Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador.

Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C.

CAPTULO I
LOS PROYECTOS Y SU CICLO DE GESTACIN1 A. 1. LA FORMULACIN Y EVALUACIN DEL PROYECTO Qu es un proyecto?

Para un economista, un proyecto es la fuente de costos y beneficios que ocurren en distintos perodos de tiempo. El desafo que enfrenta es identificar los costos y beneficios atribuibles al proyecto, y medidos (ms bien, valorados) con el fin de emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar ese proyecto. Esta concepcin lleva a la evaluacin econmica de proyectos.

Para un financista que est considerando prestar dinero para su ejecucin, el proyecto es el origen de un flujo de fondos provenientes de ingresos y egresos de caja, que ocurren a lo largo del tiempo; el desafo es determinar si los flujos de dinero son suficientes para cancelar la deuda. Esta manera de concebir el proyecto lleva a la evaluacin financiera de proyectos.

Llevado a grficos, el proyecto para los economistas puede representarse como se hace en los Grficos 1 y 2. Las ordenadas miden los beneficios netos (BN) en trminos de moneda de igual valor; los puntos bajo el eje horizontal miden BN negativos. Las abscisas miden el tiempo.

El presente material de estudio, est basado en el texto EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS, de Ernesto R. Fontaine. Corresponde a la 12 edicin, ao 1999. La edicin original ha sido publicada por Ediciones Universidad Catlica de Chile, de la Pontificia Universidad Catlica de Chile.

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Grfico 1

BN

... t0

El proyecto representado en el Grfico 1 podra ser el de una central hidroelctrica, con una gran inversin inicial y beneficios anuales relativamente pequeos.

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Grfico 2 BN

t 0

...

El Grfico 2, sera el de una plantacin de pinos, en la que hay gastos de plantarla y mantenerla, junto a tres oportunidades en que se reciben beneficios netos positivos -dos raleos y el corte final de los rboles que se decidi dejar crecer. 2. La formulacin de proyectos

Para un economista, la actividad de producir bienes y servicios consiste en comprar insumos, combinarlos y transformarlos para venderlos a un valor que exceda, lo ms posible, el valor pagado por los insumos utilizados. Es decir, un proyecto combina insumos, que le significan costos, con el fin de obtener productos, que le entreguen beneficios; se pretende que el valor de los beneficios sea mayor que el de los costos. Para ello, el proyecto deber buscar eficiencia en la combinacin de los insumos y de los productos para as maximizar el excedente econmico a lo largo de su vida. Esta maximizacin del excedente implica minimizar los costos econmicos de elaborar distintos niveles de produccin, incluyendo en los costos aquellos que son recurrentes y los llamados costos de capital o de inversin, y conlleva tambin maximizar los beneficios econmicos de vender dichos niveles de produccin y otros activos de la empresa. 3

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. El logro de esta eficiencia econmica se obtiene mediante la adecuada formulacin de los proyectos, accin que contempla la evaluacin econmica de las opciones tcnicas y tecnolgicas sugeridas por los distintos especialistas que colaboran en la gestin -ingenieros industriales, ingenieros de ramas especializadas (civiles, qumicos, de alimentos, etc.), administradores de empresas, contadores, socilogos, psiclogos, publicistas, tcnicos y trabajadores especializados. As, en la formulacin o preparacin de proyectos intervendr un equipo multidisciplinario que, finalmente, definir y propondr el proyecto. 3. Evaluacin de proyectos

El proceso de evaluacin consiste en emitir un juicio sobre la bondad o conveniencia de un proyecto; para ello es necesario definir previamente el o los objetivos perseguidos. La evaluacin resulta ms interesante cuando hay objetivos en conflicto -como, por ejemplo, minimizar el costo y el tiempo de construccin de una represa, o bien minimizar el costo y maximizar la seguridad de la misma- y es absolutamente necesaria cuando se presentan opciones para la solucin de un mismo problema, o para alcanzar los objetivos deseados.

La evaluacin econmica de proyectos compara sus costos y beneficios econmicos con el objetivo de emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar dichos proyectos en lugar de otros.

