Capitolul 1 FUNDAMENTELE SERVICIILOR PUBLICE

1.1 Caracteristici, orientri i concepte generale cu care opereaz serviciile publice

Noiunea de serviciu public, n varianta clasic, se bazeaz pe existena a trei
criterii de identificare:
criteriul organic care precizeaz c ne aflm n prezena unui serviciu public atunci cnd
activitatea este gestionat de ctre o persoan public: stat, colectivitate teritorial sau
instituie public. Ca urmare, crearea unui serviciu public presupune, n mod necesar, o
decizie a autoritilor publice;
criteriul material al sferei de interes care condiioneaz existena serviciului public de
finalitatea sa, aceea de a rspunde unui interes general.
Ca urmare nu se vor avea n vedere interesele autoritii de intervenie, persoana
public, ci interesele utilizatorilor. Serviciile publice trebuie s rspund unei cereri sociale,
chiar dac aceasta nu este solvabil.
n consecin, serviciul public poate funciona chiar dac nu este rentabil. Unul din
rolurile existenei serviciului public este satisfacerea unei cerine a crei nerentabilitate este
incompatibil cu scopul ntreprinderii private. Pentru a acoperi finanarea serviciului public,
ns, persoana public recurge la taxe i impozite, pltite de ctre toi cetenii, nu numai de
ctre utilizatorii serviciilor. Acest fapt a fcut posibil gratuitatea a numeroase
servicii publice.
criteriul regimului juridic aplicabil serviciilor publice ce prevede c serviciilor publice le
sunt aplicabile regulile de drept administrativ care trebuie s asigure instituirea unor
reglementri riguroase menite s apere i s satisfac interesele generale ale societii.
Creterea interveniilor statului i ale colectivitilor locale, multiplicarea structurilor
publice, cererea crescut a utilizatorilor, jurisprudena administrativ au condus la extinderea
cmpului de aplicare a noiunii.
Doctrina romneasc, n special cea din perioada interbelic, ct i dezvoltarea
ulterioar a dreptului administrativ abordeaz noiunea de serviciu public prin prisma acelorai
criterii, relevante fiind urmtoarele definiii:
Paul Negulescu considera serviciul public drept un organism creat de ctre stat, jude sau
comun, cu o competen i putere determinate, cu mijloacele financiare procurate din
patrimoniul general al administraiei creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a satisface
n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea
s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent.
Importana serviciilor publice este cu att mai mare pentru societate, cu ct statul,
precum i componentele sale administrativ-teritoriale apar ca instrumente indispensabile,
menite s asigure cetenilor si acel nivel de bunstare pe care acetia nu-l pot gsi ntr-un alt
mod.
Astfel, atunci cnd statul i propune, prin autoritile sale, s satisfac o nevoie a
societii, el stabilete organismul care s asigure satisfacerea acestei nevoi, i determin
competena i i pune la dispoziie mijloacele materiale, financiare i umane necesare atingerii
scopului stabilit.
Aadar, serviciul public este legat indisolubil de ideea de interes general care l
anim i, n final, de voina autoritilor care decid n ce moment i ce modalitate de
satisfacere a acestuia se alege.
Rezult c, n sens general, serviciul public putea fi definit ca o activitate
desfurat de o autoritate administrativ sau de un agent public n vederea satisfacerii
unui interes general.
Pe msura dezvoltrii economice, ntruct societatea avea nevoie din ce n ce de mai
multe servicii publice diverse, operative, flexibile, statul i instituiile sale, neputnd face
1
fa cerinelor sociale, s-au vzut nevoite s ncredineze unele servicii publice ctre
persoane private.
Astfel, a aprut ideea prestrii unui serviciu de interes general prin intermediul unei
firme private, fapt ce a avut drept consecin dispariia a dou dintre criteriile (criteriul
organic i cel al regimului juridic) care defineau noiunea de serviciu public.
Ca urmare, termenul de serviciu public a devenit o noiune nedefinibil deoarece se
bazeaz pe un singur criteriu, cel al interesului general, care, la rndul su, nu poate fi
definit.
Ioan Alexandru:
Serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizaie de stat sau a colectivitii locale,
nfiinat de ctre autoritile competente cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale
membrilor societii n regim de drept administrativ sau civil n procesul de executare a
legii..
n concepia profesorului Ioan Alexandru, organismele care presteaz servicii publice pot
fi grupate n trei categorii:
autoriti ale administraiei publice;
instituii publice;
regii autonome de interes public.
Aceast grupare se ntemeiaz pe urmtoarele deosebiri:
- activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz prin adoptarea i emiterea de
acte administrative, activitatea instituiilor publice este mai mult o activitate intelectual, iar
cea a regiilor autonome este preponderent economic;
- mijloacele financiare necesare desfurrii activitii autoritilor publice i, n mai mic
msur a instituiilor publice, se asigur de la bugetul statului, iar regiile autonome i asigur
mijloacele bneti, n mare msur, din veniturile obinute din activitatea proprie;
- autoritile administraiei publice i, n mai mic msur, instituiile publice furnizeaz
servicii n mod gratuit, n timp ce regiile autonome presteaz servicii contra cost.
n opinia noastr, putem defini serviciul public drept un ansamblu de activiti,
grupate n funcie de natura lor n patru domenii:
Nucleul dur al serviciilor publice care include activitile de meninere a ordinii publice,
protecia persoanelor i a bunurilor, securitatea frontierelor. Putem grupa aici cele cinci
activiti tradiionale: poliia, justiia, armata, afacerile externe, finanele(colectarea
impozitelor i gestionarea bugetului).
Un al doilea domeniu are n vedere crearea condiiilor pentru buna desfurare a vieii
economice i sociale:
- pregtirea legilor, decretelor, hotrrilor, reglementrilor;
- edictarea acestora n texte de aplicare;
- aplicarea i controlul legislaiei.
Un al treilea domeniu grupeaz activiti pe care ntreprinderile i piaa nu tiu sau nu le
pot realiza ntr-o manier izolat, precum:
- protecia social;
- pregtirea, formarea pe termen lung: coli, universiti, cercetare.
Un al patrulea domeniu cuprinde producia de bunuri i servicii, care, din motive
economice, sociale sau politice, s-a considerat c nu pot fi realizate doar conform logicii
pieei, adic rentabilitii. Acest domeniu al serviciilor publice grupeaz activiti foarte
variate, precum:
- producerea i distribuia energiei i a gazului;
- pota i telecomunicaiile;
- anumite activiti financiare, precum gestiunea monedei naionale i a devizelor (Banca
Naional).
2
Alturi de aceste activiti putem include n categoria serviciilor publice tot ceea ce
ine de gestiunea mijloacelor proprii de funcionare (personal, mijloace materiale etc.).
Problematica managementului serviciilor publice dobndete semnificaie deosebit
ntr-un mediu social i politic extrem de dinamic n care aspectele finanrii, coninutului,
calitii i eficienei acestui sector de activitate sunt puse permanent n discuie. n consecin,
problema cu privire la cadrul managerial al serviciilor publice devine extreme de important i
pentru a fi soluionat necesit luarea n considerare a unor premise generale ntre care
amintim:
managementul general, indiferent de modul n care este conceput, definit sau practicat se
regsete i n administraia public, cu toate elementele, dimensiunile i funciile pe care le
ndeplinete n oricare alt sfer sau domeniu de activitate;
el se exercit i n Administraia Public ca i n celelalte sisteme ale vieii sociale, ntrun
mediu social-politic aflat n continu micare precum i n schimbare i transformare din ce n
ce mai accelerat;
se exercit n condiiile creterii complexitii i incertitudinii vieii economico-sociale i a
contradiciilor i dilemelor pe care acestea le genereaz n permanen;
Din modul de definire a termenilor, deriv i funciile specifice ale acestora:
managementul echivaleaz, n principal cu a coordona i a controla pentru a face efective i
eficiente serviciile publice n raport cu obiectivele lor. El particip la schimbare, dar nu aceasta
este principala sa vocaie;
lideritatea este chemat s stpneasc schimbarea, s clarifice direciile, s asigure
mijloacele necesare i s motiveze membrii organizaiei n favoarea schimbrii.
Administrarea are menirea de a transpune n practic politicile adoptate i stabilite n
cadrul sistemului. Din cele de mai sus rezult c: managementul controleaz, liderii orienteaz
i entuziasmeaz, iar administraia servete.
Tocmai de aceea, alegerea metodelor adecvate de conducere, a practicilor manageriale
pe care liderii trebuie s le promoveze pentru realizarea obiectivelor administraiei (serviciilor)
publice sunt de stringent actualitate. Din punct de vedere etimologic, management nseamn a
conduce n mod eficient.
Complexitatea semantic a termenului este determinat de sensurile sale multiple, ntre
acestea amintim :
1. managementul se constituie ca o tiin, adic un ansamblu organizat i coerent de concepte,
principii, metode i tehnici prin care se explic fenomenele i procesele n conducerea
organizaiilor.
2. managementul reprezint de asemenea, o art, care reflect latura sa pragmatic i const n
miestria managerului de a aplica la realitile practice concrete, n condiii de eficien,
cunotinele tiinifice pe care le deine.
3. managementul reprezint o stare de spirit specific, reflectat de un anumit fel de a vedea, a
dori, a cuta i accepta progresul.
Pentru economist, managementul este un factor de producie care privete organizarea
i coordonarea celorlali factori (pmnt, munc, capital), pentru obinerea maximului de
eficien, procesul social care implic responsabilitatea pentru planificarea i reglementarea
eficient a activitii unei organizaii.
innd cont de cele prezentate mai sus putem afirma c managementul reprezint un
complex de aciuni desfurate cu scopul de a asigura funcionarea normal, eficient a
colectivitilor umane organizate (ntreprinderi, instituii publice, organizaii politice,
uniti de nvmnt) n ansamblul lor ct i a fiecrei verigi structurale componente. El
are ca scop atingerea obiectivului organizaiei n condiiile utilizrii judicioase a resurselor
materiale, umane, financiare proprii i atrase.
3
1.2 Consideraii generale cu privire la stat
De-a lungul timpului, noiunea de stat s-a conturat ca fiind o colectivitate uman relative
omogen datorit :
unei istorii comune;
unui teritoriu delimitat de frontiere recunoscute;
unei puteri politice proprii, n baza creia acesta realizeaz anumite funcii: elaborarea
legilor, constituirea unui sistem de guvernare propriu; constituirea unui sistem de recunoatere
i corectare a abaterilor de la prevederile legilor; aprarea frontierelor; dezvoltarea relaiilor
internaionale; alegerea reprezentanilor.
Formarea statului a nsemnat, practic, desprinderea unei fore publice din cadrul
colectivitii, organizat n instituii (armat, poliie, justiie) care avea drept scop susinerea
clasei dominante i a ordinii sociale corespunztoare intereselor acesteia. n sens restrns, statul
cuprinde ansamblul organizaiilor care susin exercitarea puterii lui. Aceast definire presupune
identificarea unor categorii cum sunt: persoan fizic, organizaie, persoan juridic, organ al
statului. Persoana fizic reprezint un individ, un membru al colectivitii (populaiei).
Organizaia se poate defini drept o colectivitate uman care utilizeaz resurse n
vederea realizrii unor activiti specifice i atingerii unor obiective proprii. Persoana juridic
semnific o organizaie recunoscut legal. Organul statului este instituia specializat n
vederea realizrii activitiilor specifice statului.
Pentru nelegerea complet a semnificaiei noiunii de stat este necesar i
clarificarea unor termeni ca administraie public i autoritate administrativ.
Astfel, administraia public cuprinde ansamblul instituiilor care organizeaz
elaborarea, executarea i prin care se realizeaz aplicarea legilor.
Autoritatea administrativ este organul care emite acte administrative valabile.
Statul, alturi de partidele politice i alte grupuri sociale formeaz un ansamblu
complex, care are ca obiectiv realizarea intereselor generale ale societii.
Statul reprezint unul din principalele instrumente pentru exercitare puterii politice. n
cadrul acestuia se identific trei componente:
a) puterea legislativ (generatoare de legi);
b) puterea executiv (care aplic legile);
c) puterea judectoreasc (care identific i rezolv abaterile de la legi).
ntr-un stat de drept, cele trei puteri (legislativ, executiv i judectoreasc) sunt
exercitate de persoane diferite, n cadrul unor organe diferite, asigurndu-se astfel principiul
separaiei puterilor.
Totodat, atribuiile, competenele i responsabilitile acestor trei categorii de organe
sunt disjuncte i complementare, iar legile, scrise i publicate, respect principiile i
reglementrile internaionale n vigoare.
Raportat la poziia fa de societate, statul ndeplinete urmtoarele funcii interne i
externe:
reglementeaz aciunile membrilor societii;
asigur aplicarea i respectarea reglementrilor adoptate;
furnizeaz servicii n favoarea membrilor societii;
reprezint naiunea n raport cu alte state, inclusiv n elaborarea i aplicarea legislaiei
internaionale;
faciliteaz schimburile internaionale reciproc avantajoase;
apr suveranitatea i integritatea teritoriului naional.
Exist o multitudine de aspecte din care deriv necesitatea statului de drept, dintre care:
a) conflictul de interese dintre entitile sistemului (n special n legtur cu repartizarea i
alocarea resurselor ntre acestea).
b) conflictul de interese locale pe termen scurt i cele generale pe termen mediu i lung;
4
c) asocieri de ageni avnd ca obiectiv realizarea unui monopol asupra unui bun/unor bunuri de
larg interes, ceea ce ar duce la crearea unei dependene a populaiei sau a altor ageni
economici;
d) necesitatea asigurrii unor activiti de natura unor interese generale cum sunt cele de
aprare, educaie, sntate.
Totodat, este necesar explicarea noiunii de stat de drept economic. Astfel, statul de
drept democratic reprezint statul n care politica organelor puterii de stat are misiunea de a
asigura continuitatea i dezvoltarea subsistemului sociomicroeconomic i a statului n
ansamblu, avnd drept punct de plecare interesele pe termen mediu i lung ale populaiei,
confirmate n mod valabil i periodic de ctre majoritatea cu drept de vot a acesteia.
Sunt, aadar, realizate o multitudine de activiti ce mbrac forma serviciilor furnizate
subsistemului sociomicroeconomic, cum ar fi:
asigurarea proteciei mediului nconjurtor;
asigurarea educrii populaiei;
asigurarea proteciei sociale a populaiei;
asigurarea reglementrilor necesare definirii i respectrii relaiilor corecte dintre
persoane, dintre ageni/instituii/populaie;
asigurarea unor servicii de baz, ca de exemplu: transportul public, telecomunicaiile,
gospodria comunal;
asigurarea proteciei mpotriva eventualelor aciuni nereglementare ale funcionarilor
publici;
asigurarea unor servicii tehnice necesare activitii microeconomice standardizate,
promovarea i atestarea asigurrii calitii bunurilor;
asigurarea stabilitii i dezvoltrii activitii economico-sociale prin acorduri
internaionale;
asigurarea proteciei statului n cazul unor agresiuni externe;
asigurarea consultrii periodice a populaiei cu privire la politica n domeniile
prezentate.
Din punct de vedere al modului de organizare a statului, precum i al gradului de
centralizare, statele lumii se mpart n dou categorii:
state unitare, n care toate activitile sunt reglementate de o autoritate unic;
state federale, compuse dintr-un ansamblu de teritorii n care numai activitile eseniale
(relaiile externe, aprarea, legislaia general, moneda) sunt reglementate de autoriti unice,
numai o parte a puterilor fiind centralizate, restul fiind descentralizate pn la nivelul
teritoriilor componente.
Aceste diviziuni teritoriale mbrac diferite forme: uniti teritorial-administrative
(formate din judee, comune Danemarca, sau din departamente, arondismente, cantoane,
comune Frana), uniti teritoriale, provincii. Dup cum se remarc, statul este un sistem
foarte complex.
n primul rnd, n cadrul su activeaz o multitudine de organizaii: organe ale puterii
de stat (OPS), ageni economici, instituii.
Activitatea organelor puterii de stat (OPS) este finanat de buget (central sau local)
i privete exercitarea puterii de stat. OPS pot fi considerate ntr-o dubl ipostaz:
a) funcional, respectiv ca element de exercitare a puterii de stat, prin informaie i mijloace
financiare;
b) organizaional, ca orice alt organizaie.
Finalitatea OPS const n furnizarea de servicii ctre populaie i celelalte organizaii,
lund n considerare interesele generale pe termen mediu i lung.
5
Agenii economici sunt acele organizaii al cror scop este economic, obinerea de profit,
activitatea acestora fiind autofinanat. Proprietatea asupra acestora poate fi: de stat, particular
i mixt.
Instituiile au ca rezultat final n exclusivitate furnizarea de servicii, ele putnd fi:
ale puterii de stat;
ale unor colectiviti (de obicei profesionale);
particulare (private).
n al doilea rnd, statul este structurat n entiti stratificate (niveluri):
natura (nivelul de baz, suportul tuturor activitilor);
omul;
colectiviti elementare (familia, gospodria, comunitatea local);
localitatea (nivelul cel mai redus la care exist organe);
regiunea naional (partea relativ important a teritoriului naional, creia i corespunde o
putere de stat teritorial;
provincia (nivelul definit din consideraii istorice);
ara (creia i corespund instituii de importan naional);
regiunea internaional (creia i corespund organizaii interstatale regionale);
mapamondul (creia i corespund organizaii interstatale i instituii internaionale la nivel
mondial i ageni economici organizai pentru activitate la nivel mondial, prin acordul statelor).
La nivel de ar, puterea de stat este organizat n mod ierarhic, pentru nivelurile superioare
autoritile fiind delegate de ctre state.
Analiznd aceste ierarhii, se pot defini dou subsisteme ale statului: subsistemul
macrosocioeconomic i cel microsocioeconomic, primul cuprinznd organele de stat, iar
al doilea agenii economici, instituii, populaia. Aceste dou subsisteme sunt
interdependente, ele activnd ntr-un domeniu bine definit.
Evoluia lor este subordonat satisfacerii intereselor de ordin general ale populaiei,
organizaiilor componente, att pe termen mediu ct i pe termen lung, ntr-un cadru de
restricii interne i externe.
Subsistemul macrosocioeconomic, denumit i subsistemul puterii de stat, este alctuit
din urmtoarele componente specializate:
a) subsistemul puterii legislative, cu caracter politic, care are rolul formulrii politicii statului
prin mecanismul electoral concretizat n legi i acte normative;
b) subsistemul puterii executive, care aplic legile i asigur funcionarea corespunztoare a
subsistemului macrosocioeconomic.
c) subsistemul puterii judectoreti, care asigur respectarea legilor i actelor normative, cu
caracter prin excelen apolitic;
d) persoana simbolic ce reprezint statul (eful statului).
ntr-un cadru internaional regional sau mondial, ntre aceste subsisteme au loc
schimburi de fluxuri informaionale (sesizri, informri, propuneri), organizatorice i
decizionale (legi, hotrri i alte reglementri, proiecte de legi, alegeri prin vot). Funcionarea
subsistemului puterii de stat nu este realizat la ntmplare, ci n anumite condiii de eficacitate
i eficien. Natura acestor condiii este foarte diferit. ntre acestea reinem :
Condiii organizatorice:
exercitarea atribuiilor legale de ctre OPS;
controlul corectitudinii executrii atribuiilor OPS;
existena unui statut legal al persoanelor publice i funcionarilor publici;
ncurajarea multipartitismului;
asigurarea separrii puterilor n stat i creterea rolului administraiei publice locale.
Condiii de natur economico-financiar:
asigurarea veniturilor bugetare prevzute de lege;
6
asigurarea utilizrii legale a cheltuielilor bugetare;
minimizarea cheltuielilor de funcionare a OPS;
pedepsirea infraciunilor i crimelor cu caracter economico-financiar referitoare la bugetul
statului, al OPS, al proprietii publice i private, precum i la activitile ilicite din cadrul
subsistemului microsocioeconomic.
Condiii de natura informaional:
a) asigurarea informaiei complete i unitare pentru subsistemul statului;
b) asistarea informatic a aciunilor de control;
c) asigurarea modelelor necesare analizei i simulrii efectelor probabile ale deciziilor posibile.
Condiii de natur juridic:
aplicarea automat a sanciunilor;
asigurarea condiiilor de realizare a prevederilor legale;
asigurarea accesului rapid la actele normative a OPS, agenilor economici, instituiilor i
persoanelor interesate.
La aceste condiii se adaug i integrarea sistemului n mediul internaional.
n vederea asigurrii funcionrii subsistemului de stat, trebuie asigurate resursele financiare.
n ansamblul resurselor financiare furnizate de ctre subsistemul microsocioeconomic regsim:
1. impozite directe;
2. impozite pe valoare adugat creat n activitatea comercial;
3. taxe vamale;
4. taxe pentru servicii prestate;
5. profituri/dividende de la agenii economici cu capital majoritar de stat;
6. rambursri;
7. alte ncasri interne.
Resursele financiare provenite din mediul extern sunt reprezentate de:
1. mprumuturi externe;
2. asistena economic internaional;
3. rambursri;
4. alte ncasri externe.
Bugetul statului este supus totodat i unei diminuri corespunztoare a cheltuielilor
efectuate att pentru sistemul microsocioeconomic ct i pentru mediul extern. Din prima
categorie de cheltuieli fac parte:
1. proiecte sociale;
2. salariile persoanelor cu funcii de demnitate public i funcionarilor publici;
3. obiective de stat inclusiv pentru investiii;
4. subvenii i credite;
5. plata bunurilor achiziionate;
6. alte pli interne.
n categoria cheltuielilor pentru mediul extern includem:
1. cheltuieli cu creditele acordate;
2. rambursri;
3. asistena economic internaional acordat;
4. alte pli externe.
n formarea bugetului central al statului pot avea loc importante pierderi de resurse financiare a
cror eliminare echivaleaz cu realizarea unor venituri. Principalele pierderi financiare provin
din dou surse:
1. evaziuni fiscale prin:
reducerea impozitelor i taxelor datorate statului prin nedeclarare, declarare incomplet sau
incorect;
contraband.
2. distorsionarea funcionrii subsistemului puterii statului prin:
7
corupie:
- achiziionarea de bunuri n schimbul unor servicii acordate decidenilor sau executanilor
autorizai;
- furnizarea de informaii confideniale n schimbul unor servicii n avantaj personal;
- pretinderea (solicitarea) de servicii pentru realizarea unor activiti gratuite n cadrul
atribuiilor OPS;
- nclcarea reglementrilor valabile de ctre persoanele din OPAS n schimbul unor servicii n
avantaj personal.
falimentarea agenilor economici cu capital majoritar de stat, prin:
- conduceri incompetente;
- utilizarea resurselor pe baz de contracte ineficiente cu agenii economici cu capital particular
de ctre personalul din cadrul agenilor economici cu capital majoritar de stat;
- utilizarea fondurilor sau altor resurse publice pentru susinerea unor ageni economici
particulari n afara prevederilor legale.
realizarea unei economii paralele prin dezorganizare:
- creterea preurilor prin circulaia bunurilor succesiv prin mai muli ageni, crescnduse
nejustificat ponderea profitului;
- crearea de lipsuri artificiale de bunuri prin importuri de produse i stocarea acestora, n
condiiile restrngerii produciei interne;
- crearea unei reele de relaii inegale formnd monopoluri.
centre multiple de decizie n cazul puterii executive, prin lipsa de unitate de concepie i de
aciune
corelaie slab retribuire-rezultate, prin lipsa stimulrii materiale a performanei.
n prezentarea modelului statului de drept democratic, trebuie precizate componentele de baz
fr de care nu se poate asigura funcionarea acestora:
1. Persoana simbolic suprem (eful statului) reprezint statul n relaia cu cetenii i cu alte
state. Aceasta poate fi reprezentat de:
a) monarh, care deine poziia sa prin succesiune ereditar. Dup gradul de concentrare al
puterii deinute i numrul atribuiilor ce-i revin, monarhul poate fi:
- constituional;
- absolut.
b) preedinte, care ocup aceast funcie pe baza calitilor i activitii personale. Similar,
dup amploarea atribuiilor sale, acesta poate fi:
- democratic;
- tiranic.
2. Parlamentul este organul ales de cetenii cu drepturi politice care iniiaz, dezbate i adopt
prin proceduri democratice legile statului, innd cont de opiunile strategice luate de
majoritatea cetenilor, exprimate prin votul acordat la alegerile generale. Parlamentul poate fi
unicameral sau bicameral.
3. Guvernul este organul care:
a) determin i conduce politica naiunii;
b) conduce administraia public;
c) asigur puterea executiv.
4. Administraia Public Central reprezint ansamblul ministerelor i celorlalte organe
subordonate nemijlocit guvernului.
5. Administraia Public Local este format din:
a) organele teritoriale ale administraiei publice centrale;
b) borganele alese la nivelul unitilor teritorial-administrative.
6. Autoritile judectoreti reprezint ansamblul organelor puterii judectoreti:
a) organele de justiie supreme;
b) ministerul public;
8
c) curile de apel;
d) tribunalele;
e) judectoriile;
f) notariatele.
7. Curtea de Conturi, organul de control al statului, este constituit din ansamblul:
a) agenilor economici;
b) instituiilor componente ale administraiei publice;
c) instituiilor publice bugetare din subordinea administraiei publice;
d) sindicatelor;
e) organizaiilor patronale;
f) altor instituii i organizaii fr scop lucrativ.
8. Populaia este format din:
a) ceteni (cu sau fr drept de vot);
b) alte persoane aflate pe teritoriul naional (temporar, cu drept de reziden sau ilegal).
9. Medii de informare:
a) presa;
b) radioul;
c) televiziunea;
d) publicaiile (periodice sau neperiodice);
e) alte suporturi neconvenionale.
Constituia Romniei nscrie att drepturi ale cetenilor ct i ndatoriri fundamentale
ale acestora, conturnd noiuni ca: libertate public, rol al ceteanului n stat, stat democratic.
Libertatea public implic, n linii generale, posibilitatea de aciune liber n limitele
normalului i, implicit, fr ca interesul individual s contravin celui general.
Rolul ceteanului n stat exprim posibilitile reale de participare la pregtirea i luarea
deciziilor la nivelul colectivitii sociale, locale i de ansamblu.
Dintre condiiile necesare pentru realizarea unor alegeri democratice fac parte:
1. pluripartitismul, exprimat prin:
a) dreptul de existen al mai multor partide;
b) dreptul de acces al partidelor la mediile de informare i la campania electoral.
2. informarea ceteanului care trebuie s fie liber, complet i direct;
3. votul universal i secret;
4. opoziia ce are dreptul la organizare i accesul la mediile de informare.
Consultarea electoral este un mecanism de baz al democraiei, putndu-se vorbi
despre dou forme prin care acestea se realizeaz:
a) alegeri ce reprezint o selecie ntre candidai i se pot realiza direct sau indirect;
b) referendum ce const n rspunsuri la ntrebri binare, care admit deci doar dou opiuni.
De regul, referendumul are loc pentru consultarea direct a electoratului n probleme
strategice majore.
1.3 Funciile statului vis a vis de serviciile publice oferite
1.3.1 Funcia de furnizor de servicii colective necomerciale
Una din cele mai importante funcii ale statului este aceea de a oferi servicii publice n
general i servicii colective necomerciale, n special.
Aceast funcie const n:
a) furnizarea ctre colectivitate a unor servicii la un pre inferior costului lor de producie
(servicii necomerciale), fie producndu-le el nsui, prin intermediul serviciilor publice, fie
ncredinnd producia lor sectorului privat subvenionat;
b) finanarea acestei producii prin intermediul prelevrilor obligatorii asupra utilitilor i
asupra ntreprinderilor.
9
Serviciile colective furnizate de stat rspund unui triplu obiectiv:
1) satisfacerea (nlturarea) lacunelor pieei;
2) facilitarea accesului la factorii externi pozitivi care influeneaz serviciile (infrastructurile,
cercetarea fundamental, protecia mediului nconjurtor, etc.);
3) accesibilitatea tuturor cetenilor la servicii, chiar i celor mai sraci: ele sunt oferite n mod
gratuit sau la un pre inferior costului lor de producie (educaia, sntatea etc.).
Oferta de servicii colective necomerciale poate fi grupat n dou mari categorii:
Statul reprezint funcia de aprare a teritoriului naional i de garantare a securitii
bunurilor i persoanelor pe care statul o are nc de la constituirea sa. Aceast funcie const n:
- asigurarea securitii persoanelor i bunurilor n interiorul rii, cu ajutorul poliiei i justiiei;
- aprarea teritoriului naional mpotriva oricrei agresiuni externe, cu ajutorul diplomaiei
(Afaceri Externe) i Aprrii Naionale (armata).
Celelalte servicii colective necomerciale sunt oferite de stat, inclusiv de autoritile sau
colectivitile locale n dou moduri:
a) Statul asigur el nsui producia de servicii.
Este cazul ansamblului serviciilor publice de nvmnt, medicale (spitale publice), culturale
(muzee, biblioteci, case de cultur, etc.), de cercetare, de echipare i de ntreinere a reelei
rutiere, de iluminat public, etc.
b) Statul nu asigur dect finanarea i deleag producia de bunuri i servicii sectorului
privat.
nvmntul i sntatea sunt dou domenii unde coexist instituiile publice i cele
private; pentru acestea din urm (coli private, clinici, etc.), statul i poate asuma o parte din
finanare (n special cheltuielile de funcionare). Statul i pstreaz prerogativa de a acredita
aceste instituii i un drept de control asupra gestiunii lor, deoarece este vorba despre activiti
subvenionate.
1.3.2 Funcia de redistribuire
Funcia de redistribuire a aprut din necesitatea de a asigura fiecruia o ct mai bun
protecie social posibil. n acest caz, statul a pus n funciune n mod treptat, un sistem de
redistribuire.
Iniial, s-a constituit un sistem de asigurri mutuale mpotriva principalelor riscuri ale
vieii: boala, accidente de munc, etc. Solidaritatea s-a extins apoi la numeroase alte categorii:
pensionari, omeri, alte persoane inactive fr resurse, familii care au mai muli copii n grij
etc. Funcia de redistribuire presupune dou momente principale:
a) prelevarea de cotizaii sociale asupra veniturilor: cotizaiile sunt pltite de ctre cei care se
asigur;
b) redistribuirea acestor cotizaii sub form de prestaii sociale: pensii, cheltuieli medicale,
alocaii familiale etc. percepute de ctre cei care se asigur.
1.3.3 Funcia de reglare economic
Funcia de reglare economic const n aciunea statului asupra evoluiei economice,
astfel nct s se amelioreze principalii indicatori ai acesteia (creterea produsului intern brut,
locuri de munc, echilibru exterior i stabilitatea preurilor etc.). Reglarea poate fi:
- pe termen lung, prin orientarea economiei prin intermediul politicii structurale: politica
industrial, politica mediului ambiant, politica energetic, alegerea infrastructurilor etc.;
- pe termen scurt i mediu, prin reglarea conjunctural sau politica conjunctural.
Politica structural cuprinde ansamblul interveniilor statului, susceptibile de a modifica
evoluia pe termen lung a economiei.
Politica conjunctural const n intervenia statului n vederea atingerii unui ritm de cretere
i a unui nivel de ocupare maxime, compatibile cu meninerea principalelor echilibre:
10
stabilitatea preurilor i echilibrul comerului exterior. Politica conjunctural poate fi o politic
de relansare sau o politic de stabilizare.
O a doua politic de reglare, de inspiraie liberal, este politica ofertei, care combin aspectele
conjuncturale cu cele structurale.
1.4 Mijloacele interveniei statului n economie
Mijloacele interveniei statului n economie sunt: bugetul de stat, politica monetar, protecia
social, planificarea i reglementarea economico-social.
1.4.1 Bugetul de stat
n economia de pia, bugetul de stat este un instrument managerial cu statut de act
juridic n care se nscriu veniturile i cheltuielile probabile ale statului pe timp de un an. Dat
fiind faptul c este aprobat de puterea legislativ a fiecrei ri (parlament), el are caracter
obligatoriu.
Principalele cheltuieli efectuate de la bugetul de stat se refer la: datoria public,
funcionarea administraiei, intervenii economice de interes public (subvenii) i sociale
(salariu minim), investiii civile (cumprare de echipamente), cheltuieli militare etc.
Veniturile bugetului de stat provin din:
- impozite directe, care sunt pltite trezoreriei publice direct de ctre contribuabili (impozitul
pe veniturile persoanelor fizice, impozitul pe profitul societilor comerciale);
- impozite indirecte, care sunt percepute cu ocazia efecturii unor cheltuieli (principalul
exemplu este taxa pe valoare adugat, taxele vamale incluse n produsele din import).
Bugetele de stat se fundamenteaz i elaboreaz cu respectarea urmtoarelor principii:
periodicitate, universalitate, unitate, echilibru, specializarea bugetar i publicarea bugetului.
1. Periodicitatea
Bugetul este votat pentru un an sub forma Legii Finanelor Publice. Aceast lege
permite statului s colecteze diverse impozite i taxe i s angajeze cheltuieli. Elaborarea
bugetului n fiecare an. are drept consecine faptul c, atunci cnd creditele nu sunt consumate
pn la 31 decembrie ntr-un an, acestea nu sunt automat reportate pe aceeai destinaie n
bugetul urmtor, ci din contr, sunt vrsate la bugetul general. n aceeai manier, anualitatea
face imposibil angajarea unor cheltuieli pe o perioad de doi sau mai muli ani.
Anul bugetar poate s coincid sau nu cu anul calendaristic. n ri cum sunt Austria,
Frana, Brazilia, Romnia etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic, pe cnd n alte ri
ca, de exemplu, Marea Britanie, Canada, Japonia, anul bugetar ncepe la 31 aprilie i se
sfrete la 31 martie anul urmtor, iar n SUA exerciiul bugetar este stabilit pentru perioada 1
octombrie 30 septembrie.
2. Universalitatea
Acest principiu se opune destinrii premeditate a unui venit ctre o anume cheltuial.
Fiecare form de venit (impozit, tax, etc.) alimenteaz bugetul general. Acest lucru pare
normal n cazul impozitelor nu vedem motive pentru care resursele provenind din impozitul
pe profit s fie destinate bugetului aprrii i nu celui al educaiei naionale. Chiar i atunci
cnd resursele provin din vnzarea unui teren aparinnd unui anume minister, rezultatul
vnzrii nu va fi alocat ministerului respectiv, ci va fi vrsat la bugetul public (non-
compensarea). De aici rezult, n mod evident, o reticen de a vinde ceea ce pare a aparine
ministerului.
Totui, n ceea ce privete principiile periodicitii i universalitii, se admit n numr
limitat i excepii pentru a remedia unele inconveniente, dup cum urmeaz:
Excepii de la principiul anualitii.
Acestea sunt destul de numeroase. Vom reine aici doar dou care intereseaz mai mult
gestionarul unui serviciu public: reporturile i autorizaiile de programe.
a) Reporturile
11
Reportul este competena unui furnizor de servicii de a utiliza n anul urmtor sumele
rmase din creditele neutilizate n cursul anului normal, aceast excepie fiind o condiie
necesar unei bune gestiuni. n lipsa ei, serviciile publice ar fi interesate s consume cu
rapiditate toate creditele restante la sfritul anului bugetar. Reporturile se pot dovedi uneori
abuzive. De asemenea, libertatea reporturilor nu este total, existnd modaliti diferite de
reportare n funcie de tipul cheltuielilor.
Cnd este vorba de cheltuieli ordinare, creditele nu pot fi reportate dect dac cheltuielile sunt
angajate.
Dac este vorba de investiii de capital, reportul este mult mai uor, putnd fi efectuate fr
restricii de la Ministerul Finanelor.
b) Autorizaiile de programe
O autorizaie de program poate fi coninut n Legea Finanelor sau ntr-o lege program.
- Autorizaiile de program incluse n Legea Finanelor.
Aceast autorizaie de program stabilete sumele maxime ale creditelor care pot fi angajate
de un minister n cursul mai multor ani, cunoscute sub numele de operaii de investiii: trebuie
ca ansamblul realizat s constituie un ntreg care s poate fi utilizat fr obligaia de a
ncorpora alte cheltuieli de investiii suplimentare.
- Autorizaiile de program incluse ntr-o lege program.
Aceste autorizaii nu constituie dect un angajament moral, la fel ca nsi legea program.
Excepiile de la principiile universalitii
Principiul universalitii se poate descompune n non-compensare i non-predestinare a
sumelor. Non-compensarea nu ncurajeaz serviciul public s-i menin propriului capital i
chiar mai puin s-l fructifice. Mai prozaic, serviciile publice nu au interesul s-i valorifice
rebuturile.
Derogrile de la principiul universalitii sunt mai puin numeroase: se pot cita conturile
speciale de trezorerie n care compensarea cheltuieli-sume totale este admis. Non-
predestinarea veniturilor este admis mai mult dect non-compensarea, fr ndoial pentru c
predestinarea permite o votare mai uoar n Parlament i n cadrul oricrui Consiliu local.
n cadrul bugetului de stat se pot evidenia conturile cu destinaie special, care sunt
private mai mult ca venituri dect ca resurse predestinate (de exemplu, fondul special pentru
repararea i modernizarea drumurilor este finanat de proprietarii de autoturisme, iar Fondul
forestier naional este finanat de fabricanii de hrtie).
3. Unitatea bugetar
Acest principiu presupune ca toate veniturile i cheltuielilor publice s fie nscrise ntr-
un singur document care se numete bugetul statului. Acest lucru d posibilitatea cunoaterii n
orice moment a valorii resurselor statului i a destinaiei acestora, a surselor de provenien a
veniturilor i direciilor de utilizare a cheltuielilor publice. n practica financiar acest principiu
nu este respectat ntocmai. Pe lng bugetul ordinar al statului se elaboreaz i alte bugete cum
sunt:
Bugete autonome, ntocmite de unitile administrative locale i de ntreprinderile locale
cu personalitate juridic i autonomie gestionar.
Bugete extraordinare, n care se nscriu cheltuielile excepionale datorate unor situaii
deosebite cum sunt: calamiti naturale, narmri, rzboaie sau crize economice.
Bugete anexe, care se ntocmesc distinct fa de bugetul ordinar, dar se anexeaz la acesta i
se voteaz distinct de ctre Parlament. Cuprind veniturile i cheltuielile unor instituii publice
sau instituii publice care nu au personalitate juridic.
Conturile speciale de trezorerie cuprind ncasri ce nu reprezint un venit propriu-zis pentru
bugetul de stat i pli care nu au caracter nerambursabil, definitiv.
4. Echilibrul, specializarea bugetar i publicarea bugetului
Prin echilibrul bugetar se nelege acoperirea integral a cheltuielilor din veniturile
ordinare (curente) ale bugetului de stat. n rile dezvoltate, din punct de vedere economic
12
bugetele se ntocmesc i se ncheie frecvent cu deficit, ntruct n aceste ri cheltuielile publice
cresc rapid de la o perioad la alta.
Deficitul bugetar este caracteristic nu numai rilor dezvoltate, ci i rilor n curs de
dezvoltare. n aceste ri, deficitul bugetar este acoperit din: sporirea cotelor de impozite
existente sau prin introducerea unor noi impozite, emisiune monetar, mprumuturi interne i
externe.
Specializarea bugetar const n aceea c veniturile bugetare trebuie s fie nscrise n
buget i aprobate de ctre Parlament pe surse de provenien, iar creditele bugetare pe categorii
de cheltuieli.
Publicitatea bugetului se refer la publicarea legii privind adoptarea bugetului de stat
n Monitorul Oficial sau n culegeri de stat. Cifrele bugetului referitoare att la venituri ct i la
cheltuieli sunt date publicitii n presa scris, la radio i la televiziune.
Bugetul de stat este format din: bugetul administraiei centrale, bugetele locale, bugetele
asigurrilor sociale de stat.
Bugetul administraiei centrale de stat se elaboreaz de Ministerul Finanelor i se
aprob de ctre Parlament. Acesta cuprinde proiectele de buget ale instituiilor publice centrale
(ministerele), propunerile de transferuri de fonduri bugetare pentru echilibrarea bugetelor
locale i a bugetului asigurrilor sociale de stat.
Bugetele Camerei Deputailor, Senatului, Preedeniei Romniei, guvernului i ale altor
instituii care nu au organe ierarhice superioare se prevd n bugetul administraiei centrale de
stat i se aprob de ctre Parlament odat cu acesta.
La stabilirea cheltuielilor bugetului administraiei de stat se au n vedere urmtoarele:
a. n domeniul social: utilizarea resurselor financiare ale statului pentru nvmnt, sntate,
ocrotiri i asigurri sociale, cultur, art, sport, protecie ecologic.
b. n domeniul economic: acordarea de subvenii, realizarea unor investiii i a altor aciuni
economice de interes public, n limita alocaiilor bugetare stabilite prin bugetele anuale.
c. Susinerea unor programe prioritare de cercetare tiinific fundamental.
d. Asigurarea cerinelor de aprare ale rii i ale ordinii publice.
e. Finanarea administraiei centrale de stat i a altor cheltuieli prevzute de lege.
Sumele aprobate prin bugetele administraiei centrale de stat n limitele crora se pot efectua
cheltuieli cu caracter public reprezint credite bugetare care nu pot fi depite.
Bugetele administraiei locale sunt compuse din bugetele judeelor, municipiului Bucureti,
oraelor i comunelor. Fiecare unitate administrativ-teritorial i elaboreaz proiectul de buget
propriu prin organelle financiare din structura administraiei publice locale n condiii de
autonomie financiar. Proiectele bugetelor locale sunt supuse dezbaterii consiliilor locale ale
unitilor administrative respective i se aprob de aceste consilii cu dou luni nainte de
nceperea execuiei anului financiar curent.
Bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz distinct de bugetul administraiei centrale
de stat de ctre Ministerul Muncii i Proteciei Sociale i se aprob de Parlament odat cu
acesta. Izvoarele de formare a fondurilor asigurrilor sociale sunt contribuiile ce se pltesc, n
general, de ctre agenii economici, ca procente aplicate asupra fondului de salarii brut al
acestora, ns i pe baza unor contribuii individuale pltite de asigurai.
1.4.2 Politica monetar
Politica monetar a statului se concretizeaz prin intermediul ratei dobnzii.
Autoritile
monetare pot interveni n mod indirect asupra activitii economice prin modificarea ratei
dobnzii, aciune ce se repercuteaz asupra nivelului creditelor acordate utilitilor i
ntreprinderilor i deci asupra nivelului de activitate economic.
Principalele obiective ale politicii monetare sunt:
lupta contra inflaiei;
13
echilibrul extern;
meninerea paritii monedei naionale;
creterea economic;
ocuparea locurilor de munc.
1.4.3 Politica social
Sistemul de protecie social s-a instituit n mod progresiv n toate rile occidentale
dezvoltate, ncepnd cu ultimele decenii ale secolului al XIX-lea. Prestaiile sociale sunt
furnizate de ctre organismele specializate, de Securitatea Social, de ctre stat, de
colectivitile locale, de diverse organisme de asisten (mutuale), etc.
Principalele prestaii sociale sunt: asigurrile medicale, asigurrile de maternitate,
asigurrile de invaliditate, asigurrile contra accidentelor de munc, asigurrile de btrnee,
prestaiile familiale, asigurrile de omaj, venitul minim de inserii, ajutorul social.
Finanarea proteciei sociale se realizeaz din dou surse:
a) partea salarial care este pltit de ctre salariat, fiind prelevat asupra salariului. Salariatul
primete deci un salariu net:
Salariul net = salariul brut - cotizaii sociale
b) partea patronal care este pltit de ctre patron i reprezint obligaiile (sarcinile) sociale
ale ntreprinderii.
Efectul de redistribuire se concretizeaz n venitul disponibil al agentului economic, care se
determin conform relaiei:
Venit disponibil = venit primar + protecie social impozite cotizaii sociale
Transformarea venitului primar n venit disponibil presupune, deci, att intervenia
statului (prin impozite) ct i a sistemului de protecie social (prin cotizaiile sociale i
prestaiile sociale).
n teoria i practica economico-social se disting dou tipuri de redistribuire:
- redistribuirea vertical, care are ca obiectiv reducerea diferenei dintre venituri, prin prelevri
asupra veniturilor obinute i prin redistribuiri n beneficiul veniturilor reduse;
- redistribuirea orizontal, care are ca obiect acoperirea cheltuielilor legate de apariia
maladiilor, producerea accidentelor, apariia omajului, btrneii sau a cheltuielilor familiale.
Fiecare cetean are dreptul la aceast redistribuire, oricare ar fi venitul su.
1.4.4 Planificarea indicativ i reglementarea economico-social
Statul dispune de ntreprinderi publice prin intermediul crora i realizeaz funcia de
productor de bunuri i servicii. Pentru a-i atinge obiectivele proprii, statul dispune de
organisme specializate care iau msurile necesare pentru realizarea lor.
Decizia de utilizare a mijloacelor necesare realizrii obiectivului propriu se
concretizeaz ntr-un plan. Aceast decizie constituie elementul principal de difereniere a unui
plan de un simplu proiect. Planul trebuie, de asemenea, difereniat de prognoz. Planul
orienteaz viitorul n sensul dorit de planificator, n timp ce prognoza este o cercetare atent a
evoluiei probabile.
Statul trebuie s formuleze orientrile generale, fr ca acestea s aib un caracter
obligatoriu, s incite indirect actorii vieii economice la realizarea obiectivului propus, aciune
cunoscut sub denumirea de planificare indicativ.
Reglementarea activitilor economice deriv din faptul c statul este i un productor
de reguli, care urmrete, prin crearea cadrului de desfurare a vieii economice i sociale,
evoluia economiei de pia (de exemplu: prin stabilirea salariului minim, a duratei legale de
lucru etc.)
1.5 Limitele rolului statului n economie i criza statului-providen
14
n ultimele dou decenii, problema limitrii rolului statului n economie st n centrul
dezbaterilor n rile occidentale dezvoltate. Critica liberal are n vedere n principal creterea
cheltuielilor publice, a numrului de funcionari civili, ponderea excesiv a prelevrilor
obligatorii i creterea intens a datoriei publice. Se vorbete de aceea despre criza statului-
providen.
Noiunea de stat-providen desemneaz, n sens strict, funcia de redistribuire
exercitat de stat prin intermediul sistemului securitii sociale, care garanteaz oricrei
persoane beneficierea de prestaii sociale n schimbul contribuiei obligatorii la cotizaii
sociale. n sens larg, statul-providen desemneaz ansamblul funciilor statului n domenii
variate: protecie social, dar i producie de servicii colective (educaie, etc.), intervenii
economice i reglarea conjuncturii.
Dup o perioad de dezvoltare a statului-providen (pn n anii 80), se vorbete astzi despre
criza lui, care mbrac trei aspecte: financiar, de eficien, i de legitimitate.
a) Criza financiar a statului-providen se refer la:
- creterea puternic a cheltuielilor pentru protecia social, ceea ce a necesitat o cretere
repetat a nivelului prelevrilor obligatorii;
- creterea mai redus a ncasrilor.
Prestaiile vrsate (n special cheltuielile medicale, alocaiile de omaj i pensiile) au progresat
mai rapid dect prelevrile, ceea ce a dus la un deficit al Sistemului Securitii Sociale.
b) Criza de eficien a statului-providen se refer la costul ridicat al bunurilor i serviciilor
noncomerciale pe care statul le produce el nsui.
c) Criza de legitimitate a statului-providen generat de dificultile tot mai mari n
respectarea principiilor de baz ale funcionrii lui:
- principiul asigurrii mutuale contra riscurilor: riscul nu devine o realitate dect pentru
civa dintre cei care se asigur;
- principiul solidaritii fa de cei mai slabi: se consider c sracii, bolnavii, persoanele
n vrst i omerii au dreptul la asisten.
Privatizarea unei ntreprinderi publice nseamn vnzarea majoritii sau totalitii
capitalului ei ctre acionarii privai.
Obiectivele privatizrii ntreprinderilor publice sunt:
1. creterea productivitii: supuse concurenei, ntreprinderile i vor ameliora rentabilitatea,
pentru a putea supravieui;
2. ameliorarea finanelor publice: sumele din privatizare pot fi utilizate de ctre stat pentru
rambursarea datoriei publice;
3. dezvoltarea acionariatului popular.
Gestiunea de pia a serviciilor colective presupune ncredinarea gestiunii acestora
unor ntreprinderi private, pe baza unor contracte cu statul. Ca i pentru pieele de lucrri
publice, statul ar supune o cerere de ofert concurenei i ar alege dintre ntreprinderi pe cea
care ofer condiiile cele mai avantajoase. Statul rmne ns suveran n decizia de a produce
serviciile colective i de asemenea el asigur finanarea acestora.
De exemplu, comunele pot s ncredineze gestiunea cantinelor colare unor
ntreprinderi private. Statul subvenioneaz, ns, preul meselor i le controleaz calitatea. De
asemenea, statul poate concesiona unor ntreprinderi private construirea i gestionarea
autostrzilor: sistemul de taxare face posibil rentabilizarea acestei activiti.
15
Capitolul 2 SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE DIN ECONOMIA NAIONAL
2.1 Conceptul de sistem de servicii publice i caracteristicile generale ale acestuia
Conceptul de sistem este de dat relativ recent i poate fi definit ca un ansamblu de
elemente corelate ntre ele prin diverse forme de interaciune i interdependenDei asupra
conceptului de sistem se poart nc discuii, acesta poate fi definit (caracterizat) dac sunt
ndeplinite urmtoarele condiii: este un ansamblu de elemente (entiti) interdependente; este
delimitat de un domeniu care-l difereniaz de mediul exterior; este n general interdependent
cu mediul prin dependine de tipul intrrilor dinspre mediu i ieirilor ctre mediu;
funcioneaz conform unei (unor) finaliti cunoscute sub denumirea de obiective sau misiuni;
satisface nite restricii sau valori limit.
Noiunea de sistem este foarte general. Att bunurile materiale ct i fiinele pot fi
abordate prin prisma concepiei sistemice, nregistrndu-se urmtoarele dou mari grupe de
sisteme: nensufleite (tehnice); vii.
De exemplu, televizorul este un sistem tehnic ntruct: este format din componente
mecanice, electrice, electro-mecanice, electronice; este delimitat de o cutie; este interdependent
cu mediul prin semnalul video captat de o anten, alimentare de la o reea, aciunea
utilizatorului asupra butoanelor (intrri); furnizeaz imagini; furnizeaz sunet.
Acea parte a unui sistem care, considerat ca atare, ntrunete condiiile definiiei
sistemului, poart denumirea de subsistem. Aadar, din punct de vedere logic, noiunile de
sistem i subsistem sunt echivalente. Noiunea de subsistem este util pentru a putea descrie
compunerea unui sistem complex n mai multe trepte de detaliere, punnd n eviden funciuni
i caracteristici specifice mai uor de neles (cuprins).
Economia naional este, de asemenea, un sistem extrem de complex care este format
dintr-o multitudine de subsisteme a cror finalitate este reprezentat prin eficien, eficacitate,
etic etc., industrie, agricultura, comerul, serviciile, gospodrie comunal i locativ, ocrotirea
sntii i protecia social, nvmnt, tiin, cultur, sport etc.
Unele sisteme sunt formate att din subsisteme tehnice ct i din subsisteme vii: fabrici,
uzine, coli, spitale, universiti etc. Acestea sunt cunoscute sub denumirea de sisteme quasi-
vii. ntruct obiectivul (misiunea) acestor sisteme este de natur economic sau social, ele pot
fi grupate din acest punct de vedere n dou categorii:
- sisteme economice;
- sisteme sociale.
Caracteristica se definete ca fiind o nsuire comun a tuturor elementelor (subsistemelor)
sistemului ale crei valori difer de la o unitate la alta sau de la un grup la altul.
Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publice
Sistemele, indiferent de natura lor, prezint anumite caracteristici, ntre care amintim:
1. Structura sistemului care reflect modul de organizare a acestuia, respectiv descrierea
subsistemelor i a relaiilor ce se stabilesc ntre ele.
n cazul sistemelor tehnice structura este definit odat cu proiectarea sistemului, ea
putnd suferi modificri ulterioare, odat cu dezvoltarea, modernizarea acestuia.
n cazul sistemelor vii structura este definit de informaia genetic, ea putnd fi
eventual modificat prin accident. n baza informaiei genetice, dup concepie, sistemele vii
evolueaz o durat prenatal ntr-un mediu suport, se nasc, se dezvolt, se reproduc,
mbtrnesc i mor. Structura sistemelor quasi-vii este iniial proiectat i se modific ulterior,
ori de cte ori realizarea obiectivelor finale sau satisfacerea restriciilor impun acest lucru.
2. Eficacitatea arat gradul de satisfacere a finalitii sistemului. De exemplu, dac obiectivul
unui sistem tehnic este reglarea automat a presiunii sau temperaturii, atunci eficacitatea este
16
definit ca fiind precizia cu care se realizeaz reglarea acestora, cu alte cuvinte abaterea de la
valoarea prescris.
n cazul sistemelor quasi-vii, obiectivul fiind de natur economic sau social,
eficacitatea este definit de abaterea relativ sau absolut de la valoarea dorit a unui indicator
economic sau social.
3. Eficiena este raportul matematic dintre rezultatele (realizrile) sistemului i consumul de
resurse ocazionat de funcionarea sistemului (exemplu: randamentul unui motor este raportul
fluxului de energie produs i fluxului de energie consumat).
n cazul n care rezultatele (efecte) i resursele (cheltuielile) pot fi exprimate ca valori
financiare, se vorbete de eficien economic (exemplu: rentabilitatea).
4. Robusteea este proprietatea sistemului de a funciona normal n condiiile prezenei unor
perturbaii generate de mediul exterior, n limita unor restricii.
5. Ultrafiabilitatea este definit ca fiind acea capacitate a sistemului de a-i menine eficacitatea
n condiiile n care o parte din structura acestuia i pierde funcionalitatea (se defecteaz).
Ultrafiabilitatea se realizeaz de obicei prin creterea complexitii sistemului, respectiv, prin
introducerea de elemente (subsisteme) i relaii suplimentare (de rezerv) care s intre n
funciune atunci cnd celelalte se defecteaz.
6. Adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcionalitatea i/sau structura n
vederea meninerii (maximizrii) eficacitii (eficienei) n condiiile unui mediu variabil
(turbulent). De regul, sistemele vii i sistemele quasi-vii sunt sisteme adaptabile (exemplu:
transportul aerian).
7. Autoadaptarea este proprietatea sistemului de a acumula experien i de a o folosi pentru
creterea eficienei i/sau eficacitii cu care funcioneaz.
8. Interdependena se definete prin faptul c cel puin o ieire a unui sistem poate fi utilizat ca
intrare a altui sistem, cel puin la nivelul unor fluxuri de informaii. Interdependena presupune,
n primul rnd, anumite legturi ntre sisteme. Legtura dintre sistem i mediu este cunoscut
sub denumirea de interfa. n cazul sistemelor vii interdependena presupune adoptarea unor
reguli generale prin instruire i educare: reguli lingvistice, alfabet, convenii de notaii, definiii
logice i matematice etc.
n al doilea rnd, interdependena presupune existena unor canale de comunicaie
dintre interfeele sistemelor interconectate. Prin definiie, subsistemele unui sistem se bucur
de proprietatea de conectivitate.
2.2 Noiunea de serviciu i principalele cerine pe care trebuie s le ndeplineasc un
serviciu
n ultimul deceniu, n economia rilor dezvoltate, serviciile au devenit principalul
element dinamizator al competiiei economice. S-a observat, de altfel, c i produsele sunt
cumprate pentru serviciile pe care le ofer. Importana crescnd a serviciilor n economie i
ascensiunea lor spectaculoas din ultimul timp au intensificat preocuprile pentru cunoaterea
acestui sector de activitate.
Serviciile au constituit obiect de studiu de sine stttor relativ recent, n a doua
jumtate a acestui secol, odat cu dezvoltarea exploziv a sectorului teriar care constituie un
fenomen major al zilelor noastre. Exist o cerere puternic de servicii corelat cu evoluia
societii n general i cu ridicarea nivelului de trai n special. Serviciul reprezint un procent
important n activitatea economic: 70% n SUA, 65% n Frana, 56% n Germania, 57% n
Japonia. n SUA, aproximativ 75% din populaia activ lucreaz n servicii. Institutul
McKinsey arat c n SUA serviciile reprezint 40% din economia de pia i 20% din
economia de monopol. Ele au o pondere de aproximativ 26% n export.
Preocuprile specialitilor de a depi relativa rmnere n urm a teoriei fa de
practic, s-au concentrat, cum era i firesc, asupra definirii noiunii de serviciu, aciune extrem
17
de delicat, avnd n vedere eterogenitatea activitilor de acest gen, ca i numeroasele
accepiuni ale expresiei n viaa cotidian.
Din multitudinea de accepiuni ale noiunii de serviciu reinem: slujb, post, munc
prestat n folosul cuiva, subdiviziune fr personalitate juridic al unui ansamblu economic
sau administrativ, ajutor dat cuiva ntr-o anumit mprejurare etc. n sens strict economic,
noiunea de serviciu acoper un domeniu mult mai restrns, delimitat de noiunea de utilitate
(valoare de ntrebuinare).
n acest sens serviciile pot fi definite ca activiti utile destinate satisfacerii unei nevoi
sociale. Chiar i aa, sfera de cuprindere rmne destul de larg.
Vzute ca utiliti, serviciile pot fi rezultatul muncii vii, al muncii materializate
(automobil, televizor etc.), sau al aciunii unor factori naturali (izvoarele termale, razele
soarelui). Evident serviciile, privite ca efecte ale unor bunuri materiale sau ale unor factori
materiali, sunt indispensabile omului, dar, de cele mai multe ori, pentru a putea devenii
efective este nevoie de intervenia omului. Ca atare abordarea serviciilor ca o categorie
economic presupune restrngerea la acele activiti care presupun anumite relaii sociale de
producie.
Punctul de pornire n definirea categoriei economice de serviciu l constituie
delimitarea (separarea) acestuia de bunurile materiale. Majoritatea definiiilor ntlnite n
literatura de specialitate pun accent pe faptul c serviciile sunt activiti al cror rezultat este
nematerial i nestocabil, nu se concretizeaz n produse cu existen de sine stttoare.
n ultimul timp, se vehiculeaz tot mai mult ideea c separarea ntre producia de bunuri
i cea de servicii este depit, deoarece serviciile pot aduce o valoare adugat mare i pot
folosi tehnic de nalt nivel (informatic). De altfel, n practic este foarte dificil s se fac
distincia ntre bunuri i servicii, ntruct achiziionarea unui bun include i un element de
serviciu, dup cum achiziionarea unui serviciu, presupune, nu de puine ori, prezena unor
bunuri tangibile.
De asemenea, n ultimul timp un numr tot mai mare de servicii mbrac o form
palpabil, (serviciile editoriale, informatice, nmagazinate pe benzi magnetice, discuri, pelicule
etc.) punnd sub semnul ntrebrii forma de exteriorizare a rezultatului activitii n calitate de
criteriu de delimitare ntre bunuri i servicii.
Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri i servicii, majoritatea
specialitilor privesc serviciile ca un sistem de utiliti, n care beneficiarul cumpr sau
folosete nu un produs, ci o anumit utilitate, care-i ofer anumite avantaje (neconcretizate n
majoritatea cazurilor ntr-un bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau
sociale. Din multitudinea definiiilor ntlnite n literatura de specialitate reinem:
Definiia dat de Asociaia American de Marketing: serviciile reprezint activiti,
beneficii sau utiliti care sunt oferite pe pia sau prestate n asociere cu vnzarea unui bun
material.
K. J. Blois definete serviciul ca o activitate care ofer beneficii (avantaje), fr s
presupun n mod obligatoriu un schimb de bunuri tangibile.
Christian Gronros definete serviciul ca fiind o activitate sau grup de activiti, mai
mult sau mai puin tangibile, care, de obicei, au loc n momentul interaciunii dintre cumprtor
i prestator.
Definiiile prezentate delimiteaz serviciile n ansamblul lor de celelalte activiti prin
luarea n considerare a elementelor care le deosebesc de bunurile economice. n strns relaie
cu aceste definiii, n literatura de specialitate a ctigat tot mai mult teren ideea constituirii
serviciilor ntr-un sector distinct al economiei cunoscut sub denumirea de sector teriar.
innd cont de cele prezentate, putem considera c serviciile reprezint o activitate
uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile imateriale i intangibile,
destinate satisfacerii unei nevoi sociale.
18
Ele sunt activiti de sine stttoare, autonome i sunt organizate distinct ntr-un sector
economic cunoscut sub numele de sector teriar.
Exprimarea unitar a tuturor serviciilor, caracterizate, dup cum se tie, printr-o mare
eterogenitate i complexitate, i-a gsit reflectarea n acceptarea teoriei clasificrii sectoriale a
ramurilor, avnd drept punct de pornire stabilirea sferei de cuprindere a serviciilor.
Conform acestei teorii economia se mparte n trei sectoare cu comportament economic
diferit. Sectorul primar grupeaz n principal activitile legate direct de transformarea
mediului natural (agricultura, pescuitul, activitile forestiere i dup unele accepiuni, industria
extractiv). Acest sector este definit ca un sector cu progres mediu.
Sectorul secundar cuprinde activitile industriale prelucrtoare; unii autori includ n
cadrul acestuia industriile extractive i construciile. Pentru Jean Fourastie, acesta este un
sector cu progress tehnic rapid.
Sectorul teriar include tot ceea ce nu apare n sectoarele primar i secundar:
transporturile i telecomunicaiile, comerul, turismul, finanele, nvmntul, administraia de
stat, cultura, ocrotirea sntii, gospodria comunal, bncile, asigurrile etc. Teriarul este
considerat (pe nedrept) sectorul cu progres tehnic lent, n care trebuie s se acioneze cu mult
precauie, fiind foarte eterogen. Este format, n principal, din servicii, administraie, bnci,
comer, asigurri etc.
Aceast clasificare prezint ns i unele limite care nu pot fi trecute cu vederea, dintre
care, reinem : Sectorul teriar se dovedete a fi prea restrns pentru a cuprinde toate serviciile.
Dei n plan teoretic se accept identificarea dintre sfera serviciilor i sectorul teriar, totui n
practic, exist activiti de natura serviciilor care servesc produciei materiale i sunt integrate
acesteia (au loc n cadrul ntreprinderilor productoare de bunuri).
De cele mai multe ori ele nu pot fi disociate i evideniate separat de producia propriu-
zis sau de produsul obinut fiind incluse n sectoarele respective, primar sau secundar. Deci,
este evident faptul c sfera serviciilor este mai larg dect sfera sectorului teriar, cuprinznd i
acele activiti generatoare de efecte utile care au loc n celelalte sectoare de activitate
(cercetare, consulting etc.)
Expansiunea, diversificarea i ritmurile difereniate de evoluie a serviciilor au fcut ca,
n ultima vreme, s se utilizeze tot mai frecvent noiunea de cuaternar pentru a desemna zona
modern a activitilor economice din sectorul teriar: cercetare, nvmnt, informatic,
sntate, cultur, educaie, ocuparea timpului liber etc.
Cuaternarul este denumit n literatura de specialitate ca fiind sectorul grijii fa de om, fiind
un simbol al erei post-industriale.
2.3 Serviciile publice, component a sistemului teriar
2.3.1 Definirea noiunii de serviciu public
n limbaj curent, noiunea de serviciu public este utilizat pentru a desemna o activitate
de interes general, prestat de un organism, adic de o persoan juridic, autorizat de o
autoritate a administraiei publice.
Exist dou accepiuni n legtur cu definirea noiunii de serviciu public:
1. Definire n sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care
administraia nelege s i-o asume.
2. Definire n sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul cruia se realizeaz o
activitate de interes general.
Noiune complex i esenial a dreptului administrativ, acest concept a suportat
modificri importante de-a lungul timpului, care l-au fcut s i piard claritatea iniial.
Identificarea unui serviciu public presupune luarea n considerare a trei elemente.
a) Elementul material: serviciul public este, n primul rnd, o activitate de interes general.
Aceast ntietate a elementului material a aprut odat cu punerea sub semnul ntrebrii a
criteriului organic. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public, ci, n special, ca o
19
activitate care rspunde unui obiectiv de interes general. Aceast activitate poate fi asigurat
eventual de ctre o persoan privat. Trebuie, de asemenea, menionat c orice activitate de
interes general reprezint i un serviciu public.
b) Elementul voluntarist, adic intenia puterilor publice. Nu va exista un serviciu public dect
dac puterile publice (autoriti naionale sau locale) i-au manifestat intenia de a-i asuma
(direct sau indirect) o activitate de interes general. Nu exist, deci, servicii publice prin natura
lor. Noiunea de serviciu public apare, de aceea, ca o noiune subiectiv i evolutiv. Evoluia
are loc n sensul lrgirii sferei de cuprindere. Astfel, odat cu dezvoltarea nevoilor n domeniul
petrecerii timpului liber, activiti cum ar fi exploatarea unui teatru, a unui teleski ntr-o
staiune montan sau organizarea de competiii de ctre federaiile sportive au cptat eticheta
de servicii publice.
Exist anumite dificulti n identificarea inteniei exacte a guvernanilor, mai ales
atunci cnd ei ncredineaz anumite activiti de interes general unor persoane private, n mod
expres ca fiind servicii publice. Este necesar, atunci, prezena a trei indicii pentru a putea
identifica serviciul public:
- activitatea trebuie s rspund unei misiuni de interes general;
- organizaia privat respectiv trebuie s dispun de veritabile prerogative de putere public;
- organizaia privat respectiv trebuie s fie supus unui control din partea puterilor publice.
n majoritatea cazurilor, voina puterilor publice este uor de identificat: persoana
public respectiv i asum n mod direct activitatea de interes general n cauz. Dac
activitatea de interes general este asigurat de ctre o persoan privat, trebuie s se in seama
n mod special de controlul administraiei (de ctre puterea public). Orice serviciu public
depinde, deci, n mod direct sau indirect, de voina unei persoane publice care decide crearea
sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare.
c) Elementul formal. Regulile aplicabile n mod normal activitilor de servicii publice provin
din acel regim juridic cruia i este supus activitatea de interes general n cauz.
Existena unui regim juridic specific, regimul de drept administrativ, apare n mod clar
atunci cnd serviciul public este asigurat n mod direct de ctre o persoan public. Realizarea
acestei misiuni este nsoit ntotdeauna de prerogative sau de constrngeri caracteristice
(proprii) dreptului public.
Dac serviciul este asigurat de ctre o persoan privat, referirea la regimul de drept
administrative are doar o valoare de criteriu de identificare a serviciului public. Aa cum s-a
artat mai sus, pentru existena serviciului public, trebuie s existe un control din partea
puterilor publice i o concesionare a prerogativelor puterii publice ctre persoana privat.
2.3.3 Tipologia serviciilor publice
n literatura de specialitate se utilizeaz mai multe criterii de clasificare a serviciilor
publice.
1. Dup natura serviciilor publice se disting: servicii publice administrative (SPA) i
servicii publice industriale i comerciale (SPIC)
Pn n primii ani ai secolului XX erau recunoscute de ctre stat aa-numitele servicii
publice administrative, deoarece ele erau ca obiect o activitate de natur administrativ i nu
comercial. Ca atare, activitile umane se mpreau n dou mari categorii: activiti
administrative, pe care le putea desfura numai statul / instituiile sale, i activitile
industriale sau comerciale, pe care le ndeplineau persoanele private. n realitate, nc din
secolul trecut autoritile administraiei publice au preluat activiti industriale i comerciale
(transportul feroviar, exploatarea liniilor de tramvai, distribuia de gaze i electricitate etc.)
ntre nivelul de dezvoltare economico-social i controlul administrativ al unor sectoare de
activitate s-a creat o contradicie care, n cele din urm, a dus la soluia concesionrii serviciilor
comerciale i industriale de stat ctre persoane private.
20
Pe de alt parte, dispariia total a statului jandarm i instaurarea statului
providenei a permis din ce n ce mai mult intervenia colectivitilor locale n activitile
comerciale i industriale i preluarea n gestiune proprie a acestor activiti.
n doctrin s-a considerat necesar distincia dintre SPA i SPIC pentru a putea ti crui
regim juridic corespund: serviciilor administrative trebuie s li se aplice regimul juridic
administrativ, iar serviciilor cu caracter industrial i comercial regimul juridic civil. Pentru a
face ns distincia ntre SPA i SPIC s-a recurs la o serie de criterii:
primul criteriu este acela al obiectului, adic al substanei nsei a activitii; dac
activitatea este comparabil cu aceea a ntreprinderii private, se poate considera c suntem n
prezena unui SPIC (exemplu: activitatea de transport), iar n caz contrar suntem n prezena
unui SPA (exemplu: un serviciu de asisten social);
al doilea criteriu se refer la modul de finanare a serviciului respectiv: astfel, dac serviciul
i acoper cheltuielile din taxele pltite de beneficiari, suntem n prezena unui SPIC;
dimpotriv, dac sursele de finanare vin de la buget central/local, suntem n prezena unui
SPA. Aadar, un serviciu public este SPA dac are ca surs de finanare o tax de natur fiscal
sau este un SPIC dac ncaseaz taxele de la usageri-beneficiari;
al treilea criteriu se refer la modul de organizare i funcionare: dac regulile sunt
derogatorii de la dreptul civil, atunci este vorba de un SPA, n caz contrar fiind vorba de un
SPIC. Sunt, evident, servicii publice administrative cele care funcioneaz pe baza regulilor de
contabilitate/finane publice.
n doctrin s-a pus problema dac pot exista i alte servicii publice n afar de SPA i
SPIC; de pild, acele instituii cu caracter tiinific, cultural sau educativ organizate de societi
private, dar avnd ca obiect un interes general (tiina, cultura, educaia).
n literatura de specialitate se ntlnete i denumirea servicii publice sociale. Aceast
denumire a fost iniial utilizat pentru a distinge serviciile publice care aveau ca obiect social
unic domeniul educaiei: cree, grdinie, tabere colare etc. Dei este evident c obiectul unor
asemenea servicii are caracter social, totui trebuie luate n considerare i celelalte dou criterii
i anume, modul de finanare i modul de funcionare.
Din punctul de vedere al administraiei publice locale trebuie precizat c exist servicii
cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritile publice nu le pot ncredina altor personae
(protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil, autorizarea construciilor sau licenierea
transportului), precum i servicii care pot fi delegate altor persoane (salubritatea, iluminatul
stradal, deratizarea, ecarisajul etc.).
n sfrit, se mai pot clasifica aceste servicii publice i dup importana social n
servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, distribuie de energie electric,
termoficare) sau servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracii, centre de
informare etc.).
2. Dup modul n care se realizeaz interesul general, deosebim :
a) servicii publice al cror scop este satisfacerea direct i individual a cetenilor;
b) servicii publice care ofer avantaje particularilor n mod indirect;
c) servicii publice destinate colectivitii n ansamblu.
3. Dup raporturile cu serviciile private, putem remarca:
a) servicii monopolizate;
b) servicii pe care administraia public le exercit n paralel cu persoane autorizate;
c) servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub controlul unei autoriti a
administraiei publice.
4. Din punct de vedere al delegrii lor:
a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritile publice nu le pot
ncredina altor persoane (protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil);
b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane (salubritate, ecarisaj, iluminatul stradal,
deratizare).
21
5. Din punct de vedere al importanei sociale:
a) servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, termoficare);
b) servicii publice facultative (amenajare parcuri i locuri de distracii, centre de informare) etc.
6. n raport cu colectivitile publice de care depind, distingem:
a) Servicii publice interne i extrateritoriale. ntr-o manier general, toate serviciile sunt n
cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc n exterior (de exemplu: afacerile
externe au o administraie central i organe i ageni n exterior, serviciul marin-aviaie, care
se execut n afara granielor). Cu toate acestea, distincia prezint puin interes din punct de
vedere al structurii generale i al regulilor de funcionare a serviciilor;
b) Serviciile civile i cele militare. Cele din urm sunt supuse unei discipline foarte stricte,
organizate i conduse dup reguli care, parial, le sunt proprii. n multe ri ele dispun, chiar n
timp de pace, de puterea de rechiziie a oamenilor obligai s petreac un anumit timp sub
drapel i de anumite puteri de rechiziie a bunurilor.
7. Dup gradul de cuprindere, distingem:
a) servicii de importan naional, organizate la scara ntregului teritoriu;
b) servicii locale, organizate la scara colectivitilor teritoriale judeene, municipale, oreneti
sau comunale.
8. n practica internaional se utilizeaz clasificarea bunurilor i serviciilor dup natura
acestora, modul de folosire, procesul tehnologic, organizare i finanare, aciune
cunoscut sub denumirea de Clasificarea Activitilor din Economia Naional (CAEN).
Din acest punct de vedere, serviciile publice sunt ncadrate pe seciuni, subseciuni, diviziuni,
grupe i clase, dup cum urmeaz :
Administraie
75 Administraie public i aprare; asisten social obligatorie
nvmnt
80 nvmnt
Sntate i Asisten Social
85 Sntate i asisten social
Alte Activiti De Servicii Colective, Sociale i Personale
90 Asanarea i ndeprtarea gunoaielor; salubritatea i activiti similare
91 Activiti sociative diverse
92 Activiti recreative, culturale i sportive
93 Alte activiti de servicii pentru persoane fizice
Activiti Ale Personalului Angajat n Gospodrii Personale
94 Activiti ale personalului angajat n gospodrii personale
95 Activiti ale personalului angajat n gospodri personale
Activiti Ale Organizaiilor i Organismelor Extrateritoriale
99 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale
Romnia a adoptat Clasificarea Activitilor din Economia Naional (CAEN) nc din
anul 1990, ceea ce a permis identificarea tuturor activitilor i unificarea denumirilor,
sistematizarea i codificarea lor i pe aceast baz posibilitatea utilizrii sistemelor informatice
de prelucrare i analiz a datelor, conectarea la structurile internaionale de tipul tabelelor
input-output i la Sistemul Conturilor Naionale.
2.3.4 Nevoia social factor principal de apariie i diversificare a serviciilor
Sfera serviciilor capt dimensiuni tot mai mari n viaa social-economic a unei ri
civilizate ca urmare a aciunii unor factori obiectivi. Stimulentul esenial al apariiei i
amplificrii serviciilor l constituie nevoia social (dorin, cerin).
Nevoia social poate fi definit ca fiind ansamblul dorinelor a cror satisfacere este
considerat de membrii unei colectiviti ca fiind indispensabil pentru asigurarea unui nivel i
stil de via n conformitate cu nivelul de dezvoltare i statutul grupului.
22
Nevoile sociale sunt o creaie a istoriei i a structurilor sociale. Ele variaz n funcie de
nivelul de dezvoltare a societii, de sfera i structura trebuinelor, de impulsul tiinei i
tehnicii etc.
De exemplu, atunci cnd distana de la i pn la locul de munc este mare, cnd se
anuleaz garnituri de tren sau se suspend linii ale mijloacelor de transport n comun, este
adesea necesar un vehicul individual; autoturismul este, n acest caz, o nevoie social obiectiv.
Nevoia social nu trebuie confundat cu cererea de produse i servicii. Aceasta din
urm, fiind o categorie a pieei, are o sfer mai restrns cuprinznd numai o parte a nevoii
sociale care este satisfcut prin procesul de vnzare-cumprare. Pentru a nelege modul n
care nevoia social determin apariia de servicii se impune o clasificare a acestora dup
anumite criterii, ntre care reinem:
Din punct de vedere al ariei de cuprindere:
1. Nevoi individuale care se manifest ca cerine directe ale fiecrui membru al colectivitii;
2. Nevoi generale care reprezint un ansamblu de cerine individuale, manifestate nu direct
de fiecare membru al societii (colectivitii) ci, indirect, ca cerine ale ntregii societi
(colectiviti).
Nevoile individuale, la rndul lor, se mpart n trei categorii:
- nevoi primare (fiziologice) care sunt indispensabile vieii, cum ar fi: hrana, mbrcmintea,
nclmintea etc.;
- nevoi secundare (spirituale) care sunt necesare pentru instruirea i educarea speciei umane,
dar nu indispensabile pentru a supravieui (cultur, art, nvmnt);
- nevoi sociale care sunt determinate de interesul fiecrui individ i al societii de a conserva
sntatea i de a da longevitii i vieii un sens pozitiv (odihn, recreare, ocrotirea sntii
etc.).
Termenul de nevoie este folosit cel mai adesea n legtur cu fiina uman, dar uzana
face ca acelai termen s fie utilizat, nu de puine ori, pentru a caracteriza ansamblul
mijloacelor necesare pentru atingerea unui anumit obiectiv (misiuni).
n acest sens se va vorbi de nevoi ale aparatului de producie. Nu se pot produce bunuri
i nu pot fi prestate servicii dect punnd n funciune maini, prelucrnd resurse materiale i
angajnd mn de lucru n proporie i caliti care sunt definite prin consideraii tehnice.
Structura i nivelul calitativ al bunurilor i serviciilor trebuie s rspund nevoilor sociale, n
caz contrar, ele rmnnd simple aspiraii. Aflndu-se permanent naintea produciei, a
posibilitilor societii de a le satisface, nevoile sociale constituie un impuls al produciei
materiale i spirituale. Odat aprut i devenit contient, nevoia social poate fi satisfcut
pe mai multe ci: consum de produse din gospodrie proprie, cumprare de mrfuri, cumprare
de servicii, servicii oferite de societate.
Progresele nregistrate n tiin i tehnic antreneaz apariia, dezvoltarea i
diversificarea nevoilor spirituale i sociale care sunt satisfcute pe seama serviciilor. Astfel,
noile exigene n raport cu fora de munca impun creterea preocuprilor pentru educarea,
instruirea, formarea i perfecionarea acesteia, de unde decurge atenia deosebit ce trebuie
acordat nvmntului.
De asemenea, mutaiile structurale ce intervin n economie, procesul de urbanizare i
ali factori genereaz noi cerine sociale: protejarea mediului nconjurtor, ocrotirea sntii
oamenilor fa de eventuale nociviti, ntreinerea i revitalizarea drumurilor etc., toate acestea
realizndu-se pe seama serviciilor: cultur, art, turism, odihn, sport etc. Chiar i n structura
unora dintre nevoile sociologice apar modificri.
Astfel, n condiiile vastului proces de urbanizare, nevoia de locuin capt noi
dimensiuni. Satisfacerea acestei nevoi presupune nu numai existena locuinei ca spaiu de
desfurare a activitii casnice, ci i existena unui anumit confort: instalaii i dotri de
nclzire, instalaii de iluminat, spaiu special pentru odihn activ i recreare, situarea locuinei
la o anumit distan fa de locul de munc etc.
23
Realizarea acestui confort este posibil numai n condiiile existenei unor servicii
corespunztoare ca volum i structur: mijloace moderne de transport urban, tehnic modern
de dirijare a circulaiei, servicii de administrare locativ, servicii de distribuire a apei, energiei
i gazelor, servicii de telecomunicaii etc.
Nevoia social de servicii se manifest nu numai sub forma nevoilor individuale ci i
sub forma nevoilor generale. Nevoile generale de consum sunt satisfcute prin intermediul
unor servicii publice (nvmnt, sntate, protecia mediului etc.) care sunt subvenionate de
la bugetul de stat sau de la bugetele colectivitilor locale precum i prin intermediul unor
servicii private a cror contravaloare este achitat de beneficiarii acestora.
Nevoile generale ale aparatului de producie genereaz, de asemenea, apariia unor
servicii de cercetare, analize economice, de informatic, de leasing etc. menite s contribuie la
creterea eficienei activitii diferiilor ageni economici i, pe aceast baz, la satisfacerea
nevoilor individuale ale membrilor societii. Aprecierea nivelului de trai al unei naiuni nu
este posibil fr luarea n considerare a unor indicatori care exprim direct sau indirect
consumul de servicii: asistena medical, reeaua unitilor de cultur, art i sport, stocul de
nvmnt, volumul serviciilor pe locuitor, potenialul de cercetare, volumul i producerea
cheltuielilor pentru cercetare i nvmnt n P.I.B., elevi i studeni/1000 loc. etc. n
concluzie, creterea i diversificarea nevoilor sociale se manifest ca o cerere de servicii.
2.3.5 Caracteristicile principale ale serviciilor publice industriale, comerciale i
administrative
Serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat
efecte utile imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Ele sunt
autonomizate n procesul adncirii diviziunii sociale a muncii i sunt organizate distinct ntr-un
sector denumit sector teriar.
Beneficiarul serviciilor i apropie o utilitate care-i confer anumite avantaje ori
satisfacii destinate mplinirii unor nevoi personale (individuale) sau sociale.
Serviciile prezint o serie de trsturi caracteristice care permit, pe de o parte,
identificarea lor, iar, pe de alt parte, se pot constitui n criterii de delimitare fa de celelalte
domenii ale activitii economicosociale.
Este de remarcat faptul c sfera serviciilor este larg i eterogen, fapt pentru care
aceste trsturi pot s nu se regseasc n totalitatea lor n fiecare tip de serviciu. n teoria
economic, s-au conturat urmtoarele trsturi caracteristice ale serviciilor:
1. Forma nematerial a serviciilor.
Cele mai multe dintre servicii nu se concretizeaz n bunuri materiale, ci mbrac forma unor
activiti sau faze ale unor procese economico-sociale. Aceast trstur, ns, nu trebuie
absolutizat. Unele servicii au o expresie material, dar de o anumit form special (suport
material) i corespunztor, o existen de sine stttoare (benzi magnetice, discuri, soft-uri
etc.), ns valoarea intrinsec a formei materiale a serviciilor de acest fel este net inferioar
valorii informaiilor pe care le vehiculeaz. Imaterialitatea serviciilor face ca, n literatura de
specialitate, acestea s fie cunoscute sub denumirea de invizibile, iar comerul cu servicii de
acest gen este cunoscut sub denumirea de comer invizibil. De aceea, n comerul internaional
cu servicii cele mai multe dintre acestea nu pot fi identificate la trecerea frontierelor i, ca
atare, de cele mai multe ori, ele ocolesc barierele vamale tradiionale.
2. Intangibilitatea serviciilor.
Exprim faptul c ele nu pot fi percepute sau evaluate cu ajutorul simurilor omeneti
(auz, miros, vz, gust etc.) nainte de a fi cumprate sau chiar consumate. De exemplu,
spectatorul unui film artistic nu tie n momentul n care cumpr biletul n ce msur prestaia
actorilor l satisface, sau o persoan solicit i achit reparaia unui televizor fr s poat
aprecia eficiena funcionrii acestuia dup execuia lucrrii etc.
24
Ca urmare apare nencrederea clientului i corespunztor o anumit reinere n luarea
deciziei de cumprare. n aceste condiii, vnzarea serviciilor necesit eforturi sporite de
cunoatere a cererii i de stimulare a ei prin evidenierea prilor vizibile ale lor exprimate prin
calitatea personalului, caracteristicile echipamentelor, nivelul preurilor, mediul ambiant, etc.
n literatura de specialitate, s-au conturat o serie de modaliti concrete de evideniere a
aspectelor unui serviciu, ntre care reinem:
Ambiana n care este prestat un serviciu constituie un prim element care ne permite s ne
formm o imagine cu privire la serviciul respectiv. De exemplu, n nvmntul universitar,
temperature neadecvat n slile de curs/seminarii, zgomotul, ventilaia, designul mobilierului,
culorile ncperilor, etc. pot influena sensibil atitudinea i comportamentul studenilor. Nu
trebuie neglijat nici componenta uman a mediului, profesorul, asistentul care joac un rol
extrem de important n ridicarea nivelului calitativ al serviciului de instruire a studenilor.
Comunicaiile cu privire la serviciu, concretizate n publicitate, reclame, minifilme publicitare,
relaii publice, pliante etc., au menirea s evidenieze ceea ce este vizibil i, n special, cele mai
