OMC: quel impact pour le secteur agricole russe?

Pascal Grouiez Dcembre 2012

Centre Russie/NEI

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Auteur

Pascal Grouiez est matre de confrences l'Universit de Nantes, membre du laboratoire dconomie et de Management de NantesAtlantique et chercheur associ au sein de lunit mixte de recherche Laboratoire Dynamiques Sociales et Recomposition des Espaces. Docteur en sciences conomiques, il est spcialiste de la transformation des exploitations agricoles en Russie postsovitique. Ses recherches actuelles portent sur le processus de modernisation du secteur agroalimentaire en Russie et sur les frontires conomiques et socitales des firmes.

Publications rcentes
Des kolkhozes lagrobusiness en Russie , tudes

Rurales, n 190, paratre en janvier 2013 ;

Les

stratgies des exploitations agricoles et la multifonctionnalit de l'agriculture russe , Revue dtudes Comparatives Est-Ouest, vol. 42, n 2, 2011.

Contact

e-mail: pascal.grouiez@gmail.com

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Sommaire

RESUME ............................................................................................. 3 INTRODUCTION ................................................................................... 4 LES CARACTERISTIQUES DE LAGRICULTURE RUSSE ............................. 7

La structuration du secteur agricole ..................................................... 7 La balance commerciale des produits alimentaires .......................... 10

CONSEQUENCES DE LENTREE DE LA RUSSIE A LOMC ...................... 13

Les engagements pris ........................................................................... 13 Les retombes prvisibles pour les tats-Unis, lUnion europenne et le groupe de Cairns ...................................................... 14

LES PRINCIPALES INTERROGATIONS................................................... 18

Les mesures non tarifaires et sanitaires : une politique protectionniste russe ............................................................................ 18 Quel rle pour lUnion douanire aprs ladhsion lOMC ?.......... 22

CONCLUSION .................................................................................... 26 ANNEXES ......................................................................................... 28

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Rsum

Larticle analyse les impacts envisageables de ladhsion de la Russie lOMC pour son secteur agricole. Il met en vidence que les exploitations agricoles seront diffremment touches par ce changement institutionnel en fonction de leur taille, de la nature de leur production et de leur rapport au secteur financier. Dune part, louverture accrue la concurrence internationale pourrait remettre en cause le fragile processus de modernisation de lagriculture en Russie. Dautre part, lUnion douanire semble attnuer les effets nfastes de louverture la concurrence pour les consommateurs russes en favorisant lentre sur le march national des produits bilorusses. Cet article a t initialement prsent dans le cadre de lEurasian Trade Task Force (ETTF), en mai 2012 Paris. LEurasian Trade Task Force examine les projets dintgration conomique et commerciale en Eurasie, ainsi que leur impact sur les politiques intrieure et trangre des pays concerns.

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Introduction

Fin 2011, la Russie a fait son entre au sein de lOrganisation mondiale du commerce (OMC). Les entreprises russes devraient en thorie bnficier dune plus grande ouverture sur les marchs internationaux. Dans la pratique, un point dinterrogation rside dans les volutions venir du secteur agricole russe. Or, les difficults rcentes de ce dernier expliquent la mfiance de la plupart des acteurs de la filire agroalimentaire vis--vis des promesses de croissance la suite de ladhsion lOMC1. En effet, ces dernires annes ont t, sur le plan climatique, extrmement dfavorables l'agriculture russe. La scheresse qua connue le pays durant lt 2010 a incit les autorits fdrales imposer un embargo sur les exportations de crales russes qui na t lev quen aot 2011. La production cralire a fortement baiss, alors quelle est traditionnellement le moteur de lagriculture russe. Quelques mesures exceptionnelles d'aides ont certes t mises en place par le programme gouvernemental de dveloppement de lagriculture 2008-20122. Cependant, point crucial pour lavenir, le soutien lagriculture reste trs en-de des niveaux observs aux tats-Unis et dans lUnion europenne (UE). Aprs la leve de lembargo, le pourcentage des exportations de crales produites en Russie a battu tous les records en stablissant 25 % de la production nationale de crales et 35 % pour le bl de catgorie 43. Il est dsormais clair que les craliers russes misent sur le march international pour se dvelopper. La Russie est dailleurs devenue lun des principaux exportateurs mondiaux de crales. Elle est galement en passe de devenir exportateur net dhuile de tournesol. Cependant, ces donnes cachent deux fragilits du secteur agricole russe. En premier lieu, lintrt suscit par la production cralire entrane une augmentation du nombre dexploitations en
1

Posle vstupleni v VTO poteri svinovodov mogut dostigat do $ 1 milliard/god [Aprs lentre lOMC les pertes des leveurs de porcs pourraient atteindre 1 milliard de dollar par an], AgroInvestor, n9, septembre 2012, disponible ladresse <www.agro-investor.ru/news/9386/> ; S.K. Wegren, The Impact of WTO Accession on Russia's Agriculture ? , Post-soviet Affairs, vol. 28, n 3, 2012, p. 296-318. 2 5 milliards de roubles, soit 125 millions deuros, pour le soutien aux activits d'levage ; systme de compensation partielle pour parer l'augmentation des cots d'alimentation dans les levages de volaille ; aides pour limiter le dclin de l'levage de vache laitire. 3 Selon les estimations de SOVECON, <www.sovecon.ru>.

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monoculture, ce qui les rend de plus en plus dpendantes des alas du march mondial des crales et notamment de la concurrence australienne ou argentine. Labsence dun vritable soutien lexploitant agricole russe risque de rendre les craliers russes de moins en moins comptitifs sur le march gyptien et dAfrique du Nord. Or, avec la fin des barrires douanires, une rorientation stratgique des craliers russes vers le march national parat peu probable. Pour prserver leur comptitivit, ces acteurs vont devoir prochainement sengager dans une stratgie daugmentation de la productivit, ce qui suppose dimportants investissements en produits phytosanitaires et en techniques damlioration de la qualit des sols. En seconde lieu, la fragilit de lagriculture sexplique par le fait quil existe deux formes principales dexploitations agricoles en Russie. La premire catgorie dexploitations se prsente sous la forme de grandes exploitations diriges par des investisseurs (russes ou trangers), qui sont la recherche dune production permettant un retour sur investissement rapide (crales destines lexportation, levage porcin, levage de volaille, sucre). Cette catgorie dexploitants a t privilgie par les gouvernements successifs depuis 20054. Cette politique a t mene au dtriment du deuxime groupe, petites et moyennes exploitations agricoles ( fermiers , propritaires de lopin, exploitations moyennes indpendantes5), qui sont pourtant les principaux leveurs laitiers et les principaux marachers de Russie. En consquence, la production cralire, de tournesols, de betteraves sucre, de volaille et de porcs a certes augment mais au dtriment du lait et des lgumes. Lenjeu de ladhsion de la Russie lOMC se prsente, pour son agriculture, sous des aspects contradictoires. Une plus grande ouverture dont devraient profiter les exportateurs de crales leur sera indniablement bnfique, mais elle interroge leur capacit investir pour amliorer la comptitivit. Cela risque de peser lourdement sur les cots de production des acteurs des filires dlevage russe, alors mme que les prix de la viande au dtail devraient diminuer sous leffet de louverture du march domestique la concurrence internationale. La logique de retour sur investissement rapide qui guide les producteurs de viande pourrait les conduire rduire leurs investissements. La rflexion sur les consquences de ladhsion lOMC ne peut pas ne pas prendre en compte les progrs de lUnion douanire (avec le Kazakhstan et la Bilorussie), cre en 2010 l'initiative du gouvernement russe, comme un moyen de rduire partiellement les

Selon le Programme national de dveloppement de lagriculture et le Programme gouvernemental de dveloppement du secteur agricole 2008-2012. 5 Pour une typologie dtaille des formes dexploitation agricole, voir P. Grouiez, Les stratgies des exploitations agricoles et la multifonctionnalit de lagriculture russe , Revue d'tudes Comparatives Est-Ouest, vol. 42, n 2, juin 2011, p. 139164.

