Sunteți pe pagina 1din 16

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap.

IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Capitolul IV CONTRACTELE ADMINISTRATIVE 1. Originea istoric (doctrinar) a contractelor administrative . n dreptul francez s-a ajuns cel mai departe n ceea ce privete conturarea unei doctrine specifice referitoare la contractele administrative, i n definirea regimului juridic specific acestor contracte 1. Cu toate acestea, nici celelalte sisteme de drept nu pot fi ignorate. Astfel, sistemele de drept cu jurisdicie unitar, cum ar fi cel din Statele Unite, chiar dac nu utilizeaz noiunea de contract administrativ, recunosc dreptul ageniilor guvernamentale de a insera n contractele pe care le ncheie cu particularii clauze privind rezilierea unilateral, iar litig iile referitoare la aceste contracte sunt supuse n prim instan unei jurisdicii s pecializate (Cort of Claims), care, n ultimii ani, a dezvoltat un veritabil drept al contractelor administrative, derogator de la dreptul comun 2. n Romnia, teoria contractelor administrative a fost mbriat de doctrin nc din perioada interbelic. Dup profesorul E. D. Tarangul, contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora mpreun n vederea realizrii unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte administrative (sau de drept public) 3. Ca exemplu de astfel de contract, autorul citat amintete, alturi de concesiuni, i mprumuturile. 2. Teoria general a contractului administrativ (public). 1. Preliminarii. Aa cum proprietatea public are caractere specifice n raport cu proprietatea privat, libertatea contractual a persoanelor publice prezint particulariti n raport cu libertatea contractual a persoanelor private. Principala modalitate prin care administraia i exercit libertatea contractual este reprezentat de contractul administrativ. Principala caracteristic a contractelor administrative este inegalitatea de poziie 4 n care se gsesc actorii lui: administraia, n calitate de purttoare a prerogativelor de putere public, i n consecin superioar particularului, poat e stabili i modifica unilateral unele clauze contractuale i impune sanciuni 5. Aceast trstur nu se regsete ns n contractele administrative ncheiate ntre persoanele publice. Vom reine, prin urmare, pentru nceput, c specificul contractelor administrative n raport cu contractele de drept comun const n inegalitatea prilor (atunci cnd administraia contracteaz cu particularii), inegalitate care se manifest prin dreptul administraiei de a stabili, a priori, unele clauze contractuale (aa numita parte reglementar a contractului), care nu pot fi negociate cu particularul, i, ulterior, de a modifica unilateral clauzele impuse particularului, n concordan cu interesul public. 2. O definiie a contractului administrativ. Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voin ntre o autoritate administrativ sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta i un particular, prin care particularul se angajeaz, n schimbul unei sume de bani, s asigure funcionarea unui serviciu public, ori s efectueze o lucrare public a cror organizare reprezint obligaii legale ale administraiei6. 3. Distincia ntre contractul administrativ (public) i contractul privat . Contractele ncheiate de administraia public au anumite caracteristici sp eciale, impuse de interesul public care st la fundamentul ncheierii i executrii acestora, fiind considerate contracte publice. Contractele publice sunt ntlnite sub diferite forme: achiziii publice, concesiuni, asocieri n participaie, etc.; toate acestea au anumite trsturi comune, care alctuiesc mpreun regimul juridic al contractelor publice, i guverneaz ncheierea, executarea i efectele contractului public, precum i responsabilitatea contractual. Astfel, prile au obligatia de a accepta anumite clauze reglementare stabilite prin lege sau, pe baza legii, prin hotrre de guvern (clauze care formeaz partea reglementar a contractului), ns au i facultatea de a negocia alte clauze

1 A se vedea, pentru evoluia n timp a doctrinei contractelor administrative, Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18e edition, Dalloz, Paris, 2000, p.115; L. Richer, Droit des contrats administratifs, 2e edition, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Pa ris, 1999, p.29; Martine Lombard, Droit administratif, 3e edition, Dalloz, Paris, 1999, p.229. 2 Michael R. Asimow, Administrative Law, 12th edition, Harcourt Brace Legal and Professional Publications, Inc., Chicago, S.U.A., 1992, p.11. 3 Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p.478. 4 J. Rivero, J. Waline, Droit op.cit., p.107. 5 L. Richer, op.cit., p.23; Ana Vasile, Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Editura All Beck, 2003, p.65. 6 Pentru alte definiii ale contractelor administrative, a se vedea E. D. Tarangul, op. cit., p.477; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.276; Ana Vasile, op.cit., p.66.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------contractuale (partea contractual). Cnd interesul public o cere, sau dac executarea contractului este prea grea pentru particular ori acesta nu i-a ndeplinit din culp obligaiile, autoritatea administrativ poate modifica sau rezilia unilateral contractul fr a recurge la justiie. Autoritatea administrativ nu poate ceda drepturile sau obligaiile sale dect unei alte autoriti administrative, iar particularul le poate ceda unei alte persoane doar cu acordul administraiei. n teoria contractelor administrative, se consider, c, atunci cnd legea nu dispune altfel, soluionarea litigiilor nscute n legtur cu aceste contracte sunt de competena instanelor de contencios administrativ. Din pcate, aa cum vom arta mai jos, jurisprudena noastr nu poate decide asupra competenei dup bunul plac, aplicndu-se regulile procedurii civile, conform crora competena revine judectoriei. Totui, considerm c judectoria, dei nu are secie specializat de contencios administrativ, va trebui s judece litigiul cu aplicarea principiilor de drept public, i n u a celor de drept privat. n concluzie, regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz, n primul rnd, prin forme speciale necesare ncheierii lor (caietele de sarcini, care cuprind unele din clauzele contract ului ce urmeaz a fi ncheiat, particularii avnd doar posibilitatea de a accepta sau a refuza ncheierea contractului n aceste condiii; la clauzele standard se adaug i unele clauze negociate de pri), precum i principii speciale cu privire la executarea lor (rezilierea, sanciuni, decderi)7. Sunt contracte administrative, spre exemplu, contractul de achiziii publice, reglementat n prezent prin O.U.G. 34/2006, i contractul de concesiune, reglementat prin OUG 34/2006 i OUG 54/2006. 4. Modaliti de calificare a unui contract ca i contract administrativ (public) . a) Contracte administrative prin determinarea legii. Legea poate califica un anumit contract ca fiind contract administrativ (public) n mod expres, aa cum se ntmpl, spre exemplu, n Frana cu contractele referitoare la execuia lucrrilor publice, sau cu cele referitoare la vnzarea imobilelor statului8. n legislaia noastr, din pcate, nu regsim astfel de calificri, fapt ce denot o anumit reinere a legiuitorului n aceast privin, inexplicabil dac inem seama de faptul c din reglementarea unor anumite contracte reiese cu pregnan caracterul lor public, i c exist o bogat doctrin n domeniu care ar facilita ncadrarea fr ezitare a acestor contracte n categoria juridic de care aparin n fapt. O alt modalitate de calificare legal a contractului administrativ este cea implicit, prin atribuirea litigiilor nscute din contract n competena de soluionare a instanelor de contencios administrativ 9. b) Contracte administrative prin determinare jurisprudenial. n lipsa unei prevederi exprese a legii, jurisprudena este cea chemat s califice un contract ncheiat de administraia public din punct de vedere al naturii sale juridice. Calificarea unitar a contractelor administrative este facil n acele sisteme de drept care recunosc jurisprudenei statutul de izvor de drept formal, cum este sistemul francez sau american, ns ntmpin dificulti n sistemul nostru de drept, unde singura cale de a impune o anumit calificare juridic pe ntreg teritoriul rii este o decizie n interesul legii a naltei Curi de Justiie i Casaie. n aceste condiii, putem afirma c exist dou situaii distincte: a) calificarea contractului este realizat de fiecare instan care soluioneaz un conflict juridic nscut n legtur cu acel contract. Calificarea servete la validarea judectoreasc a unor modificri unilaterale a contractului de ctre administraie, la validarea rezilierii unilaterale a contractului n temeiul interesu lui public, etc. b) calificarea intervine n mod unitar printr-o decizie a naltei Curi de Justiie i Casaie, n urma soluionrii unui recurs n interesul legii. Indiferent de instana care face calificarea, criteriile pe baza crora se poate face aceast calificare ar trebuie s fie urmtoarele: (1) obiectul contractului const n participarea persoanelor private la prestarea unui serviciu public . Cerina ca unul din contractani s fie persoan privat nu este ns decisiv, dat fiind faptul c i contractul ncheiat ntre dou persoane publice este tot contract administrativ (de exemplu, asocierea intercomunal) Importana determinrii naturii juridice a unui contract ncheiat de administraia public reiese i din faptul c, n acest fel, se poate stabili natura raportului juridic dintre agenii ce presteaz serviciul public i autoritile administraiei publice. (2) al doilea criteriu este regimul exorbitant sau clauza exorbitant a contractului .
7 8