recente mbuntiri aduse acestuia.
Preul este folosit de consumator ca un indicator de baz al calitii serviciilor. n acest context
stabilirea unui pre real este foarte important, mai ales n cazurile n care prestarea unui
serviciu difer sensibil de la o firm la alta i unde riscul de a cumpra un serviciu de slab
calitate este ridicat.
3. Inseparabilitatea n timp i spaiu a serviciilor, concretizat n faptul c producerea
(prestarea) lor are loc odat cu consumul. Serviciul nu poate exista separat de prestatorul su i,
implicit, calitatea serviciului este inseparabil de calitatea prestatorului. Aceast legtur este
mai puternic la unele servicii, cum sunt cele medicale, culturale, de nvmnt, financiare,
etc. Simultaneitatea produciei i consumului de servicii presupune totodat participarea
consumatorului la prestarea serviciului. De pild, studentul prin participare la cursuri,
seminarii, elaborare de referate, proiecte etc., sau pacientul prin informaiile pe care le
comunic medicului pentru stabilirea diagnosticului su, sau clientul unei bnci prin simpla
completare a unui formular etc., particip efectiv la derularea serviciului.
Simultaneitatea n timp i spaiu este cea mai reprezentativ caracteristic a serviciilor,
ea regsindu-se aproape n toate serviciile, indiferent c sunt prestate de om sau main, c
satisfac nevoi materiale sau spirituale, c sunt destinate persoanelor individuale sau
colectivitilor. Ea este considerat trstura fundamental a serviciilor i principalul criteriu de
delimitare a acestora de celelalte activiti din economie.
4. Variabilitatea serviciilor const n imposibilitatea repetrii acestora n mod identic de la o
prestaie la alta deoarece ele depind de persoana care le face, de dispoziia acesteia, de loc, de
moment, etc. De pild studenii se ateapt ca profesorul sau asistentul s aib prestaii
excelente n fiecare zi, consumatorul se ateapt ca mncarea s aib acelai gust ori de cte ori
frecventeaz un restaurant, etc. n realitate, astfel de situaii, n forma lor cea mai pur, sunt
greu de realizat. Similar, efectuarea unei intervenii chirurgicale de ctre un medic variaz din
punct de vedere calitativ, n funcie de bioenergia sa, de starea lui de sntate, de capacitatea de
concentrare la un moment dat, de modul n care pacientul colaboreaz cu el, etc.
Consumatorii percep aceast variabilitate i ncearc s obin ct mai multe informaii
n legtur cu prestatorul nainte de a lua decizia final. Din cele prezentate, rezult c
variabilitatea influeneaz sensibil asupra calitii serviciilor i ngreuneaz aciunea de
standardizare a lor. n vederea atenurii acestui efect se apeleaz la noiunea de personalizare
a serviciilor care presupune o tratare individualizat a clienilor. Abordarea nedifereniat a
acestora conduce la situaii neplcute att pentru instituia prestatoare ct i pentru clieni
(consumatori). Aceste caracteristici constituie elemente de definire a sferei serviciilor i
implicit de delimitare a acesteia de celelalte activiti economice.
Totui, trebuie remarcat faptul c datorit procesului obiectiv de dezvoltare a
serviciilor, de apariie a unor noi activiti i de cretere a complexitii economiei, sfera
25
serviciilor se mbogete cu noi trsturi, iar demarcaia dintre bunuri i servicii se realizeaz
tot mai greu, multe bunuri necesitnd complementar servicii pentru a putea fi folosite i invers.
Uneori, n literatura de specialitate se prezint, n loc de caracteristici, dimensiunile serviciilor.
Acestea pot fi:
1. Aspecte tangibile: structura fizic, utilajele folosite, personalul, instrumentele de
comunicare
2. Fiabilitatea: capacitatea de a face serviciul promis
3. Rspunsul: voina de a ajuta clientul i de a face serviciul promis
4. Competena: abilitatea i cunotinele necesare prestrii serviciului
5. Curtoazia: gentilee, respect, consideraie, cordialitate
6. Credibilitate: ncredere, atenie, onestitate
7. Sigurana: pericole, riscuri, dubii
8. Accesul: uurina contactului
9. Comunicarea: informarea clientului, folosirea unui limbaj accesibiI
10. Inteligena clientului: perceperea dorinelor lui
2.4 Regimul juridic al serviciilor publice
2.4.1 Crearea i desfiinarea serviciilor publice
Pn nu demult, crearea serviciilor publice a constituit monopol de stat n toate rile,
indifferent de ornduirea social. ns, pe msura extinderii democraiei sociale, inclusiv prin
descentralizare, s-a nregistrat i se nregistreaz un transfer al acestui monopol de la nivel
central la nivel local.
n prezent, statul pstreaz monopolul asupra unor servicii publice considerate de
interes naional pe care le nfiineaz i le coordoneaz centralizat, cum sunt: poliia, starea
civil, prevenirea i stingerea incendiilor, etc. Este vorba, n special, de crearea acelor servicii
care afecteaz libertile fundamentale ale cetenilor sau care presupun apariia unor categorii
de instituii publice.
Mutaiile din sfera social-economic au determinat schimbri semnificative n doctrina
administrativ, ajungndu-se astfel la o soluie viabil: Administraia public poate impune
persoanelor private care presteaz activiti de interes general s ndeplineasc i obligaii de
natura serviciului public..
Colectivitile locale pot nfiina servicii publice prin intermediul organismului
deliberativ al acestora, cu respectarea strict a condiiilor stabilite de legislativ:
obligaia de a nfiina servicii publice de interes local numai n limitele legii, adic, o
competen limitat la acele servicii publice care nu sunt statale. n Romnia, prin Legea
administraiei publice locale, se precizeaz c la nivel local, autoritile publice organizeaz
servicii publice de gospodrire comunal, transport local, reele edilitare etc.;
autoritile administraiei locale au dreptul de a desfura la nivel teritorial servicii publice cu
caracter statal cu precizarea c rspunderea revine primarului n calitatea sa de reprezentant al
statului;
nfiinarea de servicii publice trebuie s urmeze procedura prevzut de lege cu cele trei
restricii: stabilirea obiectivului de activitate, organizarea i funcionarea n baza unui
regulament emis de administraie, controlul modului n care i realizeaz prerogativele.
n prezent, pentru evitarea ngrdirii liberei concurene, s-a generalizat o excepie
susinut de jurispruden cu privire la dreptul autoritilor locale de a crea servicii publice
industriale i comerciale numai n trei cazuri:
atunci cnd serviciul public urmeaz s-i desfoare activitatea pe domeniul public;
atunci cnd rspunde unei obligaii legale pe care trebuie s o ndeplineasc o persoan
public;
dac este complementar altui serviciu public.
26
Suprimarea serviciilor publice se face cu respectarea principiului actului contrar
potrivit cruia desfiinarea este de competena aceleai autoriti care a aprobat nfiinarea.
Dac serviciul public a fost nfiinat prin hotrre a Consiliului local atunci, acelai consiliu
poate dispune prin hotrre contrar desfiinarea; dac serviciul public este de interes naional,
atunci aceeai autoritate public Parlament/Guvern poate dispune prin lege/hotrre
desfiinarea serviciului respectiv. Este de reinut faptul c acest drept nu este nelimitat:
autoritile administraiei locale nu pot desfiina un serviciu public dac acesta este stipulat prin
lege. Pe de alt parte, administraia local poate desfiina un serviciu comercial, atunci cnd
servicii similare s-au nfiinat pe plan local i asigur nevoile colectivitii respective.
2.4.2 Principii i reguli de organizare i funcionare a serviciilor publice
nfiinarea serviciilor publice, indiferent de natura i modul lor de gestiune, se face cu
condiia respectri unor principii de organizare i funcionare fundamentale: principiul
eficienei, principiul echitii i principiul descentralizrii.
Principiul eficienei serviciului public este impus de faptul c toate cheltuielile necesare se
suport de la buget, adic din taxele i impozitele pltite de contribuabili.
n aceste condiii, administraia este obligat s gseasc cel mai bun raport ntre eforturile
(costurile) fcute i efectele obinute, respectiv cantitatea i calitatea serviciilor prestate
cetenilor. Acest principiu trebuie avut n vedere n toate fazele i etapele de elaborare a
capitolelor de cheltuieli bugetare necesare funcionrii serviciilor publice.
Pe de alt parte, eficiena presupune satisfacerea tot mai complet a nevoilor
ceteanului, ceea ce face ca, de cele mai multe ori, cheltuielile prevzute n buget s fie
depite. Este ns preferabil s fie satisfcut interesul public, chiar dac administraia va face
datorii, ntruct scopul de a fi al acesteia este tocmai satisfacerea tuturor condiiilor pentru
desfurarea normal a vieii publice. Cu ct serviciul public este mai bine structurat, organizat
i condus, cu att banul public este mai bine folosit, cu alte cuvinte, funcioneaz mai eficient.
Principiul echitii (egalitii) prestrilor de servicii, este un corolar al principiului egalitii
tuturor cetenilor n faa legii i, ca atare, toi cetenii trebuie s beneficieze n aceeai msur
de serviciile publice. El se aplic deopotriv agenilor serviciilor publice i utilizatorilor
serviciilor publice.
Agenii serviciilor publice sunt supui acelorai reguli n ceea ce privete derularea
carierei lor sau accesul la posturi. Acest principiu explic, astfel, regula fundamental a funciei
publice, aceea a accesului legal la posturile publice. Ea interzice orice discriminare bazat pe
motive de ordin religios, rasial, filozofic sau politic.
Utilizatorii serviciilor sunt, de asemenea, supui, n general, acelorai reguli. Este de
neconceput o administraie public prin care unele categorii de ceteni s primeasc mai mult
ap, mai mult cldur sau ap, n detrimentul altora. Desigur c n practic apar asemenea
discrepane, dar acestea provin din reelele tehnice i organizatorice, nu din principiile
administraiei. Jurisprudena admite, cu toate acestea, unele inegaliti de tratament n anumite
situaii, atunci cnd utilizatorii se gsesc n situaii de fapt sau de drept care permit ca ei s fie
grupai pe categorii, pentru motive care in de interesul general, n temeiul legii. De exemplu,
este logic i se practic tarife difereniate pentru transportul fluvial al localnicilor din Delta
Dunrii i respectiv turiti din aceast zon.
Pentru aplicarea deplin a principiului echitii, administraia trebuie s recurg
sistematic la concuren i s asigure transparena pentru furnizorii de servicii publice.
Principiul descentralizrii serviciilor publice este prevzut att de Constituia Romniei ct i
de Legea Administraiei Publice Locale (art. 1) i se concretizeaz prin deplasarea centrului de
greutate al serviciilor publice de la centru ctre comunitile teritoriale.
Dup cum se tie, scopul organizrii serviciilor publice l constituie satisfacerea unor
interese generale ale comunitii. De aici rezult c descentralizarea va trebui s in cont, n
primul rnd, de acest scop i, n ultimul rnd, de organizarea (mprirea) administrativ-
27
teritorial. Ideea contrar este falimentar, pentru c sacrific interesele cetenilor de dragul
autonomiei locale.
Descentralizarea serviciilor publice este o aciune extrem de delicat. Ea trebuie s in
cont de gradul de specializare al acestora i de necesitatea continuitii lor. Astfel, orict de
mult s-ar dori descentralizarea unui serviciu public, administraia local nu va putea realiza
acest deziderat n lipsa specialitilor necesari acestui serviciu. Este de neconceput ca o comun
s-i nfiineze un post de radio fr electroniti sau redactori, o coal fr profesori sau un
spital fr medici. Pentru ca serviciile publice s fie prestate n condiii de eficien, este
necesar ca administraia public s aplice anumite reguli, ntre care amintim: regula
continuitii; regula adaptrii sau flexibilitii; regula cuantificrii.
- Regula continuitii este impus de faptul c, prin natura interesului public asigurat, multe
servicii publice nu pot fi ntrerupte fr riscul dereglrii sau periclitrii vieii publice. Aceste
servicii vitale pentru orice comunitate trebuie s fie asigurate n mod continuu i uneori n mod
permanent. De exemplu, spitalele i serviciile de paz contra incendiilor trebuie s funcioneze
non-stop, n timp ce serviciul strii civile este continuu, fr a fi ns permanent. Continuitatea
este esena serviciului public, ea determinnd responsabilitatea administraiei fa de modul n
care este respectat. De aceea, administraia are obligaia de a prevedea mijloacele i
modalitile de intervenie, de a face stocuri de materii prime i combustibili, de a pregti
forme alternative de satisfacere a nevoilor cetenilor n cazuri excepionale etc. Continuitatea
serviciului genereaz i alte consecine pentru administraia public, mai ales cu privire la
regimul contractelor administrative i al concesionrii.
Cei care preiau astfel de situaii pe baz de contracte sau concesionare trebuie s
asigure funcionarea regulat a serviciului ncredinat, sub ameninarea unor sanciuni n caz
contrar sau, nu de puine ori, pot primi un ajutor financiar din partea persoanei publice care
face concesiunea, pentru a putea asigura continuitatea serviciului respectiv. De asemenea, acest
principiu a stat mult timp la baza interzicerii absolute a grevei pentru agenii din cadrul
serviciilor publice. Ulterior, dreptul la grev a fost recunoscut, dar n situaii cu totul speciale i
numai dup ce au fost epuizate toate soluiile de reconciliere.
- Regula adaptrii (flexibilitii) la nevoia social este determinat de faptul c nevoile sociale
sunt n continu diversificare i modificare cantitativ i calitativ, iar serviciul trebuie s
rspund prompt i eficient la evoluia nevoilor colective i exigenele interesului general.
Adaptarea serviciului public la nevoia social se realizeaz prin Statutul de organizare
i funcionare a prestatorului de servicii: regie autonom, societate comercial, instituie
public etc. Este de reinut faptul c statutul oricrui serviciu public este definit de o autoritate
a administraiei publice i c dezvoltarea, restrngerea, transferul sau ncetarea acestuia se
hotrte de ctre administraie. Ca atare, serviciile publice create de administraie rmn sub
autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare i funcionare a lor.
n cazul persoanelor juridice care au n obiectul lor de activitate prestri de servicii, dar
nu se afl sub autoritatea administraiei publice, indiferent de forma n care se presteaz
serviciul public (locaie, nchiriere, concesiune), administraia trebuie s prevad condiii
contractuale obligatorii pentru prestator i posibilitatea adaptabilitii serviciului la cererea
social. n cazul acestor contracte administrative, ne gsim n situaia special regulilor de
drept public ntruct administraia rspunde la comanda social, indiferent cui a delegat
gestiunea serviciului public. Clauzele obligatorii n sarcina prestatorilor de servicii nu ncalc
principiul libertii de voin a prilor contractante, ci exprim, n termenii dreptului public,
atributul administraiei ca reprezentant a cetenilor, calitatea de autoritate public.
- Regula cuantificrii rezultatelor serviciului public este determinat de cel puin dou
motivaii concrete:
a) necesitatea aprecierii corecte a modului n care serviciul public satisface cerinele sociale ale
cetenilor i, implicit, evaluarea rapid a activitii serviciului;
b) necesitatea asigurrii transparenei fa de ceteni, acetia putnd, graie cuantificrii, s
28
controleze modul n care se desfoar activitatea serviciilor publice, asigurndu-se n acest fel
principiul echitii acestora.
2.5 Principalele relaii care se stabilesc ntre serviciile publice
2.5.1 Consideraii generale
n paralel cu dezvoltarea i diversificarea serviciilor publice, se constat o multiplicare
i o cretere a complexitii legturilor de interdependen dintre acestea.
Potrivit criteriilor de constituire n sistem a sarcinilor publice corespunztor tipurilor de
servicii cunoscute, putem identifica urmtoarele tipuri de relaii ntre diferitele componente ale
acestui sistem:
1. Relaii de autoritate, care pot fi: relaii ierarhice, determinate de structura ierarhic i
relaii funcionale, determinate de structura dup competena specific i care, de
regul, se realizeaz n sprijinul celor dinti.
2. Relaii de cooperare, care pot fi formalizate (obligatorii prin acte normative) sau
neformalizate (facultative).
3. Relaii de reprezentare, care iau natere n special n raport cu elementele exterioare
sistemului autoritilor administraiei publice.
4. Relaii de control, determinate de delegare (deci nu relaii de control consecin a
subordonrii ierarhice sau funcionale).
5. Relaii de prestri servicii (cu pondere n raporturile cu cetenii).
Referindu-ne la responsabilitile determinate de aceste tipuri de relaii, remarcm i
diferenierea tipurilor de responsabiliti. De exemplu, relaiile ierarhice care au la baz o
autoritate direct, determin o responsabilitate general, total; relaiile funcionale care au la
baz o autoritate indirect, potrivit competenei specifice, determin o responsabilitate
specific, specializat. nainte de a proceda la analiza detaliat a tipurilor de relaii n care sunt
implicate serviciile administraiei publice n procesul realizrii funciilor ce le au, reamintim un
aspect important al relaiilor dintre administraie i mediul politic, i anume, acela c dei
administraia, constituind substana puterii executive, este chemat s execute decizia politic,
partidele i formaiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaz
administraiei publice dect ntr-un regim totalitar.
Voina partidelor politice nu se poate impune administraiei publice dect prin filtrul
prevederilor Constituiei i a celorlalte legi care precizeaz cu exactitate mecanismul
transformrii opiunilor politice n decizii politice, iar apoi n norme juridice, care sunt
singurele obligatorii pentru administraia public. Acest mecanism al transformrii opiunilor
politice n norme juridice presupune existena unor relaii variate i complexe ntre diferitele
componente ale sistemului administrativ, ntre care reamintim:
2.5.2 Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i celelalte autoriti ale
administraiei publice
Aceste relaii sunt extrem de variate i complexe. Din multitudinea de posibiliti de grupare
identificm:
a) Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i ministere sau alte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, determinate de raportul de subordonare dintre
guvern, ca autoritate de vrf, i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale, potrivit cruia guvernul, conform programului su de guvernare, acceptat de
Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a
administraiei publice, iar ministerele i organele de specialitate ale administraiei publice
centrale, fiecare n ramura sau domeniul de activitate specific, traduc practic aceste msuri.
Aceast subordonare orizontal (avnd n vedere c att guvernul ct i ministerele i celelalte
organe de specialitate ale administraiei publice centrale acioneaz pe acelai teritoriu)
determin totui relaii de autoritate ierarhice care se exprim prin competena guvernului de a
29
controla activitatea ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice i
de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea.
b) Relaiile dintre organul de vrf al administraiei publice i autoritile locale ale
administraiei publice cu competen general consilii locale i primari sunt tot relaii de
autoritate ierarhice, generate de competena general pe care o are guvernul de a conduce
ntreaga administraie public la nivel naional. Expresia acestui tip de relaii este dreptul de
control al legalitii pe care l are Prefectul, ca reprezentant al guvernului n teritoriu, precum i
dreptul guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autoriti locale. Este de
remarcat, ns, c autoritatea guvernului asupra consiliilor locale trebuie exercitat strict n
limitele legii i cu respectarea autonomiei funcionale a acestora, principiul autonomiei
administrative i al descentralizrii serviciilor publice fiind nscrise n Constituie.
c) Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i autoritile locale de specialitate
ale administraiei publice sunt relaii de autoritate ierarhice, determinate de structura unitar a
subsistemului autoritilor administraiei publice de stat. Acest tip de relaii rezult din dreptul
de control general pe care l are guvernul. n practica administrativ, relaiile de autoritate
ierarhice, de tip general, nu se realizeaz ntotdeauna direct, avnd n vedere c ntre Guvern i
serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate
ale administraiei publice exist o treapt intermediar Prefectul sau ministrul de resort.
Relaiile de autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci cnd autoritatea de vrf a administraiei
publice guvernul adopt msuri generale pentru funcionarea acestora (acte normative).
guvernul, n virtutea poziiei i rolului su, este chemat s arbitreze i s soluioneze abaterile
ce de produc n sistemul de relaii ntre autoritile administraiei publice cu competen
general (consiliile judeene) i ministere i celelalte organe centrale de specialitate ale
administraiei publice, n ideea respectrii stricte a constituiei i a celorlalte acte normative, n
special pentru evitarea centralismului excesiv i a asigurrii autonomiei funcionale a
autoritilor administraiei publice locale.
2.5.3 Relaiile dintre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale i autoritile locale sau teritoriale ale administraiei publice
n aceast categorie putem include:
a) Relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice i
autoritile locale ale administraiei publice cu competen general (consiliile locale). Ele sunt
determinate de poziia acestor autoriti n sistemul general al administraiei publice. Ele sunt
situate n subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenelor. Pornind
de la aceast observaie, putem deduce c autoritile administraiei publice locale, cu
competen general (consiliile locale) nu sunt subordinate ministerelor i celorlalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale. Deci, nu suntem n prezena unor relaii de
autoritate, ci, dup prerea noastr, n prezena unor relaii de cooperare, n cea mai mare parte
formalizate prin diverse acte normative. De asemenea, ntre unele ministere sau organe de
specialitate ale administraiei publice centrale i autoritile administraiei publice locale cu
competen general se stabilesc relaii de control, determinate de delegarea de competene pe
care o au anumite ministere i organe ale administraiei publice centrale de a controla o
anumit activitate, i nu de subordonare ierarhic sau funcional.
b) Relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i
serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relaii de autoritate de natura
funcional, determinate de structura pe specific de activitate (funcional). Aceste relaii se
realizeaz n sprijinul relaiilor de autoritate ierarhice care exist ntre prefect ca reprezentant al
guvernului, abilitat s conduc nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, i
aceste autoriti. Deci, serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale administraiei publice
de specialitate, sunt subordonate vertical organelor centrale de resort care au competen s le
suspende dispoziiile ilegale i s le dea indicaii obligatorii, dar funcioneaz sub directa
30
conducere a prefectului. Un alt tip de relaii ce se stabilesc ntre ministere i celelalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate, ca autoriti
ale administraiei publice din teritoriu, sunt relaii de control determinate de delegarea de
competene nu de structura pe specific de activitate.
2.5.4 Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale
Relaiile dintre consiliu local i primari pot fi apreciate pornind de la observaia c
primarii sunt autoriti executive i nu deliberative, ceea ce nseamn c dintr-un anumit punct
de vedere ar exista o relaie de autoritate ntre consiliu i primar (a se vedea i procedura
validrii primarului, jurmnt etc.). n acelai timp, din punct de vedere al modului de formare,
ambele autoriti sunt constituite prin votul direct al cetenilor, ceea ce confer n egal
msur legitimitate, deosebirea dintre ele nefiind de natur juridic (ambele autoriti aparin
administraiei publice). Am putea vorbi deci de existena, n primul rnd, a unor relaii de
cooperare i de control prin delegare, att consiliul local avnd competene de control asupra
primarului ct i acesta, la rndul su, asupra consiliului local prin competene pe care le are n
virtutea dublului su rol de autoritate local i, n acelai timp, agent al statului (controlul de
legalitate i dreptul de a sesiza prefectul).
2.5.5 Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea legislativ
Analiza tipurilor de relaii la care particip autoritile administraiei publice implic
precizarea unor aspecte n legtur cu raporturile dintre autoritile administraiei publice i
cele care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor).
a) Guvernul, ca autoritate public de vrf a puterii executive i responsabil pentru conducerea
general a administraiei publice, chemat s asigure realizarea politicii interne i externe a
rii, coopereaz n ndeplinirea atribuiilor sale cu organismele interesate (art. 101 (2) din
Constituie). Potrivit principiului separrii puterilor statului, reflectat n Constituie prin
mecanismul de formare i funcionare a guvernului, nu se poate afirma c ntre autoritile
publice care exercit puterea legislativ (senat i camera deputailor) i guvern ar exista relaii
de subordonare, de autoritate ierarhic. Aceste relaii sunt, n primul rnd, de cooperare, aa
cum am artat mai sus, dar i de control determinat de delegare expres prin Constituie care
atribuie parlamentului competena de a realiza controlul parlamentar (art. 110 din Constituie)
i chiar, mai mult, de a retrage ncrederea acordat guvernului prin adoptarea unei moiuni de
cenzur n condiiile stabilite de Constituie, ceea ce poate duce la demiterea guvernului.
b) Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale stabilesc cu
autoritile publice care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor) relaii de
cooperare sau de control prin delegare, nu numai indirect prin guvern ci i n mod direct (art.
110 (1) din Constituie).
c) Consiliile locale i primarii sunt autoriti ale administraiei publice locale prin care potrivit
prevederilor Constituiei se realizeaz autonomia local la nivelul unitilor administrative
teritoriale, iar, n aceast calitate, relaiile dintre ele i autoritile publice care exercit puterea
legislativ sunt similare cu cele ale celorlalte autoriti ale administraiei publice. Caracterul de
autoriti deliberative ale consiliilor locale nu schimb natura juridic a acestora, iar autonomia
este pur administrativ, adic ea privete organizarea i funcionarea administraiei publice
locale i gestionarea sub propria rspundere a intereselor pe care le reprezint (art. 1, Legea nr.
215/2001).
2.5.6 Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea judectoreasc
ntre instituiile publice care exercit puterea judectoreasc se pot stabili relaii de
cooperare, reprezentare sau de control. Astfel, pentru realizarea activitii de asigurare a
legalitii, autoritile administraiei publice intr n relaii de cooperare cu autoritile
judectoreti i cu ministerul public. Relaiile de control prin delegare se creeaz atunci cnd o
31
autoritate a administraiei publice, de regul un minister sau alt organ central de specialitate al
administraiei publice, controleaz o autoritate judectoreasc. De exemplu, Controlul
Financiar al Ministerului de Justiie controleaz modul de execuie al bugetului unui tribunal
judeean. n acest caz, relaiile de control sunt consecina delegrii, nu subordonrii ierarhice
sau funcionale.
2.5.7 Relaiile cu organizaiile nonguvernamentale
Acestea sunt relaii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate, adic obligatorii,
potrivit unor dispoziii legale) sau relaii de reprezentare. Astfel, autoritile administraiei
publice sunt obligate s intre n relaii de cooperare cu fundaii pentru realizarea unor obiective
legate de protecia muncii, omaj, integrare social etc. n alte situaii, autoritile
administraiei publice au reprezentant n diferite organizaii nonguvernamentale, sau acetia au
reprezentani pe lng autoritile administraiei publice. Acest sistem asigur o legtur
permanent ntre cele dou categorii de organizaii.
2.5.8 Relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii
Toi cetenii intr, sub forme variate, n relaii cu autoritile administraiei publice,
deoarece calitatea de cetean scoate n eviden competena autoritilor administraiei publice
n satisfacerea intereselor acestora. Relaiile ce se stabilesc ntre autoritile administraiei
publice i ceteni pot fi: relaii de cooperare (colaborare), relaii de utilizare a serviciilor
publice (deci, de prestaii din partea administraiei ctre ceteni) i relaii de autoritate (sau de
subordonare a cetenilor fa de organele administraiei publice). Analiznd aceste categorii de
relaii, vom evidenia necesitatea democratizrii permanente a administraiei publice n ideea
stabilirii unei legturi sistematice ntre ceteni i administraie. Trecnd la analiza acestor
categorii de relaii vom preciza:
a) Relaiile de cooperare direct (de colaborare) ntre autoritile administraiei publice i
ceteni vor trebui s ocupe rolul cel mai important, att din punct de vedere al ponderii ct i
al valorii coninutului lor. Aceste relaii subliniaz, n primul rnd, sprijinul pe care cetenii
sunt chemai s l dea administraiei publice n vederea realizrii misiunii acesteia i, pe de alt
parte, ele trebuie s reflecte existena unei legturi absolut necesare ntre administraia public
i ceteni. Relaiile de cooperare administraie public cetean sunt o expresie a accesului
participativ al populaiei la soluionarea problemelor de interes general, n ultim instan, o
dovad a existenei sau inexistenei unei societi democratice. Ele pot fi grupate n dou
categorii i anume:
Relaii de cooperare direct, n care cetenii, n mod individual sau grupai, particip la
realizarea unui interes general, la finalizarea unei aciuni, la fel ca aparatul, ca structurile
administraiei publice. De exemplu, sarcinile privind gospodrirea localitilor se realizeaz
att prin structuri proprii autoritilor administraiei publice (sectorul de gospodrie comunal,
arhitectur sau de investiii) ct i prin ceteni, luai individual sau grupai n diverse forme de
organizare.
Relaiile de cooperare indirect apar n cazul n care cetenii sprijin aciunea autoritilor
administraiei publice fr s participe la respectiva activitate n mod direct. De exemplu,
oferta pe care o fac cetenii de a sprijini aciunea administraiei prin modalitile de care
dispun (contractele de furnizare de produse cerealiere sau animaliere, ajutorul n caz de
incendiu sau inundaii).
b) Relaii determinate de prestarea de servicii ale administraiei publice ctre ceteni constituie
al doilea tip de relaii ntre administraia public i ceteni. Este evident c administraia
public nu se limiteaz prin autoritile administraiei publice la organizarea realizrii n
concret a legii, ci ea are drept mobil organizarea unor servicii publice ntr-o gam variat i
complex de probleme, servicii publice care s presteze activiti cetenilor. Acest aspect al
atribuiilor de servire a populaiei este mai evident la autoritile administraiei publice locale,
32
n special la municipii, orae i comune, dar i la serviciile descentralizate ale autoritilor
administraiei publice centrale.
Importana unei bune serviri a populaiei credem c nu mai este necesar s o subliniem,
fiind de la sine neles c realizarea unei serviri necorespunztoare a ceteanului determin
grave consecine sociale i politice, cu posibile repercusiuni att asupra persoanei ct i a
statului. De exemplu, emiterea unei autorizaii de construcii ntr-o zon interzis creeaz
numeroase dificulti (mai nti ceteanului, a crui construcie poate fi demolat, apoi
aspectului general urbanistic); eroarea n stabilirea impozitului pe venit sau eroarea n actele de
stare civil pot avea consecine neplcute. Aadar, serviciile aduse cetenilor de administraia
public, prin natura lor, au un grad diferit de specializare, ceea ce determin o pregtire
corespunztoare a personalului din acest domeniu. Slaba calitate a prestaiilor efectuate de
autoritile administraiei publice ctre ceteni lezeaz nu numai interesele celor direct
implicai, ci i ale altor ceteni, n ultim instan ale statului.
Referindu-ne pe scurt la coninutul acestor prestaii, amintim c administraia public
trebuie s rspund, n limita legilor, la toate interesele i nevoile cetenilor, cum ar fi
eliberarea de acte (certificate, dovezi, adeverine), s apere drepturile i interesele cetenilor
prin msuri de ocrotire social (instituiri de tutele, curatele, ocrotirea familiei, ajutoare sociale
diferite etc.).
Din punct de vedere juridic, relaiile dintre administraia public i ceteni pentru prestarea de
servicii pot fi de dou tipuri:
Relaii ce se statornicesc n baza normelor de drept administrativ (regim juridic
administrativ);
Relaiile ce se statornicesc n baza normelor de drept civil (regim juridic civil).
Relaiile de tip administrativ se bazeaz pe norma juridic, pe actul normativ ce stabilete
competenele autoritilor administraiei publice. n aceast situaie, ceteanul are dreptul s se
adreseze administraiei publice n temeiul respectivului act normativ. Spre exemplu, utilizarea
serviciului public al nvmntului de toate gradele sau al ocrotirii sntii rezult din actele
normative n materie. Exist, deci, un drept legitim al ceteanului de a se adresa administraiei
publice pentru satisfacerea unui interes personal. n legtur cu aceast problem, se pot ivi
mai multe posibiliti, i anume: administraia public este obligat s satisfac cererea
ceteanului n urma ntrunirii unor condiii din partea celui care solicit (de exemplu acordarea
unui paaport sau a unui permis auto); ceteanul intr n mod obligatoriu n relaii de prestaii
de servicii cu autoritile administraiei publice (apare, deci, o subordonare a ceteanului), de
exemplu, obligaia de vaccinare.
Relaiile de tip civil se statornicesc, aa dup cum artam, n baza normelor de drept civil.
Aceast situaie se creeaz ntre administraie i cetean atunci cnd sunt folosite
servicii publice ca: pot, telegraf, telefon, radio-televiziune, transport rutier sau aero-naval
etc., n baza unor contracte ntre aceste servicii i beneficiarii lor.
c) Relaii de autoritate (de subordonare a cetenilor fa de autoritile administraiei publice).
Aceste relaii sunt determinate n mod evident de voina unilateral a autoritilor administraiei
publice. Ele sunt impuse cetenilor nefiind necesar acceptul celor care sunt chemai s
participe n aceste relaii. Astfel, de exemplu, obligaiile cetenilor pot fi: de a face verificarea
periodic a instalaiilor de nclzire, de a nu face zgomot n locuin ntre anumite ore, de a
plti unele taxe, etc. Din punct de vedere al reglementrii juridice, aceste relaii pot fi stabilite
att prin legi ct i prin decizii administrative (exemplu: impozitele i taxele locale).
33
Capitolul 3 SERVICIILE PUBLICE CENTRALE I LOCALE DIN ROMNIA
3.1 Serviciile publice centrale de stat
3.1.1 Consideraii generale cu privire la serviciile publice centrale de stat
Se tie c administraia public reprezint sistemul n care se desfoar activitatea de
organizare a executrii i de execuie concret a legii. Aceast activitate se realizeaz de ctre
autoritile administrative centrale sau locale, putnd avea caracter:
de dispoziie reglementri elaborate i emise pe baz de lege i n interesul execuiei legii;
de prestaie servicii publice de interes general sau local.
Avnd n vedere faptul c nevoile i cerinele societii n general sau ale fiecrui cetean n
parte sufer modificri frecvente n timp i spaiu, administraia public trebuie s aib un
caracter dinamic s se adapteze la aceste realiti, fapt pentru care i creaz i organizeaz
structuri care s rspund acestor cerine i nevoi reclamate de societate. Aceste cerine i
nevoi pot fi:
generale la nivelul ntregii comuniti organizate de ctre stat (aprare, ordine public,
educaie, sntate);
specifice la nivelul colectivitilor din judee, orae sau comune (alimentare cu ap, gaze,
lumin, energie termic, salubrizare).
Autoritile administrative au menirea de a transpune n practic prevederile legii,
executnd-o sau organiznd executarea acesteia. n acest scop, ele dispun de resurse
(financiare, materiale, umane) i de competene atribuite corespunztor sarcinilor ce revin
fiecreia. Varietatea i complexitatea acestor sarcini, precum i nevoia sporit de eficientizare a
activitilor administrative au impus structurarea sistemului administraiei publice pe mai multe
paliere crora li s-au atribuit nivele de competen i, implicit, de decizie adecvate. Datorit
mobilitii n timp i spaiu a cerinelor i nevoilor societii, colectivitilor i cetenilor,
evoluia autoritilor administrative este continu, att n organizare, ct i n activitate.
Pe msura modificrii cerinelor i nevoilor, dorinelor i aspiraiilor, apar noi servicii,
altele dispar, iar altele i modific parametrii de funcionare.
n prezent, administraia public din Romnia este structurat pe dou mari nivele:
administraia public de stat, care poate presta servicii publice centrale sau teritoriale;
administraia public local.
Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate i furnizate de administraia
central i ele au existat n rile romne nc nainte de organizarea guvernului ca organ de
stat.
3.1.2 Categorii de instituii prestatoare de servicii publice centrale
Instituiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:
Preedenia Romniei prin administraia prezidenial;
Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;
Administraia central de specialitate prin intermediul ministerelor, autoritilor subordinate
ministerelor i autoritilor autonome.
3.1.2.1 Preedinia Romniei Administraia Prezidenial
Preedinia Romniei este o instituie public care funcioneaz n baza Constituiei, a
Decretului Lege nr. 92/1990 i a Legii nr. 114 din 6 iulie 1994 i are ca scop asigurarea
exercitrii de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite prin
Constituie i prin legi. Prin instituia Preedinia Romniei n sensul legii, nelegem
serviciile publice aflate la dispoziia Preedintelui Romniei, pentru ndeplinirea atribuiilor
sale. Aceste servicii publice au rolul de a stabili relaii de colaborare cu autoritile publice i
34
de a primi sprijinul acestora n vederea nfptuirii prerogativelor i exercitrii competenelor
care i revin Preedintelui Romniei.
Preedintele Romniei ndeplinete urmtoarele roluri (art. 80, alin. 1 i 2 din
Constituia Romniei):
reprezint statul romn,
garanteaz independena naional, unitatea i integritatea teritorial a rii,
vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice,
are funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate.
Pentru exercitarea de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite prin
Constituia Romniei i alte legi, s-a organizat i funcioneaz Administraia prezidenial1,
care este o instituie public cu personalitate juridic.
Prin Administraie prezidenial se nelege serviciile publice aflate la dispoziia
Preedintelui Romniei, pentru ndeplinirea atribuiilor sale.
Compartimentele i funciile din structura Administratiei prezidentiale, organizarea,
funcionarea i atribuiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare i funcionare a
Administratiei prezidentiale, care se aprob de Preedintele Romniei.
Personalul Administraiei prezideniale este alctuit din:
persoane detaate, la cererea Preedintelui Romniei, din ministere i alte autoriti
publice
persoane ncadrate direct pe funciile sau posturile pe care urmeaz s le ndeplineasc.
Funciile de conducere specifice din cadrul Administratiei prezidentiale sunt urmtoarele:
consilier prezidenial cu rang de ministru
consilier de stat cu rang de secretar de stat.
Numirea sau eliberarea din funcie a consilierilor prezideniali se face de ctre Preedintele
Romniei.
Structura organizatoric a Administraiei prezideniale se prezint astfel:
A. Departamentul Politic este structura Administraiei prezideniale menit s susin i s
promoveze aciuni i iniiative de aplicare a Programului Preedintelui n domeniul politicii
interne, n relaiile constituionale ale Preedintelui Romniei cu Parlamentul, Guvernul,
societatea civil, organizaiile profesionale i non-guvernamentale, instituiile culturale i de
cult religios, organizaiile de tineret i studeni.
Departamentul Politic are atribuii n urmtoarele sectoare de activitate:
Relaia cu Parlamentul, Guvernul i Administraia public local;
Analiz politic intern, relaii cu partidele politice parlamentare i neparlamentare;
Tineret, sport i organizaii neguvernamentale pentru tineret.
B. Departamentul Relaii Internaionale este compartimentul de specialitate din cadrul
Administraiei Prezideniale care susine aciunile Preedintelui Romniei n calitatea sa de
reprezentant al statului romn n raporturile internaionale, printr-o activitate de fundamentare,
analiz i sintez n materie de politic extern. DRI coordoneaz pregtirea i realizarea
vizitelor oficiale ale Preedintelui Romniei n strintate, precum i a primirilor acordate de
Preedintele Romniei invitailor strini.
C. Departamentul Strategii Economice i Sociale asigur servicii de specialitate
Administraiei Prezideniale n domeniile economic i social.
Departamentul strategii economice si sociale este format din cinci compartimente, i anume:
a) Strategii economice;
b) Strategii n domeniul social;
c) Dezvoltare regional i cooperare economic internaional;
d) Investiii de capital strin;
e) Societatea informaional, tiin i cercetare tiinific.
D. Departamentul Comunicare Public este format din patru compartimente:
35
a) Mesaje speciale i analiz politic a coninutului presei;
b) Biroul de Pres;
c) Administrare pagin internet i pot electronic;
d) Compartimentul Buletin Informativ, Documentare-Bibliotec.
E. Departamentul Financiar i de Logistic are urmtoarele atribuii:
asigur resursele financiare i materiale pentru funcionarea Administraiei Prezideniale;
urmreste execuia bugetului de cheltuieli aprobat anual pentru Administraia
Prezidenial, prin legea bugetului de stat i ntocmete proiectul bugetului de cheltuieli
pentru anul urmtor celui n execuie;
gestioneaz, administreaz i utilizeaz creditele bugetare puse la dispoziia
Administraiei Prezideniale prin bugetul de stat, precum i a valorilor materiale existente n
patrimonial acesteia cu exercitarea permanent a controlului financiar preventiv propriu,
precum i cel al Ministerului Finanelor Publice asupra tuturor operaiunilor financiare i de
gestiune.
coordoneaz, la nivelul Administraiei Prezideniale, ntreaga activitate financiar-
contabil i de gestiune avnd obligaia s stabileasc normele de conduit n domeniu:
baremuri de cheltuieli, normele de consum referitoare la achiziie, carburani, energie termic
i electric etc.
F. Departamentul Securitii Naionale i desfoar activitatea n cadrul a ase
compartimente: informare i analiz, Legislaie militar, Situaii de criz care impun msuri
deosebite, Politica militar, Aprare, siguran naional i ordine public.
G. Departamentul Constituional Legislativ are atribuii n urmatoarele domenii de
activitate: promulgarea legilor, revizuirea Constituiei din iniiativa Preedintelui Romniei,
Informarea Preedintelui Romniei asupra desfurrii procedurii legislative parlamentare,
cererile de graiere, numirea i revocarea sau eliberarea din funcii publice, dizolvarea
Parlamentului, msuri n domeniul aprrii sau cu caracter excepional, ncheierea tratatelor
internaionale i trimiterea lor spre ratificare, ntocmirea altor acte prezideniale, referendum.
H. Cancelaria Ordinelor are ca atribuii principale: evidena documentelor, analiza
documentelor, transmiterea documentelor, arhivarea documentelor.
I. Compartimentul Protocol. Atribuiile Compartimentului Protocol cuprind toate
aspectele privind organizarea aciunilor care se desfoar cu participarea direct sau n
numele Preedintelui Romniei.
Respectarea normelor interne i internaionale unanim acceptate n domeniu, pentru
transpunerea n practic a programului Preedintelui Romniei, impune urmtoarele direcii de
aciune:
a) Primiri la Preedintele Romniei, organizarea vizitelor efilor de state n ara noastr.
b) Organizarea deplasrilor n ar i n strintate.
c) Organizarea aciunilor cu ceremonial.
d) Activitate de secretariat.
J. Compartiment Personal Organizare are ca principale atribuii:
a) Organizarea
b) Eviden de personal
Administraia prezidenial stabilete relaii de colaborare cu autoritile publice i primete
sprijinul acestora n vederea nfptuirii prerogativelor i exercitrii competenelor ce revin
Preedintelui Romniei.
3.1.2.2 Guvernul Romniei
Guvernul Romniei Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care
functioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament si care asigur realizarea
politicii interne si externe a trii si exercit conducerea general a administratiei publice.
36
Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional
economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile
promovrii intereselor naionale.
Guvernul exercit att funcii cu caracter administrativ, ct i funcii cu caracter
politic, dar nu putem stabili o distincie clar ntre acestea. n conformitate cu Constituia, art.
101, alineatul 3, Guvernul Romniei, se compune din prim-ministru, minitrii i ali membri
stabilii prin lege organic.
Structura organizatoric a Guvernului este format din:
aparatul de lucru al primului-ministru,
Secretariatul General al Guvernului,
departamente i alte asemenea structuri cu atribuii specifice.
De asemenea, n directa coordonare a primului-ministru se afl Administraia Naional a
Rezervelor de Stat.
Aparatul de lucru al primului-ministru este o structur organizatoric fr personalitate
juridic, alctuit din:
corpul de consilieri ai primului-ministru;
corpul de control al primului-ministru;
aparatul tehnic al corpului de consilieri;
cabinetul primului-ministru;
cancelaria primului-ministru;
compartimentul cu probleme speciale;
compartimentul documente secrete;
compartimentul care asigur protocolul primului-ministru.
Activitatea corpului de consilieri si a aparatului tehnic al acestuia este coordonat de unul
dintre consilieri, desemnat prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General al Guvernului are urmtoarele atribuii principale:
a) asigura armonizarea proiectelor de acte normative naintate de ministere;
b) urmreste modul de realizare a Programului de guvernare;
c) asigura, n domeniul su de activitate, buna derulare a relaiilor cu Parlamentul i cu
ministerele;
d) organizeaza i pregteste edinele Guvernului;
e) asigura respectarea procedurilor privind pregtirea, elaborarea, avizarea i prezentarea
proiectelor de acte normative care se nainteaz Guvernului, precum i a procedurilor de
supunere spre adoptare a acestora, potrivit reglementrilor n vigoare;
f) asigura reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti, mpreun cu ministerele
care au obligaia de a pune n executare hotrrile Guvernului mpotriva crora s-au formulat
aciuni n justiie;
g) urmreste ndeplinirea de ctre organele de specialitate ale administraiei publice centrale a
msurilor i a sarcinilor stabilite n cadrul edinelor Guvernului;
h) elaboreaza proiectul bugetului anual pentru aparatul de lucru al Guvernului;
i) elaboreaza i urmreste realizarea planului de investiii, n domeniul su de activitate;
j) executa operaiuni financiare privind fondurile aprobate n bugetul acestuia, destinate
realizrii aciunilor iniiate de structurile din aparatul de lucru al Guvernului;
k) organizeaza i desfoara aciuni de relaii externe i de protocol la nivelul Guvernului, n
colaborare cu Ministerul Afacerilor Externe;
l) coordoneaza activitile unitilor care funcioneaz sub autoritatea sa.
n structura Secretariatului General al Guvernului funcioneaz direcii generale,
direcii, servicii, sectoare i birouri.
Secretariatul General al Guvernului coordoneaz n mod direct activitatea unor:
organe de specialitate ale administraiei publice centrale;
37
regii autonome. Fa de aceste regii Secretariatul ndeplinete atribuiile prevzute de lege
pentru ministrul de resort.
Departamentul este o structur organizatoric n aparatul de lucru al Guvernului,
subordonat primului-ministru, fr personalitate juridic i uniti n subordine, care are rol de
coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului.
Departamentul este condus de un demnitar care nu are calitatea de ordonator de credite. n
exercitarea atribuiilor care i revin acesta poate emite ordine cu caracter individual.
Cele trei departamente ale aparatului de lucru al Guvernului sunt:
Departamentul pentru Relaia cu Investitorii Strini se afl n subordinea direct a
primului-ministru, ca structur specializat de elaborare, coordonare i realizare unitar a
politicii de atragere a investiiilor strine cu o valoare de minimum 10 milioane dolari S.U.A.
fiecare.
Departamentul pentru Analiz Instituional i Social.
Departamentul de Control i Anticorupie al Guvernului are competena s constate orice
nclcare a prevederilor actelor normative n vigoare, n cadrul aparatului de lucru al
Guvernului, n ministere, la alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din
subordinea Guvernului, a ministerelor sau n coordonarea ori sub autoritatea acestora, precum
i la autoriti administrative autonome.
Structura actualului Guvern, se prezint dup cum urmeaz:
Ministerul Afacerilor Externe
Ministerul Econimie i Finanelor
Ministerul Justiiei
Ministerul Aprrii
Ministerul Internelor i Reformelor Administrative
Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse
Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Umane
Ministerul Transporturilor
Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului
Ministerul Culturii i Cultelor
Ministerul Sntii Publice
Ministerul Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiei
Ministerul Mediului i Dezvoltrii Durabile
Ministerul pentru IMM, Comer, Turism i Profesii Liberale
Ministerul Dezvoltrii, Lucrrilor Publice i Locuinelor
3.1.2.3 Administraia central de specialitate
Ministerele reprezint o alt component a administraiei publice centrale, fiind
instituii de specialitate ale acesteia, care sunt nfiinate, organizate i conduse potrivit
legii i care se subordoneaz Guvernului.
Minitrii rspund pentru ntreaga activitate a ministerului pe care l conduc n faa
Guvernului, iar ca membrii ai Guvernului n faa Parlamentului. Altfel spus, fiecare funcie de
ministru implic o dubl responsabilitate: rspunderea n faa puterii legislative datorit
investirii n funcie de ctre Parlament i rspundere n faa Guvernului datorit rolului pe
care-l are Guvernul n exercitarea administraiei publice pe ntreg teritoriul rii, n toate
domeniile i sectoarele de activitate.
Ministerele conduc din punct de vedere administrativ, serviciile publice cuprinse
n sfera de competen, asigurnd: legtura dintre politic i administrativ; organizarea i
funcionarea serviciilor publice ale ministerului; gestiunea financiar a fondurilor
publice prin buget.
38
Minitrii iau, deci, decizii operative n problemele din ramura de activitate pe care o
reprezint, propun adoptarea de msuri ce intr n atribuia Guvernului, reprezint ministerele
n raporturile cu Guvernul, cu celelalte ministere i autoriti de stat din ara noastr sau din
alte ri, dispun de fonduri bneti i mijloace materiale ncredinate ministerului n condiiile
legii.
Minitrii sunt ajutai n munca lor de secretari i subsecretari de stat i au ca organ
consultativ colegiul ministerului, organ n care minitrii ocup funcia de preedinte. Datorit
faptului c fiecare minister are atribuii specifice date de propriul domeniu de activitate i
structura organizatoric este diferit de la un minister la altul. Aceast structur este prevzut
n actele de nfiinare, organizare i funcionare. Exist elemente comune ce se regsesc n
structura organizatoric a fiecrui minister i anume: departamente, direcii generale,
direcii, servicii, birouri.
Aceste subdiviziuni pot fi mprite la rndul lor n dou categorii: subdiviziuni de
specialitate i subdiviziuni funcionale. n fapt, diferenele de structur dintre un minister i
altul constau n numrul de elemente componente i n caracteristicile subdiviziunilor de
specialitate. Subdiviziunile funcionale se ntlnesc n cadrul fiecrui minister, activitatea lor
fiind n legtur cu toate sectoarele ministerului respectiv, n aceast categorie intrnd
subdiviziuni ca: secretariat, personal, financiar, contabilitate.
Personalul ministerelor se compune din urmtoarele categorii:
personal de conducere,
personal de conducere de specialitate,
personal de execuie administrativ,
personal de deservire.
Ministerele au atribuii comune ce deriv din locul i rolul pe care acestea l au n
sistemul autoritilor administraiei publice centrale, ca autoriti subordonate nemijlocit
Guvernului, care asigur realizarea programului su de guvernare. Aceste atribuii comune
pot fi grupate n mai multe categorii:
atribuii care privesc organizarea executrii legilor, hotrrilor i ordonanelor Guvernului,
atribuii care privesc activitatea economic i social,
atribuii privind realizarea politicii externe,
atribuii privind propria lor organizare i funcionare.
Aa cum s-a precizat, ministerele, n calitatea lor, de organe de specialitate ale administraiei
publice centrale, particip n domenii distincte la realizarea programului propus de Guvern.
Aceast participare pe domenii distincte, poate determina realizarea unei clasificri a
ministerelor n trei mari categorii, n funcie de specificul activitii lor:
ministere cu activitate economic;
ministere cu activitate socio-cultural i tiinific;
ministere cu activitate politico-adinistrativ.
Alte autoriti de specialitate ale administraiei centrale
Celelalte autoriti centrale ale administraiei publice se mpart n dou categorii:
autoriti subordonate Guvernului;
autoriti autonome.
Din prima categorie fac parte:
Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor
Agenia Naional a Funcionarilor Publici
Direca General a Vmilor
Direcia General a Finanelor Publice i Controlul Financiar de Stat
Garda Financiar
Alte autoriti
39
Autoritile administrative autonome nu se subordoneaz Guvernului, ministerelor sau altor
organe centrale. Ele se grupeaz n dou categorii:
Nominalizate n dispoziiile constituionale, cum sunt:
Consiliul Suprem de Aprare a rii
Serviciul Romn de Informaii
Curtea de Conturi
Avocatul Poporului
Consiliul Legislativ
Curtea Constituional
Serviciile Publice de Radio i Televiziune
Nenominalizate prin Constituie, care se nfiineaz prin lege organic, cum sunt: Consiliul
Naional al Cinematografiei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Banca Naional.
3.2 Serviciile publice din administraia local
Administraia public local din Romnia este reglementat, n principal, de
Constituie i de Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale. n plan secund exist multe
alte reglementri care completeaz sau detaliaz cadrul legal n care se desfoar activitatea
autoritilor locale. Acestor legi li se adaug ordonane i hotrri ale Guvernului, ordine ale
ministerelor ce vizeaz direct sau indirect activitatea autoritilor administrative locale. n plus,
pentru aplicarea prevederilor legilor, ordonanelor i hotrrilor de Guvern, autoritile locale
elaboreaz i emit propriile acte administrative care pot fi hotrri ale primarului sau dispoziii
ale preedintelui consiliului judeean.
Potrivit reglementrilor Legii nr. 215/2001, autoritile administraiei publice locale sunt:
- Consiliul local autoritate deliberativ autonom (care adopt hotrri), care funcioneaz
n comun, ora sau municipiu i are rolul de a soluiona problemele de interes local, dispunnd
de autonomie n ceea ce privete rezolvarea treburilor publice ale comunitii;
- Primarul autoritatea executiv autonom la nivelul comunei, oraului sau municipiului,
care are rolul de a aciona n vederea satisfacerii cerinelor i nevoilor membrilor comunitii
de ctre care a fost ales i, n plus, acioneaz ca reprezentant al statului n unitatea
administrative-teritorial respectiv.
Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, municipiile
reedin de jude i sectoarele municipiului Bucureti au cte un primar i un viceprimar, iar
municipiul Bucureti are un primar i doi viceprimari.
Primarul particip n mod obligatoriu la edinele consiliului local.
- Consiliul judeean autoritate a administraiei publice judeene, are rolul de a coordona
activitatea consiliilor comunale i oreneti i este condus de un preedinte;
- Comisia judeean consultativ - se organizeaz n fiecare jude i n municipiul Bucureti
i este format din:
prefect i preedintele consiliului judeean;
subprefect i vicepreedinii consiliului judeean;
secretarul general al prefecturii i secretarul general al judeului;
primarul municipiului reedin de jude, respectiv primarul general, viceprimarii i secretarul
general al municipiului Bucureti;
primarii oraelor i comunelor din jude, respectiv primarii sectoarelor municipiului
Bucureti;
efii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale
organizate la nivelul judeului sau al municipiului Bucureti;
efii compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, respective
al Consiliului General al Municipiului Bucureti;
40
conductorii regiilor autonome de interes judeean, ai sucursalelor regiilor autonome de
interes naional i ai societilor naionale din judeul respectiv sau din municipiul Bucureti,
precum i conductorii altor structuri organizate n jude sau n municipiul Bucureti.
Comisia judeean consultativ face legtura ntre administraia local numit (de ctre
puterea central) i cea autonom (aleas de ctre colectivitile locale). Comisia consultativ
dezbate i i nsuete prin consens programul anual orientativ de dezvoltare economic i
social al judeului, respectiv al municipiului Bucureti, pe baza Programului de guvernare
acceptat de Parlament. Acest program se comunic serviciilor publice descentralizate ale
ministerelor i ale celorlalte organe centrale, filialelor din jude ale regiilor autonome sau ale
societilor naionale, regiilor autonome de interes local i societilor comerciale i serviciilor
publice de interes local interesate, precum i autoritilor administraiei publice locale i
judeene.
n cadrul reuniunilor comisiei consultative pot fi convenite i alte aciuni ce urmeaz s
fie ntreprinse de prefect i de serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale altor
autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate organizate n jude, pe de o parte, i
de consiliul judeean i serviciile publice de sub autoritatea acestuia, pe de alt parte, n scopul
armonizrii msurilor prevzute n Programul de guvernare cu activitile desfurate de
autoritile administraiei publice locale i judeene, n conformitate cu atribuiile i cu
responsabilitile ce le revin.
- Pentru dezbaterea i elaborarea unor soluii operative, precum i pentru informarea reciproc
cu privire la principalele aciuni ce urmeaz s se desfoare pe teritoriul judeului se constituie
n fiecare jude un comitet operativ-consultativ, format din:
prefect i preedintele consiliului judeean,
subprefect i vicepreedinii consiliului judeean,
secretarul general al prefecturii,
secretarul general al judeului
primarul municipiului reedin de jude.
n municipiul Bucureti comitetul operativ-consultativ este format din:
prefect i primarul general al Capitalei,
subprefecii i viceprimarii municipiului Bucureti,
secretarul general al prefecturii i secretarul general al municipiului Bucureti,
primarii sectoarelor municipiului Bucureti.
Principii de organizare i funcionare ale administraiei publice locale
n Legea 215/2001 sunt formulate principiile pe care se ntemeiaz administraia public
din unitile administrativ teritoriale din Romnia, i anume:
1. Principiul autonomiei locale. Conform art. 3, alin 1 prin autonomie local se nelege
dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i
de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile
publice.Acest drept se exercit de ctre consiliile locale i primari, precum i de ctre
consiliile judeene acestea fiind autoriti ale administraiei publice locale.
Trebuie spus c autonomia local este administrativ i financiar i ea se exercit
pe baza i n limitele prevzute de ctre lege. Ea privete organizarea, funcionarea,
competenele, atribuiile, precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei,
oraului sau judeului. Autonomia local este determinat de o serie de factori cum sunt:
tradiia istoric, cadrul geografic, resursele economice, gradul de pregtire civic sau politic,
nivelul atins de reglementrile naionale i internaionale.
2. Principiul descentralizrii serviciilor publice. Principiul descentralizrii serviciilor publice
este un principiu esenial al autonomiei locale i const n organizarea, funcionarea, controlul
i desfiinarea serviciilor publice de ctre autoritile administraiei locale.
Principiul descentralizrii prezint dou forme:
a) descentralizarea teritorial;
41
b) descentralizarea tehnic.
Descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti locale alese care dein
competen material general i a unor interese comune ale locuitorilor dintr-o zon
geografic, interese care determin probleme locale din diferite domenii de activitate.
Concentrarea cetenilor n jurul unor interese este superficial ntr-o aglomerare urban sau la
nivel de regiune i mai puternic ntr-o localitate rural.
Descentralizarea tehnic presupune prestarea unor servicii publice din masa serviciilor
centralizate de ctre persoane morale de drept public numite stabilimente publice locale.
Descentralizarea tehnic corespunde unei repartizri echilibrate a funciilor ntre diferite ramuri
industriale. Descentralizarea este apreciat ca fiind o problem de natur administrativ spre
deosebire de federalism care este de natur politic.
3. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Consiliile locale i
judeene, precum i primarii i Consiliul General al Municipiului Bucureti se aleg prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Viceprimarii, preedintele i vicepreedinii
consiliului judeean se aleg prin vot indirect.
Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza
scrutinului de list, iar primarii comunelor i oraelor se aleg pe circumscripii electorale
prin vot exprimat pe baza scrutinului universal.
Totodat, pentru a fi ales consilier sau primar, candidatul trebuie s respecte anumite condiii
de eligibilitate:
calitatea de alegator cetenii romni care au mplinit vrsta de 18 ani (inclusiv cei care
mplinesc aceast vrst n ziua alegerilor);
dreptul de a fi ales cetenii romni cu drept de vot, care au mplinit vrsta de cel puin 23
de ani, dac nu le este interzis asocierea n partide politice;
domiciliul n ar, pe teritoriul unitii administrativ teritoriale pentru care candideaz.
4. Principiul legalitii. Potrivit acestui principiu toate subiectele de drept persoane fizice,
juridice, autoriti ale administraiei publice locale trebuie s se supun legalitii i s se
conformeze acesteia. Acest principiu are n vedere toate aspectele organizatorice i funcionale
prin care se nfptuiete administraia public n unitile administrativ teritoriale i anume:
alegerea, constituirea, componena, organizarea, funcionarea i activitile acestor autoriti.
Principiul legalitii presupune ca toate aceste elemente s fie n conformitate, n primul rnd
cu prevederile constituionale, cu legile, dar i cu celelalte acte normative bazate pe lege.
5. Principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit.
Problemele care sunt discutate ntotdeauna n edin public i n legtur cu care primarul
poate propune consultarea cetenilor prin referendum sunt:
bugetul local;
administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului;
participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare
transfrontalier;
organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului;
asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane
juridice romne sau strine.
3.2.1 Categorii de servicii publice locale
Autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii publice n condiiile Legii
nr. 215/2001 n orice domeniu de activitate. Pentru funcionarea normal a oricrei comuniti,
sunt necesare o serie de activiti specifice de interes general, cum ar fi alimentarea cu ap,
transportul de energie termic, distribuirea gazelor, canalizare, salubritate etc. Aceste activiti
care satisfac interese generale trebuie asigurate de ctre autoritile publice locale n virtutea
faptului c ele rspund fa de cetenii care le-au desemnat pentru a le reprezenta interesele.
42
Ca atare, serviciul public este mijlocul administraiei prin care se presteaz cetenilor
servicii de interes general, n regim de putere politic.
nfiinarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autoritilor deliberative,
respectiv al consiliilor locale, iar organizarea i funcionarea lor constituie atributul
autoritilor executive, adic al prefecilor i primarilor.
n categoria serviciilor publice locale se includ:
- servicii publice cu caracter statal;
- serviciile comunitare (nfiinate la nivel local, dar i judeean);
- servicii publice de gospodrie comunal;
- alte servicii publice locale (care nu fac parte din categoria serviciilor de gospodrie
comunal);
- servicii publice comerciale;
- serviciul public pentru activiti culturale.
3.2.1.1 Serviciile publice cu caracter statal
Serviciile publice cu caracter statal sunt:
- serviciul de paz, asigurat de corpul gardienilor publici;
- serviciul public de protecie civil;
- serviciul de autorizare a construciilor.
Serviciul de paz asigurat de corpul gardienilor publici
Corpul gardienilor publici funcioneaz n baza Legii nr. 26/1993 i are ca sarcin
creterea eficienei pazei bunurilor i a activitilor de aprare a ordinii i linitii publice,
a vieii i integritii persoanelor.
nfiinarea, organizarea i controlul corpurilor de gardieni publici revine autoritii
administraiei publice locale. Corpul gardienilor publici i desfoar activitatea ca un serviciu
public comercial, pe baz de contracte ncheiate cu administraia local, cu agenii economici
publici sau privai, cu instituiile publice, precum i cu alte persoane fizice sau juridice.
Serviciul public de paz prin intermediul gardienilor realizeaz mai multe atribuii:
- ncheierea contractelor cu beneficiarii serviciilor de paz oferite de gardienii publici;
- ncadrarea cu personalul necesar, instruirea lui i echiparea corespunztoare;
- participarea la aprarea ordinii i linitii publice;
- prevenirea i combaterea infraciunilor i a altor fapte ilicite etc.
Serviciul public de protecie civil
Serviciul public de protecie civil funcioneaz n baza Legii nr. 106/1996, este parte
component a aprrii naionale i cuprinde ansamblul msurilor adoptate i activitilor
desfurate n scopul asigurrii proteciei populaiei, bunurilor materiale, a valorilor
culturale i a factorilor de mediu n caz de rzboi sau dezastre.
Principalele atribuii ale acestui serviciu public constau n:
- prevenirea populaiei asupra atacurilor inamice din aer sau asupra dezastrelor i protejarea ei
mpotriva efectelor acestora;
- asigurarea proteciei bunurilor materiale i a valorilor culturale;
- participarea cu fore i mijloace specifice la pregtirea economiei naionale i a teritoriului
pentru aprare.
Formaiunile de protecie civil sunt fore specializate de intervenie care particip la
limitarea i nlturarea urmrilor atacurilor teroriste, inamice sau a dezastrelor. Aceste
formaiuni de protecie civil se organizeaz la nivelul tuturor autoritilor administrativ-
teritoriale, care aprob structura organizatoric a acestui serviciu, repartizeaz fondurile bneti
necesare prin bugetul local, aprob metodologia de ntiinare i alarmare n localitate, precum
i msurile propuse de eful proteciei civile pentru nlturarea urmrilor dezastrelor sau ale
atacurilor din aer.
Serviciul de autorizare a construciilor
43
Executarea construciilor, indiferent de destinaia lor, se poate face numai pe baza actului
administrativ de autoritate emis n concordan cu normele legale referitoare la proiectarea,
amplasarea, executarea i funcionarea construciilor.
Autorizaia de construire este actul de autoritate al administraiei publice locale prin care se
asigur respectarea normelor legale n domeniul construciilor.
Aceast autorizaie se elibereaz de ctre administraia public pe baza certificatului de
urbanism, a titlului de proprietate i a proiectului prezentat i d dreptul persoanelor fizice sau
juridice s execute construcii n termenul stipulat.
Terenurile ce aparin domeniului privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale
destinate executrii construciilor pot fi concesionate prin licitaie public n condiiile
ncadrrii n planurile de urbanism.
3.2.1.2 Serviciile comunitare nfiinate la nivel local i judeean
Potrivit reglementrilor nscrise n O.G. nr.84/3 august 2001, serviciile comunitare care
pot fi constituite la nivel local i judeean sunt: serviciile privind evidena populaiei, serviciile
privind evidena paapoartelor, serviciile pentru situaii de urgen i serviciile comunitare
pentru cadastru i agricultur.
Serviciile comunitare privind evidena populaiei
Serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor sunt organizate la nivelul
consiliilor locale ale comunelor, oraelor i municipiilor, precum i la nivelul consiliilor
judeene, respectiv al municipiului Bucureti.
Serviciile publice comunitare asigur ntocmirea, pstrarea, evidena i eliberarea,
n sistem de ghieu unic, a actelor de stare civil, crilor de identitate, crilor de
alegtor, listelor electorale permanente, permiselor de conducere i certificatelor de
nmatriculare a autovehiculelor, precum i eliberarea paapoartelor simple.
Coordonarea i controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigur n mod unitar
de Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor.
A. Serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor
Serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor se nfiineaz, n
subordinea consiliilor locale ale comunelor, oraelor i municipiilor, prin reorganizarea
compartimentelor de stare civil din aparatul propriu al consiliilor locale i a formaiunilor
locale de eviden a populaiei din structura Ministerului de Interne.
Serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor au urmtoarele atribuii
principale:
a) elibereaz, n sistem de ghieu unic, certificatele de stare civil, crile de identitate, crile
de alegtor, paapoartele simple, permisele de conducere i certificatele de nmatriculare a
autovehiculelor;
b) nregistreaz actele i faptele de stare civil, precum i meniunile i modificrile intervenite
n statutul civil, n domiciliul i reedina persoanei, n condiiile legii;
c) ntocmesc i pstreaz registrele de stare civil, n condiiile legii;
d) ntocmesc, completeaz, rectific, anuleaz sau reconstituie actele de stare civil, precum i
orice meniuni fcute pe actele de stare civil i pe actele de identitate, n condiiile legii;
e) constituie, actualizeaz i administreaz Registrul local de eviden a persoanei, care conine
datele de identificare i de adres ale cetenilor avnd domiciliul n raza de competen
teritorial a serviciului public comunitar local respectiv;
f) furnizeaz, n condiiile legii, datele de identificare i de adres ale persoanei ctre
autoritile i instituiile publice centrale, judeene i locale, agenii economici i ctre ceteni;
g) ntocmesc listele electorale permanente;
h) constat contraveniile i aplic sanciuni, n condiiile legii;
i) primesc cererile i documentele necesare n vederea eliberrii paapoartelor simple,
permiselor de conducere i certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor i le nainteaz,
44
dup caz, serviciilor publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor, respectiv
serviciilor abilitate cu evidena i producerea permiselor de conducere i a certificatelor de
nmatriculare;
j) primesc paapoartele simple, permisele de conducere i certificatele de nmatriculare a
autovehiculelor, ntocmite de serviciile publice comunitare judeene, respectiv al municipiului
Bucureti, pe care le elibereaz solicitanilor;
K) alte atribuii specifice.
B. Serviciile comunitare judeene de eviden a persoanelor
Serviciile publice comunitare judeene de eviden a persoanelor se nfiineaz n
subordinea consiliilor judeene, prin reorganizarea serviciilor de stare civil din aparatul
propriu al consiliilor judeene, precum i a birourilor de eviden a populaiei i regim permise
de conducere i certificate de nmatriculare din cadrul serviciilor judeene de eviden
informatizat a persoanei din structura Ministerului de Interne.
Serviciile publice comunitare judeene, respectiv al municipiului Bucureti, ndeplinesc
urmtoarele atribuii principale:
a) constituie, actualizeaz i valorific Registrul judeean de eviden a persoanei i Registrul
judeean de eviden a permiselor de conducere i certificatelor de nmatriculare a
autovehiculelor;
b) coordoneaz i controleaz metodologic activitatea serviciilor publice comunitare locale;
c) controleaz modul de gestionare i de ntocmire a registrelor de stare civil i a listelor
electorale permanente de alegtor;
d) asigur producerea i emiterea certificatelor de stare civil, a crilor de identitate, a
permiselor de conducere i a certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor, precum i a
crilor de alegtor;
e) monitorizeaz i controleaz modul de respectare a prevederilor legale n domeniul
asigurrii proteciei datelor referitoare la persoan;
f) gestioneaz resursele materiale i de dotare necesare activitii proprii;
g) in evidena i pstreaz registrele de stare civil i efectueaz meniuni pe acestea, conform
comunicrilor primite.
Serviciile comunitare privind evidena paapoartelor
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor din
cadrul prefecturilor judeene, respectiv a municipiului Bucureti asigur ntocmirea,
pstrarea, evidena i eliberarea paapoartelor simple. Coordonarea i controlul
metodologic al acestor servicii se asigur de ctre Direcia general pentru paapoarte din
cadrul Ministerului Administraiei Publice.
Ministerul Administraiei Publice, prin Direcia general pentru paapoarte, asigur
punerea n aplicare, ntr-o concepie unitar, a legislaiei n vigoare n domeniul paapoartelor
simple, precum i a programelor de reform privind apropierea administraiei publice de
cetean.
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor au urmtoarele
atribuii principale:
a) soluioneaz cererile pentru eliberarea paapoartelor simple ori de prelungire a valabilitii
acestora, n conformitate cu prevederile legii, ale tratatelor i conveniilor internaionale la care
Romnia este parte;
b) asigur eliberarea, n sistem de ghieu unic, a paapoartelor simple, n colaborare cu
serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor din subordinea consiliilor
municipale, oreneti i comunale, precum i ale sectoarelor municipiului Bucureti;
c) administreaz, gestioneaz i valorific registrele judeene, respectiv al municipiului
Bucureti, de eviden a paapoartelor;
d) asigur nscrierea de meniuni n paapoarte, n condiiile legii;
45
e) organizeaz, la nivelul judeului i al municipiului Bucureti, gestionarea i controlul
eliberrii paapoartelor.
Eliberarea paapoartelor n sistem de ghieu unic
Cererile pentru eliberarea paapoartelor simple ori de prelungire a valabilitii acestora
se depun de ctre solicitani la serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor n
a cror raz i au domiciliul. Serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor
preiau cererile pentru eliberarea
paapoartelor simple ori de prelungire a valabilitii acestora i le transmit n mod operativ spre
soluionare serviciilor publice comunitare de la nivelul judeelor, respectiv al municipiului
Bucureti.
Serviciile publice comunitare analizeaz cererile i emit paapoartele simple solicitate
de ceteni sau, dup caz, nscriu meniunile necesare n acestea i le transmit operativ
serviciilor publice comunitare locale de eviden a persoanelor, care le elibereaz solicitanilor.
Serviciile comunitare pentru situaii de urgen
Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen se organizeaz n subordinea
consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului
Bucureti.
Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen au ca scopuri principale:
aprarea vieii, bunurilor i mediului mpotriva incendiilor i dezastrelor, precum i
realizarea msurilor de protecie civil.
Aceste servicii publice comunitare fac parte din forele de protecie ale sistemului de securitate
naional.
Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen sunt profesioniste i voluntare.
A. Serviciile publice comunitare profesioniste se nfiineaz n subordinea consiliilor
judeene prin preluarea de la Ministerul de Interne a structurilor unificate ale inspectoratelor de
protecie civil, a grupurilor i brigzilor de pompieri militari. Serviciile publice comunitare
profesioniste funcioneaz ca instituii publice cu personalitate juridic.
B. Serviciile publice comunitare voluntare se organizeaz n subordinea consiliilor locale
prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili i a formaiunilor de protecie civil din
subordinea acestora.
Pentru buna funcionare a acestor servicii a fost nfiinat Inspectoratul General pentru
Situaii de Urgen care este un organ de specialitate al administraiei publice centrale,
demilitarizat, cu personalitate juridic n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor.
Inspectoratul s-a nfiinat prin preluarea de la Ministerul Administraiei i Internelor a structurii
unificate, realizat prin reorganizarea Comandamentului Proteciei Civile i a Inspectoratului
General al Corpului Pompierilor Militari.
Inspectoratul asigur, la nivel naional, punerea n aplicare, ntr-o concepie unitar, a
legislaiei n vigoare n domeniile date n competen prin lege, precum i coordonarea i
controlul metodologic al serviciilor publice comunitare.
Poliia comunitar
Poliia Romn face parte din Ministerul Administraiei i Internelor i este instituia
specializat a statului, care exercit atribuii privind aprarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale persoanei, a proprietii private i publice, prevenirea i descoperirea
infraciunilor, respectarea ordinii i linitii publice.
Activitatea Poliiei Romne constituie serviciu public specializat i se realizeaz n
interesul persoanei, al comunitii, precum i n sprijinul instituiilor statului, exclusiv pe baza
i n executarea legii.
n municipii i orae funcioneaz poliii municipale i oreneti, iar n comune,
posturi de poliie. n municipii pot fi nfiinate secii de poliie, iar n comunele cu sate i
ctune dispersate pot fi nfiinate birouri de poliie.
46
La nivelul municipiului Bucureti i al fiecrui jude funcioneaz autoritatea
teritorial de ordine public, organism cu rol consultativ, a crui activitate se desfoar n
interesul comunitii.
Autoritatea teritorial de ordine public este constituit din:
eful Direciei generale de poliie a municipiului Bucureti sau al inspectoratului de poliie
judeean,
un reprezentant al Corpului Naional al Poliitilor,
un subprefect,
ase consilieri desemnai de ctre Consiliul General al Municipiului Bucureti, respective de
consiliul judeean,
eful Corpului gardienilor publici al municipiului Bucureti sau al judeului,
trei reprezentani ai comunitii, desemnai de ctre primarul general al municipiului
Bucureti, respectiv de preedintele consiliului judeean.
Autoritatea teritorial de ordine public este condus de un preedinte ales cu votul
majoritar din rndul consilierilor din Consiliul General al Municipiului Bucureti sau al
consiliilor judeene pe o perioad de patru ani.
Autoritatea teritorial de ordine public are urmtoarele atribuii:
a) contribuie la elaborarea planului de activiti i la fixarea obiectivelor i indicatorilor de
performan minimali, avnd ca scop protejarea intereselor comunitii i asigurarea climatului
de siguran public;
b) sesizeaz i propune msuri de nlturare a deficienelor din activitatea de poliie;
c) face propuneri pentru soluionarea de ctre organele de poliie a sesizrilor care i sunt
adresate, referitoare la nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului;
d) organizeaz consultri cu membrii comunitilor locale i cu organizaiile neguvernamentale
cu privire la prioritile siguranei persoanei i a ordinii publice;
e) prezint trimestrial informri n edinele Consiliului General al Municipiului Bucureti sau
ale consiliului judeean, dup caz, asupra nivelului de asigurare a securitii i siguranei civice
a comunitii;
f) elaboreaz anual un raport asupra eficienei activitii unitilor de poliie, care se d
publicitii.
Serviciile comunitare pentru cadastru i agricultur
La nivelul unitilor administrativ-teritoriale - comune, orae i municipii s-au
nfiinat servicii comunitare pentru cadastru i agricultur.
Serviciile comunitare pentru cadastru i agricultur se constituie, dup caz, n
compartimente distincte, organizate n cadrul aparatului propriu al consiliilor locale sau ca
servicii publice cu personalitate juridic, n subordinea consiliilor locale, finanate din venituri
extrabugetare i din subvenii acordate de la bugetul local.
ndrumarea tehnico-metodologic a serviciilor comunitare pentru cadastru i agricultur
se asigur de ctre oficiile judeene de cadastru, geodezie i cartografie i de ctre direciile
generale judeene pentru agricultur i industrie alimentar.
Serviciile comunitare pentru cadastru i agricultur au urmtoarele atribuii principale:
a) particip la aciunea de delimitare a teritoriului administrativ al comunei, oraului sau
municipiului i asigur conservarea punctelor de hotar materializate prin borne;
b) efectueaz msurtori topografice pentru punerea n posesie pe amplasamentele stabilite de
comisiile locale de aplicare a legii fondului funciar;
c) ntocmesc fiele de punere n posesie;
d) constituie i actualizeaz evidena proprietilor imobiliare i a modificrilor acestora;
e) constituie i actualizeaz evidena terenurilor care fac parte din domeniul public sau privat;
f) delimiteaz exploataiile agricole din teritoriul administrativ al localitilor;
47
g) fac propuneri i avizeaz proiectele de organizare i funcionare a exploataiilor agricole i
aplic n teren elementele necesare pentru funcionarea acestora - proiectarea i amenajarea
reelei de drumuri i de alimentare cu ap, de irigaii;
h) urmresc modul n care deintorii de terenuri asigur cultivarea acestora;
i) furnizeaz date pentru completarea i inerea la zi a registrului agricol;
j) acord consultan agricol, urmresc aplicarea tehnologiilor adecvate i iau msuri de
protecie fitosanitar;
k) acord consultan n domeniul zootehniei i asigur operaiunile de nsmnare artificial;
l) iau msuri pentru prevenirea mbolnvirii animalelor i asigur efectuarea tratamentelor n
cazul mbolnvirilor;
m) ntocmesc documentaiile necesare pentru acordarea de sprijin productorilor agricoli, n
condiiile prevzute de lege, i urmresc realizarea acestor aciuni.
3.2.1.3 Servicii publice de gospodrie comunal i perspectiva european
Sectorul serviciilor publice de gospodrie comunal a suferit transformri majore n
ultimii 10 ani din punct de vedere organizatoric, tehnic i administrativ, dar nu se poate afirma
c aceste transformri s-au produs n urma unor aciuni planificate sau pe baza unei strategii
sectoriale adoptate la un anumit moment de ctre Guvern sau de ctre o alt autoritate, aceste
transformri avnd cu precdere un caracter aleator i conjunctural.
nc de la nceput, trebuie evideniat importana ramurii serviciilor pentru populaie cu
componenta sa serviciile publice de gospodrie comunal i subliniat rolul lor n procesul de
ridicare a calitii vieii.
Prevederile Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale, a Legii nr. 326/2001 a serviciilor
publice de gospodrie comunal, mpreun cu reglementrile anterioare, respectiv Legea nr.
213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia i Legea nr. 219/1998
privind regimul concesiunilor creeaz un cadru coerent, pe baza cruia se pot organiza i
administra serviciile de gospodrie comunal.
Foarte importante sunt cteva prevederi ale acestui pachet legislativ i anume:
se face distincie ntre proprietarul patrimoniului care este autoritatea public local i
operator, care poate fi cu capital 100% public, mixt sau 100% privat;
indiferent de statutul juridic al operatorului, autoritatea local deleag gestiunea serviciului n
baza unui contract, iar operatorul va fi selecionat prin proceduri de licitaie;
contractul de delegare de gestiune i regulamentul de serviciu se vor ntocmi avnd la baz
modelele ntocmite de Ministerul Administraiei Publice i instituionalizate printrun ordin al
ministrului administraiei publice;
