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FLACSO - Programa Chile

Serie: Estudios Poltico NR S
Santiago, DicLembr8 1990.
; .. -,
S E R I E
Estudios Polticos
DEL AUTORITARISMO A LA DEMOCRACIA
POLITICA. UNA TRANSICION A
REINVENTAR?*
Manuel Antonio G rretn M.
'.
Esta serie de Documentos es editada por el de la Facul-
tad de Ciencias Sociales (FLACSO), en Santiago de
Chile. Las opiniones que en los se presentan, asf
como los anlisis e interpretaciones que en ellos se contienen,
son de la exclusividad de sus autores y no refleja necesariamente
los puntos de vista de la Facultad.
t
"
Ponencia presen1:ada a la Conferencia "Cul1:ura
Democr1:ica y Desarrollo. Hacia el Tercer Milenio en
la1:ina". Auspiciada por el Gobierno de la
Repblica Orien1:al del Ur guay y organizada por UNESCO y
el Ins1:itu1:o PAX, 23-27 Noviembre. Mon1:evideo, Uruguay.
Versiones preliminares y parciales de est 1:rabajo,
modificadas y ampliadas aqu, han sido presentadas en
diversos encuentros, entre ellos, el seminario
"E cenarios pol1:icos de la transicin a la democracia",
organizado por FlACSO (Chile), CDE (Asuncin), y
Fundaci6n Pablo Iglesia3 <Madrid , Asuncin, Abril 1989;
la Conferencia In1:ernacicnal "Poli1:ical Ins1:i1:u1:ions in
1:he . Thi rd Wor Id in the Process of Adjustmen1: and
I"Iodernization", organi ... acJa por la Fundacin Alemana para
el Desarrollo lnter 13cional y el lnstitute of
Develop en1: Studies de ssex, en Berln, Julio de 1989;
la Pri ra Mesa Redonda lnteramer':cana, "Democratizacin
en edio de crisis econmica. Alternativas para el
fu1:uro", organizada por la Universidad Interamericana de
Puerto Rico, Mayo 1990. Se han retomado aqu conceptos
desarrollados en otros trabajos del autor, principalmente
"La posibilidad democr1:ica en Chile" (FLACSO 1989),
"Reconstruir la Poltica". <Andante 1987) y
condiciones socio polticas de la inauguraci6n
democr tica en Chile" <Revieta ?araguaya de Sociologa,
NR76, 89).
R E S U ME N
El trabajo plantea la hiptesis que las
y democrticas, Que son
analizada& en cada uno de sus son s610 la
parte viable del iceberg de las QUe
ocurren en nuestrAS sociedades. la parte "invisible" del
iceberg seria la transici6n de un tipo de sociedad a
otra, Que se define por una nueva entre Estado,
partido y actores lo que ms que una cuestin poltica,
al redefinir el sentido de sta, es una cuesti6n
cultural.
2
de la post-guerra. Ello implica que se ha transformado
profundamente la matriz previa de constitucin de actores
sociales y Se agrega al hecho que las transiciones mismas
son incompletas y que dejan tareas que deben ser
encaradas en conjunto con las referidas a la
consolidacin democrtica.
3. Tanto la ausencia de hiptesis revolucionaria al
estilo de los sesenta y de modelos de largo plazo que
apunten a la solucin de estos problemas en el contexto
general latinoamericano tienen algunas consecuencias si
se quiere evitar la regresin autoritaria. Por un lado,
si las transiciones y consolidaciones deben abarcar.a la
vez la construccin institucional y la reorganizacin
socio-econmica, ello obliga a la constitucin de
mayoras sociales y polticas expresadas en un sistema
fuerte de partidos representativos. Por otro lado, ya no
puede pensarse en un sujeto popular nico, sino que ste
es altamente diversificado, existiendo muchas veces
<ciudadana, econmica, participativa).
entre sus componentes
diferentes tipos de exclusiones
definidos por los
que los afectan
En tercer lugar,
se oponen
a la rearticulacin de actores sociales
mayoritarios que enfrenten en conjunto las tareas de
3
construc cin democY'ti c;a. . soci_l. y redei'..inicin
de un progresista frente a la
comunitarismos, ideologismos y alternativismos
desconfiados de las instituciones y de las necesari4s
negociaciones,
concertaciones y transacciones, as como
las visiones societales que entregan al mercado y a los
intereses corporativos la definicin de la marcha
general de una nacin. En cua.rto lugar, debe repensarse
l papel del evitando resucitar las antiguas
matrices de relacin con la sociedad, pero tambin
desafiando el mito que se podr salir de la crisis
disminuyendo o eliminandoal.Estado de la vida social en
paises en que ste aparece como nico re1erente de su
unidad en el momento de definir su reorganizacin interna
y su insercin internacional.