La evaluacin econmica puede y debe tambin aplicarse a mltiples decisiones "menores" (subproyectos) en la formulacin de los mismos -conveniencia de trabajar con segundos y terceros turnos, fuentes de energa, compra de equipos nuevos o usados, reas de influencia, calidad del producto que se entregar, publicidad, empleo de trabajadores especializados, capacitacin, investigacin y desarrollo, maestranza propia o contratacin de terceros, entre las miles de opciones que debern analizarse para definir el proyecto.

El proceso de evaluar implica identificar, medir y valorar los costos y beneficios pertinentes de distintas y mltiples alternativas de proyectos para lograr los objetivos propuestos, a los efectos de 4

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. establecer cul de ellos es ms conveniente ejecutar.

La experiencia nos indica que los mayores errores en la evaluacin de proyectos se cometen en la etapa de identificar los costos y beneficios verdaderamente atribuibles al proyecto; normalmente, la no inclusin de costos pertinentes y la incorporacin de beneficios que no son estrictamente atribuibles al proyecto. Para identificar los costos y beneficios pertinentes de un proyecto, debe primeramente definirse la llamada "situacin base", o situacin "sin proyecto"; para ello, el evaluador debe establecer qu es lo que sucedera -con la empresa, el sector o el pas- durante el horizonte de evaluacin en el caso de que no se ejecute el o los proyectos que se considerarn en la situacin "con proyecto". La tarea del evaluador ser estimar -para un horizonte de evaluacin- los flujos de costos y beneficios de cada una de las alternativas "con proyecto", y restar de stos los flujos estimados para la situacin "sin proyecto". Al hacerlo, sin embargo, debe optimizar la situacin base; es decir, la situacin "sin proyecto" no corresponde a la situacin actual, sino a la situacin actual optimizada durante el horizonte de evaluacin. El proceso de optimizacin involucrar "proyectitos" (inversiones "menores") o adecuaciones administrativas que es conveniente introducir para eliminar obvias ineficiencias en la operacin de la situacin actual. Ejemplo N 1: La evaluacin de un proyecto portuario en Chile El proyecto consista en la construccin de sitios de atraque de naves adicionales para as disminuir el costo que le significaba al pas tener un nmero creciente de naves a la gira, esperando su turno para entrar a un sitio donde cargar o descargar. Un completo estudio de prefactibilidad haba medido y valorado los beneficios para el pas la disminucin de los das-nave de espera- asociados a la construccin de los sitios adicionales durante el horizonte de evaluacin, utilizando sofisticados modelos de simulacin para establecer el impacto que los sitios adicionales tendran sobre las colas de barcos esperando a la gira. La rentabilidad del proyecto para el pas -rentabilidad social- fue estimada en un mnimo del 13%. 5

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. Por otro lado, el gobierno encarg al CIAPEP -Curso Interamericano en Preparacin y Evaluacin de Proyectos- su reestudio durante la fase prctica del mismo, de cinco meses de duracin. El grupo evaluador -compuesto de siete participantes de un curso de Evaluacin de Proyectos de 19 semanas de duracin en su fase terica- estableci que la construccin de nuevos sitios era slo una de las alternativas para aumentar la capacidad del puerto. Claramente, esa era la ms atractiva desde el punto de vista de la ingeniera, de los contratistas y de las autoridades que inauguraran las obras con amplio despliegue publicitario. As, este grupo procedi a optimizar la situacin actual para definir la correcta situacin "sin proyecto", contra lo cual deba compararse la construccin de dos sitios adicionales: primero uno, y despus el otro. La capacidad de un puerto est definida principalmente por tres elementos: (i) (ii) (iii) El nmero de sitios; La velocidad de transferencia de carga; y, El nmero de horas en que el puerto est operativo.

