INSTITUTO TECNOLGICO AUTNOMO DE MXICO

"EQUIDAD EN EL USO DE TIEMPOS DEL ESTADO EN RADIO Y TELEVISIN PARA PARTIDOS POLTICOS"

T E S I S
QUE PARA OBTENER EL TTULO DE

LICENCIADA EN DERECHO
P R E S E N TA

MARTHA REBECA GUTIRREZ ESTRELLA

MXICO, D.F.

2011

Con fundamento en los artculos 21 y 27 de la Ley Federal del Derecho de Autor y como titular de los derechos moral y patrimonial de la obra titulada Equidad en el uso de tiempos del Estado en radio y televisin para partidos polticos, otorgo de manera gratuita y permanente al Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico y a la Biblioteca Ral Baillres Jr., autorizacin para que fijen la obra en cualquier medio, incluido el electrnico, y la divulguen entre sus usuarios, profesores, estudiantes o terceras personas, sin que pueda percibir por tal divulgacin una contraprestacin.

MARTHA REBECA GUTIRREZ ESTRELLA

-------------------------FECHA

-----------------------FIRMA

Dedicatoria

A mis padres: a quienes debo todo lo que soy, y por quienes forjar lo que ser. Para m, el amor, y sobre todo, la admiracin y el respeto, cobran vida en ustedes.

Agradecimientos

A mi Asesor, el Mtro. Virgilio Andrade Martnez, por su invaluable y brillante gua, cuyas aportaciones enriquecieron no slo este trabajo, sino a m como persona.

Al Lic. Guillermo Bustamante Ruisnchez, por su comprensin y respaldo para la concrecin de este trabajo, y por brindarme la oportunidad profesional para crecer y aprender.

A Clemente Molina Enrquez Guzar, por su incansable apoyo, y porque sin saberlo, me es fuente de motivacin e inspiracin.

NDICE

CAPTULO I .................................................................................... 1 CAPTULO II ................................................................................ 11 CAPTULO III............................................................................... 31 CAPTULO IV ............................................................................... 51 CONCLUSIONES FINALES ........................................................ 73

BIBLIOGRAFA............................................................................ 77

CAPTULO I DESARROLLO DE LA REGULACIN EN EL ACCESO A RADIO Y TELEVISIN PARA PARTIDOS POLTICOS

Prcticamente cualquier democracia moderna1 reconoce la importancia que los medios de comunicacin representan, no slo por su influencia en el normal desarrollo de las actividades de un pas, sino para el ejercicio y proteccin de los derechos que detentan todos los individuos. En la medida en que los medios han ocupado ms espacios y han desarrollado por tanto, mayor incidencia en la esfera de lo social, la necesidad por regular su actuacin ha conformado una temtica actual y de primer nivel. En ltimos aos sobre todo, ha sido patente su impacto para las cuestiones poltico-electorales; sin embargo, el desarrollo normativo que se ha generado en el derecho electoral, ha sido bastante laxo por lo que a cuestiones de medios de comunicacin; en especfico, a lo que radio y televisin, se refiere. A manera de explicar y dar una primera aproximacin de esto, damos una revisada a las leyes electorales federales.

Norberto Bobbio seala que se entiende por rgimen democrtico un conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas, en el que est prevista y propiciada la ms amplia participacin posible de los interesados.

La primera regulacin que legisl sobre el acceso de radio a televisin por parte de los partidos polticos, fue la Ley Federal Electoral de 1973. La misma abord el tema considerando la participacin de los partidos polticos en dichos medios, como una de las prerrogativas de la que gozaran los mismos, y lo establece en un captulo especfico, a saber:
CAPTULO V: Prerrogativas Art. 39: Los partidos polticos nacionales gozarn de las siguientes prerrogativas: Exencin de impuestos (...); Franquicias postales y telegrficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines especficos, de conformidad con las disposiciones que al respecto dicte la Comisin Federal Electoral; Acceso a la Radio y Televisin, durante los perodos de campaa electoral, de acuerdo con las siguientes reglas:

Las reglas sobre el acceso de los partidos polticos constituan en emplear el tiempo que le fuese asignado por el Estado del que dispone en radio y televisin, para dar a conocer sus tesis ideolgicas y los programas de accin que sostuvieran para enfrentar los problemas nacionales. Para hacer uso de este tiempo, los partidos deberan solicitarlo a la Comisin Federal Electoral2 quien acordara las estaciones y los horarios de transmisin con la Comisin de Radiodifusin, hasta entonces, organismo dependiente de la Secretara de Gobernacin;
2

Antiguo organismo encargado de la preparacin, desarrollo y vigilancia del proceso electoral federal. Con la reforma de 1989-1990, sera sustituido por el Instituto Federal Electoral.

como se ver despus, bajo esta denominacin se determinar la creacin de una comisin especializada para cuestiones de radio y televisin de partidos polticos dentro del Instituto Federal Electoral (IFE). Cada partido poltico nacional podra disponer de hasta diez minutos quincenales en radio y televisin con cobertura nacional. Los programas podan presentarse de manera sucesiva, en el orden en que fueron registrados los partidos polticos como tales en la Secretara de Gobernacin, o bien, de manera conjunta bajo la conduccin de la persona que haya sido designada de comn acuerdo entre los partidos. Los lmites al acceso a radio y televisin se restringan a las reglas de propaganda electoral, esto es, a la prohibicin de emplear smbolos, signos o motivos religiosos y raciales; a no realizar expresiones contrarias a la moral; al impedimento respecto del uso de monumentos pblicos o edificios de la Federacin, Estados o municipios, o bien, de privados sin previo permiso del particular. En 1977, como consecuencia de la conflictividad poltica y social nacional, se consiguen dos grandes logros en materia polticoelectoral. Por un lado, la Constitucin considera por primera vez a los partidos polticos como entidades de inters pblico, adems de sealar que los partidos: debern contar, en forma equitativa, con un mnimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtencin del sufragio popular. Por otro lado, la regulacin secundaria sera de nueva creacin: la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (LOPPE). Dicha ley, sera tambin la primera en conceder a los partidos polticos la calidad de entidades de inters pblico, as como de enunciar de entre las prerrogativas de los partidos polticos, los 3

