiba necesita realizar un nuevo plan. Arzua, sin embargo, no est del todo convencido de la conveniencia de hacer un nuevo plan y slo apoyar el Plan al conocer los resultados y ver la reaccin popular al Plan. BADEP adems exige que haya un grupo local de acompaamiento que ayude a la firma ganadora a hacer el plan director de Curitiba. A comienzos de 1964 la Alcalda expide los trminos de referencia y cuatro firmas se presentan en la competencia que
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Fausto, Boris. 2001. Histria concisa do Brasil. Universidade de San Paulo. San Paulo. IPPUC. 1989. Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 1. IPPUC, Curitiba. 16 En la poca que ocurrieron estos hechos, BADEP se conoca como CODEPAR. Para simplificar la historia adopt el nombre actual, BADEP. Es Ney Braga quien crea CODEPAR. 17 Rischbieter, Fracisca. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 3. IPPUC, Curitiba. 18 Rischbieter, Karlos. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba. 19 Aurquio, Dlcia. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 4. IPPUC. Curitiba. 20 Rischbieter, Karlos. 1990. Opus cit. 21 De Oliveira, Dennison. 2000. Opus cit. 22 Ficinski, Lubomir. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 3. IPPUC, Curitiba.

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es ganada por el consorcio Serete/Wilheim de San Paulo.23 En su propuesta metodolgica para la realizacin del Plan, Wilheim haba argumentado que era esencial que hubiera un grupo local de acompaamiento de modo que el plan tuviera un dueo local una vez el consorcio volviera a San Paulo. Wilheim, a su vez, argument que la alcalda misma deba participar del proceso de redactar el plan.24 Redaccin del Plan Preliminar El consorcio Serete/Wilheim se dividi las tareas necesarias para redactar el plan para Curitiba. Serete hara la parte econmica y social y de infraestructura bsica, mientras que el urbanismo y el transporte estaran a cargo de Wilheim. El grupo de acompaamiento local era inicialmente el Departamento de Urbanismo de Curitiba, pero su director consideraba innecesario traer una firma de fuera para hacer el plan.25 El alcalde Arzua intervino y cre un grupo independiente para acompaar a los planificadores de San Paulo. Arzua tenia en mente que este equipo no slo fuera parte del proceso de hacer el plan, sino que luego conociera lo suficiente el plany creyera en lcomo para implantarlo con xito.26 As pues se ve desde ya un cambio en la actitud del alcalde que comienza a creer en el planaunque no del todoy est preocupado por dejar gente que conozca el plan y lo pueda implantar. Serete/Wilheim desarrollaron su trabajo en San Paulo y cada 15 das iban a Curitiba a interactuar con el equipo local de acompaamiento y para discutir y analizar las propuestas.27 La filosofa principal del ejercicio de planificacin era entender muy bien la ciudad y su proceso de crecimiento y luego lanzar propuestas que no introdujeran cambios muy grandes en este proceso, sino que lo facilitaran y lo ordenaran. De all surge entonces la idea de los ejes estructurales, a lo largo de los cuales el centro crecera de manera ordenada28, y la creacin de varios centros secundarios comunicados entre s por los ejes estructurales.29 Es interesante anotar que las discusiones al interior del equipo planificador Serete/Wilheim y el equipo localfueron muy sustanciales y enriquecedoras. De hecho, uno de los principales opositores a las propuestas hechas por Serete/Wilheim, Onaldo Pinto, trabajaba en el equipo local. Pinto argument que la propuesta era similar al Plan Agache y que la propuesta ignoraba el rea de mayor crecimiento en Curitiba, conocida como Boquern, al sur este del centro de la ciudad. Si bien el resto del equipo acept algunas de las propuestas de Pinto, esta de considerar Boquern no lo fue30la historia, sin embargo, le dara la razn a Pinto pues la va a Boquern fue convertida en estructural en 1979.31 El resultado final fue un plan que fue llamado Plan Preliminar y que fue presentado al alcalde Arzua en Junio de 1964.32 Es evidente que al alcalde Arzua no gustaba al comienzo del plan y tampoco sabia muy bien qu hacer con el plansi adoptarlo o noya que no tena cmo saber si el plan Preliminar era bueno o no y si la poblacin lo iba a apoyar o a rechazar.33 Arzua usa su instinto poltico y decide que lo mejor es someter el Plan Preliminar a la opinin pblica,34 para lo cual organiza
Brasileiro, Anisio. 1999. Rede Integrada e Viao diante do modelo urbanstico de Curitiba. En Brasileiro, Anisio y Etienne Henry (Editores) Viao Ilimitada: nibus das cidades brasileiras. Cultura Editores Asociados. San Paulo; y Fernades, Almir. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 6. IPPUC. Curitiba. 24 Wilheim, Jorge. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba. 25 Wilheim, Jorge. 1990. Opus Cit. 26 Arzua, Ivo. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 1. IPPUC. Curitiba. 27 Rischbieter, Fracisca. 1990. Opus cit. 28 Wilheim, Jorge. 1990. Opus Cit. 29 Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 1. IPPUC. Curitiba. 30 Pinto, Onaldo. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba. 31 Rischbieter, Francisca. 1990. Opus cit, y URBS, Urbanizao de Curitiba, 1998, Transporte Coletivo Curitiba e Regio Metropolitana: A histria, o planejamento urbano e a evoluo do Sistema Integrado. Curitiba. 32 Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. 33 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 34 Fernadez, Almir. 1990. Opus cit.