toi operatorii, indiferent de statutul lor juridic se vor licenia;
pentru licenierea operatorilor i monitorizarea contractelor de delegare a gestiunii, se va
nfiina o autoritate naional de reglementare.
Legea nr. 326/2001 este urmat de o serie de reglementri sectoriale care, pentru prima dat n
istoria Romniei postbelice, stabilesc reguli administrative, juridice i tehnice pentru fiecare
serviciu de gospodrie comunal, respectiv pentru:
Ap i canalizare;
Producia i distribuia energiei termice;
Salubritate
Transport public local de cltori;
Drumuri i spaii verzi;
Distribuie energie electric n localiti;
Distribuie gaze naturale n localiti.
H.G.R. nr. 8/04.01.2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ministerului
Administraiei Publice a stabilit sarcini concrete cu privire la coordonarea din punct de vedere
48
strategic i metodologic a ramurii serviciilor publice de gospodrie comunal crend n cadrul
ministerului i structurile necesare pentru aducerea lor la ndeplinire.
Prin aceste reglementri s-a creat un cadru legislativ coerent care va permite o
dezvoltare a sectorului n concordan cu prevederile directivelor europene avnd ca finalitate
oferirea unor servicii de calitate consumatorilor la preuri accesibile cu respectarea
principiilor dezvoltrii durabile, a economisirii resurselor i a proteciei mediului.
Serviciile publice de gospodrie comunal reprezint ansamblul activitilor i
aciunilor de utilitate i de interes local, desfurate sub autoritatea administraiei
publice locale, avnd drept scop furnizarea de servicii de utilitate public, prin care se
asigur, aa cum s-a precizat mai sus: alimentarea cu ap, canalizarea i epurarea apelor
uzate i pluviale, salubrizarea localitilor, alimentarea cu energie termic produs
centralizat, alimentarea cu gaze naturale, alimentarea cu energie electric, transportul public
local, ntreinerea drumurilor i a spaiilor verzi.
Serviciile publice de gospodrie comunal se realizeaz prin intermediul unui
ansamblu de construcii, instalaii tehnologice, echipamente funcionale i dotri
specifice, denumite sisteme publice de gospodrie comunal. Aceste sisteme fac parte
integrant din infrastructura edilitar a localitilor. Serviciile publice de gospodrie comunal
se organizeaz i se administreaz cu respectarea urmtoarelor principii:
a) principiul dezvoltrii durabile;
b) principiul autonomiei locale;
c) principiul descentralizrii serviciilor publice;
d) principiul responsabilitii i legalitii;
e) principiul participrii i consultrii cetenilor;
f) principiul asocierii intercomunale i parteneriatului;
g) principiul corelrii cerinelor cu resursele;
h) principiul proteciei i conservrii mediului natural i construit;
i) principiul administrrii eficiente a bunurilor din proprietatea public a unitilor
administrativ teritoriale;
j) principiul asigurrii mediului concurenial;
k) principiul liberului acces la informaii privind aceste servicii publice.
Serviciile publice de gospodrie comunal trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii
eseniale:
a) continuitate din punct de vedere cantitativ i calitativ, n condiii contractuale;
b) adaptabilitate la cerinele consumatorilor;
c) accesibilitate egal la serviciul public;
d) asigurarea sntii publice i a calitii vieii.
Organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, coordonarea i controlul
funcionrii serviciilor publice de gospodrie comunal sunt atribute ale autoritilor
administraiei publice locale.
Organizarea, exploatarea i funcionarea serviciilor publice de gospodrie comunal trebuie s
asigure:
a) satisfacerea cerinelor cantitative i calitative ale utilizatorilor, corespunztor prevederilor
contractuale;
b) funcionarea optim, n condiii de siguran, rentabilitate i eficien economic, a
construciilor, echipamentelor, instalaiilor i dotrilor, corespunztor parametrilor tehnologici
proiectai i n conformitate cu caietele de sarcini, cu instruciunile de exploatare i cu
regulamentele de organizare i funcionare;
c) protejarea domeniului public i a mediului prin respectarea reglementrilor legale;
d)informarea i consultarea cetenilor n vederea protejrii sntii populaiei care beneficiaz
de serviciile respective.
49
Gestiunea serviciilor publice de gospodrie comunal se poate organiza n urmtoarele
modaliti:
a) gestiune direct - autoritile administraiei publice locale i asum nemijlocit toate
sarcinile i responsabilitile privind organizarea, conducerea, administrarea i gestionarea
serviciilor publice de gospodrie comunal.
b) gestiune indirect sau gestiune delegat - autoritile administraiei publice locale pot
apela, pentru realizarea serviciilor, la unul sau mai muli operatori de servicii publice, crora le
ncredineaz - n baza unui contract de delegare a gestiunii - gestiunea propriu-zis a
serviciilor, precum i administrarea i exploatarea sistemelor publice tehnico-edilitare necesare
n vederea realizrii acestora. Delegarea gestiunii serviciilor publice de gospodrie comunal
ctre operatori atestai se va face n condiii de transparen, prin licitaie public organizat
conform legii.
n conformitate cu competenele i atribuiile ce le revin potrivit legii, autoritile
administraiei publice locale pstreaz prerogativele privind adoptarea politicilor i strategiilor
de dezvoltare a serviciilor, respectiv a programelor de dezvoltare a sistemelor publice de
gospodrie comunal, precum i dreptul de a urmri, de a controla i de a supraveghea:
a) modul de respectare i de ndeplinire a obligaiilor contractuale asumate de operatorii
furnizori/prestatori de servicii publice;
b) calitatea serviciilor furnizate/prestate;
c) parametrii serviciilor furnizate/prestate;
d) modul de administrare, exploatare, conservare i meninere n funciune, dezvoltare i/sau
modernizare a sistemelor publice din infrastructura edilitar-urban ncredinat prin contractul
de concesionare;
e) modul de formare i de stabilire a tarifelor pentru serviciile publice.
Alegerea formei de gestiune a serviciilor publice de gospodrie comunal se face prin
hotrre a autoritilor administraiei publice locale, n funcie de:
natura serviciului,
interesele actuale i de perspectiv ale unitilor administrativ-teritoriale
mrimea i complexitatea sistemelor publice de gospodrie comunal.
Serviciile publice de gospodrie comunal sunt realizate de ctre operatori
furnizori/prestatori de servicii publice locale de gospodrie comunal specializai, care pot
fi:
a) Compartimente de specialitate din aparatul propriu al consiliilor locale. Serviciile publice
de gospodrie comunal aflate sub autoritatea administraiei publice locale se organizeaz n
funcie de:
importana economico-social a localitilor,
mrimea i de gradul de dezvoltare a acestora
dotrile i echiprile edilitare existente.
b) Ageni economici atestai de ctre autoritile naionale de reglementare sau de ctre
autoritatea administraiei publice locale
Societile comerciale de gospodrie comunal nfiinate de ctre autoritile
administraiei publice locale, n funcie de limitele teritoriale n care acioneaz, pot fi:
1. Societi comerciale de gospodrie comunal de interes local - se afl sub coordonarea
consiliilor locale i se organizeaz pentru unul sau mai multe servicii de utilitate public, n
funcie de mrimea localitilor, de gradul de echipare tehnico-edilitar a acestora i de ali
factori specifici locali.
2. Societi comerciale de gospodrie comunal de interes judeean - se organizeaz, de
regul, sub autoritatea consiliilor judeene, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureti. El i desfoar activitatea n unul din urmtoarele domenii:
a) construirea, ntreinerea, modernizarea i exploatarea drumurilor i podurilor de interes
judeean;
50
b) alimentarea cu ap, respectiv canalizarea i epurarea apelor uzate n sistem regional;
c) producerea i distribuia energiei termice n sistem regional;
d) colectarea, transportul, valorificarea, depozitarea i neutralizarea deeurilor menajere n
sistem regional;
e) alimentarea cu gaze naturale n sistem regional;
f) producerea, transportul i alimentarea cu energie electric n sistem regional;
g) transportul de persoane, inclusiv transportul de elevi ntre localitile judeului.
Obligaiile operatorilor furnizori/prestatori de servicii publice de gospodrie comunal
fa de consumator sunt, n principal, urmtoarele:
a) s opereze cu sistemul de utilitate public;
b) s serveasc toi utilizatorii din aria de acoperire pentru care au fost autorizai/atestai;
c) s respecte parametrii de performan stabilii de autoritile administraiei publice locale,
respectiv de autoritatea naional de reglementare;
d) s furnizeze autoritii administraiei publice locale, respectiv autoritii naionale de
reglementare, informaiile solicitate i s asigure accesul la documentaiile utilitilor
respective, n conformitate cu clauzele contractului de operare.
Finanarea cheltuielilor curente i de capital ale sistemelor publice locale de gospodrie
comunal se asigur din:
bugetele de venituri i cheltuieli ale operatorilor furnizori/prestatori de servicii publice de
gospodrie comunal, prin:
ncasarea de la utilizatori a sumelor reprezentnd contravaloarea serviciilor
furnizate/prestate
instituirea unor taxe speciale
alocaii bugetare acordate de Guvern sau, dup caz, din bugetele locale.
Finanarea i realizarea investiiilor aferente sistemelor publice de gospodrie comunal
se fac n temeiul urmtoarelor principii:
a) promovarea rentabilitii i eficienei economice i manageriale prin pstrarea unei pri a
veniturilor realizate din aceste activiti la nivelul comunitilor locale;
b) ntrirea autonomiei fiscale locale pentru crearea mijloacelor financiare necesare n vederea
funcionrii utilitilor publice;
c) promovarea crerii pieelor locale de capital;
d) ntrirea autonomiei locale privind contractarea i garantarea unor mprumuturi necesare
pentru finanarea utilitilor publice, n condiiile legii.
Autoritatea Naional de Reglementare este o instituie public cu personalitate juridic
care funcioneaz n condiii de monopol natural, activitatea sa fiind coordonat de ctre
Ministerul Administraiei i Internelor. Autoritatea este finanat din fondurile
extrabugetare obinute din acordarea licenelor de atestare/autorizare.
Autoritatea Naional de Reglementare are urmtoarele atribuii principale:
a) atestarea/autorizarea operatorilor de servicii publice de gospodrie comunal;
b) culegerea de informaii privind activitatea operatorilor de servicii publice de gospodrie
comunal i publicarea acestora;
c) controlul documentelor i evidenelor operatorilor de servicii publice de gospodrie
comunal;
d) stabilirea mecanismului de ajustare a tarifelor n condiiile respectrii contractelor de
delegare a gestiunii;
e) soluionarea conflictelor dintre operatorul i consumatorul de servicii publice de gospodrie
comunal;
f) solicitarea de la operatorii de servicii a programelor de mbuntire a activitii, n cazul n
care prestaiile acestora nu corespund parametrilor stabilii n licena de operare, respectiv n
contractul de delegare a gestiunii;
g) retragerea licenelor de operare, n cazul n care operatorul de servicii publice de gospodrie
51
comunal refuz s ia msuri n vederea mbuntirii activitii.
Autoritatea Naional de Reglementare i exercit prerogativele fa de toi operatorii,
indifferent de forma n care se desfoar gestiunea serviciului n cadrul comunitii locale
respective.
Finanarea serviciilor publice de gospodrie comunal din Romnia
n prezent n ara noastr, finanarea activitii curente a serviciilor publice de gospodrie
comunal se face prin:
- susinere prin alocaii acordate integral din bugetele locale pentru acoperirea 100% a
cheltuielilor (cazul ntreinerii drumurilor i spaiilor verzi);
- susinere parial prin preuri i tarife subvenionate (cazul energiei termice i a
transportului public);
- susinere total prin preuri i tarife pltite de consumatori (cazul serviciilor de ap i
canalizare, colectare, transport i depozitare de deeuri menajere).
Finanarea investiiilor necesare acestor servicii de mare importan se realizeaz, n general,
de ctre bugetele locale sau prin transferuri de la bugetul de stat. Operatorii din acest
domeniu, fie c este vorba de societi comerciale, fie de regii autonome au posibiliti
financiare foarte limitate, cauzate, n principal, de:
- rata foarte redus a profitului (atunci cnd exist). Din pcate mentalitatea general este ca
aceste servicii nu trebuiesc organizate dup criterii de eficien economic, ci dup principii de
protecie social;
- blocajul financiar i ntrzierea la plat a facturilor, n special pentru distribuia de energie
termic i ap potabil. Acest blocaj are mai multe cauze: imposibilitatea individualizrii
costurilor serviciilor pentru fiecare familie i decuplarea din sistem a celor care nu pltesc,
precum i costul mare al serviciilor oferite n raport cu puterea de cumprare a majoritii
populaiei;
- costurile de producie exagerate generate de: starea tehnic deplorabil a majoritii reelelor
i instalaiilor, ineficiena sistemelor centralizate de foarte mari dimensiuni, situaia de
monopol care caracterizeaz att la nivel central, ct i local, majoritatea acestor servicii
publice. Astfel se ajunge la situaia paradoxal, n care preul acestor servicii, considerate
indispensabile, devine exagerat de mare n raport cu veniturile populaiei.
Subveniile reprezint un aspect foarte important n mecanismul finanrii serviciilor publice i
a utilitilor comunale. n acest moment exist dou servicii publice importante
subvenionate: distribuia energiei termice i transportul local de cltori.
n cazul distribuiei energiei termice exist dou tipuri de subvenii:
a) subvenia ctre productor, calculat ca diferen ntre preul local i preul naional de
referin (adic cel pltit de ctre populaie). Aceast subvenie este suportat din bugetul local,
fie din surse proprii, fie din sume de echilibrare primite de la bugetul central cu aceast
destinaie.
Aceast subvenie ridic anumite probleme:
- realizeaz o protecie social uniform pentru toi consumatorii persoane fizice, indiferent de
veniturile lor, ceea ce conduce la costuri deosebit de mari i nu au efectul social scontat;
- povara pentru bugetul local este foarte mare, n multe cazuri aceast subvenie depete
25%- 30% din cheltuieli, n special pentru oraele mici sau pentru cele care folosesc pentru
nclzire combustibil lichid uor. Sumele de echilibrare repartizate de bugetul de stat cu aceasta
destinaie sunt n volum insuficient i sosesc cu mare ntrziere;
- nivelul subveniei, i deci al resurselor bugetului local alocate acestei destinaii este
determinat ntr-o manier decisiv de deciziile marilor companii naionale:
b) ajutoarele bneti acordate familiilor cu venituri reduse pe perioada lunilor noiembrie-
martie pentru nclzire. Aceste ajutoare sunt, de fapt, o subvenie pentru categoriile cele mai
afectate de creterea preurilor. Ea se acord n funcie de veniturile nete ale unei familii i
chiar dac fundamentarea ei practica las de dorit, acest sistem este mai eficient dect
52
subvenia ctre productor. Acordarea acestui tip de subvenie contribuie la diminuarea
blocajului financiar.
Subvenia pentru transportul local de cltori este reglementat prin OUG 97/1999,
modificat prin OUG 148/2000 i este suportat din bugetul local. Modul de calcul al
subveniei ine cont de diferena dintre numrul estimat de cltori i cel efectiv i de diferena
dintre tariful stabilit n condiii comerciale i tariful impus. Volumul subveniei variaz n
funcie de dimensiunea localitii, a numrului de calatori i de existena unor servicii de
transport concurente: taxi sau maxi-taxi.
Acest lucru se datoreaz faptului c ntr-o localitate sunt trasee rentabile i mai puin
rentabile, care trebuie, ns, acoperite fiind vorba de un serviciu public. Activitile de taxi i
maxi-taxi se concentreaz pe traseele cele mai rentabile, diminund ntr-o proporie de loc
neglijabil numrul de cltori ai societii locale de transport. n plus, multe dintre societile
de taxi i maxi-taxi practic evaziunea fiscal i beneficiaz de lipsa unor reglementri clare ale
consiliului local privitoare la activitatea de transport n comun (ex: scoaterea la licitaie a
traseelor de maxi-taxi, combinarea traseelor foarte rentabile cu cele mai puin rentabile, etc). n
consecin, n special n oraele de dimensiuni mai mici, cu o populaie de pn n 200.000 de
locuitori, subvenionarea transportului local nseamn n plus i un transfer de resurse ctre
firmele private care practic taximetria sau maxi-taxi.
Mecanismele i sursele folosite pentru finanarea programelor de investiii pentru
servicii
Bugetul de stat se confrunt cu constrngeri tot mai mari i de aceea tendina de
reducere a finanrii serviciilor publice locale i a investiiilor din aceast surs este tot mai
evident.
De altfel, odat cu intrarea n vigoare a Legii finanelor publice locale, bugetul de stat
particip cu resurse numai la finanarea obligaiilor pe care i le-a asumat n cadrul unor
angajamente cu instituiile financiare internaionale. Pe de alt parte, autoritile locale nu au
nc suficiente resurse proprii pentru acoperirea acestor nevoi.
De aceea trebuie avute n vedere trei ci de atragere a capitalului n finanarea acestor
servicii:
stimularea implicrii capitalului privat (parteneriatul public-privat);
atragerea i utilizarea fondurilor nerambursabile bi- i multilaterale;
utilizarea creditelor n finanarea serviciilor publice i a lucrrilor de investiii n
infrastructura local cu garanii de stat sau ale autoritilor locale.
A. Stimularea implicrii capitalului privat (parteneriatul public privat)
Capitalul privat trebuie implicat n sfera serviciilor publice locale, sub forma parteneriatului
public-privat, pentru c:
interesul privat disciplineaz autoritatea din punct de vedere bugetar i crete eficiena
economic a operatorului;
concentreaz capital pe termen lung n sfera serviciilor publice;
introduce elemente de concuren ntr-un domeniu caracterizat n general ca monopolist, iar
concurena determin creterea calitii.
B. Atragerea i utilizarea fondurilor nerambursabile bi- i multilaterale Este normal ca
scenariile de finanare a proiectelor de investiii din infrastructura urban a Romniei s aib n
vedere i sursele de finanare nerambursabile provenite de la U.E. sau de la alte state europene
sau din afara continentului european pentru c:
i) este o ar candidat la integrare,
ii) este parte a eco-sistemului european, ca poluator i, n acelai timp, ca receptor de poluare;
iii) este o ar care a aderat la majoritatea conveniilor de mediu i dezvoltare durabil.
n aceast perioad se afl n diferite faze de pregtire programe de investiii n infrastructura
local finanate parial din credite nerambursabile de la U.E:
Programul ISPA, componenta - mediu;
53
Programul SAPARD, msura 2.1 - Dezvoltarea i mbuntirea infrastructurii rurale;
Programele de coeziune economic i social finanate din Fondul de Dezvoltare Regional
(PHARE);
Programul RICOP - componenta Lucrri Publice.
Aceste programe sunt avansate din punctul de vedere al pregtirii tehnice i al aranjamentelor
financiare pentru care sunt stabilite comitete de coordonare i agenii de implementare.
C. Utilizarea creditelor n finanarea serviciilor publice i a lucrrilor de investiii n
infrastructura local
Finanarea infrastructurii prin credite bancare trebuie extins pentru c:
alocaiile de la bugetul statului devin din ce n ce mai reduse, ca urmare a constrngerilor
bugetare;
interesul capitalului privat este nc mic n comparaie cu nevoile de investiii ale acestui
sector;
creditul impune eficiena economic i presupune disciplina financiar, caracteristici care
lipsesc cel mai mult acestui sector;
creditul permite mprirea poverii investiiilor urgente din infrastructur (generatoare de
beneficii pe termen lung), pe mai multe generaii de viitori beneficiari.
De aceea, sunt n curs de implementare urmtoarele programe:
Programul de dezvoltare Programul de dezvoltare a utilitilor municipale, etapa a III-a
(MUDP 3) care se adreseaz nevoilor de investiii n infrastructura oraelor mijlocii, n
domeniul apei potabile i igienei urbane.
Programul de conservare a energiei urbane, etapa a II-a (TECP 2) care se adreseaz
nevoilor de investiii n infrastructura serviciilor de energie electric, termic i gaze naturale,
n principal din mediul urban.
Experiena ultimilor ani dovedete, ns, c astfel de programe pot fi implementate
cu succes i reprezint motorul dezvoltrii serviciilor publice din Romnia.
Creditul local i Banca de Investiii a Autoritilor Locale (BIAL)
Abordarea realist a responsabilitii asigurrii surselor i mecanismelor necesare finanrii
proiectelor prioritare de investiii presupune existena prghiilor instituionale adecvate. Legea
finanelor publice locale aduce n aceast direcie o serie de elemente pozitive, menite s
asigure:
dezvoltarea rolului autoritilor publice locale n gospodrirea resurselor i nevoilor
comunitii, n conformitate cu principiile autonomiei locale i cu mecanismele economiei de
pia;
stimularea autoritilor publice locale pentru depunerea de eforturi viznd mobilizarea de
resurse pentru proiectele prioritare;
creterea gradului de predictibilitate a veniturilor n cadrul bugetelor locale prin limitarea
sistemului de transferuri de la bugetul de stat i alocarea acestora n scopuri strict definite;
creterea autonomiei de decizie a autoritilor administraiei publice locale de a contracta
mprumuturi pe termen scurt, mediu i lung.
O soluie n spiritul principiilor de mai sus este creditul local. Instituionalizarea lui constituie
una dintre prghiile eseniale ale mecanismului financiar care va permite autoritilor
administraiei publice locale s-i asigure un grad mai mare autonomie.
nfiinarea creditului local poate fi susinut cu urmtoarele argumente:
- nevoile de investiii sunt deosebit de mari i presante;
- alocaiile de la bugetul de stat devin tot mai reduse datorit constrngerilor bugetare;
- mobilizarea unor resurse proprii semnificative n bugetele locale este dificil i cere o
perioad mai lung de timp;
- finanarea prin credite permite realizarea investiiilor prioritare i urgente peste limitele
capacitii financiare curente;
54
- defalcarea costurilor aferente mprumuturilor pe ntreaga durat de via a proiectului,
permite distribuirea sarcinilor de plat i asupra viitorilor beneficiari ai efectelor rezultate
din aceste investiii.
Plecnd de la aceste premise, Ministerul Administraiei i Internelor are ca atribuie s
"sprijine extinderea creditului n finanarea proiectelor de infrastructur, inclusiv prin
nfiinarea unei bnci a autoritilor locale care s faciliteze investiiile n acest domeniu".
n prima etap, Banca de Investiii a Autoritilor Locale (BIAL) urmeaz s beneficieze de o
serie de faciliti, cum ar fi :
1. garania statului pentru creditele angajate de pe piaa de capital n primii trei ani de
activitate;
2. scutirea plii impozitului pe profit n primii cinci ani de activitate i posibilitatea
capitalizrii integrale a contravalorii acestuia;
3. regim preferenial n recuperarea debitelor de la autoritile locale, prin execuia silit a
sumelor cuvenite ca transferuri de la bugetul de stat pentru investiii;
4. acoperirea parial, pentru o perioad prestabilit de timp, a dobnzilor la creditele acordate
autoritilor locale din transferuri de la bugetul de stat.
Principalii acionari ai bncii vor fi:
autoritile locale respectiv consilii judeene, consilii municipale, oreneti i comunale;
bnci internaionale;
bnci naionale;
fonduri de pensii;
statul romn;
ali acionari.
Participarea autoritilor locale la capitalizarea bncii creeaz urmtoarele avantaje:
1. atragerea acestora la administrarea bncii, ceea ce va facilita armonizarea intereselor
comerciale cu cerinele sectorului public n ceea ce privete criteriile de finanare, riscul asociat
i nivelul dobnzilor aplicate;
2. orientarea mai redus spre profitabilitate i mai mult spre finanarea la costuri ct mai mici a
sectorului public, n special n primii ani de funcionare;
3. calitate mai bun a portofoliului de mprumuturi, datorat, n principal, gradului mare de
transparen pe care l va asigura participarea reprezentanilor autoritilor locale la acordarea
mprumuturilor;
4. nsumarea cererii de la mai multe autoriti locale va permite BIAL s fac mprumuturi mai
mari, care pot fi obinute n condiii mai avantajoase;
5. acordnd credite unui numr mare de autoriti locale, BIAL va beneficia de avantajul
diversificrii riscurilor, pe principiul legii numrului mai mare.
Participarea statului la capitalizarea bncii i statutul de acionar al acestuia creeaz
urmtoarele avantaje:
1. particip prin reprezentani la stabilirea politicilor de creditare, putnd astfel s se asigure de
buna utilizare a banului public, precum i a facilitilor asigurate acestei bnci;
2. asigur bncii o credibilitate mai mare n cadrul operaiunilor de atragere a fondurilor de pe
piaa de capital i implicit, dobnzi mai reduse;
3. poate emite o garanie de adecvare a capitalului BIAL care va fi foarte util acesteia n
primii ani de activitate.
Pe msura coagulrii condiiilor necesare extinderii sferei de activitate, BIAL va trece la
pregtirea i finanarea unui numr tot mai mare de proiecte de investiii propuse de autoritile
locale fondatoare. Aprecierea eligibilitii acestora va fi fcut ncepnd cu aceast dat de
ctre structurile abilitate ale bncii, pe baza unei metodologii aprobate de ctre Adunarea
general, astfel nct s fie nlturate toate elementele de subiectivism i s existe o
transparen total asupra modului de alegere a proiectelor.
n continuare sunt prezentate succint serviciile publice de gospodrie comunal:
55
I. Serviciul public de alimentare cu ap i canalizare
Serviciile publice de alimentare cu ap au urmtoarele sarcini:
- utilizarea cu prioritate a resurselor locale de ap;
- executarea activitilor de captare, tratare, pompare, transport, stocare i distribuie;
- preluarea apei din subteran, din ruri i lacuri pentru a renuna la aduciuni de mare distan;
- supravegherea zonelor de captare, a instalaiilor de tratare, a apeductelor i a celorlalte
instalaii cu scopul de a proteja calitatea apei;
- dezvoltarea reelei de alimentare cu ap conform dezvoltrii urbane.
Normele specifice de distribuie a apei potabile de ctre serviciul public se stabilesc prin
hotrrea consiliului local prin Regulament i Caiet de sarcini, acte care fixeaz drepturile
i obligaiile prestatorului de servicii i ale utilizatorului.
Prestatorul de servicii este agentul economic care administreaz i exploateaz sistemul de
alimentare cu ap potabil, iar utilizatorul este orice persoan fizic sau juridic beneficiar a
serviciului de alimentare cu ap n baza unui contract. Sistemul de canalizare asigur colectarea
i evacuarea apelor uzate menajere i meteorice conform normelor de calitate. Prestatorul care
asigur acest serviciu este de regul acelai cu furnizorul apei potabile deoarece este specializat
n acest domeniu.
II. Serviciul public de salubrizare
Salubrizarea localitilor este un serviciu public local de gospodrie comunal, organizat,
coordonat, reglementat, condus, monitorizat i controlat de autoritile administraiei publice
locale. Serviciul public de salubrizare este organizat i funcioneaz pe baza urmtoarelor
principii:
a) protecia sntii publice;
b) autonomia local i descentralizarea;
c) responsabilitatea fa de ceteni;
d) conservarea i protecia mediului nconjurtor;
e) calitatea i continuitatea serviciului;
f) tarife echitabile i accesibile tuturor consumatorilor;
g) nediscriminarea i egalitatea tuturor consumatorilor;
h) transparena, consultarea i antrenarea n decizii a cetenilor;
i) administrarea corect i eficient a bunurilor din proprietatea public i a banilor publici;
j) securitatea serviciului;
k) dezvoltarea durabil.
Serviciul public de salubrizare cuprinde urmtoarele activiti:
a) precolectarea, colectarea, transportul i depozitarea reziduurilor solide, cu excepia
deeurilor toxice, periculoase i a celor cu regim special;
b) nfiinarea i administrarea depozitelor ecologice de reziduuri i producerea de compost;
c) incinerarea i producerea de energie termic;
d) mturatul, splatul cilor publice, ntreinerea spaiilor verzi i a parcurilor;
e) curarea i transportul zpezii de pe cile publice i meninerea n funciune a acestora pe
timp de polei sau de nghe;
f) preselectarea i organizarea reciclrii deeurilor;
g) dezinsecia, dezinfecia i deratizarea.
Pentru asigurarea dezvoltrii durabile n domeniul salubritii, consiliile locale stabilesc
strategia de dezvoltare i funcionare pe termen mediu i lung a serviciilor de salubrizare,
inndu-se seama de planurile de urbanism i de programele de dezvoltare economico-social a
unitii administrativ-teritoriale.
Prin modul de organizare i desfurare a activitii serviciilor publice de salubrizare
autoritile publice locale sunt obligate s asigure realizarea urmtoarelor obiective:
a) mbuntirea condiiilor de via ale cetenilor prin promovarea calitii i eficienei
acestor servicii;
56
b) creterea calitii vieii cetenilor prin susinerea dezvoltrii economice a localitilor, n
principal prin stimularea mecanismelor economiei de pia i prin realizarea unei infrastructure
edilitare moderne, ca baz a dezvoltrii economice i n scopul atragerii investiiilor profitabile
pentru comunitile locale;
c) dezvoltarea durabil a serviciilor;
d) protecia mediului nconjurtor.
n vederea mbuntirii serviciului public de salubrizare administraia public local trebuie s
aplice anumite msuri, cum ar fi:
- elaborarea caietelor de sarcini prin care se fixeaz drepturile i obligaiile prestatorilor;
- asigurarea prin contract a tuturor activitilor de colectare, transport, depozitare i neutralizare
a gunoiului menajer;
- instituirea i aplicarea unui sistem sancionar pentru persoanele fizice sau juridice care nu
respect normele de salubritate;
- informarea cetenilor cu privire la funcionarea serviciului public de salubritate;
- realizarea gropilor de gunoi ecologice etc.
Deeurile pot constitui un factor de poluare a apei, solului, aerului i un potenial pericol n
afectarea strii de sntate a populaiei.
n ultimii ani se constat o cretere a cantitii de deeuri menajere, industriale, stradale,
care trebuie colectate, transportate i tratate. n acest scop sunt organizate servicii de
recuperare, transport i tratare a deeurilor menajere, industriale i stradale.
Deeuri industriale sunt acele care rezult n urma proceselor tehnologice i sunt ntlnite cu
precdere pe platformele i zonele industriale ale oraelor. n cazul acestor deeuri se impune
preselecia la colectare, aciune care ncepe n cartierele centrale i pieele agroalimentare, iar,
dup aplicarea coreciilor, aciunea se poate generaliza la nivelul ntregii localiti.
Deeuri stradale rezult n urma activitii economico-sociale din localiti i n special din
piee, oboare, magazine, ateliere etc.
Deeurile menajere sunt acelea care rezult din gospodriile populaiei.
Aceste deeuri sunt colectate manual sau mecanizat.
Salubrizarea mecanizat are avantaje, dar necesit condiii obligatorii:
- refacerea infrastructurii drumurilor din localiti;
- interzicerea parcrii autovehiculelor pe drumurile publice n perioada de timp n care se
realizeaz salubrizarea.
Salubrizarea manual determin reducerea gradului de murdrie a strzilor i trotuarelor,
precum i asigurarea de locuri de munc pentru persoanele cu pregtire profesional mai
redus. Persistena deeurilor n zonele locuite afecteaz starea de sntate a populaiei,
prin mai multe ci:
- expunerea la germenii patogeni din deeuri n stare de fermentaie;
- expunerea la substane toxice sau periculoase din deeuri;
- expunerea la riscul de accidente.
Ele prezint un grad ridicat de risc, n special pentru copii, persoane cu venituri reduse,
salariaii agenilor economici care gestioneaz deeurile, datorit strii de disconfort urban,
care poate fi dat de: mirosurile neplcute, disconfort estetic, insectele generatoare de
disconfort cotidian etc.
Colectarea, transportul i tratarea deeurilor sunt cunoscute sub denumirea de
gestiunea deeurilor.
Lipsa exigenelor ecologice n organizarea depozitelor, precum i slaba dotare cu
utilaje i echipamente de transport, recuperare, reciclare i valorificare specifice acestor
servicii, face ca nivelul serviciului de salubrizare n majoritatea localitilor rii s fie
necorespunztoare.
III. Serviciile publice privind energia electric i termic
57
Asigurarea cu energie electric i termic sunt servicii public de gospodrie comunal
pe care trebuie s le organizeze administraia local, autoritile publice alese fiind
responsabile n faa cetenilor de modul n care gestioneaz energia, sub orice form.
Integrarea n Comunitatea European presupune respectarea Cartei Europene a Energiei n
vederea constituirii unei piee unice de energie posibil numai prin reformarea instituiilor
(demonopolizarea producerii energiei, accesul liber la piaa productorilor, introducerea
concurenei etc). OUG nr. 63/1998 privind energia electric i termic, modificat de OUG nr.
67/2000 reglementeaz producerea, transportul i distribuia energiei; livrarea i folosirea
energiei; autoritile implicate; utilizarea eficient a energiei, etc.
Activitile de producere, transport, distribuie, furnizare i de utilizare a energiei
electrice i termice, precum i cele de construire a instalaiilor energetice specifice acestui
domeniu sunt permise n vederea realizrii urmtoarelor obiective de baz:
a) asigurarea competiiei n producerea i furnizarea energiei electrice i termice, precum i a
accesului productorilor i consumatorilor la reelele de transport i de distribuie;
b) creterea eficienei energetice pe tot lanul, de la producere, transformare, transport,
distribuie i pn la utilizarea energiei electrice i termice;
c) transparena tarifelor i a taxelor la energia electric i termic;
d) constituirea stocurilor de siguran la combustibili;
e) nerespectarea regimului de conducere prin operatori de sistem (dispeceri), inclusiv pentru
realizarea accesului terilor la reeaua electric;
f) asigurarea funcionrii interconectate a sistemului electro- energetic naional la Uniunea
pentru Coordonarea Produciei i Transportului Energiei Electrice i la sistemele
electroenergetice ale rilor vecine;
g) promovarea utilizrii surselor noi i regenerabile de energie;
h) diversificarea bazei de resurse energetice primare, modificarea structurii produciei i a
consumului de energie n funcie de aceasta;
i) stimularea participrii sectorului privat, a investitorilor autohtoni i strini la producerea,
transportul, distribuia, comercializarea i utilizarea energiei electrice i termice;
j) realizarea obiectivelor locale i globale privind protecia mediului nconjurtor, intensificarea
eforturilor de reducere a bioxidului de carbon, oxizilor de azot, oxizilor de sulf sau/i a
emisiilor de particule.
Producerea, transportul i distribuia
a. Producerea de energie electric i termic se realizeaz de ctre societi comerciale, de
alte persoane juridice romne, de productori independeni sau autoproductori cu capital
autohton ori strin. Productorii se pot asocia sau pot coopera n mod liber, inclusiv cu orice
alte persoane fizice ori juridice, cu respectarea dispoziiilor legale privind concurena.
Productorii au urmtoarele obligaii principale:
a) s asigure livrrile de energie electric i termic, cu respectarea autorizaiilor;
b) s alimenteze, n limita capacitii instalaiilor, orice persoan fizic sau juridic solicitant
care ndeplinete condiiile pentru a fi distribuitor sau consumator;
c) s intervin operativ la obiectivele pe care le dein, n cazul apariiei unui potenial pericol
de producere a unor avarii, explozii i altele asemenea, putnd ocupa, n mod temporar, zona
de acces i de lucru pentru personal i cea tehnic de lucru, anunnd despre aceasta organele
administrative i instituiile abilitate, precum i pe deintorii terenurilor n cauz;
d) s reabiliteze treptat i s retehnologizeze instalaiile de producere existente, n vederea
creterii eficienei i ncadrrii n normele naionale privind emisiile poluante, a participrii
centralelor electrice la reglajul de putere/frecven n sistemul electroenergetic naional, a
asigurrii calitii energiei electrice i termice.
Productorii de energie au, n principal, urmtoarele drepturi:
a) s aib acces la reelele electrice i termice de transport i distribuie;
58
b) s obin culoar de trecere pentru liniile electrice de legtur a capacitii sale de producie
cu sistemul naional de transport i pentru conductele de transport al energiei termice ntre
capacitatea de producie i distribuitori sau consumatori;
c) s nfiineze i s menin un sistem propriu de telecomunicaii pentru legtura cu
capacitile sale de producie, cu consumatorii sau cu dispeceratele.
b. Transportul energiei electrice i termice reprezint activitatea prin care acestea ajung de la
o instalaie de producere la distribuitorii sau consumatorii finali de energie.
Transportatorii de energie au obligaia de a elabora, pentru zona lor de acionare, un
plan de perspectiv privind transportul, n concordan cu stadiul actual i cu evoluia viitoare a
consumului de energie, cuprinznd modalitile de finanare i de realizare a acestor planuri, cu
luarea n considerare i a planurilor de amenajare i de sistematizare a teritoriului strbtut de
instalaiile lor de transport.
Planurile transportatorilor sunt supuse spre avizare autoritii competente - Autoritatea
Naional de Reglementare n Domeniul Energiei - i spre aprobare ministerului de resort.
c. Distribuia energiei electrice i termice cuprinde totalitatea activitilor referitoare la
instalaiile prin care se preia energia de la un productor sau transportator i se livreaz
clienilor.
Distribuia energiei se face conform planurilor de urbanism, respectndu-se dreptul de
proprietate, protecia mediului, sntatea i viaa persoanelor i economisirea energiei conform
normelor tehnice i de siguran cuprinse n prescripiile tehnice n vigoare.
Distribuitorii de energie sunt ageni economici autorizai n acest scop pentru o zon
determinat. Ei au, n principal, urmtoarele obligaii:
a) s racordeze la reelele lor orice solicitant din zon, persoan fizic sau juridic;
b) s respecte n proiectare, execuie i n exploatare normativele i prescripiile tehnice,
asigurnd protejarea populaiei i a mediului nconjurtor, protecia pentru funcionarea
normal a liniilor de telecomunicaii i a staiilor de emisie-recepie radio i televiziune;
c) s asigure urmrirea permanent i sistematic a comportrii construciilor i a
echipamentelor energetice;
d) s fac operativ reviziile i reparaiile necesare.
n scopul ndeplinirii acestor obligaii, distribuitorii de energie pot:
a) s foloseasc, cu acordul consiliilor locale sau judeene, dup caz, terenurile domeniului
public pentru lucrrile de exploatare i ntreinere;
b) s ntrerup funcionarea instalaiilor pentru timpul strict necesar executrii lucrrilor de
ntreinere i reparaii, cu anunarea prealabil a dispecerului i, dup caz, a consumatorilor.
Furnizarea i utilizarea energiei
Furnizarea energiei electrice i termice este activitatea prin care un agent economic
comercializeaz energie clienilor interesai. Contractul ncheiat n acest scop, denumit
contract de furnizare, se ncheie ntre furnizor i client i trebuie s cuprind cel puin
clauzele minimale stabilite de autoritatea competent prin contracte-model elaborate pentru
categorii de clieni.
Autoritile judeene i locale i competene lor
Consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti coordoneaz activitatea de
furnizare a energiei i a combustibililor pe ntreg teritoriul judeului, respectiv al municipiului
Bucureti, n vederea realizrii acesteia.
Consiliile locale au urmtoarele atribuii n domeniul energetic:
a) planific, organizeaz i finaneaz, mpreun cu celelalte organisme abilitate, furnizarea
energiei termice, electrice i a combustibililor pe teritoriul localitilor, n condiii de
continuitate i de siguran a alimentrii i innd seama de necesitile de consum; n acest
scop, pot prelua n gestiune centralele termice i centralele electrice de termoficare din zon,
care au, n principal, ca destinaie producerea cldurii, reelele de transport i de distribuie
59
local a energiei termice sau le pot concesiona, cu respectarea reglementrilor emise de
Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Energiei;
b) planific, organizeaz i finaneaz iluminatul public;
c) avizeaz realizarea noilor capaciti de investiii de interes local n domeniul energetic;
d) iniiaz programul de utilizare eficient a energiei i de promovare a surselor regenerabile
de energie;
e) iniiaz aciuni de cooperare cu alte consilii locale pentru soluionarea unor probleme
energetice de interes comun.
Dezvoltarea i realizarea instalaiilor de transport i distribuie a energiei termice se fac sub
directa ndrumare i control ale autoritilor administraiei locale care rspund de asigurarea
alimentrii cu energie termic a zonelor respective.
Pentru mbuntirea alimentrii cu energie termic a localitilor consiliul local poate iniia
proiecte proprii de modernizare i extindere a instalaiilor termice existente n cadrul localitii
sau de construire a unor instalaii noi, cu respectarea prevederilor prezentei ordonane de
urgen.
Agenii economici care i desfoar activitatea n domeniul energetic au obligaia s
pun la dispoziie consiliilor locale i judeene, n mod gratuit, toate datele, informaiile i
documentele necesare acestora, n vederea elaborrii i fundamentrii planurilor i programelor
energetice i a ndeplinirii atribuiilor prevzute de prezentul articol.
IV. Serviciul public de distribuie a energiei termice
Serviciul public asigurat de administraia local n vederea furnizrii i utilizrii energiei
termice de ctre consumatorii casnici este cunoscut sub numele de termoficare.
Pentru a-i realiza strategia n domeniul serviciului public de termoficare, administraia local
are ca obiective:
- asigurarea capacitilor de producere / preluare a energiei termice de la furnizor;
- meninerea siguranei de funcionare a sistemului de termoficare;
- asigurarea distribuiei optime de cldur i ap cald menajer la consumatori;
- creterea calitii prestaiei paralel cu reducerea costului.
Se tie c n Romnia nclzirea locuinelor i a instituiilor publice se face n dou moduri:
a) local prin utilizarea combustibililor lichizi sau solizi n sobe sau cazane de mici
dimensiuni n imobilele cu mai muli locatari;
b) centralizat prin alimentarea blocurilor de locuine sau birouri de la reeaua centralelor
electrice de termoficare.
n ceea ce privete direciile de dezvoltare a serviciului public de termoficare amintim:
- realizarea de noi surse pentru sistem;
- perfecionarea funcionrii punctelor termice;
- reducerea pierderilor de cldur pe reeaua de transport;
- creterea siguranei n funcionare a sistemului de termoficare;
- modernizarea instalaiilor interioare la consumatori.
V. Serviciul public de transport cltori
n Romnia, transportul urban de cltori se efectueaz de ctre administraia public
local, prin regii proprii i societi comerciale cu capital privat precum i prin persoane fizice
autorizate.
Serviciul de transport public local de persoane are la baz urmtoarele principii:
a) respectarea drepturilor i intereselor legitime ale cltorilor;
b) asigurarea deplasrii n condiii de siguran i de confort;
c) protecia mediului;
d) tratament egal i nediscriminatoriu pentru toi utilizatorii;
e) servicii de calitate n condiiile unor tarife accesibile;
f) administrarea eficient a bunurilor i a fondurilor bneti;
g) dezvoltarea durabil.
60
Face parte din categoria transportului public local de cltori transportul de persoane care
ndeplinete, cumulativ, urmtoarele condiii:
a) este efectuat pe teritoriul unei localiti urbane sau rurale, precum i ntre localitatea
respectiv i localitile limitrofe;
b) se execut pe rute i cu frecvene prestabilite, iar cltorii sunt mbarcai sau debarcai n
puncte de oprire fixe;
c) se percepe un tarif de transport, ncasat de operatorul de transport.
Prin mijloacele de transport n comun se nelege vehiculele destinate n mod special
transportului public urban i suburban de persoane. Acestea pot fi:
a) autobuze urbane, autovehicule destinate i echipate pentru transportul de persoane i al
bagajelor acestora; autobuzele din aceast categorie vor fi amenajate pentru transportul de
pasageri, aezai pe scaune sau n picioare, avnd cel puin 17 locuri pe scaune, inclusiv cel al
conductorului auto, care asigur posibilitatea unui schimb rapid de pasageri n staii;
b) tramvaie;
c) troleibuze;
d) minibuze sau microbuze, autovehicule destinate prin construcie transportului a 10-17
persoane pe scaune, inclusiv cel al conductorului auto, dar nu mai mult de 22 de persoane pe
scaune i n picioare.
Serviciile de transport public local de cltori se organizeaz pentru a satisface cu
prioritate nevoile populaiei, precum i ale instituiilor publice i ale agenilor economici.
Sunt abilitate s organizeze, s reglementeze, s conduc, s monitorizeze i s
controleze servicii de transport public local de cltori consiliile locale ale comunelor, oraelor,
municipiilor, precum i consiliile judeene.
Autoritile administraiei publice locale au obligaia de a ntreprinde msurile necesare
pentru extinderea, dezvoltarea i modernizarea transportului public urban i suburban de
persoane. Autoritile administraiei publice locale, prin serviciile de specialitate, vor gestiona
i vor controla activitatea operatorilor de transport public local de cltori.
Principalele obiective urmrite de autoritile administraiei publice centrale i locale n
domeniul serviciilor de transport public local de cltori sunt:
a) mbuntirea condiiilor de via ale cetenilor prin promovarea calitii i eficienei
serviciului de transport public local de cltori;
b) creterea calitii vieii cetenilor prin susinerea dezvoltrii economice a localitilor i prin
realizarea unei infrastructuri edilitare moderne;
c) acordarea de faciliti unor categorii de persoane;
d) asigurarea capacitii suficiente de transport pe rute aglomerate.
Administraia public local trebuie s organizeze serviciul public de transport n funcie de
cerinele specifice fiecrei localiti, astfel nct s se asigure:
- legturile dintre zonele rezideniale i cele industriale i comerciale;
- facilitarea legturilor din interiorul cartierelor pentru transportul optim ctre piee, coli,
spitale;
- realizarea de legturi ntre transportul pe ine i cel pe carosabil;
- reducerea permanent a numrului de transbordri dintr-un mijloc de transport n altul.
Principala problem a transportului public de cltori este generat de lipsa resurselor
financiare pentru realizarea de investiii noi i pentru ntreinerea reelelor i parcurilor de
vehicule existente.
O strategie modern de dezvoltare pentru serviciile publice de transport are ca scop
acoperirea cererii actuale i de perspectiv n condiii de calitate superioar i buget de
exploatare optimizat. n acest sens, serviciile publice trebuie s asigure:
- reorganizarea transportului n sistem integrat;
- organizarea staiilor multimodale;
61
- integrarea tarifar, adic utilizarea unui singur tip de cartel pentru orice mijloc de transport
public;
- realizarea sistemelor flexibile pentru autobuze i a reelelor de completare cu troleibuze,
aceste dou mijloace fiind cele mai eficiente.
VI. Serviciul public de ntreinere a spaiilor verzi
Spaiile verzi sunt reprezentate de parcuri i grdini publice, zone de agrement aferente
localitii, scuaruri ntre ansamblurile de cldiri, precum i spaii aferente altor categorii
(imobile aparinnd instituiilor i agenilor economici).
Administraia public local este obligat s asigure serviciul de ntreinere a spaiilor verzi
datorit funciilor acestora:
- funcia ecologic prin care se realizeaz climatul normal, combaterea polurii fonice i a
aerului, ameliorarea compoziiei chimice a apei, solului i aerului;
- funcia de loisir prin care se asigur activitile sportive, odihn, agrement;
- funcia complementar prin care se asigur funcionarea normal a comerului, alimentaiei
publice, educaiei i nvmntului.
Cantitatea i calitatea spaiilor verzi constituie criterii pentru aprecierea gradului de urbanitate
al fiecrei localiti, a gradului de confort i civilizaie.
Prin proiectele i studiile urbanistice, autoritile administraiei publice locale stabilesc
necesarul de spaii verzi i destinaia acestora.
Realizarea i exploatarea spaiilor verzi cuprinde mai multe faze:
- faza de proiectare cu dou componente: urbanismul i investiiile;
- faza de realizare a spaiilor verzi n regie proprie sau prin intermediul unitilor specializate,
ncredinarea lucrrilor realizndu-se prin licitaie. Investitorul poate fi consiliul local sau
concesionarii care contribuie cu fonduri proprii;
- faza de exploatare a spaiilor verzi se realizeaz prin intermediul direciilor/serviciilor de
specialitate din aparatul consiliilor locale i cuprinde:
lucrri de ntreinere conform caietelor de sarcini;
lucrri de reparaii i amenajri;
paza spaiilor verzi.
- faza de producie se realizeaz prin baze independente de producere a materialului
dendrologic i floricol, care cuprind:
sectoare de pregtire;
sectoare de producie;
spaii de iernare;
spaii de depozitare;
ateliere.
VII. ntreinerea, repararea i exploatarea drumurilor publice
Autoritile administraiei publice sunt obligate s asigure funcionalitatea drumurilor
astfel: cele centrale pentru drumurile naionale, cele judeene pentru drumurile judeene, cele
locale pentru drumurile oreneti i comunale.
n scopul modernizrii drumurilor publice sunt necesare anumite msuri dintre care
amintim:
- reabilitarea arterelor principale i a celor de acces n localiti;
- modernizarea interseciilor, podurilor, pasajelor, precum i realizarea traversrilor subterane
i supraterane;
- sistematizarea reelei de drumuri pe principiul inelar-radial;
- creterea gradului de siguran a circulaie etc.
Principalele obiective i prioriti ale serviciilor publice de gospodrie comunal
din Romnia
Pentru a atinge cele dou deziderate fundamentale ale serviciilor publice de interes economic
general respectiv:
62
calitate la standarde europene,
accesibilitate din partea tuturor consumatorilor fr discriminri de nici o natur, inclusive
prin pre este necesar s avem n vedere o serie de obiective pe care le vom enumera n
continuare.
Descentralizarea serviciilor publice i creterea responsabilitii autoritilor locale cu
privire la calitatea serviciilor asigurate populaiei.
Extinderea sistemelor centralizate pentru serviciile cu impact major asupra strii de
sntate i a nivelului de trai a populaiei (alimentare cu ap, canalizare, salubrizare) i
creterea gradului de acces a populaiei la aceste servicii
Restructurarea mecanismelor de protecie social a segmentelor defavorizate ale populaiei
Promovarea principiilor economiei de pia i reducerea gradului de monopol
Atragerea capitalului privat n finanarea investiiilor din domeniul infrastructurii locale
Instituionalizarea creditului local i extinderea utilizrii acestuia n finanarea
investiiilor din infrastructur
Promovarea msurilor de dezvoltare durabil Serviciile de gospodrie comunal au un
impact deosebit asupra mediului.
Promovarea parteneriatului social
Obiectivele strategice pe termen lung vor fi:
ndeplinirea exigenelor impuse prin directivele U.E. la toate categoriile de servicii publice de
gospodrie comunal;
asigurarea accesului generalizat al populaiei la serviciile de interes vital (ap, canalizare,
salubritate, nclzire);
deschiderea deplin a pieei serviciilor de gospodrie comunal i stimularea mediului
concurenial n acest domeniu;
dezvoltarea durabil;
protecia mediului;
gospodrirea cu grij a resurselor naturale;
meninerea unui echilibru corect ntre veniturile populaiei i tariful serviciilor.
3.2.1.4 Alte servicii locale
Alturi de servicii publice prezentate din sistemul serviciilor publice din ara noastr
mai face parte i administrarea domeniului public.
Administrarea domeniului public
Pentru a-i putea ndeplini atribuiile ce le revin n executarea normelor legale,
autoritile administraiei publice au nevoie de bunuri mobile i imobile. ntruct aparin
statului sau unitilor administrativ teritoriale, aceste bunuri formeaz domeniul
administrativ care se subdivide n dou categorii, i anume:
domeniul public,
domeniul privat.
n conformitate cu art. 135 din Constituia Romniei i cu art. 1 din Legea nr. 213 din
17 noiembrie 1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, domeniul public
este format din bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public.
Legea 213/1998 face distincie ntre:
domeniul public al statului,
domeniul public al unitilor administrativ teritoriale care se mparte n
- domeniul public judeean,
- domeniul public local (al comunelor, oraelor i municipiilor).
Domeniul public local al comunelor, oraelor i municipiilor este alctuit din urmtoarele
bunuri:
1. drumurile comunale, vicinale i strzile;
63
2. pieele publice, comerciale, trgurile, oboarele i parcurile publice, precum i zonele de
agrement;
3. lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean;
4. reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, gaze, staiile de tratare i epurare a
apelor uzate, cu instalaiile, construciile i terenurile aferente;
5. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i
instituiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele,
policlinicile i altele asemenea;
6. locuinele sociale;
7. statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional;
8. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de
interes public naional;
9. terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu
sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10. cimitirele oreneti i comunale.
11. din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a
consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori
judeean.
Bunurile din domeniul public local sunt:
a) inalienabile - nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau
nchiriate, n condiiile legii;
b) insesizabile - nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale;
c) imprescriptibile - nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul
posesiei de bun-credin asupra bunurilor mobile.
3.2.1.5 Servicii publice comerciale
Din categoria serviciilor publice comerciale fac parte urmtoarele servicii:
- organizarea i funcionarea pieelor agroalimentare;
- serviciul de exploatare a parcajelor publice;
- licenierea transportului privat de cltori;
- expunerea firmelor i reclamelor publicitare;
- organizarea i funcionarea cimitirelor;
- serviciul public de ecarisaj.
I. Organizarea i funcionarea pieelor agroalimentare
Organizarea i funcionarea pieelor, a trgurilor i a oboarelor este circumscris de
Regulamentul-cadru aprobat prin HG nr. 19/1996:
- Pieele sunt ansambluri comerciale special amenajate pentru aprovizionarea populaiei cu
legume, fructe, carne i produse din carne, lactate, cereale etc;
- Trgurile sunt zone publice destinate vnzrii cumprrii de produse agricole,
agroalimentare, agroindustriale i industriale;
- Oboarele sunt piee destinate vnzrii cumprrii animalelor;
- Blciurile sunt combinaii ntre una dintre formele de pia de mai sus cu prestrile de servicii
pentru distracie (jocuri mecanice ).
Autoritile administraiei publice locale au competena de a organiza pieele potrivit unui
regulament propriu.
Gestionarea serviciilor necesare funcionrii pieelor agroalimentare se realizeaz n trei
moduri:
- prin serviciul public al consiliului local piaa este o direcie care-i desfoar activitatea
n regie proprie cu fonduri din bugetul local i cu funcionari din administraia public local;
- prin instituii de interes public administraia asigur serviciul public prin contractul
administrativ ncheiat cu prestatorul numit instituie public;
64
- prin persoane juridice cu capital de stat, privat sau mixt pe baza contractului de asociere.
II. Serviciul de exploatare a parcajelor publice
Pentru organizarea, utilizarea i exploatarea spaiilor aflate pe domeniul public sau privat al
localitilor consiliile locale adopt norme specifice de funcionare.
Parcarea este acel spaiu special destinat staionrii vehiculelor, semnalizat prin indicatoare
i/sau marcaje, care se delimiteaz de partea carosabil a drumului public. n funcie de
destinaie ntlnim:
- parcaje de reedin care se situeaz la mai puin de 30 m de frontul imobilelor utilizate de
ctre locatari i care sunt amenajate i ntreinute de serviciile de administrare a domeniului
public;
- parcaje publice n care staionarea este temporar i pentru care se percepe o tax;
- parcaje private care aparin agenilor economici sau instituiilor publice.
Parcajele publice sau private cu plat sunt amenajate de persoanele juridice care le au n
exploatare, iar cele fr plat sunt ntreinute de serviciul de administrare a strzilor.
III. Licenierea transportului privat de cltori
Administraia public local poate autoriza i transportul de cltori cu mijloace de transport
particulare. Pentru a obine licena de transport operatorii trebuie s ndeplineasc anumite
condiii, cum sunt:
- onorabilitate adic lipsa oricrei condamnri penale n legtur cu activitatea pe care o
desfoar;
- bonitatea adic existena dovezilor din partea unei instituii bancare referitoare la
capacitatea financiar a transportatorului;
- specialitatea care trebuie dovedit cu documente eliberate de instituiile de profil;
- tehnicitatea prin care transportatorul dovedete c deine mijloace de transport care
ntrunesc condiiile pentru a circula pe drumurile publice.
Licena poate fi suspendat dac transportatorul nu mai ndeplinete condiiile pentru a
desfura activitatea de transport sau poate fi anulat dac au fost falsificate documentele de
transport. Normele pe care trebuie s le ndeplineasc un transportator privat de cltori se
stabilesc prin caietul de sarcini n care, pe lng reglementrile legale, sunt nscrise i
obligaiile specifice pentru categoriile i tipurile de transport pentru care se acord licen:
condiii pentru autovehicule, pentru oferi, pentru deplasarea cltorilor, precum i condiii
comerciale.
IV. Expunerea firmelor i reclamelor publicitare
Publicitatea a devenit n prezent o component esenial a politicii comerciale prin care
agenii economici i fac cunoscute produsele pe pia. Autoritile administraiei publice locale
reglementeaz prin norme specifice construirea i amplasarea reclamelor publicitare pentru a
proteja colectivitatea de propagarea violenei, a viciului sau a altor aciuni interzise de lege i
pentru a-i valorifica domeniul public i privat prin ncasarea unor taxe.
- Firma reprezint o construcie pe care se inscripioneaz numele, denumirea comercial,
obiectul de activitate sub care persoana fizic sau juridic i exercit activitatea i care se
amplaseaz pe imobilele unde se desfoar activitatea n cauz.
- Reclama reprezint o inscripie prin care se expun informaii elogioase la adresa unei
personae fizice sau juridice, sau a unui produs sau serviciu, cu scopul de a-i face popularitate.
- n afara firmelor i reclamelor publicitare n interiorul localitilor se utilizeaz i earfe
amplasate pe domeniul public care conin anunuri referitoare la evenimente culturale,
tiinifice, sportive, de interes local sau naional.
O alt form de publicitate este cea ambulant efectuat cu ajutorul autovehiculelor.
V. Organizarea i funcionarea cimitirelor
Sub aspectul obiectului de activitate, nhumrile, respectiv, incinerrile nu sunt servicii,
dar sub aspectul interesului public al sntii aceste activiti trebuie organizate de ctre
65
administraia public local. Aceste activiti sunt asigurate n sistem privat de ctre unitile
parohiale, iar n sistem public prin cimitirele de stat / locale.
Organizarea i funcionarea cimitirelor i crematoriilor umane de ctre administraia public
local se realizeaz prin:
- elaborarea unui regulament de funcionare aprobat prin hotrrea consiliului local;
- atribuirea locurilor de nhumare prin concesiune;
- posibilitatea de a realiza construciile funerare numai pe baza autorizrii consiliului local;
- plata unor taxe i tarife ctre bugetul local.
Administraia local are obligaie de a realiza infrastructura dup care poate presta
serviciul n regie proprie sau pe baza gestiunii delegate.
Datorit gradului mare de pericol social pe care l reprezint cadavrele, autoritile
administraiei publice au obligaia de a institui norme specifice cu privire la transport,
depozitare, deshumare etc.
Protecia serviciului public este asigurat prin regimul contravenional aplicabil n cazul
nerespectrii regulamentelor.
VI. Serviciul public de ecarisaj
Administraia public local are obligaia de a institui norme cu privire la creterea, transportul,
ngrijirea i exterminarea animalelor fr stpn care prezint un grad ridicat de pericol social.
Serviciul public de ecarisaj asigur att protecia cinilor ct i a cetenilor din unitatea
administrativ-teritorial n care funcioneaz, avnd urmtoarele atribuii:
- strngerea cinilor fr stpn;
- ngrijirea cinilor;
- asigurarea adposturilor temporare pentru cini etc.
3.2.1.6 Serviciul public pentru activiti culturale
Realizarea unor activiti specifice de nvmnt, art, cultur, sntate, la nivel local
se asigur de ctre direciile de specialitate descentralizate n teritoriu, ns nu este exclus
posibilitatea organizrii de ctre administraia local a unor instituii publice, cu personalitate
juridic, prin care s se acopere necesitile spirituale ale colectivitilor locale.
Un serviciu public cu caracter cultural are ca obiect de activitate iniierea,
derularea i asigurarea cu mijloace materiale i financiare a programelor cu caracter
artistic, tiinific, documentar n regie proprie sau n colaborare cu alte instituii
guvernamentale sau nonguvernamentale.
Serviciul public de proiecte culturale (centrul de proiecte culturale) i asigur
finanarea din venituri realizate din activiti proprii, donaii, sponsorizri i subvenii din
bugetul consiliului local. Organizarea i funcionarea serviciului public pentru cultur se
realizeaz printr-un Comitet de coordonare i un Consiliu de administraie.
Comitetul de coordonare cuprinde reprezentani ai consiliului local i ai serviciilor publice
descentralizate n teritoriu, avnd ca atribuii aprobarea i modificarea statutului, stabilirea
proiectelor i a programelor culturale, verificarea i aprobarea raportului anual de activitate.
Consiliul de administraie este structura executiv care asigur activitatea curent prin
elaborarea programului de activitate, a regulamentului de funcionare intern, ncheierea
contractelor de cooperare i colaborare, propuneri de buget de venituri i cheltuieli.
Acest serviciu public realizeaz un raport de activitate pe care l supune aprobrii
consiliuluilocal care are posibilitatea coordonrii permanente a serviciului prin intermediul
comisiei de cultur.
66
Capitolul 4 SERVICIILE PUBLICE OFERITE DE ORGANIZAIILE
NEGUVERNAMENTALE
4.1 Conceptul de organizaie neguvernamental
Termenul de organizaie neguvernamental (cel mai des utilizat n Romnia pentru a
descrie entiti ale sectorului nonprofit) a fost definit n Ordonana Guvernului nr. 81/1997
privind stimularea cercetrii-dezvoltrii i inovrii, astfel: "persoana juridic romn de drept
public sau privat, de interes obtesc, nepolitic, fr scop lucrativ, recunoscut potrivit legii ca
avnd personalitate juridic i care nu este investit cu exerciiul autoritii de stat i nici nu
face parte din sistemul administraiei publice". Aceast definiie ar putea ridica problema realei
independene a acestui tip de organizaie de structurile statale.
Organizaiile neguvernamentale (asociaii, fundaii, ligi, societi) sunt, de fapt,
structuri care, fiind independente de administraie, nu urmresc nici accesul la puterea politic
(la nivel local sau naional) i nici obinerea de profit (resurse financiare necesare activitii lor
avnd alte surse dect activitatea economic, specific agenilor economici). Diversele
denumiri pentru organizaiile neguvernamentale, att n Romnia, cat i n alte ri, tind s
sublinieze diferite caracteristici ale acestora. Astfel, organizaiile neguvernamentale pot s fie
denumite: "organizaii voluntare", "organizaii cu scop ideal", "organizaii non-profit" sau
organizaii fr scop lucrativ".
Dup Lester M. Salamon i Helmut K. Anheier, pentru a fi considerata ca aparinnd
sectorului nonprofit, o organizaie trebuie:
1. s fie formal constituit; organizaia trebuie sa fac dovada unei anumite capabiliti
organizaional-instituionale, precum i anumitor reguli de funcionare; trebuie s organizeze
regulat ntlniri, s elaboreze i s respecte anumite proceduri n activitatea pe care o
desfoar; nscrierea organizaiei ca persoan juridic nu este imperativ pentru respectarea
acestui criteriu.
2. s fie privat; organizaia trebuie s fie instituional separat de administraia public,
aceasta nu exclude primirea de fonduri de la bugetul statului; sunt considerate private i
organizaiile n ale cror structuri de conducere sunt prezeni reprezentani ai administraiei
publice.
3. s respecte criteriul nondistribuiei profitului; organizaia poate genera profituri din
activitile sale, dar acestea nu pot fi distribuite membrilor sau organelor de conducere, ci pot fi
folosite doar pentru atingerea obiectivelor declarate.
4. s fie autonom; organizaia trebuie s-i stabileasc obiectivele, proceduri interne proprii
de control asupra activitilor desfurate; n acelai timp activitatea organizaiei trebuie s nu
se subordoneze nici unei alte instituii publice sau private.
5. s fie voluntar; organizaia trebuie s promoveze voluntariatul i s se bazeze pe aciuni
voluntare n activitatea pe care o desfoar. Organizaia este voluntar dac recruteaz,
instruiete i implic voluntari n activitilor ei. Prin activitatea voluntar nelegem i
67
neretribuirea membrilor Consiliului de Administraie i a staffului organizaiei. Organizaia
voluntar i recruteaz membrii numai pe baza unei opiuni voluntare, individuale.
Unele organizaii condiioneaz anumite servicii, dobndirea unui anumit statut sau n
unele cazuri, exercitarea unei anumite profesii de nscrierea prealabil n organizaiile
respective. Acele organizaii care nu au nscrise astfel de prevederi n statut, nu sunt
considerate voluntare i, ca atare, nu pot fi incluse n sectorul nonprofit. n concluzie, o
organizaie este voluntar cnd respect cel puin una din cele dou semnificaii ale
voluntariatului, mai sus enunate.
6. s fie nemisionar; organizaia trebuie s nu aib ca scop prozelitismul; organizaiile cu
caracter religios, dar care i-au definit alte scopuri (protecie social, caritate) sunt incluse n
sectorul nonprofit.
7. s fie apolitic; organizaia trebuie s nu fie implicat direct n promovarea sau susinerea
candidailor pentru alegeri locale, parlamentare sau prezideniale; organizaia poate desfura
activiti specifice (lobby, advocacy) cu scopul influenrii politicilor publice.
Aplicarea definiiei structural-operaionale n cazul Romniei duce la ncadrarea n
sectorul nonprofit att a unor persoane juridice de drept privat (cum ar fi: asociaiile, fundaiile
i uniunile sau federaiile nfiinate pe baza Legii 21/1924 sau a altor legi speciale, ct i de
drept public (cum ar fi: Crucea Roie), ca i a unor organizaii care promoveaz interesele
membrilor (sindicate, Camere de Comer).
n metodologia Comisiei Naionale pentru Statistic, sectorul administraiei private se
compune din culte, partide, sindicate, uniuni de creaie, Crucea Roie, asociaii i fundaii.
Sistemul de clasificare a activitilor din economia naional, aplicat de Comisia Naional de
Statistic, dei este n general concordant cu cele adoptate de Uniunea European i ONU, nu
permite o facil ncadrare i extragere a informaiilor cantitative cu privire la activitile
nonprofit. Fie c sunt legal constituite sau activeaz ca grupuri sau structuri informale,
organizaiile neguvernamentale pot avea o varietate de forme de structurare: asociaii,
cooperative, societi de ntrajutorare, fundaii i federaii. n general, n Romnia, ca i n
Europa, exist trei tipuri principale: asociaii, fundaii i federaii. Potrivit legii 21/1924,
lege care definete noiunea de asociaie i fundaie i cadrul legal de nfiinare i desfiinare a
lor, asociaia este convenia juridic prin care mai multe persoane i pun n comun
contribuiile lor materiale, cunotinele i activitile lor pentru a realiza un scop care nu le
aduce avantaje pecuniare sau patrimoniale. Scopul asociaiei poate corespunde interesului
general, interesului particular al unei anumite categorii sociale sau interesului personal.
Spre deosebire de asociaie, unde numrul de persoane minim este de 20 pentru ca
aceasta s obin personalitate juridic, la fundaie trebuie s existe minim un fondator. Astfel,
fundaia este actul prin care o persoan fizic sau moral stabilete un patrimoniu distinct i
autonom de patrimonial su propriu i l consacr n mod permanent realizrii unui scop ideal,
de interes public.
Asociaiile i fundaiile nu au drepturi dect pentru a-i realiza obiectivele i nu pot
primi autonomie dect dup ce au fost autorizate. Acestea nu pot exista dect dac a fost
stabilit un organism de conducere care are competena de-a lua decizii.
O alt clasificare a organizaiilor nonprofit se poate face dup tipul de interes pe care l
promoveaz. Astfel, unele organizaii neguvernamentale au un caracter mutual, ele fiind
interesate doar n promovarea intereselor proprii ale membrilor lor. Altele ns, au o vocaie
public.
n categoria organizaiilor neguvernamentale de interes public sau de utilitate public,
sunt integrate acele organizaii care prin grupul, inta i tipul de activitate demonstreaz o
anumit vocaie pentru binele comunitii. Ele deruleaz programe de interes public de care
beneficiaz ntreaga comunitate sau un numr mare dintre membrii si. Organizaiile
neguvernamentale se mai numesc organizaii caritabile n Marea Britanie sau filantropice n
SUA, fr ca aceste atribute s se refere n mod explicit la acordarea de sume de bani. ntr-o
68
accepiune mai larg a acestor cuvinte, o aciune caritabil sau filantropic se poate referi i la
punerea la dispoziia celor cu nevoi a unor servicii sau produse, sub form gratuit sau la un
pre sub cel folosit pe piaa liber.
4.2 Finanarea asociaiilor fr scop lucrativ i a fundaiilor
Potrivit reglementarilor n vigoare, organizaiile neguvernamentale i pot asigura resursele
materiale i bneti, pentru realizarea scopului declarat n statut prin:
cotizaii de la membrii i simpatizanii organizaiei (cuantumul cotizaiilor se stabilete de
adunarea general a membrilor organizaiei);
donaii, pe de o parte att de la organizaii neguvernamentale romneti, ct i strine, iar pe
de alt parte donaii individuale, precum i de la firme comerciale;
legate (dispoziii testamentare prin care o persoan fizic las cuiva o motenire, un bun);
venituri din activiti proprii;
sponsorizri;
surse de finanare din partea administraiei publice.
Printre resursele de care organizaiile neguvernamentale au nevoie pentru a funciona, de o
deosebit importan sunt cele de natur financiar. Accesul limitat la resursele financiare i
slaba capacitate economic a asociaiilor le face permanent vulnerabile.
Realitatea din ara noastr demonstreaz c sponsorizarea reprezint o cale principal i viabil
de sprijin a organizaiilor neguvenamentale. Aceasta este dovedit de faptul c pn n present
aceste organizaii au fost i sunt ajutate substanial pe calea sponsorizrii de ctre agenii
economici din ara noastr i din strintate, potrivit legii. i pentru ca acest sprijin s fie
transparent i aezat n cadrul juridic al rii noastre, Parlamentul Romniei a adoptat Legea nr.
321/19.05.1994, privind sponsorizarea, publicat n M.O. nr. 129/25.05.1994, modificat i
completat prin Ordonan de urgen i republicat n M.O. nr. 43/30.01.1998. Potrivit acestei
legi, art.1, sponsorizarea este actul juridic prin care dou persoane convin cu privire la
transferul dreptului de proprietate asupra unor mijloace financiare sau bunuri materiale, pentru
susinerea de activiti fr scop lucrativ desfurate de una din pri. n cazul sponsorizrii
constnd n bunuri materiale, acestea vor fi evaluate prin contractul de sponsorizare la valoarea
lor real din momentul predrii lor ctre beneficiar. Art. 4 din lege stipuleaz ca beneficiari ai
sponsorizrii: orice persoan juridic fr scop lucrativ care desfoar sau urmeaz s
desfoare o activitate n domeniile:
a) cultural, artistic, educativ, de nvmnt, tiinific, umanitar, religios, sportiv, al proteciei
drepturilor omului, medico-sanitar, de asisten i servicii sociale, de protecia mediului, al
dezvoltrii economice, sociale i comunitare, de reprezentare a asociaiilor profesionale,
precum i de ntreinere, restaurare, conservare i punerea n valoare a monumentelor i
siturilor istorice;
b) instituiile publice care desfoar activitile definite la punctul a, orice persoan fizic a
crei activitate ntr-unul din domeniile prevzute la litera a, este recunoscut de ctre o
persoan juridic fr scop lucrativ sau o instituie public ce activeaz constant n domeniul n
care se solicit sponsorizarea.
Completarea legii sponsorizrii aduce nou noiunea de mecenat, care potrivit pct. b, art.1, este
un act de liberalitate efectuat de ctre mecena n favoarea unui beneficiar care poate fi orice
persoan fizic care necesit un sprijin.
Noile modificri stipulate n aceast lege ncurajeaz persoanele fizice i juridice romne s
realizeze sponsorizri datorit reducerii bazei impozabile cu echivalentul sponsorizrii, dar nu
mai mult de:
10% din baza impozabil pentru sponsorizri n domeniile cultur, art, nvmnt, sntate,
asisten i servicii sociale, aciuni umanitare, protecia mediului;
69
8% din baza impozabil pentru sponsorizri n domeniile: educaie, drepturile omului, tiin-
cercetare fundamental i aplicat, filantropie, ntreinere, restaurare, conservare i punerea n
valoare a monumentelor i siturilor istorice, sport cu excepia fotbalului;
5% din baza impozabil pentru sponsorizri n domeniile: religios, dezvoltare economic,
social i comunitar, reprezentarea intereselor asociaiilor profesionale, fotbal.
Persoanele fizice i juridice strine care datoreaz statului romn, conform legislaiei n
vigoare, un impozit pentru un venit sau respectiv, profit realizat n Romnia i care efectueaz
sponsorizri n domeniile amintite mai sus, sau acte de mecenat, beneficiaz, de asemenea, de
reducerea bazei impozabile cu echivalentul n lei al sponsorizrii sau actului de mecenat,
calculat la cursul de schimb valutar al zilei, la data efecturii transferului de proprietate, n
aceleai condiii cu persoanele fizice sau juridice romne. Beneficiarii sponsorizrii sau
mecenatului sunt scutii de plata taxei pe valoare adugat asupra veniturilor provenite din
sponsorizri sau mecenat.
Cu privire la posibilitile de finanare, Legea nr. 21/1924, art. 40, permite ca asociaiile
s desfoare i activiti economice n subsidiar, putnd astfel s obin venituri din care s-i
susin obiectivele urmrite. Interdicia de a desfura activiti economice, impus fundaiilor,
rezult din coninutul Legii 21/1924 care prin excepie permite asociaiilor s desfoare n
subsidiar activiti economice.
Activitatea fundaiilor, aa cum rezult din lege, este susinut doar din contribuii ale
membrilor fondatori, sumele obinute din arendarea terenurilor ce le dein sau nchirierea
imobilelor din patrimoniul propriu, fundaiile neputnd desfura activiti economice. Dei
Legea 21/1924 prevede c acceptarea de donaii se face doar cu titlu de excepie i numai cu
acordul autoritilor publice, excepia a devenit regul potrivit practicii de dup 1990. La
formarea practicii a contribuit n mare msur adoptarea Decretului Lege 150/1990, care n art.
2 stipuleaz c patrimonial fundaiilor ce se nfiineaz n temeiul sau poate fi constituit i din
donaii. Prevederile acestui articol corespund ideii de organizaie neguvernametal i
standardului legislativ aplicabil n rile europene cu privire la organizaiile neguvernamentale.
Atunci cnd nu pot fi atrase suficiente resurse dinspre sectorul privat sau de la publicul larg, se
apeleaz la fondurile publice. Trei au fost modalitile principale de implicare n susinerea
noului sector nonprofit din partea guvernelor de dup decembrie 1989:
1. finanare direct, prin subvenii de la bugetul statului. La rndul lui, acest tip frecvent de
sprijin s-a realizat:
prin programe competiionale proprii de finanare elaborate de ministere,
la cerere, prin alocare de la bugetele proprii ale ministerelor.
Conform legii nr. 34/1998, asociaiile i fundaiile romne cu personalitate juridic,
care nfiineaz i administreaz uniti de asisten social, pot primi subvenii alocate de la
bugetul de stat sau, dup caz, de la bugetele locale, care vor fi utilizate, n exclusivitate, pentru
serviciile de asisten social acordate persoanelor care, potrivit dispoziiilor legale, au dreptul
s beneficieze de acestea. Potrivit art. 2 al legii, de la bugetul de stat se pot aloca subvenii
asociaiilor i fundaiilor romne cu personalitate juridic a cror activitate de asisten social
se adreseaz unor beneficiari din mai multe judee ale rii i care au ncheiat convenii cu
Ministerul Muncii i Proteciei Sociale pentru prestarea de servicii. De asemenea, de la
bugetele locale se pot aloca subvenii asociaiilor i fundaiilor romne cu personalitate juridic
a cror activitate de asistena social se adreseaz beneficiarilor dintr-un singur jude i,
respectiv, din municipiul Bucureti i care au ncheiat convenii cu consiliile locale n cauz,
pentru prestarea de servicii de asisten social. Nivelul subveniilor acordate nu poate depi
costul mediu lunar de ntreinere pe persoan asistat din unitile de asisten social de stat cu
profil similar, organizate ca instituii publice.
2. medierea guvernamental n instituirea la nivel naional a programelor internaionale de
finanare a sectorului nonprofit.
70
n aceast categorie sunt incluse programele de finanri externe din fondurile unor
organizaii publice internaionale, avnd ca obiect i organizaii neguvernamentale romneti
(de exemplu: PHARE, USAID, Know How Fund). Programul PHARE pentru dezvoltarea
societii civile este administrat de Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile care
contribuie la dezvoltarea organizaiilor neguvernamentale din Romnia i promoveaz o mai
mare recunoatere public a rolului acestora. Programul PHARE are dou componente:
programe de finanare a proiectelor organizaiilor neguvernamentale din Romnia
programe ale FDSC pentru mbuntirea cadrului general pentru organizaiile
neguvernamentale din Romnia.
3. sprijinul material direct acordat de ctre administraiile locale.
n acest sens, o serie de organizaii neguvernamentale s-au prevalat de misiunile
umanitare promovate pentru a solicita colaborarea primriilor n obinerea de nlesniri fiscale,
care s fac posibil desfurarea activitii lor. Astfel, primriile, prefecturile sau alte servicii
descentralizate ale administraiei, n funcie de competene, au acordat: sedii, reduceri sau
scutiri de plat chiriilor, unele dotri (instalarea de posturi telefonice, mobilier), terenuri de
construit (pentru orfelinate, spitale, lcauri de cult), autorizaii gratuite de construcii etc.
n ceea ce privete regimul fiscal, rolul acestuia este de a asigura statului resursele sub
forma bneasc necesar finanrii diverselor obiective i activiti de care este responsabil n
diverse perioade ale evoluiei sale, conform intereselor naionale. n sistemul economiei de
pia, statului i revine obligaia s acopere cu resurse bneti n totalitate sau n cea mai mare
parte obiectivele i aciunile din domeniul nvmntului, sntii, asigurrilor sociale de stat,
culturii fizice i sportului, proteciei sociale, proteciei mediului, pentru aciuni educative; de
asemenea, pentru asigurarea ordinii publice i nfptuirea justiiei i administraiei publice,
asigurarea aprrii rii, realizarea programelor de cercetare tiinific, a activitilor de interes
strategic i finanarea investiiilor solicitate de aceste domenii de activitate.
n Romnia, pentru activitile desfurate, n principal fr scop lucrativ, organizaiile
neguvernamentale beneficiaz de faciliti fiscale (TVA cota 0 sau scutire). Activitile
economice, chiar dac sunt exercitate n mod accesoriu, iar venitul rezultat este destinat
activitii de baz, se consider a fi desfurate n scopul obinerii de profit i nu beneficiaz de
faciliti fiscale. Excepie fac, conform art. 2 al Legii nr. 73/1996 privind impozitul pe profit,
unitile economice ale asociaiilor de nevztori i invalizi i ale persoanelor handicapate,
constituite conform Legii nr. 21/1924. Potrivit punctului d) al aceluiai capitol, sunt scutite de
plata impozitului pe profit i asociaiile de binefacere, dar legea nu definete aceste asociaii.
Cu privire la instituiile publice, acelai articol, punctul b) precizeaz c acestea sunt scutite de
impozit pentru "fondurile constituite inclusiv pentru veniturile extrabugetare".
Deoarece scopul activitilor accesorii desfurate de organizaiile neguvernamentale
este obinerea unor venituri pentru autofinanare, deci pentru continuarea i dezvoltarea
serviciilor oferite, acestea nu sunt impozabile, spre deosebire de societile comerciale care
prin statutul lor sunt nfiinate n scopul obinerii de profit care se impoziteaz.
Cu privire la taxele i impozitele locale prevzute n Legea nr. 27/1994, modificat
ulterior, fundaiile testamentare constituite cu scopul de a ntemeia, ntreine, dezvolta i ajuta
instituii de cultura naional, precum i de a susine aciuni cu caracter umanitar, social i
cultural beneficiaz de scutire la plata acestora. De aceeai scutire beneficiaz instituiile
publice, monumentele istorice, muzeele, precum i lcaurile de cult. Un alt impozit este taxa
pe valoare adugat. Aceasta a fost inclus n rndul impozitelor prin O.G. nr. 22/1995 i
Normele nr. 4500/1993. Privitor la organizaiile neguvernamentale, legislaia n domeniu
instituie un regim juridic diferit de cel comun. Astfel, nu se cuprind n sfera de aplicare a
taxelor pe valoare adugat operaiunile privind livrrile de bunuri i prestrile de servicii
rezultate din activitatea desfurat de asociaii fr scop lucrativ, pentru activiti cu caracter
filantropic, de organizaiile care desfoar activiti de natur religioas, politic sau civic.
71
Persoanele juridice enumerate anterior sunt supuse plii TVA pentru activiti efectuate
sistematic pentru obinerea de profit.
De asemenea, se stabilete c sunt scutite de TVA, livrrile de bunuri i prestrile de
servicii rezultate din activitatea specifica a organizaiilor de nevztori i asociaiilor
persoanelor handicapate. Se aplic cota zero de TVA pentru bunurile i serviciile destinate
realizrii unor obiective pe teritoriul Romniei cu finanare direct asigurat din ajutoare sau
mprumuturi nerambursabile acordate de guverne strine, organisme internaionale, precum i
organizaii nonprofit i de caritate.
4.3 Rolul organizaiilor neguvernamentale n societate
n ultimii nou ani organizaiile neguvernamentale din Romnia i-au recptat
identitatea i au adus o contribuie important la modernizarea societii. Ele i-au creat, definit
i promovat-o identitate proprie, formnd totodat o comunitate care i gsete locul i rolul n
societatea civil romneasc la nceputul unui nou ciclu de guvernare.
Astfel, pe parcursul a nou ani, organizaiile neguvernamentale au preluat, pe fondul unei crize
a resurselor statului, funcii i roluri care nainte de 1989 reprezentau atribuii exclusive ale
administraiei, devenind un actor important al promovrii valorilor democratice i a
schimbrilor sociale, a unor raporturi noi ntre stat i societate.
Organizaiile neguvernamentale sunt caracterizate printr-o mare mobilitate n ceea ce privete
modul i direciile lor de aciune. Aceast mobilitate reprezint condiia lor de supravieuire,
atta vreme ct funcionarea lor este dependent de o corect identificare a nevoilor n
comunitate i de atragerea resurselor necesare pentru abordarea acestor nevoi. Organizaiile
neguvernamentale reprezint un "termometru" al comunitii.
Dinamicitatea lor este relevant n ceea ce privete capacitatea comunitii de a reaciona rapid
la propriile sale nevoi, cataliznd resurse pe care administraia public nu le are. n acelai
timp, analiza direciilor de aciune ale organizaiilor ar putea da administraiei publice, semnale
relevante privitoare la problemele pe care n viitorul apropiat va trebui s le abordeze
administraia.
ONG-urile pot juca, deci, un rol fundamental n identificarea unor probleme ce ar putea fi
trecute cu vederea de ctre autoritile publice, iar prin utilizarea resurselor umane proprii, a
datelor locale i capacitii lor organizatorice pot monitoriza activitatea ageniilor publice i le
pot sprijini n realizarea obiectivelor lor.
Adeseori, ONG-urile pot acoperi anumite nevoi ale comunitii, mai bine i mai ieftin dect o
poate face sectorul public (exemple frecvente sunt oferite din domeniile asistenei grupurilor
vulnerabile sau al managementului unor instituii de asisten medical).
Cile prin care sectorul neguvernamental poate influena dezvoltarea comunitii:
1. ncurajnd oficialii i ageniile guvernamentale s adopte soluii elaborate i folosite cu
succes n cadrul sectorului.
2. educnd i sensibiliznd publicul n privina drepturilor prevzute de stat.
3. participnd la adaptarea programelor oficiale la nevoile publice, exprimnd punctul de
vedere al opiniei publice i punnd n valoare experienele locale.
4. colabornd cu agenii oficiale.
5. influennd politicile de dezvoltare locala a instituiilor naionale i internaionale.
6. ajutnd administraia public i finanatorii s elaboreze o strategie de dezvoltare mai
eficient prin ntrirea instituiilor, creterea calificrii profesionale a personalului, instruirea
acestuia i ntrind capacitatea lor managerial.
Uneori, organizaiile neguvernamentale sunt considerate "alternative" la soluiile
administraiei.
Expresia folosit ar putea crea confuzie. Populaia unei comuniti nu este n situaia de a alege
ntre modelul de dezvoltare propus de administraie i cel propus de ONG-uri, pentru simplul
motiv c organizaiile nu pot lansa o asemenea ofert. Este puin probabil c eforturile
72
organizaiilor s poat duce la rezolvarea n ntregime a unei probleme n comunitatea local.
Lipsa de resurse este n acest caz principalul obstacol.
ONG-urile pot gsi noi soluii pentru probleme cu care se confrunt populaia, dar aceste
soluii devin relevante doar dac ele pot influena procesul de dezvoltare la nivelul ntregii
comuniti.
Administraia i organizaiile neguvernamentale nu pot oferi alternative n competiie, ci soluii
complementare ce deschid calea ctre o adevrat colaborare ntre ele.
Pe fondul celor artate mai sus, ele i-au dovedit adesea eficiena n identificarea i
soluionarea problemelor comunitii, n atragerea i punerea n valoare a unor resurse umane i
financiare, n evaluarea gradului de eficacitate a politicilor publice prin:
creterea calitii serviciilor publice;
gestionarea mai eficient a patrimoniului public;
rentabilizarea serviciilor publice;
conservarea mai bun a patrimoniului public;
reducerea cheltuielilor administrative.
n acest sens putem afirma c necesitatea achiziionrii de servicii de ctre autoritile publice
este determinat de extinderea cererii de servicii adresate sectorului public, att din punct de
vedere cantitativ, ct i din punct de vedere calitativ, n sensul c cererea de servicii publice a
devenit din ce n ce mai mare, iar solicitrile sunt din ce n ce mai diversificate fa de oferta
guvernamental. n aceste condiii, autoritile publice au la dispoziie dou alternative: fie s-
i mbunteasc oferta, fie s contracteze aceste servicii. Din punct de vedere al eficienei
economice, experiena altor state (de exemplu Statele Unite, Marea Britanie, Olanda) a dovedit
c este mai avantajoas a doua variant; costurile pentru aceleai servicii care nainte erau
prestate de o instituie public, n condiiile contractrii lor sunt mai reduse. Deoarece
autoritile publice sunt supuse unor constrngeri legate de funcia lor redistributiv i au
responsabilitate politic pentru modul n care este gestionat bugetul public care este limitat,
serviciile de interes public ar putea fi contractate de organizaii neguvernamentale.
Avantajul contractrii de servicii deriv din caracteristica nondistribuiei profitului care face ca
att ncrederea clienilor (beneficiarilor), dar i a contractorului s fie mai ridicat la
contractantul de tip nonprofit, fa de contractantul orientat ctre profit. Serviciile de interes
public ar putea fi contractate fie de ctre societile comerciale, fie de ctre organizaiile
neguvernamentale, fie, n colaborare, de ctre organizaii din cele trei sectoare.
n acest sens, relaia de prestare de servicii dintre autoritile publice i organizaiile
neguvernamentale const n faptul c sarcina este definit de autoriti, iar prestatorul
(organizaia neguvernamental) execut comanda respectiv, ntr-un domeniu considerat de
autoritatea respectiv ca fiind de interes public. Deci, contractul de prestare de servicii ntre
autoritatea public i organizaia neguvernamental este relaia n care autoritatea public
comand realizarea unui serviciu pe care se oblig s-l plteasc, iar organizaia
neguvernamental se oblig s execute obiectul contractului.
n Romnia, cadrul legal care reglementeaz contractarea de servicii publice de la autoritile
publice este cel al contractului de concesiune. Hotrrea Guvernului 1228/1990 nu face nici un
fel de referiri speciale la concesionarea de servicii ctre sectorul nonprofit, nici n sensul
exceptrii sale de la acest tip de activitate, dar nici n sensul ncurajrii achiziionrii de servicii
de ctre acest sector de la autoritile publice.
n concluzie, importana organizaiilor neguvernamentale nu mai poate fi lsat doar la nivelul
aprecierilor simului comun, cci acestea au i alte roluri, cum ar fi:
contrapondere a puterii statului i a sectorului privat; un exemplu n acest sens l constituie
asociaiile de protecia consumatorilor, a cror misiune este de a educa i apra cetenii (n
calitatea lor de consumatori) n relaia cu firmele i companiile comerciale.
cadrul de participare ceteneasc; exist dou obstacole majore n calea creterii
implicrii autentice de mas n politica de stat, i anume:
73
- dificultatea descentralizrii ariilor de decizie la nivel de stat;
- lipsa abilitilor i valorilor necesare acestui tip de participare.
Activitatea n organizaiile neguvernamentale presupune implicarea membrilor n procese
decizionale care dezvolt participanilor la acestea abilitile corespunztoare i capacitatea de
a-i exercita rolul de homo politicus.
asigurarea de bunuri i servicii publice; exist numeroase obstacole n calea furnizrii
serviciilor publice de ctre societile comerciale i instituiile statului. Cu toate acestea, statul,
prin funcionarii si, nu poate identifica i satisface n totalitate marea varietate de nevoi i
interese n societate. Astfel, cererea de bunuri i servicii publice rmne neacoperit. Aceste
goluri pot fi acoperite prin activitatea organizaiilor neguvernamentale, ele nefiind
restricionate de criteriul profitabilitii (ca n cazul societilor comerciale) i dovedind o mai
mare receptivitate i creativitate n acoperirea nevoilor sociale. Cu toate acestea, chiar i
organizaiile neguvernamentale se pot lovi de o serie de dificulti n acest tip de activitate,
cum ar fi cele care in de mecanismele aciunii colective.
furnizarea mai eficient a bunurilor i serviciilor comparativ cu sectorul public; susinerea
unor structuri administrative mai puin numeroase sau prezena voluntariatului creeaz premise
pentru reducerea costurilor de producie corespunztoare bunurilor sau serviciilor livrate.
La aceasta se adaug i faptul c cei care lucreaz n organizaiile neguvernamentale sunt mai
interesai de satisfacerea cerinelor clienilor dect de respectarea procedurilor formale,
birocratice.
facilitatori ai integrrii sociale i politice; organizaiile neguvernamentale sunt instrumente
ale integrrii grupurilor i indivizilor n cadrul societii; de exemplu, n societile
caracterizate printr-un grad nalt de varietate etnic, organizaiile neguvernamentale contribuie
la promovarea diversitii i la reducerea tensiunilor interetnice prin promovarea dialogului
interetnic.
promovarea diversitii de opinii n societate; prin apartenena la diferite organizaii
neguvernamentale oamenii devin contieni de existena unor opinii i interese diverse n
societate i devin capabili s adopte o poziie critic fa de acestea.
mobilizarea intereselor i revendicrilor n societate; prin intermediul organizaiilor
neguvernamentale revendicrile cetenilor pot fi articulate, iar presiunile exercitate de diferite
grupuri se transform n demersuri coerente de influenare a politicilor publice.
Organizaiile neguvernamentale mbuntesc eficiena i eficacitatea activitilor
socioeconomice, ele ofer servicii mai ieftine i mai bune pentru c folosesc voluntarii. n
multe domenii, organizaiile neguvernamentale desfoar munci aproape gratuite (protecia
animalelor, reciclri profesionale, protecia mediului, educaie pentru aduli i la distan,
circulaia informaiei), n timp ce Guvernul trebuie s plteasc funcionari pentru aceste
lucruri.
Organizaiile neguvernamentale includ spiritul de echip uman, transparena i participarea
public, fr de care o administraie risc s nu capete suportul public pentru aciunile pe care
le ntreprinde.
n condiiile unei susineri minime, aproape insesizabile la dimensiunea declarat a sectorului,
organizaiile neguvernamentale i-au adus o contribuie msurabil la procesul de reform:
- au mbuntit substanial deciziile publice (amintim aici corectarea i mbuntirea a
numeroase proiecte de legi i alte acte normative);
- au dat sens reformei din sfera educaiei;
- au stat la baza succesului n medieri internaionale, contribuind prin aceasta i prin proiectele
de colaborare internaional la o imagine extern pentru care, uneori, se cheltuiesc o grmad
de bani publici;
- au gestionat eficace transferul de know-how;
- au preluat aproape integral politicile i activitile concrete de protecie a copilului;
74
- sunt mesagere ale culturii autohtone i promotoare ale dezvoltrii diversitii culturale, crend
teren favorabil dialogului interetnic, toleranei i cooperrii cu minoritile naionale.
n acest sens, modul de aciune al organizaiilor poate reprezenta un model de abordare a
problemei, nu neaprat singurul i nu neaprat cel mai bun, dar cu certitudine extrem de
eficient prin prisma raportului investiie/efect. Acest lucru nu nseamn c vreodat
organizaiile neguvernamentale se vor substitui administraiei publice sau c vor realiza ele
sarcinile administraiei. Organizaiile nu reprezint o alternativ n sine. Ele trebuie vzute ca
un mod de aciune complementar activitii administraiei, prin care comunitatea se
autoresponsabilizeaz fa de rezolvarea propriilor probleme. Una din funciile principale ale
sectorului nonprofit este aceea de a pleda pentru ntrirea sistemelor sociale, de-a oferi
cetenilor posibilitatea influenrii politicilor publice, de a critica i supraveghea politica
guvernului. Politicile publice sunt planuri, principii, legi sau aciuni care sunt adoptate de
factorii decizie pentru a rezolva o problem n societate, a se opune unei ameninri sau a
urmri un obiectiv; ele se refer la ceea ce decide s fac un guvern sau parlament pentru
rezolvarea problemelor dezvoltrii cu efecte asupra ntregii societi sau la ansamblul de
msuri sub forma unui program de aciune guvernamental menite s produc schimbri
favorabile pentru ntreaga societate sau pentru o anumit parte a societii.
Principiile pe care att organizaiile neguvernamentale ct i autoritile publice ar trebui sa le
aplice n elaborarea i implementarea unor politici publice sunt:
promovarea dezvoltrii;
furnizarea de beneficii directe cetenilor;
protejarea societii de comportamente care ar putea s-i pericliteze existena.
n funcie de factorul de decizie i de aria de acoperire, politicile publice pe care organizaiile
neguvernamentale ncearc s le influeneze pot fi naionale, regionale sau locale i interne ale
unor instituii.
n funcie de rolurile prezentate anterior, politicile publice pot fi grupate n patru categorii:
distributive, care autorizeaz ceva sau acord un privilegiu (posibilitatea de a construe ceva
etc.);
redistributive, care stabilesc criteriile ce permit sau nu permit acordarea unor drepturi,
avantaje, venituri etc.;
+ reglementatorii, care stabilesc reguli de comportament (de exemplu circulaia rutier);
constitutive, care indic reguli pentru alctuirea altor reguli (codul de procedur penal).
n influenarea politicilor publice se pot implica mai multe tipuri de actori, i anume:
actori politici, interni (partide politice, grupuri de presiune) i internaionali (Consiliul
Europei, Uniunea European, Banca Mondial);
actori apolitici, organizaii formal constituite (organizaii neguvernamentale, sindicate etc.) i
reele informale (grupuri de influen).
n ceea ce privete mijloacele utilizate de influenare cu succes a politicilor publice putem
nota urmtoarele:
1. acordarea de consultan de specialitate pe o anumit problem pe care autoritile publice
locale i centrale doresc s o rezolve; de exemplu, Asociaia Romn de Drept Umanitar i
Asociaia pentru Aprarea Drepturilor Omului n Romnia Comitetul Helsinki au contribuit
substanial la definitivarea Legii privind statutul refugiailor n Romnia.
2. campanii de informare; aceast metod const n apariia n presa scris sau audiovizual a
unor mesaje menite s sensibilizeze comunitatea la o anumit problem care se dorete a fi
rezolvat. Acest mijloc de influenare a politicii publice se bazeaz pe o colaborare eficient cu
mass-media.
Erorile grave, deformarea mesajului, dificultatea comunicrii, lipsa informrii corecte, sunt
numai cteva dintre elementele relaiei organizaionale cu mijloacele de media romneti. Se
impune astfel abordarea acestei relaii n mod profesionist, n contextul unei politici
instituionale specifice, care s porneasc de la modificarea comportamentului staff-ului,
75
asigurarea calitii prezentrii organizaiei (materiale promoionale i informative, calitatea
serviciilor, respectarea regulilor de baza n redactarea unui comunicat de pres, baze de date,
monitorizri etc).
3. cercetarea politicilor publice; studierea politicilor publice n cadrul institutelor de cercetare
politic, cunoscute i sub denumirea de "think thank", are un rol din ce n ce mai important n
influenarea politicilor publice att prin informarea i educarea publicului, ct i prin rolul
consultativ pe care aceast activitate l ndeplinete pe lng parlamentari, membrii ai
Guvernului, autoriti publice locale.
4. crearea de coaliii (temporare sau permanente) pentru desfurarea de campanii de pledoarie
public pentru un scop precis determinat (cunoscute sub numele de campanii de lobby i de
advocacy). Adesea, realizarea unor proiecte necesit un volum mare de munc i nu s-ar putea
desfura fr aportul unor voluntari din afara asociaiei. Ei constituie una din cele mai
importante resurse antrenate ntr-un proiect.
Capitolul 5 AGENII ECONOMICI PRESTATORI DE SERVICII PUBLICE
5.1 Categorii de ageni economici i serviciile pe care acetia le presteaz
Sistemul contabilitii naionale prezint ntr-un cadrul riguros ansamblul de informaii
cifrice referitoare la activitatea economic a unei ri. El descrie fenomenele fundamentale ale
produciei, distribuiei, repartiiei i acumulrii avuiei naionale. Utilizarea acestui sistem are
la baz metodele propuse de Organizaia Naiunilor Unite, pentru a armoniza contabilitile din
diferite ri.
Persoanele fizice sau juridice care dispun, controleaz sau utilizeaz factori de
producie i particip la viaa economic a unei ri sunt cunoscute sub denumirea de ageni
economici.
Ansamblul (grupul) de ageni economici care sunt omogeni din punct de vedere al funciei
principale pe care o au n cadrul vieii economice i al naturii resurselor utilizate formeaz o
categorie de ageni economici sau un sector instituional, cum mai este cunoscut n literatura de
specialitate.
Contabilitatea naional distinge ase categorii de ageni economici. La acestea se
adaug sectorul exterior care este n realitate o unitate contabil fictiv, pentru c ea integreaz
funcii i resurse eterogene. Cele ase categorii de ageni economici (sectoare instituionale)
sunt: menajele, (gospodriile), societile nonfinanciare, administraiile publice, administraiile
private, societile financiare i ntreprinderile de asigurri.
1. Menajele (gospodriile)
Menajul este o entitate care cuprinde una sau mai multe persoane care ocup aceeai
reedin principal. Funcia principal a menajelor const n consumul final al bunurilor i al
serviciilor; menajele pot de asemenea s produc bunuri i servicii, atunci cnd ele mbrac
calitatea de ntreprinztori individuali. ntreprinztorii individuali sunt n acelai timp i
ntreprinderi i menaje, deoarece nu se poate face o distincie net ntre patrimoniul
ntreprinztorului i cel al menajului su: ntreprinztorul individual angajeaz bunurile sale
personale n ntreprinderea sa. Resursele principale ale menajelor provin din veniturile
activitilor desfurate (pentru salariaii sau pentru ntreprinztorii individuali) i din veniturile
din transferuri (din operaii de repartiie).
2. Societile nonfinanciare.
Sectorul instituional al societilor nonfinanciare regrupeaz unitile a cror funcie
principal este producia de bunuri i de servicii comerciale (de pia). Resursele lor principale
provin n cea mai mare parte din vnzarea produciei lor pe pia. n funcie de natura
relaiilor de proprietate distingem:
a) Societile private care se caracterizeaz prin faptul c tot capitalul su aparine unor
personae private. Din punct de vedere al statutului juridic, societile private pot fi: societi cu
76
rspundere limitat, societi pe aciuni, societi n comandit simpl, societi n comand pe
aciuni, societi n nume colectiv, societi cooperatiste.
b) Societile i regiile autonome din sectorul public.
ntreprinderile din sectorul public au statut juridic: unele (RENEL, RADET, POTA,
SNCFR etc.) au un statut de regie autonom, n timp ce altele (Tarom etc.) sunt societi mixte
(cu capital mixt). Capitalul regiilor autonome aparine n totalitate statului sau unei autoriti
publice (n cazul regiilor autonome de interes local).
Capitalul societilor mixte este partajat ntre stat sau colectiviti publice i persoanele
private.
Regiile autonome sunt organizaii publice de dimensiune mare, care produc bunuri i
servicii comerciale (de pia) i pentru care administraia nu este singurul lor client. Regiile
autonome i obin resursele principale din vnzarea produciei lor pe pia: aceasta este de fapt
i principala deosebire dintre regiile autonome i administraiile publice.
Regiile autonome au n comun poziia lor de monopol ntr-un sector de baz. Societile mixte
sunt ns uniti care i desfoar activitatea n sectorul comercial, concurenial, deci ele
trebuie s-i dispute piaa cu societile private i cu cele strine.
3. Administraiile publice.
Administraiile publice au dou funcii principale:
a) producia de servicii noncomerciale destinate colectivitii;
b) redistribuirea.
Resursele lor provin n principal din prelevrile obligatorii (impozite i cotizaii sociale).
Administraiile publice regrupeaz trei sub-sectoare:
a) administraiile publice centrale: statul i anumite organisme ataate acestuia;
b) colectivitile locale (comune, judee), precum i diverse administraii locale (comuniti
urbane, birouri de ajutor social, camere de comer i industrie etc.);
c) organismele de securitate social, a cror funcie esenial este redistribuirea: ele percep
cotizaiile sociale i le redistribuie apoi menajelor sub form de prestaii sociale.
4. Administraiile private (organizaii neguvernamentale, nonprofit).
Termenul de administraii private reunete instituii cum ar fi: sindicatele, asociaiile,
ligile, fundaiile etc.
Administraiile private au ca funcie principal producerea de servicii noncomerciale
rezervate unor grupuri specifice de menaje, sau vnzarea de servicii comerciale, dar fr scop
lucrativ, adic fr profit.
Majoritatea resurselor lor provin din contribuiile voluntare ale membrilor
administraiilor private respective.
5. Instituiile financiare au ca funcie principal finanarea economiei, concretizat n trei
activiti principale: colectarea, transformarea i repartizarea disponibilitilor financiare:
intermedierea financiar ntre agenii economici care doresc s i plaseze economiile i cei
care doresc s mprumute fonduri;
transformarea economiilor plasate pe termen scurt n credite pe termen mediu sau lung;
circulaia i crearea de mijloace de plat.
Resursele instituiilor financiare provin n principal din economiile colectate sau din
mprumuturile contractate pe pieele de capital, precum i din moneda pe care ele o creeaz.
6. Societile de asigurare au ca funcie asigurarea, adic garantarea unor pli (indemnizaii)
n cazul realizrii unor riscuri la care sunt expui cei care se asigur.
Resursele acestor societi provin din primele prevzute n contractele subscrise de ctre cei
care se asigur, din cotizaii voluntare (n cazul mutualelor), precum i din dobnzile aduse de
ctre plasamente (fondurile plasate).
7. Restul lumii-Ageni nonrezideni
Restul lumii regrupeaz ansamblul agenilor nonrezideni care fac operaii de orice natur cu
agenii rezideni pe teritoriul economic naional.
77
Agenii economici efectueaz o gam larg de operaii care pot fi grupate n funcie de
specificul lor n urmtoarele categorii:
operaii de repartiie
operaii financiare
Operaii asupra bunurilor i serviciilor
Bunurile sunt produse materiale, de regul stocabile. Serviciile sunt activiti care genereaz
efecte utile, imateriale i deci nestocabile. Ele sunt rezultatul unor activiti efectuate de agenii
economici ntre care reinem:
a) Producia
Producia este activitatea economic socialmente organizat care const n crearea de bunuri i
de servicii schimbate pe pia i/sau obinute plecnd de la factori de producie care se
modific pe pia.
Conform definiiei, producia nu cuprinde economia subteran i nici munca domestic.
Intr n sfera produciei, conform ultimei pri a definiiei, serviciile noncomerciale
(nvmntul, serviciile medicale etc.). Aceste servicii nu sunt vndute, dar necesit plata
factorilor de producie: salariile cadrelor didactice sau ale personalului medical, de exemplu: n
cadrul produciei, se poate face deci distincie ntre: o producia comercial, care cuprinde
bunurile i serviciile vndute la un pre care s permit acoperirea costurilor necesare
producerii loc, ea se msoar n preurile pieei; o producia noncomercial, care cuprinde
servicii furnizate n mod gratuit sau quasi-gratuit colectivitii: aceste servicii nu genereaz o
plat care s acopere costurile lor de producie. Ele sunt finanate prin prelevrile obligatorii
(impozite i cotizaii sociale) sau prin contribuii voluntare.
b) Consumul intermediar
Se refer la bunurile i serviciile comerciale care sunt utilizate pentru a produce alte bunuri,
adic sunt consumate i transformate n cursul procesului de producie.
c) Valoarea adugat
Reprezint diferena dintre producie i consumul intermediar (cheltuieli cu materii prime,
materiale, energie etc.). Cuprinde salariile, profitul, dobnda, impozitele indirecte,
armonizarea.
d) Consumul final
Consumul final al menajelor const n utilizarea bunurilor i serviciilor destinate satisfacerii
nevoilor menajelor.
Consumului de servicii noncomerciale de genul ntreinerii cilor rutiere sau a iluminatului
public nu poate fi repartizat ntre diferiii ageni economici (menaje, ntreprinderi etc.) care
beneficiaz de ele, deoarece cea mai mare parte a acestor servicii colective nu sunt facturate
direct la utilizatori. Prin convenii, se consider deci c administraiile sunt cele care consum
aceste servicii.
Consumul final al administraiilor corespunde deci ansamblului serviciilor noncomerciale pe
care ele le-au produs, i de care beneficiaz colectivitatea.
e) Investiiile
A investi nseamn, n sens larg, a efectua cheltuieli n scopul de a menine, de a crete sau de a
perfeciona capitalul fix necesar produciei.
f) Comerul exterior
Exportul const n vnzarea ctre restul lumii de bunuri i de servicii, produse pe teritoriul
naional. Importul const n cumprarea de bunuri i de servicii care provin din restul lumii.
A. Operaii de repartiie
Operaiile de repartiie constau n distribuirea sau redistribuirea veniturilor ntre diferiii ageni
economici.
B. Operaii financiare
78
Operaiile financiare se traduc, pentru un agent economic, printr-o modificare a nivelului
creanelor sau a debitelor sale. Orice crean deinut de ctre un agent economic are n
contrapartid un debit echivalent pentru un alt agent economic.
5.2 ntreprinderea public, noiuni generale
Noiunea general a unitii economice prestatoare de servicii publice i/sau
productoare de bunuri publice este ntreprinderea public. Ea este unitatea cu personalitate
juridic care nu este constituit exclusiv pe baza capitalului privat i care se raporteaz la
autoritatea statului.
Raiunea existenei acestor ntreprinderi este de a asigura statului posibilitatea de a
controla anumite sectoare de importan deosebit pentru economia naional i de a influena
unele evoluii social-economice pe termen lung. Acest lucru presupune ns i asumarea de
ctre stat a eliminrii consecinelor nefavorabile generate de eventuala funcionare ineficient a
ntreprinderilor publice.
Trstura comun tuturor ntreprinderilor publice este raportarea lor de principiu la
dreptul privat i mai ales la dreptul comercial. Regula se aplic tuturor aspectelor activitii lor.
Personalul ntreprinderilor este compus din salariai supui dreptului muncii. n anumite
cazuri (exploatri miniere, societi de gaze i electricitate) grija de a acorda personalului o
poziie social deosebit de favorabil l-a condus pe legiuitor s prevad substituirea conveniei
colective de ctre un statut reglementat (ex: statutul minerului). Dar aceste statuturi, de altfel
aplicabile dincolo de graniele ntreprinderii publice tuturor salariailor din brana considerat
(ex: statutul minerului se aplic att n cazul salariailor din minele de fier, ct i celor din
minele de crbune), in de dreptul privat. De altfel, procedeul conveniei colective, destinat s
completeze acest statut, i-a fcut i el apariia n anumite ntreprinderi. Pe de alt parte,
litigiile ntre ntreprinderi i agenii si nu in numai de jurisdicii - soluie aplicabil tuturor
salariailor de drept privat ai ntreprinderilor publice - ci, mult mai mult, de consiliile de
conciliere a conflictelor de munc, care, la momentul adoptrii acestei soluii nu aveau
competena necesar dect n privina litigiilor ntre patronii i angajaii din industrie i comer.
Aplicarea dreptului comun al muncii salariailor ntreprinderilor publice face totui loc
anumitor dispoziii mult mai avantajoase pentru ei: lrgete n favoarea lor dreptul de
exprimare direct recunoscut salariailor din sectorul privat, faciliteaz exercitarea dreptului
sindical i crete atribuiile comitetelor de ntreprindere.
Activitatea ntreprinderii (relaiile cu furnizorii, clienii, terii, participrile n cadrul altor
societi romneti sau strine) se exercit conform prevederilor dreptului comercial i
eventual conform normelor de drept civil.
Regimul financiar iese n ntregime de sub tutela regulilor contabilitii publice: ntreprinderea
nu are buget, ci stri de previziune; rezultatele gestiunii sunt nregistrate n bilanul contabil
anual; procedeele de finanare fac apel la tehnicile de credit comercial. Dac, spre deosebire de
ntreprinderile capitaliste, realizarea unui beneficiu nu este singurul scop al gestiunii, totui
acesta rmne scopul principal: ntreprinderea trebuie s urmreasc nu numai o gestiune
echilibrat, ci i una aductoare de beneficii, pentru a putea utiliza procedeele de autofinanare
n vederea dezvoltrii, surplusul de beneficii mergnd, dup reguli variate conform textelor
legislative, la stat, la ansamblul acionarilor, chiar privai acolo unde economia mixt a fost
promovat, sau parial, la salariaii ntreprinderii.
Caracterul public al ntreprinderilor. Acesta antreneaz anumite excepii n aplicarea
dreptului privat.
1) Anumii conductori sunt numii i revocai prin decizie administrativ. Mai rar statul i
rezerv puterea de a se implica el nsui n anumite probleme (aspecte) eseniale pentru viaa
ntreprinderii (ex: fixarea anumitor tarife). Totui ca singur acionar majoritar, el (statul) decide
dotrile de capital necesare dezvoltrii ntreprinderii.
79
2) ntreprinderii i pot fi atribuite anumite prerogative de putere public (exproprierea,
recuperarea de creane prin procedeul administrativ al executrii silite). ntreprinderea scap
totui de anumite constrngeri care afecteaz ntreprinderea privat: se pare c este mai greu ca
ea s fie declarat n stare de faliment.
3) ntreprinderea public este supus, pe de alt parte, unor reguli care-i limiteaz libertatea
de aciune. Jurisprudena i neag dreptul, frecvent utilizat de ntreprinderile private, de a-i
trana litigiile nu prin intermediul judectorului, ci printr-un arbitru, incluznd un compromis
de arbitraj.
4) Problema proprietii asupra bunurilor ntreprinderii nu se pune n aceeai termeni ca n
cazul ntreprinderii private. Este important s se tie dac masa bunurilor pe care ea le pune n
execuie reprezint proprietatea sa sau a statului. Controversa nu ar trebui dealtfel s piard din
vedere c, de fapt, ntreprinderea are asupra acestor bunuri toate drepturile pe care le are i
ntreprinderea privat: ea le poate vinde, schimba, cu singura obligaie de a nu le diminua
valoarea global care constituie capitalul su social. Ele (bunurile) nu aparin domeniului
public.
5) ntreprinderea public este supus unor numeroase controale administrative i financiare.
Acestea sunt foarte variate; exercitate fie pe timpul gestiunii, de ctre minitrii de tutel i
reprezentanii lor pe lng organele de conducere (conductori guvernamentali i controlori de
stat), fie a posteriori de ctre Curtea de Conturi.
5.2.1 Clasificarea ntreprinderilor publice
n continuare se prezint clasificarea ntreprinderilor publice dup mai multe criterii.
A. Dup gradul de implicare n gestionarea serviciilor publice distingem: ntreprinderi
care nu asigur gestionarea unui serviciu public. Un prim grup de ntreprinderi publice
genereaz servicii publice atunci cnd organizaia considerat are recunoscut aceast
competen de a produce servicii publice. n timp, s-a stabilit (convenit) s se refuze caracterul
de serviciu public unor activiti comerciale identice cu cele exercitate de ntreprinderile
private din acelai sector. ntre aceste dou limite opiniile autorilor sunt mprite, unii tind s
cread c naionalizarea nsi implic acordarea calificativului de serviciu public activitii
vizate (cazul minelor de huil), alii consider c incertitudinea care afecteaz n prezent
noiunea de serviciu public face ca problema s nu fie soluionat.
Atunci cnd ntreprinderea gireaz un serviciu public, crete ponderea dreptului public
n cadrul regimului ei juridic. Autonomia sa de gestiune a fost mereu redus, mai ales n cazul
tarifelor (S.N.C.F.); politica contractelor de program marcheaz totui o reacie clar fa de
aceast situaie. Mai mult, deciziile organismelor sale de conducere, atunci cnd privesc
organizarea serviciului, sunt considerate acte administrative, chiar dac ntreprinderea este
constituit n societate anonim.
B. Dup regimul juridic al ntreprinderii
Din acest punct de vedere distingem dou tipuri de ntreprinderi publice, derivate, unul
din societatea anonim de drept privat (bnci i companii de asigurri, ntreprinderi
naionalizate, ntreprinderi constituite n societi de stat sau societi naionale), cellalt
din instituia public. Un element de complexitate suplimentar rezult din faptul c societile
economice mixte, cu toate c rezerv un loc capitalului privat, sunt considerate ca veritabile
ntreprinderi publice atunci cnd persoanele publice dein majoritatea capitalului.
Am putea crede c acestor calificative diverse le corespund statuturi foarte diferite. n
realitate nu este aa. n aceste societi, supuse n principiu dreptului societilor comerciale,
faptul c statul deine singur sau ca majoritar, capitalul a redus la o simpl afirmaie aplicarea
dreptului privat. Pe de alt parte, calificativul de instituie public este foarte srac n
consecine juridice.
Practic, organismele de conducere sunt aproape identice, copiate fidel dup cele ale
societilor private: fie un consiliu de administraie i un preedinte director general, simplu
80
organ de execuie conform majoritii statuturilor, dar deintor, practic, al unor puteri foarte
largi, fie un director i un consiliu de supraveghere. n Romnia perioadei postdecembriste s-
au conturat urmtoarele trei tipuri de ntreprinderi publice, conform acestui criteriu:
B.1 Regiile autonome
Prin HG 597/1992 au fost trecute sub autoritatea consiliilor locale regiile autonome i
societile comerciale cu capital integral de stat care presteaz servicii publice de interes local.
Aceti ageni economici s-au reorganizat n conformitate cu prevederile Legii 15/1990 privind
transformarea ntreprinderilor de stat n societi comerciale. De asemenea, regiile sau
societile nfiinate dup intrarea n vigoare a hotrrii au trecut sub autoritatea consiliilor
locale care le nfiineaz.
Prin Ordonana 13/1993 s-au stabilit msuri pentru restructurarea activitii regiilor
autonome n scopul eficientizrii lor, respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor
din domeniul public, precum i reglementarea raporturilor dintre autoritile administraiei
publice i regii.
Prin Legea 135/1994 (de aprobare a Ordonanei 69/1994) s-au stabilit numrul i
obiectul regiilor autonome de interes local, urmnd ca pentru activiti ce nu fac obiectul
regiilor, consiliile locale s organizeze fie societi comerciale, fie servicii publice. Prin
Ordonana de urgen 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome s-a prevzut, printre
altele, i nfiinarea de servicii publice de interes local care vor trece sub autoritatea
administraiei din unitatea administrativ-teritorial respectiv. Din dispoziiile actului normativ
sus-menionat a reieit n primul rnd obligaia administraiei publice locale de a ntocmi
programele de reorganizare ns, din pcate, la nivel local nu exist nc o strategie de
restructurare.
Din economia OUG 30/1997 se pot reine cteva direcii de aciune deosebit de importante:
vor fi supuse reorganizrii, cu prioritate, regiile care presteaz servicii de utilitate public i
nregistreaz pierderi;
regiile autonome care nu sunt supuse lichidrii se vor reorganiza ca societi comerciale pe
aciuni; de reinut c statul va pstra un pachet de aciuni sau numai aciuni nominative de
control (golden share);
bunurile ce urmeaz a fi folosite de societile comerciale nou nfiinate se transmit prin
concesiune.
Cei mai importani ageni economici care presteaz servicii pentru cetenii dintr-o anumit
unitate administrativ teritorial sunt regiile autonome.
Regiile autonome au personalitate juridic i ca atare funcioneaz pe baz de gestiune
economic i autonomie financiar, dar sub autoritatea consiliilor locale. Aceast particularitate
determin o serie de consecine juridice pe care orice consiliu local trebuie s le aib n vedere,
i anume:
- prin actul de nfiinare se va stabili denumirea, sediul, obiectul de activitate (potrivit legii) i
patrimoniul regiei;
- n ceea ce privete patrimoniul trebuie precizat c bunurile domeniului public nu sunt
alienabile i ca atare trebuie evideniate separat de bunurile proprietate proprie. n cazul n care
regiile autonome se reorganizeaz n societi comerciale aceste bunuri din domeniul public
NU pot constitui aport la capitalul social;
- regiile autonome particip la circuitul civil ca subiect de drepturi i obligaii dei se afl sub
autoritatea consiliilor locale. Trebuie precizat ns c, n ceea ce privete capacitatea de
folosin a regiei autonome, aceasta este limitat prin actul de nfiinare care a stabilit scopul
activitii. n legtur cu capacitatea de exerciiu menionm c regia autonom are
aptitudinile de a-i exercita drepturile i de a-i asuma obligaii prin acte juridice proprii;
- n principiu, cheltuielile nu pot depi veniturile, cu excepia lucrrilor sau serviciilor de
interes public cu condiia ca acestea s fie aprobate de consiliul local n mod nominal. n cazul
n care mijloacele financiare ale regiei sunt insuficiente, se pot contracta credite financiare n
81
valoare de cel mult 20% din veniturile brute realizate n anul anterior. n cazul deficitelor, regia
autonom poate beneficia att de subvenii de la bugetul de stat, ct i de la bugetul local;
- conducerea regiilor autonome este numit de consiliul local n virtutea calitii de proprietar
al patrimoniului pe care-l folosete regia. Conducerea operativ a regiei revine consiliului de
administraie numit pe o perioad de 4 ani, dar care poate fi rennoit n proporie de1/2 la
fiecare doi ani. ntre edinele consiliului de administraie conducerea revine directorului,
angajat prin contract de management de ctre regie.
Cea mai grea problem cu care se confrunt astzi administraia public local este aceea a
patrimoniului regiilor autonome.
n primul rnd, reglementarea legal a domeniului public i privat este deficitar n special n
ceea ce privete dreptul autoritilor administraiei publice de a stabili care anume bunuri sau
lucrri fac obiectul interesului public:
n aceast situaie se afl, de exemplu, reelele de ap, cele de canalizare, termoficare, precum
i instalaiile aferente acestora;
n practic s-a considerat n mod eronat c aceste bunuri fac parte din patrimoniul regiilor
autonome, dar ele aparin de fapt domeniului privat al unitilor administrativ-teritoriale;
bunurile din domeniul privat al statului/autoritii locale se afl n circuitul civil i ca atare
trebuie transmise pe cale legal ctre regiile supuse reorganizrii.
Procesul de reorganizare a regiilor autonome n societi comerciale a nceput mai nainte de a
fi adoptat legea proprietii publice astfel nct n mod categoric se vor nate litigii cu privire
la o serie de bunuri transmise de administraie:
dac procesul de restructurare continu i legea va stabili ulterior c reelele tehnicoedilitare
intr n categoria proprietii publice se vor ivi situaii critice (scoaterea bunurilor din
patrimoniul societilor comerciale i trecerea lor n proprietate public se poate realize numai
cu expropriere i plata unor despgubiri);
dac se stopeaz procesul reorganizrii regiilor autonome atunci trebuie anulat Ordonana
30/1997 i toate actele ncheiate sub imperiul ei anulate;
soluionarea legal a problemei proprietii publice trebuie corelat cu reglementarea
concesiunilor, pentru c societile comerciale nou nfiinate nu pot presta servicii publice
dect n temeiul unor concesiuni acordate de administraia public local (exist ns o
contradicie ntre dispoziiile HG 1228/1990 care oblig la licitaii i OUG 30/1997 care nu
impune licitaii).
Dei potrivit legii consiliile locale au dreptul de a organiza regii autonome i societi
comerciale, acestea nu-i pot realiza scopul (interesul social) ntruct:
- nu exist nc reglementarea juridic a patrimoniului i a dreptului de administrare a acestuia;
- nu exist surse de finanare, astfel c majoritatea serviciilor publice rmn dependente de
subveniile de la buget.
Prestarea de servicii de ctre administraia public local este un fenomen definitoriu al vieii
socio-economice romneti, prezent n special n comunitile mici.
Lipsa unui contract ntre administraie i regiile autonome de sub autoritatea sa
determin n primul rnd o slab calitate a serviciilor prestate i n subsidiar stoparea oricrei
dezvoltri tehnologice a acestor regii care depind exclusiv de fondurile alocate din bugetul
local. Prestarea serviciilor prin intermediul regiilor autonome se caracterizeaz prin:
- lipsa unei diferenieri ntre activitatea de conducere i cea de execuie, dintre proiectarea i
realizarea investiiilor, dintre munca productiv i cea administrativ;
- un control excesiv al gestiunii, care devine ns ineficient atta timp ct nu exist mijloace
financiare necesare bunei funcionri i dezvoltrii regiilor;
- calitatea slab a serviciilor datorate absenei concurenei, lipsa motivaiei personalului (salarii
mici), interveniei politicului n administraie (numirea membrilor consiliilor de administraie
pe criterii politice);
- birocraie n executarea sarcinilor i lips de iniiativ specific oricrui system centralizat.
82
Interesant de menionat este faptul c a aprut o confuzie o dat cu folosirea termenului
de regie (care are sensul de prin sine nsui), pentru a denumi anumite organisme care nu
au acest statut (de ex: Regia Autonom de Transport este de fapt o instituie public), precum i
o dat cu posibilitatea oferit comunelor i departamentelor de a recurge la regii care dispun
doar de autonomie financiar.
B.2 Societile comerciale
O alt categorie de ageni economici prin care se realizeaz serviciile publice sunt
societile comerciale pe aciuni sau cu rspundere limitat. Ca i regiile autonome, societile
comerciale de sub autoritatea consiliilor locale au anumite particulariti, i anume:
- societatea comercial se nfiineaz prin actul administrativ numit hotrre de ctre consiliile
locale i prin care se precizeaz n mod obligatoriu: forma juridic; denumirea i sediul
principal;
capitalul social subscris i structura acestuia; modul de constituire inclusiv prelucrarea
activului i pasivului fostelor ntreprinderi de stat;
- prin actul de nfiinare trebuie aprobat statutul de organizare i funcionare a societii
comerciale, care reprezint legea de baz pentru funcionarea normal i eficient a societii.
De observat c autoritatea administraiei publice locale este aceea care stabilete ansamblul de
reguli i dispoziii care reglementeaz funcionarea societii comerciale de sub autoritatea sa;
- la fel ca i n cazul regiilor autonome, capacitatea de folosin a societii comerciale este
circumscris obiectului de activitate aprobat;
- numirea consiliului de administraie se face de ctre autoritatea administraiei publice care a
nfiinat societatea comercial, membrii acestuia fiind oricnd revocabili ca i reeligibili.
Consiliul de administraie are dreptul de a delega o parte din atribuii unui comitet de
direcie format din membrii alei, dintre administratori;
- scopul principal al societilor comerciale prestatoare de servicii nu este obinerea de profit, ci
dezvoltarea calitii i cantitii serviciilor prestate cetenilor.
n ceea ce privete situaia societilor comerciale prestatoare de servicii, distingem mai multe
situaii:
a) societile comerciale nfiinate n temeiul Legii 15/1990 care i-au inclus n patrimoniu
imobilele cu terenurile aferente. Pe lng faptul c trecerea n proprietatea acestor societi a
unor imobile din domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale fr acordul autoritilor
administraiei locale trebuie menionat faptul c administraia nu a primit n schimb nici mcar
o aciune din capitalul social. Prin privatizarea acestora administraia local a pierdut orice
drept de control (cazul fostelor ICRAL-uri transformate n societi comerciale);
b) societile comerciale nfiinate de administraia public local cu capital integral public.
n cazul acestor societi, acionarul unic este consiliul local care, la rndul su, numete
consiliul de administraie i directorul. Situaia acestor societi comerciale este critic n
primul rnd pentru c numirea conducerii se face politic (nu pe criterii profesionale), n al
doilea rnd pentru c AGA i Consiliul de administraie cuprind funcionari din primrie
(nespecialiti) i n al treilea rnd pentru c eficiena unei societi comerciale subordonate
total administraiei este aceeai ca n cazul regiilor autonome adic slab;
c) societile comerciale cu capital majoritar privat n care autoritile administraiei publice
dein un anumit numr de aciuni. n aceste cazuri administraia i pstreaz un drept de veto
numai n ceea ce privete strategia societii (fr a interveni n actul de conducere, tehnic sau
executiv al ntreprinderii).
Avantajele prestrii serviciilor publice prin intermediul societilor comerciale private
sunt evidente:
degrevarea bugetului local de cheltuielile necesare cu organizarea i prestarea serviciului
public. Una din condiiile eseniale ale delegrii gestiunii serviciilor publice fiind tocmai
capacitatea financiar a concesionarului;
83
creterea eficienei prestaiilor n paralel cu reducerea costurilor n condiiile concurenei la
care este supus societatea comercial;
realizarea de investiii, reabilitarea i dezvoltarea bazei materiale pe spezele concesionarului;
posibilitatea de a reglementa sectorul privat prin norme emise de administraia public
(standarde de calitate, licene, faciliti pentru comercianii care investesc n domeniul public
etc.);
posibilitatea administraiei publice locale de a retrage oricnd gestiunea serviciului public n
condiiile n care prestatorul nu-i realizeaz obligaiile fa de beneficiari.
Ca i n cazul regiilor autonome, administraia public local are serioase divergene cu
societile comerciale care doresc s se privatizeze i n acest scop include n capitalul social
bunuri care aparin domeniului public/privat al consiliilor locale:
bunurile care sunt proprietate public nu pot fi transmise societilor comerciale n virtutea
caracterului lor inalienabil; bunurile de proprietate privat pot fi transmise societilor
comerciale, dar prin una din formele prevzute de lege;
n practic s-a pus problema beneficiilor realizate de ctre salariai, beneficii care au fost
utilizate de regie/societatea comercial respectiv pentru investiii. Credem c atta timp ct
beneficiile se cuveneau salariailor trebuie s li se recunoasc acestora un drept de crean
asupra capitalului social care poate fi materializat n aciuni nominale de valoarea beneficiului
afferent fiecruia. n acest fel ar crete i interesul funcionarilor fa de eficiena serviciului
prestat.
B.3 Instituiile publice
Un serviciu public se organizeaz i funcioneaz ca o instituie cu personalitate juridic
distinct fa de stat sau de colectivitile locale. Altfel spus, este o persoan de drept public
creat special pentru a asigura satisfacerea interesului general. Ca urmare, instituiile publice
dispun de patrimoniu propriu, precum i de buget, i pot ncheia contracte n nume propriu, pot
aciona n justiie.
Coordonarea activitii instituiilor publice n scopul realizrii interesului general pentru care
au fost de altfel create, poate fi fcut n dou feluri:
prin reprezentanii consiliului local n organul de conducere al instituiei (AGA sau CA).
Aceast modalitate direct are avantajul c reprezentanii colectivitii locale transmit
operativ hotrrile consiliului local cu privire la domeniul de interes pentru instituie;
prin contractul cu instituia public, adic n mod indirect prin bilanul aprobat annual de
ctre colectivitatea local. n acest caz, managerul/consiliul de administraie al instituiei
acioneaz prin drepturi i obligaii de natur contractual i rspunde material, civil sau penal
fa de colectivitate.
5.2.2 Caracteristicile generale ale instituiilor publice
Instituia public este o persoan juridic i posed toate atributele n acest sens:
calitatea de subiect de drept, care antreneaz constituirea unui patrimoniu, autonomia
financiar, o anumit independen n gestionarea activitilor sale.
Este o persoan juridic de drept public. Aceast soluie capital nu s-a impus dect
progresiv n prima jumtate a secolului XIX, calificativul de instituie public era dat att
persoanelor juridice private beneficiind, graie caracterului lor de interes general, de
recunoaterea utilitilor publice, ct i persoanelor publice. n mod treptat calificativul a fost
rezervat de jurispruden i lege numai celei de-a doua categorii, primele formnd categoria
instituiilor de utilitate public. Acestea se identific prin:
- misiune (obiectivul) serviciului public;
- prezena prerogativelor de putere public;
- reguli de organizare i funcionare a organismului considerat, care dovedesc un control al
administraiei.
84
Este o persoan juridic care i asum gestiunea unui serviciu public. Aceast
trstur deosebete instituia public de persoanele publice teritoriale, al cror cmp de
aciune se ntinde asupra ansamblului problemelor locale. Instituia public, dimpotriv, este o
persoan specializat: competena sa se limiteaz la serviciul care i-a fost ncredinat;
principiul specializrii se aplic instituiei publice n mod strict. Totodat, acest caracter se
atenueaz n cazul instituiilor publice teritoriale.
Acest element al definiiei, pe de alt parte, confer procedeului veritabila sa
semnificaie: instituia public este un cadru de organizare a serviciilor publice.
Descentralizarea serviciilor este o metod administrativ, pe care autoritatea public o
utilizeaz din motive tehnice. De aceea, procedeul alegerii de ctre cei interesai a
organismelor de conducere aferente persoanelor juridice, esenial n cazul descentralizrii
teritoriale, nu intervine dect n mod excepional n cazul instituiilor publice. De asemenea,
acesta este motivul pentru care politica urmat n cazul instituiilor publice este variabil: dup
cum un guvern este sensibil la avantajele procedeului (o mai mare suplee a aciunilor
administrative) sau la pericolele administrative (dispersie, dezmembrare a administraiei) sau
mai ales la pericolele financiare (prejudicierea unitii bugetare.
Exist ns excepii, chiar n cazul instituiilor publice tradiionale, n sensul c unele
dintre ele nu implic activiti aferente unui serviciu public, ci unor activiti private de interes
general (asociaii sindicale de proprietari) sau unor interese private colective (camere de
comer, de agricultur, de meserii). Regimul lor nu se limiteaz ctui de puin la regulile
comune tuturor instituiilor publice de tip clasic.
nfiinarea instituiilor publice respect principiile dreptului administrativ: astfel,
instituiile publice de interes local se nfiineaz prin hotrrea consiliului local (judeean,
municipal), iar instituiile publice de interes naional prin hotrre de guvern.
Multitudinea de instituii cu caracter public i privat a ridicat n practic problema
distinciei dintre acestea: care anume sunt publice i care anume sunt private? n jurispruden
s-au cristalizat patru criterii de distincie:
primul criteriu pleac de la originea instituiei, adic de la persoana care a nfiinat
respectivul serviciu; era o persoan public sau privat?
al doilea criteriu are n vedere obiectul de activitate al instituiei, adic realizarea unui
interes general pentru stat/colectivitate;
al treilea criteriu se refer la existena controlului administrativ ; este sau nu este controlat
instituia de ctre stat/colectivitate?
n sfrit, trebuie stabilit dac instituia se bucur sau nu de prerogativele puterii publice.
Dac rspunsul este afirmativ la toate cele patru ntrebri putem fi siguri de faptul c
instituia analizat are caracter public. Datorit faptului c aceste criterii sunt interpretate diferit
n practica instanelor judectoreti unii autori consider c asistm la criza noiunii de
instituie public La apariia acestei crize au contribuit mai muli factori dintre care cei mai
importani sunt:
1) Existena unor persoane private cu competene n administrarea unor servicii publice, care
fac concuren formulei instituiei publice. De asemenea, exist instituii publice care nu
administreaz un serviciu public (de ex. extracia crbunilor);
2) Principiul specializrii pare a fi pus sub semnul ntrebrii ca urmare a apariiei unor grupri
de colectiviti teritoriale (de ex: sindicate de comune), care administreaz activiti diverse;
3) Regimul juridic al instituiilor publice adic aplicarea principiului dreptului administrativ,
este pus sub semnul ntrebrii. Acest fenomen este determinat de dezvoltarea instituiilor
publice cu caracter industrial i comercial n raport cu instituiile publice cu caracter
administrativ;
4) Instituia public nu mai este singura persoan public specializat dintre persoanele publice
cu vocaie general (stat, colectiviti teritoriale), ca urmare a apariiei unei noi categorii de
persoane publice sau persoane private cu scopul de a asigura, pentru o perioad determinat,
85
gestiunea unor activiti sau a unor echipamente comune. Aceast formul permite parteneriat
n jurul unui proiect determinat n diferite domenii ( de ex: n domeniul cultural, n domeniul
dezvoltrii sociale sau urbane).
n ceea ce privete clasificarea instituiilor publice se poate enuna c n general ele corespund
obiectului/scopului serviciului public pe care-l presteaz:
dac o instituie furnizeaz un SPA, aceea este o instituie public administrativ; dac
gereaz un SPIC, atunci este o instituie public avnd caracter industrial sau comercial;
aceast clasificare nu este absolut: este posibil ca o instituie public administrativ s ofere
un SPIC, aa cum o instituie public de natur comercial s asigure o activitate SPA;
n practic se regsesc ns instituii publice care ofer att un SPA, ct i un SPIC, aa cum
sunt de pild Camerele de Comer i Industrie i care nu pot fi clasificate dect ca mixte sau cu
nfiare dubl .
Dincolo de aceast multitudine de instituii publice ne intereseaz regimul juridic aplicabil; ori
acesta depinde de natura activitii prestate, altfel spus dac instituia public desfoar
activitate administrativ ea se supune normelor dreptului administrativ; dac alt instituie
desfoar activiti comerciale sau industriale ea va fi supus regimului juridic civil (n sens
larg). Toate instituiile publice aparin n principiu de o persoan teritorial: fie statul, dac
activitatea lor acoper tot teritoriul naional sau dac activitatea, chiar limitat teritorial,
prezint interes pentru toat naiunea (universitile); fie regiunea, judeul, municipiul sau
comuna (birouri de ajutor social).
Instituiile publice pot fi de interes naional, regional, departamental sau comunal;
aceast departajare determin parial autoritatea tutelar. Crearea instituiilor publice este
supus regulilor constituionale cunoscute i este comun tuturor acestora, legiuitorul avnd
sarcina de a determina regulile privind crearea categoriilor de instituii publice.
Organizarea instituiilor publice se caracterizeaz printr-un anumit grad de autonomie.
Instituia public scap n principiu de sub ordonarea ierarhic; ea are propriile organisme de
conducere care au putere de decizie, sub un raport de tutel.
Cel mai adesea, aceste organisme sunt o autoritate deliberativ i un agent executiv.
Compoziia autoritii, care ia frecvent numele de consiliu de administraie, variaz
considerabil: funcionar, reprezentani ai interesului privat, uneori angajai sau utilizatori,
personaliti calificate prin competena lor, etc. Modul de desemnare variaz i el: nominalizare
de ctre puterea central, desemnare de ctre organismele reprezentative, uneori alegeri n
cazuri excepionale, cnd instituia are la baza sa o comunitate organizat (Camere de Comer,
Universiti). Statutul agentului executiv variaz i el n aceeai msur: deseori numit, uneori
desemnat pe baz de prezentare de ctre organismul deliberant, ceea ce echivaleaz cu o
alegere, uneori chiar ales (rectorii universitilor).
Ca regul general, instituia public dispune de prerogative de putere public.
Organismele sale iau decizii executive, ncheie contracte administrative (mai puin recursuri la
contractele de drept privat); personalul ei este compus din ageni publici care i desfoar
activitatea sub regimul lucrrilor publice, angajndu-i responsabilitatea dup regulile dreptului
administrativ.
Instituia public dispune de un patrimoniu propriu ceea ce i permite:
s primeasc donaiile i legatele pe care obiectul su caritabil sau cultural le poate atrage de
la particulari mai puin cnd acestea sunt generate de o sarcin strin specializrii instituiei;
s pstreze ncasrile provenind din activitatea sa;
s primeasc subvenii de la colectiviti publice;
Organismul deliberativ voteaz anual bugetul; acesta trebuie s prevad toate cheltuielile n
funcie de resursele disponibile. n practic, gradul de autonomie real variaz n funcie de
resurse; se ntmpl ca acestea s fie constituite n marea lor majoritate din subvenii de la stat;
n acest caz, autonomia financiar nu este dect o faad. Execuia bugetului este supus
regulilor contabilitii publice. Instituiile publice care corespund unui serviciu public fr
86
caracter industrial sa comercial sunt cunoscute sub denumirea de instituii publice
administrative (servicii sociale, sntate, cultur, tiinifice, etc.).
n cadrul instituiilor amintite mai sus trebuie menionate instituiile publice cu character
tiinific i cultural ntre care cele mai importante sunt universitile. Lor le sunt caracteristice
trei aspecte:
- mai nti, ele i elaboreaz singure statutul fr s l primeasc prin lege sau reglementri
care nu fac altceva dect s contureze cadrul general;
- procedeul alegerii de ctre cei interesai, profesori i studeni, se aplic pentru desemnarea
consiliilor, care la rndul lor aleg preedini;
- n sfrit, faptul c regulile de tutel sunt teoretic reduse, n special n sectorul financiar.
Determinarea naturii exacte a unei instituii publice este uneori complex. Exist de asemenea
instituii publice care, n ciuda clasificrii lor, realizeaz n acelai timp activiti de natur
administrativ ct i activiti de natura industrial i comercial. Este cazul porturilor
autonome, pentru care activitile de amenajare, ntreinere i poliie portuar corespund
gestiunii unui serviciu public administrativ, n timp ce exploatarea utilajelor din port ine de
gestiunea unui serviciu public industrial i comercial.
n prezent se observ tendina colectivitilor locale de a nfiina instituii publice avnd
caracter administrativ, dar cu evidente sarcini comerciale sau industriale: agenii, asociaii,
camere, sindicate. Acest fenomen este explicabil din mai multe considerente:
lipsa fondurilor necesare funcionarii instituiilor publice administrative; ca atare, li se
permite s desfoare activiti comerciale pentru a-i asigura fonduri, (SRI);
capacitatea instituiilor comerciale de a se organiza mai bine i de a funciona mai eficient
dect instituiile administrative (instituiile de protocol, spre exemplu);
posibilitatea de a se sustrage normelor de drept administrativ ce ncorseteaz activitatea
economic .
Spre deosebire de stat sau de colectivitile locale care au o competen material general,
instituiile publice sunt guvernate de principiul specializrii. Acest principiu interzice
instituiilor publice s desfoare activiti care nu au legtur cu obiectul/misiunea lor de a
satisface un interes general aa cum este definit n actul lor de nfiinare. n doctrin s-a artat
c Principiul specializrii aplicabil instituiilor publice const n faptul c persoana juridic a
crei nfiinare se justific prin scopul ncredinat nu are competen general pentru
ndeplinirea acestui scop .
n practic instituiile publice nu pot desfura activiti pur administrative pentru a-i
realize scopul i ca atare desfoar activiti comerciale sau industriale complementare;
problema esenial const n definirea acestor activiti ca secundare fa de obiectul principal
sau nu. Acest aspect trebuie clasificat de colectivitile locale n momentul n care hotrsc
nfiinarea unei instituii publice, n aa fel nct n actul constitutiv s fie precizate expres
activitile compatibile cu activitatea principal a instituiei.
5.2.3 ntreprinderile publice concesionare
Este n principal cazul ntreprinderilor specializate n producerea i distribuirea de
electricitate i gaz. n majoritatea rilor dreptul de administrare a unor astfel de servicii este
ncredinat unor ntreprinderi potrivit unor condiii stipulate precis ntr-un caiet de sarcini
(atribuii, condiii de fixare a tarifelor, obligaii de virare a unor subvenii de ctre concedent,
de plat a redevenelor ctre concesionar etc.).
5.2.4 Grupurile publice
Fenomenul care caracterizeaz n cea mai mare msur evoluia ntreprinderilor publice
este formarea, n jurul unei ntreprinderi publice-mam, a unor filiale i subfiliale care
formeaz un grup public. ntreprinderea mam poate s transfere filialelor totalitatea
activitilor sale industriale i comerciale i s nu pstreze dect caracterul de holding n relaia
87
cu aceasta. ntreprinderea mam poate de asemenea, prin crearea filialelor, s-i diversifice
activitatea, n ciuda principiului specializrii care i se adreseaz atunci cnd aceasta
(ntreprinderea mam) are statutul de instituie public (filialele hoteliere i turistice ale lui Air-
France). Grupul industrial poate s-i orienteze activitatea ctre strintate (filialele strine ale
lui Renault), poate s-i descentralizeze gestiunea (filialele grupurilor publice de asigurri) sau
poate s-i coordoneze activitatea cu alte ntreprinderi publice sau private.
Filialele, constituite ca societi anonime, in de dreptul privat n ntregime.
ntreprinderea mam poate conserva totalitatea capitalului lor, dar, deseori, filialele iau forma
societilor economice mixte, admind o parte privat a capitalului, parte care trebuie s
rmn minoritar, pentru ca filialele s-i pstreze caracterul de ntreprinderi publice.
Fenomenul se explic n parte prin preocuparea de a conferi ntreprinderilor publice dimensiuni
lrgite, considerate necesare pentru ca ele s poat nfrunta concurena grupurilor privat, mai
ales n cadrul european. Se ajunge astfel la crearea unor similitudini ntre ntreprinderile
publice i cele private n ceea ce privete structurile lor, modul de desfurare a activitii i
compoziia lor. n sensul ultimei afirmaii, stau mrturie n special:
- participrile unor ntreprinderi publice n grupuri cu diferite ntreprinderi strine, lucru
realizat deseori cu ajutorul financiar al Caselor de Economii i Consemnaiuni;
- eforturile de diversificare a ntreprinderilor publice;
- apropierea ntre ntreprinderile publice i cele private, n special ntre bnci i grupurile de
asigurri
5.2.5 ntreprinderile economice mixte
ntreprinderea economic mixt este o societate anonim ai crei acionari sunt n
parte ageni privai, i respectiv persoane publice care devin astfel asociate n procesul de
gestiune. Aceast asociere se poate realiza prin jocul normal al dreptului societilor: persoana
public subscrie la formarea capitalului pentru a obine aciuni, care i vor oferi drepturile
aferente calitii de acionar n cadrul Adunrii Generale a Acionarilor. Dar, n societatea
anonim, guvernat de principiul majoritii, aceste drepturi nu devin eficiente dect dac
numrul de aciuni deinute i permite persoanei publice s-i impun voina n organismele
participative. Societatea economic mixt poate s rezulte i dintr-o decizie a autoritii
publice, care s o creeze, prin rezervarea unei pri de capital sectorului privat, sau prin
reintroducerea capitalului privat ntr-o societate public.
1. Statul poate, prin luarea de titluri de participaie, s preia controlul ntreprinderii: dac el
devine principalul acionar, dreptul comun permindu-i s desemneze dup cum el nelege
organele de conducere. El se poate mulumi s ptrund n ntreprindere n vederea exercitrii
din interiorul acesteia (participare minoritar cu rezervare de locuri n consiliul de
administraie).
2. Procedeul poate tinde s asigure colaborarea persoanelor publice i private n privina unor
sarcini care le privesc pe amndou (ex: Compania Naional a Ruhr - ului, constituit n
vederea revigurrii economice a regiunii i a fluviului). Uneori, i din ce n ce mai frecvent,
societatea nu reunete dect persoane publice; sub denumirea de economie mixt nu se
regsete dect un procedeu comod oferit asocierii persoanelor publice ntr-un cadru de drept
privat.
3. Societatea economic mixt este tipul de organizaie atras n formarea grupurilor publice.
5.2.6 Ageniile economice specializate
Autoritile administraiei publice locale pot asigura prestarea unor servicii prin
intermediul unor agenii nfiinate ntr-un domeniu distinct. n acest sens, potrivit art. 90 din
Legea administraiei publice locale, se stipuleaz: Consiliile locale i cele judeene pot hotr
nfiinarea, n condiiile legii a unor societi comerciale, asociaii, agenii i pot organiza alte
activiti, n scopul executrii unor lucrri de interes local, cu capital social constituit prin
88
aportul consiliilor i a altor persoane juridice i fizice. Din aceast definiie rezult cteva
premise eseniale pentru crearea ageniilor economice:
1. Ageniile se nfiineaz n condiiile legii
Din aceast norm rezult c ageniile trebuie nfiinate, organizate i asigurate funcional
conform legilor speciale, adic Legii societilor comerciale 31/1990 modificat prin OUG
32/1997. Din cele cinci tipuri de societi comerciale reglementate de Legea 31/1990 singura
posibilitate de participare a consiliilor locale cu capital n natur sau bani este n cadrul unei
societi pe aciuni:
- legea permite funcionarea unei societi pe aciuni cu un singur acionar (n spe consiliul
local);
- legea permite controlul deciziilor prin intermediul votului de aur (dreptul de veto indifferent
de numrul de aciuni deinute);
- dreptul consiliului local de a-i desemna reprezentani n consiliul de administraie (indiferent
dac dein sau nu aciuni);
- acionarii nu sunt angajai patrimonial dect la plata aciunilor subscrise.
2. Ageniile se pot nfiina n scopul executrii unor lucrri de interes local
Din aceast precizare rezult c ageniile sunt specializate ntr-un anume domeniu de activitate
pentru a putea desfura o lucrare de interes public (drumuri, canalizri, distribuia de energie
electric, termic, gaze etc.). n plus urmeaz s definim ce sens are sintagma de interes
local. n jurispruden sau cristalizat dou curente:
- stricto sensu: interesul local nu poate fi dect interesul public i ca atare lucrrile trebuie
s fie utile i necesare ntregii colectiviti;
- lato sensu, prin interes local se nelege orice tip de lucrare dac ea are drept consecin un
beneficiu pentru colectivitatea local. Din pcate, n practic s-a utilizat acest sens de ctre efii
administraiei publice locale pentru a dobndi bunuri i servicii (fenomenul este generalizat
prin ncheierea aa-numitelor contracte de asociere);
n ceea ce privete durata de funcionare a acestor agenii este evident c ea este limitat (pn
la terminarea lucrrilor); ori, n practic s-au ncheiat contracte pe zece ani.
3. Ageniile funcioneaz cu aport de capital (n bani sau natur) adus de consiliile locale
O prim precizare trebuie fcut referitor la bunurile care pot constitui aportul n natur la
capitalul social, bunuri n legtur cu care s-au fcut numeroase abuzuri:
- bunurile din domeniul public nu pot constitui aport la capitalul social al unei societi
comerciale private (fiind inalienabile, insesizabile, imprescriptibile);
chiar i bunurile din domeniul privat, atunci cnd folosina lor este esenial pentru buna
funcionare a unui serviciu public, nu pot fi aduse ca aport;
- rmne posibilitatea ca autoritile administraiei publice locale s participe doar cu
mijloace fixe, mobilier, alte bunuri materiale.
n ceea ce privete aportul n numerar al consiliilor locale acesta este limitat de legislaia
romn ntruct n bugetele locale nu exist nici un capital care s permit cumprarea de
aciuni
4. Ageniile economice specializate se nfiineaz de ctre administraia public
local/judeean
Actul de nfiinare al unei agenii este, evident, hotrrea autoritii deliberative. Prin actul de
nfiinare se stabilesc principalele elemente: denumirea, sediul, forma juridic, organul de
conducere, procedura de adoptare a deciziilor, capitalul i diviziunile sale, clauzele speciale de
arbitraj i soluionare a litigiilor, clauze de ncetare a activitii.
Desfiinarea ageniilor economice se face prin act juridic contrar, respectiv hotrrea Etapele
constituirii unei agenii economice specializate autoritii deliberative de ncetare a activitii
sunt n linii mari urmtoarele:
- proiectul de organigram, cuprinznd obligatoriu reprezentani ai consiliului local n
organismele de conducere, compartimentele tehnice de execuie auxiliare etc. (vezi schia
89
anexat);
- propunerea contractului-cadru de asociere cu un investitor persoan fizic/juridic cu
elementele sus-amintite;
- planul bugetului propriu de venituri i cheltuieli desfurat pe activiti/durat;
- nregistrarea ageniei ca persoan juridic romn;
- cadrul instituional al activitii (raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice;
relaiile cu agenii economici, cooperarea cu societatea civil etc.);
- obiectivele ageniei pentru fiecare etap de funcionare n parte i mijloacele de realizare a
acestora;
- reguli de organizare i funcionare;
- managementul i personalul ageniei;
- sursele de finanare.
Capitolul 6 MODALITI DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE
6.1 Consideraii generale cu privire la gestionarea serviciilor publice
Exist mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de ctre o persoan
public (stat, comuniti locale, instituii), fie de ctre o persoan privat (fizic sau juridic).
Persoana public poate gestiona un serviciu fie n regie proprie, fie printr-o instituie
specializat.
Persoanele private pot gestiona un serviciu public n mai multe moduri:
n baza unui contract administrativ;
n temeiul unui contract de locaie;
prin mputernicirea dat de autoritatea administraiei publice locale sau mai bine spus prin
delegare;
prin concesionare (trebuie fcut distincia fa de arendarea recunoscut n legislaia altor
state, dar interzis n Romnia).
n afara unor dipoziii contrare, autoritile administraiei publice locale acioneaz att
n beneficiul statului ct i al colectivitilor locale i au posibilitatea de a alege una din aceste
forme de gestiune.
Autoritile administraiei publice locale au dreptul de a ncredina gestiunea unui
serviciu public intuitu personae, indiferent dac agentul este public sau privat. Desigur aceast
nominalizare a prestatorului de servicii trebuie fcut potrivit unei proceduri (ex: licitaia),
aspect pe care-l vom trata distinct.
ncredinarea unui serviciu public ctre o persoan public sau privat trebuie s
respecte transparena, sau altfel spus, publicitatea necesar pentru a pune candidaii interesai n
concuren i a permite celui mai bun s obin gestiunea. Chiar i n legislaia comunitar s-a
stipulat obligaia tranparenei n toate cazurile n care urmeaz a se ncheia contracte de
delegare .
n practic s-a pus problema de a excepta instituile publice de concuren pe ideea c
ele aparin statului i, ca atare, obligaiile acestora sunt garantate: putem garanta aceast idee
deoarece scopul unui serviciu public este satisfacerea unui interes general la nivel ct mai
ridicat calitativ. n plus, ncheierea unui contract direct ntre administraie i alt instituie
public las deschis posibilitatea favoritismului.
6.2 Concesionarea serviciilor publice
Prin concesiune se nelege o convenie prin care o persoan public nsrcineaz cu
prestarea unui serviciu public o ntreprindere privat care asigur finanarea lucrrilor,
exploatarea lor i care este remunerat din redevenele percepute de usageri.
n doctrina romneasc actual, Antonie Iorgovan arat c prin contractul de
concesiune o parte cedentul transmite altei pri concesionarul spre administrare
90
rentabil, pe un termen determinat, n schimbul unei redevene, o activitate economic, un
serviciu public, o subunitate productiv sau un teren proprietate de stat.
Aceste definiii necesit urmtoarele precizri:
n primul rnd trebuie fcut distincia ntre concesionarea serviciului public i actele,
foarte variate, n cazul crora, datorit unui limbaj administrativ insuficient de precis, se
utilizeaz, de asemenea, termenul de concesionare. Concesionarea serviciului public se distinge
radical prin faptul c reprezint un mod de gestionare a unui serviciu public. n cazul
concesionrii lucrrilor publice diferena este spre exemplu mult mai puin semnificativ,
reducndu-se la un simplu procedeu: este vorba de concesionarea serviciului public, dar
concesionarul nu se angajeaz numai s asigure funcionarea serviciului, ci, n prealabil, se
angajeaz s efectueze el nsui lucrrile publice necesare acestei funcionri. Gestiunea
serviciului trebuie s-i permit ca atare, printre altele s suporte cheltuielile i s amortizeze
aceste lucrri publice, care, la finele contractului de concesionare, revin gratuit cedentului. De
aceea, concesionrea lucrrilor publice se face pe perioade lungi. Astzi, procedeul se aplic i
n cazul constituirii i exploatrii autostrzilor cu plat i a parcurilor subterane de garare a
autovehiculelor. Exist i cazul concesionrii n stare pur, fr lucrri publice, atunci cnd
serviciul nu necesit construirea de infrastructuri publice (reeaua de autobuze).
n al doilea rnd, conform accepiunii clasice a concesionrii, gestiunea serviciului
public este ncredinat, n principiu, unei persoane private, individuale sau de tip
societate care pstreaz acest caracter i se raporteaz la dreptul privat. Procedeul
concesionrii are un cmp limitat de aciune, din cauza naturii sale, ct i a surselor de
provenien. El nu se poate aplica dect serviciilor care ncaseaz n contrapartid o sum de la
beneficiarii si, ceea ce exclude din plecare serviciile gratuite (ajutor social) i cele ce permit
individualizarea utilizatorilor (ansamblul cilor publice, mai puin autostrzile care permit
individualizarea i a cror construcie/ntreinere poate fi ca atare concesionat). Procedeul
concesionrii a permis statului s menin aceste ntreprinderi n afara sferei publice, s
introduc n gestionarea lor conceptul de profit capitalist, element necesar al progresului
economic din punct de vedere liberal, i, n sfrit, s se elibereze de riscurile financiare ale
acestor iniiative.
Regimul concesionrii clasice rezult din concilierea ntre cele dou elemente
fundamentale, i aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat
imperativelor interesului general ; pe de alt parte, un particular care nu accept s-l gestioneze
dect prin prisma interesului personal.
A fost necesar, ca urmare, s se menin cedentului o autoritate strict asupra
serviciului i s se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera n mod legitim.
Necesitatea acestei concilieri domin regimul concesionrii.
Dup cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferit. Chiar n art. 25 din Legea nr.
15/1990 se enumer care poate fi aceasta:
o activitate economic;
serviciile publice;
uniti de producie aparinnd regiilor autonome;
terenurile proprietate de stat.
O prim observaie trebuie fcut cu privire la faptul c serviciile publice, la rndul lor,
pot avea caracter economic, ceea ce justific tratarea lor separat.
Ca atare, trebuie s restrngem sfera noiunii de activitate economic numai la acele
activiti care satisfac un interes general pentru care este responsabil administraia public.
Jurisprudena interbelic i mai puin cea actual au considerat c prin noiunea de activitate
economic trebuie avute n vedere dou situaii:
lucrrile publice n cazul n care exploatarea lor nu era un prerogrativ al serviciului public;
monopolul de exploatare, adic dreptul exclusiv al statului/colectivitii locale de a
administra i/sau de a emite licene de exploatare.
91
La rndul ei noiunea de lucrri publice comport dou sensuri:
- n sens strict, lucrrile publice sunt numai cele care au caracter imobiliar, n scopul de
utilitate general i se supun regimului juridic administrativ;
- n sens larg, pe lng elementele enumerate mai sus, se neleg i obiectele ce sunt nglobate
n cadrul lucrrilor publice.
Practic, prin contractul de concesionare se realizeaz o fuziune ntre serviciul public i
lucrarea public executat din moment ce concesionarul preia serviciul public ce beneficiaz
de lucrarea respectiv sau, invers, persoana privat care gestioneaz un serviciu public va face
lucrrile necesare i le va exploata n continuare.
n ceea ce privete regimul juridic aplicabil concesiunilor de servicii publice, trebuie
precizat c acesta este diferit n funcie de natura lor:
- pentru regiile autonome care gestioneaz servicii publice de interes naional sau local sunt
aplicabile normele dreptului public (administrativ);
- pentru societile comerciale care desfoar activiti industriale/comerciale pentru
satisfacerea interesului general, dar obin profituri prin vnzarea de furnituri sau servicii ctre
usageri, se aplic un regim mixt de drept public/privat;
- pentru serviciile publice concesionate de regiile autonome unor persoane private i care, deci,
nu realizeaz un interes general, este aplicabil regimul juridic civil.
n practic s-au fcut adesea confuzii cu privire la clauza contractului de concesiune n
special pentru transmiterea unor terenuri spre folosin unor persoane private. De aceea,
autoritile administraiei publice trebuie s stabileasc de la nceput care este destinaia
terenului sau a construciei ce trebuie realizat:
- dac terenul este numai un accesoriu pentru lucrrile publice, el va putea fi concesionat;
- dac terenul este obiectivul exploatrii, atunci trebuie ncheiate contracte de nchiriere (art.
30-31 din Legea nr. 15/1990)
Subiectele contractului de concesiune
Avnd n vedere natura juridic a contractului de concesiune care se aplic totdeauna asupra
unui bun/serviciu public rezult c nu poate fi concedent dect o persoan public (statul,
colectivitile locale, alte instituii publice). Ca atare, poate fi concedent:
- o regie autonom, n cazul n care transmite folosina asupra unor uniti productive sau
activiti economice ori servicii;
- autoritile administrative publice, centrale i locale, n cazul concesionrii terenurilor din
patrimoniul lor sau al unitilor de producie pe care le-a avut n administrare direct.
n ceea ce privete concesionarul, legea permite practic oricrei persoane s preia n
gestiune proprie un serviciu public. Potrivit art. 25 alin. 4 din Legea nr. 15/1990 poate fi
concesionar orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, respectiv, societate
comercial (cu capital de stat, cu capital privat sau cu capital mixt), comerciani persoane
fizice, de naionalitate romn sau strin, dac profiturile obinute din activitile comerciale
sunt destinate realizrii scopului lor nelucrativ.
Structura contractului de concesiune
Concesiunea se bazeaz pe un contract ncheiat ntre autoritatea cedent i
particularul pe care l-a ales n mod liber, cu respectarea, ns, a prevederilor legii.
Contractul se compune din dou documente distincte:
- O convenie, care consemneaz acordul prilor;
- Un caiet de sarcini n care sunt nscrise detaliat drepturile i obligaiile lor i, n special,
regulile de organizare i funcionare ale serviciului.
Actul concesionrii era considerat n secolul XIX ca fiind pe deplin contractual. Dar, pe
msura dezvoltrii serviciului public i a bunei conturri a exigenelor sale, jurisprudena i
doctrina au revizuit aceast soluie. Ele afirm, n prezent, principiul dublei naturi a actului
concesionrii, fcndu-se astfel distincia ntre clauzele contractuale specifice dreptului
administrativ i cele contractuale specifice dreptului civil, respectiv comercial.
92
Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul c orice contract de concesiune se ncheie
avnd n vedere un interes general al colectivitii. Tot n virtutea acestui interes general
autoritile administraiei publice au dreptul de a modifica unilateral aceste clauze.
Clauzele care formeaz partea regulamentar sunt prestabilite de ctre
administraia public prin caietul de sarcini; participanii cunosc dinainte obligaiile ce le
revin n cazul ctigrii licitaiei; ei nu se pot sustrage acestor norme prestabilite dect sub
sanciunea rezilierii unilaterale a contractului.
Contractul de concesiune conine ns i clauze care satisfac interesele private ale
concedentului i concesionarului, clauze de ordin comercial ce formeaz partea contractual:
Clauzele pot fi modificate cu acordul autoritii administraiei publice pe parcursul
desfurrii licitaiei prin negociere direct; dup licitaie clauzele vor figura n contractul de
concesiune aa cum au fost modificate prin acordul prilor.
Este vorba, n esen, de prevederile financiare care garanteaz concesionarului
remunerarea sa i care sunt dominate de principiul fundamental pentru contracte
administrative, i anume, cel al echilibrului financiar al contractului.
Drepturile i obligaiile concedentului
Autoritile administraiei publice locale n calitatea lor de concedente n contractele de
concesiune au urmtoarele obligaii:
stabilirea, urmrirea i ncasarea preului stabilit; prin pre se realizeaz venitul garantat al
colectivitii locale, aa nct el constituie element de fond al contractului asupra cruia nu se
poate negocia. Art. 27 din Legea nr. 15/1990 se refer att la preul concesiunii ct i la
redeven. Sub acest aspect, facem distincia ntre pre i redeven n sensul c aceasta din
urm constituie un venit suplimentar pentru autoritile administraiei publice (de exemplu n
cazul concesiunii unui teren, n cazul c acesta conine bogii n subsol, administraia are
dreptul la un venit n natur sau bani, suplimentar fa de preul concesiunii);
obligaia de a plti concesionarului o indemnizaie n cazurile n care intervine o situaie de
for major i concesionarul trebuie repus ntr-o situaie normal (n cazul n care
administraia refuz plata acestei indemnizaii concesionarul poate renuna la contract);
dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul n care i execut
obligaiile contractuale; dei n jurispruden se consider c dreptul de control decurge din
calitatea de parte contractual, credem c n ceea ce privete administraia public local
aceast clauz trebuie nscris expres n contract;
dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractule ori de cte ori este
periclitat interesul general; pe de alt parte, nimic nu se opune la acordul concesionarului cu
modificarea unor clauze atta timp ct nu-i sunt lezate interesele comerciale;
obligaia concedentului de a despgubi pe concesionar n cazurile n care se constat c
cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depit ncasrile. Acest aspect este
impus de faptul c prestatorul serviciului nu mai poate reveni asupra tarifelor ncasate de la
clieni.
Diferena ntre cuantumul tarifelor i cuantumul cheltuielilor trebuie acoperit din
bugetul local pentru faptul c serviciul public a fost prestat n interesul colectivitii locale.
Drepturile concesionarului
A. Drepturi aferente gestionrii serviciului. Cedentul pune la dispoziia concesionarului, n
virtutea contractului, un ansamblu de mijloace materiale sau juridice, care-i sunt necesare n
funcionarea serviciului. Este vorba fie de bunuri ale domeniului privat sau public care-i sunt
repartizate, sau de privilegii exagerate de drept comun: el beneficiaz cel mai adesea de un
monopol de drept, pe care regulile comunitare l repun de acum n discuie, administraia
angajndu-se s nu trateze cu un alt concurent i chiar s nu favorizeze indirect concurena.
Concesionarul poate chiar s beneficieze de prerogative de putere public: expropiere din
motive de utilitate public, etc.
93
B. Drepturi pecuniare. Sunt cele mai importante pentru concesionarul sau ntreprinztorul
privat care nelege s obin beneficiile scontate pe seama gestiunii serviciului.
1) n mod normal, concesionarul se remunereaz pstrnd pentru el produsul taxelor percepute
de la utilizatori n contrapartida serviciului prestat. Dar tarifele care fixeaz suma fac parte din
clauzele de reglementare: cedentul i pstreaz stpnirea asupra tarifelor, ceea ce explic
incidentele lor economice i sociale; concesionarul nu-l poate constrnge s le modifice, ceea
ce, n perioada de instabilitate economic, ar risca s dezechilibreze total gestiunea n lipsa unei
contraprestaii. Totui, acest principiu tradiional este n regresie: statul accept n prezent ca
uneori s-l lase pe concesionar s stpneasc tarifele (autostrzi), cu scopul de a-i spori
sentimental responsabilitii gestiunii.
2) Pe linia asocierii ntre cedent i concesionar, contractele prevd deseori, n favoarea
concesionarului, i alte avantaje financiare, mai ales garania unui interes minim acordat
mprumuturilor sale ctre cedent.
3) n afara clauzelor formale, concesionarul poate s se preleveze de principiul echilibrului
financiar al contractului. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joac un
rol esenial n cazul concesionrii, datorit timpului mare la care se refer acesta.
Acest drept i permite s fie indemnizat dac administraia impune modificri la convenia
iniial. Concesionarul dispune de asemenea, n principiu, de un monopol n ceea ce privete
exploatarea serviciului.
Obligaiile concesionarului
Obligaiile concesionarului se refer n ntregime la asigurarea funcionrii serviciului.
Aceasta presupune, mai nti, respectarea regulilor nscrise n caietul de sarcini, precum i a
regulilor generale comune tuturor serviciilor publice.
1) Concesionarul trebuie s asigure continuitatea serviciului. Nu se poate sustrage acestei
obligaii invocnd vina administraiei sau dificulti materiale/pecuniare. Numai fora major l
poate exonera pe concesionar.
Obligaia de continuitate se refer i la agenii serviciului. Aceti ageni, alei liber de
concesionar, sunt salariai de drept privat, supui dreptului comun al muncii; dar, n ceea ce
privete dreptul la grev, ei sunt supui acelorai limitri ca i agenii publici, dup regulile
stabilite de legiuitor. n contrapartid, caietul de sarcini impune uneori concesionarilor, n
favoarea lor, condiii de munc i de remunerare mai avantajoase dect cele care decurg din
dreptul comun.
2) Obligaia de respecta egalitatea beneficiarilor n faa serviciului se impune concesionarului,
n sensul furnizrii prestaiilor solicitate tuturor celor ce ndeplinesc condiiile cerute i aplicrii
tarifelor fixate de autoritatea cedent. Totodat, tarifele tind s se diferenieze din ce n ce mai
mult n funcie de situaia utilizatorilor, conform cu o gestionare comercial; dar toi cei care se
afl n condiiile prevzute pot s se prevaleze de condiiile tarifare care sunt ataate.
3) Puterea administraiei de a modifica regimul oricrui serviciu pentru a-l adapta noilor
aspecte ale interesului general se aplic serviciilor concesionate. Aceast regul, pe care o
atam uneori naturii de reglementare a clauzelor relativ la organizarea serviciului, impune