recursos financieros en forma de subsidios estatales, y ms importante an, el acceso a la radio y la televisin de manera permanente. Con esta innovacin, los partidos polticos utilizaran dichos medios de comunicacin no slo durante periodos electorales, y adems, dicha participacin sera distribuida de manera mensual y equitativa. Este acceso equitativo en los medios de comunicacin tena por propsito dar respuesta a la demanda toral bajo la cual emerge esta reforma, que era la de incorporar a todas las fuerzas polticas que hasta entonces haban quedado rezagadas de la contienda electoral, de tal suerte que mediante su inclusin en radio y televisin, garantizado desde el mbito normativo, pudieran dar a conocer a la poblacin en general, sus bases ideolgicas, postulados, objetivos y en general, sus actividades. Por lo tanto, con el reconocimiento de los partidos como entidades pblicas necesarias para promover la participacin de la sociedad en la vida poltica del pas, que cuentan con el acceso legal y equitativo en medios de comunicacin, se fomentaba y protega el pluralismo poltico. Cabe destacar, que esta legislacin estableca que las transmisiones de los partidos polticos podan integrarse con la realizacin de un programa en el que participara cada partido poltico en lo individual, o bien, con todos los partidos polticos o slo algunos de ellos. En 1987 se deroga la LOPPE y entra en vigor el Cdigo Federal Electoral, sin embargo, este nuevo ordenamiento en poco modific los trminos redactados en 1977 respecto del tema de radio y televisin. Se da continuidad a la prerrogativa permanente de los partidos polticos para accesar a los medios de comunicacin, empero, se especifica que la misma consistir en 15 minutos mensuales del tiempo

del Estado en radio y televisin para los partidos polticos, siendo incrementables durante periodos electorales. Si bien los programas de los partidos eran transmitidos en cobertura nacional, podan transmitirse en cobertura regional a solicitud de los propios partidos polticos, teniendo en este caso, la mitad de la duracin que de los programas nacionales. Adems del tiempo mensual, los partidos polticos tambin podran participar conjuntamente en un programa especial transmitido en radio y televisin coordinado por la Comisin de Radiodifusin. Los comicios de 1988 representaran un parteaguas en la historia democrtica del pas. No slo el nivel de competencia entre los candidatos super las perspectivas hasta entonces experimentadas en cualquier eleccin anterior, sino la participacin ciudadana sobrepasara los parmetros conocidos, y las exigencias sobre la credibilidad y la salvaguarda del sufragio encabezaran las demandas de la sociedad. A pesar de las peticiones hechas, las elecciones distaron mucho de brindar credibilidad, satisfaccin o certeza. Las inconformidades suscitadas como consecuencia de los resultados y del desarrollo de dichas elecciones, si bien se enfocaron en conseguir una legislacin que reafirmara la transparencia en los procesos electorales, tambin prestaron atencin en los medios de comunicacin; tema que por su evidente desequilibrio, no poda pasar desapercibido y de hecho, generara un rico debate y anlisis primordialmente en el mbito de la comunicacin, pero en el jurdico tambin.

As entonces, se consigue la modificacin de varias disposiciones constitucionales cuya reglamentacin se complementa con un nuevo cuerpo de normas jurdicas denominado Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). Siendo que la funcin electoral se delega a una nueva autoridad responsable 3, los organismos encargados de la administracin de la prerrogativa en radio y televisin por parte de los partidos polticos, se redisean tambin. La Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos, rgano integrante de la estructura del IFE, sera la encargada de la produccin y difusin de los programas de radio y televisin de los partidos, as como de la tramitacin de los tiempos en dichos medios, presidiendo a la Comisin de Radiodifusin, rgano que desde la ley electoral de 1973, llev a cabo dicha labor en diferentes formas. De igual manera, dicha Direccin sustituye a la Comisin Federal Electoral, como autoridad responsable para la toma de acuerdos referentes al ejercicio de esta prerrogativa por lo que a tiempo, coberturas, frecuencias radiales y canales de televisin en periodos electorales extraordinarios atae. Por lo que respecta a la duracin de la transmisin de los tiempos en radio y televisin para partidos, se mantiene el tiempo regular mensual de 15 minutos, con la posibilidad de aumentarlo durante periodos electorales, as como la modalidad de un programa especial con la participacin conjunta de los partidos.

El Instituto Federal Electoral se crea en 1990 y de acuerdo a la Constitucin y al COFIPE, sera un organismo pblico, de carcter autnomo, con personalidad y patrimonios propios, encargado de la organizacin de las elecciones federales.

Las innovaciones que en materia de radio y televisin fueron introducidas en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales expedido en 1990, aparecieron hasta la reforma electoral de 1993, cuando por primera vez se establecieron reglas en materia de contratacin de tiempo comercial en dichos medios. Por un lado, se aprob que se llevara a cabo una solicitud por parte de la autoridad electoral a la Secretara de Comunicaciones y Transportes, respecto de las tarifas que por parte de los concesionarios regiran para la contratacin de espacios en los medios de radio y televisin, con el propsito de que stas no fuesen superiores a las de la publicidad comercial, y por otro, el trato preferencial que dichos medios deberan dar a la propaganda electoral, es decir, tanto de los partidos polticos como del IFE, en trminos de horarios, canales y estaciones. De la reforma electoral hecha en 1993 al COFIPE, se estableci que el IFE a travs de la Secretara de Comunicaciones, solicitara a concesionarios y permisionarios de radio y televisin un catlogo de horarios y tarifas que se pondran a disposicin de los partidos para hacer campaa, y que fuera de esos tiempos no sera posible contratar publicidad. Adems, en atencin a que la competencia debiera ser equilibrada, los partidos existentes llegan a un acuerdo denominado Lineamientos Generales aplicables en los noticieros de radio y televisin respecto de la informacin y difusin de las actividades de campaa de los partidos polticos, con el propsito de encauzar la actuacin de los comunicadores o informadores respecto de las campaas, en cuanto a la cobertura de stas, as como de la calidad, objetividad y manejo de las noticias. En 1994 se realiza una nueva reforma electoral, sin embargo no tiene alcances o asidero suficiente en el tema de radio y televisin, y no es sino hasta 1996 cuando la reforma se enfoca en garantizar la

equidad en los comicios mediante la regulacin del financiamiento y el acceso a los medios de comunicacin. Bajo tal tesitura, se suprime la disposicin que determina el incremento de los promocionales durante el periodo de elecciones, y se define un conjunto de horas tanto para radio y televisin que podrn utilizar los partidos polticos para los casos de eleccin de Presidente de la Repblica y de integrantes del Congreso de la Unin, equivalentes a 250 horas en radio y 200 en televisin para el primer tipo de eleccin, y 125 horas en radio y 100 en televisin para periodos electorales donde nicamente se elijan integrantes del Congreso de la Unin. Adems de estas horas determinadas, se anexan las correspondientes a la adquisicin de tiempos por parte del IFE para ponerlos a disposicin de los partidos y distribuirlos mensualmente, con una duracin de 20 segundos cada uno,4 se trata de una bolsa de tiempo en radio y televisin que el IFE compra a los concesionarios en periodo electoral.5 Pero de mayor trascendencia, radica la transformacin en la manera en que se otorgarn los promocionales, pues estos se distribuirn bajo un criterio de proporcionalidad e igualdad, de tal suerte que el 70% del tiempo destinado a los partidos polticos en los medios de radio y televisin depender de la fuerza electoral de cada partido, y 30% se repartir de manera igualitaria entre los partidos que cuentan con representacin en el Congreso de la Unin, mientras que aquellos que no, les ser asignado el 4% del total de promocionales
4 5