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risques en termes de scurit alimentaire6. Il semble bien que le gouvernement actuel soutienne une spcialisation productive des exploitations base sur la production de crales, de tournesols, de betterave sucre et de viande de volaille et de porc. Dans lesprit du gouvernement, lUnion douanire est probablement considre, en rponse une plus forte fluctuation des marchs quil envisage aprs lentre lOMC, comme un moyen de scuriser lapprovisionnement des produits agricoles non subventionns sur le march domestique (production marachre, lait et dans une moindre mesure sucre et viande de buf). Ainsi, tandis que les grandes exploitations attendent de ltat quil mette en place de nouvelles formes de soutien lagriculture7, le gouvernement russe compte sur son voisin bilorusse (via lUnion douanire) pour lisser les effets dune plus grande ouverture du march agricole la concurrence internationale.

Pour une description de la crise des petits producteurs russes, lire J. Pallot, T. Nefedova, Russia's Unknown Agriculture, Household Production in PostCommunist Russia, Oxford, Oxford University Press, 2007. 7 Le lobby des Unions des producteurs de viande, de crales attendent beaucoup de lutilisation des botes verte et orange et de la libert que pourrait prendre, limage de la Chine, la Russie vis --vis de ses engagements lOMC. La bote verte, selon la classification de l'OMC, correspond aux aides nayant aucu n effet de distorsion sur les changes et la production de biens agricoles, finances par les fonds publics et ne faisant pas lobjet de soutien des prix (ce qui est le cas des programmes de protection de lenvironnement). La bote orange, selon cette mme classification, correspond au soutien aux prix et toutes autres formes de soutien interne ayant des effets de distorsion sur les produits et les changes (comme les aides proportionnelles aux quantits produites).

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Les caractristiques de lagriculture russe

La structuration du secteur agricole

Aprs leffondrement du systme sovitique, les hommes politiques russes ont entrepris de transformer le modle agricole dont ils venaient dhriter. Favorable la libralisation, Boris Eltsine a dans un premier temps encourag lmergence de petites exploitations familiales juges plus efficaces dans une conomie de march. Les sovkhozes et kolkhozes ont cess dtre subventionns tandis que les agriculteurs bnficient dun rgime fiscal avantageux. En consquence, l'OCDE (2000) estimait le niveau de l'levage en Russie en 1999 40 % du niveau de 1990. Par ailleurs, de nombreuses exploitations collectives avaient fait faillite. Certains directeurs danciens kolkhozes et sovkhozes ont profit de ce climat de crise et de flou juridique pour sapproprier plus ou moins lgalement les actifs de grandes exploitations agricoles8. Cest dans ce contexte que le secteur agricole a d affronter la crise financire de 1998. La dvaluation du rouble a rendu le secteur attractif pour certains investisseurs. En effet, la production nationale tait devenue comptitive face aux importations de produits agricoles. Avec lappui du programme national prioritaire mise en place par Vladimir Poutine ( partir de 2005), les investissements ont permis le rachat danciens kolkhozes et sovkhozes en vue daugmenter leur productivit. Ainsi, une statistique prive, lAgro-300 (initie par lInstitut national des questions et des statistiques agricoles, VIAPI) et qui regroupe les 300 exploitations agricoles les plus dynamiques de Russie (la liste voluant dune publication lautre) rend compte de lexpansion, durant les annes 2000, du phnomne de lagrobusiness en Russie. la lecture des documents statistiques, plusieurs conclusions peuvent tre formules sur les exploitations agricoles qui appartiennent ce club :

Pour une description du processus dappropriation du capital des kolkhozes et sovkhozes par les apparatchiks russes, lire P. Grouiez, Libralisation et rgulation non marchande du patrimoine foncier agricole russe (1991-2006) , Autrepart, n 46, 2008, p. 31-50.

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Elles ont une croissance de leur production nettement suprieure la moyenne nationale (voir graphique 2). Elles font preuve dune rentabilit conomique nettement suprieure celle des firmes extrieures au club . Durant la priode 2005-2007, et comparativement la priode 1996-1998, elles ont multipli par deux, voire par trois, la part de leur production (en valeur) de crales, de porc, de volaille, dufs et de betteraves sucre dans la production nationale de ces biens alimentaires. Enfin la liste des 300 exploitations, ainsi quune tude qualitative dans plusieurs des documents annuels publis par le VIAPI, met en vidence lexistence dun lien troit entre elles et des agroholdings 9.

Graphique 1 : Evolution de la production agricole des entreprises du club Agro-300 et des autres exploitations agricoles ( prix constants)

NB : axe X : centaines de millions de roubles ; axe Y : annes. Trait plein : Club Agro-300 ; en pointill : les autres entreprises agricoles. Source : VIAPI, 2009, p. 10.

Plusieurs lments permettent dexpliquer les transformations luvre. Dune part, larrive au pouvoir de Vladimir Poutine a permis lenrichissement de nombreux oligarques qui avaient contribu sa victoire lectorale. Ces hommes daffaires se sont dabord appropris et/ou ont consolid leur emprise sur des entreprises exploitant des matires premires (ptrole, aluminium,

D. Ryl'ko, R. Jolly, Russias New Agricultural Operators: Their Emergence, Growth, and Impact , Comparative Economic Studies, vol. 47, n 1, 2005, p. 115126. Lire galement D. Ryl'ko, et. al., Agroholdings : Russia's New Agricultural Operators , dans Z. Lerman (dir.), Russia's Agriculture in Transition, New York, Lexington Books, 2008, p. 95-133.

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acier, etc.)10. Dautre part, ces oligarques11 ont cherch, soit pour des raisons financires, soit pour des raisons politiques diversifier leurs actifs en rachetant des exploitations agricoles et en fondant des agroholdings12. Les agroholdings sont des structures agricoles qui se caractrisent par la prise de contrle de plusieurs exploitations agricoles dun seul territoire ou de plusieurs rgions par des investisseurs extrieurs au secteur agricole13. Ces derniers sont la recherche dun retour sur investissement rapide et dun taux de rentabilit lev. Ainsi, ils ont principalement investi dans la production cralire destine lexportation, dans la production de betterave sucre et dans llevage de volaille et de porc14. Ces investisseurs souhaitaient dvelopper une forme dorganisation capable de capter la plus-value tout au long de la chane de production. Il leur fallait pour cela sapproprier des exploitations agricoles vieillissantes, puis les recapitaliser pour amliorer leur productivit en les spcialisant sur des activits agricoles peu coteuses en termes dintrants15 et gnrant des outputs facilement transformables ou/et vendables (crales, porcs, betteraves sucre). Pour y parvenir, ils se sont appuys sur la volont des autorits russes de redynamiser certaines filires agricoles en facilitant laccs des emprunts bancaires (notamment, avec la cration de la Rosselhozbank, la banque agricole contrle par ltat). Or, la proximit des oligarques avec le pouvoir leur a permis daccder aux crdits accords par les grandes banques commerciales du pays16. Face ces gros producteurs persistent de petites et moyennes structures agricoles de tradition sovitique (kolkhozes, sovkhozes, lopins) ou bien apparues au dbut des annes 1990 ( fermes ). Ces exploitants sont beaucoup moins soutenus par
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C. Durand, De la prdation la rente, mergence et stabilisation dune oligarchie capitaliste dans la mtallurgie russe (1991-2002) , Gographie, conomie et socit, vol. 6, n1, p. 23-42. 11 Voir Rylko et al., [9] pour des exemples doligarques ayant investi dans le secteur agroalimentaire. 12 Le plus souvent, les investisseurs se sont contents de racheter les exploitations et ont lou auprs des administrations rgionale et locale ou bien auprs de pachiki les terres quils exploitent. Lire N. agajda, Agricultural Land Market in Russia: Living with Constraints , in Comparative Economic Studies, vol. 47, p. 127-140 ; et N. agajda, Z. Lerman. (2008), Land Reform and Development of Land Markets , in Z. Lerman (dir.), op. cit. [9] p. 137-183. 13 Cet investisseur peut tre issu de lindustrie agro -alimentaire ou de secteurs beaucoup plus loigns comme celui de lexploitation du ptrole. 14 Pour quelques profils d'agroholdings, lire D. Ryl'ko, R. Jolly [9], p. 115-126 ; P. Grouiez, Quelles constructions de filire dans l'agriculture russe ? L'exemple d'Orel , Economies et Socits, srie AG, n 31 (11), 2009, p. 1857-1878 ; P. Grouiez, Les stratgies des exploitations agricoles , op. cit. [5]. 15 Les intrants dsignent lensemble des produits ncessaires au fonctionnement de lexploitation agricole que celle-ci doit acheter sur le march extrieur (matriel, carburant, aliments pour animaux, etc.). 16 Nous avons pu observer sur la base dune tude mene dans la rgion dOrel que 95 % des subventions accordes par des banques commerciales proches du pouvoir (Gazprombank, Rosselhozbank, etc.) aux exploitants agricoles avaient t attribues des agroholdings. P. Grouiez, Quelles constructions de filire dans l'agriculture russe ? L'exemple d'Orel , op. cit. [14].