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el Seminario Curitiba del Maana, que se celebr durante el mes de Julioque Arzua en acto de buen mercadeo bautiz con el nombre de mes del urbanismo.35 El seminario con participacin de la sociedad civil fue adems la forma de hacer frente a una polmica que se haba desatado en la ciudad en torno a las propuestas del plan Preliminar dadas a conocer por la prensa local.36/37 Como dice Wilheim, el principal planificador del Plan Preliminar la discusin del Plan era un problema poltico y no tcnico.38 Arzua adems tena la ventaja de que el plan haba sido financiado por el gobierno estatal y por lo tanto no tena mucho que perder si el plan era rechazado39 despus de someterlo al tamiz democrtico. Y resulta importante resaltar que para este momento el gobierno militar se estaba consolidando. Arzua, sin embargo, segua pensando como un poltico electo que rinde cuentas y piensa en su futuro poltico. Arzua enmarca el Seminario dentro de un pensamiento del planificador urbano estadounidense John Friedmann que dijo: El planificador est lejos de ser Dios, que conduce a los mortales para sus fines inescrutables. El inters pblico debe ser encontrado en el pblico. El pblico tiene que aprobar su propio futuro.40 Arzua luego explica como l entiende esta frase: Quiere decir: yo no poda imponer, a mis hermanos de Curitiba, una idea ma diciendo que su futuro o el de su familia tena que ser as o asa. Hay que or al pueblo para ver para dnde l quiere caminar, en lneas generales. Es evidente que en las cuestiones meramente tcnicas debe prevalecer el concepto tcnico.41 De ah que Arzua anunciara el seminario no slo para discutir el plan Preliminar sino que la alcalda de Curitiba aceptar cualquier otro plan a ser presentado a discusin.42 En efecto, un plan alternativo fue presentado, del grupo de Pinto43 y Luiz Garcez, director de la URBS y uno de los que haba ayudado a iniciar todo el proceso de planificacin. El seminario Curitiba del Maana se llev a cabo en varias sesiones en distintos sectores de la ciudad.44 Wilheim vio otro valor en el Seminarioera la forma de hacer que los planificadores locales entendieran muy bien el plan, dieran la cara y se apropiaran de l. Wilheim entonces decide que no ser l quien presente el plan a los asistentes al seminario, sino que sern los planificadores del equipo localWilheim permanecer entre el pblico para apoyar en caso necesario.45 Al comienzo los planificadores locales tienen problemas para explicar el plan pero poco a poco mejoran. Arzua, por su parte, decide asistir a todas las sesiones del seminario, inicialmente como parte del pblico, pero luego se convierte en uno de los que presenta el plan y hasta resuelve preguntas. Arzua, por ser poltico, era capaz de explicar el plan sin entrar en los tecnicismos en que caan los planificadores.46 Como resultado del seminario Curitiba del Maana, el Plan Preliminar sufri una serie de modificaciones, entre otras: creacin de un distrito histrico, prohibicin de construir en zonas inundables, creaciones de zonas educacionales, y establecimiento de una jerarqua vial47este ltimo cambio fue liderado por el propio alcalde Arzua, que es ingeniero vial, y ser una de las caractersticas definitorias del plan final.
Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. 37 Aunque la dictadura militar brasilea impuso la censura de prensa, sta no afect los asuntos locales (Cervero, 1995, Opus cit). 38 Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. pg. 31. 39 Fernandez, 1990. Opus cit, y Brasileiro, Anisio, 1999, Opus cit. 40 Arzua, 1990. Opus cit. pg. 7. Traduccin del autor. 41 Ibid. 42 Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. 43 Rischbieter, Francisca, 1990. Opus cit, y de Oliveira, 2000, Opus cit. 44 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 45 Wilheim, Jorge, 1990. Opus cit. 46 Fernandez, Almir. 1990. Opus cit. 47 Arzua, Ivo. 1990. Opus cit, y de Oliveira,
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Por ende, la calidad del plan mejor como resultado de esta interaccin directa con la ciudadana. Mejor desde el punto de vista tcnico al incluir cosas como la jerarquizacin vial y mejor desde el punto de vista poltico pues el plan sali del seminario legitimado. Y los planificadores igualmente aprenden de la experiencia del Seminario. Un planificador, por ejemplo, dice que: aprend a sentir las necesidades de las personas, aprend a entender la vida de la ciudad.48 Tal vez de all surgi algo que los planificadores que entrevist en Curitiba dijeron con insistencia en Curitiba los planificadores pasan poco tiempo en el escritorio y mucho en la calle para conocer la ciudad y la gente. Es posible decir entonces que el Seminariodirigido a la comunidad en general cumpli varios papeles. Primero, el alcalde pudo entender mejor el plan e, igualmente importante, ver que el plan contaba con apoyo y era viable polticamente. Segundo, el que el plan hubiera sido modificado a la luz de la interaccin con la comunidad valid polticamente al seminario mismo. Finalmente, el plan sali del seminario legitimado y la controversia en los peridicos ces. Ahora haba expectativas sobre su eventual implantacin. Interesantemente, en mis entrevistas en Curitiba con planificadores que participaron en este proceso uno de los temas recurrentes fue el de legitimar o viabilizar polticamente cualquier iniciativa o plan para modificar as fuera mnimamente una zona de la ciudad. La redaccin del Plan Director Una vez concluido el Seminario, el alcalde Arzua cre en agosto de 1965 la Asesora en Investigacin y Planificacin de Curitiba (APPUC por su sigla en portugus) con dos tareas principales. Primera, y a ser realizada antes que la segunda, redactar el proyecto de ley y ayudar a pasar dicha leycabildearen el concejo de Curitiba para crear el hoy famoso Instituto de Investigacin y Planificacin de Curitiba (IPPUC). Segunda, pasar a limpio el Plan Preliminar e incorporar los resultados del Seminario Curitiba del Maana, y de esta manera preparar el proyecto de ley con el Plan Director de Urbanismo de Curitiba para ser presentado al concejo local.49 Los planificadores comenzaron a trabajar en la primera tarea y redactaron el proyecto de ley con un objetivo en mente, dotar a IPPUC de las herramientas necesarias para implantar el plan. Los planificadores queran que IPPUC fuera el responsable de preparar el proyecto de ley para crear el Plan Director y someterlo al concejo. Pero tambin queran que el concejo le diera autoridad a IPPUC para ser el responsable de implantar y adaptar el Plan Director y todos sus desarrollos.50 El alcalde Arzua apoy esta idea y, al parecer, introdujo en el proyecto de ley un artculo para que IPPUC tuviera que considerar a todos los rganos representativos de clase y a la comunidad en general a la hora de tomar decisiones.51 La idea de que IPPUC fuera el responsable de implantar y adaptar el plan gener oposicin en el concejo de Curitiba, ya que los concejales crean que IPPUC iba a tener demasiado poder; de hecho, crean que el Plan iba a ser IPPUC dado el poder de IPPUC para modificar el plan sin ir al concejo. Los planificadores admitieron esto al concejo bajo la filosofa de que lo permanente es el IPPUCla instituciny el que cambia con el tiempo y a la luz de la realidad que implica la implantacin es el plan52el Plan Director. De all la necesidad de haber tenido un Plan Director altamente flexible y con poco detalle. El detallamiento sera funcin de IPPUC a la luz de la realidad generada por la misma implantacin. Es decir, el plan era todo lo contrario de una camisa de fuerza. Los planificadores de APPUC a cargo de cabildear el paso de la ley en el concejo negociaron con los concejales una solucin aceptable para todas las partes. De una parte,
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Fernandez, Almir. 1990. Opus cit. pg. 35.. Fernandez, Almir. 1990. Opus cit. 50 Ibid. 51 Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. 52 Fernandez, Almi. 1990. Opus cit.