E. D. Tarangul, op. cit. p.478; A. Iorgovan, op.cit., p.358, vol. I. M. Lombard, op.cit., p.222. 9 A se vedea i Ana Vasile, op.cit., p. 66.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Este vorba de stabilirea pe cale unilateral, de ctre administraie, a unor clauze contractuale, care pot fi doar acceptate de contractantul privat i nu negociate de acesta aa numitul caiet de sarcini al contractului, sau de impunerea unui anumit model de contract, al crui coninut nu poate fi negoc iat de contractantul privat. Clauza exorbitant este acea clauz impus de administraie n temeiul puterii publice (altfel spus purttoare de putere public), profund diferit de clauzele obinuite din contractele private 10. De exemplu, obligaia contractantului privat de a investi o anumit sum de bani dup preluarea prestrii serviciului public, obligaia de a nu depi un anumit tarif de prestare a serviciului public, dreptul autoritii publice de a rezilia unilateral contractul - justificat doar de interesul public i fr a se ine seama de modul n care au fost respectate clauzele contractuale. Clauza viznd rezilierea unilateral a contractului n condiiile nerespectrii de ctre cellalt contractant a obligaiilor ce rezult din contract nu reprezint o clauz exorbitant, deoarece ea este ntlnit i n contractele de drept privat, i constituie clasicul fundament al rspunderii contractuale din dreptul privat. Contractul administrativ cu regim juridic exorbitant se deosebete de contractul administrativ cu clauze exorbitante prin aceea c, n primul caz, avem de-a face cu un contract tipic privat, dar care este impus de ctre administraie ntr-o anumit form spre a fi semnat de persoanele private sau de alte persoane publice. Aa sunt, de pild, contractul de furnizare a energiei electrice, sau contractul de furnizare a apei. c) criteriul referitor la participarea unei persoane publice la contract. Contractele administrative sunt ncheiate ntre persoane publice sau ntre o persoan public i una privat. n nici un caz nu poate fi considerat ca avnd caracter administrativ contractul ncheiat ntre dou persoane private, fr atribuii de putere public, chiar dac unele clauze avantajeaz o parte a contractului, deoarece situaia de inegalitate juridic rezult din liberul acord de voine, nu din impunerea unor clauze cu putere public. Afirmaia de mai sus nu poate duce la concluzia c persoanele private care presteaz servicii publice ncheie doar contracte private; dimpotriv, ele pot ncheia i contracte administrative, n temeiul puterii publice care le este conferit prin actul administrativ sau contractul administrativ prin care le este delegat serviciul public 11. Contractele ncheiate ntre dou persoane publice sunt considerate, de pr incipiu, ca fiind contracte administrative12. Cteva precizri sunt ns necesare: - situaia de inegalitate juridic din contractele administraiei cu persoanele private nu se regsete ca regul n contractele dintre persoanele publice a se vedea, de exemplu, contractul de asociere intercomual n vederea gestionrii serviciilor publice locale privind domeniul public i privat, prezentat mai jos. - caracterul administrativ al contractului trebuie analizat de la caz la caz: astfel, un contract de achizii i publice este contract administrativ, ns dac este sub valoarea prevzut de lege, poate fi un contract civil de vnzare -cumprare; contractul de concesiune este contract administrativ; contractul de asociere n participaiune poate fi ns i administrativ, i civil. 5. Importana distinciei dintre contractele administrative i contractele de drept privat n dreptul romnesc. Dei doctrina administrativ romneasc a susinut dintotdeauna existena i importana categoriei juridice a contractelor administrative, pn nu demult nici legiuitorul, i nici jurisprudena nu au acordat o prea mare importan acestui tip de contract. Calea indirect de a recunoate unui contract natura juridic de contract administrativ era aceea de a conferi instanelor de contencios administrativ, specializate n aprecierea condiiilor specifice n care i desfura activitatea administraia public, competena de a judeca litigiile nscute n legtur cu acel contract. Astfel, n prezent, Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 confer instanelor de contencios administrativ competena de a judeca litigiile nscute n legtur cu contracte ce au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice (art.2 alin.1 lit.c teza a doua). Acesta competen a fost reiterat de legislaia special n domeniu, OUG 34/2006 privind contractele administrative de achiziie public i concesiune de lucrri i servicii, respectiv OUG 54/2006 privind concesiunea bunurilor proprietate public. 6. ncheierea contractelor administrative. a) Procedura de alegere a contractantului. Aceast procedur poate fi gestionat dup mai multe concepii, diferite n ceea ce privete criteriul utili zat pentru determinarea ofertei ctigtoare13.
10 Andr de Laubadre, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trait de droit administratif, vol.I, 15e dition, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1999, p.745, J. Rivero, M. Waline, op.cit., p.106. 11 n Frana, se manifest tendina de a le considera contracte publice, deoarece se ncheie n numele unei persoane publice - Jurisprudena Entreprise Peyrot 1963, n M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolve, B. Genevois, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, irey, Paris, 1999, p.615; M. Lombard, op.cit., p.227. 12 Jean Michel de Forges, Droit administratif, PUF, Paris, 1991, p.33.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Astfel, criteriul combinat pre-calitate asigur posibilitatea de a alege oferta care din ambele puncte de vedere corespunde scopului propus: ofer calitate la cel mai mic pre. Dei este cea mai logic dintre opiunile care stau la ndemna autoritii publice contractante, n sistemele de drept din statele aflate n tranziie spre democraie aceast procedur permite atribuirea abuziv a contractului, pe baza un or criterii subiective, i, prin urmare, utilizat cu rea credin, favorizeaz corupia. Criteriul adjudecrii presupune atribuirea contractului ofertantului care propune cel mai mic pre, fr a se ine ns seama de aspectele calitative ale acestei oferte; procedura este abandonat din ce n ce mai mult de administraiile moderne tocmai din acest motiv. A treia procedur este bazat pe criteriul cererii de oferte, i poate fi deschis (oricine poate prezenta o ofert) sau restrns (numai participanii preselectai n baza unor criterii preliminare pot prezenta oferte). A patra procedur este dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de ai depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul identificar ii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza soluiei, candidaii selectai s elaboreze oferta final. n fine, criteriul negocierii libere se utilizeaz numai pentru achiziii de valoare mic ori atunci cnd pr ocedurile legale de adjudecare, de atribuire prin licitaie sau prin cerere de oferte au euat. b) Procedura de contestare pre-contractual. Contestaiile pre-contractuale sunt formulate nainte de ncheierea contractului administrativ, de ctre persoanele interesate (de exemplu, persoana care nu s-a calificat n etapa preliminar de evaluare din cadrul procedurii de atribuire prin cerere de ofert i, prin urmare, nu poate prezenta o ofert). Aceste contestaii sunt judecate (n ultim instan) de ctre instanele judectoreti, de contencios administrativ sau de ctre Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor. Admiterea aciunii persoanei interesate poate duce la suspendarea semnrii contractului, a executrii acestuia sau la anularea clauzelor ilegale din coninutul lui. De asemenea, pe aceast cale se poate solicita obligarea autoritii publice la respectarea dispoziiilor legale n faza pre-contractual14, sau chiar semnarea contractului cu ofertantul ctigtor. c) Forma contractului administrativ. Contractele administrative trebuie ncheiate n form scris 15, aceasta deoarece ele conin nu numai acorduri de voin liber exprimate de pri, ci i clauze exorbitante, care nu pot fi dovedite dect prin inserarea lor n contract 16. Teoretic, existena contractului poate fi i urmarea unui acord verbal, ns practic soluia este forma scris. Uneori legea impune n mod expres forma scris a contractului, alteori aceast cerin rezult indirect din faptul c n coninutul lui trebuie s se regseasc un caiet de sarcini, cu clauze reglementate prin lege sau elaborate de autoritatea public. Precizarea n cuprinsul contractului a faptului c anumite acte administrative din domeniul n care se ncheie contractul nu semnific limitarea obligaiei contractantului privat la respectarea doar a acestor acte administrative; toate actele administrative, precum i legislaia din domeniu trebuie respectat de cocontractant, precizarea din contract avnd doar rolul de a-i uura acestuia din urm munca de identificare a celor mai relevante acte normative din domeniu. Unele clauze nu pot fi inserate n contract: de exemplu, o clauz ce are ca obiect transferul ctre persoana privat a dreptului de a rezilia unilateral contractul, drept ce aparine autoritii publi ce17. 7. Executarea contractelor administrative. Executarea contractelor administrative este guvernat la rndul ei de reguli distincte fa de executarea contractelor private, unde se aplic principiul contractul este legea prilor. Amploarea prerogativelor autoritii publice, justificate prin interesul public, este contrabalansat de principiul respectrii echilibrului contractual. n primul rnd, trebuie s precizm c doctrina consider inerente oricrui contract administrativ patru tipuri de prerogative, exercitate de autoritatea public: a) puterea de direcie i control, care confer autoritii publice dreptul de a urmri respectarea clauzelor contractuale i n special a obligaiilor cocontractantului. n virtutea dreptului de direcie i control, autoritatea public poate adresa de asemenea instruciuni i ordine. b) dreptul de sancionare. Sanciunile pot fi pecuniare, impuse datorit ntrzierii executrii prestaiilor, sau coercitive, impuse de neexecutarea contractului substituirea autoritii publice n locul cocontractantului pentru
M. Lombard, op.cit., p.235. Ibidem. 15 A se vedea Anton Trilescu, Momentul ncheierii actelor de gestiune ale administraiei publice, n Dreptul nr.10/1999, p.41. 16 OUG nr. 34/2006, art.3, lit.f 17 M. Lombard, op.cit., p.239.
14 13

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------executarea contractului pe cheltuiala acestuia din urm, sau acordarea unui ter a dreptului de a executa contractul, tot pe cheltuiala cocontractantului iniial. c) puterea de modificare unilateral a contractului, n temeiul interesului public (exigenelor serviciului public) este una din caracteristicile fundamentale ale contractului administrativ, spre deosebire de contractele private, care nu pot fi modificate dect prin acordul prtilor. Dreptul de modificare unilateral exist chiar dac el nu este prevzut expres n contract18, dar contractul are regim de drept public. d) rezilierea unilateral a contractului. Rezilierea unilateral a contractului poate interveni numai din iniiativa autoritii publice , cu titlu de sanciune, caz n care cocontractantul nu are drept la despgubiri, sau n temeiul interesului public, cnd autoritatea public trebuie s l despgubeasc pe cocontractant, deoarece acesta din urm nu are nici o culp. n contrapondere cu prerogativele exorbitante ale autoritii publice, n favoarea contractantului privat este recunoscut principiul echilibrului financiar, care permite sancionarea pe cale judectoresc a situaiei n care autoritatea public, n exercitarea prerogativei de modificare unilateral a contractului, impune obligaii noi, afectnd echilibrul financiar iniial al contractului. Concret, restabilirea echilibrului financiar nseamn: a) remunerarea prestaiilor suplimentare impuse de autoritatea public prin decizii ind ividuale pe parcursul executrii contractului, sau b) modificarea contractului atunci cnd executarea acestuia este afectat de deciziile autoritii publice emise n domeniul cruia i aparine contractul (spre exemplu, n domeniul transportului urban, de cizia de a impune operatorilor luarea unor msuri suplimentare pentru creterea securitii pasagerilor). Este necesar, pentru a fi n prezena unei situaii ce necesit restabilirea echilibrului contractual, ca decizia s aib legtur cu contractul i s fie emis de autoritatea public parte a contractului, nu de alte autoriti publice. n fine, discuiile doctrinare s-au concentrat i asupra aplicabilitii teoriei impreviziunii n domeniul contractelor administrative19, care se traduce prin dreptul cocontractantului unei persoane publice, victim a unei situaii imprevizibile de natur economic, de a obine un ajutor financiar din partea administraiei publice, n vederea continurii executrii contractului administrativ. n lipsa unui astfel de ajutor financiar, contractul ar deveni imposibil de executat n condiii de echilibru financiar ntre cele dou pri20. Doctrina i jurisprudena francez admit aplicarea teoriei impreviziunii n anumite condiii: a) existena unui eveniment cu efecte economice exterior prtilor, b) imprevizibil la ncheierea contractului, pe baza experienei prtilor la acea dat, i c) care s determine bulversarea iremediabil a executrii contractului din punct de vedere financiar sau material21. Efectul aplicrii acestei teorii nu este ns exonerarea co-contractantului de executare, ci, dimpotriv, prtile trebuie s caute mijloace de a adapta execuia contractului la noile condiii aprute, iar indemnitatea de impreviziune (suma de bani cuvenit co-contractantului n vederea reparrii echilibrului financiar al contractului) nu se poate acorda dect atunci cnd executarea contractului nu mai este posibil n condiiile iniiale, dar poate totui continua. n cazul n care executarea nu mai poate continua, se consider c exist o situatie de for major, susceptibil de a justifica rezilierea contractului. 8. Responsabilitatea contractual. Responsabilitatea derivat din neexecutarea contractelor administrative este destul de limitat ca i sfer de manifestare22, deoarece, pe de o parte, autoritatea public are garanii multiple menite a preveni acest lucru, iar n caz de neexecutare se poate dispensa de intervenia judectorului i s sancioneze direct cocontractantul, iar pe de alt parte, cealalt parte a contractului poate destul de greu s demonstreze o culp din partea administraiei publice, care este nzestrat cu prerogative de putere public i i justific aciunile prin interesul public. Exist, totui, cel puin la nivel teoretic, posibilitatea angajrii rspunderii contractuale pentru culp a cocontractantului, atunci cnd acesta nu se supune deciziilor administraiei, sau angajarea rspunderii autoritii publice pentru abuz n exercitarea prerogativelor de putere public cu prilejul executrii contractului. n acest ultim caz, prejudiciul trebuie s rezulte direct din greeala autorittii publice contractante, nu i a altor autoritti publice, i el va fi reparat integral. 3. Principalele contracte administrative
Ana Vaile, op.cit., p.75. A se vedea, pentru detalii, M. Lombard, op.cit., p.240 i urm. Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet -Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.150. 21 J. M. Deviller, op.cit., p.423. 22 A se vedea, n acest sens, M. Lombard, op.cit., p.246.
18 19 20