La velocidad de transferencia depender de las explanadas donde acopiar la carga, de los equipos -gras, correas transportadoras, gras horquilla- en las canchas de acopio, en el sitio de atraque y en las naves que se atienden, y del tipo de carga que se transferir (graneles lquidos y slidos, rollizos, trozos pulpables, "carga general", "containers"). En este puerto, las explanadas estaban "altamente" congestionadas debido a que, siendo "baratsimas" las tarifas de almacenaje y a que les era conveniente postergar el pago de derechos de aduana e impuestos, los importadores preferan almacenar su carga en el puerto antes que en almacenes particulares, dificultando con ello la expedita movilizacin de la carga y de los equipos que operaban en ellas, aumentando con ello los tiempos de servicio de las naves. Adems, siendo el puerto una empresa estatal con un poderoso sindicato, haba en l una clara sub-inversin en gras horquilla y en otros elementos que aceleraran la movilizacin de la carga en las explanadas. Solucin? Aumentar sensiblemente las tarifas de almacenaje -o proveer sitios para el almacenaje fuera del recinto portuario (llamados "puertos secos")- a los efectos de mejorar la movilizacin 6

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. intraportuaria de la carga y as aumentar la velocidad de transferencia y la capacidad del puerto. La incorporacin de empresas privadas para la movilizacin de las cargas automticamente inducira la inversin en equipos, siempre que hubiera varias empresas que compitan por llevarse el negocio, cosa que se hizo y fue eficaz en ese sentido. El aspecto de optimizacin de la situacin actual, quizs ms decisor e importante, fue proponer que el puerto operara durante tres turnos en lugar del nico turno con que funcionaba en aquel tiempo. El puerto trabajaba once horas como mximo al da, por lo que estaba ocioso las restantes trece horas. Ello implic "negociar" y torcerle la mano al sindicato -que tena un nmero limitado de miembros, muchos de los cuales no trabajaban ellos mismos y, en cambio, utilizaban su cupo para contratar a otros para que hicieran su trabajo- para aumentar el nmero de trabajadores autorizados y para que consecuentemente disminuyeran los pagos por sobretiempo. El grupo estim que si el puerto "optimizaba" sus operaciones intraportuarias y estableca un segundo y despus un tercer turno, poda postergarse por quince aos! la construccin de un sitio adicional: la disminucin en los das-nave de espera, inducido por los nuevos sitios y una vez que se hubiera optimizado el puerto, no justificaban su construccin en ese momento. El error de la consultora no estuvo en medir los costos y beneficios del proyecto, sino en identificar los costos y beneficios verdaderamente atribuibles al proyecto de construir sitios adicionales. Las recomendaciones del CIAPEP fueron aceptadas, y el puerto empez a trabajar con tres turnos. Ejemplo N 2: Construccin de una autopista paralela Otro ejemplo fue el de una nueva autopista "paralela" al camino antiguo de dos pistas entre la capital y la costa, donde opera un gran puerto y existen buenas playas. Construirla representara la reduccin sustancial de los costos de operacin de los vehculos y sus tiempos de viaje. La reduccin de los tiempos de viaje ocurrira principalmente por una disminucin de la congestin, la cual era enervante en algunos tramos durante los das domingo por la tarde durante el verano y durante el ltimo da en fines de semana largos. La consultora haba establecido que el proyecto era rentable.