Artculo 47, Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, 1996. Becerra, Ricardo y autores. La reforma electoral de 1996. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1997.

considerados en cada una de las elecciones de Presidente de la Repblica y de integrantes del Congreso de la Unin. La duracin de los promocionales seguir siendo de 15 minutos, empero, a solicitud de los partidos podrn transmitirse programas de 5, 7.5 y 10 minutos dependiendo de la posibilidad tcnica y los horarios disponibles, de acuerdo a los catlogos entregados por concesionarios o permisionarios tanto nacionales como de cada entidad federativa, los cuales, a diferencia de las indicaciones en reformas electorales pasadas, debern contener las tarifas (no superiores a las de publicidad comercial) y horarios con respecto a dos periodos: el primero, del 1o. de febrero al 31 de marzo del ao de la eleccin; y el segundo, del 1o. de abril y hasta tres das antes del sealado en el Cdigo para la jornada electoral. Con esta regulacin se llevaron a cabo los comicios de los aos 2000, 2003 y 2006, aunque la misma se vio fortalecida y ampliada mediante la generacin de anlisis y normas por el IFE y el ahora Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, 6 sobre todo en lo que corresponde a monitoreos de noticieros de radio y televisin, tarifas, vigilancia en la contratacin de tiempos comerciales en dichos medios y limitantes de la propaganda negativa. Durante el proceso electoral del 2006 qued demostrado de manera innegable, que la comunicacin juega un papel decisivo durante los procesos poltico-electorales; sin embargo, tambin evidenci que la capacidad para hacer uso de ella, y el poder advertir la influencia que posee sobre la opinin pblica, depende para tener grandes alcances, de los recursos financieros con los que se cuente.
6

Su antecedente inmediato es el Tribunal Federal Electoral, de creacin en 1990. Esta instancia no form parte del Poder Judicial de la Federacin sino hasta 1996, ao en que sus resoluciones adquieren la calidad de definitivas e inacatables tambin.

10

CAPTULO II ELECCIONES 2000 AL 2006

Como se analiz en el captulo previo, es en la reforma electoral de 1977 cuando comienza la bsqueda por dar espacios a los partidos polticos en radio y televisin, de manera equitativa. En consonancia con este objetivo, las subsecuentes reformas mantuvieron el foco sobre dicho inters, haciendo modificaciones que implicaran establecer un nuevo orden en la mecnica bajo la cual se relacionaban los partidos con los concesionarios de dichos medios, es decir, se transforman las reglas que rigen tanto en la organizacin, como en el trato que debieran recibir los partidos de los citados concesionarios. La preocupacin que implicaba para la equidad en la contienda electoral, en especfico, el uso de tiempos comerciales en radio y televisin, llev a que se estableciera en 1993 una reforma para introducir un catlogo elaborado por parte de los concesionarios y puesto a disposicin de los partidos polticos, que contuviese los horarios y tarifas que estos ltimos pudiesen contratar para hacer propaganda. El mtodo consista en que cada partido informaba a la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos de los canales o estaciones que deseaban emplear, y en caso de que dos o ms partidos se interesasen por el mismo espacio, se llevaba a cabo un procedimiento para repartir de manera igualitaria dichos tiempos entre los partidos interesados. Una vez concluida esta etapa, el IFE daba a conocer el resultado final de asignacin de los horarios entre los partidos, con el propsito de que estos llevasen a cabo la contratacin de manera directa.

11

No obstante que esta reforma de 1993 tena por propsito afianzar la equidad en la contienda mediante el uso que de los espacios mediticos comerciales gozan los partidos polticos, el persistente trato diferenciado de los medios de comunicacin respecto de las fuerzas polticas y la innegable consciencia de su papel como un eslabn ms de relacin entre Estado y sociedad, conducen a que en 1996 se equilibren las inclusiones en radio y televisin mediante dos mecanismos: aumento de tiempos en los citados medios para partidos, y el otorgamiento de estos bajo el criterio del 70 y 30 por cientos, aunque manteniendo la libertad de contratacin de los tiempos comerciales. Este modelo que se mantuvo vigente durante las elecciones posteriores es decir, 2000, 2003 y 2006, signific tambin la intensificacin de la competencia en el mbito electoral y propici el incremento del tiempo comercial durante las campaas que se vio reflejado no slo en los espacios mediticos que emple cada partido, sino en las erogaciones que los mismos transfirieron a las televisoras y radiodifusoras. Por tanto, el propsito de este captulo consiste en ejemplificar la cantidad de dinero que utilizaron los partidos para su promocin, as como la de sus candidatos en radio y televisin durante las elecciones que abarcan el periodo del 2000 al 2006, a la par que comparar los espacios que en efecto tuvieron en dichos medios.

ELECCIN 2000 Para el proceso electoral federal del ao 2000, los partidos contaron con un financiamiento pblico para gastos de campaa, 12

correspondiente a 1, 500 456, 125.07 millones de pesos, de los cuales, las erogaciones que por el rubro de propaganda en medios de comunicacin que realiz cada partido, de acuerdo a lo reportado por los mismos7, corresponden a las siguientes:

GASTOS EROGADOS DE PARTIDO POLTICO PROPAGANDA EN PRENSA, RADIO Y TELEVISIN

Coalicin Alianza por el Cambio

$353,481,910.42 $572,582,460.28 $236,390,442.03 $8,049,299.86 $16,175,740.22

Partido Revolucionario Institucional

Coalicin Alianza por Mxico

Partido de Centro Democrtico

Partido Autntico de la Revolucin Mexicana

Datos obtenidos de la pgina http://www.ife.org.mx/documentos/PPP/ppp/dic_info_camp.htm

de

internet

13

GASTOS EROGADOS DE PARTIDO POLTICO PROPAGANDA EN PRENSA, RADIO Y TELEVISIN

Democracia Social

$16,682,279.00

Si bien es cierto que dentro de este rubro se incluyen los gastos efectuados a peridicos o a publicaciones en medios impresos, tambin lo es que la mayor parte del dinero con el que contaban hasta muy recientemente los partidos polticos, iba destinado a radio y televisin, no slo por el costo que estos representan, sino por la necesidad de los partidos por alcanzar y mantener su presencia ante las sociedades masificadas8. As pues, los promocionales que reportaron haber adquirido durante esta campaa electoral los partidos polticos9, fueron:

Crdova, L. y C. Murayama. Elecciones, dinero y corrupcin. Pemexgate y Amigos de Fox. Cal y arena, Mxico, 2006, p. 16. 9 Datos obtenidos de la pgina de internet http://www.ife.org.mx/documentos/PPP/ppp/dic_info_camp.htm. Los promocionales slo son los reportados y acreditados mediante documentacin de los pagos hechos por por los partidos polticos, sin embargo, en todos los casos el sistema de monitoreo contratado por el Instituto Federal Electoral, indic variaciones entre los reportados y los efectivamente transmitidos, en virtud de que se consider que exista un margen de error del 5% en el monitoreo.