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------din dreptul romn. 1. Contractul de achiziie public. 1.1. Noiune. Sediul materiei. Prin obiectul su, contractul de achiziie public nu se deosebete de contractul de vnzare cumprare de drept comun, ncheiat ntre persoane private. Este vorba, n esen, de procurarea, de ctre administraie, prin cumprare, a unor bunuri, servicii sau lucrri, n schimbul unui pre. Doctrina francez definete contractul de achiziie public ca fiind o categorie particular de contract, ncheiat de administraie pentru nevoile serviciului public 23, contractul prin care administraia, pltind un pre, i procur de la particulari bunuri i servicii24, iar Codul achiziiilor publice francez statornicete n art.1 c achiziiile publice sunt contracte ncheiate, n condiiile prezentului cod, de colectivitile publice n vederea realizrii de lucrri, furnituri i servicii25. n Romnia, materia achiziiilor publice este reglementat n prezent de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii26, la care ne vom referi n continuare cu denumirea de ordonan de urgen. Dup cum rezult cu prisosin din studiile doctrinare27, Guvernul Romniei s-a inspirat, n concepia reglementrii achiziiilor publice, din Codul achiziiilor publice francez din 1964, cu modificrile ulterioare. Din aceast cauz, i n scopul de a evidenia unele aspecte pe care doctrina i jurisprudena noastr nu a avut rgazul necesar s le identifice, vom face referire de multe ori la doctrina i jurisprudena franceze. Aa cum reiese din formularea segmentat a art.3 din ordonana de urgen, contractul comercial care include si categoria contractului sectorial, contractul de achiziie public este acel contract cu titlu oneros, ncheiat n form scris ntre una sau mai multe autoriti contractante, pe de o parte, i unul sau mai muli operatori economici, pe de alta parte, avnd ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Definiia folosete dou criterii pentru a exprima coninutul noiunii: a) primul criteriu este organic: contractul de achiziie public este ncheiat de autoritatea contractant, astfel cum este ea definit prin ordonana de urgen, cu un operator economic numit generic contractant; b) al doilea criteriu este material, i se refer la obiectul contractului: dobndirea unor produse, lucrri sau servicii. La o privire mai atent, ns, reiese c i un al treilea criteriu, unul formal, este aplicabil, i anume ca autoritatea contractant s ncheie contractul de achiziie n temeiul ordonanei, numai n acest fel fiind vorba de o achiziie public supus dispoziiilor acesteia. Criteriul rezult din ntreaga reglementare, care impune autoritilor contractante s foloseasc, n anumite domenii, doar acest tip de contract 28. 1.2. Criteriul organic al definirii contractului de achiziie public. Criteriul organic se refer, aa cum am artat, pe de o parte la cel care achiziioneaz, iar pe de alt parte, la prestatorul serviciului, lucrrii sau la vnztorul produselor. (1) Noiunea de autoritate contractant cuprinde, n sensul ordonanei 29: a) oricare organism al statului - autoritate publica sau instituie publica - care acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local;

23

A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris,

1999, p.177. J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.116. Code de Marchs Publics, Editions Litec, Paris, 1999, p.10. 26 Publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.418 din 15 mai 2001, modificat prin Legea nr.337/2006 si Legea nr. 278/2010 27 D. C. Drago, art. supra cit.; Idem, Contractul de achizitie public, n Curierul judiciar nr.2/2002, p.20 i urm. 28 Astfel, prin art.9 , Ordonana de urgen nr. 34/2006 stabilete principiul conform cruia aceste norme juridice se aplica pentru atribuirea contractului de achiziie publica, inclusiv a contractului sectorial; ncheierea acordului -cadru; atribuirea contractului de achiziie publica de ctre un operator economic, n cazul n care respectivul contract este finanat/subventionat n mod direct, n proporie de mai mult de 50%, de ctre o autoritate contractant; atribuirea contractului de achiziie publica de ctre o autoritate contractant, n numele i pentru o alta persoana fizic/juridic, n cazul n care respectivul contract este finanat/subvenionat n mod direct, n proporie de mai mult de 50%, de ctre o autoritate contractant; organizarea concursului de soluii. Acelai lucru se ntmpl i n dreptul francez, Codul achiziiilor publice condiionnd achiziiile publice de recugerea l a procedurile reglementate prin dispoziiile sale a se vedea L. Richer, op.cit., p.322; G. Fenech, Ph. Petit, La moralisation des marchs publics, Presses Universitaires de France, Paris, 1998, p.12. 29 n Frana, autoritatea contractant este colectivitatea public, noiune considerat identic de doctrin cu cea de persoan public. Sunt exceptate, ns, de la aplicarea dispoziiilor Codului achiziiilor publice stabilimentele publice industriale i comercialeA. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.177; G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.13; J.-M. Auby, P. Bon, op.cit., p.222. Doctrina i jurisprudena consider, de asemenea, ns nu sunt unitare n acest sens, c ar trebui exceptate, din aceleai raiuni, i stabilimentele publice fr legtur cu o autoritate public, cum ar fi Camera de Comer i industrie - G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.13; L. Richer, op.cit., p.323.
25 24

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------b) oricare organism de drept public, altul dect unul dintre cele prevzute la lit. a), cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercia l sau industrial i care se afl cel puin n una dintre urmtoarele situaii: - este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant, sau de ctre un alt organism de drept public, - se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante sau unui alt organism de drept public, - n componena consiliului de administraie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant, sau de ctre un a lt organism de drept public; c) oricare asociere format de una sau mai multe autoriti contractante dintre cele prevzute la lit. a) sau b); d) oricare ntreprindere publica ce desfoar una sau mai multe dintre activitile n urmtoarele sectoare de utilitate public:ap, transport, energie i pot, atunci cnd aceasta atribuie contracte de achiziie publica sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti; e) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la lit. a) -d), care desfoar una sau mai multe dintre activitile activitile n urmtoarele sectoare de utilitate public:ap, transport, energie i pot, n baza unui drept s pecial sau exclusiv, acordat de o autoritate competenta, atunci cnd acesta atribuie contracte de achiziie publica sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti. Remarcm, n acest loc, folosirea i a criteriului material cel referitor la desfurarea unor activiti relevante pentru a ntregi sfera autoritilor contractante. Criteriul material este ns specializat, deoarece reglementarea identific punctual activitile relevante care au ca efect o atare calificare. Jurisprudena francez a utilizat, n acelai scop, tot criteriul material, ns cu un caracter mai general, preciznd c sunt susceptibile a fi calificate ca achiziii publice i contractele ncheiate de persoane private, dac acestea acioneaz n interes public sau n exercitarea unor prerogative de putere public, conferite prin lege30. (2) Contractantul este ofertantul care a devenit, n condiiile legii, parte ntr-un contract de achiziie publica 31. Termenul de ofertant este folosit aici n sens generic, deoarece, n funcie de procedura de atribuire a contractului utilizat de autoritatea contractant, persoanele fizice sau juridice pot avea calitatea de candidat (atunci cnd solicit invitaie de participare la o licitaie restrns sau la o negociere competitiv), ofertant (cnd a depus o ofert) i concurent (cnd a depus o soluie la un concurs de soluii). Prin operator economic se nelege oricare furnizor de produse, prestator de servicii ori executant de lucrri - persoana fizica/juridic, de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane cu activitate n domeniul care ofer n mod licit pe piata produse, servicii i/sau execuie de lucrri; Pluralitatea de contractani. n Frana, n cadrul unei singure proceduri, mai muli ofertani pot fi acceptai s ncheie contractul, dac lucrarea sau serviciul poate fi divizat, sau dac este vorba de achiziionarea mai multor produse. Fracionarea obiectului contractului este permis atunci cnd exist justificri de ordin tehnic i financiar. Persoanele contractante pot ncheia ntre ele, n vederea executrii contractului, o convenie, fr a da natere unei persoane juridice noi32. Contractant poate fi i o persoan public, deoarece definiia operatorului economic include i aceast categorie. Chiar dac, de regul, se vorbete de un contract ntre administraie i particulari 33, doctrina romn admite c acordurile de voin ntre dou persoane publice sunt contracte administrative, supuse dreptului public 34. Aceats calificare subzista chiar dac perosoana public particip cu bunuri proprietate privat. 1.3. Criteriul material. Obiectul contractului de achiziie public. n funcie de criteriul material, contractele de achiziie public pot fi de trei feluri:
Jurisprudena Entreprise Peyrot (1963) M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolv, B. Genevois, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, 9e edition, irey, Paris, 1999, p.615; G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.18; A. de Laubadre, Y. Gaudemet, Trait de droit administratif, tome 2 droit administratif des biens, 11e dition, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1998 , p.371. 31 Art.3 lit. i) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006. 32 J.-B. Auby, H. Prinet - Marquet, Droit de lurbanisme et de la construction, 5e dition, Montchrestien, Paris, 1998, p.576; J.-M. Auby, P. Bon, op.cit., p.222. 33 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, editie revzut, Editura Cordial Lex, Cluj -Napoca, 2001, p.306; V. Vedina, Introducere n studiul dreptului administrativ, Editura Era, 1999, p.154; J.-M. Auby, P. Bon, Droit administratif des biens, 3e dition, Dalloz, Paris, 1995, p.218. 34 A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, 1996, p.370; Th. Mrejeru, D. A. P. Florescu, R. Lazr, B. Mrejeru, op.cit., p.237. Doctrina francez susine, de asemenea, teoria conform creia contractele dintre persoanele publice sunt contracte adm inistrative, i intr sub incidena Codului privind achiziiile publice. Consiliul de Stat nu a fost ns de aceeai prere, preciznd n 1998, c acordurile de voin n tre persoanele publice, chiar dac pot fi calificate ca achiziii publice, se plaseaz n afara raporturilor reglementate de Codu l achiziiilor publice, ntruct unele din dispoziiile sale nu sunt susceptibile a fi aplicate n astfel de relaii contractuale. Este vorba, evident, de acele dispoziii care confer uneia dintre pri o poziie supraordonat, n msur s-i asigure dreptul de a modifica unilateral partea reglementar a contractului de achiziie public. Cu toate acestea, se consider c soluiile trebuie nuanate, ntruct exist situaii n care un stabiliment public se comport ca o persoan privat prestatoare de servicii, nu i exercit puterea public; n aceste cazuri, Codul achiziiilor publice devine aplicabil - G. Peiser, Droit administratif - fonction publique de ltat, territoriale et hospitalire, domaine public, expropriation, rquiitions, travaux publics, 15e dition, Dalloz, 1999, p.148; L. Richer, op.cit., p.323.
30