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ltat. Leur faible capitalisation les rend vulnrables la concurrence internationale17. Leur production est nettement plus varie (lait, viande, lgumes, crales) et leur niveau de productivit beaucoup faible que celui du premier groupe dexploitations agricoles (voir graphique 1). En consquence, la Russie soriente vers une spcialisation productive qui nest pas sans effet sur la balance commerciale des produits alimentaires.

La balance commerciale des produits alimentaires

La balance commerciale des produits agricoles de la Russie tait dficitaire denviron 12 milliards de dollars en 2005 et ce dficit a atteint 26 milliards de dollars en 2010. Celui-ci tient conjoncturellement la scheresse de 2010 et structurellement la politique de spcialisation productive de la Russie engage partir des annes 2000 sous limpulsion commune des agro-investisseurs et de ltat russe. Les produits agricoles imports sont donc principalement ceux pour lesquels le retour sur investissement est le plus long. Il sagit (voir graphique 2) : des produits laitiers et du lait ; des fruits et lgumes ; du sucre brut et du sucre doux.

Enfin, malgr laugmentation des productions depuis le milieu des annes 2000 la Russie reste dficitaire en : huile vgtale ; en viande de buf, de porc et de poulet.

Une analyse montre que depuis 2005 et lentre de nouveaux investisseurs, la Russie a rduit sa dpendance vis--vis de lextrieur pour la viande (la part des importations est passe de 35 % en 2005 26 % en 2010) et pour le sucre brut (la part des importations est passe de 45 % en 2005 25 % en 2011). En outre, comme nous lavons soulign, le pays est devenu exportateur net de crales. En revanche, la situation reste inchange concernant la rpartition des approvisionnements en lait et produits laitiers (la part des importations est de 18 %).

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S. Sinelnikov-Mourylev, A. Radygin, N. Glavatskaya (dir.), Russian Economy in 2011. Trends and Outlooks , n 33, Gaidar Institute Publishers, 2012, p. 261-284.

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Graphique 2 : Rpartition de lapprovisionnement du march domestique de certains produits agricoles (en milliers de tonnes, anne 2011/2012)
45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 Viande* Sucre Huile de tournesol lait et produits laitiers* importation production stock initial

Sources : USAD pour 2011/2012 et Rosstat pour 2009/2010. NB : lastrisque indique que les donnes sont de 2009/2010.

Pour satisfaire ses besoins, la Russie fait appel trois partenaires commerciaux diffrents : les pays occidentaux (tatsUnis, Europe, Canada, Australie, ces deux derniers pays tant des membres du groupe de Cairns), les pays mergents (principalement les pays de Cairns tels que le Brsil, lArgentine, le Paraguay et lUruguay) et les pays de la CEI (la Bilorussie et lUkraine). Au sein de la CEI existent plusieurs accords comme lUnion douanire ou des accords de libre-change avec lUkraine, lArmnie, le Kirghizstan, la Moldavie et le Tadjikistan. La tendance gnrale est laugmentation de la part des importations des pays mergents vers la Russie (13,1 % en 2000 31,4 % en 2010). linverse, la part des importations en provenance de la CEI a diminu de 34,3 % 13,8 % sur la mme priode. La part des importations des pays occidentaux est, quant elle, reste relativement stable sur dix ans. En 2010, les produits les plus imports en provenance des pays mergents taient les fruits (2 600 millions de dollars)18, la viande (2 200 millions de dollars19), le sucre (1 176 millions de dollars20), les lgumes (900 millions de dollars), le tabac (666 millions de dollars) et les huiles vgtales et animales (650 millions de dollars). En revanche, lEurope, les tats-Unis et le Brsil se partagent plus quitablement le march des importations russes de viande, devant les pays de la CEI. La Bilorussie est, quant elle, un
18

Sauf informations contraires, les donnes chiffres relatives aux importations et exportations de la Russie sont le rsultat de nos calculs partir de la base de donnes du FAO (FAOStat, 2012) 19 Le Brsil est, parmi les pays mergents, le plus important fournisseur de viande la Russie. 20 Le Brsil fournissait, en 2010, 85 % du sucre import des pays mergents.

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important fournisseur de produits laitiers (voir infra) et de sucre. Le tableau 1 en annexe propose un classement par produit, pour les principaux aliments imports et permet didentifier les plus importants pays fournisseurs. Il confirme la place du Brsil dans lapprovisionnement en viande bovine, viande de porc, soja et sucre ; la place des tats-Unis dans lapprovisionnement en viande de volaille et de porc ; le rle de lAllemagne et du Danemark dans lapprovisionnement en viande de porc. Enfin, le tableau 1 permet de souligner limportance de la Bilorussie dans laccs des consommateurs russes aux produits laitiers. Ainsi, les marchs les plus lucratifs pour les exportateurs mondiaux sont les marchs de la viande (volaille, porc et buf), du sucre, du lait, du soja, des fruits et lgumes et de lhuile de tournesol. Cependant, la spcialisation par produit des exportateurs et la politique douanire de la Russie rendent variable la pntration sur ces diffrents marchs en fonction de lorigine du fournisseur. Lentre dans lOMC est a priori susceptible de modifier la rpartition des parts de march entre les pays exportateurs, puisque lobjectif de cet organisme est d'intensifier les changes commerciaux internationaux en encourageant la baisse des droits de douane. Elle va constituer un facteur dterminant dans la rpartition future des importations de produits alimentaires vers la Russie.

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Consquences de lentre de la Russie lOMC

Les engagements pris

La Russie a accept de prendre une srie dengagements contraignants. Ainsi, certains produits alimentaires vont voir leurs droits de douane se rduire. Lobjectif est de rendre le march russe plus accessible pour les exportateurs du monde entier. Les produits agricoles concerns sont : Les produits laitiers dont les droits de douane passeront de 19,8 % 14,9 % ; Les crales (de 15,1 % 10 %) ; Les olagineux, graisses et huiles (de 9 % 7,1 %)21.

En outre, de nouveaux taux seront appliqus aux viandes de buf, de porc et de volaille. Ce systme existe depuis 2003 comme le montre le tableau 2 (Annexe 1) qui prsente lvolution des taux contingentaires et hors contingent. La baisse programme de ces taux traduit les concessions faites par la Russie lors des dernires ngociations. Toutefois, si plus du tiers des taux consolids sur les lignes tarifaires nationales doivent tre appliqus ds la date daccession de la Russie lOMC, certains taux seront mis en place sur une plus longue priode. Or, lun des taux concern est celui de la viande de porc qui ne sera effectif quaprs une priode de transition de 8 ans. En matire de soutien lagriculture, le gouvernement russe a galement fait dimportantes concessions. La Russie avait dans un premier temps souhait fixer le soutien interne autour de 84 milliards de dollars en se basant sur les donnes de la priode 1987-1989. La Russie a finalement d revoir plusieurs fois ses propositions si bien quau terme des ngociations, elle a accept de ramener son soutien total lagriculture de 9 milliards de dollars en 2012 4,4 milliards de dollars dici 2018. Cette dcision est le rsultat de lopposition exprime par le groupe de Cairns une augmentation des soutiens
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Voir la synthse faite par lOMC sur les engagements pris par la Russie : <www.wto.org/english/news_e/news11_e/acc_rus_10nov11_e.htm>.

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lagriculture dans les pays membres de lOMC22. En consquence, laccord pass avec lOMC en matire de soutien lagriculture est trs loign des 13 milliards de dollars rclams par lUnion des industriels et entrepreneurs russes (RSPP). De plus, la Russie a pris lengagement dun soutien annuel lagriculture dau maximum 30 % du soutien lagriculture autre que par produit. Enfin, lexonration de taxes de certains produits agricoles nationaux devrait tre supprime, alors mme que le prsident du RSPP demandait ce que la Rosselhozbank sengage rduire les dettes des exploitants en subventionnant les producteurs agricoles qui investissaient et en reconduisant la politique de la TVA 0 % jusqu'en 2020 (cette exonration de taxe est actuellement valable jusqu'en 2013). La Russie semble sorienter vers une plus grande ouverture de son agriculture au commerce international23. Le soutien total lagriculture dun montant de 9 milliards de dollars en 2012 (dont seulement 5,6 milliards ont t budgts) est extrmement faible en comparaison des politiques menes par les tats-Unis ou lUnion europenne (139 milliards de dollars en UE-27 et 125 milliards de dollars aux tats-Unis en 2009).