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IPPUC sera responsable de implantar y adaptar el Plan Director tal y como queran los planificadores. De otra, IPPUC tendra un Consejo Deliberativo donde hay representantes de otras entidades del gobierno de la ciudad as como dos concejales. Con esto ltimo, el concejo de la ciudad tiene una representacin permanente en IPPUC y as estara informado sobre lo que ocurre y podra hasta influir en las decisiones de IPPUC.53 El consejo deliberativo de IPPUC tiene otras ventajas segn Almir Fernandez, uno de los principales actores y luego analistas del proceso vivido por Curitiba: Los conflictos propios de una planificacin en accin pasaron a ocurrir dentro de IPPUC [en su consejo deliberativo] lo cual favoreci el intercambio de informacin y, en consecuencia, el encuentro de soluciones adecuadas a la realidad. En otras palabras, IPPUC tiene no solo las atribuciones sino mecanismos como el consejo deliberativo para entender mejor la realidad en la cual se implantan los planes y polticas que disea y puede con esta informacin adaptar y cambiar los planes para hacerlos viables. El concejo aprueba la ley que cre IPPUC en Diciembre de 1965. IPPUC luego trabaja en la redaccin del proyecto de ley del Plan Director para ser enviado al concejo. El Plan Director es aprobado en Julio de 196554 y tiene los siguientes lineamientos generales: Curitiba crecer de manera ordenada y lineal, principalmente a lo largo de ejes estructurales, tangenciales al centro y de circulacin rpida. Esta provisin integra el uso del suelo y el transporte ya que las mayores densidades sern permitidas a lo largo de esto ejes estructurales, donde la movilidad es ms fcil. Se crear un anillo vial alrededor del centro de la ciudad para que el trfico pueda circunvalarlo. Creacin de una Ciudad Industrial de Curitiba y otras polticas de desarrollo econmico local. 55 Peatonalizacin de varas vas en el centro. Creacin de una estructura vial jerarquizada que especifique la funcin de cada va.56 El uso de carriles exclusivos para autobuses no estaba especificado en el plan. Los primeros aos del Plan Director A pesar de que el Plan contaba con aparente apoyo popular y haba sido legitimado tanto por la poblacin al participar en Seminario la Curitiba del Maana, como por el concejo al aprobar el Plan, su implantacin no procedi al mismo ritmo. De hecho, la flexibilidad misma del pan y su falta de definicin generaron estoel plan no tena proyectos definidos para llevar a cabo. IPPUC por lo tanto deba pensar en disear proyectos con los cuales se materializaran los objetivos contenidos en el Plan Director. En 1967, El gobernador de Paran nombra a Omar Sabbag alcalde de Curitiba para terminar el periodo hasta 1971. Sabbag a su vez nombra a Jaime Lernermiembro del equipo de acompaamiento, de APPUC y luego de IPPUCpresidente de IPPUC.57 Sabbag, de una parte, desconfa del amplio poder dado por el concejo a IPPUC58 y, de otra, es impaciente, quiere ver resultados rpidamente, pero IPPUC hasta ahora comienza a disear los proyectos.59/60 Sabbag, adems, parece estar ms interesado en solucionar el problema de

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Ibid. Ibid. 55 Instituto Jaime Lerner, 1994. Opus cit. 56 Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. 57 Lunardi, Clvis. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba. 58 Fernandez, Almir. 1990. Opus cit. 59 Brasileiro, 1999. Opus cit. 60 Lunardi, Clvis. 1990. Opus cit.

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acueducto y alcantarillado de Curitiba y por eso centra sus esfuerzos en esto.61 Finalmente, en materia de transporte, Sabbag patrocina la construccin de una nueva estacin para autobuses interurbanos. Lerner y Sabbag difieren sobre el diseo de la estacin62 y Lerner renuncia a la presidencia de IPPUC pero continua como funcionario.63/64 IPPUC entonces un tanto ignorado por el alcalde Sabbag, se concentra en detallar el Plan Director con el fin de implantarlo. El planificador Rafael Dely resume muy bien la situacin a la cual se enfrentaron los planificadores de IPPUC al hacer esto: Lo que ms nos enred a todos [los planificadores] fue una pregunta doble: qu es un plan en el papel y qu es un plan que se puede implantar? Las cosas cambian completamente en la segunda pregunta porque ah hay que tener en cuenta condicionantes econmicos, polticos y operacionales.65 Es decir, los planificadores entendieron que el Plan Director se poda implantar si los planificadores tenan en cuenta la realidad social y polticacomo restricciones dentro de los cuales acta la planificacin. De lo contrario el plan continuara en el papel y no se hara realidad. Es decir, slo al tener en cuenta estas condicionantes va a ser posible encontrar qu es viable y legtimodos de los pilares de la planificacin de Curitiba, segn varios de mis entrevistados en Curitiba. Entonces, para el final de la gestin Sabbag, IPPUC ya tena un nmero elevado de proyectos viables, pero poca ejecucin. Ney Bragaex alcalde de Curitiba, ex gobernador de Paran y ahora senador de la Repblicafue a IPPUC y pregunt cul era el estado de la ciudad y qu se poda hacer. Jaime Lerner y otros planificadores mostraron el Plan Director y los avances que haban hecho en detallarlo. Ney Braga propuso entonces nominar a Jaime Lerner para alcalde con el gobernador Haroldo Len, quien acept la propuesta de Braga.66 En 1971 Lerner asume su primer periodo como alcalde de Curitiba. La peatonalizacin del centro de Curitiba Jaime Lerner conoca muy bien tanto el plan como los proyectos que podan ser implantados por venir del equipo que haba hecho el Plan Director y por haber trabajado en IPPUC. Lerner puede inclusive colocar carteles en la ciudad con la agenda de su gestin,67 lo cual genera rendicin de cuentas porque la gente est informada sobre qu esperar del alcalde. Uno de los primeros proyectos exitosos de Lerner fue la peatonalizacin de la principal va del centro de