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. El CIAPEP dividi la autopista en dos "grandes" tramos, debido a que en la mitad de su trayecto existe una ciudad rural que es generadora y receptora de volmenes de trnsito importantes y es el polo de una zona agrcola que abastece al gran radio capitalino. Por lo tanto, el trnsito en el primer tramo era sensiblemente mayor que en el segundo. Adems, ese primer tramo era ms plano que el segundo, por lo que los costos de inversin eran menores y existan menos "cuellos de botella" en trminos de cuestas y ondulaciones en el camino. El grupo identific catorce "proyectitos" para optimizar la carretera antigua, tales como su ensanchamiento en "cuellos de botella" mediante la construccin de una tercera pista en las subidas donde la pendiente provocaba una disminucin de la velocidad de los camiones, con la consecuente congestin en esos sectores, y de incluso una cuarta pista donde la gradiente provocaba el mismo problema. La ejecucin de los 14 proyectos significaba disminuir a tal punto la congestin y los tiempos de viaje en la carretera que, para los niveles de trnsito previstos para los siguientes aos, las reducciones adicionales que producira la nueva autopista no justificaba la construccin del segundo tramo sino hasta en una dcada ms. El primer tramo, sin embargo, deba ejecutarse de inmediato. Durante la presentacin del estudio a un grupo de expertos que se reuni para evaluar los trabajos hechos en el CIAPEP, uno de los panelistas sugiri una nueva optimizacin de la situacin base: establecer peajes diferenciados por das e incluso horas del da en cada semana del ao. Con ello, las congestiones podran disminuirse subiendo drsticamente el peaje los das domingo de 18:00 a 23:00 horas; incluso propuso crear un peaje negativo a quien regrese a Santiago el lunes de madrugada, es decir, se le pagara en la plaza de peajes una cierta cantidad por usar el camino en horas sin congestin. Al ao siguiente se ejecut doce de los catorce proyectos y se ejecut el primer tramo de la autopista; pero, no se establecieron los peajes diferenciados. En sntesis: en ambos casos -el puerto y la carretera-, el hecho de no haber optimizado la "situacin sin proyecto" atribuy a esos proyectos beneficios que igualmente podan obtenerse mediante su optimizacin. Al respecto, se destaca uno de los principios ms bsicos y comnmente olvidados de la evaluacin de proyectos:

El valor de un beneficio no puede exceder el costo de obtener ese mismo beneficio mediante otra accin o proyecto alternativo. 8

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Ejemplo N 3: Descontaminacin del ro Acelhuate Los beneficios de salud de descontaminar el ro Acelhuate no pueden ser mayores que el costo de prohibir que sus aguas sean utilizadas en el riego de hortalizas de consumo crudo, o bien, que el costo de vacunar contra diversas enfermedades a toda la poblacin objetivo.

Ejemplo N 4: Proyecto para producir harina de papas.

Programa de salud bsica de la poblacin circundante con el Ro Acelhuate Valor de los beneficios de salud US$ 10.000.000 Costo de prohibicin del consumo de hortalizas crudas regadas con aguas del ro. Costo de vacunacin causadas por por la US$ 5.000.000 US$ 7.000.000

enfermedades

contaminacin del ro.

Finalmente, se da un ejemplo donde no se identificaron adecuadamente los costos pertinentes. Se trataba de un proyecto para producir harina de papas, la cual sera mezclada con harina de trigo para producir pan. Debido a que la papa es ms nutritiva que el trigo y a que la dieta de los pobres es intensiva en el consumo de pan, con ello se pretenda atacar la desnutricin de las familias en extrema pobreza. El proyecto haba sido evaluado por una consultora que demostr que producir harina de papas tena una rentabilidad social del 13%; tanto as, que ya se haba cursado la orden para que un ente del gobierno importara los equipos.

El estudio contena una excelente investigacin agronmica sobre la produccin de papas, establecindose los lugares y tecnologas que significaran producirla al mnimo costo; ste fue 9