14

PARTIDO POLTICO

TOTAL DE PROMOCIONALES REPORTADOS POR LA ORGANIZACIN 3, 080 6, 165 2, 200

142 179 88

Coalicin Alianza por el Cambio

Partido Revolucionario Institucional

Coalicin Alianza por Mxico Partido de Centro Democrtico Partido Autntico de la Revolucin Mexicana Democracia Social

Es importante destacar que los promocionales se transmitieron en las estaciones y horarios de televisin o radio que fueron eleccin de los partidos, mediante el sistema del catlogo de tarifas que segua vigente desde 1993.

15

ELECCIN 2003 Para las prximas elecciones federales a celebrarse en el pas,es decir las del 2003, el financiamiento otorgado a partidos polticos por gastos de campaa fue de 2, 421, 611, 942.00 millones de pesos. La distribucin que por partido se hizo en radio y televisin, fue de la siguiente manera10: GASTOS EROGADOS DE PARTIDO POLTICO PROPAGANDA EN RADIO Y TELEVISIN
Partido Accin Nacional

$106,155,688.0 3 $91,356,793.54 $97,432,239.02 $66,031,630.17

Partido Revolucionario Institucional

Partido de la Revolucin Democrtica

Partido del Trabajo

10

Datos conformados mediante la informacin presentada por partidos polticos en sus informes de fiscalizacin, consultables en la siguiente pgina de internet http://www.ife.org.mx/documentos/PPP/ppp/2003/dictamenes_IA/index.htm.

16

GASTOS EROGADOS DE PARTIDO POLTICO PROPAGANDA EN RADIO Y TELEVISIN

Partido Verde Ecologista de Mxico

$121,588,260.1 5
$71,158,167.88
11

Convergencia Partido de la Sociedad Nacionalista Partido Alianza Social Mxico Posible Partido Liberal Mexicano Fuerza Ciudadana

**

$5,463,638.83 $24,438,057.39 $10,987,727.73 $35,553,032.67

Al igual que en el proceso electoral pasado, el Instituto Federal Electoral contrat a una empresa que se encargase del monitoreo de los promocionales de los partidos, el cual tendra a su vez, el efecto de servir para la corroboracin de los informes respecto de los gastos que presentaran dichos organismos polticos a la autoridad electoral, sin embargo hay qu decirlo, el monitoreo no contaba con un alcance nacional, sino muestral.
11

Recibi de la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos el monto de $111,816.16 para Apoyos para la produccin de programas de radio y televisin, sin embargo, este concepto no pudo revisarse en virtud de que el otrora partido no present su Informe Anual correspondiente al ejercicio de 2003.

17

ELECCIN 2006 Para brindar mayor certidumbre y credibilidad al monitoreo as como al sistema de fiscalizacin, imprescindibles tanto para la autoridad como para los actores polticos, durante la campaa electoral del 2006 se contrataron los servicios de varias empresas para monitorear los medios de comunicacin masiva: canales de televisin, estaciones de radio, peridicos de todas las entidades federativas y anuncios espectaculares en las principales avenidas del pas; asimismo, la informacin recabada se public en el portal de internet del IFE para inters de quien deseara consultarlos. El compromiso del IFE fue de tal envergadura, que la informacin que se gener a partir del ao 2005, incluy convenios de colaboracin con las concesionarias de radio y televisin, respecto de los contratos celebrados con los partidos polticos, as como de los promocionales que se transmitieran en sus seales, de tal forma se obtuvieron datos precisos de las campaas de senadores, diputados, y por supuesto, la presidencial. El aumento del nivel de competencia electoral en el que se desenvolva el pas era evidente mucho antes de que comenzaran de manera formal las campaas, sin embargo, al no existir regulacin respecto de las precampaas, los partidos establecan la temporalidad y mecanismos para sus procesos internos de seleccin de candidatos. A pesar de ello, el IFE mediante la Comisin de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas del Consejo General, solicit informes de ingresos y egresos utilizados durante los procesos internos para la seleccin de candidatos a la Presidencia de la Repblica; asimismo, se dio seguimiento a los promocionales transmitidos durante este periodo, resultando 12, 535 promocionales de

18

televisin y 26, 338 de radio; de los cuales en televisin, 56% correspondieron a los precandidatos del PRI, 20.7% a los del PAN y 1.6% a la Coalicin por el Bien de Todos; en radio, 35.9% fueron del PRI, 54.4% del PAN y 2.4% del PRD12. Para esta eleccin, los partidos contaron con un financiamiento pblico de 2 068, 375, 613.00 millones de pesos, y la erogacin en radio y televisin para las campaas13 de Presidente de la Repblica, diputados y senadores, fue de la siguiente manera:

12

Equidad y transparencia en la contienda electoral. Instituto Federal Electoral, Mxico, 2006, p. 42. 13 Cantidades en miles de pesos.

19

CAMPAA PRESIDENCIAL

PARTIDO POLTICO

GASTOS EROGADOS EN TELEVISIN

GASTOS EROGADOS EN RADIO TOTAL

Partido Accin Nacional

$127,276 .52

$91,5 99.68

$218, 876.2 0 $346, 934.9 2

$357,794.73 $22,069.65

Coalicin Alianza por Mxico Coalicin por el Bien de Todos Partido Nueva Alianza Partido Alianza Socialdemcrata y Campesina

$294,988 .73
$267,987.50 $19,455.24

$51,9 45.19
$89,807.23 $2,614.41

$4,881.47

$1,752.04

$6,633.51

20

CAMPAA DIPUTADOS

PARTIDO POLTICO

GASTOS EROGADOS EN TELEVISIN

GASTOS EROGADOS EN RADIO TOTAL

Partido Accin Nacional

$11,478. 13 $25,718. 01
$37,967.59 $72.50

$17,7 68.73 $18,2 59.45

$7,327.06 $132.81

$29,2 46.86 $43,9 77.46

$45,294.65 $205.31

Coalicin Alianza por Mxico Coalicin por el Bien de Todos Partido Nueva Alianza Partido Alianza Socialdemcrata y Campesina

No present

No present

No present

21

CAMPAA SENADORES

PARTIDO POLTICO

GASTOS EROGADOS EN TELEVISIN

GASTOS EROGADOS EN RADIO TOTAL

Partido Accin Nacional

$43,534. 77 $52,089. 04
$89,027.13 $106.29

$25,3 28.36 $34,6 40.46

$19,144.90 $85.65

$68,8 63.13 $86,7 29.50

$108,172.03 $191.94

Coalicin Alianza por Mxico Coalicin por el Bien de Todos Partido Nueva Alianza Partido Alianza Socialdemcrata y Campesina

No present

No present

No present

22

Por lo tanto, GASTOS EROGADOS DE PARTIDO POLTICO Partido Accin Nacional Coalicin Alianza por Mxico Coalicin por el Bien de Todos Partido Nueva Alianza Partido Alianza Socialdemcrata y Campesina TOTAL PROPAGANDA EN RADIO Y TELEVISIN $316,986.19 $477,641.88 $511,261.41 $22,466.90 $6,633.51 $1,334,989.89

El monitoreo que llev a cabo la empresa contratada por el IFE respecto de los medios de comunicacin en estudio, abarc del da 19 de enero hasta el 28 de junio del 2006, y nicamente por lo que respecta a los espacios contratados por partidos en radio y televisin, represent la captacin de 142, 358 promocionales en televisin, y 562, 144 promocionales de radio, siendo el 28% correspondiente a promocionales de las campaas presidenciales, 12% campaas a diputados, 31% a senadores y 29% de materiales genricos.