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------a) contracte de furnizare. Contractul de furnizare (numit n literatura interbelic romn i n cea francez contract de furnituri35) are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, aa cum sunt acestea cuprinse n clasificrile statistice oficiale, pe baza cumprrii, inclusiv n rate, a nchirierii sau leasing -ului cu sau fr opiune de cumprare. Contractul de furnizare are, prin urmare, ca obiect bunuri mobiliare, deoarece numai n acest sens poate fi neleas folosirea termenului de produse. Nu pot fi achiziionate prin cumprare, nchiriere sau leasing, bunuri imobiliare36. n ceea ce privete posibilitatea de a achiziiona, cu titlu provizoriu, prin nchiriere sau leasing fr opiune de cumprare, un bun mobil, remarcm pasul nainte pe care -l face legislaia noastr n comparaie cu cea francez, care -i servete deseori ca model, aceasta ntruct n Codul achiziiilor publice din Frana posibilitatea n discuie nu este stipulat, jurisprudena fiind cea chemat s o consacre n practic37. b) contracte de servicii, care au ca obiect prestarea unor servicii, aa cum sunt acestea cuprinse n clasificrile statistice oficiale. Achiziiile de produse reprezint un domeniu n continu i constant diversificare, datorit dezvoltrii pieei serviciilor, pornind de la curarea localurilor publice pn la serviciile informatice. Frontierele dintre aceste contracte i alte tipuri de relaii contractuale nu sunt ns destul de conturate. Astfel, este greu de separat i de identificat contract ul de servicii de un contract de antrepriz ce nu are ca obiect bunuri imobiliare. Nici dreptul francez nu este scutit de astfel de probleme de calificare, deoarece limitele de departajare se schimb n timp: un contract de ridicare a deeurilor menajere, considerat n trecut ca lucrare public, n prezent este calificat contract de servicii38. n interiorul categoriei contractelor de servicii se face distincie ntre contracte viznd servicii (sau prestaii) intelectuale, i contracte viznd prestaii materiale 39. Din prima categorie fac parte, spre exemplu, achiziiile de cercetri, prin care o persoan public ncredineaz unui organism specializat sau unui cercettor efectuarea unei cercetri pe o tem dinainte stabilit40. c) contracte de lucrri care se refer la execuia, iar uneori la proiectarea i execuia, uneia sau mai multor lucrri de construcii, sau a oricrei combinaii a acestor lucrri de construcii, care conduce sau nu conduce la un rezultat menit s ndeplineasc prin el nsui o funcie tehnico-economic41. Contractul de lucrri publice este echivalentul contractului de antrepriz 42 din dreptul privat. Executarea lucrrii publice se face de ctre un antreprenor care lucreaz n contul beneficiarului lucrrii, ns fr a -i fi subordonat acestuia, n schimbul unui pre43. 1.4. Criteriul formal rmne n exteriorul definiiei propriu-zise a contractului de achiziie public, ntruct el are ca singur scop i efect limitarea aplicrii noiunii de achiziie public, prin excluderea din sfera acesteia a anumitor contracte - chiar dac ele sunt ncheiate de autoriti publice n vederea furnizrii unor produse, executrii unor lucrri sau prestrii unor servicii. Excluderea poate avea ca surs fie dispoziiile exprese ale ordonanei de urgen, fie alte acte normative. Astfel, o autoritate contractant din domeniul aprrii naionale, ordinii publice, siguranei i securitii naionale nu are obligaia de a aplica prevederile ordonanei de urgen atunci cnd achiziioneaz produse i servicii n legtur cu producia sau comerul de arme, muniie i sisteme de armament pentru rzboi sau atunci cnd atribuirea contractul ui de servicii sau de furnizare ar putea conduce la difuzarea de informaii contrare intereselor de aprare i securitate a rii. De asemenea, se consacr dreptul autoritii contractante de a nu aplica prevederile ordonanei de urgen atunci cnd contractul are caracter secret sau ndeplinirea sa implic msuri speciale de securitate, n concordan cu prevederile legale referitoare la aprarea naional, ordinea public, sigurana i securitatea naional; procedurile de atribuire a contractelor de achiziie public sunt stabilite ca urmare a unui tratat sau a unui acord internaional ce vizeaz implementarea sau exploatarea unui proiect, n comun cu unul sau mai muli parteneri strini, a unui tratat, acord internaional sau a altor asemenea referitoare la staionarea de trupe precum i a aplicrii unei proceduri specifice unor organisme financiare internaionale sau a altor donatori/creditori; contractul este contract de servicii i se atribuie unei persoane juridice care este ea nsi autoritate contractant i care presteaz aceste servicii n baza unor drepturi exclusive stabilite conform prevederilor legale; contractul are ca obiect achiziia de servicii n hoteluri i restaurante, servicii de
M. Lombard, op.cit., p.229; J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.116.. Excluderea din sfera contractelor de achiziie public a contractului prin care se achiziioneaz sau nchiriaz terenuri, cldiri sau alte bunuri imobiliare, precum i drepturile asupra acestora, este fcut, de altfel, n mod expres prin Ordonana de urgen nr.34/2006 (art. 13, lit.a). 37 A se vedea G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.13; L. Richer, op.cit., p.329. 38 L. Richer, op.cit., p.329 39 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.177. 40 J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.117. 41 Art.4 din Ordonana de urgen nr.34/2006. 42 A se vedea M. Costin, M. Murean, V. Ursa, Dictionar de drept civil, Editura tiintific i Enciclopedic, Bucureti, 1980, p.111. 43 A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.371; G. Peiser, op.cit., p.149.
36 35

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------transport pe calea ferat, servicii de transport pe ap, servicii juridice, servicii de selecie i plasare a forei de munc, servicii de nvmnt, servicii de sntate i asisten social, servicii recreative, culturale i sportive, etc.44. Tot o form de excludere, care se detaeaz ca importan din rndul celorlalte ntruct vizeaz toate categoriile de produse, lucrri i servicii, este precizarea expres conform creia autoritatea contractant are dreptul de a proceda la cumprare direct, fr a avea obligaia de a aplica procedurile de achiziie public, n cazul n care achiziioneaz produse, lucrri sau servicii, a cror valoare, nu depete echivalentul n lei a 5.000 euro pentru fiecare achiziie de produse, serviciu sau lucrare (art.19). Este un criteriu cantitativ, ce are ca scop evitarea decla nrii procedurilor legale n cazurile care nu necesit un asemenea lucru. 1.5. Este preul un element definitoriu al contractului de achiziie public? Doctrina consider c un contract nu poate avea natur de contract de achiziie public dac nu preved e plata unui pre de ctre autoritatea public45. Nu este, prin urmare, admisibil ca preul unui astfel de contract s fie achitat de beneficiarii unui serviciu public, deoarece n acest caz ne-am afla n prezena unei concesiuni. Dac, ns, preul este achitat de un ter, nu de beneficiarii serviciului achiziionat, contractul poate fi de achiziie public. Astfel, s -a decis c poate fi calificat ca atare contractul care prevedea c antreprenorul, care se angajeaz s instaleze obiecte de mobilier urban (cabine telefonice, de exemplu) pe domeniul public, are dreptul s obin remuneraia care i se cuvine din valorificarea spaiilor publicitare existente pe echipamentele instalate. Ct privete reglementarea din dreptul nostru, constatm c Ordonana de urgen nr.34/2006 nu prevede alte posibiliti de achitare a preului, n afara plii directe, care i ea rezult n mod implicit. ntruct ceea ce legea nu i nterzice este permis, nu vedem care ar fi impedimentele ca un contract de lucrri, de exemplu, s f ie achitat prin acordarea dreptului de a valorifica (temporar) prin publicitate spaiul asupra cruia s -au realizat lucrrile. Deosebirea ntre concesiunea de lucrri i achiziia de lucrri const n aceea c n primul caz autoritatea public acord dreptul concesionarului de a exploata lucrarea realizat o anumit perioad de timp, n schimbul unei redevene, pe cnd n cel de-al doilea caz lucrarea este achiziionat la finalizarea ei de ctre autoritatea public, n schimbul unui pre, iar contractantul nu mai pstreaz nici un drept asupra ei 46. Dac admitem ipoteza descris mai sus (valorificarea temporar de ctre executant a lucrrii, n contul preului), deosebirile dintre cele dou forme de contract administrativ par s se estompeze. Distincia nu-i pierde ns din importan, deoarece, n cazul achiziiei suntem n prezena unui procedeu de constituire a domeniului public sau privat al autoritii publice47, iar n cazul concesiunii, este vorba de o administrare a acestuia, de o punere n valoare. 1.6. Proceduri pentru atribuirea contractului de achiziie public. Ordonana de urgen nr. 34/2006 cu completrile aduse de Legea nr. 337 din 17 iulie 2006 reglementeaz, procedurile care pot (i trebuie) aplicate de autoritatea contractant n vederea atribuirii contractului de achiziie public: a) licitaia deschis - orice furnizor, executant sau prestator interesat are dreptul de a depune ofert. Autoritatea contractant stabilete prin anunul de par ticipare data limit de depunere a ofertelor, iar numrul de furnizori, de executani sau de prestatori care au dreptul de a depune ofert este nelimitat. n cazul n care numrul de furnizori, executani sau prestatori care au depus ofert este mai mic de 2, autoritatea contractant are obligaia de a repeta procedura de licitaie deschis, iar dac nici n acest caz nu sunt mai mult de 2 ofertani, se poate repeta procedura sau atribui contractul de achiziie public ofertantului care a depus ofert. Obligaia de a repeta procedura nu subzist atunci cnd cel puin o ofert primit este corespunztoare din punct de vedere al tuturor cerinelor solicitate. b) licitaia restrns, care se desfoar n dou etape dis tincte i prin care numai candidaii selectai de ctre autoritatea contractant n prima etap sunt invitai s depun oferte. La prima etap de selectare are dreptul de a par ticipa orice ofertant; n urma aplicrii unor criterii referitoare la capacitatea tehnic i economico-financiar, numrul candidailor selectai trebuie s fie ntre 5 i 20. c) dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul identificarii uneia sau mai multor soluii apte sa rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza soluiei/soluiilor, candidaii selectai sa elaboreze oferta finala; Autoritatea contractant are dreptul de a aplica procedura de dialog competitiv pentru atribuirea unui contract de achiziie publica dac se ndeplinesc, n mod cumulativ, urmtoarele condiii:
44