Les retombes prvisibles pour les tats-Unis, lUnion europenne et le groupe de Cairns

Le Dpartement du Commerce international amricain (USDCTIA) estime que dans le domaine agricole deux catgories dentreprises amricaines pourraient bnficier des consquences de lentre lOMC de la Russie. Il sagit, dune part, du secteur de la construction des machines-outils agricoles et, dautre part, de certains produits agricoles24. Pour faire son estimation, le Dpartement se base sur le fait quen 2010, les tats-Unis taient le troisime plus grand fournisseur
22

Nous expliquons plus loin la nature du conflit qui a anim, au dbut des annes 2000, les ngociations entre les diffrents pays membres de lOMC et qui portait sur la justification des soutiens lagriculture par les tats -Unis et lUnion europenne. Pour une analyse dtaille des conflits nous renvoyons louvrage de D. Barthlemy et. al. (dir.), La multifonctionnalit de lactivit agricole et sa reconnaissance par les politiques publiques, Dijon, Educagri ditions/CIRAD, 2003. 23 O. Shepotylo, D.G. Tarr, Impact of WTO Accession and the Customs Union on the Bound and Applied Tariff Rates of the Russian Federation , Banque mondiale, Policy Research Working Paper n 6161, 2012. 24 W.H. Cooper, Russias Accession to the W TO and its Implications for the United States , U.S. Congressional Research Service, 15 juin 2012. Consulter aussi Agricultural Minister Report to Duma on Agriculture Situation in Russia , Foreign Agricultural Service, USDA, 14 fvrier 2012 ; Russian Federation, Oilseeds and Products Annual , Foreign Agricultural Service, USDA, 9 avril 2012 ; Russian Federation, Russian Grain Production and Export Update , Foreign Agricultural Service, 19 janvier 2012 ; USDA (2012d), Russian Federation, Sugar Annual , Foreign Agricultural Service, 9 avril 2012.

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du march alimentaire russe (les importations de produits alimentaires et agricoles amricains ont atteint 1,3 milliards de dollars et les ventes de produits alimentaires et de boissons ont augment de 20 % entre 2004 et 2010). Dans ce contexte, lUSDCTIA considre que les producteurs et exportateurs amricains devraient connatre une amlioration des conditions de commercialisation de leurs produits agricoles en Russie, cette dernire stant par ailleurs engage limiter lutilisation des mesures sanitaires et phytosanitaires comme moyens dimposer une politique dimportation arbitraire. LUSDCTIA estime galement que lentre lOMC devrait rendre laccs aux marchs russes plus prvisible, uniforme et transparent. Cooper rappelle notamment dans une note adresse au Congrs que la Russie a supprim la ncessit dobtenir un certificat vtrinaire, un permis d'importation ou dtre inscrit sur une liste d'tablissements approuvs par les autorits russes pour exporter des produits cls tels que le soja, les crales, et quelle a rduit ses conditions d'importation pour d'autres produits comme les produits laitiers25. La Russie devrait, selon lUSDCTIA, se conformer aux engagements quelle a pris, notamment ceux sur les droits de douane et ceux sur les mesures non-tarifaires qui pourront tre contests tout moment auprs de lorgane de rgulation des conflits lOMC 26. Ainsi, plusieurs produits agricoles amricains devraient voir leur taux de pntration sur le march russe se renforcer. Il sagit principalement : du porc : Laccord de contingent tarifaire de 400 000 tonnes de viande de porc et de 30 000 tonnes de porcs vivants avec un taux de douane de 0 % est peru comme extrmement favorable pour les exportateurs amricains. du buf : Les tats-Unis devraient avoir accs 11 000 tonnes de viande de buf fraiche dimportation et 60 000 tonnes de viandes congeles soit plus de 10 % du total des quotas dimportation pour ces deux produits (voir tableau 2). de la volaille : La Russie maintient un taux trs lev (de 25 % soit 250 000 tonnes) pour son quota dimportation de volaille. Or, les tats-Unis comptent parmi les principaux fournisseurs de viande de volaille pour la Russie.

En ce qui concerne les machines-outils, un rapport du Dpartement (ITA, 2012) rappelle que les tats-Unis ont export
25 26

W.H. Cooper, op. cit. [24]. Nos analyses sur les partenariats stratgiques et sur les pratiques en matire de droit de douane (voir infra) nous permettent toutefois de douter que la Russie se dirige lavenir vers un abandon de toute politique protectionniste. Cest sans doute la forme de cette politique protectionniste qui va changer.

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entre 2008 et 2010 pour plus de 318 millions de dollars dquipements agricoles vers la Russie, ce qui en fait le quatrime exportateur de machines-outils agricoles vers la Russie. Le droit de douane de ces produits devrait passer de 15 % en moyenne ces dernires annes un maximum de 5 %. Par ailleurs, le Dpartement du Commerce estime quune fois ladhsion lOMC effective la Russie ne pourra plus imposer aux exportateurs des rgles de construction discriminatoires par rapport aux producteurs russes. En outre, la Russie ne pourra plus offrir aux agriculteurs des subventions pour lachat de matriels agricoles russes. LUnion europenne devrait limage des tats-Unis connatre une augmentation de ses exportations de viande vers la Russie. Ces dernires annes, lUE a notamment bnfici dun contingent tarifaire favorable pour exporter sa viande de porc (en moyenne 45 % du contingent tarifaire total pour ce produit). Ainsi, la Commission europenne estime 3,9 milliards deuros le montant des nouveaux dbouchs que devrait offrir laccord lOMC grce la diminution des tarifs douaniers et au plafonnement des droits lexportation pour une srie de produits agricoles27. Le groupe de Cairns est, quant lui, trs htrogne en ce qui concerne la relation de ses membres avec la Russie. Le Brsil, lArgentine, lUruguay, le Paraguay sont des acteurs majeurs sur ce march. Ainsi, le Brsil est suppos pouvoir gagner des parts de march dans les prochaines annes pour la viande de porc et le sucre brut du fait de son haut niveau de comptitivit dans ce domaine28. Le Brsil, lUruguay et lArgentine esprent gagner des parts de march pour la viande de buf. LAustralie considre, linstar des tats-Unis, quelle devrait augmenter le volume de ses exportations de machines agricoles vers la Russie. Enfin, en 2010, lagroalimentaire russe reprsentait un march de 288 millions de dollars pour les agriculteurs et producteurs canadiens (viande de porc d'une valeur marchande de 185 millions de dollars ; du buf valu 24 millions et du soja d'une valeur de 22 millions de dollars vers la Russie). Cette mme anne, le Canada a t le plus grand fournisseur de porcins de race imports en Russie, avec des exportations de 8 millions de dollars reprsentant un quart de la part du march29. Le Canada devrait donc augmenter ses exportations danimaux vivants vers la Russie. Toutefois, les mesures transitoires et la politique contingentaire (voir tableau 2 dans lannexe) laissent supposer que le gouvernement russe ne souhaite pas renoncer toute politique agricole, ce qui rend une tude prospective sur les effets de laccs

27

A. Balner, Ladhsion de la Russie lOMC, un signal positif pour lagriculture europenne ? , Chambre dAgriculture, n1009, janvier 2012. 28 S. Kiselev, R. Romashkin, Possible Effects of Russias WTO Accession on Agricultural Trade and Production , International Center for Trade and Sustainable Development, Issue paper n40, 2012. 29 <www.agr.gc.ca/cb/index_f.php?s1=n&s2=2011&page=n111014>.