23

Los siguientes cuadros muestran los promocionales detectados por partido atendiendo al tipo de campaa 14:

CAMPAA PRESIDENCIAL

PARTIDO POLTICO
Partido Accin Nacional Coalicin Alianza por Mxico Coalicin por el Bien de Todos Partido Nueva Alianza Partido Alianza Socialdemcrata y Campesina TOTAL

SPOTS EN RADIO
106, 960 59, 414 60, 410 3, 368

SPOTS EN TELEVISIN
11, 904 10, 425 16, 316 1, 454

TOTAL
118, 864 69, 839 76, 726 4, 822

3, 199

206

3, 405

233, 351

40, 305

273, 656

14

Equidad y transparencia en la contienda electoral. Instituto Federal Electoral, Mxico, 2006, p. 58 - 68.

24

CAMPAA DIPUTADOS

PARTIDO POLTICO
Partido Accin Nacional Coalicin Alianza por Mxico Coalicin por el Bien de Todos Partido Nueva Alianza Partido Alianza Socialdemcrata y Campesina TOTAL

SPOTS EN RADIO
12, 865 44, 017 10, 918 2, 960

SPOTS EN TELEVISIN
2, 389 13, 540 1, 465 287

TOTAL
15, 254 57, 557 12, 383 3, 247

452

452

71, 212

17, 681

88, 893

25

CAMPAA SENADORES PARTIDO POLTICO

Partido Accin Nacional Coalicin Alianza por Mxico Coalicin por el Bien de Todos Partido Nueva Alianza Partido Alianza Socialdemcrata y Campesina TOTAL 117, 303 43, 477 160, 780 12 0 12

SPOTS EN RADIO
32, 156 68, 277 15, 467 1, 391

SPOTS EN TELEVISIN
9, 114 28, 554 2, 646 3, 163

TOTAL
41, 270 96, 831 18, 113 4, 554

26

MATERIALES GENRICOS15 PARTIDO POLTICO

Partido Accin Nacional Coalicin Alianza por Mxico Coalicin por el Bien de Todos Partido Nueva Alianza Partido Alianza Socialdemcrata y Campesina Partido Revolucionario Institucional Partido de la Revolucin Democrtica Partido Verde Ecologista de Mxico Convergencia TOTAL 470 3, 403 129 6, 226 140, 278 396 708 45 95 40, 895 866 4, 111 174 6, 321 181, 173 809 586 1, 395

SPOTS EN RADIO
52, 045 34, 215 29, 936 13, 045

SPOTS EN TELEVISIN
14, 196 7, 705 9, 496 7, 668

TOTAL
66, 241 41, 920 39, 432 20, 713

15

Aquellos promocionales que promueven varios tipos de candidaturas o bien, tienden a la obtencin del voto sin distinguir las campaas beneficiadas.

27

Asimismo, se detectaron 179 programas de larga duracin en televisin, 178 atribuibles a la Coalicin por el Bien de Todos y uno para el PAN; y 7 programas de este tipo en radio, comprados nicamente por el Partido Accin Nacional. De esta suerte, salta a la vista de manera evidente que en las elecciones del 2006 el incremento en el uso de la radio y televisin fue exponencial, y que el costo econmico que trajo aparejado, implic el gasto de una parte ms que considerable de los ingresos que obtuvieron los partidos polticos para el desarrollo de sus respectivas campaas. Es importante destacar que esta no es una situacin exclusiva del proceso electoral del 2006, sino la continuacin de una prctica que vena formndose aos atrs y cada vez con mayor fuerza. Durante los comicios electorales del 2000, el 54% del gasto electoral se concentr en prensa, radio y televisin, con egresos en dichos medios superiores a los 1 200 millones; por otro lado, en el ao 2003, nicamente en radio y televisin los partidos gastaron 49% de sus recursos, es decir, 668 millones de pesos.16 Por lo tanto, no sera sorpresa de nadie que la relevancia de los medios se acrecentara, situacin que adems, se vio fortalecida por la intensa confrontacin poltica y estrecha competencia electoral; empero, los nmeros totales de promocionales contratados por los partidos todava se ven apabullados cuando se analiza dichos spots en trminos de los segundos que significaron a lo largo de las campaas de todos los puestos de eleccin popular, como lo refleja el cuadro a continuacin17:
16 17

Op. cit., p. 32 Para los propsitos de esta tabla, no se consideran los promocionales genricos para delimitar y dar mayor certeza en los tiempos efectivamente transmitidos, en

28

SPOTS TOTALES PARTIDO POLTICO EN RADIO (A) Partido Accin Nacional Coalicin Alianza por Mxico Coalicin por el Bien de Todos Partido Nueva Alianza Partido Alianza Socialdemcrata y Campesina 3 663 151 981 171 708 86 795 7 719

TIEMPO TOTAL SPOTS TOTALES EN DE LOS SPOTS TELEVISIN (B) (A) + (B) - EN SEGUNDOS 23 407 52 519 20 427 5 110 3 545 448 4 947 141 2 099 518 275 818

206

82 492

Es indispensable conocer estos datos para entonces, comprender el panorama en el que se desenvolvieron las campaas y que, como se ver ms adelante, innegablemente representaron los factores de mayor trascendencia a considerar para lo que sera la hasta ahora, ltima reforma electoral que ha sufrido el pas.

virtud de que los promocionales excluidos corresponden tanto a las coaliciones como a los partidos integrantes de las mismas.