4. Pensar nuestras tareas de democratizacin y
modernizacin, stn esquemas rgidos
partiY de la r dei' ini cin q!Je
y globalizantes y
los pyopios actores
histricos van haciendo, supone un .esquema de
las entre modelo econmico, modelo poltico,
modelo de organizacin social y. mogelo cultural. No
existe una re estas
dimensiones, sino que sus relaciones son hist6ricas y
4
varan para e.da caso nacional y cada
histyico.
El modelo o sistema poltico est compuesto por el
Estado, las relaciones institucionales entre Estado y
es decir, el los actores-sujetos Que
intervienen en lo poltico a nombre de proyectos sociales
que apuntan a 1a .=.c=a de cada
sociedad, y la cultura poltica o estilo particular de
relaciones entre estos elementos.
5. El estudio de los regmenes polticos y de los
cambios de regmenes, cuando no se trata de fundaciones
sino de transiciones, puede hacerse con cierta autonoma
del anlisis de las dimensiones de transformacin social,
propias de las fundaciones de regmenes. La democracia es
un tipo de rgimen poltico y no una forma de sociedad.
Ella no obedece a ninguna necesidad hstrica ni a
ninguna ley universal que la relacione con determinados
factores determinantes, sino que es una creacin
histrica de los actores sociales. La democracia debe ser
distinguida del proceso de democratizacin, aunque en
Latina ambos conceptos contaminados e
interrelacionados.
5
6. El concepto de transicin demgcrtica ha sido
usado para recubrir diversos procesos que incluyen la'
transicin propiamente tal, la inauguracin o instalacin
democrtica y los procesos de consolidacin del rgimen
Proponemos denominar demc.cratizaci6n
poltica a este conjunto de procesos y referir el
concepto de transicin slo al paso de un rgimen
bsicamente autoritario a uno bsicamente democrtico,
que termina
democrtico.
cuando
En este
se inaugura
sentido, las
el nuevo rgimen
transiciones han
latinoamericanos y procesos de
terminado en la mayor
estamos
parte
frente
de
a
los pases
militares o dictatoriales
completarla, por un lado,
consolidacin democrticas, por
democrticas desde regmenes
y de instalacin y
Las transiciones
son procesos que slo restituyen un tipo de rgimen, y, a
diferencia de los procesos -revolucionarios y de
desarrollo, no resuelven otros problemas de la sociedad,
que los propios de un rgimen poltico. La resolucin de
los otros problemas sociales es tarea de la consolidacin
democrtica, cuya condicin es la democratizacin social
encarada por actores socio-polticos que logran
constituir una mayora histrica de largo alcance. Por
ltimo, cabe preguntarse si estas transiciones entre
6
regmenes forman o no parte de una transicin ms
profunda entre tipos o matrices de poltica_
7. La perspectiva indicada hace recaer el anlisis
concreto de los procesos de democratizacin en la
particular configuracin nacional de actores sociales y
no en los factores estructurales. De modo que aqu slo
desarrollaremos un esquema general que d ~ elementos para
el anlisis de los diversos casos nacionales, pero sin
entrar en el anlisis o evaluacin de ellos.
7
l. EL CONCEPTO DE DEMOCRACIA.
Cualquier anlisis de los problemas y perspectivas
de la democracia en Amrica partir de una
definicin del concepto que
7
junto con eliminar las
ambigedades, permita el sentido que los
diversos actores histricos le- otorgan. Esto obliga a
definir la democracia como un tipo de politico y
no tomo un tipo de sociedad. Cuando hablamos de
politico nos referimos a las mediaciones institucionales
entre Estado y sociedad, es decir, al modo cmo una
sociedad resuelve el problema de su gobierno y el de las
relaciones de la gente con el Estado, es decir, el
problema de la ciudadana. La democracia resuelve,
entonces, slo uno de los problemas que enfrenta una
sociedad y no slo no agota todas las dimensiones de
ella, sino que tampoco resuelve todos los problemas del
sistema poltico, el que abarca varios otros elementos,
como el Estado mismo, los actores y la cultura poltica.