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de la Russie lOMC pour les principaux pays exportateurs dautant plus alatoire. Ces mesures refltent la volont des autorits russes de protger une certaine catgorie dexploitants agricoles russes face la concurrence internationale30. Il sagit des agroholdings. Ces exploitations ont orient, comme nous lavons indiqu prcdemment, leur production vers la viande de porc, de volaille et la culture de betterave sucre. Or, ces produits sont ceux qui font spcifiquement lobjet de mesures transitoires particulires. Malgr loptimisme affich par les principaux importateurs, une zone dombre demeure sur la forme future de la politique agricole russe. En observant les pratiques de la Russie en matire de mesures non tarifaires et en analysant sa volont de crer une Union douanire au moment mme o les ngociations avec lOMC aboutissaient, nous essayons didentifier la forme que pourrait prendre dans le futur la politique agricole russe.

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Par ailleurs, lentre tardive de la Russie lOMC a rendu les ngociations au sein de cette institution asymtriques. Cette asymtrie traduit le fait que le nombre des adhrents augmentant, le niveau des exigences vis--vis des pays souhaitant entrer lOMC saccentue. Il nest donc pas surprenant que la Russie cherche mettre en uvre une politique permettant dattnuer les effets de certains des engagements pris lOMC. Lire J. Vercueil, Russia and the WTO: On the Finishing Stretch , Ifri, Russie.Nei.Visions, n 16, 2007 ; et S.K. Wegren, Can Russian Agriculture Compete in the WTO? , NBR Special Report, n 12, p. 24-30.

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Les principales interrogations

Les mesures non tarifaires et sanitaires : une politique protectionniste russe

Le commerce de produits agricoles a toujours t lobjet dintenses conflits entre les diffrents membres lOMC. Ils portent, dune part, sur le degr douverture des marchs nationaux (i.e. le niveau des subventions la production et des barrires douanires) et, dautre part, sur le degr et/ou la justification des aides aux agriculteurs indpendamment de leur activit de production. Des ngociations importantes ont dbut lors du cycle dit de Doha en 2001. Ce dernier nest toujours pas officiellement achev, ce qui traduit son chec. Les pays ne parviennent pas sentendre sur un accord visant rduire les subventions lagriculture. Le conflit oppose essentiellement quatre groupes de pays. Il sagit : (1) des pays de Cairns. Ce groupe regroupe 18 pays runissant le quart de la production agricole mondiale. Il sagit des plus gros producteurs agricoles (Brsil, Argentine, Australie, Inde, etc.), qui sont favorables une rduction des barrires douanires et des subventions lagriculture ; (2) les tats-Unis, qui souhaitent exporter vers les pays mergents tout en maintenant leurs barrires douanires et les subventions leur agriculture ; (3) lUnion europenne, qui souhaite prserver la politique agricole commune (PAC), en utilisant des arguments environnementaux31 ; (4) les pays en voie de dveloppement, soucieux de prserver autant que faire se peut leur autosuffisance alimentaire. Ainsi, le secteur agricole reste dans lesprit de nombreux pays ayant adhr lOMC un secteur spcifique en ce qui concerne le commerce international. En labsence dun accord multilatral, les accords bilatraux sont privilgis par les membres de lOMC lorsquil sagit de dfinir les rgles du commerce de produits agricoles, mme si ces accords sont encadrs par un certain nombre de principes dfinis lOMC.
31

Voir ce propos le dbat sur la multifonctionnalit de lagriculture dans D. Barthlmy et. al. (dir.), op. cit. [22].

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Dans ce contexte, la Russie a d mener dintenses ngociations pour satisfaire les souhaits des diffrents pays tout en faisant valoir ses propres intrts. Au total, 57 accords bilatraux relatifs laccs au march pour les biens agricoles ont t conclus par la Russie. Le fait quelle ait cd aux exigences du groupe de Cairns en ce qui concerne le niveau des subventions lagriculture tmoigne de son souhait de se rapprocher de ce groupe. Toutefois, le niveau non ngligeable des changes quelle entretient avec les tats-Unis et lUnion europenne (que traduit le niveau lev des quotas accords ces deux pays pour limportation de viande de porc, de volaille et de buf, cf. tableau 2) linvite prendre ses distances vis--vis de toute opposition aux barrires tarifaires et non tarifaires. La Russie a dailleurs choisi de les utiliser sa manire sans quil ne soit vritablement facile pour lUnion europenne et les tats-Unis de les contester. En effet, dfaut de subventionner son agriculture, le gouvernement russe utilise les mesures non tarifaires pour la protger. La Russie a, par exemple, mis en place un certain nombre de barrires sanitaires limportation danimaux vivants ou de viande ces dernires annes. Ainsi, en mars 2012 la Russie a ferm ses frontires pour les bovins, ovins et porcins vivants en provenance de lUnion europenne : elle a fait valoir sa crainte dune propagation du virus de Schmallenberg (qui provoque la naissance avec malformation dovins et de bovins) sur son territoire. Or, si lembargo sur les bovins et les ovins peut se justifier pour des raisons de sant animale, les porcs ne sont lheure actuelle nullement atteints par ce virus. En fvrier 2011, la Russie a dcrt un embargo sur le poulet en provenance dAllemagne en raison de la prsence de dioxines dans un levage. En 2010, cest une barrire sanitaire limportation de bovins franais qui faisait lactualit en raison de la fivre catarrhale ovine. De plus, la Russie exigeait la vaccination contre la fivre catarrhale (FCO) de tous les animaux situs dans un rayon de 20 km autour du lieu d'introduction d'animaux vaccins imports de France. Cette mesure dissuadait videmment fortement les leveurs russes de s'approvisionner en France. Pour la viande bovine, ce sont des contraintes relatives lge des animaux que les autorits russes imposaient aux exportateurs franais en raison de la prsence de lencphalopathie spongiforme bovine (vache folle) en France. Enfin, les autorits russes utilisent rgulirement lagrment vtrinaire pour retirer lautorisation dexportation des entreprises de lagroalimentaire trangres. Ces dcisions sont rarement motives et interviennent au gr des inspections sanitaires. Les mesures sanitaires apparaissent pour la Russie comme un instrument de politique agricole. La Russie utilise galement les barrires non tarifaires pour limiter lexportation de produits agricoles russes lorsque cette dernire menace sa scurit alimentaire. Ainsi en 2010, la Russie a interdit lexportation des crales la suite de la scheresse de lt 2010, qui avait considrablement rduit la

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production nationale et fait grimper le cours mondial des crales, rendant particulirement lucrative la vente de crales vers ltranger. Cet embargo na t lev quen juillet 2011. Ces mesures protectionnistes rythment l'actualit depuis une dizaine d'annes et le phnomne va en s'accentuant. Or, ces mesures non tarifaires, tout comme les mesures tarifaires touchent essentiellement limportation de viande. Ces biens alimentaires sont prcisment ceux produits par les agroholdings. Or, le lobby que les propritaires dagroholdings mettent en place via lUnion des producteurs de viande, de crales, etc.32 laisse supposer quaprs ladhsion lOMC, ltat russe ne devrait pas abandonner les mesures non tarifaires mais simplement changer sa faon de les conduire. Certes, lentre de la Russie lOMC marque un tournant dans la politique protectionniste du pays. Les mesures tarifaires prsentes prcdemment rduisent substantiellement le niveau des droits de douane de la Russie, y compris pour son march agroalimentaire. Par ailleurs, les grands exportateurs mondiaux de produits alimentaires (les tats-Unis et lUnion europenne en tte, mais galement le Brsil) considrent que ladhsion lOMC va obliger la Russie diminuer considrablement le niveau de ses barrires non tarifaires (voir supra). La fin des discriminations en matire sanitaire et des dcisions arbitraires de ladministration vtrinaire (sur ltablissement de la liste des exportateurs, sur les rgles de vaccination diffrentes dun pays lautre) est perue comme extrmement positive par les membres actuels de lOMC. Pourtant, la lecture du rapport de groupe de travail de laccession de la Russie lOMC (novembre 2011), il semble que la Russie ne soit pas totalement prte renoncer lutilisation de mesures non tarifaires pour rguler le niveau de ses importations. Par ailleurs, les reprsentants russes revendiquent la ncessit de prserver un niveau significatif des droits de douane pour un certain nombre de produits alimentaires pour des considrations conomiques et sociales. Par exemple, (point 321 du rapport) les reprsentants russes ont expliqu vouloir prserver un systme de droit de douane sur le sucre brut import dpendant du niveau du prix mondial du sucre car [l]a production de sucre de betterave [est] importante du point de vue agricole et social . Les tarifs subordonns au cours mondial visaient [donc] maintenir le niveau de rentabilit de la branche de production de sucre de betterave de la Fdration de Russie. On considrait qu'une rentabilit minimale de 10 12 % tait ncessaire pour permettre le dveloppement de cette branche de production. Compte tenu du cot de production moyen du sucre produit partir de la betterave blanche en Fdration de Russie (420 dollars par
32

Voir par exemple lentretien de S. Juchin Interfaxe, Russia & CIS Food and Argiculture weekly, n 34(1079), 29 aot 2012. Disponible sur le site Agrofarm ladresse : <www.agrofarm.org/russkii/novosti/29082012-rf-snizila-rjad-poshlin-vsvjazi-so-vstupleniem-v-vto.html>.