Curitiba siempre ha tenido un problema en materia de acueducto y alcantarillado, pero era ms grave en esa poca. A partir de una comparacin con la ciudad de Porto Alegre, tambin en el sur de Brasil, es posible argumentar que las obras de Sabbag en Curitiba en acueducto y alcantarillado contribuyeron a darle viabilidad poltica al proyecto de implantar el Plan Director ya que atendieron un problema urgente e importante. En Porto Alegre a comienzos de 1990 el Partido de los Trabajadores inicia una poltica para fijar a travs de un proceso altamente participativo el presupuesto anual de inversin de la administracin municipal. Los polticos y tcnicos de Porto Alegre crean que la gente iba a sesgar sus pedidos hacia inversin en vas y pavimentos locales. La sorpresa fue que la gente pidi inversin en acueducto y alcantarillado. Varios aos despus cuando la inversin en este sector solucion buena parte de los problemas, la gente comenz a pedir ms inversin en vas y pavimentos locales. Interesantemente, la inversin en grandes proyectos de transporte ha sido frenada por el proceso participativo que no ha aprobado las ideas de los planificadores en este sentido ya que los participantes en el proceso consideran que los recursos escasos deben ser asignados a otros rubros. Esta informacin es el resultado de varias entrevistas que conduje en Porto Alegre en Abril de 2002. 62 Taniguchi, Cassio. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba. 63 Lunardi, Clvis. 1990. Opus cit. 64 Paradjicamente, sera Lerner una vez nombrado alcalde el encargo de terminar las obras de la estacin de autobuses. Lerner llama a Cassio Taniguchi para que maneje todo el proceso de concertacin y negociacin con los operadores de los autobuses y de las concesiones comerciales al interior de la estacin. Este proceso de negociacin para lograr un objetivoponer en funcionamiento la estacinensea mucho a Taniguchi, quien luego ser nombrado presidente de la URBS y tendr que ver con las negociaciones con los operadores de los autobuses para implantar los corredores exclusivos (Taniguchi, Cassio, 1990. Opus cit). 65 Dely, Rafael. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba. 66 Wilheim, Jorge. 1990, opus cit, y Rischbieter Francisca, 1990, opus cit. 67 Ficinsky, Lubomir. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 3. IPPUC. Curitiba.
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Curitibala Calle XV de Noviembre. Lerner y su equipo contactan a los comerciantes vecinos a la calle a ser peatonalizada pero se encuentran con una gran oposicin de parte de ellos. Sin duda, peatonalizar una de las principales vas del centro era algo desconocido no slo para los comerciantes, sino aun para los planificadores.68 Por el lado tcnico, los planificadores saban que si la XV de Noviembre se cerraba al trfico, haba cmo manejar los flujos de trfico en otras vas alternas. Observaciones de campo tambin haban indicado que esta calle ya era el principal sitio de encuentro de peatones. De esta manera, el peatonalizar la va reforzara el carcter que la va ya tena pero no transformara su uso.69 Finalmente, IPPUC tena una muy buena biblioteca donde aparecan documentadas experiencias similares en ciudades europeas que haban tenido xito. Los planificadores, no obstante, no tenan cmo saber con certeza si la poltica iba a funcionar tanto tcnica como polticamente. Lerner traz una estrategia clara junto a su equipo. Primero, durante un ao planificaron las acciones a realizar que incluan desde hablar con los comerciantes y vecinos, as como preparar todo el equipamiento urbanofaroles, materas, bancas, etc.que acompaaran la implantacin de la va exclusiva para peatones. Segundo, IPPUC lanz una campaa de mercadeo a travs de los medios de comunicacin para explicar la idea y ganar apoyo poltico para ella. Tercero, y ligado al punto anterior, el alcalde Lerner y el planificador Wilheimpadre de la idea de peatonalizar el centroidearon juntos una estrategia para legitimar la idea y solidificar la estrategia de mercadeo. Como Wilheim describe: Para hacer [la peatonalizacin] con apoyo de la prensa, Jaime [Lerner] y yo montamos una pequea estrategia. Yo era, en ese momento, representante del Brasil en la Unin Internacional de Arquitectos y se pensaba hacer una reunin de esta entidad en Brasil. Yo acord, entonces, hacerla en Curitiba y al hacerla, preparar el cerramiento de la Calle XVy por tanto, iniciar la peatonalizacincomo un acto de homenaje de la Alcalda a la comisin. Por otra parte, yo preparara a los urbanistas extranjeros para dar su apoyo y todo el soporte de su experiencia a este acto. Entonces, cuando fue lanzado, la prensa local lo promocion como una cosa francamente aplaudida por las mayores luminarias del mundo del urbanismo.70 Finalmente, Lerner decidi que ante la negativa de los comerciantes para aceptar la realizacin del proyectoteman que las ventas bajaran pues errneamente crean que los clientes llegaban en carro a las tiendasla ciudad deban demostrar los beneficios del proyecto. Para ello, Lerner prepar un operativo que comenz un viernes en la nochepara que los comerciantes no pudieran interponer un recurso judicial para parar las obras71y termin el lunes en la madrugada. Al final, una extensin de slo 100 metros72 haba sido cerrada al trfico y haba sido peatonalizada y adecuada con todo el equipamiento urbano de rigor, 73 lo cual cre un agradable espacio urbano. Ahora bien, el que hayan sido nicamente 100 m lo que Lerner peatonaliz muestra su cautela a la hora de correr un riesgo. Si la estrategia falla, eran slo 100 m lo que haba que demoler y no todo un corredor. La reaccin, sin embargo, no se hizo esperar, los comerciantes pidieron al gobernador que despidiera a Lerner, pero el gobernador ni los recibi.74 El escndalo fue maysculo pero aconteci algo que los comerciantes no esperaban: las ventas de los locales en la zona peatonalizada comenzaron a subir significativamente. En efecto, como dije arriba, la Calle XV
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Leonardi, Clvis, 1990. Opus cit. Wilheim, Jorge, 1990. Opus cit. 70 Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. Pg. 34. 71 Rischbieter, Francisca. 1990. Opus cit. 72 Otros recuentos de esta historia dan a entender que la totaliad de la calle XV de Noviembre fue cerrada en este operativo, lo cual no es cierto (ver Cervero, 1995, Opus cit). 73 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 74 Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit.