Los que diferencian y caracterizan al
democrtico son tanto los que pueden definirse como
"republicanos", Estado de Derecho, divisin de poderes;
como los que se refieren al problema de la representacin
y participacin:
sufragio universal,
pol'- ti co, vigencia
8
soberana popular expresada en el
alternancia en el poder, pluralismo
de libertades pblicas y derechos
humanos en gener-al.
la definicin de democracia como un tipo de
poltico tiene varias consecuencias.
En primer lugar, lleva a la distinci6n necesaria
entre Estadc., momento de unidad de la sociedad,
cristalizacin de relaciones de dominacin y agente o
actor del desarrollo societal; sociedad civil, como
momento de la diversidad, las clases sociales; y
poltico, como momento de la mediacin entre ambos a
nivel 'institucional y de la representacin. ' la'
irreductibilidad de estos tres momentos se ha visto
atacada pe.r i camente
oligrquica, los diferentes
la
tipos
visin republicana
de dictadura, las
visiones clasistas, corporatistas o mercantilistas de la
sociedad y la matriz populista, que han caracterizado la
poltica latinoamericana. Cada una, desde su ngulo, ha
buscado ya sea reducir uno de estos momentos a los otros,
ya sea fusipnarlos en uno solo.
9
En segundo lug r, c be distinguir entr cia y
democratizacin, como <reciente de incorporaci6n
a la vida social y sus beneficios, de igualacin de
oportunidades, de cambios estructur les en ese sentido, y
de participacin en las diversas esferas que afectan la
vida individual y colectiva. Estos dos concept
histric mente contaminados en l tina, ya sea
porque la relacin entre ambos se ha dado
contradictoriamente, ya porque se han dado
simultneamente. En ambos c sos rse y
a llam rse, en 1 conciencia pr ctica de los actores,
por el mismo nombre, lo que le da 1 concepto democracia
en l tina una connot cin necesariamente
mbiv lente.
10
11. EL TEMA EMOCRATICO EN AMERICA LATINA.
En las dos ltimas dcadas el tema de la democracia
poltica, tal cual la definimos, ha cobrado enorme
. .
vigencia y se superpone en la tradicin intelectual y
poitica a los temas del desarrollo y la revolycin que
caracterizaron las dcadas anteriores. En esta
revalorizacin del tema democrtico juegan un papel
fundamental las experiencias dictatoriales del Cono Sur,
aunque el fenmeno desborda estos paises y alcanza al
conjunto del continente. En efecto, las situaciones de
Mexico, Colombia, Per, por citar algunos ejemplos,
ilustran la crucialidad del tema democrtico, ya sea en
trminos de apertura de un sistema competitivo, de paso
de una democracia restringida a una democracia amplia, o
de evitar el ciclo populismo-autoritarismo. En todo caso,
las caractersticas brutales de los regmenes militares
del Cono Sur pusieron de relevancia el tema del r ~ g i m e n
poltico y la aspiracin democrtica, no subordinados a
otras transformaciones de la sociedad o meros
instrumentos para ellas, sino como una finalidad en s
misma y, para ciertos pases, como condicin sine qua non
de la democratizacin.
Las luchas antidictatoriales
expresan confusamente esta problemtica y puede decirse,
como generalizacin,
11
que slo cuando el tema de la
democracia poltica pasa a ser el tema central para el
discurso y la prctica de los actores sociales
significativos, es posible pensar en procesos de trmino
de esas dictaduras.
La consecuencia de esta centralidad del tema del
rgimen poltico, en una tradici6n socio-economicista o
.
poltico o
es que
de su
el problema del cambio de
transformacin o democratizacin
poltica ocupa
elaboraciones,
el lugar
subordinando
principal de los conflictos y
los clsicos temas de la
revolucin o del cambio global de la sociedad. Aqu cobra
importancia, entonces, el tema de la tl'ansicin,
entendida como el paso de un tipo de rgimen poltico a
otro, o el de democI'atizaci6n poltica, cuando ello
ocurre como modificacin interna de un rgimen en el
sentido de su extensi6n democrtica. En los casos de los
cuales hablamos, nos referimos a transiciones desde
regmenes militares a regmenes democrticos,
ello resuelva necesariamente el prc,blema
sin que
de la
que queda como tarea pendiente.