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. considerado como el costo pertinente para la planta procesadora y productora de harina de papas. El resultado del estudio mostraba que la harina de papas costaba menos que la harina de trigo y, por lo tanto, se postul que existira un claro incentivo para que los panaderos la utilizaran en la produccin de pan. Cul es el verdadero costo de las papas que se usan para la elaboracin de harina? En otras palabras, cul es el precio que la planta deber pagar por las papas que procese? Obviamente, su precio de mercado. Quin va a querer entregar esas papas a la planta procesadora si el precio de mercado es superior al costo calculado en el estudio?: el costo econmico o alternativo de las papas es su precio de mercado. Lo nico que demostr el estudio agronmico llevado a cabo previamente es que, aparentemente, el buen negocio era producir papas en las zonas y con las tecnologas establecidas en l; el negocio no era el de producir harina de papas! El grupo del CIAPEP utiliz entonces una serie histrica de precios de mercado -que son altamente fluctuantes por problemas de variabilidad en su oferta- y demostr que a esos precios la planta procesadora hubiera tenido cuantiosas prdidas de operacin en la mayora de los aos, por lo que la rentabilidad del proyecto era prcticamente nula o negativa. Se cancel la orden y el proyecto se desech. Una vez identificados los beneficios y costos pertinentes, debe medrseles. El proceso de medir los costos y beneficios correctamente identificados requiere de unidades de medida o normas: metros lineales; metros cbicos; grados centgrados; cantidad de caloras o protenas; nmero de vehculos, por tipo; ndices de morbilidad y mortalidad, por tipos de enfermedades; consultas mdicas; aos de escolaridad, entre otros que son ms o menos estndares y aceptados. Un metro es un metro; pero, qu es en verdad cuatro aos de escolaridad? No es ello muy distinto en una escuela primaria pblica rural que en un colegio privado bilinge? Cmo se mide la desnutricin? Cmo se mide la inteligencia? Existen normas ms o menos aceptadas para ello, las cuales se utilizan para medir beneficios y costos de ciertos proyectos. Cmo se mide la soberana; integracin social y regional; la capacidad de la persona para salir por s sola de la pobreza extrema; el dolor; el susto o la tranquilidad; la paz o inseguridad ciudadana? La ciencia avanza y, en la medida que surja la necesidad de inventar y llegar a un acuerdo sobre una 10

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. nueva unidad medida para algn fenmeno, los cientficos las idearn (si es que hay disposicin para destinar fondos a ello). Pero, en tanto no se tenga forma de medir los beneficios o costos de un proyecto, stos no son evaluables con las tcnicas de costo-beneficio. Finalmente, hay que valorar los beneficios y costos que se identific y midi. Normalmente, los precios de mercado constituyen el patrn o norma para valorar los beneficios y costos de carcter privado; los precios sociales o precios sombra se utilizan para la evaluacin social. Nuevamente, sin embargo, la ciencia y el inters por algunos temas no han podido an establecer valores universalmente aceptados para algunos beneficios o costos que s pueden identificarse y medirse. Por ejemplo, puede medirse la contaminacin de un ro o la del aire de una ciudad; pero, cmo se valora el beneficio de reducirla en un 10%?, en un 50%, en un 90%? Puede medirse que un proyecto de riego que reduce el nivel natural de un lago afectar el hbitat de ciertas especies, lo cual provocar la emigracin o extincin de una bandada de flamencos que anidan en l. Cunto vale cada flamenco; ya sea su existencia o el hecho de que ya no podrn ser vistos en ese particular lago, sino en otro y, quizs, ubicado en un pas limtrofe? Cul es el costo de cortar una corrida de rboles milenarios que adornan una avenida de una ciudad, cosa que debera tener que hacerse para poder ensanchar y disminuir la congestin en ella? Si bien es estrictamente cierto que los proyectos que generan beneficios (en costos) no valorables no pueden ser objeto de una evaluacin en la perspectiva del anlisis costo-beneficio, no todo est perdido. Ser siempre posible valorar todos los dems costos y beneficios que s son medibles y valorables, obtenindose con ello el "precio" que debe pagarse, por ejemplo, para no perder los flamencos o para no cortar los rboles milenarios. Si, como consecuencia de este clculo, resulta que cada flamenco o un rbol tiene un precio implcito de US$ 1.000 -en el sentido de que, habiendo cien de estos especmenes, el beneficio neto medible y valorable de ejecutar el proyecto de regado o ensanchar la avenida es de US$ 100.000-, es seguro que cualquier autoridad decidir en contra del proyecto respectivo. Pero, si el precio implcito fuese 10 millones de dlares por cada flamenco o por cada rbol, considero que el pas tendra que ser demasiado rico -o el tomador de decisiones demasiado "verde"- como para no autorizar su ejecucin: el costo del desaparecimiento de los flamencos y de la tala de los rboles milenarios debiera ser considerado menor que los beneficios (US$ 1.000 millones) aportados por el proyecto. 11

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. 4. Resumen

Un proyecto utiliza en el perodo (ao) t los insumos j en las cantidades Yjt, con un costo unitario de Pjt, de modo que el costo total en el perodo t es

(l)