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tena ya un carcter peatonal que el proyecto solo acentuaba. Al final, la estrategia de Lerner y su equipo de demostrar que el proyecto era comercialmente viable funcion ya que ahora eran los comerciantes de zonas an no peatonalizadas los que pedan la peatonalizacin de las calles. Al final, 49 cuadras de vas han sido peatonalizadas en Curitiba75 y la afluencia de peatones a las tiendas y cafs son el mejor testigo del xito de la medida. La Red Integrada de Transporte (RIT) de Curitiba La llamada Red Integrada de Transporte (RIT) de Curitiba no estaba contemplada como tal en el Plan Director. La RIT surge poco a poco hasta que en 1979 adquiere ese nombre.76 Su base, sin embargo, s est en el Plan Director y es el concepto de eje estructural, dominado por un corredor vial de alta velocidad. Para implantar estos ejes estructurales, fue necesario adaptar el Plan Director y adems negociar con los transportadores, que iban a operar los autobuses en las nuevas vas. Adaptaciones al Plan Director El Plan Director contemplaba la construccin de ejes estructurales que salan del centro a lo largo de los cuales el centro deba crecer linealmente. El Plan Director especificaba que el ancho de las calzadas en estos corredores deba ser de 60 metros, mientras que las vas anchas en Curitiba tenan slo 30 m. Para construir 20 Km de eje estructural haba entonces que desapropiar un rea muy grande.77 Claramente, el impacto de esto sobre la poblacin afectada y sobre las finanzas de la ciudad eran muy altos. Como dice el planificador Rafael Dely: a la hora de la implantacin, el Plan se mostr totalmente inadecuado, irreal e inviable.78 As que es a este mismo planificador al que se le ocurre la solucin que reduce los costos de implantacin pero asegura que se cumplir el objetivo estratgico en el planque Curitiba crezca a lo largo de ejes estructurales. Dely propone dividir en tres el trfico que circulara originalmente por la va de 60 m de ancha que propona el Plan.79 Habra ahora tres vas paralelas en cada eje estructural. La va central, tendr una pista o canaleta exclusiva para autobuses, por la cual circularan los autobuses expresos. A cada lado de esta pista exclusiva habr una calzada para trfico general pero de carcter local. A aproximadamente a una cuadra de distancia y a cada lado de la va central, habr una va rpida para trfico general en un solo sentido.80 Dely bautiz el esquema con el nombre de eje trinario.81 La propuesta de Dely viabiliz por completo la implantacin de los ejes por varias razones. Primera, las desapropiaciones a lo largo de los ejes ahora eran mnimas. En efecto, las vas paralelas se adaptan a la ciudad con tal de no tener que destruir ciudad para ser implantadas. Segunda, el costo de implantar los ejes baj sustancialmente y ahora eran asequibles a las finanzas municipales. Tercera, los ejes trinarios eran viables polticamente ya que su construccin no desplazaba casi gente y no rompa las estructuras sociales ya existentes en los barrios. Una vez el alcalde Lerner vio esta propuesta orden seguir con la construccin, que se inici en 1972 y concluy en 1974.82 Persista, no obstante, una serie de problemas de ndole poltica ya que era necesario negociar con los transportadores cambios en su forma de operar.

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Cervero, Robert. 1995. Opus cit. URBS, 1998, Opus cit. 77 Dely, Rafael. 1990. Opust cit. 78 Ibid. pg. 13. 79 Ibid. 80 Cervero, Robert. 1995. Opus cit. 81 Dely, Rafael. 1990. Opus cit. 82 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit.

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Antecedentes del transporte colectivo en Curitiba Antes de discutir el proceso de negociacin con los transportadores es necesario contar algo de los antecedentes del transporte en Curitiba. Para 1955 la calidad del transporte colectivo haba bajado y se hablaba de una crisis. De una parte, los usuarios se quejaban de la baja calidad y el incumplimiento de los horariosla ciudad no fijaba los horarios en esa poca.83 De otra, los operadores, en total 150 propietarios de autobuses,84 operaban dentro de un marco jurdico inseguro y voltil. Braga, el primer alcalde electo de Curitiba, se haba dado cuenta de esta situacin a lo largo de la campaa electoral y por ello convoc una comisin para el estudio de la problemtica del transporte colectivo. Esta comisin realiz viajes a ciudades del Brasil como parte de sus estudios, y luego de analizar la situacin y de hablar con usuarios y operadores, concluy que debera haber un cambio sustancial.85 Despus de negociaciones y a partir de las recomendaciones con los transportadores, el gobierno de Curitiba expidi los siguientes cambios al sistema de transporte colectivo. Primero, las tarifas, los horarios y las frecuencias pasaron a ser fijados por la municipalidad. Segundo, la municipalidad adquiri la responsabilidad de planificar el servicio y controlar a los operadores. Tercero, los operadores deban agruparse en 9 sectores de operacin o reas exclusivas, cada una atribuida a una o ms empresas de autobs. Cuarto, los 150 operadores actuales deban agruparse en 13 empresas para poder operar en las reas exclusivas. El gobierno municipal gener incentivos para que esto ocurriera. Quinto, el municipio prohibi el uso de autobuses de pequeo porte; desde ese momento slo se admitiran para servicio en Curitiba vehculos grandes. Sexto, la municipalidad estableci contratos tipo permiso con los operadores para operar las rutas, con una duracin de 5 aos, lo cual dio seguridad a los operadores para invertir en equipos nuevos.86 Sptimo, una compaa de autobuses reciba una mezcla de rutas rentables y no rentables para al final obtener una rentabilidad razonable.87 Los operadores aceptaron los cambios despus de negociar con la municipalidad, pues se haba encontrado una solucin que beneficiaba a todos los actores. El gobierno municipal mejoraba con su intervencin la calidad del transporte colectivo, lo cual beneficiaba a los usuarios. Los operadores, por su parte, redujeron el riesgo de su negocio y obtuvieron una rentabilidad adecuada. La negociacin adems sent un precedente en Curitiba. Desde entonces los cambios al sistema de transporte sern negociados y con frecuencia adoptados por consenso. En efecto, la negociacin durante la gestin Braga logr resolver los conflictos entre el poder pblico y los transportadores. Por medio de un consenso mnimo, los transportadores se beneficiaban de las acciones, las apoyaban y se comprometan con las polticas generales de urbanismo de la municipalidad.88 Los operadores salieron fortalecidos del proceso pues ahora eran menos, pero ms grandes y con mayor capital. Los empresarios crearon su propia asociacin, el Sindicato Estatal de Transportadores de Paran que buscaba defender los intereses de los transportadores. A travs de esta asociacin y de trabajo poltico, los operadores lograron varias conquistas importantes. Primera, lograron extender la duracin de los permisos de 5 a 15 aos. Segunda, lograron que el principio de las reas exclusivas fuera considerado intocable, y finalmente, lograron introducir una planilla de costos para el clculo de la tarifa ampliamente favorable a la rentabilidad del sector.89
83 Massa, Luiz. 1990. Uma colagem na memoria: do bondinho ao articulado. En IPPUC, Memoria de Curitiba Urbana, Depoimentos 2. 84 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 85 Massa, Luiz. 1990. Opus cit. 86 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 87 De Oliveira, Dennison. 2000. Opus cit. 88 Ibid. pg. 472. 89 De Oliveira, 2000. Opus cit.