Pero el tema del .... rtgimcn poltico, a su vez,
obliga a una distincin, a nuestro juicio entre
12
tyansicin, tal como la ..
se refiere a la instalacin del pYimey gobierno e
instituciones democYticas de una dictadura, y
consolidacin, que consiste en el proceso de
estabilizacin y
evi tandeo las
yeproduccin de la democracia poltica,
regresiones autoritarias. Y nuestra
hiptesis principal al yespecto es que estos procesos
difieren en el caso de estos pases en el tiempo y en los
actores fundamentales, lo qU9 aleja las transiciones de
los revoluconayios. Pero,
de esta misma hiptesis,
por otra parte, en
sostenemos que la
consolidacin depende en gran parte, de que se resuelva
el problema de la democratizacin global queJaparece
necesariamente subordinado en los procesos de transicin_
Todas estas distinciones y la centralidad de la
cuestin del que al igual que la cuestin
nacional rebasan los mrgenes-clasistas, son-sumamente
difciles de incorporar en las ideologas y prcticas de
actores con tradiciones muy arraigadas de clasismo,
populismo, corpoyatismo, utopismo religioso, segn los
casos, y donde la tyadicin liberal, reimplantada "a
del llamado neo-liberalismo, no ha sido'capaz de
incorporar los temas propios de la democratizacin
global.
13
... - :
14
111. LOS PROCESOS DE TRANSICION.
Las transiciones polticas a que nos en
este trabajo comparten ciertas caractersticas.
Desde un punto de vista de pro<esos polticos, ellas
se apartan del modelo revolucionario o insurreccional, en
la medida que los titulares del poder no son derrocado5,
en el sentido de eliminaci6n fsica, sino que ellos
deciden, forzados POy la . sociedad, su retiro del poder
directo.
Ello permite distinguir en estas transiciones la
de varios procesos se combinan
diferentemente segn los casos, pero que estn siempre
presentes. Ellos son: a) La descomposicin interna del
bloque en el poder, con el consiguiente aislamiento del
ncleo militar; b) La movilizacin popular y poltica en
torno a una frmula precisa de salida institucional
(plebiscito, reforma constitucional, elecciones); c) Un
escenario de enfrentamiento poltico-institucional que
dirime el conflicto mantencin-cambio de rgimen; d) La
negociaci6n entre titulares del poder y oposicin
poltica en torno a la frmula de salida. e) La
oposici6n para facilitar tal frmula de
intervencin de
15
actores mediadores entre y
salida. La tarea
de es dimensiones
sin las cuales no hay proceso de transici6n.
Las principales consecuencias de este tipo de
proceso son, por un lado, que estamos frente a caminos o
vas que pueden ser diferentes, pero que todas ellas
pas n por la reforma poltica, es decir, por el uso de
la institucionalidad del militar para
intervenciones externas,
transformarla. Salvo en los
no h Y
casos de colapso
yacio institucional.
por
Por
otro lado, ello pone en el
poltica, la necesidad de un
Onico acuerdo necesario es
centro de la estrategia
bloque democrtico, cuyo
la f6rmula de d 1
militar y el establecimiento de institucion s
democrticas, a lo que se subordina todo otro contenido
programtico que tienda a dividir este bloque
democrtico. En tercer lugar, las transiciones no slo no
resuelven el problema de la consolidacin futura del
democrtico, es decir, no resuelven los problemas
de democratizaci6n y transformaci6n de la sociedad, sino
que dejan pendientes problemas propios de transici6n:
susbsisten n el nuevo democrtico actores (en
general, ncleos
16
de fuerzas Armadas o de
autoritaria), instituciones (por ejemplo, leyes o
Constitucin) y elementos tico-simblicos o
culturales (por ejemplo, la cuestin de los derechos
humanos o la presencia de valores anti-democrticos)
heredados del rgimen anterior, en la forma de enclaves
autoritarios. En este sentido, el tiempo y la calidad de
la transicin tienen efectos importantes y afectan los
procesos de consolidacin. En cuarto lugar, todo lo
anterior repercute en un fuerte desfase en conciencia
de los actores entre las expectativas de la transicin,
concebida como la culminacin pica de las grandes
luchas antidictatoriales y como "el" momento del Gran
Cambio, y sus complejas realidade> de gradualidad,
cupularidad poltica, insuficiencias y concesiones. Ello
est en el de los "desencantos" y de las
revolucionarios,
luchas propias de los modelos nostalgias de las
que tienden a desestabilizar los
procesos de transicin y consolidacin.