Ct

Yjt . Pjt
j

A su vez, el proyecto genera beneficios en el perodo t mediante la entrega de Xit bienes i que generan un beneficio unitario de Pit; as, el beneficio total en el ao t es:

(2)

Bt

Xit Pit
i

Restando (1) de (2) se obtiene el beneficio neto en el perodo t:

(3)

BNt

Bt - Ct = Xit . Pit - Yjt . Pjt

i j

La formulacin o preparacin del proyecto tiene como tarea estimar las cantidades X it e Yjt como, asimismo, los valores que asumirn Pit y Pjt". En el proceso de determinar las cantidades deber tenerse en cuenta la eficiencia tcnico-econmica, para lo cual ser necesario efectuar las evaluaciones correspondientes. La evaluacin econmica del proyecto "sumar" los BNt que se estim generar el proyecto durante su existencia, y emitir un juicio sobre la conveniencia de llevarlo a cabo.

Debido a que los beneficios netos se materializan en distintos perodos de tiempo t, para sumarlos y obtener una medida del valor de todos los beneficios netos que genera el proyecto, VBN, cada uno 12

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. de los valores anuales debe ajustarse por un coeficiente V t. As, el valor de los beneficios netos totales para un proyecto que durar n perodos es:

(4)

VBN =

BNt . Vt
t

B. l.

EL CICLO DEL PROYECTO El perfil de proyectos

El proyecto nace con la idea, motivando un estudio muy preliminar o perfil. La preparacin de este estudio no demandar mucho tiempo o dinero, sino ms bien conocimientos tcnicos de expertos que permitan, a grandes rasgos, determinar la factibilidad tcnica de llevar adelante la idea; contar con estimaciones burdas de los costos y beneficios, incluyendo rangos de variacin de los mismos. La evaluacin econmica y financiera de este perfil debera, asimismo, demandar poco tiempo; es recomendable que sta sea hecha por una persona distinta de aquella que elabor el perfil, promovindose el dilogo entre ambas y estimulndose la reformulacin del perfil sobre la base de las observaciones del evaluador. Lo ms importante en esta etapa de identificacin del proyecto es su definicin -la determinacin de sus objetivos- y la identificacin de alternativas y de posibles subproyectos dentro de lo que se consideraba era slo uno. El informe de la evaluacin del perfil ser presentado al nivel superior correspondiente para que decida por uno de los siguientes caminos de accin: (i) archivar el proyecto para una reconsideracin en el futuro, (ii) desechado por completo, o bien, (iii) ordenar un estudio de prefactibilidad. 2. El estudio de prefactibilidad

El estudio de prefactibilidad persigue disminuir los riesgos de la decisin; dicho de otra manera, 13

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. busca mejorar la calidad de la informacin que tendr a su disposicin la autoridad que deber decidir sobre la ejecucin del proyecto. La preparacin de este estudio demanda tiempo y dinero para que distintos profesionales efecten trabajos ms profundos de terreno y de investigacin, aunque puede todava basarse en informacin de fuentes secundarias y entregar rangos de variacin bastante amplios para los costos y beneficios. En el equipo que prepare el proyecto a de prefactibilidad debe incluir un economista. Su mayor contribucin estar en la definicin del proyecto y de los subproyectos que lo componen, y en aportar juicios y herramientas que permitan la mejor seleccin de tecnologas de proceso, localizacin, tamao, financiamiento y oportunidad de efectuar el proyecto de inversin. En otras palabras, el ejercicio de formular el estudio de prefactibilidad exige una interaccin entre la preparacin tcnica del proyecto y su evaluacin. Este estudio deber ser, finalmente, evaluado o revisado crticamente por un equipo evaluador nocomprometido con el grupo que formul el estudio. Dicha evaluacin ser tcnica, econmica, financiera, legal y administrativa, emitindose juicios sobre su factibilidad en los mismos aspectos -de ingeniera (civil, industrial, elctrica, qumica, y otras), de cumplimiento de fechas, de la existencia de mercados para productos e insumos, del mercado de capitales nacional e internacional, de la capacidad interna o externa para administrar la ejecucin de las obras y la posterior operacin del proyecto; todo lo cual, entre otros factores, influye sobre la evaluacin econmica final del proyecto. Los resultados de la evaluacin del estudio de prefactibilidad deben elevarse a un Comit de Inversiones para su conocimiento y accin; ste ordenar, ya sea (i) su reestudio, (ii) su rechazo definitivo, (iii) su reconsideracin en un momento ms propicio (por ejemplo, cuando hayan bajado las tasas de inters), o (iv) la elaboracin de un estudio de factibilidad. 3. El estudio de factibilidad