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tonne) et des variations du cours mondial du sucre de canne (compris entre 100 dollars et 300 dollars par tonne), le droit de douane appliqu au sucre de canne import allait de 140 dollars 270 dollars la tonne . De mme, (point 343) le reprsentant de la Fdration de Russie a expliqu que l'tablissement de contingents tarifaires pour les importations de viande de buf, de porc et de volaille obissait la ncessit de crer des conditions favorables au dveloppement des branches de production nationales respectives, qui souffraient sensiblement de l'accroissement des importations . Ainsi, la Russie assume parfaitement le rle quelle compte dans lavenir accorder aux droits de douane, en particulier travers lUnion douanire signe avec la Bilorussie et le Kazakhstan. Aux points 314 et 315 du rapport, les reprsentants russes ont dclar au groupe de travail que le Tarif extrieur commun (TEC) de lUnion douanire avait pour objectifs de a) rationaliser la structure d'importation des marchandises dans le territoire douanier ; b) maintenir une proportion raisonnable de marchandises importes et exportes dans le territoire douanier ; c) crer les conditions propices pour des changements progressifs la structure de fabrication et de consommation des marchandises dans l'Union douanire ; d) protger l'conomie de l'Union douanire des influences dfavorables de la concurrence trangre ; et e) mettre en place les conditions permettant une intgration effective de l'Union douanire dans l'conomie mondiale. Or, face linquitude souleve par le groupe de travail de voir les objectifs b, c, et d tre utiliss pour introduire des restrictions tarifaires l'importation ou l'exportation incompatibles avec les rgles de l'OMC, les reprsentants russes ont rpondu que la plupart des pays utilisaient les droits de douane afin de crer les conditions favorables au dveloppement de leur industrie et de leur agriculture nationales en appliquant des droits plus levs aux produits sensibles la concurrence des produits imports, et que les taux de droits de douane pouvaient tre utiliss pour maintenir une balance commerciale positive et une structure quilibre des changes, ce qui voulait dire qu'une balance commerciale positive pouvait tre obtenue par d'autres moyens que par l'exportation de matires premires et de produits semi-ouvrs . Enfin les discussions montrent que la Russie entend poursuivre sa politique daide aux exploitations agricoles dficitaires (via lannulation de certains crdits signs auprs de la Rosselhozbank) et de soutiens directs cachs la production agricole (en classant des mesures de soutien la production dans la liste des mesures de soutien lagriculture en gnrale, notamment celles des botes verte ou orange)33, et ce malgr les dsaccords exprims dans le rapport par les membres de lOMC.

33

Cette politique future est analyse par D.G. Tarr in Russian WTO Accession: Achievements, Impacts, Challenges , OECD and World Bank, 2010, p. 16, <www.oecd.org/site/tadgft2008/40747249.pdf>. Voir la note 7 sur les botes verte et orange.

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La Russie utilise donc les droits de douane pour protger son march agricole. Pour y parvenir, elle a galement recours aujourdhui un nouvel instrument institutionnel : lUnion douanire avec la Bilorussie et le Kazakhstan.

Quel rle pour lUnion douanire aprs ladhsion lOMC ?

LUnion douanire est le rsultat dun processus enclench en 2009 et qui a pour objectif lharmonisation des tarifs douaniers entre la Russie, la Bilorussie et le Kazakhstan vis--vis de lextrieur. LUnion douanire a t cre en janvier 2010. En juillet 2011, l'ensemble des frontires douanires ont t supprimes et depuis janvier 2012, les trois tats forment un espace conomique unique. Laboutissement des ngociations a surpris un grand nombre dobservateurs trangers car la Bilorussie et la Russie entretenaient des relations diplomatiques difficiles durant les pourparlers. Les contrles la frontire sont dsormais abolis et les trois pays grent communment leurs changes internationaux. LUnion douanire marque un vritable tournant stratgique pour la Russie tant dans ses relations avec ses voisins proches que vis--vis de lUnion europenne et des autres pays membres de lOMC. Du point de vue du secteur agroalimentaire, lUnion douanire se prsente comme un contrepoids aux politiques de libralisation des changes de produits alimentaires portes par lOMC. Pour le comprendre, il convient de revenir sur la nature des importations de produits agricoles et alimentaires en provenance de Bilorussie. Environ 20 % des exportations agricoles de la Russie sont destins la Bilorussie (7,2 %) et au Kazakhstan (12 %). La part des importations de produits agricoles et alimentaires de la Russie en provenance des pays de la CEI tait de 17 % en 2010. Une part substantielle de ces importations provenait de Bilorussie (7,4 %) tandis que les importations en provenance du Kazakhstan restent insignifiantes34. Ainsi, en 2009, 26 % des exportations de la Bilorussie vers la Russie concernait des produits agricoles et alimentaires selon le comit national des statistiques de la Bilorussie. Or, cette part a progress ces dernires annes puisquen 2006 elle ntait que de 16 %. Lanalyse des termes de lchange entre la Russie et la Bilorussie ralise par Sergue Mazol met en vidence
34

Le Kazakhstan fournit quant lui une grande partie du bl import par la Russie (environ 45 % de ses importations de bl en 2003), mais la Russie importe relativement peu de ce produit.

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linterdpendance conomique de ces deux pays et le rle jou par la Bilorussie en matire dapprovisionnement en biens alimentaires35. Toutefois, le protectionnisme dont fait preuve la Russie envers les exportations de la Bilorussie a affect la position de ce pays sur le march russe (notamment du fait de la guerre du lait ) jusquen 2009. Les produits imports de Bilorussie (les tracteurs, le lait, les produits laitiers et la viande, le sucre et la ptisserie) ont t touchs par les barrires douanires imposes par la Russie. Cependant, lentre de la Bilorussie dans lUnion douanire a permis de renverser la tendance. Ainsi, en 2011 la Bilorussie a export vers la Russie un volume de lait et de produits laitiers denviron 3,7 millions tonnes en quivalent lait, ce qui fait de la Bilorussie le principal fournisseur de la Russie pour ce produit (en 2009, 53 % du lait et produits laitiers imports par la Russie provenaient de la Bilorussie)36. Sur le march du sucre, la situation est relativement semblable. Le volume dimportation de sucre brut a t 1,7 fois suprieur en 2010 comparativement 2009 (2080 milliers de tonnes au lieu de 1 250 milliers de tonnes). Cette hausse fait toutefois suite une anne de chute importante des importations entre 2008 et 2009, en raison de laugmentation du prix du sucre et des droits de douane. Le sucre savre relativement sensible aux variations des prix et des tarifs douaniers. Or, depuis janvier 2010, les prix limportation et les droits de douane du sucre brut fluctuent en fonction des prix dtermin par le New York Mercantile Exchange (NYMEX). Le tarif douanier volue avec un minimum de 140 dollars/tonne lorsque le NYMEX est au plus haut (396 dollars/tonne) et un maximum de 270 dollars/tonne lorsque les prix sont au plus bas (286 dollars/tonne). En consquence, les pays de lUnion douanire devraient bnficier dun avantage concurrentiel sur les autres importateurs en labsence de droits de douane. Or, la Bilorussie est le principal fournisseur de sucre blanc de la Russie. Les importations entre ces deux pays taient rgules jusqu prsent par un accord bilatral. La Bilorussie exportait 100 000 tonnes de sucre en 2008 vers la Russie, 150 000 tonnes en 2009 et 2010 et 200 000 tonnes en 2011 (soit 10 % du total des importations de sucre de la Russie, voir graphique 1). La place de la Bilorussie sur le march des principaux produits agricoles o la production russe est dficitaire (le lait, les produits laitiers, le sucre, mais aussi et dans une moindre mesure la
35

S. Mazol, Trade policy of Belarus in the CIS region: specific model or country specific trade policy for a small open economy , Berlin Working Papers on Money, Finance, Trade and Development 2012, Working Paper No. 01/2012, <http://daadpartnership.htwberlin.de/fileadmin/working_paper_series/wp_01_2012_Mazol_Trade-policy-ofBelarus-in-the-CIS-region.pdf>. 36 Limportation reprsente selon les estimations du Global Reach Consulting 16,3 % du march du lait et produit laitier russe (voir galement le graphique 1) et ce chiffre devrait saccrotre dans les prochaines annes puisque la Russie ne parvient pas enrayer la chute de sa production nationale de lait.