concesionarului obligaia de a se adapta modificrilor decise de ctre cedent.
4) Dac administraia nu mai are ca sarcin gestionarea serviciului, ea mai are responsabilitatea
fa de utilizatori i opinia public; de unde controalele stricte, tehnice i
financiare pe care le exercit asupra gestiunii; concesionarul este determinat s se supun.
5) Obligaia de a-i executa personal obligaiile contractuale (n cazul n care se transmite
patrimoniului prin reorganizarea persoanei juridice sau prin succesiune, n cazul persoanei
fizice, atunci cel care preia serviciul public trebuie s aib acordul expres al autoritii
administraiei publice).
6) Obligaia de a exploata bunurile/serviciile n condiii de eficien, pentru a putea conserva i
crete valoarea lor; n cazul pagubelor produse din culpa sa concesionarul va trebui s
despgubeasc administraia.
94
7) Obligaia de a realiza investiiile specificate prin caietul de sarcini, a programului de
retehnologizare, a celorlalte condiii tehnico-economice.
8) Concesionarul mai are o serie de obligaii referitoare la respectarea normelor legale din sfera
proteciei mediului, ncadrrii i concedierii personalului, pazei etc.
ncetarea concesiunii
1) n mod normal, concesiunea se sfrete la expirarea perioadei pentru care a fost instituit;
ea poate fi ns rennoit.
La expirarea termenului stipulat n contract potrivit art. 8-11 din Anexa la HG nr. 1228/1990
concesionarul este obligat s predea autoritilor administraiei publice locale toate bunurile
utilizate precum i cele rezultate din investiiile fcute, n mod gratuit i libere de sarcini.
Concesionarul nu va primi despgubiri pentru aceste bunuri.
trebuie specificat c reglementarea HG nr. 1228/1990 vine n contradicie cu prevederile
Legii nr. 15/1990 n ceea ce privete gratuitatea trecerii n patrimoniul statului/colectivitilor
locale a bunurilor rezultate ca urmare a concesiunii.
2) Concesiunea poate lua sfrit i nainte de termen n urmtoarele cazuri:
prin rezilierea contractului de ctre autoritile publice n cazurile n care concesionarul nu-i
ndeplinete obligaiile contractuale; este evident c funcionarea defectuoas a serviciului
public justific retragerea concesiunii. Tocmai de aceea trebuie nscris i clauza privind
penalitile datorate n cazul rezilierii contractului, precum i a daunelor;
prin renunarea concesionarului, fie pentru c a disprut obiectul concesiunii, fie c este n
imposibilitate de a-i desfura activitatea din cauze obiective; autoritile administraiei
publice vor verifica ns aceste situaii mai nainte de a aproba renunarea;
exist i posibilitatea rscumprrii concesiunii atunci cnd intervin alte interese ale
colectivitii locale; trebuie precizat c rscumprarea se va face la preul stipulat n
documentaia tehnico-economic.
n situaia ncetrii concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobndite de concesionar se aplic
un regim juridic special:
toate bunurile imobile i mobile folosite de concesionar reintr n patrimonial concedentului
libere de sarcini;
bunurile mobile aparinnd concesionarului i folosite pe durata concesiunii reintr n
patrimoniul acestuia (cu condiia s nu fi devenit imobile prin destinaie cf. Art. 468 i urm.
Cod civil romn);
bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate public (a statului sau a
colectivitii locale) trec n proprietate public potrivit principiului ascensiunii artificiale;
bunurile mobile dobndite de concesionar prin exploatarea concesiunii trec n proprietatea
acestuia; n cazul c aceste bunuri sunt fructe ele se supun regimului de comer, iar dac sunt
producte ele revin proprietarului fondului din care au rezultat.
3) Cedentul, ca o aplicare a teoriei generale a contractului administrativ, poate, dac estimeaz
c interesul general o cere i fr vreo vin a concesionarului, s pun capt concesiunii, fie
pentru a suprima serviciul, fie pentru a-l gera (a-l administra) dup o alt metod. Este cazul
rscumprrii concesiunii. n aceast situaie, concesionarul are dreptul la o indemnizaie de
despgubire ca urmare a acestui fapt. Judectorul i rezerv, ns, puterea de a verifica temeiul
motivelor de interes general invocate de cedent n sprijinul deciziei sale i o poate anula chiar
dac o consider nejustificat.
4) Se poate ntmpla ca mprejurrile s fac definitiv deficitar, fr posibiliti de redresare
exploatarea unui serviciu, mai ales dac el nu mai corespunde nevoilor publicului. n acest caz,
este inutil s se prelungeasc efectul teoriei impreviziunii, invocat pentru a permite
concesionarului s suporte un deficit temporar pn la restabilirea previzibil a unei situaii
normale. Oricare dintre pri, n lipsa unui acord amiabil, poate, deci, cere judectorului s
pronune rezilierea concesiunii.
95
6.3 Asocierea n participaie
Potrivit art. 251 din Codul Comercial, asociaiunea n participaiune are loc atunci
cnd un comerciant sau o societate comercial acord uneia sau mai multor persoane ori
societi o participare n beneficiile i pierderile uneia sau mai multor operaiuni sau chiar
asupra ntregului lor comer Din pcate, n practica autoritilor administraiei publice locale
s-a generalizat tipul de asociere n participaiune cu diferite persoane private pentru a se eluda
n acest mod obligaia organizrii de licitaii publice. O dat ce administraia devine asociat
ea nu-i poate scoate la licitaie propria prestaie ntruct nu se afl n concuren cu alt
prestator de servicii.
n fapt, nu suntem nici mcar n prezena unui contract de asociere n participaiune
pentru c, de cele mai multe ori, administraia public pune la dispoziia comercianilor un
spaiu comercial contra unei sume de bani, adic o chirie mascat. Este tiut c, atunci cnd
una din pri procur munca, iar cealalt parte se folosete de aceast prestaie remunernd-o,
este vorba de un contract de locaie a lucrrilor cf. art. 1412 Cod Civil.
Din nsi definiia Codului Comercial rezult mai multe condiii obligatorii pentru
legalitatea ncheierii unor asemenea contracte de asociere n participaiune.
n primul rnd, persoana care se asociaz trebuie s aib calitatea de comerciant sau
societate comercial, iar din acest punct de vedere autoritile administraiei publice nu convin
definiiei:
- este adevrat c art. 252 din Codul Comercial permite i necomercianilor s ncheie astfel de
contracte, dar precizeaz pentru operaiuni comerciale;
- sarcinile administraiei publice sunt expres stipulate n legea organic fr a exista nici o
competen pentru desfurarea de operaiuni comerciale.
n al doilea rnd, pentru a fi n prezena unei participaiuni, trebuie ca asociaii s
participle att la beneficii ct i la pierderi. Din acest punct de vedere, administraia public nu
poate accepta ncheierea unui contract n condiii de risc pentru c nu are dreptul s accepte
pierderi din patrimoniul colectivitilor locale (ntruct prin asocierea n participaiune nu se
nate o persoan juridic nou, urmeaz ca, n cazul pagubelor, s intervin rspunderea
nemrginit i solidar a asociailor).
n al treilea rnd, asocierea n participaiune are caracter ocult (fiind cunoscut numai
de asociai) i ca atare nu are nici firm, nici sediu, nici semntur sau capital social.
Activitatea desfurat n asociere are caracter ilicit pentru c lipsa de publicitate i a
nregistrrii la administraia financiar pentru plata impozitului pe profit constituie evaziune
fiscal.
n sfrit, implicarea autoritilor administraiei publice n asocieri cu personae
fizice/juridice private are ca efect scderea imaginii acestora n faa cetenilor:
prestarea de servicii n asociere cu ageni economici privai duce att la scderea cantitii i
calitii produselor furnizate ct i la inechitarea n distribuirea lor (asociatul lund partea
leului);
administraia public nu are compartimente specializate pentru a urmri contabilitatea
asociailor i nici servicii de control financiar proprii pentru a urmri n ce msur asociaii i
respect obligaiile;
administraia public nu poate verifica modul n care asociaii i realizeaz investiiile;
ori, este de notorietate c orice comerciant are intenia de a-i crete valoarea investiiilor
proprii cu scopul de a-i micora cota de participare pe care o pltete primriei;
mai amintim doar faptul c mijloacele materiale, echipamente, instalaii etc. sunt utilizate de
aa-numiii asociai n alte scopuri dect cele stabilite prin contractul de participaiune.
Potrivit art. 38 (y) din Legea Administraiei Publice Locale nr. 217/2001, consiliile
locale pot s hotrasc n condiiile legii, asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice
locale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale sau internaionale
ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese commune.
96
Textul de mai sus are dou pri distincte: n prima parte menioneaz de asociere i
este mai restrictiv chiar dect Codul Comercial, ntruct se refer numai la alte autoriti ale
administraiei publice, iar n partea a doua se refer la colaborare, ceea ce implic un sens
mult mai larg dect acela comercial.
De altfel, chiar i atunci cnd legea permite asocierea administraiei cu ageni
economici privai scopul acesteia nu poate fi dect realizarea de lucrri i servicii de interes
public:
este evident c asocierea cu un comerciant de buturi nu se realizeaz n interes public atta
timp ct profitul se mparte ntre comerciant i primrie;
n practic s-a ridicat ns problema ca profitul ncasat de primrie de la comerciani s fie
destinat unor lucrri publice; or, acest lucru nu este nc posibil (nu exist o lege a bugetelor
locale);
nici asocierea cu ageni economici furnizori de produse alimentare (pine, lapte, carne) nu
corespunde interesului public prevzut de lege (comerciantul desfoar ntr-adevr o activitate
de interes social, dar n scopul obinerii de profit)
n ceea ce privete colaborarea considerm c sunt permise acele contracte economice prin
care se realizeaz investiii ntruct legea se refer la execuia unor lucrri de interes comun
(evident, pentru colectivitatea local). Contractele comerciale nu intr aadar n discuie atunci
cnd avem n vedere colaborri.
Indiferent de asociere sau colaborare ele trebuie s fie ncheiate n condiiile legii; or, singura
lege care reglementeaz asocierile este Legea nr. 31/1990 privind societile comerciale.
6.4 Arendarea serviciilor publice
n practica rilor occidentale este posibil arendarea serviciilor publice printr-un
contract de affermage, adic printr-un contract administrativ prin care o persoan public
deleag unei personae private, numit fermier, gestiunea unui serviciu public. Forma de
remunerare a fermierului este identic celei pentru concesionar, ns contractul difer sub trei
aspecte:
- n primul rnd, fermierul are obligaia de a restitui autoritii administraiei publice o parte din
ncasrile primite de la usageri;
- al doilea aspect const n faptul c fermierul primete utilajele necesare de la administraie i
le utilizeaz pe toat durata contractului (administraia pstrndu-i dreptul de proprietate);
- al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezid n caracterul exclusiv comercial
al contractului (administraia neavnd dreptul de a-l rezilia unilateral ca n cazul concesiunii).
De regul, aceste contracte de arendare survin dup terminarea duratei unei concesiuni, adic
dup ce s-au realizat mijloacele necesare funcionrii unui serviciu public i aceste mijloace pot
fi arendate unui fermier.
Potrivit legislaiei romne pot fi date n arend numai bunurile agricole (terenuri cu
destinaie agricol) cu interdicia expres pentru regii, instituii publice sau staiuni de cercetare
de a administra terenuri proprietate de stat i de a arenda aceste terenuri. Per a contrario,
rezult c administraia public local, instituiile publice pot da n arend terenuri aparinnd
domeniului privat.
Legiuitorul romn a definit arendarea ca un contract ce se ncheie ntre proprietar,
uzufructar sau alt deintor legal de bunuri agricole i arenda, cu privire la exploatarea
bunurilor agricole pe o perioad determinat i la un pre stabilit prin acordul prilor.
Contractul de arendare trebuie s cuprind clauze referitoare la:
- prile contractante, inclusiv domiciliul;
- obiectul contractului (descrierea exact a tuturor bunurilor agricole arendate);
- obligaiile fiecreia dintre pri i durata lor (minim 5 ani);
- arenda i modalitile de plat (n natur, n bani sau n natur i bani).
97
Pentru a fi opozabile terilor, contractele de arend se nregistreaz la consiliul local n
raza cruia se afl situat bunul arendat; dac bunul arendat se afl pe raza administrativ a mai
multor localiti, contractul va trebui nregistrat la fiecare consiliu local din acele localiti.
Specificul contractului de arend rezid n posibilitatea arendaului de a dobndi
dreptul de proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea stipuleaz c la expirarea
contractului se poate recunoate arendaului, prin hotrre judectoreasc, un drept de retenie
cu privire la contraprestaiile sale fa de cealalt parte, izvorte din contract.
n plus, arendaul, persoan fizic, are un drept de preemiune naintea statului, n cazul
vnzrii-cumprrii terenurilor arendate dac sunt situate n extravilan.
Pentru persoanele fizice care au dobndit calitatea de acionar cf. art. 36 din Legea nr.
18/1991 exist opiunea de a deveni locatar. Contractul de locaiune se ncheie pe o perioad de
minim 5 ani ntre societatea comercial care deine terenul i persoana fizic devenit locatar.
Dup emiterea titlurilor de proprietate de ctre comisiile judeene asupra terenurilor n
echivalent arabil se pun n posesie persoanele ndreptite, iar dup expirarea termenului
arendei, persoanele rmn proprietare de plin drept.
6.5 Prestarea serviciului n regie proprie
Un serviciu public se presteaz n regie proprie atunci cnd este gestionat direct de ctre
persoana public, autoritatea care l-a nfiinat. Ca urmare, serviciul public nu va avea
personalitatea juridic distinct fa de persoana public prin care s-a nfiinat. n principiu,
toate serviciile publice administrative sunt gestionate n regie proprie. Unele servicii publice cu
caracter industrial sau comercial pot fi gestionate n regie proprie:
- potrivit legilor romne, serviciul de spaiu locativ se desfoar n regie proprie, dei el poate
fi mult mai eficient ca serviciu comercial (agenie imobiliar). De lege ferenda ar fi util
restructurarea acestor servicii publice i transformarea lor n ageni comerciali sub controlul
administraiilor locale.
Gestiunea serviciului public n regie proprie poate fi direct, adic pe baza finanrii de
ctre administraie, sau indirect, pe baza unei autonomii financiare. Aceast distincie este
absolute necesar atunci cnd este vorba de servicii cu caracter industrial sau comercial
deoarece acestea trebuie s-i acopere cheltuielile din veniturile proprii (nu de la bugetul local).
Ca atare, serviciile n regie prezint urmtoarele trsturi:
1. Serviciile n regie nu constituie persoane juridice distincte. Ele depind de colectivitatea
teritorial, de stat, de regiune, departament sau comun, care sunt titularele drepturilor i
obligaiilor ce rezult din activitatea lor. Nu cu serviciul de Poduri i osele contracteaz
ntreprinderile lucrri publice, ci cu statul, prin intermediul Serviciului de Poduri i osele.
Trebuie s se insiste asupra acestui aspect care d natere la confuzii datorit limbajului folosit.
2. n ceea ce privete organizarea lor, serviciile n regie sunt dependente direct de
colectivitatea creia i aparin. Pentru stat, ele constituie serviciile descentralizate ale diverselor
departamente ministeriale. Agenii crora le sunt ncredinate aceste servicii sunt subordonai
ierarhic ministrului, cu considerarea relaiei aferente autoritii prefectului la nivel judeean sau
departamental. Este, n special, cazul serviciilor de poliie. Serviciile municipale, regionale i
departamentale in de consiliul i puterea executiv aferente colectivitii respective.
3. Din punct de vedere financiar, serviciul nu are nici caracter individual (nici personalitate).
Creditele necesare funcionrii sale sunt prevzute n bugetul general de venituri i cheltuieli al
colectivitii. Dac serviciul are ncasri, acestea se transfer masei ncasrilor bugetare pe
baza creia sunt suportate majoritatea cheltuielilor.
4. Ca excepie, n cazul colectivitilor locale, termenul de regie desemneaz att servicii fr
personalitate, ct i servicii cu autonomie financiar cu sau fr personalitate.
Cadrul general permite dou variante. De regul, serviciile n regie sunt servicii administrative.
Ca atare, toate regulile i toate procedurile de drept administrativ sunt valabile: agenii lor sunt
funcionari n cea mai mare parte, lucrrile realizate sunt lucrri publice, responsabilitatea lor
98
este angajat conform dreptului administrativ, iar litigiile sunt rezolvate de jurisdicia
administrativ.
n mod excepional, procedeul regiei se aplic i n cazul serviciilor comerciale i
industriale, mai ales n cadrul colectivitilor locale. n acest caz, regulile precedente sufer
anumite modificri: n lipsa autonomiei financiare, serviciul are individualizare contabil, care
i permite s tie dac obine sau nu profit, iar dreptul privat se aplic relaiilor lor cu furnizorii
i utilizatorii.
Pentru satisfacerea unor necesiti ale populaiei, administraia public local poate crea
servicii publice, fr personalitate juridic, sub forma unor departamente, direcii, birouri etc. a
cror organizare i funcionare se caracterizeaz prin:
- serviciile publice fr personalitate juridic nu au buget propriu de venituri i cheltuieli i, ca
atare, nici autonomie financiar;
- conducerea serviciului public se face de ctre un funcionar subordonat direct primarului sau
preedintelui consiliului judeean, care nu se afl ntr-un raport juridic de management, ci de
munc, fa de administraie;
- att capacitatea de folosin ct i capacitatea de exerciiu a acestor servicii nu se pot
manifesta dect ca o ficiune a legii, n sensul c recunoaterea lor ca subiecte de drept civil se
face prin intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare, aceste instituii publice pot
ncheia acte juridice n nume propriu, urmnd ns ca rspunderea s revin consiliului local n
numele cruia acioneaz. De aici, necesitatea ca autoritatea administraiei publice s precizeze
la nfiinarea oricrui serviciu categoriile de acte pe care acestea la pot ncheia.
6.6 Serviciile publice n sistemul franchising
Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea mrcii, a
mijloacelor de comercializare a mrfii sau serviciului. Franchisingul a fost conceput ca un tip
de extindere a unei afaceri prin producerea i comercializarea unor bunuri/servicii (deja
cunoscute anterior n alte regiuni) n zone noi. Avantajul franchisingului const n faptul c cel
care concesioneaz marca unui produs pune la dispoziia comerciantului toate informaiile
necesare (experiena anterioar), metodele sale comerciale, copyright, i asigur acces la
sistemul de publicitate i reclam, i asigur asisten tehnic i pune la dispoziie reeaua de
distribuie.
Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi benefic din urmtoarele
considerente:
agentul economic privat are tot interesul s-i mreasc permanent piaa de desfacere pentru
a-i crete profiturile;
administraia este degrevat de riscuri atta timp ct producerea/desfacerea se realizeaz cu
banii agentului economic privat;
agentul economic privat este obligat s respecte normele impuse, s asigure funcionarea
comercial, s efectueze investiii, s plteasc o redeven (calculat n procente sau cot fix)
funcie de desfacerile realizate.
O variant foarte modern const n preluarea unui contract la cheie pe baza cruia
agentul privat aloc fonduri, proiecteaz i construiete obiective de interes public pe care apoi
le administreaz pe termen lung.
6.7 Serviciul public n locaie de gestiune
Locaia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoan public
ncredineaz unei persoane private (pe care o pltete cu sume forfetare) exploatarea unui
bun din domeniul public sau a unei afaceri (nchirierea fondului de comer). Cele mai
cunoscute, n practic, sunt contractele de locaie a lucrrilor de construcii, ncredinate unor
antreprenori specializai care, dup terminarea lucrrilor, beneficiaz n continuare de
exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ.
99
Spre deosebire de contractul de concesiune sau de arend, titularul contractului de
locaie este remunerat direct de ctre administraia public, iar, spre deosebire de regie,
remuneraia este forfetar (pe baz de comision calculat asupra facturii).
n Romnia, dup 1989, potrivit legii de transformare a ntreprinderilor socialiste n
regii autonome sau societi comerciale s-a permis locaia de gestiune n cazul unor secii
economice din structura regiei autonome. Locaia de gestiune se atribuie persoanelor
fizice/juridice romne sau strine prin decizia administraiei publice centrale (n cazul regiilor
autonome de interes naional) sau decizia consiliilor locale (n cazul regiilor de interes local).
n practic s-a generalizat tipul locaiei de gestiune care const n ceea privete
administraia n economia de fonduri (comerciantul suportnd toate cheltuielile), iar pentru
comerciant n dreptul de a folosi domeniul public o perioad relativ mare de timp.
n jurispruden locaia de gestiune a fost tratat ca regim juridic asemntor
concesiunii din dou considerente: nti, c se bazeaz pe un contract guvernat de dreptul
comercial i apoi pentru c rezilierea lui unilateral nu este posibil (n afara clauzelor
contractuale) ca n cazul oricrui contract comercial.
6.8 Prestarea serviciilor publice n gestiune delegat unilateral
Posibilitatea de a transmite gestiunea unui serviciu public nu se reduce numai la tipul
actelor juridice bilaterale (contracte), ci se poate face prin act juridic unilateral (lege, hotrre a
autoritii administraiei centrale sau locale).
Un alt mod de prestare a serviciilor publice prin delegare unilateral se realizeaz ca urmare a
dispoziiilor legale:
formarea unei asociaii de comune n scopul realizrii unor lucrri de interes local prin
dispoziiile legii;
constituirea asociailor, federaiilor, cooperativelor ca urmare a unor hotrri de guvern;
constituirea societilor mixte prin hotrrea consiliului local.
Procesul de privatizare a serviciilor publice, fie prin transformarea regiilor autonome n
societi comerciale, fie prin cesiunea aciunilor n cazul societilor comerciale cu capital
majoritar de stat, trebuie obligatoriu nsoit de norme care s garanteze supremaia interesului
general fa de considerentele comerciale.
n ceea ce privete instituiile publice prin intermediul crora se presteaz servicii de
interes general, privatizarea se realizeaz conform dreptului comun, n cazul nostru,
administrativ, astfel nct prin actul unilateral de delegare s fie precizate principiile de
organizare i funcionare a serviciului public respectiv.
n fapt, nsi hotrrea autoritii administraiei publice de privatizare a unui serviciu
constituie actul delegrii; nu sunt necesare acte administrative separate atta timp ct instituia
(cu sau fr personalitate juridic) funcioneaz sub autoritatea administraiei publice.
Administraia public local are posibilitatea de a delega gestiunea unui serviciu public
ctre o persoan juridic, de regul, un agent economic specializat, prin intermediul unui
contract. Se poate afirma c elementul esenial pentru definirea gestiunii delegate l constituie
contractul, deoarece, prin clauzele sale, acesta trebuie s precizeze att drepturile, ct i
obligaiile administraiei i prestatorului. Fiind, sub aspect juridic, un contract administrativ
rezult c autoritatea public are dreptul oricnd de a rezilia contractul cu prestatorul iniial i
de a-l continua cu alt prestator.
Indiferent de contractul juridic utilizat, ntre cel care deleag (administraia) i cel
cruia I se deleag (prestatorul de servicii) trebuie fixat regula delegrii, adic msurile
asiguratorii pentru fiecare dintre prile contractante n cazurile n care nu se respect clauzele
contractuale.
Forma juridic a raporturilor dintre administraie i prestatorii de servicii este prima
condiie pentru realizarea cantitii i calitii serviciilor publice. Ea este obligatorie pentru c
administraia rspunde direct fa de ceteni de asigurarea acestor servicii.
10
6.9 Achiziia de bunuri i servicii
Autoritile administraiei publice pot, potrivit legii s achiziioneze prin licitaie
public bunuri sau servicii.
prin bunuri se nelege gama tuturor obiectelor fizice (produse, echipamente, instalaii,
inclusiv imobile etc.);
prin servicii se nelege activitatea de exploatare a acestor bunuri, reparaiile (cu excepia
reparaiilor capitale i a demolrilor la construcii i instalaii pentru care se aplic normele
achiziiei de investiii).Achiziia de servicii se poate realiza numai prin licitaie public potrivit
metodologiei elaborate de Ministerul Finanelor.
Pentru achiziia de active corporale, comisiile de licitaii se numesc prin ordin al
ministrului de resort (n cazul regiilor de interes naional) sau prin decizia autoritii
administraiei publice locale (pentru regiile de interes local).
n cazul n care valoarea bunurilor sau serviciilor este mai mic de 50 milioane lei nu este
obligatorie licitaia i se poate utiliza procedura seleciei de pre;
n practic, pentru a se eluda obligaia licitaiei, administraia selecioneaz un ofertant pentru
servicii sub 50 milioane lei, dar, de mai multe ori, pe parcursul timpului, astfel c, n realitate,
serviciile pltite de la buget se ridic mult peste limita legal.
n cazul achiziiilor de bunuri i servicii se pot organiza mai multe tipuri de licitaie:
a) licitaia fr preselecie, la care pot participa un numr nelimitat de ofertani interni sau
externi cu condiia s ndeplineasc cerinele specificate de administraie;
b) licitaia cu preselecie, care se organizeaz n dou etape: n prima, particip toi cei
interesai i care rspund anunului publicitar; n a doua ofertanii selecionai de comisia de
licitaie ca fiind competeni i poteniali;
c) licitaia public restrns, determinat de faptul c nu exist ofertani sau pentru c la o
licitaie anterioar nu s-a ncheiat contractul. Oricum, numrul participanilor este de minim
doi.
Autoritatea administraiei publice achizitoare trebuie s fac anunul publicitar n pres
cu minimum 10 zile naintea datei stabilite pentru desfurarea licitaiei. Coninutul minim al
anunului publicitar cuprinde:
- denumirea i sediul instituiei publice achizitoare;
- condiiile de participare;
- forma i obiectul licitaiei precum i descrierea serviciilor ce urmeaz a fi contractate
(cantitate, calitate, termene, condiii de livrare sau de furnizare, plata etc.);
- locul, data i ora limit de depunere a ofertelor.
Ofertele se depun sau se transmit prin pot cu scrisoare recomandat semnat de
reprezentantul persoanei juridice interesate pn la ora i locul stabilit. Deschiderea ofertelor se
face n prezena membrilor comisiei de licitaie. Acetia vor consemna ntr-un proces verbal
toate elementele necesare din timpul desfurrii licitaiei. Comisia de licitaie are dreptul de a
cere ofertanilor s precizeze anumite aspecte din oferta lor, fr ns a modifica valoarea sau
coninutul. Evaluarea se face pe baza unor punctaje prestabilite de comisia de licitaie,
specificate n caietele de sarcini, a preului i a condiiilor tehnice propuse. n cel mult 10 zile,
comisia de licitaii va redacta o hotrre de acceptare a ofertei, n dou exemplare, prin care se
arat: componena comisiei, numele ofertantului ctigtor, justificarea tehnico-economic a
alegerii, semntura participanilor i data.
Legea oblig autoritile publice achizitoare s redacteze caiete de sarcini (specificaii
tehnice) pentru bunurile sau serviciile ce vor fi achiziionate prin care s se in seama de:
- necesitatea definirii bunului/serviciului funcie de parametrii tehnico-calitativi ai acestuia i
mai puin n raport de aspect sau form;
- ncadrarea n standarde i norme internaionale sau n reglementri i norme naionale, dar
recunoscute internaional.
10
Capitolul 7 SISTEMUL DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE
7.1 Transformarea administraiei obiective i limite
Impactul schimbrilor politice asupra administraiei multor ri este considerabil. Pn
la aceast dat, administraia era esenialmente centralizat. Noile structuri politice au pus n
practic o politic de schimbare foarte rapid. n democraiile occidentale, unde exist o
stabilitate politic i unde resursele sunt repartizate mai echitabil dect n cele mai multe
dintre celelalte ri n curs de dezvoltare, n funcie de modul de dezvoltare, sistemul
administrativ funcioneaz.
O orientare important a factorilor de decizie este ctre o administraie reprezentativ,
coerent, transparent, eficace, competent, responsabil i pentru gradul de satisfacere a
nevoilor.
Prin urmare, guvernul are misiunea de a crea o administraie orientat ctre cetean n
care valori cum ar fi: echitatea, calitatea i stic i gsete o reprezentare real n sistem.
Principalele obiective sunt:
- crearea unei administraii reprezentative (reflectnd principalele caracteristici ale
demografiei), competente i eficiene;
- transformarea atitudinilor i comportamentelor funcionarilor publici n funcie de
valorile etice democratice;
- angajarea funcionarilor n serviciul public i satisfacerea interesului public general n
locul intereselor alianelor politice i facionale;
- crearea unui serviciu public integrat;
- motivarea resurselor umane i perfecionarea pregtirii lor, condiii indispensabile ale
eficacitii reformelor i dezvoltrii capacitii administrative a instituiilor publice;
- evoluia ctre responsabilitate i transparen n gestiunea serviciului public;
- mbuntirea eficacitii, competenei i calitii prestrii de servicii publice;
- crearea unui mediu favorabil, n termeni de eficacitate i de stabilitate, de natur s
uureze creterea economic;
- adoptarea unei strategii a schimbrii bazndu-se pe:
o mai mare implicare a societii civile n formularea, aplicarea, controlul i evaluarea
politicilor la nivel naional i local;
noi opiuni strategice pentru dezvoltarea a noi culturi i practici n instituii publice;
o delegare de competene i funcii;
democratizarea procedurilor de munc interne.
Trebuie recunoscut exigena unui serviciu public mai reprezentativ, mai restrns (n
ceea ce privete personalul su i funciile acestuia) eficient i eficace, dar i necesitatea de a
acorda o mai mare autonomie serviciilor administrative prin sezvoltarea parteneriatului ntre
sectorul public i privat n prestarea serviciilor.
Acestor orientri ale serviciilor publice li se adaug :
- reforme legislative suplimentare necesare modernizrii lor;
- gestionarea lor n funcie de nevoile reale ale populaiei;
- formarea i perfecionarea pregtirii resurselor umane implicate n serviciile publice,
accentundu-se rolul instituiilor de formare, educare i dezvoltare acestora umane n sectorul
public.
10
Cteva dintre schimbrile necesare care ar trebui s aib loc n administraia public n
general i n instituiile publice prestatoare de servicii, m special, sut prezentate n continuare
1. Schimbri fundamentale n valorile culturii organizaionale n instituiile publice
Sistemul de valori, structura i funcionarea actual a administraiei vor trebui nlocuite
de un nou sistem de valori adaptate la nevoile societii. Vechiul sistem administrativ autoritar
trebuia s fac loc, progresiv, unui sistem democratic, transparent i deschis.
Evoluiile internaionale arat o delimitare, scznd progresiv, a rolurilor sectorului
public i privat, graie parteneriatelor, descentrrii responsabilitilor n materie de prestare de
servicii, delegarea competenelor ctre ealonul cel mai jos i o revigorare a coordonrii
interguvernamentale.
2. Schimbri structurale majore
Acestea implic o reform administrativ real, integrat, coerent.
3. Redefinirea rolului fucionarului public
Aceasta rezult dintr-o reconsiderare a urmtoarelor aspecte:
- motivarea funcionaului public n funcie de performanele individuale i de rangul funciei
sale;
- responsabilizarea funcionarului public pentru gradul de satisfacere a interesului public
general, raiunea de a fi a administraiei;
-formarea i dezvoltarea carierei funcionarului public pentru a fi capabil s-i ndeplineasc
funciile.
n ciuda dezvoltrii dreptului funciei publice, n ciuda amploarei pe care o cunoate
folosirea contractului de drept public, se constat c ideea utilizrii contractului de drept privat
pentru angajarea personalului n administraie este n continu cretere. Raiunea acestui
fenomen nu rezid nici n slaba dezvoltare a dreptului funcionarului public, nici n dificultile
de ordin dogmatic care s-i permit administraiei s rezilieze mai uor contractul pe care l-a
ncheiat cu agentul su i nici n cheltuielile de personal care ocup cea mai mare parte n
raport cu celelalte cheltuieli.
7.2 Componentele sistemului de management din organizaiile de servicii din rile
dezvoltate
Sistemul de management n organizaiile de servicii prezint o serie de particulariti
care influeneaz semnificativ coninutul activitilor desfurate n procesele de realizare i
furnizare a serviciilor publice.
Este important de menionat faptul c, n practic, trebuie fcut distincia i luate n
considerare deosebirile dintre serviciile oferite de organizaii1e publice i/sau private i
serviciile publice oferite de instituiile administraiei de stat, numite de unii autori servicii
administrative. n ceea ce privete prima categorie, cea a serviciilor furnizate de organizaiile
publice, pot fi identificate unele particulariti derivnd din specificul segmentului de pia
vizat i/sau serviciul oferit. n legtur cu serviciile publice din cea de a doua categorie,
furnizate de instituiile publice ale sistemului administrativ, abia n ultimii ani, specia1itii
englezi i americani au introdus un nou mod de abordare a acestora lund n considerare, dar
ntr-un mod specific, unele elemente care aparin teoriilor clasice n domeniul economic.
Prin urmare introducerea unor concepte de baz, cum ar fi: piaa, managementul public,
eficiena serviciului public etc. determin mutaii semnificative n modul de percepere,
nelegere i exercitare a conducerii serviciilor publice oferite de instituiile administrative.
1. Piaa serviciilor
ntr-o economie de pia este normal ca activitatea oricrei organizaii care ofer
servicii publice s fie determinat, n mod hotrtor, de pia att n ceea ce privete resursele
necesare ct i rezultatele, respectiv, serviciile oferite.
10
Prin urmare, piaa serviciilor este cadrul n care se manifest cererea de servicii din
partea clienilor/cetenilor sau persoanelor juridice dar i oferta de servicii furnizate de diferite
organizaii publice i private.
n acest context, identificarea i analiza cererii de servicii publice pe pia este o
necessitate pentru managerii din organizaiile prestatoare de servicii. Dezvoltarea conceptului
de pia a serviciilor1 a permis identificarea urmtorilor factori care influeneaz cererea de
servicii:
- preul serviciului oferit;
- preul serviciilor de substituie;
- schimbrile n preferinele clienilor /cetenilor;
- segmentul de populaie servit de ctre organizaie;
- capacitatea organizaiei de a investi pentru a mbogi calitatea i/sau a diversifica serviciul
public;
- previziunile managerilor n legtur cu preurile serviciilor publice;
- poziia organizaiei prestatoare de servicii pe pia.
Potrivit abordrii aceluiai autor, principalii factori care influeneaz oferta de servicii publice
pe piaa serviciilor sunt urmtorii:
- preul serviciului public;
- preurile resurselor necesare realizrii serviciului;
- gradul de nzestrare tehnic al organizaiei specializat n producerea serviciilor publice;
- preurile altor servicii care ar putea fi realizate de organizaie;
- previziunile managerilor n legtur cu politica preurilor;
- numrul furnizorilor de servicii publice.
Cererea de servicii publice este o component a pieei serviciilor care nu trebuie
identificat cu nevoia social. Dac nevoia social definete ansamblul necesitilor de consum
de servicii dar i de bunuri ale cetenilor/populaiei, cererea de servicii are o arie mai restrns
cuprinznd numai acea parte a nevoii sociale satisfcut de organizaiile publice sau private
prin intermediul procesului de realizare i furnizare a serviciilor. Prin urmare, o anumit parte a
nevoii sociale trebuie acoperit de alte organizaii aparinnd sistemului administrativ dintr-o
ar. n acest caz, referirea se face la serviciile publice care funcioneaz n afara relaiilor de
pia, datorit poziiei de monopol pe care o au pe piaa serviciilor. Pentru aceste situaii
satisfacerea nevoilor clienilor ceteni depinde, n mare msur, de resursele financiare alocate
de administraie, de calitatea pregtirii funcionarilor publici permaneni i alei, de
preocuparea acestora pentru a identifica i satisface interesul public prin serviciile publice
furnizate.
Dac organizaiile prestatoare de servicii din prima categorie pot satisface att unele
interese publice ct i interesele private, cele din cea de a doua categorie, care funcioneaz n
afara pieei serviciilor, se reduc la satisfacerea intereselor publice generale. Pn acum civa
ani cele dou categorii de organizaii erau abordate separat, ntre ele existnd legturi slabe i,
prin urmare, diferene majore de abordare a managementului organizaiilor de servicii publice.
Pentru cunoaterea pieei, managerii, funcionarii publici i politicienii folosesc diferite tehnici
de cercetare a pieei cum ar fi consultarea cetenilor/clienilor, observarea direct, analiza
procesual, interviul, etc.
n sectorul public, clienii i exprim frecvent opiunile lor n legatur cu ce pot
cumpra i de la cine, ei pltesc taxe care nsumate formeaz veniturile instituiilor furnizoare
de servicii publice. Poziia de contribuabil la veniturile publice le confer cetenilor drepturi n
calitate de clieni.
Pieele care s-au stabilit deja n sectorul public au stopat rapid transformarea clienilor
n utilizatori finali. O relaie furnizor-client implic existena posibilitii de alegere, informare
permanent asupra preului serviciului i identificarea unor opiuni.
10
Desigur, posibilitatea alegerii depinde de natura serviciului public furnizat. Astfel,
unele servicii publice sunt de protecie a unor categorii de ceteni (copii, persoane n vrst,
etc), de securitate i siguran a cetenilor mpotriva crimei organizate, etc.) n timp ce altele
se ocup cu organizarea accesului la drepturi (protecie social, asisten de sntate, etc), sau
urmresc asigurarea unui nivel de pregtire cetenilor ( serviciile de nvmnt, de cultur,
etc). Fiecare dintre aceste servicii publice necesit un plus de atenie din partea managerilor
publici pentru dezvoltarea i meninerea unei relaii bune ntre furnizor i client, n special
atunci acesta din urm este i coproductor, respectiv, participant activ n procesul de realizare
serviciului public.
Managerii publici dezvolt o strategie de marketing care prin coninut trebuie s ofere
rspunsul la mai multe ntrebri despre pia i componentele acesteia. Aa a aprut n timp
idea divizrii, respectiv specializrii organizaiilor publice pentru satisfacerea nevoilor
specifice ale unui grup, subgrup i/sau segment de pia.
Pieele serviciilor pot fi mprite n funcie de cteva criterii:
- amplasarea geografic;
- caracteristicile demografice;
- psihografie, respectiv stilul de via care grupeaz clienii n funcie de numrul i intensitatea
variabilelor sociale, culturale dar i a celor comportamentale.
Spre deosebire de organizaiile private care ofer servicii destinate cu precdere doar
unor segmente de pia identificate, instituiile publice au misiunea de a acoperi o zon mai
mare sau chiar ntregul teritoriu naional, deoarece, prin obiectul lor de activitate i statutul
special satisfac interesul public general i sunt, n unele situaii, singurele organizaii
competente pentru furnizarea unor servicii publice unice.
2. Serviciul public
Serviciile publice au cteva caracteristici distincte care influeneaz considerabil procesul de
realizare i furnizare dar i calitatea lor:
- Sunt nepalpabile;
- Nu pot fi stocate, testate sau msurate uor cu ajutorul unor tehnici standard;
- Producerea i consumul serviciilor nu sunt separate n timp, pentru c serviciile sunt
consummate pe msur ce sunt produse;
- Presupun de cele mai multe ori transformarea clientului n coproductor, respective
atragerea acestuia n procesul de realizare i/sau distribuire a serviciului,
- Implic dezvoltarea unui sistem de relaii ntre client i furnizor cunoscute ca relaii de
marketing.
- Serviciul public poate avea soluii imediate pentru cetean, aa cum este cazul
asigurrilor sociale;
- Serviciul public nu implic totdeauna relaii de schimb, respectiv banii clientului contra
serviciului productorului.
- Serviciul poate fi realizat i furnizat parial sau integral prin susinerea sa din fonduri
publice mai degrab dect din plata direct de ctre beneficiar. Membrii societii prin sistemul
de taxe i impozite acord sprijin financiar organizaiilor de servicii, dar ei pot s nu apeleze la
aceste servicii. n momentul n care o fac nu sunt obligai la o plat direct deoarece costul este
acoperit din fondul constituit. Este cazul serviciilor publice de sntate.
- Atragerea unor clieni cu grade diferite de informare n legtur cu serviciul public
oferit de instituiile publice.
- n mod normal, orice instituie public ar trebui s fie preocupat de atragerea, prin
campanii de promovare, a clienilor nehotri.
- Lipsa alternativelor pentru unele categorii de servicii publice, n special pentru cele
administrative
3. Sistemul de livrare a serviciilor publice
O analiz atent a acestei componente implic identificarea a trei elemente:
10
1. Resursele umane din cadrul organizaiei prestatoare de servicii publice
2. Clientul
3. Tehnologia i echipamentele folosite n procesul de planificare, realizare i furnizare a
serviciului public.
a. Resursele umane din cadrul organizaiei de servicii
Misiunea managerilor publici din organizaiile de servicii este una complex deoarece
ei trebuie s identifice i s utilizeze metode i tehnici de management adecvate i s practice
un stil de conducere corespunztor pentru a mobiliza i orienta potenialul resurselor umane din
cadrul organizaiei pentru realizarea i furnizarea unui serviciu public de calitate. Fr ndoial
este necesar un plus de atenie din partea managerilor publici trebuie acordat procesului de
recrutare i selecie a personalului capabil s identifice nevoile sociale specifice ale unor
grupuri mai mici sau mai mari sau ale societii n ansamblul ei, dar i abiliti n identificarea
i utilizarea unor metode i tehnici potrivite prin care s fie posibil valorificarea resurselor
umane mobilizate pentru realizarea i furnizarea serviciului public.
Activitatea de selecie a candidailor presupune o analiz a principalelor cauze care pot
determina o reinere i/sau dimpotriv o atracie din partea candidailor fa de sectorul
serviciilor publice. Aceasta este nu numai oportun dar i deosebit de util. Reprezentanii
compartimentelor de resurse umane se informeaz n legtur cu ateptrile candidailor,
capacitatea lor de a se adapta ntr-o instituie public i selecteaz doar acele persoane care
corespund cerinelor generale i specifice ale posturile i/sau funciile publice existente n
structura organizaiei.
Principalele criterii luate n considerare n selectarea resurselor umane ntr-o
organizaie, n general i ntr-o instituie public, n special, sunt urmtoarele:
- Capacitatea noului angajat de a identifica nevoia social
- Gradul de flexibilitate n gndire i comportament al candidailor, respectiv capacitatea
resurselor umane de a identifica i nelege sistemul de nevoi sociale n schimbare i a oferi un
serviciu public la nivelul cerinelor clientului;
- Capacitatea de inovare a angajailor pentru a descoperi soluii inedite la problemele specifice
ale cetenilor, ale societii i a identifica modalitile corespunztoare de satisfacere a
nevoilor cu resursele alocate, cunoscut fiind faptul c organizaiile, n special cele publice
dispun de resurse limitate pentru realizarea i furnizarea unui serviciu public.
n activitatea de recrutare a personalului pentru organizaiile care furnizeaz servicii publice se
pot folosi urmtoarele metode :
- Testele de cunotine, de inteligen i personalitate;
- Chestionarele n funcie de obiectivele urmrite, nscrise n fiele posturilor vacante;
- Interviul;
- Referinele de la locul de munc anterior;
- Angajarea de prob etc.
b.Clientul
Rolul clientului n abordarea serviciului public este unul specific, deoarece realizarea
unor servicii implic un parteneriat ntre furnizorul serviciului i utilizatorul acestuia. O tratare
superficial a conceptului sistem de furnizare a serviciilor poate conduce la perceperea ideii
c utilizatorul este o parte pasiv a sistemului. La o analiz atent apare evident rolul
determinant pe care clientul, n calitatea lui de coproductor, l are in cadrul sistemului de
furnizare a serviciilor publice.
Adesea managerii publici i pun ntrebrile:
- Cum este posibil creterea productivitii clientului n procesul de furnizare a serviciului?
- Cum ar putea fi determinat clientul s se implice mai mult n procesul de realizare i livrare a
serviciului?
Cercetrile specialitilor au demonstrat c un comportament participativ al clientului
poate fi determinat de costul serviciului. Clientul se va implica mai mult n procesul de
10
realizare i n cel de livrare a serviciului dac va beneficia de o reducere a costului serviciului
solicitat, deci va economisi o parte din banii proprii obinnd un serviciu de mai bun calitate.
Implicare presupune, far ndoial, i un anumit nivel de pregtire a clientului coproductor
i/sau autoproductor n sistemul de furnizare a serviciului.
Multe din companiile naionale de servicii din rile occidentale dezvolt programe
complexe de pregtire a clienilor pentru a participa direct i/sau indirect la procesul de
realizare i/sau de livrare a serviciului public. Preocuprile lor au stat la baza dezvoltrii unui
nou segment al managementului serviciilor n organizaiile specializate n serviciilor publice,
respective managementul clientului.
Frecvent, pentru a atrage clienii, organizaiile de servicii folosese tehnica furnizrii
imediate a serviciului ctre client i acordarea unor avantaje constnd n servicii suplimentare,
prioritate n relaia cu organizaia etc.
n accepiunea unor specialiti, interesul managerilor din instituiile publice trebuie s se
manifeste n direcia cunoaterii clientului.
Astfel, prin intermediul anchetelor de opinie realizate n rndul consumatorului de
servicii, pot fi identificate informaii despre nivelului de satisfacie fa de serviciul oferit pe
pia.. Reaciile clientului constituie semnale pentru managerii organizaiilor publice care pot
descoperi mai uor punctele forte i slabe ale proceselor de realizare i furnizare a serviciilor,
pot analiza cauzele generatoare i pot aciona pentru a mbunti relaia cu clientul. Cunoscnd
criteriile n funcie de care consumatorii evalueaz un serviciu, aflnd nevoile, satisfaciile,
ateptrile acestora, specialitii compartimentelor de marketing din organizaii pot oferi
propuneri realiste managerilor.
Comportamentul cumprtorului independent i al clientului coproductor reprezint
componente ale sistemului de furnizare a serviciilor publice ce trebuie s se situeze n centrul
ateniei managerilor publici, n general i a celor de marketing i public relations, n special.
c. Tehnologia i echipamentele
Schimbrile care apar pe pia i mutaiile n psihologia clientului constituie principalii factori
care stau la baza promovrii unor echipamente specifice n procesul de cunoatere a cererii de
servicii i de furnizare a acestora.
n acest context devine evident folosirea unor echipamente electronice i a soft-ului adecvat
pentru a asigura coeziune, fluen i operativitate n desfurarea activitilor specifice
procesului de realizare i furnizare a serviciului public. Informaia este materia prim de baz a
managerilor publici n fundamentarea deciziilor, iar prelucrarea datelor primare obinute din
afara i din interiorul sistemului organizaional cu ajutorul unor tehnici, programe specifice
permite o coordonare mai bun a proceselor, astfel nct rezultatul s se concretizeze ntr-un
serviciu de calitate corespunztor cererii clientului.
n procesul de planificare, folosirea tehnicilor informaionale moderne permite identificare,
analiza i prelucrarea informaiilor provenite de pe piaa serviciilor i fundamentarea unor
prognoze, strategii i programe pentru:
- serviciile oferite;
- preul serviciilor;
- promovarea serviciului (n special n cazul organizaiilor private).
n procesul de realizare a serviciului, folosirea tehnicilor informaionale are o serie de avantaje,
ntre care:
- scurtarea duratei procesului de realizare a serviciului;
- mbuntirea calitii serviciului public;
- reducerea costului acestuia;
- mbuntirea imaginii organizaiei aa cum este perceput de clieni;
- creterea calitii deciziilor managerilor publici;
- mbuntirea procesului de comunicare;
10
- diminuarea caracterului birocratic al procesului de realizare a serviciului public i al
organizaiei publice n general;
- diminuarea distorsiunilor informaionale etc.
Furnizarea serviciului public este, de asemenea, un proces dificil care necesit un plus
de atenie din partea marketingului organizaiei n general i a marketingului social pentru
instituiile administrative, singurele furnizoare de anumite servicii publice pe piaa serviciilor.
Utilizarea tehnicilor informaionale n livrarea serviciilor poate diminua timpul ntre
exprimarea cererii de ctre client i satisfacerea nevoii prin serviciul oferit. De asemenea, poate
asigura accesul direct al clientului la baza informaional a organizaiei care conine toate
datele despre gama serviciilor oferite, componentele organizaionale implicate n acest proces,
canalele de distribuie i termenele de realizare.
Prin intermediul tehnicii informaionale, clientul are posibilitatea s dobndeasc informaii
despre structura serviciului, compartimentele i persoanele implicate n furnizarea acestuia,
etc., aspecte utile i interesante n special pentru clienii-coproductori, respectiv aceia care se
implic direct n procesul de realizare a serviciului i de furnizare a acestuia.
4. Imaginea
O alt component important a sistemului de management al organizaiilor de servicii
este imaginea. Crearea imaginii despre o organizaie, un serviciu oferit constituie o alt
preocupare a managerilor din organizaiile care activeaz pe piaa serviciilor, n special atunci
cnd exist concuren. n cazul instituiilor administrative care ofer servicii publice unice
cetenilor, preocuparea i responsabilitatea managerilor se amplific deoarece n aceste
structuri se integreaz i reprezentanii politicului care exercit o influen important asupra
imaginii organizaiilor administrative.
Fr ndoial c i n aceste organizaii interesul reprezentanilor politici alei i a
managerilor publici este de a crea o imagine ct mai bun despre serviciile oferite i a ctiga
n acest fel ncrederea cetenilor-clieni, care au posibilitatea de a exprima acordul sau
dezacordul fa de politic cu ocazia procesului electoral.
n principal, conturarea imaginii unei organizaii i/sau unui serviciu depinde de:
- calitatea serviciului oferit de organizaie;
- capacitatea managerilor organizaiei de a identifica cererea real de servicii pentru perioade
determinate de timp;
- flexibilitatea organizaiei i a managementului acesteia;
- capacitatea creativ a echipei manageriale de a planifica, realiza i furniza n forme specifice
serviciile publice astfel nct s atrag prin folosirea unor practici inedite, a unui stil de
management participativ, stimulativ pentru dezvoltarea relaiilor cu clienii i atragerea
acestora n procesul de realizare a unor servicii.
Principalii factori care influeneaz imaginea sunt:
- cultura organizaiei i resursele umane;
- serviciile oferite;
- segmentul de pia deinut;
- activitile specifice implicate.
n organizaiile private, personalul specializat este preocupat permanent de
mbuntirea modalitilor prin care ele comunic cu clienii, respectiv, comportamentul
personalului, culorile folosite, antetele utilizate la scrisori i plicuri de coresponden.
Specialitii apreciaz c managerii din organizaiile publice ar trebui s angajeze astfel de
personal specializat n crearea unei imagini a serviciului, a organizaiei, a instituiei
administrative i s susin dezvoltarea managementului imaginii. Procesul de formare a
imaginii este puternic influenat de mediul n care i desfoar activitatea organizaia
prestatoare de servicii i influeneaz prin serviciile oferite aceast realitate.
Organizaiile care furnizeaz servicii prezint pe piaa serviciul propriu-zis nsoit de
numele instituiilor administrative i/sau marca organizaiilor private i, odat cu acestea, de un
10
mesaj (sub forma pliantelor, brourilor, spoturilor publicitare, ziarelor etc.) ctre utilizatorii
finali. Toate aceste elemente contureaz, pentru consumatori, imaginea despre serviciul oferit
i, n bun msur, i imaginea ofertantului. Studiile de pia efectuate n cadrul marketingului
public arat c, pentru fiecare necesitate, consumatorul deine o anumit reprezentare, imagine
a suportului care i va satisface aceast necesitate- imaginea virtual a serviciului.
Pornind de la cunoaterea dimensiunilor reale ale interaciunii cu mediul economic furnizorul
de servicii trebuie s studieze diferitele soluii alternative pentru a satisface cerinele
identificate n cazul fiecrui element constituent al sistemului, respectiv utilitatea serviciului
oferit cu cheltuieli minime, livrarea serviciului n cel mai scurt timp i la un pre adecvat, cu o
publicitate decent, pertinent i elevat.
7.3 Opiuni strategice predilecte n organizaiile de servicii
Schimbrile care au loc n sistemul de nevoi al clienilor determin mutaii importante
n strategiile organizaiilor prestatoare de servicii. Pot fi identificate dou opiuni strategice
importante, diversificarea i internaionalizarea, care sunt abordate n continuare.
1. Diversificarea serviciilor
Const n lrgirea gamei de servicii oferite. Diversificarea este eficient, n special, n
organizaiile de servicii de dimensiuni mijlocii i mari.
Fundamentul conceptului de diversificare este ideea de sinergie, respectiv cum s-ar putea
obine un plus de valoare n condiiile folosirii acelorai resurse de care dispune organizaia. n
accepiunea managementului serviciilor, aceasta nseamn un accent mai mare pus pe unul sau
altul dintre elementele sistemului de management al organizaiilor de servicii prezentate.
Cea mai frecvent modalitate de diversificare este determinat de schimbrile aprute n
sistemele de nevoi ale clienilor, n preferinele acestora i/sau n relaiile cu organizaiile de
servicii.
n condiii de concuren pe piaa serviciilor, managerii unor organizaii ncep s
gndeasc la o diversificare a serviciului oferit i/sau la o cretere a avantajelor oferite
clientului pentru a-l determina s se orienteze asupra unui anume serviciu.
n sectorul public, diversificarea serviciilor apare frecvent ca o ilustrare a dorinei unui furnizor
de servicii de a oferi pe pia o gam de servicii ct mai complet clientului, astfel nct
colaborarea cu acesta s permit dezvoltarea unei puternice relaii cu piaa.
n fond, dac managerii unei organizaii de servicii opteaz pentru diversificare este de sine
nteles c:
- s-a constatat o cretere a nivelului cererii din serviciul respectiv pe pia;
- s-a identificat o imagine real foarte bun a serviciului i/sau a organizaiei de servicii pe
pia foarte aproape de imaginea virtual a acestuia;
- s-a identificat pe pia un grup de clieni ale cror nevoi trebuie satisfcute de serviciuloferit;
- s-a dezvoltat puternic relaia cu clientul astfel nct cel puin pentru o perioad determinat
furnizorul de servicii este convins c atitudinea clientului fa de serviciu va fi pozitiv i va
determina cumprarea acestuia, justificnd oportunitatea opiunii strategice a organizaiei.
Principalele avantaje ale unei astfel de opiuni strategice sunt multiple. n continuare sunt
prezentate cteva dintre acestea:
-Atragerea ceteanului consumator de servicii publice prin gama larg de servicii oferite de
organizaia public sau privat;
Prin urmare, o imagine bun a unei organizaii care ofer un serviciu, de asemenea, cu o bun
imagine, poate simplifica mult procesul de acceptare de ctre client a noilor servicii oferite de
aceasta.
- Reducerea preului la care este oferit serviciul public;
- Valorificarea mai bun a resurselor materiale, umane, informaionale i financiare
organizaiei de servicii.
- Economii nregistrate n sistemul de realizare i furnizare a serviciilor publice etc.
10
Alegerea momentului pentru opiunea de diversificare, modalitile de aciune i cuantificare a
resurselor necesare aplicrii depind de abilitatea i competena managerial i profesional a
managerilor din aceste organizaii de servicii.
2. Internaionalitatea serviciilor
Dac pe piaa naional diferenele privind durata de realizare i calitatea serviciilor
oferite sunt puternic influenate de valorile sociale, pe piaa internaioanal, n competiie intr
productorii de servicii din diferite ri.
Astfel, pe piaa extern a serviciilor se confrunt de fapt valorile sociale naionale,
determinate fiecare n parte de durata i calitatea serviciului oferit.
Pe aceast pia a serviciilor se exprim, astfel, valoarea internaional a serviciilor. Este
limpede c i aici vor ctiga organizaiile de servicii cu o productivitate mai mare, care acord
o atenie deosebit publicitii, organizrii sistemului de realizare i furnizare a serviciului,
dezvoltrii relaiei cu clientul prin comunicarea deschis cu acesta i, nu n ultimul rnd,
calitii serviciului oferit.
Este absolut necesar ca managerii organizaiilor de servicii publice care acioneaz pe piaa
internaional a serviciilor s efectueze analize comparative pentru a determina avantajele
competitive ale acestora.
Astfel, datorit creterii mai mari a productivitii muncii n industria japonez a
serviciilor, datorit costurilor mai mici i calitii corespunztoare, segmentul de pia deinut
de Japonia pe piaa internaional a serviciilor este n continu cretere. O tendin similar se
nregistreaz i n industria serviciilor americane. Prin urmare, piaa internaional a serviciilor
este ntreinut de concurena creat, n principal, ntre aceti mari furnizori de servicii
preocupai permanent att de diversificarea gamei serviciilor oferite ct i de mbuntirea
calitii i relaiei cu clientul.
Deoarece numrul rilor care ofer servicii internaionale este relativ mic se dezvolt
astfel o concuren imperfect, ceea ce face ca nivelul tarifelor s nu rezulte dintr-un raport
firesc cerereofert.
Dac unele ri cu deosebire cele dezvoltate susin includerea serviciilor n sistemul
GATT, deci au n vedere liberalizarea lor, numeroase ri n curs de dezvoltare, au rezerve fa
de aceast propunere considernd, pe de o parte, c asemenea schimbri ar stopa dialogul
privind eliminarea protecionismului, iar, pe de alt parte, se tem c liberalizarea ar afecta
serviciile similare realizate de ei, deoarece acestea se situeaz sub nivelul mediu de calitate-
pre promovat de organizaiile de servicii din rile dezvolate.
Trebuie subliniat faptul c problematica valorii internaionale a serviciilor nu poate fi
redus la aceste calcule strict matematice, orict ar fi de importante, deoarece, n general,
relaiile economice, cu att mai mult cele care determin valoarea, sunt deosebit de complexe i
aflate permanent sub influena a numeroase elemente variabile
O problem distinct o constituie formarea valorii i a tarifelor serviciilor internaionale, din
care fac parte:
- Transportul de mrfuri i persoane
- Asigurrile internaionale
- Comerul cu brevete
- Licenele
- Know-how
- Serviciile de consulting-engineering
- Turismul internaional etc.
Prin urmare, preul serviciilor este determinat de valoarea acestora. Liberalizarea i
dezvoltarea continu a pieei internaionale a serviciilor pot reprezenta pentru Romnia, pe de o
parte, o oportunitate de dezvoltare i, pe de alt parte, un semnal c atenia decidenilor trebuie
s se ndrepte spre schimbri radicale n sfera serviciilor, n general, i n managementul
serviciilor, n special.
11
ntrzierea n implementarea schimbrilor n managementul serviciilor din Romnia
poate conduce la o pierdere a poziiei pe piaa intern de ctre unele organizaii prestatoare de
servicii publice i/sau private, deoarece marile companii internaionale de servicii sunt
permanent interesate de creterea segmentelor de pia deinute. Acestea urmresc, n cele mai
multe cazuri, dezvoltarea colaborrii cu organizaii de servicii din Romnia i/sau ptrunderea
lor direct pe piaa romneasc. n ultimele luni, se observ un recul n ceea ce privete
investiiile n general i, n consecin, i n sfera serviciilor. Prin urmare, schimbrile n
domeniul economic, politic, legislativ, social i cultural devin din ce n ce mai presante pentru
ara noastr.
ntrzierea schimbrilor majore, att de mult ateptate de societatea romneasc,
limiteaz semnificativ dezvoltarea sistemului nostru de servicii la standardele internaionale ale
rilor din Uniunea European. Deocamdat, o comparaie n domeniul serviciilor ntre
Romnia i alte ri comunitare evideniaz nc importante decalaje de competitivitate,
productivitate i calitate oferite de organizaiile noastre de servicii, forate de mprejurri s
practice preuri de dumping pentru a intra pe piaa internaional a serviciilor.
Odat rezolvate aceste probleme n interior va fi posibil creterea ponderii serviciilor
oferite de organizaiile de servicii din Romnia pe piaa intenaional a serviciilor i, deci,
internaionalizarea serviciilor din ara noastr. Internaionalizarea reprezint, de asemenea, o
opiune pentru managerii din sistemul serviciilor i se nscrie ntr-un circuit ale crui
componente se influeneaz reciproc asigurnd dezvoltarea sistemului internaional de
management al organizaiilor de servicii i, implicit, al companiilor de servicii care acioneaz
pe aceast pia.
7.4 Instrumente moderne de conducere a serviciilor publice
Preocuparea primordial a administraiei publice trebuie s o constituie gestiunea
intern a serviciilor publice. Cu alte cuvinte, trebuie elucidate problemele eseniale pentru buna
funcionare a acestora, ntre care amintim: ce instrumente de gestiune pot fi utilizate pentru a
permite serviciilor publice locale s-i cunoasc propriile costuri de funcionare? Cum s
stabilim previziunile bugetare n cadrul serviciilor descentralizate ale statului? Cum s
specializam serviciile unei administraii locale: prin produse, prin funcii, prin meserii? Cum s
adaptm funciile manageriale constrngerilor sectorului public?
Administrarea unei instituii publice locale implic, nainte de toate, optimizarea
mijloacelor financiare, umane, materiale de care dispune pentru a-i atinge scopurile fixate.
Instrumente moderne de gestiune aplicabile instituiilor publice locale
Managementul serviciilor publice reprezint o disciplin relativ nou. El nu mbrac
forma aplicrii n sectorul public a managementului general, ci, mai degrab, se prezint ca un
rezultat al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat. Din acest punct de vedere,
managementul serviciilor publice privete gestionarea att a sectorului public ct i pe cea a
sectorului privat deoarece serviciile publice sunt furnizatede organizaii aparinnd amblor
sectoare.
Instrumentele de gestiune a serviciilor publice se clasific n trei categorii
interdependente: instrumente de finalizare, instrumente de control i instrumente de
antrenare. Trebuie specificat c o singur categorie de instrumente nu ofer soluii globale
ansamblului problemelor ntlnite ntr-o instituie public local. Astfel de probleme pot fi
depite i soluionate prin asigurarea unui echilibru ntre cele trei categorii de instrumente.
n ciuda similitudinilor dintre termenii i denumirile ntlnite n managementul privat,
instrumentele de gestiune trebuie adaptate constrngerilor i specificaiilor administraiilor.
Este de asemenea necesar ca pe parcursul unei analize s se pun problema integrrii fiecrui
instrument n sistemul de gestiune al organizaiei: nu putem pretinde c facem contabilitate
analitic cnd practicm o simpl contabilitate a angajamentelor, c facem control de
gestiune cnd ne mulumim cu schimbarea vechilor structuri n noi centre de
11
responsabilitate, sau s pretindem c facem marketing cnd punem la dispoziia
utilizatorilor o serie de sugestii.
Instrumentele moderne de gestiune a administraiei asigur, alturi de rolul lor strict
instrumental, o funcie emblematica ce pune n valoare la un nivel nalt competenele
manageriale ale decidenilor publici. n continuare sunt prezentate cteva dintre instrumentele
cel mai frecvent utilizate n cadrul serviciilor publice n organizaii de servicii din rile
dezvoltate.
Instrumente de finalizare
Potrivit abordrii sistemice a organizaiilor, instrumentele de finalizare vizeaz n
principal determinarea obiectivelor acestora la toate nivelele i pe fiecare component.
Obiectivele unei instituii publice formeaz un sistem piramidal de obiective coerente i
realiste. Baza piramidei este format din totalitatea obiectivelor cuantificate suficient de exact
pentru a putea influena activitatea operatorilor. La un nivel intermediar avem axele strategice
care sunt, n general, determinate calitativ i urmresc exprimarea sub alt form a opiunilor
principale pentru atingerea scopurilor organizaiei.
n ceea ce privete instituiile publice, exist numeroase obstacole care se opun
existenei unui sistem de finalizare convergent ca cel definit anterior. Cu toate acestea, s-au
putut identifica anumite experiene disparate n aceast direcie, prezentate succint n cele ce
urmeaz.
n administraiile publice romneti, centrele de decizie sunt marcate de amprenta
centralismului. n consecin, dei pare paradoxal, se fundamenteaz o strategie a instituii
publice locale sau a autoritilor publice a crei soart depinde, n linii mari, de ealonul
central.
Fenomenul dublu de descentralizare i deconcentrare a activitilor publice a deschis
ns noi orizonturi, lrgind marjele de manevra a majoritii serviciilor locale. Numeroase
instituii publice elaboreaz, mai mult sau mai puin, o strategie, uneori chiar fr s o tie,
adic fr ca acest lucru s genereze o reflectare organizat i formalizat ca n cadrul
ntreprinderilor private. Opiunile strategice ale instituiilor publice locale privind repartizarea
resurselor sunt delimitate prin dispoziii statutare i prevederi legislative.
Concurena poate marca, pentru o instituie public, dou aspecte: concurena cu o alt
instituie public sau concurena cu o ntreprindere privat. Pe viitor, numeroase instituii
publice se vor afla n concuren cu alte organizaii, n privina organizrii activitilor
specifice colectivitilor locale.
Practicile strategice se remarc deja n anumite sectoare ale puterii publice, de exemplu,
n elaborarea unor strategii de dezvoltare la nivelul unor ministere sau n cutarea unor formule
de cooperare ntre organismele publice.
Conducerea participativ prin obiective are n vedere, n principal, descompunerea
obiectivelor globale ale unei organizaii pn la nivel de loc de munc.
Un astfel de sistem de gestiune poate prea idilic i naiv n raport cu specificul
administraiei locale locale, mai ales c n practic au aprut unele disfuncionaliti: arbitrarul
n sistemul de evaluare, mai ales n domeniul serviciilor, dificulti n msurarea
performantelor i alegerea soluiilor pe termen scurt.
Aplicarea integral a unui sistem de management prin obiective este greu de realizat n
absena unei determinri clare a obiectivelor globale la nivelul organizaiilor publice. Acest
mod de abordare ar fi incompatibil cu raionalitatea politic, n principal datorit faptului c
oamenii politici se rezum s emit orientri generale mai puin susceptibile de a fi contrazise
de rezultatele concrete ale aciunii publice.
Metoda bugetului baz zero (B.B.Z.) se refer la ierarhizarea obiectivelor operaionale ale
unui serviciu, condiie prealabil pentru elaborarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi
aplicat parcurgndu-se urmtoarele etape:
11
Delimitarea activitii fiecrei persoane responsabile n misiuni indispensabile i misiuni
suplimentare;
Prezentarea pentru fiecare misiune stabilit a modalitilor de realizare;
Justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor i
avantajelor acestora.
Aceast metod conduce la o ierarhizare a obiectivelor prin evidenierea gradului de importan
a misiunilor propuse, n vederea repartizrii resurselor limitate ale organizaiei. Din aceast
perspectiv, B.B.Z. reprezint un instrument de finalizare.
Instrumente de control
Experiena administraiilor din rile dezvoltate a evideniat trei instrumente moderne de
control:
sistemele de contabilitate analitic
tablourile de bord
auditul
Sistemele de contabilitate analitic au fost elaborate n cadrul mediului industrial la sfritul
secolului trecut, cunoscnd dezvoltri ulterioare i chiar metode alternative care urmreau
eliminarea lacunelor metodelor clasice. n acest domeniu apar permanent noi factori de
progres, dar principalele coordonate ale contabilitii analitice au fost stabilite de F. Taylor.
Diferitele metode de contabilitate analitic au fost puternic influenate de domeniul lor de
provenien, respectiv sectorul industrial, ns, n prezent, se constituie ca un sistem financiar
de informare care vizeaz determinarea costurilor unei activiti sau ale unui produs. Se au n
vedere n special acele sisteme de informare de care dispune o organizaie i care presupun:
colectarea, tratarea, stocarea i transmiterea informaiilor din dopmeniul economico - financiar.
Metodele curente de contabilitate analitic au n vedere noiunea de costuri complete care
presupun separarea sarcinilor pe cele dou categorii de costuri greu disociabile n practic: fixe
i variabile.
Tabloul de bord poate fi definit ca un instrument ce privete ansamblul indicatorilor care
evideniaz performanele organizaiei i mediul n care aceasta se nscrie. Acest instrument
presupune msurarea abaterilor ca diferen ntre previziuni i realizrile efective precum i
evaluarea performanelor. Evidenierea abaterilor are ca scop final identificarea aciunilor care
le genereaz i perfecionarea permanent a organizaiei.
Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: studiu, diagnostic i chiar
anchet, iar numrul domeniilor n care se aplic este aproape nelimitat.
Acest instrument de control poate fi definit ca examinarea profesional a unei informaii n
vederea exprimrii unei opinii responsabile i independente n raport cu un criteriu
calitativ. Se pare c, n ansamblul lor, caracteristicile instituiilor publice i particularitile
serviciilor oferite nu au permis dezvoltarea deplin a instrumentlor moderne de control.
Instrumente de antrenare
De-a lungul timpului, att n administraiile statului, ct i n colectivitile teritoriale,
au fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Menionm, mai nti, proiectele de
serviciu: versiunea public a proiectelor de ntreprindere, cu diferite denumiri (proiecte de
mobilizare, de stabiliment, etc) i care se prezint sub forma unei carte comune, difuzate la
toate nivelele ierarhice, care permite agenilor economici s se raporteze la vederi identice. n
funcie de finalitile lor, pot fi evideniate trei mari categorii de proiecte de servicii:
Proiecte a cror finalitate este aceea de a aciona asupra mobilizrii resurselor umane n
vederea implicrii fiecrui individ n realizarea obiectivelor comune;
Proiecte care favorizeaz redefinirea unor modaliti de aciune funcie de noile circuite de
decizie i producie;
Proiecte de serviciu ce urmresc adaptarea misiunilor unei organizaii la noile condiii de
mediu ambiant printr-o mai bun comunicare cu exteriorul.
11
Indiferent de opiunea aplicat, n centrul proiectelor de servicii se situiaz un demers
participativ care permite implicarea celorlalte componente ale sistemului administrativ n
procesul de realizare amisiunilor, ceea ce face ca acest instrument s se ncadreze n categoria
instrumentelor de antrenate.
Alturi de instrumentele centrate pe organizaie se regsesc i instrumentele ce au n
vedere favorizarea calitii serviciilor organizaiilor publice. Cercul de calitate a fost definit ca
un cadru de formulare colectiv a propunerilor de ameliorare a calitii serviciilor prestate.
Constituirea cercurilor de calitate presupune reunirea voluntar a agenilor economici n
subgrupe sub conducerea unui responsabil cu rol de animator, persoana care faciliteaz
mobilizarea ideilor individuale privind calitatea. Acest demers a avut un succes deosebit n
serviciile publice.
7.5 Funciile de baz ale managementului serviciilor publice
7.5.1 Consideraii generale cu privire la funciile managementului n organizaiile
prestatoare de servicii publice
Procesul managerial aferent serviciilor publice poate fi abordati din perspective
managementului funciilor. Coninutul activitilor desfurate n cadrul procesului de
management, poat fi structurat pe funcii ale managementului, respectiv: planificare
(previziune); organizare; coordonare; antrenare; evaluare-control.
Unele din aceste funcii par a fi mai importante n momentul iniierii serviciului public, altele
n perioade de criz, iar altele sunt importante n activitatea de zi cu zi din instituia public.
Pentru nceput, trebuie s se stabileasc obiectivele serviciului public i s se determine
modalitatea de realizare a acestor obiective. Dup aceasta managerii trebuie s organizeze
resursele umane i celelalte categorii de resurse ntr-o logic i eficien, astfel nct s se
realizeze obiectivele stabilite. Managerilor le revine de asemenea misiunea de a motiva
resursele umane s lucreze eficient i s se implice n realizarea obiectivelor instituiei publice.
n fine, managerii trebuie s controleze i s evalueze cantitativ i calitativ rezultatele activitii
instituiei publice, pentru a se asigura c aceasta funcioneaz pentru a-i realiza scopurile
propuse.
7.5.2 Coninutul funciilor procesului managerial al serviciilor publice
Funcia de previziune const n ansamblul activitilor prin care se determin
principalele obiective ale serviciului public precum i resursele/mijloacele necesare realizrii
lor. Planificarea este o gndire a viitorului, o proiecie n timp a prezentului. Odat obiectivele
stabilite, managerul va trece la elaborarea i dezvoltarea de planuri necesare pentru atingerea
lor, proces cunoscut sub denumirea de planificare.
Ca obiective ale planificrii, managerul serviciilor publice reine: stabilirea rezultatelor
finale ce trebuie s fie atinse, preciziunea i repartizarea pentru fiecare subsistem din structura
instituiei a obiectivelor instituiei, conceperea strategiei i politicii de orientare i coordonare a
instituiei, conturarea i aplicarea sistemului de control, etc.
Transpunerea n practic a funciei de planificare presupune ca managerul s in cont de unele
cerine eseniale:
- condiiile actuale i cele viitoare s fie apreciate obiectiv i fundamentate tiinific;
- n elaborarea planurilor, s se asigure suplee i realism;
- n conceperea obiectivelor, s se asigure participarea specialitilor din instituie i, la nevoie,
i a unor consultani din afar;
- anticiparea climatului organizaional i a condiiilor locale, naionale, internaionale n care i
va desfura activitatea instituia etc.
Ca etape ale planificrii, managerul unei instituii publice trebuie s rein n principal :
- conturarea perspectivei prin stabilirea direciilor previzibile de evoluie;
11
- determinarea obiectivelor, cu accent pe cuantificarea rezultatelor pe care le previzioneaz;
- stabilirea politicilor care orienteaz gndirea managerului n luarea deciziilor;
- programarea aciunilor;
- concretizarea resurselor umane, materiale i financiare necesare.
Funcia de organizare
Organizarea se poate defini ca fiind un proces de grupare, de armonizare i mobilizare a
resurselor i activitilor pentru obinerea rezultatelor finale, stabilite prin obiective, n mod
eficace i eficient, prin implementarea a planurilor i strategiei elaborate n acest scop.
n procesul de management, managerul opereaz cu noiuni i instrumente cum sunt:
standarde de randament, scheme de sarcini i funci, evaluarea posturilor, structur
organizatoric, sistem informaional, delegare de sarcini competente i responsabiliti etc.
Pentru a asigura eficacitate i eficien n realizarea funciei de organizare, managerul trebuie
s aib permanent n vedere unele cerine eseniale, ntre care amintim:
- aplicarea cu rigurozitate a principiilor de management organizaional (prioritatea obiectivelor,
unitatea de decizie i aciune, raportul autoritate/responsabilitate, cu accent pe
delimitarea precis a responsabilitilor);
- tratarea sistematic a elementelor organizaionale ale instituiei;
- asigurarea dinamismului organizrii manageriale i a componentelor de baz ale acestuia.
Conceperea i aplicarea n practic a funciei de organizare se face pe etape :
- analiza critic a sistemului existent;
- analiza direciilor i obiectivelor aciunii de organizare;
- colectarea, selectarea i ordonarea datelor i proiectarea general a sistemului organizaional
mbuntit;
- aplicarea noului sistem, urmrirea funcionrii acestuia i stabilirea schimbrilor necesare.
Funcia de coordonare reprezint procesul de influenare a aciunilor individuale sau
colective a resurselor umane dintr-o instituie public n vederea realizrii obiectivelor propuse.
Aciunea de coordonare a managementului are menirea de a se asigura adaptarea serviciului
public la condiiile existente n fiecare moment al evoluiei lui.
Coordonarea, ca funcie a managementului organizaiilor de servicii publice, este
necesar datorit influenelor pe care le resimte instituia public i a schimbrilor care intervin
ca urmare a aciunii unor factori exogeni: politici, tehnico-tiinifici, juridici, economici, etc.
Nu trebuie neglijat faptul c asupra instituiei publice pot interveni aciuni care s
genereze dereglri de moment (greve, lips resurse bneti, lips energie, ntrzieri n
efectuarea unor lucrri de ctre unii parteneri etc.), situaie n care managerul trebuie s ia
msuri urgente de adaptare, s pstreze stabilitatea sistemului i s asigure coordonarea
subsistemelor lui n noile condiii.
ndeplinirea corespunztoare a acestei funcii, asigurarea continuitii ei, presupune
existena unui sistem de comunicaii intense att pe vertical, ntre diferitele niveluri de
conducere, ct i pe orizontal, ntre conductori i executani situai la acelai nivel ierarhic,
sau pe diagonal (oblice), ntre persoane care se situeaz pe diferite niveluri i opereaz n
diferite activiti.
De asemenea, coordonarea mai presupune utilizarea corect a formelor motivrii
funcionarilor i salariailor, realizarea unei selecii i pregtiri corespunztoare a acestora,
precum i definirea clar a opiniilor, atitudinilor i programelor menite s asigure eficien
acestei funcii.
Funcia de antrenare. Antrenarea const n influenarea membrilor instituiei publice de ctre
managerul public astfel nct s participe eficace la realizarea scopurilor ei. n cadrul funciei
de antrenare identificm dou momente: comanda i motivarea.
Prin comand managerul exercit influena direct asupra subordonailor, n virtutea autoritii
cu care a fost investit, antrenndu-i la realizarea sarcinilor ce le revin.
Realizarea antrenrii prin intermediul comenzii presupune :
11
formularea unor dispoziii clare, simple i directe;
mbinarea corect a stimulrii materiale cu stimularea moral;
evaluarea corespunztoare a capacitii personalului i a concordanei cu sarcinile delegate;
promovarea unei discipline reale n munc;
implicarea efectiv n activitatea de ridicare a gradului de contientizare
subordonailor n realizarea sarcinilor primite.
Al doilea moment n realizarea funciei de antrenare l constituie motivarea angajailor n
realizarea obiectivelor prestabilite.
Motivarea angajailor unei instituii publice se bazeaz mai mult pe o filosofie
managerial dect pe aplicarea unei tehnici. Un manager de succes va crea un climat n care
salariaii pot aplica ei nii ntreaga energie i voin pentru realizarea cu eficien a
obiectivelor serviciului public. El este contient de faptul c iniiativa, loialitatea, devotamentul
nu pot fi cumprate, ci trebuie s fie ctigate.
Motivarea reprezint modalitatea prin care se armonizeaz satisfacerea necesitilor i
intereselor individuale ale salariailor cu realizarea obiectivelor instituiei. Ea este practic o
expresie a faptului c la baza condiiei umane se afl ntotdeauna un ansamblu de nevoi
(trebuine, intenii, idealuri etc.) care susin realizarea anumitor aciuni, fapte sau
comportamente i adoptarea anumitor atitudini.
Funcia de control
Controlul, ca funcie, const ntr-un ansamblu de activiti prin care se msoar i se
corecteaz performanele sau nerealizrile unei instituii sau diferitelor compartimente ale
acesteia, la un moment dat, n comparaie cu obiectivele prevzute.
Specificitatea controlului const n faptul c el trebuie s se exercite n mod curent, s
fie operativ, s aib un caracter preventiv i s se desfoare imediat dup adoptarea deciziilor
i hotrrilor. Rolul lui este acela de a dirija activitatea serviciilor publice n realizarea
obiectivelor propuse. De fapt, funcia cea mai important a controlului este de a semnala
permanent dac performanele sunt sau nu la nivelul ateptrilor. Din perspectiva
managementului serviciilor publice, controlul nu se limiteaz numai la aciuni de constatare i
de declanare a coreciei ce se impune, ci i la prevenirea abaterilor, la evitarea
disfuncionalitilor. Un manager eficient pune accent pe latura preventiv a controlului. n
acelai timp, el va insista ca procesului de control s i se asocieze urmtoarele elemente
eseniale:
- orice control trebuie s se bazeze pe planuri stabilite anterior;
- compararea activitii desfurate (controlate) cu un etalon sau cu un criteriu de evaluare;
- existena unui mecanism concret a activitilor desfurate;
- existena unui sistem informaional, cu conexiuni inverse, care s permit managerului s
controleze dac subordonaii au neles corect decizia i dac acioneaz pentru realizarea ei
etc.
Managerul poate diviza procesul de control n mai multe etape:
elaborarea sistemului de control;
definirea standardelor prin prisma crora se apreciaz ndeplinirea obiectivelor;
msurarea performanelor (abaterilor) funcie de standarde;
interpretarea rezultatelor controlului;
aprecierea activitii subordonailor i recompensarea/sancionarea acestora.
Funciile managementului n organizaiile de servicii nu trebuie s fie interpretate separat;
ntre ele exist o interdependen reciproc, fapt pentru care procesul de management trebuie
privit i abordat n ansamblul su i, ca atare, nici una din funcii nu trebuie neglijat sau
ignorat.
7.5.3 Gruparea managerilor din instituiile publice
11
Managerii instituiilor publice pot fi grupai prin prisma a dou situaii: poziia pe care
o
ocup n cadrul instituiei publice i aria (zona) de competen managerial.
n raport de poziia pe care o ocup n interiorul instituiei deosebim: manageri de nivel
superior (de vrf), manageri de nivel mediu (de mijloc) i manageri de nivel inferior (operativ).
Manageri de nivel superior ghideaz i controleaz activitatea instituiei i este format dintr-
un grup decizional de specialiti. Din punct de vedere al planificrii, el este responsabil pentru
dezvoltarea misiunii instituiei i pentru interpretarea scopului urmrit de aceasta, elemente de
care se ine seama atunci cnd se stabilesc i se elaboreaz strategiile instituiilor publice. De
asemenea, managementul de vrf stabilete politica instituiei i definete coninutul tacticilor
(tactica). Funciile publice pentru managementul de vrf din instituia public sunt: preedinte,
vicepreedinte, director general, iar din unitatea administrativ: prefect, primar, viceprimar etc.
Manageri de nivel mediu implementeaz strategia i tacticile managementului superior.
Managerii de mijloc dezvolt planurile tactice i procedurile operaionale standard (programul
de lucru, urmrirea nregistrrilor financiare i contabile etc.), implementeaz i supravegheaz
activitile managerilor operativi. n aceast categorie de manageri includem: directorii de
filiale, directorii de sucursale, efii de departamente, efii de servicii etc.
Managerii de nivel inferior (operativ), coordoneaz i supravegheaz activitatea operativ a
salariailor. Ei i consum cea mai mare parte a timpului cu organizarea i coordonarea
salariailor, rspunznd la ntrebri i rezolvnd problemele zilnice care apar. Cea mai mare
parte a managerilor de nivel inferior provine din rndul lucrtorilor operativi care, prin munc,
potenial i alte caliti probate, au fost promovai n rndul managerilor instituiei. n aceast
categorie includem: efi de birou, efi de oficiu, efi de echip, supraveghetorii etc.
n raport cu aria competenelor manageriale identificm, n cadrul majoritii instituiilor
publice mai multe zone de activitate specializate: finane, zona operaional, marketing,
resursele umane, cercetare tiinific, care sunt conduse de persoane competente n astfel de
domenii.