29

A pesar de que a diferencia de elecciones pasadas, cuando exista un rgimen hegemnico por un partido gobernante, la principal crtica que los partidos de oposicin mantenan era el trato discriminado de los medios de comunicacin respecto de las campaas polticas, as como el escaso acceso a la radio y la televisin, el cambio del partido en el gobierno no signific el fin de la discrecionalidad respecto de dichos medios, sino la apertura en el acceso a ellos de manera condicionada, principalmente, al poder adquisitivo y a las urgentes necesidades de acceso. Se contrataron centenares de espacios para difundir mensajes de campaa, y ese uso del tiempo comercial privilegi la negociacin bilateral en la fijacin de las tarifas, esto sin considerar, las bonificaciones que algunas empresas de radio y televisin les ofrecieron a los partidos.18 Como comenta Trejo, debido a estos tratos, algunos de los espacios informativos y especialmente la incorporacin de entrevistas e incluso de comentarios en distintos programas, obedecieron a consideraciones mercantiles y no a las polticas editoriales de tales empresas.19 Ciertamente todos los partidos polticos podan proyectarse en radio y televisin, y a su vez, todos contaban con financiamiento pblico para emplearlo en dicha propaganda; sin embargo, las tarifas diferenciadas y por tanto inciertas, junto a la creencia justificada o no del carcter imprescindible y central que se le asignaba a la comunicacin de masas 20, cimentaron el creciente poder de negociacin de los medios.
18

Trejo Delarabre, R. Mediocracia en las elecciones. Las campaas presidenciales mexicanas de 2006 y los medios de comunicacin.-Elementos para un balance-. Centro de Competencia en Comunicacin para Amrica Latina, Mxico, 2006, p. 72 19 dem, p. 72 20 dem, p. 11

30

CAPTULO III ELECCIONES 2009. Nuevo modelo de comunicacin.

Las elecciones del ao 2006 constituyeron las ms reidas en toda la historia poltico electoral del pas; en ellas se gener la polarizacin no solamente de los actores polticos en campaa, sino de diversos sectores de la poblacin en general, como caracterstica principal. Los sucesos acaecidos por dems conocidos y explorados, se debieron en gran medida a la creciente intensidad de la competencia poltica y a su reflejo en los medios de comunicacin. Como consecuencia de la polarizacin y del clima permanente de disenso poltico, se inici un intenso debate parlamentario para buscar elementos que cambiaran el contexto de ese momento. Ello culmin con la nombrada tercera generacin de reformas electorales21 mediante la cual se pudiera garantizar condiciones efectivas de igualdad en la contienda poltica22.

21

Astudillo, Csar. El nuevo sistema de comunicacin poltica en la Reforma Electoral de 2007, en Estudios sobre la Reforma Electoral 2007. Hacia un nuevo Modelo. Coord. Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Mxico, primera edicin, Noviembre 2008. Pg. 127. 22 dem

31

La preocupacin generada por la participacin del dinero en los procesos electorales se convirti en el punto central de dicha reforma y bajo tal tesitura, el controlarlo desde varias perspectivas, esto es, desde su origen hasta el uso que de l se hace, de tal suerte que se consiguiera abaratar las campaas, sin dejar de considerar el equilibrio en las condiciones. Con tal propsito en mente, se reformulan las disposiciones en materia de fiscalizacin, financiamiento y acceso a los medios de comunicacin. Para efectos de este trabajo, slo se har una breve mencin respecto de los dos primeros aspectos, para hacer una mayor descripcin de lo que signific el nuevo modelo de comunicacin con la reforma en estudio. Por lo que respecta al financiamiento, se llevaron a cabo modificaciones para controlar su crecimiento y dar certeza al monto anual as como al de campaas. A partir de ahora se toma en cuenta el tamao del padrn y el salario mnimo vigente en la capital del pas, para determinar el monto de financiamiento. Anteriormente se consideraban otros factores como el costo mnimo de campaa, el nmero de diputados y senadores que se elegiran, as como el nmero de partidos existente23.

23

Murayama R., Ciro. Financiamiento a los partidos polticos: el nuevo modelo mexicano., en Estudios sobre la Reforma Electoral 2007. Hacia un nuevo Modelo. Coord. Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Mxico, primera edicin, Noviembre 2008. Pg. 267.

32

La distribucin del financiamiento pblico durante las campaas ser el equivalente al 50% del financiamiento pblico que corresponda a cada partido por actividades ordinarias, en el ao en que se elija Presidente de la Repblica, as como diputados y senadores del Congreso de la Unin; y, del 30% cuando se trate de elecciones intermedias24. En lo referente a la fiscalizacin, se determin 25: a) Sustituir a la Comisin de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas, por la Unidad de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos Polticos, como rgano tcnico, permanente del Consejo General del IFE. b) Dicha unidad estar encargada de la revisin sobre el origen, monto, destino y aplicacin de los recursos que reciban los partidos por cualquier concepto de financiamiento. c) La ms trascendental variacin en este apartado, corresponde a la facultad de la Unidad para solicitar informacin necesaria para el desempeo de su labor, sin estar limitada por los secretos bancario, fiscal o fiduciario.

24

Anlisis comparativo de la Reforma Electoral Constitucional y Legal 2007-2008. Documento de difusin con fines informativos. Instituto Federal Electoral. Mxico, 1ra. edicin, diciembre de 2008. Pg. 67 25 dem, pg. 72

33

ADMINISTRACIN DE LA PRERROGATIVA EN RADIO Y TELEVISIN Hasta antes de esta reforma, el uso de tiempos en radio y televisin para partidos polticos se basaba en un sistema mixto; es decir, por un lado los partidos tenan derecho a espacios en dichos medios mediante la asignacin hecha por el IFE y por el otro, gozaban de la posibilidad de adquirir otros espacios comerciales, independientes a los tiempos del Estado. A pesar de la existencia del catlogo de tarifas para la adquisicin de tiempos comerciales, en los contratos se actualizaban las mismas en funcin de tiempos y condiciones de pago muy diversas, y difcilmente reguladas por parte de la autoridad electoral. Mediante la generacin de paquetes, promociones o descuentos, e incluso, en atencin a la preferencia poltica de las empresas, los precios se tornaron discrecionales26. Estas relaciones de contratacin bilaterales se reflejaron en el creciente gasto que los partidos tuvieron en los medios masivos de comunicacin, y se explican por la necesidad de los actores polticos por posicionarse y obtener una competencia electoral abierta en condiciones de igualdad. El fenmeno del uso creciente del financiamiento para equilibrar con gasto la competencia y presencia en los medios, se refleja en el porcentaje del financiamiento pblico orientado a radio y televisin, el
26

Villafranco R., Citlali. La presencia de los partidos polticos en televisin: campaas mediticas y votos en los procesos electorales en Mxico (2000-2003). Mxico, Instituto Electoral del Distrito Federal, 2007.