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viande) sexplique par la rgulation des importations de produits agroalimentaires. Si la Bilorussie a parfois subi les mesures tarifaires et non tarifaires antrieures mises en place par la Russie, il peut dsormais compter sur ces mmes mesures pour bnficier dun avantage sur les pays tiers. La Russie a certes pris des engagements auprs de lOMC pour rduire ses droits de douane pour le lait (de 15,1% 10 %) ou le sucre (le droit de douane passera de 234 dollars/tonne en moyenne 223 dollars) mais la Bilorussie, qui sera dispense de ces droits, devrait consolider sa place sur ces marchs. Cette volution est dautant plus prvisible que la Russie a, depuis le 1er janvier 2010 et conformment l'article 9 de l'Accord de l'Union douanire sur la rglementation non tarifaire et l'article 1 de l'Accord sur les mesures relatives au commerce extrieur (1er juillet 2010), transfr son pouvoir de dcision concernant les mesures non tarifaires sur les importations en provenance des pays tiers lUnion douanire. Or, nous venons de montrer limportance que devraient prendre dans lavenir les mesures non tarifaires en tant que moyen de protection du march agricole russe. LUnion douanire peut remplir ce rle aujourdhui. Ainsi, lorsquune volution des importations gnre un dsquilibre consquent sur un march de lUnion douanire, tout producteur dun des pays de lUnion est en mesure de demander des mesures non tarifaires. LUnion est alors tenue de se dterminer dans les 30 jours et la dcision entre en vigueur dans les 45 jours suivant sa date de publication. Toute mesure non tarifaire est applique aux marchandises originaires de pays tiers, et doit viser lutter contre l'importation d'un producteur d'un pays tiers qui bnficierait de subventions ou en situation de dumping social ou conomique. Des rgles spcifiques ont de plus t adoptes dans le domaine agricole par lUnion douanire. Elles permettent grce laccord du 25 janvier 2008 (article 7.7) dimposer un droit spcial ou une mesure de sauvegarde sur les importations de produits agricoles dans le cas o le pays tiers tait considr par lUnion comme bnficiaire dun dumping social pouvant entrainer de graves dommages dans la production dune branche agricole dun des pays de lUnion, et ce sans avoir au pralable men denqute. Cet accord ouvre la porte larbitraire et la Russie na dailleurs pas t en mesure dexpliquer au groupe de travail de lOMC sur son adhsion la faon dont serait statistiquement mesure la marge de dumping social dun pays tiers. Laccord de lUnion douanire prvoit galement des mesures non tarifaires pour restreindre le niveau des exportations de certaines marchandises, dont des produits agricoles (crales, viande, etc.). Les restrictions quantitatives l'exportation, telles que les contingents, les interdictions et les rgimes de licences non automatiques sont pourtant prohibes par les accords du GATT. Les dbats du groupe de travail et la cration de lUnion douanire rvlent que la Russie entend poursuivre sa politique

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protectionniste dans le secteur agricole via des mesures non tarifaires et pour une certaine catgorie de biens alimentaires produits par les investisseurs nationaux proches du pouvoir. Par ailleurs, lUnion douanire apparat comme un moyen de prserver une forme de barrires tarifaires pour certains produits agricoles dont les importations sont ncessaires pour garantir lautosuffisance alimentaire. Il sagit du lait, des produits laitiers et du sucre qui sont imports de Bilorussie.

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Conclusion

La Russie reste importateur net de produits agricoles. Parmi ces produits, la viande (de porc et de volaille), le sucre, le lait et les produits laitiers sont dimportants postes approvisionner. Lentre au sein de lOMC et la rduction des mesures tarifaires menacent la rentabilit conomique et financire dune catgorie spcifique dagriculteurs russes : il sagit des dirigeants dagroholdings proches du pouvoir. Leur orientation stratgique vers des produits agricoles retour sur investissement rapide (viande de volaille, de porc, sucre et crales) fait de ces acteurs des opposants louverture du march agricole national. Ainsi, si lentre de la Russie lOMC la conduit e assouplir considrablement les barrires tarifaires et le niveau des subventions lagriculture, une lecture attentive du rapport du groupe de travail lOMC sur son adhsion indique quelle nest pas dispose renoncer toutes les barrires non tarifaires vis--vis des membres de lOMC. Or, il nest pas surprenant que les discussions et les interrogations des pays membres aient principalement port sur les produits fournis par les agroholdings russes. Par ailleurs, lUnion douanire, qui peut sembler se prsenter comme une institution permettant dengager la Russie dans une logique de libre-change savre plutt tre, du seul point de vue du secteur agricole, un moyen de scuriser lapprovisionnement de Russie en lait, produits laitiers et en sucre en provenance de la Bilorussie. LUnion douanire, crant un espace conomique unique entre la Russie, la Bilorussie et le Kazakhstan ouvre la porte dimportantes distorsions de concurrence avec les pays membres de lOMC. Cette politique protectionniste se fait toutefois au dtriment dune petite et moyenne agriculture (lagriculture restant largement duale en Russie, voir supra) dont lactivit principale est la culture marachre et llevage de vache laitire37. Cette production ne fait pas vritablement lobjet de barrires tarifaires et non tarifaires. Par ailleurs, labsence de soutien cette exploitation se traduit par la chute rgulire de la production nationale de lait, ce qui accentue les besoins de la Russie en lait et produits laitiers venus de lextrieur. En consquence, lavenir reste trs incertain pour le secteur agricole russe. Le modle de lagroholding repose sur une logique conomique et financire qui nest pas toujours compatible avec les
37

J. Pallot, T. Nefedova, Russia's Unknown Agriculture, Household Production in Post-Communist Russia, Oxford, Oxford University Press, 2007.

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alas du secteur agricole (en termes de volatilit des prix des cours mondiaux et des alas climatiques). Avec la disparition programme du soutien lagriculture (pourtant dj faible comparativement aux tats-Unis et lUE), le modle dual de lagriculture russe entre agroholdings et petites et moyennes exploitations indpendantes risque dtre remis en cause. En effet, les petites et moyennes exploitations assuraient jusqu' prsent leur survie par les quelques subventions en termes de crdits linvestissement quelles obtenaient de ltat. Sans ces subventions, la recapitalisation pourtant indispensable de nombre dentre elles risque de ne jamais aboutir. Lorientation actuelle des politiques agricoles russes et les choix stratgiques faits avec lentre de la Russie lOMC semblent se faire dans le seul intrt des agroholdings la tte dimportantes structures de lobbying (Union des producteurs de viande, Union des producteurs de crales, Union des producteurs de sucre). Cela pourrait savrer particulirement dfavorable pour lavenir des petites et moyennes exploitations agricoles russes.

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Annexes

TABLEAU 1 : IMPORTATIONS RUSSES POUR LES PRINCIPAUX PRODUITS AGRICOLES SELON L'ORIGINE DES PRODUITS EN 2010
Produits/Pays Allemagne Argentine Australie Bilorussie (exp.) *** Belgique Brsil Canada Danemark Espagne tats-Unis France Paraguay PaysBas Turquie Ukraine

Viande de porc (t) Viande de porc (millier dUS dollars) Viande de volaille (t) Viande de volaille (millier dUS dollars) Viande bovine (t) Viande bovine (millier de US dollars) Viande bovine dsosse (t) Viande bovine dsosse (valeur) Lait (milliers de US dollars)* Soja (t) Soja (milliers de US dollars) Pommes de terre (t) Pommes de terre (valeur)

81 785

23

n.d.

4 813

11 000

161 255

45 467 126 675 3 811

51 868

22 241

38 804

10 270

n.d.

1 903

n.d.

363

236 571 88 149

101 6 718

n.d. n.d.

18 512 37 450

38 633 6 442

545 503 132 180

171 885 19 027

78 720 1 484

127 480 293 872

32 744 20 382

n.d. n.d.