17
IV. LA INAUGURACION y CONSOLIDACION DEMOCRATICAS.
Hemos dicho que la inauguraci6n democrtica consiste
en el proceso de instalaci6n (o reinstalacin) de las
primeras instituciones y del primer gobierno
democrticos. A su vez, la consolidacin
democrtica se
refiere a la estabilidad y reproduccin de este
en el tiempo.
Estos procesos de consolidacin de las
polticas se vinculan a la capacidad de
resolver
sociedad
los problemas de democratizacin de la
. De ah que la tarea de los primeros gobiernos
democrticos de una dictadura sea doble. Por un
lado, completar la transici6n, superando los enclaves
autoritarios. Por otro lado, iniciar la consolidacin,
avanzando en la democratizacin global. Es posible
suponer que entre demc.cracia poltica y sus
requerimientos y demo c rati za c i t.. n global y sus
requerimientos se producen mutuas exigencias de tipo
contradictorio en el corto plazo. Si a esto se agrega,
salvo casos excepcionales, la tarea de conjurar una
crisis econmica aguda heredada, aparece como
de una transicin exitosa el que los primeros gobiernos
democYticCts sean
18
gobieynos may?yitaYios social y
polticamente, POy un lado, y el que se tyansfoyme esa
roayoYa social y poltica en mayoYa institucional, con
'-. .
de aseguyay la posibilidad de gobeynay y de evitay
divisin del bloque democYtico en tyminos tales que
unos administyan las tayeas de completay la tyansicin y
otyOS administyan las demandas sociales y "pasan la
cuenta".
En a los pyocesos de consolidacin
democYtica, la hiptesis subyacente aqu es que no hay
ninguna ley univeysal que ligue la estabilidad y
consolidacin democytica a un deteyminado factoy nico.
Paya planteaYlo en tyminos ms yadicales, diYamos que
si hay una condicin univeysal paya aseguyay la
estabilidad democYtica, ella es la deseabilidad de la
democyacia POy payte de los actoyes significativos en el
plano socio-poltico. Cuando esta deseabilidad se pieyde,-
la democyacia
se deyyumba. Ello significa que,
teyicamente, la democyacia puede coexistiY con a}1;os
niveles de desigualdad o pobyeza o con otyOS pyoblemas.
Peyo, en el caso de AmYica latina payecieya que el
pYincipio tico,
sin el cual no hay democyacia, y que se
expyesa en '-_
.La democyacia, es
py ci m nte
soci l.
st t ndenci
19
haci la democyatizac n
que qu dayon pendient s
Ello ign'fic que, ms
problem s propios de tyansicin
all d y solver los
(la existencia de encl ves utoyitayios), o al menos de
n uty li2 1"10s,
lig d a ty s
la up y cin
sino t mbin d
los p riodos
son:
1 consolidacin d mocYtica est ya
spectos fund ment I s qu implic n no s6lo
de pyobl mas pyopios d I Ygimen milit 1",
qu Ilos que no fueyon bien ncay dos en
democra icos anteyioyes. Estos aspectos
) la yedefinici6n d un modelo de desayyollo que
sobye todo, y p rta equit ivamente los costo d la
cris1s y complete 1 modernizacin paycial y segmentad
que dej ron los yegimen s milit y s. Es evidente que 1
mod lo pyev o los utoy'tay'smos (industYializ cin POy
sust tu i6n de impoyt ciones pay ce g t do como m tYiz
Onic p YO t mbi n lo st 1 modelo neo-l'beral que
cons gr6 un nu vo tipo ~ e dep nd ncia y QU difcult 1
ins rcin intern cion 1 a ty vs de lo
ext rn y de m rginaliz c1n oci 1
PYOC sos de deud
nt yn P y e t
y defin cin, no podY cud ys a squ m s 1deolgicos
globalizantes o totalizantes
Tampoco podr prescindirse del
en el proceso de desarrollo,
20
que perdieron vigencia.