11
Capitolul 8 Criterii i metode de optimizare a interveniilor publice
Nu ne vom mai referi, n acest cadru, la motivaia interveniilor publice. Trebuie s
subliniem ns faptul c deintorii resurselor sectorului public trebuie s administreze resursele
economice ntr-un mod responsabil i sigur. Pentru aceast, apare necesar evaluarea
interveniei publice, care trebuie s aib n vedere att costurile, ct i beneficiile. Apare, n
consecin, problema optimalitaii interveniei publice. n acest sens trebuie s semnalm faptul
c nivelul optim al interveniei publice pentru evitarea eecului pieei va fi cu att mai sczut, cu
ct costurile de prevenire i intervenie sunt mai mari. Aceste consideraii cu caracter general ne
sugereaz evidenierea unor criterii i metode pentru obinerea optimalitii n cadrul
interveniilor publice.
8.1 Analiza cost - beneficiu
n alegerea programelor finanate de autoritile publice apare implicit condiia atingerii
unor obiective sociale. Multe proiecte publice sunt promovate pornindu-se de la premisa c toi
cetenii vor fi beneficiarii acestora. O judecat, realizat n spiritul celor prezentate n capitolele
anterioare, relev faptul c, dac a investi ntr-un proiect public nu creeaz dezavantaje pentru nici
un individ, dar avantajeaz cel puin un individ, atunci respectivul proiect va fi considerat
satisfctor Pareto. Cnd toate posibilele proiecte publice au fost luate n considerare, atunci
situaia creat a devenit optimal Pareto. n practic, majoritatea cheltuielilor publice cresc o dat
cu bunstarea unei pari a indivizilor i cu diminuarea bunstrii altora, Mai concret, dac funcia de
bunstare social este capabil s surprind schimbrile din societate, atunci un proiect public
trebuie s continue numai dac bunstarea social crete sau :
Wi 0 (8.1.1)
unde Wi sunt schimbrile n bunstarea individual, i.
Totui, regul general care se ncadreaz n principiul general enunat anterior, pentru ca
un proiect public s demareze sau s continue, este ca:
Ji 0 (8.1.2)
unde Ji sunt msuri ale venitului de baz datorat schimbrilor n bunstarea individual,
lund n calcul i variaiile compensatorii.
n aceast situaie apar beneficii pozitive nete care conduc la atingerea pragului pentru o
potenial mbuntire Pareto (PPI)
Acest criteriu este denumit criteriul Kaldor dup numele iniiatorului su.
Criteriul menionat ridic totui cteva probleme. Prima problem are un caracter
fundamental i se refer la faptul c proiectele evaluare dup condiia (8.1.2) pot s nu fie n
concordan cu proiectele ce folosesc (8.1.1)
Situaiile tipice sunt acelea n care funcia de bunstare social este concav, caz n care
criteriul Kaldor va tinde s resping proiectele care trec testul (8.1.1). innd seama c schimbarea
privind bunstarea individual, i
t
este egal cu schimbarea privind venitul multiplicat cu
utilitatea social a venitului (SMUT), atunci inecuaia (8.1.1.) devine:
SMUI
i
J
j
0
11
Connolly i Munro (1999) ofer un exemplu edificator prezentat n tabelul 8.1.1
Tabelul 8.1.1 Analiza cost beneficiu i bunstarea social
Exemplul prezentat se refer la o societate format din dou persoane, unde utilitatea
social marginal a venitului pentru persoana cu venit sczut este de dou ori mai mare dect
pentru persoana cu venit nalt.
A doua problem pe care o ridic criteriul Kaldor este reprezentat n figura.. n care
sunt avute n vedere dou frontiere ale utilitii posibile, una pentru un mediu social n care este
construit un anume obiectiv social i alta pentru un mediu care nu posed aa ceva.
Dac A face parte din cel de-al doilea mediu, iar C din primul, atunci C nu reprezint
PPI n raport cu A, dar dac obiectivul ar fi fost construit, am fi putut transfera venitul de la
primul individ ctre cel de-al doilea ajungnd n poziia B care este preferat Pareto n raport
cu A. n acest fel construcia obiectivului social devine o PPI
Fig. 8.1.1 Paradoxul Kaldor-Scitovski
Analog, acelai transfer nu poate conduce ca n cel de-al doilea mediu s ajungem n
punctul D care este preferat Pareto fa de C. Raionamentele fcute ne conduc la o mulime de
situaii care reprezint PPI. Acest rezultat este recunoscut ca paradoxul Kaldor-Scitovski, iar
concluzia este c PPI poate produce rezultate contradictorii
Totui, ,,criteriul PPI ofer o baz raional pentru analiza cost-beneficiu, cci, atta
vreme ct programele i proiectele publice sunt considerate oportune din punct de vedere social,
beneficiile depesc costurile. i, n fapt, chiar dac nu toate pierderile sunt compensate de-a
lungul derulrilor aciunilor publice respective, aceasta nu diminueaz valoarea optimului n sine,
deoarece, n esen, alocarea de beneficii i costuri ntre diferite grupuri sociale poate fi
considerat o problem de echitate.
Analiza cost - beneficiu (ACB) devine astfel un cadru conceptual utilizat n evaluarea
proiectelor publice care ,,se deosebete de abordarea financiar direct prin faptul c iau n
U
2
B
D
C
A
U
1
11
y SMUI w
Venit sczut -100 2 -200
Venit malt + 150 1 +150
Total 50 -50
Decizie Continua Stop
considerare toate ctigurile (beneficiile) i pierderile (costurile), indiferent de cine sunt
suportate. n cadrul acestei abordri, un beneficiu este orice ctig de utilitate, iar un cost este
orice pierdere de utilitate, ambele determinate pe baza costurilor de oportunitate. n realitate,
multe dintre beneficiile rezultate, fie pozitive, fie negative, nu pot fi neaprat exprimate n bani,
(de exemplu distrugerea mediului natural, distorsionarea unor relaii comunitare etc.), n timp ce
costurile pot fi msurate n termeni monetari concrei.
n teorie, orice bun sau serviciu public ar trebui furnizat pn la momentul n care
costurile sociale marginale egaleaz beneficiile sociale marginale. Principiul este similar
standardului de maximizare a profitului, potrivit cruia output-ul ar trebui s creasc pn n
momentul n care venitul marginal egaleaz costul marginal.
Costurile marginale sociale ale oricror bunuri sau servicii publice vor fi egale cu costul
marginal de producie la care se adaug oricare alt cost marginal extern (precum poluarea, ce nu
este, n mod necesar, acoperit de productori sau consumatori). Costurile de producie
acoperite de productori/consumatori reprezint costurile economice private, iar costurile
externe includ valoarea bunurilor i serviciilor alternative.
n absena costurilor marginale externe, costurile marginale private i costurile
marginale sociale sunt egale pentru toate nivelurile de output. Beneficiile marginale private
sunt apreciate de cei care pltesc, n mod direct, pentru orice bun sau serviciu; beneficiile
marginale externe sunt considerate un avantaj de cumprtori/noncumprtori (deopotriv)
i nu sunt reflectate n preurile pieei. Cnd nu sunt prezente externaliti, beneficiile sociale
marginale sunt egale cu beneficiile private marginale.
Alocarea optim de resurse sociale apare n fig. 8.1.2, unde curba costurilor
sociale marginale intersecteaz curba beneficiilor sociale marginale n punctul Q*. Costurile
sociale marginale i curbele beneficiului social marginal arat c pentru toate nivelurile de
output mai mari de Q*, costurile sociale adiionale depesc beneficiile sociale adiionale.
Pentru niveluri ale output-uli mai mici de Q*, beneficiul marginal net al societii este
pozitiv, n vreme ce pentru niveluri ale output-ului mai mari de Q*, beneficiul marginal net al
societii este negativ.
Producia optimal de bunuri i servicii publice urmeaz aceeai regul cu producia
optimal a sectorului privat. De pild, n cazul a dou programe guvernamentale sau proiecte
investiionale ale sectorului public, proiectul X i Y, cantitatea optimal relativ, de X ori Y,
devine disponibil consumatorilor, atta vreme ct rata ,,beneficiilor marginale sociale este
egal cu cea a costurilor marginale sociale pentru ambele proiecte.
beneficial marginal social X
=
cost marginal social X
beneficial marginal social Y cost marginal social Y (8.1.3)
12
Fig. 8.1.2. Optimizarea beneficiilor sociale ale proiectelor publice
n mod similar, cantitatea optim relativ din X i Y devine disponibil consumatorilor
atta vreme ct raportul beneficiul social marginal/cost social marginal este egal pentru fiecare
program/proiect:
beneficial marginal social X
=
beneficiul marginal social Y
cost margnal social X cost marginal social Y (8.1.4)
Se observ c fiecare parte a ecuaiei (8.1.4) arat cantitatea, n u.m., a beneficiului social
marginal raportat la cantitatea, n aceleai u.m., a costului social marginal pentru fiecare
proiect. Cnd raportul MSB/MSC este egal pentru fiecare program/proiect public, acestea din
urm reprezint o folosire eficient a fondurilor provenite din colectarea impozitelor i taxelor
i conduce spre o evaluare identic pe u.m., a costului social marginal.
Cnd raportul MSB/MSC > 1, valoarea beneficiilor marginale sociale depete valoarea
costurilor sociale marginale. Cnd MSB/MSC < 1, atunci valoarea beneficiilor social marginale
este mai mic dect cea a costurilor sociale marginale. Dac raportul MSB/MSC = 1, valoarea
beneficiilor social marginale este egal cu cea a costurilor sociale marginale.
Cnd MSB/MSC = 1, un beneficiu social de o u.m. este obinut pentru fiecare u.m.
adiional cheltuit pentru programe, proiecte publice. Aceast relaie constituie o regul
decizional important, de vreme ce beneficiile sociale marginale scad, iar costurile sociale
marginale cresc, conducnd la o cretere a numrului de programe/proiecte publice. Dac resursele
sunt folosite integral, la scara econornica, beneficiul social net va fi optim cnd MSB/MSC - 1
pentru ultimul proiect sau programul/proiectul public marginal. Mergnd mai departe, beneficiile
marginale nete devin posibile prin extinderea sectorului public cnd MSB/MSC >1 pentru un
proiect public marginal. Resursele vor fi distribuite n sectorul public cnd MSB/MSC < 1 pentru
proiectele marginale ale sectorului public. Numai cnd MSB/MSC = 1 pentru proiectele
marginale ale sectorului public i privat, resursele sunt alocate eficient ntre sectorul public i
sectorul privat.
8.1.2. Metodologia analizei cost - beneficiu
Precum evaluarea proiectelor de bugetare aparinnd sectorului privat, analiza cost -
beneficiu este utilizat, adesea, cnd consecinele economice ale proiectului/politicii au tendina de
a se extinde dincolo de grania temporar de un an. Comparat cu procesul de bugetare a
capitalului utilizat n interiorul unei firme private, analiza cost - beneficiu apare ca fiind mult
PV
*
u.m.
Q
*
0
cantitate
Costul social
marginal
Beneficiul social
marginal
12
mai complex, cci caut s msoare att efectele directe, ct i pe cele indirecte ale
programelor/politic publice, ceea ce constituie o misiune destul de dificil. De vreme ce
activitile firmelor publice sau private produc externaliti, firmele private nu au n vedere, de
regul, efectele externe. Cum ageniile publice caut s maximizeze beneficiile sociale, ele trebuie
s msoare att direct, ct i indirect costurile i beneficiile.
Beneficiile specifice firmelor pentru fiecare nou produs introdus sau proiect
investiional se centreaz pe veniturile rezultate n eventualitatea n care firma se angajeaz s
distribuie/investeasc n proiectul respectiv. Beneficiile proiectelor investiionale pentru sectorul
public sunt cu mult mai dificil de comensurat, deoarece majoritatea bunurilor i serviciilor
publice nu au un pre calculat la valoarea pieei.
Beneficiile sociale ale proiectelor publice includ nu numai valorile datorate de
cumprtori pe o pia neregulat, ci i pe cele adiionale pe care beneficiarii ar cdea de acord
s le plteasc, dac aceasta se dovedete a fi necesar.
8.1.2.1. Principii i scopuri ale anailzei cost - beneficiu
Principiul coordonator al analizei cost - beneficiu este unul de natur economic, neles
n sens global. Resursele sunt alocate eficient atunci cnd ele conduc la maximizarea beneficiilor
sociale totale.
Scopul analizei cost - beneficiu este de a ,,determina dac un nivel anume de cheltuieli
publice poate produce un beneficiu mai mare dect n situaia n care fondurile respective ar fi avut
o alt destinaie (un program public alternativ) sau dac ar fi fost pstrate n sectorul privat.
Metoda a fost folosit pentru a determina dac un proiect public ar putea fi finanat i ce ar
nsemna (n termeni de cost) aceast finanare. Prin urmare, ACB a fost folosit drept un ghid
al resurselor sectorului public i al alocrii lor eficiente, deopotriv n cazul programelor de
sntate, aprare ori a celor referitoare la educaie i bunstare social. Dei ACB a fost pentru
prima dat aplicat n Frana anilor 1840, ea a nceput s fie folosit n SUA abia la nceputul
secolului XX (pentru proiectele de construcie portuar i amenajri fluviale). Peste ani ns, ea a
atins niveluri nalte de perfecionare, prin utilizarea ei n managementul resurselor apelor - unde a
fost folosit pentru designul proiectelor de mbuntire a navigaiei, curentului hidro-electric,
disponibilitii resurselor de ap, a facilitilor recreaionale, sistemelor de transport, rennoire
urban, a celor educaionale, a programelor de sntate ori a celor de creare de locuri de munc.
8.1.2.2. Etapele analizei cost - beneficiu
Aplicarea ACB presupune, de fiecare dat, parcurgerea urmatoarelor etape:
stabilirea obiectivelor;
discutarea alternativelor;
cuantificarea costurilor i a beneficiilor complementare;
selecia dup criteriile pentru determinarea aceptrii proiectelor;
specificarea unei rate de discount social corespunztoare.
Obiectivele ACB trebuie stabilite n mod clar, neechivoc. Ele trebuie s aib un grup-
int, problem/condiie i s specifice natura schimbrii ateptate prin modificarea survenit
n urm implementrii proiectului. De pild, reducerea ratei criminalitii nocturne nu este un
obiectiv prea clar pentru eficientizarea managementului poliienesc. Clar ar fi, n schimb, s
se spun c urmeaz reducerea tlhriilor cu 20% i a furturilor din autovehicule cu 10%,
urmate de creterea timpului de patrulare nocturn cu 50%.
Dezbaterea alternativelor proiectuiui const n alegerea dintre un proiect public i unul
privat sau dintre mai multe proiecte diferite ca misiune, scop, locaie i dimensiune. Dac
nu vor fi cele alese proiectele publice, nseamn c mai oportun este pstrarea resurselor n
interiorul sectorului privat. O critic a ACB este cea referitoare la modele complicate aplicate,
de cele mai multe ori, alternativelor cel mai puin oportune.
12
i fiindc scopul ACB este acela de a folosi eficient resursele sociale, trebuie incluse
toate alternativele realiste. Pentru proiectele publice, supuse constrngerilor bugetare, se
recomand ca i alternativele s fie supuse acelorai constrngeri.
ACB trebuie s disting ntre costurile i beneficiile reale i pecuniare. Beneficiile i
costurile reale au un impact asupra societii ca ntreg, n vreme ce beneficiile i costurile
pecuniare afecteaz munca grupurilor-int,
Beneficiile i costurile pecuniare au drept consecin redistribuirea veniturilor atunci
cnd costul ori beneficiul este transmis unui alt grup n schimbul pierderilor suferite de un alt
grup. Asemenea transferuri de venit nu afecteaz raportul cost - beneficiu pentru ntreaga
societate. Dei schimbrile n costuri pecuniare/beneficiu influeneaz ratele costurilor i
beneficiilor sociale, ele pot fi, politic vorbind, importante. De exemplu, construcia unei staii
pentru curent hidroelectric sau a unor faciliti recreaionale ar putea ajuta oamenii de afaceri
locali i defavoriza competitorii mai ndeprtai din punct de vedere geografic.
Cum scopul programelor/proiectelor publice este de a maximiza bunstarea
social, trebuie avute n vedere att beneficiile i costurile directe, ct i cele indirecte. De
exemplu, beneficiul indirect al unui proiect de construcii a unei autostrzi poate include
creterea net a noilor afaceri aflate de-a lungul autostrzii, atta vreme ct aceast cretere
nu reprezint o simpl reorientare a afacerilor ctre zone apropiate. O categorie important de
costuri este cea a beneficiilor viitoare alternative ale resurselor consumate prin proiecte publice.
8.1.3. Criterii de optimalitate utilizate n analiza cost - benef iciu
8.l.3.1. Rata social de discount
Fiindc beneficiile i costurile majoritii programelor i proiectelor publice au o
durat mai mare de un an, convertirea tuturor acestor beneficii i costuri n uniti
monetare(u.m.), la valoarea lor actual, va deveni necesar comparrii alternativelor decizionale.
Determinarea ratei sociale de discount (rata social de actualizare) oportun sau a costului ratei
dobnzii pentru fondurile publice este, astfel, necesar selectrii alternativelor pentru studiile
necesare ACB. O rat scazut favorizeaz investiiile pe termen lung, avnd o rat suficient de
mare de beneficii, n vreme ce o rat mai mare favorizeaz proiecte pe termen scurt cu beneficii
ce apar curnd dup investiia iniial.
A existat o controvers, suficient de mare, referitoare la rata de discount corespunztoare,
necesar aplicrii n studiile beneficiu - cost. Aceia ce favorizeaz creterea rapid a sectorului public
susin nevoia de rate sczute; cei ce opteaz pentru restrngerea sectorului public, n schimb, susin pe
cea a ratelor ridicate.
Rata social de discount corespunztoare este un criteriu esenial, cci determin
alocarea relativ a resurselor ntre sectorul public i cel privat i stabilete circumstanele n
care resursele pot fi justificat transferate din sectorul privat n cel public.
n practic, rata social a discountului folosit pentru evaluarea proiectelor publice
variaz ntre 0-15%/an. n unele cazuri, raiunea unei anumite rate sociale de discount este
fundamentat pe argumentele precedente. Unii manageri. ai sectorului public nu ar trebui s
evalueze proiectele publice folosind ratele sectorului privat fiindc valoarea acestora nu ia n
considerare costurile externe ale investiiilor private. Alt argument ine de ratele de risc ale
sectorului privat, ce pot fi, pe alocuri prea mari pentru proiectele publice, cci acestea din urm
nu sunt influenate de riscurile asociate finanrii private.
O abordare comun nivelurilor federale i statale este de a acorda discounturi beneficiilor i
costurilor asociate proiectelor publice finanate din mprumuturi. Deoarece mprumuturile
publice sunt considerate libere de orice risc, costurile guvernamentale de mprumut sunt cu mult
mai mici dect cele din sectorul privat.
Competiia dintre sectorul public i sectorul privat pentru resurse este esenial alocrii
eficiente de capital pentru investiii. De aceea, ,,majoritatea economitilor dezbat tema resurselor
12
sectorului privat i a folosirii lor pentru finanarea proiectelor aparinnd sectorului public i a
consecinelor acestui fapt: costul de oportunitate marginal al sectorului privat reprezint, n fapt,
rata social de discount corespunztoare lui" . Costul de oportunitate a fondurilor transferate din
sectorul investiional privat ctre sectorul public poate fi calculat din media ratei (pretaxare) a
returnrilor investiiilor corporatiste private. Aceast rata include un premiu de rise pentru
nesigurana n privina retururilor i n ceea ce privete consecinele alocrii de fonduri pentru un
anume produs.
Pentru a ilustra calculul unei rate sociale de discount, un exemplu numeric este binevenit.
n majoritatea cazurilor, rata medie pretaxabil a retururilor pentru garanii guvernamentale este
estimat n funcie de costul de oportunitate a consumului din sectorul privat, redirecionat ctre
folosina public. Aceasta este o baz conservatoare, deoarece rata dobnzii pentru garaniile
guvernamentale nu cuprinde un premiu de risc, aa cum se ntmpl n cazul obligaiunilor
corporatiste. Valoarea medie a ratei pretaxabile - retururilor pentru investiiile private -- este, n
mod similar, calculat dup costurile de oportunitate ale fondurilor redirecionate de la
investiiile private. n ambele cazuri, rata pretaxabil de retur este folosit pentru c taxele pe
venitul personal i corporatist reprezint o redistribuire a venitului din sectorul privat ctre cel
public.
De vreme ce fondurile pentru investiiile publice sunt probabil finanate de consumul privat
i investiiile private, media calculat a costurilor de oportunitate pentru fondurile provenind din
acestea ar trebui folosit pentru calculul ratei sociale a discountului.
8.1.3.2. Analiza valorii sociale nete curente
Stabilirea unui standard pentru acceptarea/respingerea unor alternative decizionale devine
un punct critic n evaluarea proiectelor publice. Dac fondurile publice necesare sunt disponibile
pentru toate altemativele decizionale, criteriul decizional corespunztor trebuie s stabileasc
ordinea pentru respectivele alternative, astfel nct beneficiile sociale nete s fie maximizate.
Dac fondurile publice nu pot finana toate alternativele decizionale, atunci beneficiile sociale
marginale sunt maximizate pe fiecare unitate monetar a costului social marginal.
Conform criteriului privind valoarea social net curent (SNPV), beneficiile sociale
i costurile sociale marginale pentru fiecare program/proiect sunt folosite pentru acordarea de
discounturi, pn la ajungerea la o rat social de discount acceptabil. Proiectele publice sunt
acceptabile dac valoarea curent a beneficiilor sociale marginale este mai mare sau egal cu cea a
costurilor sociale marginale. Ca i analiza valorii nete curente pentru evalurile din sectorul privat,
criteriul SNPV stabilete ordinea proiectelor acceptate, n conformitate cu mrimea valorii
nete curente a beneficiilor rezultate. Cum rata proiectelor cu SNPV > 0 semnific utilizarea
eficient a resurselor din sectorul public, proiectele cel mai bine cotate sunt cele cu cea mai mare
valoare a SNPV.
Expresia valorii sociale nete curente a unui proiect public, notat cu i, poate fi scris astfel:


+

N
1 t
N
1 t
t t
i
) ki 1 (
inale arg m . sociale . Costuri
) ki 1 (
inale arg m . sociale . Beneficii
SNPV
(8.1.3.2.1)
Beneficiile sociale marginale vor fi beneficiile sociale ateptate, directe i indirecte
pentru proiectul, i, ntr-un an, t, iar Ki = rata social de discount corespunztoare
proiectului ,,i". De asemenea, costul social marginal reprezint valoarea iniial a
costurilor pentru programul iniiat Observm c n abordarea valorii sociale nete curente
intervine factorul privind rata social de discount. Aceasta este alcatuit dntr-un element
(nesupus riscului) pentru compensarea costului economic al ateptrii contribuabililor pentru
12
primirea de beneficii ale proiectului, la care se adaug un premiu de risc ce reflect
valoarea de incertitudine ce privete beneficiile proiectului. Astfel, putem scrie:
Rata social = Rata libera (nesupus riscului) + Premiu de (3.1.3.2.1)
dc discount (Kj) a returului (R
F
) risc (R
p
)
Pentru a ilustra metoda SNPV, vom avea n vedere datele din tab.(8.1.3.2.1), Anexa
3,pentru trei programe publice ipotetice, cu un orizont de timp de 20 de ani. Valoarea n
u.m. a beneficiilor sociale marginale este ilustrat pentru fiecare an (din cei 20). Pentru
simplificare, s presupunem c aceste valori sunt nete, anuale i reprezint costurile nete
pentru proiecte care pot fi considerate drept beneficii sociale marginale anuale. Valoarea
curent pentru costurile sociale marginale ale fiecrui program este dat de valoarea iniial
de cash. Observm c proiectele A i C au o nevoie de investiii identic - de 5 mil. u.m., n
vreme ce proiectul B are o valoare iniial cerut de 3 mil. u.m. Beneficiile sociale marginale,
n termeni nominali (sau naintea calculrii discount-ului) reprezint 8,65 mil. u.m. (A), 10
mil. u.m. (B) i 24 mil. u.m. (C).
Aceste beneficii sociale marginale, nainte de aplicarea reducerii, pot induce n
eroare, atunci cnd se ncearc estimarea oportunitaii proiectelor, deoarece nu iau n
considerare valoarea total a sumelor de bani (cash) necesare fmanrii programului sau nu
reflect diferenele temporale pe care beneficiile fiecrui program le genereaz.
8.1.3.3. Analiza ratei cost - beneficiu
Dei proiectele publice pot permite beneficii sociale atractive, combinarea lor conduce,
de regul, la dificulti greu de prentmpinat. Realizarea, prin urmare, a mai multor proiecte
publice simultan cere un nivel substanial ridicat de cheltuieli publice.
Sporirea numrului de angajai i cerinele organizaionale pot fi, deopotriv,
consecine ale implementrii, consecine cu un efect relativ opus (de diminuare) n planul
procesului de bugetare a capitalului. Cu referire la acesta din urm, managerii trebuie s decid
ce volum de proiecte i programe guverna-mentale poate conduce cu succes o agenie public,
fr a-i reduce, datorit costurilor adiionale, rezultatele ateptate. Un alt motiv pentru limitarea
cheltuie-lilor de capital public st n greutatea sau imposibilitatea de a obine finanare extern
adiional prin asumarea datoriei. De pild, multe autoriti publice locale sunt forate s-i
echilibreze balana bugetar, anual, motiv pentru care deficitul bugetar i meninerea acestuia nu
apar ca o posibilitate veritabil. Cnd bugetele publice sunt limitate ori cheltuielile de capital
sunt restricionate, evaluarea proiectelor publice trebuie s aib n vedere acest fapt.
O variant a analizei SNPV, adeseori utilizat n situaiile de bugetare a capitalului, este
analiza raportului cost - beneficiu. Aceasta se calculeaz dup cum urmeaz:
Rata cost-beneficiu
i =
PV din MSB
i

=

[ ]
[ ]

+
+
N
1 t
t
N
1 t
t
) ki 1 /( MSCit
) ki 1 /( MSBit
(8.1.3.3.1)
unde raportul cost - beneficiu arat relaia oportunitii (atractivitate) a oricrui program
investiional public, sau valoarea actual a beneficiilor sociale marginale/u.m. a costurilor
sociale marginale. n programul social descris n tab.(8.1.3.3.1), SNPV > 0 implic extinderea
unui program atractiv i rata cost - benefciu > 1. Pentru a vedea c ntr-adevr aceasta este
situaia real, am folosit formula ratei cost - beneficiu, dat n (8.1.3.3.1), i valoarea
curent a beneficiilor i costurilor sociale marginale prezentate n tabelul (8.1.3.3.1). Rata
cost-beneficiu pentru proiectul B este:
Rata cost beneficiu
=
PV din MSB
=
4256781 u.m.
=
1,42
PV din MSC 3000000 u.m
12
PV din MSC
i
Aceasta nseamn c proiectul B returneaz 1,42 u.m. beneficii sociale marginale
pentru fiecare u.m. a costurilor social marginale, atunci cnd ambele valori sunt prezentate
n termeni reali. Pe de alt parte, proiectul A returneaz numai 0,92 u.m. n beneficii
sociale marginale pentru fiecare u.m. a costurilor sociale marginale, n vreme ce proiectul C,
numai 1,27 u.m. a costurilor sociale.
n analiza ratei cost - beneficiu orice program social cu rata (C/B) > 1 trebuie
acceptat i orice program cu rata (C/B) < 1 ar trebui respins. Proiectele vor fi acceptate n
condiiile n care ofer un retur de mai mult de o u.m. pentru beneficiu, pentru fiecare u.m.
din cost. Astfel, raportul C/B i metodele SNPV indic ntotdeauna aceleai decizii de
acceptat/respins ale proiectelor indepen-dente, de vreme ce rata (C/B) > 1 implic SNPV >
0 i rata (C/B) < 1 implic SNPV < 0. Totui, pentru proiectele publice alternative de
mrimi diferite, rata (C/B) i criteriul SNPV pot oferi o alt ordonare a diferitelor proiecte,
fapt ce poate, adeseori, cauza probleme cnd programe exclusive mutual sunt evaluare.
8.1.3.4. Analiza ratei rentabilitii interne
Rata rentabilitii interne sociale (SIRR) reprezint dobnda sau rata discount-ului
egal cu valoarea curent a viitoarelor cheltuieli ale unui proiect public (altele dect cele
date de costurile iniiale). Relaia pentru calculul SIRR n fapt formula SNPV egalat cu 0:
( ) ( )