6 386 13 493

n.d. 41

1 595 75

101 875 2 511

9 811 11 590

n.d. 13 411

75 490 120 433

8 429 365

229 787 69 274

4 957 1 593

25 186 2 334

2 051 3 198

329 928 877

26 067 n.d.

n.d. 12 466

18 061 n.d.

63 n.d.

165 12 924

9 505

38 097

45 621

438 458

1 333

245 359

5 643

8 936

11 663

3 400

n.d.

41 842

n.d.

n.d.

44 232

21 852

22 202

27 923

4 631

1 801

213 989

1 587

2 870

3 173

20 918

1 620

52 052

n.d.

n.d.

71 405

76 888

118 011

25 192

5 006

731 322

6 694

8 236

9 680

88 716

4 754

170 554

66

n.d.

n.d.

27 219 0

16 753 n.d.

1 624 n.d.

498 804 135

24 784 n.d.

n.d. 420 772

n.d. 43 699

n.d. n.d.

n.d. n.d.

8 707 44 907

50 723 29

0 490 201

7 797 n.d.

n.d. n.d.

17 943 40 500

0 32 842 20 251

n.d. n.d. n.d.

n.d. 9 6

204 45 960 19 223

n.d. 30 812 10 534

195 201 0 0

22 469 1 274 401

n.d. 4 005 1 615

n.d. 313 200

19 685 1 333 832

54 59 076 21 518

218 715 n.d. n.d.

n.d. 202 107 75 817

n.d. 3 231 1 331

19 438 6 011 3 050

P. Grouiez / Agriculture russe

Sucre brut 1 783 (t) 267 61 143 n.d. 20 n.d. 302 2 n.d. n.d. n.d. n.d. Sucre brut (valeur) 488 42 030 n.d. 16 n.d. 989 321 2 n.d. n.d. n.d. n.d. Sucre raffin (t) 1 618 n.d. 189 512 52 9 918 10 1 025 0 609 94 Sucre raffin (valeur) 2 362 n.d. 142 093 179 7 423 60 1 037 1 1 079 246 Fruits et lgumes (valeur)** 4 033 191 712 2 647 30 314 168 357 3 624 0 324 255 090 12 571 11 786 Huile de tournesol (t) 5 203 66 11 Huile de tournesol (valeur) 22 350 104 25 * La catgorie du lait comprend le lait crm de vache, le lait de vache entier frais, le lait de vache entier concentr non-sucr, sucr, le lait de vache cette raison cette catgorie nest exprime quen valeur.

n.d. n.d. n.d. n.d.

n.d. n.d. 5 53 179 893 17

n.d. n.d. 0 0

n.d. n.d. 1 4

1 147 013 0

67 451 110 607

22 0 114 117 crm en poudre et le lait entier sec. Pour

** La catgorie des fruits et lgumes comprend les abricots, citrouilles, concombres, oignons, raisins, tomates, mandarines et clmentines, citrons, fraises, fruits frais, lgumes frais, oranges, pamplemousses, pches, poires et pois frais. Pour cette raison cette catgorie nest exprime quen valeur. *** Les valeurs de la colonne Bilorussie sont les valeurs des exportations bilorusses vers la Russie.

P. Grouiez / Agriculture russe

TABLEAU 2 : CONTINGENTS TARIFAIRES DE LA RUSSIE POUR LA VIANDE DE 2003 A 2013 (MILLIERS DE TONNES)
Annes 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (rsultat des ngociations sept. 2011) 580 80 500

Volaille EU USA Autres pays

744 139,9 553,5 50,6

1050 205 771,9 73,1 (dont 5 pour l'Argentine) 25 % avec un minimum de 0,2/kg ; importation interdite hors quota 420 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

1090 n.d. 811,3 n.d.

1130,8 n.d. 841,3 n.d.

1171,2 n.d. 871,4 n.d.

1211,6 n.d. 901,4 n.d.

1252 n.d. 750 n.d.

780 144,3 600 35,7

600 111 446,4 42,6

550 101,75 409,2 39,05

25 % avec un minimum de Rgles de 0,2/kg ; fonctionnement importation interdite hors quota Buf congel EU USA Autres pays Buf frais EU USA Autres pays 315 n.d. n.d. n.d. 15 n.d. n.d. n.d.

importation interdite hors quota

taxe de 60 % valeur 50 % (au lieu douanire (au de 25 %) avec lieu de 25 %) un minimum de avec un 0,4 /kg (au minimum de lieu de 0,2) 0,48 /kg (au lieu de 0,2) 435 n.d. 17,9 n.d. 27,8 n.d. n.d. n.d. 440 n.d. 18,1 n.d. 28,3 n.d. n.d. n.d.

50 % (au lieu de 25 %) avec un minimum de 0,4 euro/kg (au lieu de 0,2)

40 % (au lieu de 25 %) avec un minimum de 0,32 /kg (au lieu de 0,2)

80 % (au lieu de 25%) avec un minimum de 0,7 /kg (au lieu de 0,2/kg)

80 % (au lieu de 25%) avec un minimum de 0,7 /kg (au lieu de 0,2/kg)

80 % (au lieu de 25%) avec un minimum de 0,7 /kg (au lieu de 0,2/kg)

80 % (au lieu de 25%) avec un minimum de 0,7 /kg (au lieu de 0,2/kg)

430 n.d. 17,7 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

445 n.d. 18,3 n.d. 28,9 n.d. n.d. n.d.

450 n.d. 18,5 n.d. 29,5 n.d. n.d. n.d.

530 60 21,7 448,3 30 29 1

530 60 21,7 448,3 30 29 1

530 60 21,7 448,3 30 29 1

530 60 60 410 40 29 11

60 % (au lieu 60 % (au lieu 60 % (au lieu 55 % (au lieu Rgles de de 15 %) avec de 15 %) avec de 15 %) avec de 15 %) avec fonctionnement minimum de minimum de minimum de un minimum de dans et hors 0,6 /kg (au 0,6 /kg (au 0,6 /kg (au 0,7 /kg (au quota lieu de 0,15) lieu de 0,15) lieu de 0,15) lieu de 0,2) Porc EU USA Autres pays 337,5 n.d. n.d. n.d. 450 n.d. n.d. n.d. 467,4 n.d. 53,8 n.d. 476,1 n.d. 54,8 n.d.

50 % (au lieu 45 % (au lieu de 15 %) avec de 15 %) avec un minimum de un minimum de 0,65 /kg (au 0,6 /kg (au lieu de 0,2) lieu de 0,2) 484,8 n.d. 49 n.d. 493,5 n.d. 49,8 n.d.

40 % (au lieu 50% (au lieu de 50% (au lieu de 50% (au lieu de de 15 %) avec 15%) avec un 15%) avec un 15%) avec un 55% (au lieu de un minimum de minimum de minimum de minimum de 15%) 0,53 /kg (au 1/kg (au lieu 1/kg (au lieu 1/kg (au lieu lieu de 0,2) de 0,2/kg) de 0,2/kg) de 0,2/kg) 502,2 n.d. 100 n.d. 472,1 225 57,5 189,6 472,1 225 57,5 189,6 425,1 202,5 51,6 171 400 400

P. Grouiez / Agriculture russe

80 % (au lieu 80 % (au lieu 80 % (au lieu 60 % (au lieu 55 % (au lieu 50 % (au lieu 40 % (au lieu Rgles de de 15 %) avec de 15 %) avec de 15 %) avec de 15 %) avec de 15 %) avec de 15 %) avec de 15 %) avec fonctionnement minimum de minimum de minimum de minimum de minimum de minimum de minimum de dans et hors 1,06 /kg (au 1,06 /kg (au 1,06 /kg (au 1 /kg (au lieu 0,9 /kg (au 0,83 /kg (au 0,55 /kg (au quota lieu de 0,25) lieu de 0,25) lieu de 0,25) de 0,25) lieu de 0,25) lieu de 0,25) lieu de 0,25)

75 % (au lieu de 15%) avec minimum de 1,5 /kg (au lieu de 0,25/kg)

75 % (au lieu de 15%) avec minimum de 1,5 /kg (au lieu de 0,25/kg)

75 % (au lieu de 15%) avec minimum de 1,5 /kg (au lieu de 0,25/kg)

65 % (au lieu de 0%)

Source : compilation des informations du ministre russe du Commerce.