rol dirigente del
pero deber ser un Estado
modernizado, descentralizado, redemocratizado y
redimensionado cualitativamente.
b) El establecimiento de un nuevo modelo de
relaciones entre Estado y sociedad civil que supere, a la
vez, las matrices de tipo populista, mercantilista,
corporativista, clasista o de dependencia de los actores
del Estado o del sistema partidario, que
caracterizaron los diversos pases de Amrica latina. Es
decir, la necesaria distincin que establecimos entre
Estado, rgimen poltico (que incluye partidos polticos)
y sociedad civil. Esto supone, como decamos arriba,
el fortalecimento de la capacidad directiva y de gestin
del Estado como agente de desarrollo y democratizacin,
lo que implica alejarse del mito anti-estatal que quiso
imponer la ideologa neo-liberal. Pero supone tambin un
aspecto que aparece como contraparte del anterior. Se
trata de la erosin de los poderes no democrticos del
Estado (relaciones cvico-militares, Poder judicial), y
del fortalecimiento de la sociedad civil o, lo que hemos
denominado en otros trabajos, la densificacin de la
sociedad civil
21
(mayor autonoma de organizaciones y
movimientos sociales,
creacin de espacios reales de
poder y participacin en los niveles locales,
territoriales y de trabajo, lo que exige un traslado
efectivo de poderes estatales concentrados, por un lado,
y la generacin de instancias de decisin que
democraticen la gestin del Estado, por otro).
c) La constituci6n de un sistema fuerte de partidos,
autnomos del Estado y de los movimientos sociales, en el
interior del cual se constituya una mayora socio-
poltica, que probablemente implicar un acuerdo entre
fue!zas tradicionalmente antagnicas, es decir, un bloque
democrtico-transformador (a diferencia del bloque
propio de la transicin), que asegura la
Hay aqu dos problemas al menos.
democracia poltica
democratizacin global.
y enfrenta la tarea de
Por un lado, el cambio en la modalidad de relacin
interpartidaria (antropofagia partidaria,. vocacin de
absorcin o eliminacin del otro, cediendo paso a formas
de concertacin a partir de consensos elaborados a partir
del conocimiento real de los problemas de la sociedad y
no de esquemas ideologizantes) vinculacin de los
partidos con el resto de
y de
la sociedad (mquinas
22
electorales sin representacin de los fraccionamientos
reales de la sociedad o monopc'lio controlador de la
representacin social, cediendo paso a un esquema de
tensin necesaria entre representacin y participacin).
Por otro lado, la necesaria reforma poltico-
institucional que permita el de
gobiernos mayoritarios y de oposiciones leales (la vieja
cuestin del

. '. Todo ello supone un cambio radical de una poltica
centrada ya sea en la identidad y la lucha ideolgicas,
ya sea en el traslado de las categoras tecnocrticas del
clculo econmico y corporativo a la accin poltica, ya
sea en la invasin de todos los mbitos de la vida social'
y en los proyectos globales excluyentes, a una poltica
Que no subordina la cuestin del rgimen poltico a lbS
proyectos globales o particularistas de transformacin,
Que acepta la negociacin y en torno a
cuestiones' centrales y consensuales de esas
transformaciones, y Que respeta el mbito propiQ del
Estado y de los movimientos y actores de la sociedad
civil.
23
l cu stin en juego, entonces, s i est mos en
pr senci s610 de tr s d un rgim n otro y d

d e e nuevo r gimen o si est m n
tr nSl.cin d un o matr' l
pr gun p 1" el s n ido d la p litic un pr aun
por 1 cultura. S 1 fue n Amric l tin , n
10 cincu nt , p 11 .1.C econmie c ntr d n 1 prob1em
d 1 d s rro110, y S.1. n 1 s de d s po t riore fu
polt.1ea-po1 .1e , c ntr d n 1 1ueh s por r amen s y
orm s d pod r, n la pr 1m dlc d ser p litie
cu1 ur 1 centr d n 1 d 1 ntid d 1
ac c'1n colect.1v 1 s fOl"m d conV1V nei y 1
re.1ns n un mundo cuyos r m tro se redefin n
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