El estudio de factibilidad incluye, bsicamente, los mismos captulos que el de prefactibilidad, pero con una mayor profundidad y menor rango de variacin esperado en los montos de los costos y beneficios. Vale decir, el estudio de factibilidad requiere del concurso de expertos ms especializados y de informacin primaria (incluyendo cotizaciones ms o menos "firmes" para equipos, obras civiles, licencias, financiamientos, etc.), lo que exigir mayores investigaciones y precisiones en terreno (por ejemplo, estudios geolgicos que permitan trazar con mayor precisin el 14

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. recorrido de un tnel de aduccin). Este estudio deber establecer definitivamente los aspectos tcnicos ms fundamentales: la localizacin, el tamao, la tecnologa, el calendario de ejecucin, puesta en marcha y lanzamiento, etc. El estudio podr incluir tambin la llamada "ingeniera de detalle" y las bases para convocar a la licitacin de dichos estudios y a la ejecucin misma de las obras. Como norma, el estudio de factibilidad lleva a la aprobacin final del proyecto -a lo ms, lleva a su postergacin o a modificaciones menores en su formulacin. En el sector pblico, por lo menos, rara vez es rechazado un proyecto que cuenta con un detallado estudio de factibilidad. Es as como en las etapas de perfil y de prefactibilidad es decisiva para la eliminacin de proyectos inadecuados. Es por esto tambin que se recomienda la autorizacin previa de un comit que destine fondos a los estudios de factibilidad e ingeniera de detalle de los proyectos. 4. La ejecucin de proyectos

El estudio de factibilidad debe incluir un captulo destinado al plan de ejecucin del proyecto y la organizacin necesaria para l. Ello contempla un estudio del camino crtico, las holguras y, en lo posible, un anlisis de probabilidades para los tiempos de ejecucin (PERT) . Para todo esto deben definirse detalladamente las tareas y mtodos de construccin y operacin, y efectuar un balance de recursos con una estimacin de los flujos financieros implcitos. No obstante, todas estas estimaciones sufren cambios durante las licitaciones y a medida que avanzan las obras.

La ejecucin misma del proyecto puede ser efectuada por la entidad que es su duea o puede ser entregada ntegramente o, en parte, por licitacin a terceros. La evaluacin de los costos y beneficios de traspasar parte o toda la ejecucin del proyecto a terceros y la seleccin de las propuestas de los contratistas y fabricantes de equipos, es una labor muy crucial, tanto o ms que la de explicitar claramente los trminos de referencia incluidos en el llamado a licitacin. Ambas decisiones -ejecucin propia o por terceros, y la seleccin de propuestas- deben basarse en criterios tcnicoeconmicos que conduzcan a maximizar el valor de los beneficios netos del proyecto (VBN). 5. Las "etapas" de un proyecto