Enumerarea este exemplificativ, i nu exhaustiv, domeniile precizate de reglementarea legal fiind numeroase a se vedea art.12, 13 i

242. L. Richer, op.cit., p.333. A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.371; J.-M. Auby, P. Bon, op.cit., p.221. 47 Un argument n favoarea acestei susineri este i enumerarea achiziiei publice printre modurile de dobndire a proprietii publice, n art.7 al Legii nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.448 din 24 noiembrie 1998.
46 45

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1) contractul n cauza este considerat a fi de complexitate deosebita; 2) aplicarea procedurii de licitaie deschis sau restrns nu ar permite atribuirea contractului de achiziie publica n cauza. Contractul de complexitate deosebita este considerat acel contract de achiziie publica pentru care autoritatea contractant nu este, n mod obiectiv, n msura sa defineasc specificaiile tehnice capabile sa i satisfac necesitile i exigenele i/sau sa stabileasc montajul financiar i/sau cadrul juridic de implementare a proiectului. d) negocierea, respectiv procedura prin care autoritatea contractant deruleaz consultri cu candidaii selectai i negociaza clauzele contractuale, inclusiv preul, cu unul sau mai muli dintre acetia. Negocierea poate fi: - negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare; - negociere fr publicarea prealabil a unui anun de participare; e) cerere de ofert, o procedur simplificat prin care autoritatea contractant solicit, oferte de la mai muli furnizori, executani sau prestatori48. n cazul n care nu exist mai mult de 2 oferte, procedura se repet, prin transmiterea invitaiei de participare i altor persoane. Dac nici n acest caz nu exist cel puin 2 oferte, autoritatea contractant are de ales ntre repetarea procedurii i atribuirea contractului persoanei care a prezentat singura ofert, dac aceasta este corespunztoare49. ncepnd cu data de 1 ianuarie 2007, cererea de oferte se iniiaz prin publicarea n SEAP (sistemul electronic de achizitii publice) a unei invitaii de participare la procedura de atribuire. e) concurs de soluii - procedur care permite autoritii contractante s achiziioneze, ndeosebi n domeniul amenajrii teritoriului, al proiectrii urbanistice i peisagistice, al arhitecturii sau n cel al prelucrrii datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concureniale de ctre un juriu, cu sau fr acordarea de premii concurentului / concurenilor ctigtor/ctigtori. Concursul de soluii poate fi o procedur independent sau parte a unei proceduri care conduce la atribuirea unui contract de achiziie public. Autoritatea contractant are obligaia de a preciza n cadrul documentaiei de concurs orice informaie, cerin, regul, criteriu sau altele asemenea, necesare pentru a asigura potenialilor concureni o informare complet i corect cu privire la modul de aplicare a concursului de soluii (art.13 2) Sintagma ndeosebi, folosit de textul actului normativ, duce la concluzia c i n alte domenii se poate recurge la aceast procedur, enumerarea legal nefiind limita tiv. Astfel, n cazul prestaiilor intelectuale, care intr n categoria serviciilor, se poate apela la cererea de oferte concursul de soluii, n care candidaii nu se mrginesc s analizeze cerinele autoritii contractante i s ncerce s le execute, ci prezint o concepie proprie de executare a contractului, pe baza creia sunt selectai50. De asemenea, exist posibilitatea achiziiei de studii i cercetri, unde primeaz caracterul intuitu personae al contractului, adic sunt apreciate calitilor personale ale celui care realizeaz studiul51. Din dispoziiile exprese (art. 20), ns i din ansamblul reglementrii rezult c licitaia public, cu cele dou forme ale sale deschis i restrns - constituie regula n ceea ce privete atribuirea contractului de achiziie public, iar celelalte trei proceduri reprezint situaii de excepie, aplicabile n condiii speciale. Procedurile particulare sau speciale de atribuire a contractului sunt justificate de obiectul achiziiei sau valoarea acesteia, ns n principal ele au ca scop simplificarea atribuirii i o mai bun adaptare a prestatei la scopul achiziiei. 1.7. Principiile pe care se ntemeiaz atribuirea contractului de achiziie public. Doctrina de specialitate reine patru principii pe care se bazeaz atribuirea contractului: (a) principiul formalismului - atribuirea contractului se face prin intermediul unei proceduri, care cuprinde mai multe faze succesive; (b) principiul publicitii care asigur libera concuren i transparena procedurii; (c) egalitatea de tratament care exclude preferinele n atribuirea contractului i asigur, de asemenea, libera concuren; (d) colegialitatea procedurile cele mai utilizate fac apel la organisme colegiale (comisiile de adjudecare sau de evaluare a ofertelor), care sunt protejate ntr -o mai mare msur de corupie i subiectivism52.
Procedura de cerere de ofert poate fi folosit numai n cazul n care valoarea estimat, fr T.V.A., a contractului de achiziie public este mai mic dect echivalentul n lei a unor praguri, stabilite n ordonana de urgen (40.000 euro pentru contractul de furnizare i de servicii, respectiv 250.000 euro pentru contractul de lucrri) (art.124). 49 n Frana, cererea de oferte poate fi deschis sau restrns. n cazul cererii deschise, orice candidat poate trimite o ofert. n situaia cererii restrnse, procedura se deschide printr-o faz n care autoritatea public face apel la concurena dintr-un anumit domeniu, pentru a stabili o list de candidai. Criteriile de selecie sunt garaniile profesionale i financiare, precum i alte conditii precizate n anunul prin care se anun concurena. Decizia de excludere a unui candidat de pe list, n urma seleciei, nu trebuie motivat - G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.46; L. Richer, op.cit., p.335; A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.371. 50 n Frana, achiziia de lucrri de art sau de lucrri care cer o miestrie deosebit, care se refer de exemplu la execuiile arhitecturale, fac obiectul unor reglementri distincte, exterioare Codului achizitiilor publice, cum ar fi Decretul din 29 noiembrie 1993. Aceste reglementri fixeaz condiiile de remunerare a autorului, condiiile de atribuire, etc. n principiu, aceste achiziii sunt supuse negocierii, dup organizarea unui concurs avnd ca obiect concepia i realizarea lucrrilor - L. Richer, op.cit., p.371 51 Spre aceast concluzie ndeamn i interpretarea per a contrario a art.8 alin.1 lit.f, teza a 7-a, n conformitate cu care sunt exceptate de la aplicarea procedurilor prevzute de ordonana de urgen achiziiile ce vizeaz prestarea de servicii de cercetare -dezvoltare remunerate integral de ctre autoritatea contractant i ale cror rezultate nu sunt necesare autoritii contractante n propriul beneficiu. Prin urmare, achiziia unor astfel de servicii care sunt necesare autoritti contractante n propriul ei beneficiu intr n sfera ordonanei de urgen. 52 G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.39; L. Richer, op.cit., p.351; A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.397
48