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La negociacin con los transportadores para implantar los corredores exclusivos Para implantar los autobuses expresos en los ejes estructurales era necesario que el municipio negociara nuevamente con los operadores, ya que los ejes atravesaban varias reas exclusivas,90 lo cual afectaba la forma como el transporte operaba desde Ney Braga. Los planificadores adems queran otros cambios que tambin afectaban a los operadores. Primero, queran que un autobs expreso recorriera la ciudad de norte a surel primer eje estructural a ser implantadoy que no tuviera que interrumpir su viaje en el centro como ocurra con el sistema de reas exclusivas. Segundo, los planificadores pedan el uso de un nuevo autobs, diseado tcnicamente para transportar gente.91 Los autobuses de esa poca eran ensamblados sobre chasises para camin, eran altos e incmodos y no tenan la potencia adecuada.92 Esto implicaba un costo mayor ya que estos autobuses no eran fabricados en Brasil. Inclusive, los planificadores tuvieron que ir a las fbricas y convencerlas de fabricar un autobs con las caractersticas que ellos buscaban.93 Tercero, el sistema buscaba un cumplimiento riguroso de las frecuencias y horarios.94 Las negociaciones entre la municipalidad y los operadores a veces fueron fuertes. Lerner, en alguna ocasin, amenaz que la ciudad comprara la flota de autobuses necesaria,95 lo cual puede ser visto como una forma de fortalecer su posicin negociadora frente a los transportadores. Como fruto de las negociaciones la ciudad y los transportadores llegaron a los siguientes acuerdos. Primero, las reas exclusivas no seran modificadas. Por lo tanto, los autobuses que operan sobre el corredor exclusivo iran del extremo norte hasta el centro, pero no seguiran hacia el sur, pues esto implicaba invadir el rea selectiva de otra empresa. As, un pasajero deba descender en el centro y tomar otro autobs si quera seguir hacia el sur. Segundo, los operadores aceptaron el uso del vehculo requerido por los planificadores.96 Tercero, las rutas alimentadoras del sistema troncal provendran de las rutas antiguas que con el nuevo sistema no podan llegar al centro.97 De esta manera, la ruta no se extingua sino que cambiaba su forma y continuaba en servicio y por lo tanto se respetaba el principio de las reas selectivas. Cuarto, sera IPPUC el encargado de planificar el servicio, establecer horarios y fijar patrones de circulacin. Quinta, el clculo de la tarifa no se modificara, lo cual garantiz la rentabilidad a los operadores.98 Una vez logrados estos acuerdos la operacin de los autobuses expresos fue posible y los primeros dos corredores sobre el eje norte surPlaza Rui Barbosa/Santa Candida y Paseo Pblico/Capn Rasoabrieron en septiembre de 1974. Haba adems ocho lneas alimentadoras, que conformaban el sistema integrado.99 En el primer ao, este sistema integrado moviliz 54.000 pasajeros por da. Para 1976 la cifra se haba casi duplicado y lleg a 104.468 pasajeros por da,100 por lo cual hubo que comprar ms autobuses. Los operadores, por supuestos, vieron aumentar su recaudo acordemente, lo cual los hizo apoyar la expansin del sistema. El xito del sistema fue contundente y el sucesor de Jaime Lerner, el alcalde Saul Raiz, decidi continuar con las polticas iniciadas por Lerner, enmarcadas por los objetivos del

IPPUC. 1990. Sistema de Transporte de Massa de Curitiba. En IPPUC, Memoria de Curitiba Urbana, Depoimentos 2. 91 De Oliveira, Denisson. 2000. Opus cit. 92 Ceneviva, Carlos. 1990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba. 93 Ibid. 94 de Olveira, Dennison. 2000. Opus cit. 95 Ceneviva, Carlo. 1990. Opus cit, y Rovani, Euclides, 1990, 96 Ibid. 97 IPPUC, 1990. Opus cit. 98 de Oliveira, Dennison. 2000. Opus cit. 99 URBS, 1998. Opus cit. 100 Ibid.

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Plan Director.101 En 1977 Raiz implant un eje estructural que no figuraba en el Plan Director, el eje con direccin a Boquern en el sur este de la ciudad, y donde haba ocurrido un gran desarrollo poblacional. La constitucin de la RIT En 1979 Ney Braga era nuevamente gobernador del estado de Paran y nombr a Jaime Lerner como alcalde de Curitiba, una vez expir el periodo de Raiz. Lerner tiene en mente continuar con las innovaciones urbansticas enmarcadas por el Plan Director. Lerner configura un equipo altamente capaz, al igual que en su primera administracin, donde tiene planificadores de muy alta calidad tcnica, pero tambin tiene en su equipo personas que aunque son tcnicas entienden muy bien de poltica. Muchos de los planes y proyectos que produce IPPUC, inspirados a veces por el mismo Lerner, implican modificar leyes locales, lo cual slo puede hacerlo el concejo de Curitiba. Dos personas de su equipo, Francisca Rischbieter y Dlcia Aurquio, sern las encargadas de cabildear en el concejo la aprobacin de estas leyes al tiempo que ayudan a mejorar la calidad tcnica de los proyectos y a coordinar su implantacin con otras entidades del gobierno municipal.102 Uno de los planificadores, Carlos Cenevivaexpresidente de IPPUCfue a estudiar a Francia y volvi a Curitiba con la idea de crear la Red Integrada de Transporte. Hasta el momento los usuarios podan tomar el autobs alimentador y luego transferirse al autobs expreso en los terminales de integracin.103 Pero no poda viajar entre los diferentes barrios de la ciudad sin tener que ir al centroesto en parte era un rezago de las reas exclusivas establecidas por Ney Braga. Ceneviva tuvo la idea de crear rutas interbarrios que circundaban el centro y por ende atravesaban todas las reas exclusivas. Para materializar la ruta interbarrios era necesario negociar una vez ms con los transportadores. Las negociaciones no fueron fciles pero al final fue posible establecer el servicio interbarrios. La solucin fue involucrar a varias empresas en la operacin de las interbarrios y que cada una tuviera una participacin en el servicio proporcional a la extensin de la lnea interbarrios que atravesaba su respectiva rea exclusiva.104 De esta manera se preservaba la lgica de las reas exclusivas. La primera lnea interbarrios fue implantada en 1979. Al mismo tiempo, la administracin implant la tarifa nicanecesaria para que el sistema integrado funcionara con justicia hacia los usuarios. Para que todas las empresas tuvieran una rentabilidad similar, la administracin cre una bolsa de compensacin que reciba las ganancias excesivas de una empresa y las transfera a empresas con rutas menos rentables. Esto implicaba que el gobierno de la ciudad conoca muy bien el recaudo tarifario y los costos de operacin de las empresas.105 En 1980 la administracin Lerner comienza la implantacin del eje estructural este. En este mismo ao quedan listos los terminales de integracin y se inaugura oficialmente la RIT. Los autobuses articulados comienzan a operar en los ejes norte-sur y Boquern. En 1982 se