34

cual slo durante las elecciones del ao 2000 fue de ms de 16 millones de pesos, en tanto que para los posteriores comicios federales, slo continu en aumento. La tarea de impedir el uso indiscriminado del dinero para lograr una competencia equilibrada, implicaba necesariamente una reestructura en el sistema de comunicacin poltica, al ser la principal fuente de gasto de los partidos durante las campaas. Ello era an ms necesario con la reduccin de recursos para los partidos y candidatos mediante el financiamiento pblico o privado. De no transformar el modelo de acceso en medios, pudo significar la creacin de incentivos de riesgo para la democracia mexicana 27. La explicacin est en que de permitirse continuar con la compra de espacios en radio y televisin, los partidos no slo no hubieran limitado su acceso a los mismos, sino que al ver reducidos sus ingresos, habran buscado otras fuentes de dinero o pago, incluidas las opciones ilegales. Es entonces que las modificaciones deberan abarcar varias circunstancias: analizar el dilema sobre la contratacin o no, las normas que regularan el modelo de comunicacin, las instituciones encargadas, las condiciones de acceso a los medios masivos de comunicacin, los criterios de distribucin a dicho acceso, la mecnica en el funcionamiento, las prohibiciones, e ineludiblemente, las faltas y sanciones, con el propsito de conseguir una modificacin estructural28, que se detalla a continuacin:

27 28

Op. cit., pg. 283 dem

35

El IFE ser la autoridad encargada de administrar los tiempos tanto para partidos como para autoridades electorales en radio y televisin, y dicha facultad ser exclusiva.

Para ejercer sus atribuciones en radio y televisin, el IFE actuar a travs del Consejo General; la Junta General Ejecutiva; la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos; el Comit de Radio y Televisin29; la Comisin de Quejas y Denuncias; y, los vocales ejecutivos, locales y distritales30, en lo conducente.

Las normas que regulan el acceso a radio y televisin sern la Constitucin, el COFIPE, el Reglamento de Acceso a Radio y Televisin en Materia Electoral, as como los acuerdos emitidos por diversas instancias del IFE. Dichos ordenamientos definen a los actores involucrados, las obligaciones y derechos de los mismos, as como las infracciones a que sern acreedores en caso de incumplimientos; tambin establecern la manera en que se atendern las quejas, la verificacin del apego a la ley, y los plazos para que la autoridad lleve a cabo sus funciones31.

29

El Comit de Radio y Televisin del IFE sustituye por ende, a la Comisin de Radiodifusin. 30 Artculo 51 COFIPE. 31 Administracin del tiempo del Estado en radio y televisin para fines electorales. Documento de difusin con fines informativos. Instituto Federal Electoral. Mxico, 1ra. edicin, diciembre de 2008. Pag. 12.

36

La legislacin tambin dispone que el IFE cuente con los recursos presupuestarios, tcnicos, humanos y materiales, para ejercer sus facultades y vigilar la observancia de las nuevas reglas, incluyendo el apego a las pautas de difusin que establezca32.

PROHIBICIONES A LA PRERROGATIVA

Se prohibe la contratacin de tiempos en radio y televisin en cualquier modalidad, tanto para partidos polticos, como para cualquier aspirante a algn cargo de eleccin popular, en todo momento.

Tampoco podr ningn tercero contratar tiempos en radio y televisin con el propsito de hacer promocin personal con fines electorales, o bien, para influir en las preferencias electorales de la ciudadana.

Toda propaganda gubernamental deber suspenderse durante el periodo de campaas, con excepcin de las relativas a servicios de salud, educacin o en casos de emergencia. Adems, dicha propaganda deber ser de carcter institucional.

32

dem, p. 20

37

ACCESO A LA PRERROGATIVA Tanto los partidos polticos como todas las autoridades electorales del pas, gozarn de tiempos en radio y televisin.

Esta prerrogativa de acceso a radio y televisin se realizar exclusivamente a travs de los tiempos del Estado. El tiempo administrado por el IFE corresponde al tiempo conocido como tiempo oficial del Estado, de acuerdo al artculo 59 de la Ley Federal de Radio y Televisin33, aunado al tiempo fiscal, segn indica el Decreto por el cual se autoriza a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a recibir de los concesionarios de radio y televisin, el pago del impuesto que se indica34.

Este acceso gratuito y permanente de los partidos, se divide en dos periodos: durante procesos electorales; y fuera de estos, en el denominado tiempo ordinario o, periodo regular.

Las autoridades electorales, tanto locales como federales, harn uso de estos tiempos mediante la asignacin que realice el IFE

33

Artculo 59.- Las estaciones de radio y televisin debern efectuar transmisiones gratuitas diarias, con duracin hasta de 30 minutos continuos o discontinuos, dedicados a difundir temas educativos, culturales y de orientacin social. 34 Se establecen 18 minutos diarios por televisora, y 35 minutos para las radiodifusoras.

38

de acuerdo al tiempo que la ley indique, previa solicitud a dicha Institucin.

APLICACIN DE LA PRERROGATIVA

El IFE establece las pautas para la asignacin de mensajes y programas que tengan derecho a difundir partidos y autoridades, tanto en procesos electorales, como fuera de ellos. El horario comprendido para la transmisin de dichos mensajes ser entre las seis y las veinticuatro horas, considerando los de mayor audiencia para la transmisin de los correspondientes a los partidos polticos.

El Comit de Radio y Televisin, elabora un catlogo de estaciones de radio y televisin de todo el pas, as como el mapa de coberturas de las mismas. Con base en dicho catlogo, se determinan las estaciones que participan en los procesos electorales.

Los mapas de cobertura establecen el rea geogrfica donde la seal de los canales de televisin, as como estaciones de radio, es vista o escuchada. Adems, incorporan informacin relativa a la poblacin total comprendida por la cobertura correspondiente en cada entidad.

39

Fuera de procesos electorales (tiempo ordinario)

El IFE administra el 12% del total del tiempo de que dispone el Estado en radio y televisin. De dicho tiempo, es distribuido el 50% para partidos polticos y el restante lo emplear el IFE para sus propios fines, o los de otras autoridades electorales locales35.

Los tiempos que disponen los partidos polticos se distribuyen de manera igualitaria entre cada uno.

Los partidos emplearn el tiempo que les corresponda en un programa mensual de cinco minutos, y el restante en mensajes de 20 segundos; distribuidos mediante la asignacin que lleve a cabo el IFE, de acuerdo a las pautas aprobadas por el Instituto.

Durante proceso electoral federal

Desde el inicio de las precampaas y hasta el da de la eleccin, el IFE administra 48 minutos diarios, en cada estacin de radio y televisin.
35

Autoridades federales como el TEPJF y la FEPADE acceden a tiempos en radio y televisin, fuera de periodos electorales, mediante la asignacin de tiempos que tienen los poderes Judicial y Ejecutivo, respectivamente.

40

Durante las precampaas, de los 48 minutos, 18 sern para los partidos polticos, mientras que 30 para el IFE y las autoridades electorales. Para el periodo de campaas, 41 minutos de los 48 que administra el IFE se otorgan a partidos polticos, en tanto que los 7 restantes sern para autoridades electorales.