10

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Principiile consecrate de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 pot fi sintetizate astfel (art.2): a) promovarea concurenei ntre operatorii economici: asigurarea condiiilor pentru ca orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii, indiferent de naionalitate, s aib dreptul de a deveni, n condiiile legii, contractant53. Libera concuren nu constituie un scop n sine, ci ideea directoare n funcie de care se desfoar i se raionalizeaz aciune administrativ. Din momentul n care libera concuren este obligatorie a fi respectat de ctre autoritatea contractant, aceasta este constrns a-i defini cerinele i de a compara diversele soluii posibile pentru satisfacerea lor, iar ofertanii sunt motivai s fac eforturi pentru a prezenta cea mai bun ofert din punct de vedere calitativ i al preului. De asemenea, publicitatea, care nsoete i d valoare principiul liberei concurene, contribuie la evitarea practicilor oculte n atribuirea contractelor de achiziie public 54. Uneori ns, aa cum am artat, principiul liberei concurene sufer anumite limitri, de terminate de stricta specializare a anumitor actori ai pieei de produse, servicii i lucrri. Prin urmare, nu ntotdeauna apelarea la libera concuren servete interesului general. O pia poate fi considerat concurenial, i poate, prin urmare, furniza oferte de aceeai factur, dac ndeplinete patru condiii: este atomic (nu este dominat de o anumit firm), produsele sunt omogene (pentru a permite comparaia ntre ele), exist libertate de acces i libertate de circulaie a informaiilor 55. n sfera mijloacelor de asigurare a liberei concurene se integreaz i dispoziiile menite a evita concurena neloial (art.75 76): a) nu au dreptul s fie ofertant, ofertant asociat sau subcontractant, sub sanciunea nulitii contractului, persoanele fizice sau juridice care au participat n orice fel la ntocmirea documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei sau care fac parte din comisia de evaluare constituit pentru atribuirea contractului de achiziie public; b) contractantul nu a re dreptul de a angaja, n scopul ndeplinirii contractului, persoane fizice sau juridice care au participat la ntocmirea documentaiei sau care au fcut parte din comisia de evaluare. Interdicia opereaz pe parcursul unei perioade de cel puin 6 luni de la ncheierea contractului, sub sanciunea rezilierii acestuia de ctre autoritatea contractant. b) garantarea tratamentului egal i nediscriminarea operatorilor economici; ulterior, ordonana explic ce se nelege prin principiul tratamentului egal: aplicarea n mod nediscriminatoriu a criteriilor de selecte i a criteriilor pentru atribuirea contractului de achiziie public, astfel nct orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii s aib anse egale de a i se atribui contractul r espectiv. Acest imperativ nu este n contradicie cu dreptul pe care l are autoritatea contractant de a exclude din procedura de atribuire a contractului pe acei candidai care sunt n stare de ( sau fac obiectul unei proceduri legale pentru declararea lo r n una dintre situaiile de) faliment ori lichidare, afacerile le sunt administrate de un judector-sindic sau activitile lor comerciale sunt suspendate ori sunt ntr -o situatie similar cu cele anterioare, reglementat prin lege56; nu i-au ndeplinit obligaiile de plat exigibile a impozitelor i taxelor ctre stat, precum i a contribuiei pentru asigurrile sociale de stat 57; furnizeaz informaii false n documentele prezentate; au comis o grav greeal n materie profesional sau nu i -au ndeplinit obligaiile asumate printr-un alt contract de achiziie public, n msura n care autoritatea contractant poate aduce ca dovad mijloace probante n acest sens (art.30). c) asigurarea transparenei i integritii procesului de achiziie public , care vizeaz punerea la dispoziia tuturor celor interesai a informaiilor referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. n scopul valorificrii acestui principiu, printr -o serie de dispoziii, ordonana impune autoritilor contractante urmtoarele obligaii: (1) Publicarea inteniei de a efectua achiziii publice, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI -a - Achiziii publice. Anunul de intenie trebuie s cuprind cel puin toate contractele de achiziie public previzionate s fie atribuite pn la sfritul anului bugetar i a cror valoare estimat, fr T.V.A., este egal sau mai mare dect echivalentul n lei a 750.000 euro. Pentru contracte a cror valoare estimat, fr T.V.A., este mai mic dect echivalentul n lei a 750.000 euro, publicarea anunului de intenie este opional. Publicarea anunului nu creeaz ns autoritii contractante obligaia de a efectua respectiva achiziie public. (2) Publicarea, n aceleai condiii, a unui anun de participare, n toate cazurile n care se aplic una dintre procedurile prin licitaie deschis, restrns sau prin negociere competitiv, precum i n cazul n care intenioneaz s

Autorii de specialitate francezi consider, de asemenea, c o caracteristic fundamental a achiziiilor publice, consecina principal a calificrii ca atare a unui contract, este obligativitatea atribuirii lui cu respectarea principiului liberei concurene - A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.397; L. Richer, op.cit., p.342 54 A se vedea, pentru exemplificare, Capitolul III al Ordonanei de urgen nr.60/2001, intitulat chiar transparen i publicitate. 55 L. Richer, op.cit., p.342. 56 Credem c ar fi fost nimerit exceptarea, dup model francez, de la aceste prevederi a persoanelor juridice care, dei sunt n reorganizare judiciar, primesc din partea judectorului indic abilitarea de a participa la o astfel de procedur a se vedea, pentru dreptul francez, L. Richer, op.cit., p.349 57 A se vedea, n legtur cu aceast problem, i Ordonana Guvernului nr.75/2001 privind organizarea i functionarea cazi erului fiscal, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 540 din 1 septembrie 2001.
53

11

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------organizeze un concurs de soluii58. Autoritatea contractant are dreptul, n scopul asigurrii unei transparene maxime, s fac cunoscut anunul de participare i prin alte mijloace de informare local, naionale sau internaional, dar numai dup publicarea anunului respectiv n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI -a - Achiziii publice, i cu obligatia de a respecta ntocmai coninutul i forma anunului publicat. (3) Publicarea, tot n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI -a - Achiziii publice, a anunului de atribuire a contractului de achiziie public, n condiiile art.18 din ordonana de urgen. Problema transparenei achiziiilor publice este direct i indisolubil legat de aceea a corupiei n aceast materie. Pericolul ca raporturile dintre persoanele care decid n cadrul autoritilor contractante i cei de la care se achiziioneaz s fie individualizate i apropiate, n dauna interesului public este evident, se concretizeaz de nenumrate ori, i, la fel ca i corupia n general, nu poate fi extirpat, ci doar atenuat, diminuat. Singura cale legal de diminuare a acestui flagel este reglementarea n detaliu a procedurilor de achiziie public. Pe de alt parte, complexitatea excesiv a dispoziiilor legale are ca efect uneori descurajarea contractanilor de a participa la procedurile de atribuire i reducerea concurenei59. d) asigurarea utilizrii eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de ctre autoritile contractante, respectiv prin folosirea sistemului concurenial i a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de achiziie public.. e) principiul recunoaterii reciproce; f) principiul proportionalitii; g) principiul asumrii rspunderii. Din pcate, aceste principii nu sunt explicate de ordonan. 1.8. Procedura de atribuire a contractului de achiziie public cuprinde mai multe etape: a) etapa publicitii, reprezentat de anunul de intenie, respectiv de participare i de atribuire, care cade n sarcina autoritii contractante i despre care am discutat mai sus, la principiul transparenei (art.47-58). b) etapa elaborrii i comunicrii documentaiei privind prezentarea ofertelor, care cuprinde, printre altele, criteriile de calificare, caietul de sarcini i criteriile de atribuire a contractului (59-65). c) etapa trimiterii de ctre candidai, a ofertelor n cazul licitaiei deschise i a cererii de oferte, respectiv a scrisorii de intenie urmat, ulterior, de oferte, n cazul licitaiei restrnse sau a negocierii competitive (art.62-63) d) etapa evalurii ofertelor. Comisia de evaluare este constituit pentru atribuirea fiecrui contract n parte, prin decizia autoritii contractante60, i se compune din cel puin 5 membri cu pregtire profeional i experien relevant n domeniu, precum i cu probitate moral recunoscut. n cazul concursului de soluii, se constituie un juriu, format din cel puin 3 membri, care trebuie s ndeplineasc aceleai condiii ca i membrii Comisiei de evaluare. n situaia n care concurenilor li s-a solicitat o anumit calificare profe sional, cel puin o treime din numrul membrilor juriului trebuie s aib acea calificare sau una echivalent. Nu au dreptul de a fi membri n comisie sau juriu persoanele care dein pri sociale sau aciuni din capitalul social subscris al unuia dintre ofertani, soul, ruda sau afin, pana la gradul al patrulea inclusiv, cu persoane care fac parte din consiliul de administraie, organul de conducere sau de supervizare a unuia dintre ofertani i persoane despre care se constata ca pot avea un interes de natura sa le afe cteze imparialitatea pe parcursul procesului de verificare i evaluare a ofertelor. Remunerarea membrilor comisiei sau juriului sau lipsa acesteia este stabilit de autoritatea contractant. Evaluarea ofertelor poate avea ca punct de plecare dou criterii : (1) oferta cea mai avantajoas din punct de vedere tehnico-economic; (2) n mod exclusiv, preul cel mai sczut61.
58 Prin excepie, autoritatea contractant nu are obligaia de a transmite spre publicare un anun de participare, atunci cnd aplic procedura prin negociere competitiv, dac n urma aplicrii unei proceduri prin licitaie deschis sau restrns, nu a fost prezentat nici o ofert, sau au fos t respinse toate ofertele prezentate; dac n urma organizrii unui concurs de soluii, trebuie s atribuie contractul de achiziie public unuia dintre concurenii ctigtori ai concursului respectiv, sau dac achiziia este realizat exclusiv n scopul cercetrii tiintifice, experimentrii sau dezvoltrii tehnologice iar autoritatea contractant nu urmrete asigurarea unei rentabiliti sau acoperirea costurilor aferente acesteia (art.17 alin.4). 59 Chestiunea corupiei n materia achiziiilor publice este abordat i n doctrina francez, care leag sporirea cazurilor de coruptie de reforma administrativ din 1982, care a consacrat descentralizarea local i a desfiinat regimul autorizrilor prealabile. Noii efi ai executivelor locale primari, preedini de consilii au concentrat n minile lor importante puteri decizionale, pn la acea dat partajate cu alte autoriti administrative. n opinia autorilor de specialitate, corupia n materia achiziiilor publice nu s-a nscut din descentralizare, ns s-a manifestat cu mai mult ostentaie dup punerea sa n practic. Ca o consecin a acestei stri de fapt, s-au nmulit textele legale ce aveau ca scop asigurarea transparenei n viaa public, precum i organele de control investite cu atribuii n acest domeniu - G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.3. 60 n Frana, compozitia Comisiilor de evaluare este fixat prin decizie ministerial n cazul administraiei centrale, prin decizia prefectului n cazul serviciilor deconcentrate. Pentru stabilimentele publice, compunerea rezult din regulile proprii fiecrui stabiliment, fiind stabilit efectiv fie prin decizie ministerial, fie prin hotrrea consiliului de administraie al stabilimentului public. Pentru colectivitile locale, Codul achiziiilor publice determin n mod expres compunerea comisiei de evaluare: organul executiv al colectivitii preedinte, 5 membri ai organului deliberativ membri, contabilul, reprezentantul serviciului tehnic competent, personaliti competente din domeniu membri consultativi - L. Richer, op.cit., p.347. 61 n Frana, atribuirea contractului ofertantului care propune cel mai mic pre poart denumirea de adjudecare. Aceast procedur este considerat ca fiind caracterizat de automatism, posibil a fi corijat doar prin posibilitatea autoritii publice de a stabili un pre maxim, care rmne secret, i prin posibilitatea de a nu ncheia contractul cu cel care a fost declarat ctigtor. Automatismul procedurii a dus n timp la declinul acesteia, deoarece nu se poate alege oferta cea mai adaptat cerinelor reale ale contractului - G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.49; L. Richer, op.cit., p.352; G. Peiser, op.cit., p.150; A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.390; J.-B. Auby, H. Prinet - Marquet, op.cit., p.495.