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Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. El concepto de "etapas" en los proyectos y en sus ciclos de gestacin y ejecucin tiene mucha importancia en un mundo de cambios. Por ejemplo, el dueo del proyecto deber constantemente estarse preguntando durante su ejecucin lo siguiente: "contino con la obra? la amplo? altero su concepcin?". Estas interrogantes son particularmente importantes al iniciar nuevas actividades dentro del plan de operaciones. Por ejemplo, un alza significativa en el precio del petrleo puede hacer conveniente la instalacin de equipos propios de generacin de energa; asimismo, el alza mencionado puede llevar, incluso, al abandono total del proyecto si los costos previstos se hacen ahora mayores que los correspondientes beneficios. La nocin de etapas es bastante comn en los proyectos de investigacin y desarrollo, donde la construccin de prototipos y plantas pilotos, entre otros hitos importantes del proceso de desarrollar tecnologas, juega un importante papel y puede determinar la continuacin o muerte del proyecto. El dueo de ste deber evaluar los costos y beneficios de las nuevas etapas por cumplir, para lo cual puede ser -o no- importante la evaluacin ex post de los costos de la etapa recin cumplida. La decisin sobre el paso a la etapa siguiente contemplar slo los beneficios y costos esperados de esa etapa y las siguientes a ella; las etapas pasadas slo nos darn lecciones, alegras o sinsabores de saber que sus beneficios netos fueron diferentes, mayores o menores que los esperados. Generalmente, el beneficio de pasar a etapas ms avanzadas consiste en reducir la incertidumbre sobre los beneficios netos esperados del proyecto (prospecciones, perforaciones, prototipos, plantas pilotos, modelos a escala, etc.). 6. Evaluaciones ex post

Las evaluaciones de los resultados de los proyectos cumplen dos propsitos fundamentales: (i) Aprender de los errores de estimacin que se pudieran haber cometido, para as adquirir experiencia y mejorar los futuros estudios de formulacin y evaluacin de proyectos; y, (ii) Otorgar premios y castigos que vengan a incentivar la buena calidad de los futuros estudios de proyectos -sin duda que un equipo de proyectistas se esmerar ms en aquellos proyectos que sern sometidos a una evaluacin ex post. Tambin tendr ms 16

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. cuidado el Comit de Proyectos en darles el visto bueno para el prximo paso dentro del ciclo de proyectos, si saben que los resultados de stos sern evaluados.

C.

DISTINTAS EVALUACIONES DE PROYECTOS: PRIVADA Y SOCIAL

Para la identificacin de los costos y beneficios del proyecto que son pertinentes para su evaluacin, es necesario definir una situacin base o situacin sin proyecto; la comparacin de lo que sucede con proyecto versus lo que hubiera sucedido sin proyecto, definir los costos y beneficios pertinentes del mismo. La evaluacin financiera, econmica y social se efectan "conjuntamente" con la que podramos llamar evaluacin tcnica del proyecto, que consiste en cerciorarse de la factibilidad tcnica del mismo: que no se venga abajo el puente, que no se queme el motor, o que sea posible completar la desviacin del ro durante el otoo. Asimismo, la evaluacin econmica presupone una adecuada formulacin y evaluacin administrativa -que se tenga una organizacin propicia y una gerencia capacitada- como tambin una adecuada formulacin y evaluacin institucional y legal: que sea posible expropiar los terrenos, que sea posible patentar el invento, o que no se contravengan reglamentaciones ecolgicas. La evaluacin privada de proyectos incluye (i) una evaluacin financiera y (ii) una evaluacin econmica. La primera contempla a todos los flujos financieros del proyecto, distinguiendo entre capital propio y ajeno. Esta evaluacin es pertinente para determinar la denominada "capacidad financiera" del proyecto y la rentabilidad de capital propio invertido en el proyecto. La evaluacin econmica, en cambio, supone que todas las compras y las ventas son al contado riguroso y que todo el capital es "propio"; es decir, la evaluacin privada econmica desestima el problema financiero. Para la evaluacin social o socioeconmica, interesa el flujo de recursos reales, es decir, de los bienes y servicios) utilizados y producidos por el proyecto. Para la determinacin de los costos y beneficios pertinentes, la evaluacin social definir la situacin del pas con proyecto, versus, sin la 17

Material de estudio para la asignatura EVALUACIN DE IMPACTO DE LOS PROYECTOS. Programas MADE Y MAFI de la UCA, San Salvador. Preparado por el Prof. J.Vicente Fruet C. ejecucin del proyecto en cuestin. As, los costos y beneficios sociales podrn ser distintos de los contemplados por la evaluacin privada econmica, porque: (i) los valores sociales de bienes y servicios difieren del que paga o recibe el inversionista privado, o (ii) parte de los costos o beneficios recaen sobre terceros (el caso de las llamadas externalidades o efectos indirectos).

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