Raiz, Saul. 990. Testimonio dado a Memria da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba. Rischbieter, Francisca, 1990. Opus cit, y Dlcia Aurquio, 1990, Opus cit. 103 Rovani, 1990, opus cit, describe los problemas que hubo en Curitiba para que la integracin fuera fcil y cmoda para los usuarios y para que no hubiera fraude. Antes cuando no haba autobus expreso las rutas llegaban directamente al centro. Con el autobus expreso, los usuarios de los alimentadores no estaban dispuestos a pagar dos tarifas as que fue necesaria la integracin tarifaria. Inicialmente, se us un billete pero fue falsificado. Luego se fraccion la tarifa entre la parte correspondiente al alimentador y la correspondiente al expreso, pero esto castigaba a los usuarios de los alimentadores, que eran los ms pobres. Luego crean un pequeo terminal cerrado donde ocurre el transbordo, pero el crecimiento de la demanda dificult la operacin de este sistema. Finalmente, en 1980 Curitiba construye unos terminales amplios y a donde slo entran los pasajeros que pagan. Esta es la tecnologa que hoy est en uso. 104 De Oliveira Dennison, 2000. Opus cit. 105 Rovani, Euclides. 1990, Opus cit, y URBS, 1998, Opus cit.
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inaugura el eje estructural oeste, lo cual completa los cinco ejes estructurales con que cuenta la ciudad hoy en da. El pago por kilmetro y la flota pblica En 1984 termina el periodo de Lerner. A su vez, el rgimen militar est desgastado y ya desde comienzos de los aos ochenta haba comenzado una tmida apertura democrtica. En 1984, despus de 12 aos de continuidad en la alcalda, es nombrado alcalde Mauricio Fruet, de la oposicin poltica al grupo de Jaime Lerner, para un corto periodo hasta las elecciones para alcalde en 1985. Fruet hace parte de una alianza con el Movimiento de las Asociaciones de Barrios. Este movimiento tena serias quejas del transporte en Curitiba, debido al alto valor de la tarifa y a la relacin existente entre el empresariado y el gobierno municipal. Para bajar la tarifa y cambiar la relacin entre el estado y los operadores, el movimiento peda una revisin exhaustiva de la forma como se calculaba la tarifa y la canasta de costos usada para este fin.106 En 1985 ocurren las primeras elecciones para alcalde desde el golpe militar de 1964. Los principales candidatos son Jaime Lerner y Roberto Riquiao, que gana las elecciones gracias al voto de los estratos ms pobres.107 Riquiao tiene en su agenda el revisar la forma como se calcula la tarifa y establecer una flota pblica gracias a la estatizacin del servicio de transporte colectivo. Riquiao logra una movilizacin popular para vigilar el comportamiento y los datos suministrados por las empresas sobre sus costos de operacin, recorridos diarios, y pasajeros movilizados. Segn de Oliveira, estos esfuerzos rpidamente constataron varios fraudes y desvos, manipulacin de datos e informacin y uso de autobuses con vida til ya vencida.108 Se inicia luego un periodo de relaciones muy tensas entre los transportadores y el alcalde, que inclusive llega a los estrados judiciales. Para 1987 el gobierno municipal tiene suficiente evidencia como para requerir judicialmente con xito la anulacin de las extensiones de los contratos otorgadas a los transportadores por la administracin Lerner en 1981.109 El 21 de enero de 1987 se inician negociaciones entre los operadores, el gobierno y representantes de los usuarios. En la agenda figura la discusin de la revocatoria de los actuales contratos, la extincin de las reas exclusivas, la introduccin de una nueva forma de operacin con la URBS como concesionaria de todas las rutas, y la creacin de una flota pblica.110 Los negociadores del gobierno municipal, dirigidos por Stenio Sales, tienen informacin sobre las finanzas de las empresas y propuestas para mejorar el clculo de la tarifa.111 El 30 de enero el alcalde Riquiao promulga el decreto que cancela las extensiones a las concesiones hechas por la administracin Lerner, con lo cual las empresas se vuelven permisionarias y dejan de ser concesionarias. El 31 de enero, los participantes en las negociaciones llegan a un acuerdo por medio del cual los empresarios aceptan buena parte de la agenda del gobierno. Especficamente, el recaudo de las tarifas ir al gobierno de la ciudad y no a los operadores. La ciudad pagar a los operadores por kilmetro rodado y no por pasajero transportado y habr una nueva frmula para el clculo de la tarifa. Adicionalmente, los operadores aceptaron la eliminacin de las reas exclusivas y la introduccin progresiva de una flota pblica.112 La administracin Riquiao pens financiar la adquisicin de la flota pblica con parte del recaudo de las tarifas y por esta razn las tarifas no bajaron una vez se introdujo la nueva

De Oliveira, Dennison, 2000. Opus cit. Paz, Francisco. 1990. As artimanhas da poltica. Editora prefacio, Curitiba. 108 De Oliveira. 2000. Opus cit. , pg. 145. 109 Ibid. 110 Ibid. 111 Entrevista a Stenio Sales, Abril de 2002. 112 Ata de reuniao de negociacao do novo sistema institucional do transporte coletivo do municipio de Curitiba. Janeiro 31 de 1987.