12

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------n cazul aplicrii criteriului "oferta cea mai avantajoas din punct de vedere tehnico -economic" (1), oferta stabilit ca fiind ctigtoare este oferta care ntrunete punctajul cel mai mare, rezultat din aplicarea unui algoritm de calcul, ce are n vedere, dup caz, termenul de livrare sau de execuie, costuri curente, raportul cost/eficien, caracteristici privind nivelul calitativ, estetic, tehnic sau funcional, servicii postvnzare i asisten tehnic, angajamente privind livrarea pe termen lung de piese de schimb, subansambluri sau furnituri, condi ii referitoare la aplicarea preferinei interne, alte elemente considerate semnificative pentru evaluarea ofertelor, precum i preul. Aceste criterii trebuie s fie definite clar i, dup ce au fost stabilite, nu pot fi schimbate pe toat durata de aplicare a procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. Autoritatea contractant este obligat s precizeze n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei criteriile de evaluare a ofertei prevzute, n ordinea importanei lor pentru evaluarea ofertei, precum i algoritmul de calcul detaliat care va fi aplicat. n cazul aplicrii criteriului "preul cel mai sczut" (2), cerinele impuse de ctre autoritatea contractant, prin caietul de sarcini sunt considerate cerine minimale. e) etapa comunicrilor ce au ca obiect rezultatul procedurii, i pe parcursul creia se poate face anularea procedurii (art.54-55, 206-207). Dac nu a fost posibil stabilirea unui nivel corespunztor al concurenei, sau candidaii nu ndeplinesc condiiile de calificare prevzute de lege, precum i n alte cazuri expres prevzute de ordonana de urgen, cum ar fi imposibilitatea ncheierii contractului, autoritatea contractant poate decide anularea procedurii. f) etapa ncheierii, executrii i finalizrii contractului de achiziie public (211-216). ncheierea contractului se face cu ofertantul ctigtor; n cazul n care autoritatea contractant nu ajunge s ncheie contractul cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ca fiind ctigtoare, atunci aceasta are dreptul fie de a invita ofertanii, n ordinea descresctoare a clasamentului, n vederea ncheierii contractului, fie de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. 1.11. Natura juridic a contractului de achiziie public. Doctrina de specialitate francez s-a confruntat cu problema de a ti dac exist compatibilitate ntre achiziia public i contractul de drept privat. Cu alte cuvinte, dac natura juridic a contractului de achiziie public poate fi i una de drept comun, nu numai administrativ? O parte a autorilor francezi (Jze, Drago) consider c achiziiile publice sunt n mod necesar realizate prin contracte administrative, n timp ce n alt opinie, care se dovedete a fi majoritar (Llorens, Richer) i care a fost preluat i de jurispruden, nu exist incompatibilitate ntre Codul achiziiilor publice i dreptul privat62. Revenind la sistemul nostru de drept, n temeiul vechilor reglementri (Ordonana Guvernului nr.12/1993 i Ordonana Guvernului nr.118/1999, Ordonana de urgen 60/2001) s-a considerat c suntem n prezena unui contract administrativ63. Alturndu-ne opiniilor exprimate n literatura noastr, credem c natura contractului de achiziie public este aceea de contract administrativ, cel puin din urmtoarele motive64: - reprezint un acord de voin ntre o autoritate public i un alt subiect de drept, public sau privat; - are un caracter oneros, presupunnd efectuarea de lucrri, furnizarea de servicii sau produse; - unele clauze contractuale, stabilite de autoritatea contractant, prin caietul de sarcini i prin anunurile referitoare la achiziia public, au acelai caracter exorbitant fa de dreptul comun65. - contractul se ncheie n urma utilizrii unor proceduri speciale66, cum ar fi licitaia public, expres prevzute de Ordonana de urgen 34/2006; - competena de a judeca litigiile nscute pe baza lui aparine instanelor judectoreti de contencios administrativ67. 1.13. Contenciosul achiziiilor publice68. (a) Recursul administrativ. Calea de atac pe cale administrativ a actelor i deciziilor ilegale n materia achiziiilor publice poart denumirea de contestaie. De lege lata, procedura administrativ prealabil este obligatorie i
A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.177; L. Richer, op.cit., p.333. Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., editia 2001, p.307; V. I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura ALL, 1996, p.225. 64 Pentru trsturile caracteristice contractelor administrative n general, a se vedea A.Iorgovan, op.cit., p.369; G. Peiser, op.cit., p.149. 65 Sunt astfel de clauze cele incluse n contractele de lucrri, i care se refer la prescripii de proiectare i de calcul, la verificarea, inspecia i condiiile de recepie a lucrrilor sau a tehnicilor, procedeelor i metodelor de construcie, precum i la orice alte condiii cu caracter tehnic pe care autoritatea contractant este capabil s le descrie, n funcie i de diverse acte normative i reglementri, n legtur cu lucrarea final (art.36). 66 n sensul c formele speciale cerute de lege pentru ncheierea contractului reprezint o trstur specific a contractelor adminstrative, a se vedea E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernuti, 1944, p.478. 67 Competena instanelor de contencios administrativ este expres consacrat n art. 80 alin.3 din ordonana de urgen, i este o caracteristic esenial a calificrii unui contract administrativ ca atare a se vedea, n acest sens, J.-M. Auby, P. Bon, op.cit., p.219. 68 A se vedea, n aceast materie, Dacian C. Drago, Noua reglementare a contenciosului administrativ special n materia achiziiilor publice , n Dreptul nr.1/2001, p.31 i urm, studiu realizat pe baza O.G. 118/1999, care i pstreaz ns parial actualitatea, reg lementarea din prezent nefiind esenial diferit.
63 62

13

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------condiioneaz primirea aciunii de contencios administrativ, n consecin reclamantul deczut din dreptul de a face contestaie este deczut i din dreptul de a introduce aciune. Ordonana de urgen a Guvernului nr. 60/2001 distingea ntre mai multe ipoteze, fiecare cu alt termen: a) 5 zile lucrtoare de la data publicrii unui anun de par ticipare sau de la data primirii oricrui document scris transmis de ctre autoritatea contractant, cu excepia comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii; b) 7 zile lucrtoare din momentul lurii la cunotin, n orice mod dovedit, a unui act ori a unei decizii a autoritii contractante; c) 10 zile de la data primirii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. n prezent, aceste termene au fost abrogate, fr a fi nlocuite cu altceva, prin urmare n prezent contestaia poate fi introdus oricnd n condiiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificrile ulterioare. Pentru soluionarea contestaiilor, partea care se considera vtmat are dreptul sa se adreseze Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor (art.256). n cuprinsul contestaiei trebuie s fie precizate, sub sanciunea decderii: datele de identificare ale contestatorului, faptul c reprezint o contestaie, actul sau decizia invocat ca nelegal, articolul/articolele din ordonana de urgen i, dup caz, din alte acte normative pe care contestatorul le consider nclcate, interesele lezate i/sau prejudiciile pe care le-a suferit le sufer sau le poate suferi, mijloacele de prob pe care se sprijin contestaia, probele, modul n care ateapt s fie rezolvat cazul n spe. n situaia n care Consiliul apreciaz ca n contestaie nu sunt cuprinse toate informaiile , va cere contestatorului ca, n termen de 5 zile de la ntiinarea prin care i se aduce la cunostinta aceasta situaie, acesta sa completeze contestaia. n cazul n care contestatorul nu se conformeaz obligaiei impuse de Consiliu, contestaia va fi respins. Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor nfiinat prin Ordonana de Urgen nr. 34/2006 este un organism cu activitate administrativ-jurisdicional, care funcioneaz pe lng Autoritatea Naionala pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice. Consiliul funcioneaz pe baza propriului Regulament de organizare i funcionare. n ceea ce privete deciziile sale, Consiliul este independent i nu este subordonat Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (art. 257). Rspunsul la contestaie se face prin formularea unei decizii motivate, dup consultarea (facultativ) a contestatorului i a tuturor celor care s-au asociat contestaiei; de asemenea, autoritatea contractant poate iniia consultri i cu ceilali participani nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public. Dup analizarea fondului contestaiei, autoritatea are din nou dou posibiliti: 1) fie s admit contestaia, caz n care va adopta msuri corective; 2) fie s resping contestaia, n acest ultim caz contestatarul nemulumit putnd aciona n justiie. De asemenea, tcerea administraiei, adic faptul de a nu rspunde contestatarului n termenul legal, este a similat respingerii contestaiei i ndreptete contestatarul s acioneze n justiie decizia ilegal. Consiliul va soluiona contestaia n termen de 10 zile lucrtoare de la data primirii dosarului achiziiei publice de la autoritatea contractant. n cazuri temeinic justificate, termenul de soluionare a contestaiei poate fi prelungit cu nc 20 de zile (art. 276). ] Decizia prin care Consiliul anuleaz n parte sau n tot actul atacat ori obliga autoritatea contractant s emita un act sau s dispun orice alt msur necesar pentru nlturarea actelor ce afecteaz procedura de atribuire este executorie. (b) Recursul jurisdicional aciunea n faa instanei de contencios administra tiv. Persoana care se considera vtmat ntr-un drept al sau ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii contractante, cu nclcarea dispoziiilor legale n materia achiziiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativjurisdicional, sau n justiie, n condiiile Legii 554/2004 a contenciosului administrativ. Competena material apartine seciei de contencios administrativ i fiscal a Curii de apel, n prim instan. Competena teritorial este, la rndul ei, diferit de cea consacrat de Legea nr. 554/2004. n timp ce legea contenciosului administrativ, consacrnd o competen de favoare, d po sibilitatea reclamantului s opteze ntre instana de contencio s de la domiciliul su i cea de la sediul autorittii prte, Ordonana de urgen a Guvernului 34/2006 prevede, fr echivoc, competena instanei de contencios administrativ n a crei arie teritorial se afl sediul autoritii contractante (art.283). Termenul de introducere a aciunii este de 10 zile de la de la comunicare a deciziei Consiliului, att pe motive de nelegalitate, cat i de netemeinicie. Se observ c lipsa rspunsului n termen nu constituie refuz, prin urmare se aplic regulile din OG 27/2002, conform creia lipsa unui rspuns n 30 de zile constituie rspuns negativ. Aciunea (plngere) se depune la sediul Consiliului, care va inainta dosarul instanei competente n cel mult 3 zile de la expirarea termenului pentru exercitarea caii de atac. Instanta poate dispune suspendarea procedurii de atribuire, pana la soluionarea plngerii formulate impotriva deciziei Consiliului. La judecarea unei msuri provizorii, instana ia n con siderare i efectele probabile ale acesteia, ce vizeaz alte interese, inclusiv interesul public. Dac afectarea interesului public sau privat este con siderat mai mare dect beneficiile care decurg din implementarea msurii, instana poate refuza instituirea acesteia, ns aceast opiune nu poate duce la lezarea unui alt drept al persoanei care solicit msura .