+

+

N
1 t
t
*
i
N
1 t
t
*
i
k 1
MSCit
k 1
MSBit
0 SNPVi

8.1.3.4.1
Aici ecuaia este rezolvat pentru rata de discount, K*j, care produce o valoare net
curent nul sau conduce spre nsumarea beneficiilor sociale marginale viitoare reduse
egale cu costurile sociale marginale. Aceast rat a discount-ului reprezint SIRR pentru un
proiect public, adic: SIRRj = K*j.
Fiindc ecuaia valorii social nete curente este complex, este relativ dificil rezolvarea
ei n raport cu rata rentabilitii sociale interne (SIRR) pentru un proiect public, fr a folosi un
program de baze de date sau un calculator. De aceea, metoda incercare/eroare (trial/error) este
adeseori folosit. Se ncepe astfel prin alegerea arbitrar a unei rate sociale de discount de 10%.
Dac aceasta genereaz un SNPV pozitiv, rata rentabilitii sociale interne a proiectului trebuie s
fie mai ridicat dect rata dobnzii ori a discount-ului folosit, i astfel, o alt rata este aleas.
Dac aceasta din urm atinge un SNPV negativ, SIRR este mai mic dect rata de discount
social, i calculul SNPV-ului trebuie repetat folosindu-se o rat de discount mai mic. Acest
proces de modificare a ratei de discount social i de recalculare a valorii nete curente continu
pn cnd valoarea curent redus a viitoarelor beneficii sociale marginale devine egal cu
valoarea curent a costurilor sociale marginale. Rata dobnzii ce face posibil aceast egalitate
este SIRR-ul programului,
Folosind metoda ncercare/eroare, un program de calcul performant precum Lotus 1-
2-3 sau Excel, rata de rentabilitate social intern pentru proiectul A este SIRR
A
= 6,79%. n mod
similar, SIRR,
3
= 15,78% i S1RR
C
= 14,81%. De vreme ce SIRRu i SIRRc depesc costul de
capital, proiectele B i C sunt atractive i ar trebuie alese. n general, analiza SIRR sugereaz c
proiectele trebuie acceptate cnd SIRR > K. i respinse cnd SIRR < K. Cnd SIRR > K, rata
marginal a rentabilitii ctigate de proiect depaete costul marginal al capitalului,
n cazul programelor cu SNPV > 0 i rata (C/B) > 1, acceptarea tuturor proiectelor
investiionale cu SIRR > K va conduce la maximizarea beneficiilor sociale nete obinute din
proiectele sociale publice. Atunci cnd capitalul este limitat i numai un numr limitat de proiecte
pot fi preluate la un anumit moment, SIRR poate fi folosit pentru a ordona programele de la cel
mai oportun ctre cel mai puin oportun. O astfel de ordonare ar fi cea a programelor cu SNPV
> 0 avnd cea mai mare rata cost - beneficiu, rnergnd spre cea mai mic rata cost-beneficiu, sau
12
cea n care sunt avute n vedere proiectele investiionale cu cele mai sczute valori ale SIRR, care
permit managerilor publici s foloseasc eficient fondurile sociale publice.
8.2. Optimizarea politicilor publice prin evaluarea impactului public
De mai bine de dou decenii, statele membre ale UE au introdus evaluarea impactului
pentru programele legislative i economice, fapt ce a condus la rezultate uneori
neateptate privind bugetul, precum i diverse segmente ale economiei i societii n
general.
Evaluarea impactului urmrete ,,mbuntirea calitii informaiei aflate la
dispoziia celor care iau decizii i care trebuie s neleag bine consecinele: costurile,
beneficiile i efectele distributive ale deciziilor lor. Aceasta este contribuia evalurii
impactului. Dup cum este unanim recunoscut, evaluarea impactului trebuie s urmeze ciclul
politicii a crei imagine schematic este prezentat n fig. 8.2.1.
Fig. 8.2.1. Ciclul politicii publice
Evaluarea impactului unei politici publice este apanajul administraiei publice nscrise n
sistemul mai larg al guvernrii.
Realiznd un model sistemic al administraiei publice, Decleris (1986) arat c
,,administraia public este cel mai important procesor al cererilor (intrrilor) de valoare n
sistemul de guvernare, cereri care variaz n raport cu complexitatea social. Asemenea cereri de
valoare sunt generate de problemele publice iar procesarea lor reprezint un tip de conversie n
cantitate sau/i calitate printr-o serie de decizii publice.
n aceast serie de decizii, care aparin diverselor componente ale siste-mului de
guvernare, deciziile care aparin procesului public se refer fundamental la faza de implementare
care presupune elaborarea politicii la scar mic i putere discreionar.
Modelul sistemic din fig. 8.2.2 arat impactul administraiei publice asupra
programrii cererilor procesate i astfel interdependena proceselor de elaborare i
implementare a politicilor publice.
Decizia privind politica
Elaborarea politicii
Implementarea Decizia privind instrumentele
Evaluarea
impactului n
vederea
evalurii
instrumentelor
Evaluarea
impactului n
vederea alegerii
instrumentale
12
Fig. 8.2.2 Modelul sistemic Decleris al sectorului public
Acest model de baz trebuie nsoit de un model detaliat care s releve: structura s
intern i reeaua de politici publice, care fac obiectul unei administraii specifice.
Modelul de mai sus se ncadreaz n categoria modelelor structurale pentru a cror
proiectare poate fi avut n vedere teoria organizaional
O a doua categorie de modele sistemice ale sistemului public este cea funcional,
termen ce se refer la scopurile i obiectivele elaborrii politicilor publice. Reeaua de baz a
politicilor publice ce vor fi realizate n sectorul public reprezint un asemenea model funcional
i are ca scop clasificarea interrelaiilor dintre aceste politici.
Realitatea confirm faptul c foarte puine autoriti publice au o vedere de ansamblu
asupra activitii lor, transpus ntr-un model semnificativ. n consecin, puine guverne
au o idee coerent privind impactul real al politicilor publice asupra societii.
n Decleris (1991), s-a propus un model simplificat al politicilor publice bazat pe
urmtoarele elemente
1
:
sistemul valorilor (politici ale drepturilor omului, mpotriva criminalitii,
n favoarea artelor etc.);
comunicare social (politici ale educaiei, tiinei, cercetrii i tehnologiei,
mass-media etc.);
asistena social (politic social, sntate, locuine etc.);
guvernare (organizarea statului, politic bugetar i fiscal, reforma
administraiei etc.);
controlul mediului (politic mediului, management agrar, planificare
urban i regional, dezvoltare durabil, politic economic etc.);
sisteme afective (politic familial, politici etnice etc.);
personalitate (libertate individual, creativitate etc.).
Se ajunge, astfel, la concluzia c guvernele viitoare, autoritile publice nu vor putea
conduce efectiv i eficient fr conturarea domeniului social de aciune i proiectarea unui
sistem integrat al politicilor lor publice.
8.2.1 Metode de optimizare
Cum beneficiile i costurile ce urmeaz s apar n viitor au o valoare curent mai
mic dect cele care au loc n prezent, valorile trebuie reduse pentru a reflecta aceast
diferen. Alegerea celei mai adecvate rate de reducere este important i constituie subiectul
unor dezbateri serioase ntre economiti.
8.2.1.1 Reducerea valorii nete curente (VNC)
Exist cteva metode de reducere. Totui, cea mai sigur metod de comparare a
alternativelor este cea a valorii nete curente (VNC). Prin aceast metod, veniturile nete (sau
beneficiile cuantificate) ale unui proiect sau ale unei politici sunt estimate, reduse, folosind
o rat a dobnzii adecvat i apoi comparate cu costul iniial. Opiunea preferat este cea cu
valoarea net curent pozitiva cea mai mare.
Cereri
de valoare
Intrri
Filtru Programare Procesor public Control
Elaborarea politicilor
Ieiri
Politici
publice
12
Valoarea curent (actual) a unui beneficiu viitor se calculeaz utiliznd formula:
n
) r 1 (
1
+
(8.2.1.1.1)
unde r este rata reducerii, iar n este numrul de ani dup care vor aprea beneficiile.
Dac valoarea net curent este pozitiv (beneficiile privite n termenii valorii curente depesc
costurile privite n termenii valorii curente), propunerea poate fi recomandat. Reducerea este
opusul compunerii, respectiv nseamn a merge n sens invers, plecnd de la o cifr
presupus a include o rat a dobnzii compuse. Totui, o problem important o constituie
stabilirea ratei adecvate a reducerii. Trei variante sunt descrise pe scurt mai jos.
Unii economiti argumenteaz c n realitate costul de oportunitate pentru guvern al
investirii ntr-o anumit politic sau ntr-un anumit proiect este reducerea pltii dobnzilor
care s-ar obine dac banii ar fi investii n reducerea datoriei guvcrnamentale. Ei susin c
rata reducerii trebuie s fie rata dobnzii la datoria guvernamental.
Alii argumenteaz c trebuie folosit o rat a reducerii mai ridicat, ntruct rata
redus a dobnzii la mprumuturile guvernului nu reflect faptul c, pn la urm,
contribuabilii sunt cei care suporta riscul remanent al investiiei guvernamentale - n special
acela de a acoperi obligaiile fa de creditori. Acest argument favorizeaz folosirea ratei
mprumutului comercial.
Un alt argument susine c, de fapt, consideraiile sociale impun ca guvernul s fie
pregatit s investeasc, din cnd n cnd, la rate mai mici de recuperare dect rata dobnzii
la datoria guvernamental. Susintorii acestei variante argumenteaz c ar trebui utilizat o
rat mai mic, cunoscut sub numele de rata de reducere social. Neajunsul acestui argument
const n faptul c poate ncuraja guvernele s investeasc n proiecte, atunci cnd aceleai
resurse ar putea fi investite n alte pri (n sectorul public sau privat) la o rat mai mare de
recuperare.
Argumentele privind rata cea mai adecvat a reducerii sunt detaliate i complexe. Ele
depesc aria de interes a acestei lucrri, ns pot fi gsite n manuale standard sau n
articole de profil. Important de subliniat, n acest punct al discuiei, este faptul c beneficiile i
costurile, pe o anumit perioad de timp, trebuie evaluare la valori actuale constante mai
degrab dect la preurile curente. Este imposibil de construit un sistem capabil s prevad
toate costurile i beneficiile oricrei politici. Evaluarea impactului necesit elaborarea
multor ipoteze i este adesea asociat cu un mare grad de nesiguran. Aceast
nesiguran poate fi parial compensat prin menionarea surselor de informare i a ipotezelor
n note explicative anexate propunerii de proiect legislativ. Cele mai importante cerine ale
unui exerciiu de evaluare sunt: analizarea, bine informat i lipsit de prejudeci, a
opiunilor alternative n raport cu obiectivele bine definite ale politicii i luarea n
considerare att a factorilor care nu pot fi evaluai explicit n termeni monetari, ct i a celor
care pot fi evaluai n mod explicit n termeni monetari
Pe lng analiza implicaiilor directe asupra cheltuielilor publice ale unui proiect sau program
propus, mai exist o serie de alte tehnici analitice care pot fi utilizate. Dou dintre cele mai
obinuite sunt analiza cost - beneficiu i analiza cost -eficacitate. Cele dou sunt discutate n
seciunile urmtoare
8.2.1.2 Analiza cost - beneficiu i decizia optim privind politicile publice
Cea mai cuprinztoare form de evaluare este analiza cost beneficiu, care
analizeaz nu numai previziunile i beneficiile cu valoare de pia, ci i alte costuri i
beneficii, cum sunt impactul asupra mediului, timpul liber sau surplusul de consum. Totui, o
politic ce a trecut de testul analizei cost - beneficiu nu trebuie implementat automat.
Analiza cost - beneficiu i ajut pe cei care creeaz politicile s prioritizeze cheltuielile, ns
12
resursele cheltuielilor publice sunt limitate i exist ntotdeauna probleme strategice sau alte
probleme mai largi care, din motive practice, nu au fost incluse n calculul numeric.
Dei analiza cost - beneficiu este, n mod ideal, aplicabil tuturor deciziilor
privind politicile publice, forma s trebuie s fie bazat pe evaluri practice ale
rezonabilitii i costului. Instrumentele de intervenie majore pot necesita analiza cost -
beneficiu a elementelor secundare, aa nct cele care nu pot fi justificate s fie excluse. De
exemplu, analiza unei iniiative privind transportul public care implic investiii n drumuri,
autobuze, tramvaie i trenuri poate produce un beneficiu net, ns dac, de pild, tramvaiele i
autobuzele concureaz pentru acelai segment de cltori, poate fi necesar ca mijlocul de
transport mai puin atractiv dintre cele dou s fie redus sau chiar scos din circulaie. La
cellalt capt al gamei, o propunere de cretere a numrului locurilor de munc ntr-un birou
de asigurri sociale care acoper o regiune n care omajul a crescut dramatic nu necesit o
evaluare la acelai nivel. Costurile pot fi furnizate imediat de ministerul responsabil cu
asigurrile sociale.
Atracia fundamental a analizei cost - beneficiu este faptul c poate evalua o gam
larg de efecte ale politicilor. Totui, pot exista dificulti n ce privete disponibilitatea
unor date cuprinztoare, neajunsuri n privina calificrilor analitice sau constrngeri
bugetare. n majoritatea domeniilor politicilor, cum sunt legea i ordinea, aprarea,
ocuparea forei de munc, educaia, sntatea, administrarea regional, industrial sau
administraia public, rareori este posibil evaluarea explicit a rezultatelor. Din aceste
motive, poate fi necesar utilizarea unor alternative mai puin cuprinztoare, dar i mai puin
complexe i consumatoare de timp, precum analiza cost - eficacitate sau cea financiar
(compararea efectelor opiunilor alternative asupra fluxurilor baneti guvernamentale).
8.2.1.3. Analiza cost - eficacitate
Analiza cost - eficacitate calculeaz costul pe unitate de beneficiu, ns nu confer
valoare monetar obiectivelor precum anse egale, scderea mortalitii sau mbuntirea
alimentaiei. Aceast abordare elimin dificultatea ncercrii de a evalua toate beneficiile n
mod explicit, oferind, n acelai timp comparaii ntre costurile diverselor feluri n care se
poate atinge un anumit obiectiv. Astfel, se poate face o alegere referitoare la care dintre
aceste opiuni (care duc toate la aceleai rezultate sau la rezultate similare) este
preferabil. n acest fel se furnizeaz un index al costurilor relative pentru societate ale
diverselor variante de promovare a unei anumite politici.
Dei msurile cost - eficacitate au anumite limitri care le pot face neconcludente n
privina stabilirii politicii optime, msura costului pe unitate de beneficiu obinut reflect att
efectele benefice, ct i pe cele adverse ale unei anumite politici. Acestea ofer un ghid util
cu privire la meritele relative ale diferitelor politici. Dei faptul c o politic are un cost pe
unitate de beneficiu mai mic dect alta nu o face n mod necesar mai bun, cei care iau
deciziile pot utiliza aceste msuri n combinaie cu propria lor evaluare a obiectivului
urmrit, pentru a selecta politicile cele mai eficace din punctul de vedere al costului. Cu alte
cuvinte, cei care creeaz politicile sunt responsabili de efectuarea unei analize cost - beneficiu
implicite, utiliznd rezultatele analizei cost - eficacitate pentru a-i susine decizia.
n plus, acest tip de analiz poate fi de ajutor n selectarea msurilor, pe baza
ncadrrii lor ntr-o limit acceptabil. Aceasta poate fi vazut ca o analiz cost - beneficiu
cu specificaii vagi, n care valoarea beneficiului dificil de cuantificat nu este exprimat
exact. Este numai un efort de afirmare a faptului c politica respectiv se afl ntr-o limit
acceptabil a valorilor beneficiilor. De cxemplu, o politic de reducere a mortalitii datorate
cancerului cu 40 pe an la un cost de 50.000 euro pe caz poate fi atractiv, n timp ce orice
politic ce depaete 100 milioane euro pe caz poate fi considerat prea scump. Astfel, dac o
analiza cost - eficactitate sugereaz c, n fapt, costul unei politici de reducere a cazurilor de
13
cancer se ncadreaz n aceast limit, politica respectiva i poate urma cursul.
Msurile cost - eficacitate sunt extrem de benefice atunci cnd obiectivul guvernului
este definit suficient de larg pentru a permite compararea mai multor alternative de politic
diferite destinate atingerii sale. Ele ofer adesea indicaii utile privind eficacitatea relativ a
aplicrii politicilor i oportunitaile de realocare a resurselor pentru a le maximiza impactul
net. Totui, msurarea eficacitii n raport cu costul nu pune n discuie motivaia unui anumit
obiectiv de politic. Ia drept dat dorina de a atinge obiectivul respectiv, fr a pune ntrebarea
pentru ce este necesar.
Sarcina sa este de a gsi calea cea mai puin costisitoare de a atinge acel obiectiv.
Singurele mijloace ale politicii eliminate din calcul sunt cele care sunt n mod clar cele mai
puin de dorit pentru atingerea rezultatului urmrit, adic cele care aduc mai puine beneficii
la un cost mai mare. De aceea, trebuie s existe un consens larg privind faptul c
implementarea acestui test duce la ndeplinirea unui obiectiv care merit.
8.3 Modelul sistemic al reglrii optimale a serviciului public
Serviciile publice pot fi modelate ca nite sisteme dinamice complexe, cu o
arhitectur mixt care include i o a treia bucl feed-back, datorat politicilor publice.
Totodat, perspectiva abordrii sistemice a serviciilor publice ne conduce la considerarea
acestora ca subsisteme ale administraiei publice ale cror obiective, cuantificate n ieirile
sistemului, se definesc n raport cu satisfacerea unor nevoi sociale, nevoi determinate pe baza
interesului public. Multe dintre servicii publice au caracter administrativ, datorat faptului c
acestea sunt organizate de colectivitile publice teritoriale dup regulile obinuite ale
administraiei publice.
Caracterul propriu-zis administrativ se atenueaz n cadrul serviciilor publice care
acioneaz n domeniul economic, situaie n care se caut s se apropie, pe ct posibil, de
procedeele de gestiune ale instituiilor private.
Incercri privind modelarea sistemic a serviciilor publice au mai fost prezentate n
literatura romneasc i au la baz urmtoarele caracteristici:
utilizeaz modelarea probabilistic a faptelor administrativ-sociale sau
economice specifice funcionrii serviciilor publice;
sunt definite i evideniate caracteristicile cibernetice ale sistemului
serviciului public;
realizeaz fundamentarea sistemic a deciziei publice n cadrul serviciului
public, oferind criteriile i metodele de optimizare a acestora;
utilizeaz i modelri care vizeaz nivelurile de aspiraie ale consuma-
torilor la a cror determinare sunt utilizate metode specifice tiinelor
conexe teoriei generale a sistemelor.
Ideea general dup care se realizeaz modelarea i optimizarea deciziei
publice face apel la teorii cunoscute n matematicile economice referitoare la
modelele de ateptare .
a) n esen, orice sistem al unui serviciu public este un sistem de ateptare n care fiecare
consumator beneficiaz de serviciul solicitat dup anumite reguli i ntr-o anumit
ordine.
8.3.1 Echilibrul dinamic
Cea mai mare parte a sistemelor de ateptare se caracterizeaz printr-o mare
variabilitate a ratei intrrilor n sistem i a realizrii serviciului public pentru consumator.
13
Ca urmare, reglarea, n vederea obinerii echilibrului, n cadrul unui sistem al
serviciului public realizeaz o optimizare a raportului cerere - ofert pentru serviciul public
respectiv.
Avnd n vedere variabilitatea cererilor, sub raport cantitativ i calitativ, reglarea n
cadrul serviciilor publice impune studierea unor fenomene i interaciuni sociale, ce se
nscriu n sfera economiei publice, cunoscute sub denumirea de fenomene de ateptare.
Modelul acestor fenomene poate fi reprezentat logic printr-un fir de ateptare i poate fi
semnalat ori de cte ori ,,cererea de servicii depete capacitatea curent de a asigura
serviciile cerute.Apariia firelor de ateptare are, uneori, i o determinare temporal, datorat
variabilitii cererii i care, pentru anumite perioade de timp, suprancarc sistemul, iar, pentru
alte perioade, l subncarc.
Feed-back-ul activitilor n cadrul unui serviciu public, n condiiile acceptrii
variabilitii cererii, trebuie s ofere informaii pentru luarea deciziilor optime asupra
capacitii serviciului public.
Dei sunt aspecte specifice pentru serviciile publice care influeneaz costurile
serviciului respectiv n modelul prezentat, aspectele topologice ale serviciului public nu vor
fi luate n considerare.
Elementele de baz ale modelului sistemic al serviciului public vor fi:
Intrrile reprezentate de consumatorii poteniali. Caracteristica acestui element este
mrimea, care poate fi finit sau infinit. Pentru serviciile publice mrimea
intrrilor poate fi considerat infinit, chiar dac, n realitate, este finit, dar
suficient de mare. n legtur cu acestea vom face urmtoarele ipoteze :
- Probabilitatea de intrare n sistem a unui potenial consumator, la un moment dat, este
constant i nu depinde de ceea ce s-a ntmplat anterior;
- Probabilitatea de intrare ntr-un interval foarte mic de timp, (t, t + h), este proporional
cu lungimea, h, a intervalului considerat, deci va fi egal cu:
h + o(h),= const.>0 (8.3.1.1)
unde, o (h) este o funcie cu proprietile:
0 ) h ( o lim
0 h

0
h
) h ( o
lim
0 h

(8.3.1.2)
- Probabilitatea ca n intervalul de timp (t, t + h) s existe mai mult dect o intrare n sistem
este aproape nul, adic egal ol(h) care ndeplinete condiiile (8.3.1.2).
n aceste condiii, intrrile n sistem vor fi modelate de o variabil aleatoare X a
crei lege de repartiie este chiar repartiia Poisson . Ca urmare, probabilitatea ca n intervalul
de timp (o, t), t > o s aib loc n intrri n sistem va fi:
N n , 0 , e
! n
) t (
) t ( P
t
n
n
>

(8.3.1.3)
deci n unitatea de timp(t=1) avem:

e
! n
) 1 ( P
n
n
(8.3.1.4)
Ieirile sunt reprezentate de persoanele care au beneficiat de serviciul solicitat. i
pentru ieiri pot fi formulate ipoteze asemntoare ca pentru intrri. Prin urmare,
ieirile vor fi modelate printr-o variabil aleatoare, Y, care are legea de repartiie, legea
Poisson, cu parametrul .
Un rezultat cunoscut n literatura de specialitate se refer la faptul c, dac T este
variabila aleatoare care reprezint timpul scurs ntre dou intrri succesive, atunci T este o
variabil aleatoare continu a crei lege de repartiie este de tip exponenial, cu
parametrul X. Prin urmare, densitatea de repartiie a lui T va fi:
13

'

<

0 t : daca e
0 t : daca , 0
) t ( f
t
(8.3.1.5)
iar funcia de repartiie va fi :
t
T
e 1 ) t ( F


(8.3.1.6)
a crei medie va fi:

1
) T ( M
(8.3.1.7)
iar dispersia
2
2
1
) T ( D

(8.3.1.8)
Analog, variabila aleatoare, U, reprezentnd timpul scurs ntre dou ieiri consecutive,
va avea o repartiie exponenial cu parametrul .
Ecuaiile de stare vor modela o succesiune de stri: E
o
, Ei, ..., E
n
,... care
constituie traiectoria sistemului.
Fiecrei stri i asociem probabilitatea P
n
(t) care va fi reprezentat de o funcie
continu i derivabil i care verific:

0
1 ) (
n
n
t P
(8.3.1.9)
iar preupunnd c la momentul t=o sistemul este vid, vom avea:

0
1
) 0 ( P
n
determinarea probabilitilor P
n
(t), nN este esenial pentru estimarea
comportamentelor i parametrilor de performan ai sistemului.
Pentru aceasta vom deduce un sistem de ecuaii numit sistemul ecuaiilor de stare.
Dac presupunem cunoscute :
Probabilitatea de trecere de la starea E
n
la starea E
n+1
, n intervalul (t, t+h)
este :
) h ( o h
n
+
(8.3.1.11)
i corespunde unei noi intrri n sistem:
Ca urmare probabilitatea de a rmne n starea E
n
, deci de a nu a avea nici o
intrare, va fi :
)] h ( o h [ 1
n
+
(8.3.1.12)
Probabilitatea de trecere de la starea E
n
la starea E
n-1,
n intervalul de timp
(t, t+h), este :
) h ( o h
n
+ (8.3.1.13)
i corespunde unei ieiri din sistem. Probabilitatea de a rmne n starea E
n
,
deci de a nu avea nici o ieire, va fi :
)] h ( o h [ 1
n
+
(8.3.1.14)
Probabilitatea de trecere din starea E
n
ntr-o stare E
n-k
sau E
n+k
, kN, k >1
este o(h). Deci, ntr-un interval foarte scurt de timp, pot avea loc cel mult o
13
Dac n = 0
Dac n 0
(8.31.10)
intrare i cel mult o ieire, atunci ecuaiile de stare ale sistemului
serviciului public vor fi :

'

+ +
+
+ +
) t ( P ) t ( P ) ( ) t ( P ) t ( ' P
) t ( P ) t ( P ) t ( ' P
1 n 1 n n n n 1 n 1 n n
1 1 0 0 0
(8.3.1.15)
care reprezint un sistem liniar infinit de ecuaii difereniate rezolvabil n
condiiile iniiale.
Un caz particular, mai simplu de rezolvat, l reprezint cadrul staionar, cnd
probabilitile sunt constante.
n acest caz din 15 obinem:
0
1 k k
1 k
n
p P

(8.3.1.16)
i utiliznd 9
1
1 n
n
1 k k
1 k
0
1 P

,
_

+

(8.3.1.17)
presupunnd c, pentru orice stare a sistemului, rata medie a intrrilor este egal cu rata
medie a ieirilor, ecuaia care exprim acest principiu va fi ecuaia de echolibru a strii n.
Astfel pentru n=0, ecuaia de echilibru va fi:
0 0 1 1
p p
(8.3.1.18)
iar pentru n0, ecuaia de echilibru va fi:
n n n 1 n 1 n 1 n 1 n
p p p +
+ +
(8.3.1.19)
Performanele serviciului public sunt msurate utiliznd diveri indicatori i
reprezint gradul maxim de satisfacie ce poate fi oferit consumatorului, precum i gradul
de utilizare a capacitii serviciului public.
Acesta vor avea n vedere timpul de ateptare, ordinea de servire, intensitatea de
trafic sau factorul de utilizare a capacitii de servire. Pentru cuantificarea acestora vom
introduce noi relaii de baz, exprimate prin variabile aleatoare, discrete sau continue i
caracteristici ale acestora.
Astfel, vom considera c un consumator se afl n sistem din momentul n care acesta a
solicitat un serviciu pn n momentul n care poate beneficia de acesta.
11n acest context, dac n este variabila aleatoare numr de clieni aflai n sistem
repartiia acestuia va fi:

,
_

... p ... p p
.. k ... 1 0
: n
k 1 0
(8.31.20)
a crei valoare medie

1 k
k
kp n
(8.3.1.21)
dac n
f
= variabile aleatoare numrul de clieni aflai n firul de ateptare, atunci:

,
_

+ +

... p ... p p
... k ... 1 0
: n
k s 1 s
s
0 i
i
f
(8.3.1.22)
iar valoarea medie:

s n
n
f
_
p ) s n ( n
(8.3.1.23)
13
s reprezentnd numrul de puncte(staii) n care un potenial consumator poate beneficia
de serviciul dorit.
O alt mrime ce poate fi introdus o repezint numrul clienilor n curs de servire,
care va fi reprezentat tot de o variabil discret, n
s
, cu repartiia:

,
_

s n
n 1 0
s
p ... p p
... s ... 1 0
: n
(8.3.1.24)
i valoarea medie:

+
s n
n
1 s
0 k
x
s p s kp n
(8.3.1.25)
evident c:
s f
n n n +
i (8.3.1.26)
s f n n n

+
(8.3.1.27)
n mod analog, variabila aleatoare L, numrul de staii libere, va fi definit astfel:

,
_

... p ... p p
... s ... 1 0
: L
0 1 s
0 k
k
(8.3.1.28)
cu valoare medie:

s
0 k
k s
kp L
(8.3.1.29)
observm c:
L s ns

(8.3.1.30)
Se mai poate introduce variabila aleatoare t, reprezentnd timpul de ateptare al unui
client n sistem pentru care s-a demonstrat c valoarea medie

t
este:


/ n t
(8.3.1.31)
relaia reprezint relaia lui Little.
O alt msur a performanei sistemului este factorul de serviciu sau intensitatea de
trafic, definit astfel:

(8.3.1.32)
precum i factorul de utilizare a capacitii serviciului public:

s
(8.31.33)
care reprezint procentul de timp ct serviciul public funcioneaz la capacitate maxim.
Literatura de specialitate relev mai multe tipuri de modele adaptabile sistemelor
serviciilor publice. Cel mai relevant dintre acestea este modelul sistemic cu s staii de servire
identice i populaie infinit. n aceste condiii:
N n ,
n

i (8.3.1.34)

'

>
<

s n : daca s
s n 0 : daca n
n (8.3.1.35)
iar
13

'

>

s n : daca , p
s ! s
p
s n 1 : daca , p
! n
p
p
0
s n
n
0
n
n
(8.3.1.36)
de unde:
1 k , p p p
s
*
k s

+
(8.31.37)
va rezulta i expresia lui p
0
, innd seama de()
1
s
1 n 1 s n
s n
n n
0
s ! s ! n
1 p

,
_

+

(8.3.1.38)
care n condiiile
*
<1, va fi:

,
_

+
s
1 n 1 s n
n n
0
) s ( ! s ! n
1 p (8.3.1.39)
care n condiiile
*
1, atunci serviciul public se supraaglomereaz i, teoretic, nu mai
poate fi analizat dup modelul prezentat n aceast abordare.
Obinem de asemenea:
0
2
1 s
f p
) p s )( 1 s (
p
n

(3.2.1.40)

s n
Interesante pentru determinarea feed-back-ului i traducerea acestuia n informaii utile
pentru determinarea performanelor serviciului public i eventuala reproiectare a sa sunt
comparaiile diverselor mrimi caracteristice obinute cu unele valori de referin. De exemplu,
se poate calcula probabilitatea ca un posibil consumator s atepte mai mult dect un interval
de timp standard t
0
:
0
t ) s (
*
s 0
e
1
1
) t t ( P


>
(8.3.1.41)
8.3.2 Optimizarea n serviciile publice
Din punctul de vedere al serviciului public, feed-back-ul fundamenteaz i determin.
deciziile care privesc mbuntirea performanelor sistemului existent sau proiectarea unui nou
sistem cu parametrii dorii.
Astfel de parametri pot fi: rata de serviciu, , numrul staiilor de servire, s, numrul
consumatorilor poteniali care au acces n sistem.
,,Optimizarea parametrilor poate fi privit din mai multe puncte de vedere, conform cu
obiectivul decidentului. Un mod obinuit de tratare este acela de a construi un model de
decizie cu costuri care s minimizeze suma costurilor asociate ateptrii i a costurilor
asociate servirii, pe unitatea de timp. Cu ct primul cost este mai mare, cu att al doilea este mai
mic i reciproc. Modelele de optimizare cu costuri sunt foarte eficiente dac se pot deduce
efectiv costurile unitare componente. Cnd acest lucru este greu de fcut i nici estimrile nu
sunt suficient de bune, este obligatoriu s se caute un alt criteriu de optimizare.
8.3.2.1 Etape ale optimizarii serviciilor publice utilizand costurile
n general, modelele utilizate pentru modelarea sistemic a serviciului public
reprezint instrumente de analiz utilizate n vederea creterii performantelor acestora.
n multe situaii putem introduce costuri i, astfel, s oferim posibilitatea determinrii
unui model de optimizare a activitii n cadrul serviciului public menit s ridice nivelul de
satisfacere a preferinelor consumatorului.
Pentru operaionalizarea unui astfel de model trebuie s parcurgem urmtoarele etape:
13
definirea variabilelor n vederea descrierii problemei;
deducerea repartiiilor probabilistice asociate, bazate pe datele reale i
utilizarea unor teste corespunzatoare;
construirea funciei cost asociate sistemului utiliznd costurile de
ateptare;
deducerea soluiei optime din model i testarea valabilitii acesteia n
practic.
n acest context vom considera c c
1
reprezint costul creterii cu o unitate a ratei
de serviciu, , pe unitatea de timp, iar c
2
costul ateptrilor pe unitatea de timp pentru
client.
8.3.2.1.1 Criterii de optimizare utiliznd costurile
a) Rata optim de servire determin intervalul optim n care poate fi servit un client.
Cu semnificaiile atribuite anterior variabilelor modelului, funcia obiectiv ce urmeaz a
fi minimizat va fi:
) ( n c c ) (
2 1
+

sau

+
2 1
c c ) (
(8.3.2.1.1.1)
Utiliznd tehnici simple de optimizare, n situaia n care < obinem:
>

+
1
2
opt
c
c
(8.3.2.1.1.2)
Aceast expresie arat c rata optim nu depinde numai de costurile c
1
i c
2
, ci i de
parametrul intrrilor n sistem.
b) Numrul optim de staii de servire presupune determinarea numrului de staii de
servire astfel nct s se utilizeze la maximum capacitatea serviciului public, iar timpul de
servire s fie minim. Astfel, dac c
1
reprezint costul adaugrii unei staii, pe unitatea de timp,
iar c
2
costul ateptrii pe unitatea de timp, pentru un client, s fiind variabila de decizie care
semnific numrul de staii de servire, atunci funcia obiectiv va fi:
) s ( n c s c ) s (
2 1

+
(8.3.2.1.1.3)
n (s) reprezentnd numrul mediu de uniti n sistem, atunci cnd acesta are exact s staii de
servire.
Variabila s fiind o variabil discret, metoda de optimizare va utiliza o metod
combinatoric bazat pe observaia c numrul mediu de uniti n sistem, n (s), este o
funcie descresctoare.
Presupunnd c s
opt
reprezint numrul optim de staii vor trebui ndeplinite
simultan condiiile:
) 1 s ( ) s (
opt opt

) 1 s ( ) s (
opt opt
+
(8.3.2.1.1.4)
adic folosind((3.2.2.1.1.3)):
) 1 s ( n c ) 1 s ( c ) s ( n c s c
opt 2 opt 1 opt 2 opt 1
+ +

) 1 s ( n c ) 1 s ( c ) s ( n c s c
opt 2 opt 1 opt 2 opt 1
+ + + +

(8.32.1.1.5)
care devine echivalent cu:
) s ( n ) 1 s ( n
c
c
) 1 s ( n ) s ( n
opt opt
2
1
opt opt

+
(8.3.2.1.1.6)
13
n concluzie, raportul
2 1
c / c
indic numrul optim de staii de servire care ar trebui
introduse astfel nct funcia cost (s) s fie minim.
8.3.3 Modelul nivelurilor de aspiratie
n aceast situaie optimalitatea este privit n sensul satisfacerii anumitor niveluri de
aspiraie stabilite de decident. Aceste niveluri sunt definite ca limite snperioare stabilite
pentru valorile msurilor conflictuale ale performanei sistemului, pe care autoritatea public
dorete s-l echilibreze.Introducerea acestui model are n vedere dificultatea de a determina cu
precizie costurile cerute n modelul de optimizare.
Din punctul de vedere al clientului, cele mai relevante mrimi pentru determinarea
performanei sistemului sunt:
t, timpul mediu de ateptare n sistem;
procentajul de staii care nu funcioneaz, X.
Pentru fiecare dintre cele dou mrimi, autoritatea public, pe baza nivelurilor de
aspiraie, stabilete limitele superioare pentru t i pentru X. Deci problema de
optimizare se formuleaz astfel: s se determine numrul de staii, s
opt
, astfel nct:
< < X t ,
(8.3.3.1.)
expresia lui t este cunoscut din (), iar X se definete astfel:
%
s
1
s
100
n s
s
100
L
s
100
p ) n s (
s
100
X s
s
0 n
n

,
_

,
_

(8.3.3.2)
Grafic, acest model se poate reprezenta pe un sistem de axe ca n figura urmtoare:
13
Fig. 8.3.3.1. Modelul nivelurilor de aspiraie
Observm c n fig.8.3.3.1 Cele dou condiii (8.3.3.1) sunt simultan ndeplinite. n caz
contrar este necesar s se relaxeze una sau amndou din cele dou condiii pentru a determina
s
opt
. Modelul nivelurilor de aspiraie poate fi folosit i pentru deducerea costului, c
2
, de
ateptare a clientului pe unitatea de timp dac se cunosc: costul c
1
, nivelurile de aspiraie i
i numrul s al staiilor de servire.
Astfel utilitnd (8.3.2.1.1.6) vom avea:
) 1 ( ) ( ) ( ) 1 (
1
2
1
+

s n s n
c
c
s n s n
c
(8.3.3.3)
relaia ce precizeaz un anumit interval pentru c
2
, dac numrul de staii de servire este ales
conform nivelelor de aspiraie i .
Capitolul 9 SISTEMUL INDICATORILOR DE PERFORMAN N
ORGANIZAIILE DE SERVICII PUBLICE DIN RILE DEZVOLTATE
9.1 Necesitatea i oportunitatea introducerii sistemului indicatorilor de performan n
sectorul public

0
A B
X
_
t

13
Sistemul de indicatori de performan face posibil evaluarea consumului de resurse
n raport cu rezultatele obinute dup ncheierea proceselor de realizare i furnizare a serviciilor
i compararea acestora cu nivelurile stabilite ca obiective.
Rezultatele obinute de managerii organizaiilor de servicii au condus la ntrirea
ncrederii acestora n noul sistem, pe care l-au apreciat ca avnd o utilitate practic deosebit,
cel puin din urmtoarele considerente:
contribuie la cunoaterea situaiei reale a fiecrui tip de serviciu public;
permite identificarea disfuncionalitilor n procesul de realizare i de furnizare a serviciilor;
ofer informaii despre reaciile clienilor fa de serviciile oferite;
creeaz posibilitatea reorientrii pariale a unor servicii sau chiar renunarea la cele care nu
sunt cerute pe piaa serviciilor;
permite identificarea gradului de eficacitate a managerilor i executanilor implicai n
procesul de executare i furnizare de servicii;
sprijin managerii organizaiilor de servicii s descopere care este cel mai eficient sistem de
realizare i furnizare a acestora;
permite o corelare a efortului personalului cu rezultatul obinut i cu nivelul de performan
realizat etc.
De altfel evaluarea performanelor n organizaiile de servicii reprezint o condiie
prealabil oricrui efort de mbuntire a gestionrii serviciilor publice locale. Aceasta permite
ntrirea controlului autoritilor locale asupra gestionrii serviciilor publice i, ceea ce este
foarte important n orice sistem normal, asumarea rspunderii managerilor i executanilor
pentru calitatea deciziilor i pentru modul de implementare a acestora, favoriznd transparena
activitilor de interes public i colaborarea cu beneficiarii serviciilor oferite.
n toate rile membre ale Uniunii Europene au nceput s fie determinai indicatori de
performan nc din anii 80, din dorina reprezentanilor managementului de a cunoate exact
percepia clienilor vis--vis de serviciile oferite i dimensiunea efortului pe care organizaiile
de servicii trebuie s-l fac pentru a ajunge la nivelul ateptrilor beneficiarilor. n etapa
premergtoare fundamentrii strategiilor organizaiilor de servicii se desfoar cercetri de
pia prin care managerii organizaiilor de servicii urmresc s identifice rspunsuri clare i
obiective cel puin la urmtoarele ntrebri:
Ce fel de servicii trebuie s fie oferite pe pia? i n ce cantitate?
Este eficient procesul de realizare i de furnizare a serviciilor?
Sunt serviciile oferte suficient de diversificate?
Exist baza material necesar furnizrii serviciilor la nivelul ateptrii clienilor?
Exist o mbuntire sau o degradare a calitii serviciilor oferite?
n ce msur serviciile oferite rspund ateptrilor clienilor?
Ct de eficient este procesul de realizare i de furnizare a serviciilor publice?
n ce msur obiectivele previzionate au fost realizate? etc .
Desigur, n toate rile procesul de introducere a indicatorilor de performan pentru
serviciile publice a fost unul coordonat, pentru care s-a creat n timp util cadrul legislativ care
s permit aplicarea lui i, pe de alt parte, capacitatea managerial a organizaiilor de servicii
pentru implementarea i mbuntirea mecanismelor interne de perfecionare continu a
acestuia.
n rile membre ale UE indicatorii de performan sunt utilizai pentru a evalua
rezultatele unei activiti desfurate i, n acelai timp, pentru a exprima acest rezultat sub
diverse forme: volum i calitate a prestaiei, eficien economic, rentabilitate economic,
eficacitate.
Procesul de determinare a indicatorilor de performan este unul complex tocmai
datorit faptului c serviciile publice se situeaz undeva la grania dintre logica concurenial i
logica social, ntre care este necesar obinerea unui echilibru.
14
Logica concurenial se aplic serviciilor publice care au natur comercial i
industrial. Pentru acestea, prezena organizaiilor private care pot furniza aceleai servicii
necesit din partea autoritilor locale o gestionare bazat pe criteriul rentabilitii, n condiiile
asigurrii unui nivel calitativ corespunztor al prestaiilor.
Logica social reiese din faptul c alegerea cantitii, calitii i naturii prestaiilor sunt
determinate de interesul public, fr a exclude aspectele de eficien economic.
Evaluarea performanei n serviciile publice se bazeaz pe urmtoarele elemente:
identificarea corect a nevoilor clienilor,
determinarea obiectivelor i programelor corelate cu nevoile constatate,
realizarea unei caliti a prestaiilor apropiat de nevoile cetenilor,
asigurarea celei mai bune productiviti i a celui mai mic pre al serviciilor.
Aplicarea unui sistem de indicatori de performan n sfera serviciilor publice este
posibil n orice context naional, dac cel puin urmtoarele condiii vor fi respectate:
existena unui cadru legal care s stabileasc limitele legale pentru definirea unor astfel de
indicatori;
exprimarea unitar i transmiterea acelorai concepte, definiii, abordri referitoare la
indicatorii de performan;
adaptarea instrumentarului managerial de analiz la diversitatea serviciilor publice;
continuitatea i mbuntirea continu a sistemului indicatorilor de performan pentru
serviciile publice;
monitorizarea permanent a sistemului i acordarea de consultan pentru aplicarea, analiza i
evaluarea indicatorilor de performan.
Sursele de informare posibile pentru elaborarea indicatorilor de performan sunt:
datele referitoare la necesarul de servicii publice:
numrul de elevi dintr-o unitate administrativ-teritorial,
numrul de kilometri de drum care trebuie ntreinui,
numrul de cltori care utilizeaz sistemul de transport public de suprafa etc.
datele referitoare la resursele alocate:
cheltuieli,
venituri,
gradul de satisfacere a nevoii sociale etc.
datele referitoare la rezultate:
costul unei zile de spitalizare pentru diferite categorii de bolnavi,
preul serviciului de transport public cu tramvaiul sau alt mijloc de suprafa,
informaii statistice curente etc.
9.2 Sistemul indicatorilor de performan aplicabil pentru serviciile publice
Acesta cuprinde dou categorii de indicatori de performan:
Indicatori economici
Indicatori de calitate
Din categoria indicatorilor economici fac parte:
Costul serviciului ca indicator de performan constituie punctul de plecare n studiile de
productivitate, unde este comparat n timp i ponderat cu un indice, pentru a elimina influena
inflaiei. Frecvent indicatorul se folosete pentru a compara i analiza evoluia productivitii
pentru un serviciu public. Cea mai mare parte a managerilor din organizaiile de servicii cunosc
costul unui metru cub de ap sau al ridicrii deeurilor menajere (tone sau metru cub /locuitor)
i pe baza acestor informaii se poate face o analiz atent a cauzelor care determin nivelul
serviciul public oferit.
Tariful serviciului reprezint preul de vnzare al serviciilor publice, innd seama de costul
investiiilor i de cel al intrrilor (ap brut, energie, for de munc).
14
Eficiena serviciilor publice de monopol, cum ar fi randamentul unei reele de ap msurat i
facturat i cantitatea total de ap produs.
Pentru cea de a doua categorie, cea a indicatorilor de calitate, sunt necesare meniuni speciale.
Calitatea serviciului public este apreciat, n cele mai multe situaii, de msura n care acesta
rspunde ateptrilor clienilor. Importante n acest sens sunt urmtoarele aspecte:
oportunitatea serviciului public,
accesibilitatea serviciului public,
continuitatea n furnizarea serviciului public,
gradul de confort i curtoazie manifestat de furnizorii de servicii fa de clieni etc.
Deoarece calitate este mai dificil de msurat i cuantificat, n instituiile care ofer servicii din
rile dezvoltate au fost elaborate i implementate sisteme de control al calitii serviciilor,
care urmresc realizarea calitii n fiecare din fazele procesului prin care se realizeaz
serviciul public, potrivit unor reguli i proceduri specifice.
Indicatorii de calitate sunt de mai multe feluri:
Indicatori tehnici, care se refer n principal la volumul serviciilor, cum ar fi: numrul de
persoane care frecventeaz bibliotecile publice, numrul de cereri primite pentru acordarea de
ajutoare sociale, presiunea apei calde, apei reci etc.;
Indicatori de mediu: gradul de poluare fonic, gradul de poluare chimic, gradul de
ncrcare cu noxe a mediului ambiant etc.;
Indicatori specifici de calitate: calitatea apei potabile, gradul de puritare al apei potabile,
temperatura la client a apei calde furnizate, gradul de confort n mijloacele de transport n
comun etc.;
Indicatori de servire a consumatorului:
Accesibilitatea serviciului: orele de program, timpul de ateptare pentru un serviciu public,
Gradul de satisfacere al beneficiarului serviciului: nivelul de pregtire profesional a
absolvenilor de liceu,
Eficacitatea managerilor organizaiei de servicii: capacitatea managerilor de a realiza
obiectivele stabilite ale organizaiei de servicii,
Eficiena economic i managerial a organizaiei de servicii:
valoarea resurselor cu care au fost obinute rezultatele i calitatea deciziilor de management.
Indicatorii de performan prezentai demonstreaz c exist suficiente forme de
determinare a gradului n care serviciile publice oferite satisfac nevoi sociale de interes general
i, n acelai timp, permit determinarea contribuiei fiecrui angajat, manager i executant
dintr-o instituie public la realizarea i furnizarea serviciilor oferite.
Sistemul indicatorilor de performan reprezint n acelai timp o baz concret i
obiectiv de motivare difereniat a resurselor umane din organizaiile de servicii, n funcie de
gradul de realizare a obiectivelor stabilite i nivelul performanelor obinute.
9.3 Productivitatea serviciilor publice
Ameliorarea productivitii serviciilor publice este n ultimul deceniu un laitmotiv al
dezbaterilor politice. Au fost avansate dou explicaii majore:
productivitatea s-a degradat n cursul ultimilor ani;
colectivitile publice care finaneaz aceste servicii publice ntmpin greuti din ce n ce
mai mari pentru procurarea fondurilor necesare i, n consecin, vor s asigure un serviciu
constant la un cost mai redus.
Oricare ar fi explicaia dominant, domeniul su de aplicaie este caracterizat de o foarte mare
diversitate att din punct de vedere general, ct i din punct de vedere al calitii de
funcionare.
Aa cum se tie, anumite servicii echilibreaz bugetul lor numai graie sumelor ncasate
din tarifele pltite de utilizatori, ceilali primind n completare subvenii (muzee, teatre,
internate, cantine colare i administraii). Sumele proprii ncasate de ctre alte servicii provin
14
de la utilizatori, acetia fiind supui unei taxe parafiscale a crei sum total este, cu larghee,
independent de consum (radio i televiziunea public). n fine, unii nu au ca venituri pentru
sumele ncasate dect creditele bugetare, producia unora este de o calitate foarte omogen, iar
a altora variaz sensibil n funcie de un loc sau altul, de o lun sau alta (nvmnt, teatre,
televiziune). Dac se combin cele dou noiuni (modalitate de finanare i natura produciei),
se nelege c definiia, mrimea i stabilirea unui program de mbuntire a productivitii
variaz sensibil de la un serviciu public la altul.
9.3.1 Noiuni generale referitoare la eficien i eficacitate
ntr-o abordare general, productivitatea unei organizaii este descris de relaiile care
leag mijloacele de producie (munc, echipament, materiale). Se pare c aceast abordare
sumar nu convine pentru aprecierea productivitii tuturor serviciilor publice. Acest lucru se
verific prin faptul c, la nivelul unei organizaii private, distincia eficien/eficacitate (ca
relaie ce determin concepiile diferitelor ri componente) este absolut necesar pentru o
analiz prealabil a productivitii. Eficiena compar mijloacele utilizate cu producia real,
indiferent de satisfaciile resimite de utilizator.
O ntreprindere privat ce produce un bun privat pur (adic un bun a crui producie i
consum sunt nsoite de puine efecte externe, cum ar fi, spre exemplu, poluarea), nu este
interesat dect de o cerere solvabil, care depinde de satisfacia cumprtorului, dar i de
posibilitile sale financiare i de urgena nevoilor sale.
ntreprinderea nu poate realiza dect bunuri cerute la preul oferit. Eficiena sa de
producie i/sau distribuie este o bun aproximare a productivitii sale, pentru c preul pltit
de cumprtor permite realizarea unei legturi ntre produs i satisfacie: aceasta din urm este
cel puin egal cu preul. Serviciul public subvenionat n proporie de 100% este n situaie
invers: activitatea sa nu const n satisfacerea unei cereri solvabile, deci eficiena nu leag
mijloacele utilizate i satisfacerea utilizatorilor. n consecin, trebuie s se recurg la un alt
concept: eficacitatea.
Eficacitatea compar mijloacele utilizate cu satisfacia utilizatorilor. Poate ea nlocui
conceptul de eficien pentru aprecierea productivitii unui serviciu public? Rspunsul la
aceast ntrebare poate fi gsit dac ne referim la productivitate ca la un concept cu mai multe
forme, ce combin conceptele de eficien i eficacitate n proporii variate, n funcie de
punctul de vedere adoptat.
9.3.2 Abordri ale conceptului de productivitate
Inginerul, economistul i omul politic sunt gestionari ai serviciului public n
msuri diferite. Inginerul este persoana a crei competen tehnic este esenial pentru
funcionarea serviciului (inginer la E.D.F., ministere tehnice, profesori n nvmntul
naional, doctori, ingineri n spitale etc.). El pune accentul pe calitatea serviciului prestat i pe
randamentul factorilor (eficien), aceast preocupare pentru calitate conducnd uneori la o
perfeciune tehnic generatoare de costuri de producie ridicate.
Economistul caut s minimizeze costul de producie pentru un standard de calitate
stabilit. n timp ce inginerul se intereseaz de eficien n termeni fizici sau reali, neglijnd
preul pltit pentru un anumit factor i, n particular, pentru munc, economistul definete
eficiena n termeni monetari, introducnd astfel preurile relative ale factorilor de producie.
Omul politic posed viziunea cea mai larg. El ine cont de satisfacerea utilizatorilor
mai mult dect inginerul i economistul, acest lucru fiind motivat de faptul c este
reprezentantul lor legitim. Dac i asum i gestiunea serviciului, el va integra n viziunea sa
(viziune ce are un cost pe care unii nu ezit s-l considere exorbitant) bunul mers al serviciilor,
climatul social intern, tradiiile etc. Un astfel de orizont este i larg i restrns, de aceea omul
politic ar trebui s i liniteasc pe cei mai grbii, s evite conflictele, s fac astfel nct s
gseasc un motiv de satisfacie n deciziile luate.
14
Noiunea de productivitate este vag, chiar secret, de vreme ce reuita omului politic
trece printr-o cert doz de iluzie. Omul politic dorete, fr ndoial, o bun productivitate a
serviciului public, dar el nu apreciaz structura unui indicator precis care ar msura evoluia sa
i ar permite s aib o judecat asupra politicii.
9.3.3 Msurarea productivitii serviciilor sociale
Msurarea productivitii presupune reinerea diferitelor concepii indicate anterior,
lucru ce faciliteaz construirea unui instrument de msur adecvat:indicatorul.
n literatura de specialitate s-au impus doi indicatori tradiionali de msurare a
productivitii
randamentul fizic al unui factor de producie;
costul unitar de producie.
Randamentul fizic al unui factor stabilete un raport ntre producie i o unitate de timp
oarecare. Factorul reinut poate fi orice factor important pentru funcionarea serviciului, dar cel
mai des ntlnit este munca. n practic, randamentul muncii unui angajat se determin
msurnd timpul care este necesar pentru realizarea muncii sale, o diminuare a acestuia la o
calitate constant a serviciului ducnd la ameliorarea productivitii.
Costul unitar se exprim ca raport ntre costul total i numrul de uniti produse. El este mai
complet dect orice indice de randament pentru c ia n considerare toi factorii de producie,
ba chiar ncorporeaz i costul de achiziie al fiecrui factor. Utilizarea costului unitar
presupune o omogenitate a produsului. Dac producia este diversificat, se poate calcula
costul unitar al fiecrui produs, repartiznd convenabil cheltuielile comune.
O astfel de repartizare este cu att mai convenabil cu ct diversele produse fabricate sunt de
calitate mai omogen. n caz contrar, mprirea pe produse omogene i soluia de repartiie
risc s fie arbitrare.
9.3.4 Programe de mbuntire a productivitii
Programele de mbuntire a productivitii sunt numeroase i diverse, dar se pare c
au cel puin un punct comun: de a adapta mai bine serviciul public la cerere. Se va distinge pe
de o parte adaptarea structural, care poate s mearg pn la reintroducerea caracterului public
al produciei, iar, pe de alt parte, adaptarea managerial, efectuat n interiorul serviciului cu
statutul juridic neschimbat.
9.3.4.1 Adaptabilitatea structural a serviciilor publice
Cererea de serviciu public este tot att de aleatoare i nesigur ca i cea a altor bunuri.
Meninerea unei bune productiviti implic o productivitate sporit a aparatului de producie a
serviciului public, ameliorarea productivitii confruntndu-se de fiecare dat cu restructurarea
sa.
1. Insuficienta flexibilitate a serviciului public
Se definete mai nti flexibilitatea i apoi se vor indica mijloacele de mrire a acesteia.
Se spune c o organizaie este flexibil dac, n urma unei modificri a cererii, este capabil s-
i varieze producia de servicii fr o cretere sensibil a costului su unitar.
Aceast definiie impune dou condiii:
variabilitatea produciei de servicii;
stabilitatea costului unitar al produciei.
a) Variabilitatea produciei de servicii
Serviciul public trebuie s fac adesea fa creterii brute a cererii; gestionarul public
impune lungi proceduri pentru a respecta i a pune n practic ateptrile referitoare la calitate
ale tuturor cetenilor. Astfel, brusca cretere a cererii colare se traduce printr-o degradare a
serviciului din cauza dificultii de a construi rapid localuri i de a angaja personal calificat.
ncetinirea construciei sau a achiziiei de materii prime este, de cele mai multe ori, accentuat
14
de insuficiena capitalurilor disponibile. Desigur, statul sau o colectivitate local poate, n
anumite condiii, s se mprumute ca o ntreprindere privat, dar nu exist posibilitatea de a
face apel la acionari.
n plus, a doua condiie, costul unitar, o influeneaz pe prima: incapacitatea serviciului
public de a-i reduce cheltuielile dac cererea se diminueaz i face pe responsabilii bugetari,
pentru a micora riscul, s limiteze angajrile i construciile noi i s le ealoneze ct mai mult
posibil n timp.
Aceast strategie este, dac se poate spune aa, posibil de fiecare dat cnd calitatea
serviciului adus este variabil (creterea numrului de elevi n clase, strzi prea aglomerate).
De vreme ce calitatea este relativ aceeai, flexibilitatea produciei este mult mai puin asigurat
pentru c apare situaia: totul sau nimic.
b) Stabilitatea costului unitar al produciei
Cunoaterea costului unitar cere ca volumul factorilor de producie utilizai s nu fie rigizi la
baz. Serviciile publice suport numeroase constrngeri, cea mai mare parte din ele folosind o
infrastructur cu o durat lung de via, cu folosin specific i rate de amortizare greu
micorabile. Acestei rigiditi i se adaug statutul personalului public. Trebuie adesea s se
atepte plecarea n retragere pentru a considera nlturarea angajailor corespondeni. Ea poate
fi nsoit de o cretere n anumite pri ale teritoriului, procesul de angajare a personalului
fiind foarte lung: durata sa include toate etapele preliminare de pregtire, de concursuri i/sau
de formare profesional.
2. Flexibilitatea produciei i ofertei de servicii publice
Costul unitar trece, cnd cererea scade, prin reducerea volumului produciei. Aceast exigen
pare natural pentru serviciile care prin natura lor nu sunt stocabile.
Pentru serviciul public cu infrastructur grea, expresia volum de producie este ambigu.
Dac numrul cltorilor scade, iar numrul linii oferite rmne constant, cererea se reduce
semnificativ. Scade n acest caz volumul produciei? Numrul de kilometri-pasageri scade, dar
cel al kilometrilor parcuri nu se va schimba.
Fa de aceast situaie, o ntreprindere privat ar reduce numrul plecrilor, dar un
serviciu public trebuie s in seama de drepturile obinute de ceteni, drepturi ce sunt cu att
mai mult aprate cu ct sunt mai ameninate, iar eliminarea complet a liniei va fi adesea faza
ultim de adaptare a serviciilor oferite clientelei.
Suprimarea anumitor servicii colective antreneaz efecte externe defavorabile,
cumulative, i deci ireversibile, acestea fiind motivele ce fac ca un serviciu public s se
adapteze chiar cu ntrziere pentru a evita declanarea unui astfel de proces i a lsa ansa
gsirii altor soluii.
De asemenea, trebuie s adugm c drepturile obinute merit o analiz aprofundat
nainte de a fi puse n discuie i nu trebuie confundate cu serviciile obinute sau cu serviciul
obinut. n primul caz, accentul se pune pe meninerea n stare de servicii oferite potrivit unui
anumit proces de producie, iar n al doilea caz, este vorba de funcia considerat important.
3. Flexibilitatea i misiunea serviciului public
Dac flexibilitatea unui serviciu public este mai slab dect a unei ntreprinderi private,
ea este indispensabil att pentru satisfacerea clienilor (cnd cererea crete), ct i pentru
echilibrul finanelor publice (cnd cererea scade).
Prima msur care trebuie luat este aceea de a verifica dac serviciul public nu
ndeplinete dect sarcini care vizeaz obiectivul specific. Astfel, producia de electricitate nu
este o sarcin exclusiv a serviciului public, ea putnd fi asigurat la fel de bine de mai muli
productori concureni.
ntrebarea care se pune este urmtoarea: nu exist riscul de a lsa concurenei private
domeniile rentabile, serviciul public asigurnd exclusiv ceea ce nu este rentabil? Rspunsul
vine de la sine: pentru a exista, serviciul public trebuie s fie competitiv, indiferent de
domeniul la care se refer.
14
4. Restructurarea serviciului public
Scopul principal este de a asigura serviciul la cel mai mic cost, satisfcnd n acelai timp
nevoile colective, cele pe care autoritile publice le consider necesare. Structura
organizaional este n consecin un mijloc i nu un obiectiv.
Se urmrete aflarea celei mai bune structuri, fr a prevedea mijloacele utilizare. Dac
problema este pus din acest unghi, soluiile sunt numeroase: ele merg de la simplele
amendamente aduse structurii publice de organizare, pn la privatizarea serviciilor publice.
A. Restructurarea n cadrul public
Trei modaliti au fost propuse n ultimii ani:
specializarea organizaiilor;
recurgerea la subcontractare;
apelarea la utilizatori, concursul publicului.
a) Specializarea organizaiilor
Un serviciu public asigur numeroase sarcini: unele foarte vechi, altele mai recente. Aceast
concentrare a activitilor creeaz adesea mai multe inconveniente dect avantaje.
Restructurarea activitilor permite conturarea accentuat a responsabilitilor, dar i a
avantajului obinut prin specializare. Scopul este de a trage avantaje din economiile la scar,
fr a suporta inconvenientele gigantismului i fr a pierde avantajele eventualei sinergii.
b) Recurgerea la subcontractare
ntreaga administraie, tot serviciul public recurge la productori externi: la furnizori. Dac se
fabric produsul sau se presteaz un serviciu dup specificaiile cumprtorului, este vorba de
subcontractare, dei separarea ntre furnizarea direct i subcontractare este, uneori, irelevant.
S-a ajuns ca subcontractarea s fie un productor important, n timp ce termenul subcontractant
evoc o relaie de dependen economic.
Recurgerea la subcontractare nu este proprie ntreprinderilor publice, dar optica este
original. ntreprinderea privat calculeaz fr ncetare costul diferitelor modaliti de
producere, subcontractarea fiind una dintre ele. n timp ce ntreprinderea poate cu uurin s
investeasc, s angajeze, s dea afar, s cedeze etc., numeroase variante putnd fi ntrevzute
pe msur ce orizontul se lrgete i cadrul structural este mai puin rigid. Subcontractarea nu
este pe termen lung o variabil preferabil de flexibilitate, ci este, mai degrab, mijlocul de a
reduce costurile prin intermediul specializrii.
Structura productiv a serviciilor publice este mult prea rigid, chiar i pe termen lung: nu se
pune problema de a concedia, nici de a angaja, de a aduga sau ceda activiti.
Serviciul public a recurs la subcontractare din dou motive:
1. Nivelul tehnic al echipamentelor subcontractantului este mai performant dect cel al
serviciului public; ntr-adevr, acesta din urm poate s nu aib dect o folosin ocazional,
antrennd costuri mari de amortisment.
2. Costul este egal-redus, deoarece subcontractantul ajut serviciului public s satisfac cererea
maxim, adic cererea excepional a crei satisfacere nu poate fi amnat.
ns subcontractarea are i dezavantaje. Mai nti, reducerea costurilor nu este sigur dect
dac sunt satisfcute dou condiii:
subcontractantul nu poate fi n poziie de monopol;
subcontractanii nu pot fi constrni s utilizeze aceiai oameni i aceeai tehnic ca serviciul
public.
ntreprinderea privat nu este supus obligaiei de a continua serviciul, aa cum este
administraia. Subcontractantul privat ar risca s impun o variaie prea mare de activitate a
serviciului public, ceea ce nu vrea s nsemne c, n absena subcontractrii, variabilitatea nu ar
fi mare.
n sfrit, a subcontracta nseamn a face apel la un personal mai puin bine pltit i/sau
cu o calificare mai joas. La inconvenientele pe care le poate genera conlucrarea personalului
cu statut i salariu diferite, se adaug teama de o presiune la baza comportrii. Reticenele
14
personalului nu dispar atta timp ct remuneraia salariailor subcontractantului este mai
ridicat.
c) Recurgerea la utilizatori
Productivitatea serviciului public i, n particular, eficacitatea sa depend uneori foarte
mult de concursul utilizatorului. Astfel, securitatea persoanelor i protecia bunurilor se
bazeaz pe zelul serviciilor de poliie, dar i pe precauiile i colaborarea locuitorilor.
Dup caz, autorii americani vorbesc de participare sau coproducie. Se poate meniona
numai comportamentul nesigur sau supravegherea strzii sau cartierului. Vom prezenta limitele
i pericolul acestei participri. Adevrate corpuri de armat privat risc s apar ntr-un
domeniu eminamente public. Participarea se poate apropia de denunare. Cu toate acestea,
privatizarea serviciilor, al crei caracter public nu este aa de pronunat, nu reprezint un mijloc
de a mri productivitatea?
B. Privatizarea serviciilor publice
a) Cteva precizri semantice
ncepnd cu 1980, s-a dezvoltat n lumea occidental o micare de privatizare a
serviciilor publice, aparinnd aceleiai ideologii ca i denaionalizarea ntreprinderilor publice.
Se folosete termenul de privatizare pentru vnzrile de servicii care au fost ntotdeauna
publice, iar cel de denaionalizare se aplic vnzrii de stabilimente industriale i comerciale,
din care mare parte au fost private la un moment dat
b) Privatizarea i productivitatea
Conductorii unui serviciu privatizat sunt interesai de productivitatea capitalurilor
investite i, avnd n vedere poziia lor monopolist, ar putea s creasc profiturile majornd
preul.
O astfel de practic fiind contrar optimului economic, serviciul, chiar i privatizat,
trebuie s respecte un caiet de sarcini, n care modalitile de recalculare a preurilor i
condiiile de satisfacere a cererii sunt precizate. Sub aceast constrngere, profiturile nu pot fi
crescute efectiv doar ca o consecin a mbuntirii productivitii, provenit fie dintr-o
utilizare a unui personal mai motivat i mai calificat, fie dintr-o cercetare de noi servicii de
oferte; pe scurt, dintr-o adaptabilitate managerial.
Dac capacitile manageriale private nu sunt puse la ndoial a priori, trebuie s ne
ntrebm asupra durabilitii caietului de sarcini. ntr-adevr, evoluia tehnicii modific nevoile
i condiiile de producie pn cnd modalitile de revizie risc s devin rapid inadaptate i
ineficace. Se poate prevedea o instan arbitrar care, la intervale regulate, s impun un nou
caiet de sarcini, totui aceast instan nu va fi niciodat ntr-o situaie aa de favorabil din
punct de vedere strategic ca puterile publice la momentul privatizrii. Oarecum poziiile se
inverseaz: la momentul privatizrii, vnztorul cunoate funcia costului, astfel c potenialul
cumprtor are acces numai la bilan i la contul de rezultate. La momentul revizuirii,
antreprenorul privat este n poziie favorabil pentru c este mai bine informat.
c) Servicii publice i servicii private
Condiiile unei experimentri sunt rar reunite, totui producia de gaz i de electricitate a
Regatului Unit din anii 20 i 30 a fcut obiectul unui studio econometric recent.
Concluziile arat c ntreprinderile publice ar angaja mai mult personal dect cele
private, ceea ce ar determina o productivitate mai sczut. Diferenele nu se opresc ns aici:
proporia cadrelor este mai mare n ntreprinderile private, iar acest lucru explic de ce salariul
mediu este mai crescut acolo.
n general, satisfacerea utilizatorilor este identic i este adevrat c omogenitatea
produsului exprim uor specificaiile caietului de sarcini.
Concurena exist ntr-un anumit sens i i exercit efectele; abonatul nu poate s-i
aleag furnizorul, dar informaia circul: preul kw/or nu ar trebui s fie mult diferit de la un
ora la altul, din moment ce ele sunt suficient de asemntoare n privina modalitilor de
producie. Extrapolarea acestor concluzii n alte sectoare necesit mult pruden. n ciuda
14
avantajelor semnificative, privatizarea cunoate, mai ales n Frana, numeroi adversari.
Anumite critici sunt consecina ideii c egalitatea public poate s ating acelai nivel de
performan dac face dovada adaptabilitii manageriale.
9.3.4.2 Adaptabilitatea managerial a serviciilor publice
Gestionarul public acioneaz cu dou instrumente principale: gestiunea material i cea a
resurselor umane.
1. Gestiunea material
1.1 Revizuirea procedurilor i metodelor
Noi metode de organizare a muncii au acoperit mai recent insuficienele constatate.
Principiul de baz evolueaz puin. Organizarea tiinific a muncii se aplic tuturor sectoarelor
de producie, cea a relaiilor i comunicaiilor a devenit astzi o problem crucial pentru bunul
mers al unei administraii. ntr-adevr, este frecvent ca un serviciu ocupnd nu demult 10
angajai s numere astzi 50 pn la 100 de colaboratori. Riscul de a vedea organizaia oferind
locuri de munc este mare i justific astfel existena sa, iar revizuirea procedurilor i
metodelor este indispensabil astzi unei administraii.
Opoziia cu privire la revizuirea procedurilor este puternic n administraiile publice,
provenind din partea personalului de execuie i a conductorilor. Personalul crede c un astfel
de raionament va pune n eviden pierderile de timp i c cercetarea rentabilitii va conduce
la o repunere n discuie a avantajelor, adesea dobndite n afara procedurilor riguroase.
Conductorii, care doresc pacea social i nu au un interes personal fa de aceast revizuire,
nu i sunt favorabili pentru un motiv fundamental. Raionalizarea procedurilor implic faptul c
ele vor trebui s i se adapteze, acest fapt poate fi resimit de conducere ca o form de diminuare
a autonomiei i libertii lor.
1.2 O folosire eficient economisete munca
Mult timp activitatea administrativ a fost o activitate muncitoreasc prin excelen.
Schimbrile industriale din secolul al-XX-lea au afectat puin aceste procese de producie, ns,
ncepnd cu secolul al-XX-lea, anumite pri din administraie au fost atinse, provocnd adesea
reticene din partea responsabililor. Revoluia informatic din ultima treime a secolului al-XX-
lea ocheaz, cu att mai mult de vreme ce sunt vizate direct sarcinile administrative. Mai mult,
administraiile continu s recruteze din ce n ce mai muli ageni: creterea a fost aa de
puternic n cursul ultimilor 20 de ani, nct se observ tentative de stopare a acestei micri.
Este prea devreme pentru a putea spune dac acestea vor fi ncununate de succes.
a) Efectele mecanizrii
Folosirea echipamentelor moderne ar trebui s creasc productivitatea serviciului
public. Costul de producie unitar se va diminua, calitatea serviciului adus va fi mai bun, n
msura n care capacitatea de memorare, de repetiie, de disponibilitate, de rapiditate a mainii
este superioar celei a omului. b) Implicaiile informatizrii sarcinilor administrative
Realizarea efectiv a acestor avantaje presupune un anumit numr de condiii, care sunt
probabil mai greu de reunit ntr-un serviciu public dect ntr-o ntreprindere privat:
O reducere de personal
Noutatea rezid din aceea c volumul i structura personalului se adapteaz noilor
procese de producie. Reducerea costului provine din substituirea omului de ctre main: la
producie constant, posturile trebuie astfel diminuate. Dac nu se ntmpl aa, costul, n loc
s scad, crete. Acest lucru poate fi ilustrat printr-un exemplu extrem, dar nu mai puin
semnificativ. Cu civa ani n urm, o ntreprindere sovietic a cumprat un echipament
occidental, multiplicndu-i productivitatea muncii pe schimburi. Producia nu a putut s
creasc din cauza inelasticitii cererii i a faptului c ntreprinderea nu-i putea muta
muncitorii, o parte din acetia fiind angajai s realizeze n final sarcini aproape inutile
(curenie). Rezultatul exploatrii a fost dezechilibrat n loc s fie mbuntit.
Noi calificri
14
Echipamentul nou trebuie utilizat de personal cu calificare nou. ntr-o ntreprindere
privat nou se va cuta, n msura posibilitilor, formarea persoanelor ce vin n contact cu
modernizarea, care sunt cu att mai incitate s o fac, cu ct un refuz din partea lor ar antrena o
deplasare ctre alte locuri (concedierea).
n serviciile publice, ba chiar i n cele n care statutul este administrativ, personalul este
repartizat pe posturi fixe, iar fiecare angajat are asigurat locul su de munc. n consecin, nici
o ameninare, nici o stimulare nu afecteaz funcionarul adesea protejat de sindicat. Nu se poate
conta dect pe voluntary pentru formarea profesional. Ei sunt n numr foarte mic, motivaiile
lor sunt foarte variate i uniformizarea situaiei mascheaz diversitatea calitii.
Stpnirea noilor tehnologii
A treia condiie este ca serviciul public s fie capabil s stpneasc noul echipament n
beneficiul tuturor. Ameliorarea mecanic a calitii serviciului oferit nu este real dect ntr-un
anumit sens i n particular, pentru anumii utilizatori.
Aprecierea reducerii costului ca urmare a recurgerii la procese capitaliste ar trebui s
ncorporeze costuri suplimentare ale serviciilor specializate.
n aceste condiii, opoziia de prim importan a conductorilor i a personalului nu s-ar
reduce dect graie unei politici voluntariste de gestionare a resurselor umane.
2. Gestiunea resurselor umane
Gestionarea personalului joac un rol crucial n procesul de obinere a unei productiviti mai
bune, mai ales n activitile intensive de munc. Vom evoca dou activiti specifice
procesului de cutare a ameliorrii productivitii: formarea i motivarea.
2.1 Formarea
Nivelul de formare general a agenilor serviciilor publice a fost adesea mai ridicat
dect al celor din sectorul privat, datorit modului de recrutare. Astzi, sarcinile pe care o
administraie trebuie s le efectueze necesit concursul unor ageni din ce n ce mai
specializai. Dac vechiul mod de recrutare a personalului se menine, el ar trebui s asigure o
formare continu pentru ceilali.
Cnd sarcinile sunt de un nivel tehnic nalt sau cnd serviciul public este apropiat de
sectorul comercial, coninutul acestor formri i modul lor de finanare nu se preteaz la
discuii. Este sarcina serviciului s asigure integral formarea aceasta, fcnd parte din timpul de
lucru normal. n astfel de situaii, agentul care ar refuza ar fi n stare de greeal profesional.
Cnd sarcinile sunt puin specializate i serviciile publice puin comerciale, coninutul i
modalitile de finanare ale formrii continue nu sunt clare. Coninutul este vag i utilizarea
pentru productivitate, dificil de apreciat. Participarea serviciului la finanarea sa i timpul liber
acordat agentului pentru a participa la ea sunt mai mult rezultatul negocierilor cu sindicatele
dect expresia voinei deliberate a conducerii.
Soluia acestor reticene este indispensabil pentru ameliorarea pe timp lung a
productivitii serviciilor publice. Un punct obligatoriu pentru trecerea spre o politic
voluntarist este adeziunea oamenilor, fcut din interes, participare i motivaie.
2.2 Motivarea personalului public
Motivarea personalului, care nu trebuie confundat cu simpla stimulare material, este
dificil de creat i de meninut atunci cnd misiunea serviciului public nu este clar pentru
personal, permind fiecrui angajat s aib propria lui concepie. O astfel de afirmaie nu
implic faptul c stimularea material este neglijabil n cadrul serviciilor publice.
Prin privatizare sau concesionare se pot obine servicii mai bune i mai ieftine. Astfel,
lucrurile nu se las la voia ntmplrii, concesionarul trebuie s in cu regularitate un caiet de
cheltuieli. De asemenea, concesionarul nu poate decide singur asupra tarifelor, orarelor sau
traseelor de transport public.
Pot fi privatizate i serviciile de strngere a gunoaielor, curirea strzilor, precum i
politica de promovare economic. Nucleul dur de servicii publice care rmne sub form de
regie direct l constituie sportul, cultura i aciunea social.
14
Gestionarea arenelor i spectacolelor a fost cndva privatizat, dar a fost preluat de
primrie, pentru c aceast parte din patrimoniu este cea mai bun parte a imaginii oraului.
Domeniul social a instituit un minim social garantat, primria completnd alocaiile de stat.
15