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frmula para el clculo de las mismas.113 Los transportadores estaban interesados en la propuesta de la flota pblica, porque la idea de Riquiao y sus planificadores era que la flota fuera de propiedad pblica pero operada por los transportadores. De esta manera, los transportadores liberaban el capital invertido en los autobuses y se dedicaban al negocio que saban hacer mejor: operar autobuses. Es decir, la propuesta de la flota pblica tena el apoyo potencial de los transportadores. La administracin Riquiao, sin embargo, continu con un estilo confrontacional y adems dej de reconocer aumentos en las tarifas en una poca en que el Brasil viva una alta inflacin. Los transportadores deben recurrir a los estrados judiciales y se inici una larga batalla jurdica. Los jueces fallaron a favor de los transportadores y ordenaron reconocer los dineros que la administracin no haba entregado. Estos dineros provinieron del fondo para la flota pblica que poco a poco se qued sin financiamiento. A su vez, la calidad del transporte ofrecido por los operadores baj, dada la falta de financiacin a tiempo. De otra parte, la oposicin a la idea de la flota pblica creci y al final fue cancelada por el sucesor de Riquiao, Jaime Lerner. Lerner ech para atrs muchas de las medidas de Riquiao y rpidamente reconstruy las relaciones con los transportadores. Lerner gan las elecciones de 1988 despus de una campaa electoral de slo 12 das.114 Durante su tercera gestin la RIT vive otra serie de cambios. Los ms llamativos son: el establecimiento de la URBS como la nica concesionaria, con facultades para delegar, bajo el rgimen de permisos, la operacin del servicio a empresas privadas. Esta provisin fue aprobada por el concejo de Curitiba en Octubre de 1990. En 1991 se cre el servicio Directo, sobre las vas exteriores de los ejes trinarios. Adems, la administracin introdujo las estaciones tubo, primero para el servicio Directo y de forma gradual para el servicio expreso. En 1992 aparecieron los autobuses biarticulados, una innovacin de la firma Volvo a partir de un pedido de IPPUC. El desarrollo econmico local: el eslabn perdido El panorama de Curitiba a lo largo de los ejes estructurales es de edificios altos y una densidad my alta, ciertamente mayor a la pretendida en el Plan Director.115 Son una muestra del xito del Plan en haber logrado un crecimiento linear del centro a lo largo de ejes preestablecidos. Pero los edificios altos muestran una cosa ms: riqueza. En efecto, sin riqueza las altas densidades se materializan con construcciones de mximo dos o tres nivelesen Curitiba tienen 20 y ms. Y en efecto, Curitiba es una de las ciudades ms ricas del Brasil. La riqueza de Curitiba proviene de un esfuerzo paralelo al esfuerzo que acompa la implantacin del Plan Director y la RIT. Fue un esfuerzo por crear una base industrial para la ciudad a travs de la implantacin de una exitosa Ciudad Industrial de Curitiba (CIC). Para 1990 haba ms de 400 industrias instaladas all, todas generadoras de valor agregado, salarios superiores al salario promedio e impuestos. Brasileiro resume muy bien la experiencia de Curitiba al decir: Curitiba es un proyecto de ciudad insertado en un proyecto industrial, con el cual los actores econmicos, polticos y sociales se comprometen y para el cual convergen.116 Conclusiones: Por qu fue posible el xito de Curitiba? Las historias contadas arriba son importantes porque tratan de desmitificar a Curitiba como una ciudad cuyo xito fue posible como resultado de un gran liderazgo y una agencia con alta capacidad de gestin, IPPUC. Ciertamente, el liderazgo de Jaime Lerner, y sobre todo su voluntad de innovar, asumir riesgos y el apoyo a que dio a sus tcnicos, fue fundamental. As
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De Oliveira, 2000. Opus cit. Paz, 1990, Opus cit. 115 Arzua, 1990. Opus cit. 116 Brasileiro, 1999. Opus cit. Pg. 462.

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mismo, la existencia de IPPUC tambin es importante dada su capacidad para innovar. No obstante, las historias revelan que hubo otros factores que jugaron un papel fundamental. Las historias, ante todo, revelan que tanto la planificacin como la poltica fueron parte del proceso. Ms an, se ve una clara interaccin entre la planificacin y la poltica. Como producto de esta interaccin, el Plan Director y los proyectos resultantes cambian y esto fue fundamental para darle viabilidad a la implantacin de los planes. En efecto, el plan llamaba por la construccin de amplios ejes estructurales. Pero estos no son viables ni financiera ni polticamente. Los planificadores modifican el plan y crean los ejes trinarios. Otras veces, durante la implantacin se materializan fuerzas polticas que ven afectados sus intereses por el proyecto. Nuevamente, los planificadores de Curitiba encontraron cmo adaptar el plan o proyecto para que siguiera cumpliendo con sus objetivos estratgicos pero aun as fuera posible implantarlo. La implantacin de los corredores exclusivos es un ejemplo. Esta interaccin se rompe en la historia de Curitiba slo una vez, durante la implantacin de la Flota Pblica, una idea que contaba con el apoyo potencial de los transportadores y que un tanto paradjicamente terminaron oponindose a su realizacin. En este caso, el proyecto no cambi, el alcalde y su equipo persistieron en un objetivo de corto plazorecaudar fondosy perdieron de vista el objetivo estratgicoimplantar la flota pblica. Tal vez hubieran podido pensar en otras fuentes de financiacin o inclusive un transportador pudo haber aportado una frmula diferente. En Curitiba, finalmente, tambin se ve una preocupacin por validar y legitimar polticamente los planes y polticasesto a pesar de haber una dictadura en el mbito federal en el Brasil. El caso de Curitiba demuestra que cuando existe la preocupacin por validar y legitimar un plan, los planificadores y tomadores de decisiones van a estar abiertos a esa interaccin con la parte poltica. Igualmente importante, los planificadores y tomadores de decisiones van a estar dispuestos a modificar los planes para hacerlos viables y legtimos. Esto sin olvidarse del objetivo estratgico o de largo plazoque Curitiba crezca de manera ordenada. Cuando un plan ha sido validado y legitimado surge en paralelo apoyo poltico para su realizacin. Este apoyo, sin embargo, no siempre es suficiente para garantizar la implantacin y por ello deben existir otras estrategias para generar este apoyo poltico. En Curitiba el uso de los medios y tcnicas de mercadeo para explicar las polticas y aglutinar apoyo ha sido una constante. De hecho, varias fuentes reconocen que Lerner es ante todo un genio del mercadeo. Claro est, el lector puede extractar sus propias conclusiones. Para ello es que he contado las historias con un alto nivel de detalle, de modo que el lector pueda interpretarlas por su cuenta.