14

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Hotrrea instanei de contencios administrativ. Soluionnd aciunea, dup caz, instana poate s admit plngerea i, modificnd decizia Consiliului, s dispun anularea n tot sau n parte a actului autoritii contractante, obligarea la emiterea actului de ctre autoritatea contractant,ndeplinirea unei obligaii de ctre autoritatea contractant , sau orice alte msuri ce se impun (art.285). n cazul n care, n mod eronat, Consiliul a soluionat cauza pe excepie, instanta va casa cu reinere i se va pronuna asupra fondului. n situaia n care instanta admite plngerea, modifica decizia Consiliului i constata ca actul autoritii contractante a nclcat prevederile legislaiei n materia achiziiilor publice, iar contractul a fost ncheiat nainte de dispunerea suspendrii procedurii de atribuire potrivit dispoziiilor art. 284 alin. (1 ), partea vtmat are dreptul la despgubiri. Hotrrea pronunat de instanta este definitiva i irevocabil. Suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achizi ie public i a executrii deciziei ilegale. Instana poate dispune suspendarea procedurii de atribuire, pana la soluionarea plngerii formulate impotriva deciziei Consiliului. Contractul ncheiat n perioada de suspendare este lovit de nulitate absolut. Efectul suspendrii este prelungirea, de drept, a perioadelor(termenelor) afectate prin suspendare, cu excep ia termenelor de exercitare a cilor de atac care, n nelesul Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 sunt contestaia i aciunea n justiie. Pentru acordarea despgubirilor , Ordonana de urgen nr. 34/2006 prevede c persoana vtmat trebuie sa fac dovada ca prevederile sale au fost incalcate i c ar fi avut o sansa real de a ctiga contractul, iar aceasta a fost compromisa ca urmare a nclcrii ordonanei de urgenta. Pentru soluionarea litigiilor privind acordarea de despgubiri, este competenta numai instanta de judecata (art. 286). 2. Contractul de delegare a gestiunii serviciului public. 2.1. Noiune. Distincii. Privit n opoziie cu gestionarea n regie proprie a serviciului public, care presupune gestionarea direct, fr interpui, prin intermediul aparatului propriu de funcionari, a serviciului public aflat n atribuiile autoritii publice69, contractul de delegare a serviciului public este acel procedeu prin care autoritatea public confer ges tiunea serviciului public unei persoane fizice sau juridice private. Caracteristica esenial a contractului de delegare a serviciului public const n aceea c persoana privat este remunerat din rezultatul exploatrii serviciului public , din sumele colectate de la uzagerii acestui serviciu public, i nu direct de ctre autoritatea public. Aceast caracteristic l deosebete esential de contractul de achiziie public de servicii, unde remunerarea se face direct de ctre autoritatea public, din sumele alocate n buget. Spre exemplu, contractul ncheiat de administraia public prin care o persoan privat se angajeaz s colecteze i s transporte deeurile contra unui pre este o achiziie public de servicii, nu o delegare a serviciului public. Tipul cel mai cunoscut de delegare a gestiunii serviciului public este concesiunea, ns exist i alte forme de contracte care pot fi considerate contracte de delegare a gestiunii, reglementate n legi speciale contractul de management, contractul de nchiriere, contractul de parteneriat public privat, etc. Pe de alt parte, dac este adevrat c se pot conce siona servicii publice, concesiunea are o sfer de cuprindere mai larg, nu se rezum doar la servicii publice, ci nglobeaz i bunuri publice, precum i activitti publice. Iat de ce am prezentat concesiunea ntr-o seciune separat, exclusiv dedicat acestui contract. 2.2. Sediul materiei. Spre deosebire de dreptul francez, din care legisla ia romn se inspir adeseori, i care consacr n mod expres contractul de delegare a serviciilor publice, n dreptul nostru ntlnim doar reglementri disparate, inciden tale, privind acest tip de contract. Este vorba, spre exemplu, de Legea 51/2005 privind serviciile comunitare de utiliti publice, Legea 101/2006 privind serviciul de salubrizare a localitilor, Legea 241/2006 servicii de ap i canalizare, Legea 230/200 6 iluminat public, OG 86/2001 transport public local de cltori, etc. 2.3. Trsturile caracteristice ale contractului de delegare a gestiunii serviciilor publice. Natura juridic a contractului. Sintetiznd cele spuse mai sus, contractul de delegare a gestiunii serviciilor publice: nu este la fel de unitar reglementat ca i alte contracte administrative, poate fi concretizat n diferite alte tipuri de contracte administrative existente trsturile sale rezult nu dintr-o lege cadru, ci din nsumarea i sintetizarea trsturilor caracteristice relevate de diferitele legi speciale ce-l reglementeaz.

69 Spre exemplu, gestiunea serviciilor publice de salubrizare poate fi direct sau delegat. n cadrul gestiunii directe autoritile administraiei publice locale i asum nemijlocit toate sarcinile i responsabilitile privind organizarea, conducerea, administrarea i gestionarea serviciilor publice de salubrizare. Gestiunea direct se realizeaz prin compartimente ale consiliului local, organizate ca servicii publice i auto rizate conform legii. Desfurarea activittilor specifice serviciilor publice de salubrizare, organizate i exploatate n sistemul gestiunii directe, se face pe baza unui regu lament de organizare i functionare aprobat de ctre consiliul local - Legea 101/2006 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor.

15

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. Drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. IV Contractele administrative

Suport de curs an universitar 2011/2012

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Prin urmare, vom arta, mai nti, c gestiunea serviciilor publice locale se poate organiza ca i gestiune direct, respectiv gestiune indirect sau gestiune delegat. Trstura comun a reglementrilor din domeniu este aceea c acord autoritilor administraiei publice locale dreptul de a alege forma de gestiune a serviciilor publice (n spe, este vorba de organul colegial, delibera tiv consiliul local sau judeean, deoarece se precizeaz c este vorba de o hotrre). Gestiunea direct a serviciului public local se realizeaz prin dou modaliti: fie prin compartimente specializate din cadrul aparatului propriu al consiliului local sau judeean (1), fie prin intermediul unor servicii publice nfiinate de consiliul local sau judeean i functionnd n subordinea acestora. Gestiunea indirect, delegat, a serviciului public local, presupune ncheierea unui contract de gestiune a serviciului public, cu urmtoarele caracteristici: a) co-contractant poate fi un operator de servicii publice locale, care la rndul su, poate fi: un compar timent din cadrul aparatului propriu al consiliului local sau judeean sau un serviciu public organizat n subordinea autoritii administraiei publice locale (de exemplu, n cazul serviciului de iluminat public); o societate comercial cu capital public, privat sau mixt (de exemplu, n cazul serviciului public de administrare a domeniului public sau privat). Dac operatorul este un compartiment din aparatul propriu al consiliului local/judeean sau un serviciu public din subordinea acestora, el poate fi privatizat n condiiile legii. b) indiferent de modalitatea de gestiune, direct sau delegat, autoritile administraiei publice locale pstreaz dreptul de a stabili politicile i strategiile n domeniul de activitate supus gestiunii, precum i controlul asupra modului de gestionare. c) contractul de delegare a gestiunii serviciului public local va fi format din dou pri: o parte reglementar, ce va conine clauze reglementare, stabilite prin reglementrile speciale i prin hotrrea consiliului local sau judeean (dintre care enumerm clauzele referitoare la cantitatea i calitatea serviciilor publice locale prestate pentru utilizatori, indicatorii minimali de performan stabiliti prin regulamentul serviciilor publice locale i modul de msurare a acestora, tariful practicat i formulele de actualizare ale acestuia, modul de ncasare a facturilor, rspunderea contractual, fora major, durata contractului, clauze speciale privind meninerea echilibrului contractual dat de rezultatele licitaiei i de prevenire a corupiei, clauze de reziliere a contractului i de administrare a patrimoniului public afectat serviciilor de iluminat public, clauze privind fora de munc), respec tiv o parte negociat, cuprinznd clauze liber negociate de pr ti, dar care nu pot afecta existena clauzelor reglementare, exorbitante. d) prin legi speciale este rezolvat problema regimului juri dic al bunurilor afectate serviciului public local, aparinnd domeniului public sau privat al unitii administrativ teritoriale, acestea fiind date n administrare (gratuit sau cu plata unei redevene) operatorului serviciului public local, pe durata co ntractului de delegare. e) contractul de delegare a serviciului public poate lua forma unui contract-cadru de delegare a serviciului public, reglementat prin legislaie special pentru un anumit domeniu, sau poate lua forma unor contracte deja reglementate: contractul de management, contractul de concesiune, contractul de nchiriere, contractul de parteneriat public privat, contactul de locaie de gestiune, etc. f) procedurile de atribuire a contractului de delegare a gestiunii serviciului public local sunt licitaia public i negocierea direct. g) n executarea contractului, relaiile stabilite ntre contractor (operator) i beneficiarii serviciului public (uzageri) sunt de natur contractual. nsumnd aceste caracteristici, pe care le regsim la toate tipurile de contracte de delegare a gestiunii serviciilor publice locale, putem concluziona c acest contract este un contract administrativ, deoarece ntrunete toate premisele pentru a fi calificat ca atare: - este ncheiat ntre autoritile administraiei publice locale i operatori privai sau publici, - ntre pri exist inegalitate juridic n favoarea autoritii administraiei publice locale, care-i pstreaz dreptul de a stabili direcia de dezvoltare a serviciului, precum i prerogativa de control, cu corolarul ei, dreptul de a aplica sanciuni operatorului; - contractul conine clauze exorbitante, reglementare; - procedurile de contractare sunt cele specifice contractelor administrative, n frunte cu licitaia public.

16