Tanto para las precampaas como para las campaas, los tiempos asignados a los partidos se distribuirn en un 30% de manera igualitaria, y 70% de manera proporcional de acuerdo al porcentaje de votos obtenido por cada partido, en la eleccin previa inmediata de diputados federales por el principio de mayora relativa.

Cabe destacar que en el periodo comprendido entre el final de las precampaas y el inicio de campaas, los partidos no acceden a la participacin de tiempos del Estado que administra el IFE con fines electorales36.

Durante proceso electoral local

Al igual que en el proceso electoral federal, el IFE administra 48 minutos diarios en las estaciones de radio y televisin con cobertura en el Estado que tenga un proceso electoral; sin
36

Op. Cit. pag. 22. Este periodo se denomina de intercampaas.

41

embargo, durante el periodo de precampaas, a los partidos corresponden 12 minutos y a las autoridades electorales los 36 restantes.

Asimismo, durante las campaas se administran los mismos 48 min. siendo en este caso, 18 minutos para partidos y 30 para autoridades.

Se mantiene la distribucin de acuerdo a la frmula del 30 y 70% para cada partido, as como la ausencia de tiempos en el periodo de intercampaas.

Durante proceso electoral local coincidente con el federal

En este caso, se toman como base los tiempos a que tienen derecho los partidos durante el proceso federal. De tal suerte, de los 18 minutos que cuentan los partidos durante las precampaas, 12 debern destinarse a la eleccin local, en tanto que durante las campaas, de los 41 minutos de los partidos polticos, 15 min. sern para el proceso electoral local.

Se conservan tanto la regla del 30 y 70%, as como la de la intercampaa.

42

Bajo este nuevo modelo de comunicacin es que se llevaron a cabo las elecciones del ao 2009, por lo que ahora se analizar lo que signific su aplicacin.

ELECCIN 2009

En estas elecciones, los partidos contaron con un financiamiento pblico de $819, 488, 876.31 por concepto de gastos de campaas. La materializacin de la reforma signific al IFE entablar contacto con todos los concesionarios y permisionarios de radio y televisin en el pas, incluidas las instancias que los agrupan como la Cmara de la Industria de la Radio y la Televisin, la Red de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales de Mxico A.C., y la Cmara Nacional de la Industria de Telecomunicaciones por Cable37, para explicarles las obligaciones constitucionales y legales, as como la mecnica generada por el Instituto para ponerlas en marcha, a la par que atender sus inquietudes. Asimismo, el IFE debi construir la infraestructura y tecnologa necesarias para dar a conocer a los medios, las pautas que estaran obligados a transmitir para la difusin de los mensajes de partidos y autoridades, en todas sus modalidades; as como los instrumentos para verificar y monitorear su cumplimiento.

37

Informe general sobre la implementacin de la reforma electoral, durante el proceso 2008-2009. Tomo I. Instituto Federal Electoral. Mxico; 1ra. edicin, diciembre de 2009. Pg. 49.

43

El total de medios de comunicacin, concesionarios y permisionarios, ascendi a 2, 043; a quienes se les notific 1, 553 pautas de transmisin, sin incluir las de las repetidoras, siendo cada una de ellas, sujetos obligados distintos. Para todos los supuestos que prev la ley respecto al nuevo modelo de comunicacin, el Comit de Radio y Televisin del IFE gener para el proceso electoral 2009, cuatro modelos de pauta, en tanto: Administracin del proceso electoral federal, as como el coincidente con ste; ocho Estados simultneamente tenan eleccin federal y local.

Administracin del tiempo ordinario, en tanto veintin Estados no estaran en elecciones.

Un modelo especial para la campaa en el Estado de Mxico, en virtud de que a pesar de que adems del proceso federal tena un proceso local, ste comenzaba campaas cuatro das despus del primero.

Por ltimo, un modelo para el Distrito Federal y Quertaro, por iniciar sus campaas locales, quince das despus del proceso electoral federal.

44

A diferencia de elecciones previas, con la reforma del 20072008, todas las estaciones de radio y televisin estuvieron obligadas a la transmisin de promocionales para autoridades electorales y partidos polticos. Por lo dicho, cada emisora debi transmitir 14 mil 976 promocionales38, siendo entonces que el nmero total de spots transmitidos en todas las emisoras, son los siguientes:

SUJETOS Autoridades Electorales Partidos Polticos TOTAL

PROMOCIONALES 19, 254, 846 14, 201, 538 33, 456, 384

Como en ninguna eleccin, los comicios federales del 2009 representaron la mayor cantidad de propaganda poltico electoral en medios masivos jams vista. Pero adems, dicho aumento fue consecuente con cada partido poltico, siendo entonces que este proceso electoral tambin fue aqul donde todos los partidos vieron incrementados sus promocionales tanto en radio como en televisin.

La siguiente tabla da cuenta de los spots que distribuidos por partido39:

38 39

dem, pg. 67. dem, pg. 69.

45

PARTIDO Partido Accin Nacional Partido Revolucionario Institucional Partido de la Revolucin Democrtica Partido del Trabajo Convergencia Partido del Trabajo /Convergencia Partido Verde Ecologista de Mxico Partido Nueva Alianza Partido Socialdemcrata TOTAL

PROMOCIONALES 4,025,668 2, 839, 414

2, 448, 464

592, 010 529, 458 609, 882

1, 264, 444

1, 074, 554 817, 644 14, 201, 538

46

SANCIONES

La reforma del 2007 estableci una serie de modificaciones a nivel constitucional y legal en materia de infracciones. En la constitucin federal se prohibi la propaganda gubernamental en los trminos indicados previamente, as como toda propaganda poltica o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones, o bien, que calumnien a las personas. A su vez, en el COFIPE se cre un nuevo libro que determin las infracciones, sujetos obligados, sanciones, y, las atribuciones de las autoridades competentes. Es de destacar, la totalidad de sujetos obligados a cumplir con la normatividad electoral, de acuerdo al Artculo 341 del COFIPE: a) Los Partidos Polticos; b) Las Agrupaciones Polticas Nacionales; c) Aspirantes, precandidatos y candidatos a cualquier puesto de eleccin popular; d) Ciudadanos, o cualquier persona fsica o moral; e) Observadores electorales u organizaciones de observadores electorales; f) Autoridades o servidores pblicos de cualquiera de los Poderes de la Unin; de los poderes locales; rganos de gobierno municipales; rganos de gobierno del Distrito Federal; rganos autnomos, y cualquier otro ente pblico; 47

g) Notarios pblicos; h) Extranjeros; i) Concesionarios y permisionarios de radio y televisin; j) Organizaciones de ciudadanos que pretendan formar un partido poltico; k) Organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupacin con objeto social diferente a la creacin de partidos polticos, as como sus integrantes o dirigentes, en lo relativo a la creacin y registro de partidos polticos; l) Ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religin; y m) Los dems sujetos obligados en los trminos presente del presente Cdigo.

Es tan amplio, y se encuentra a su vez tan especificado el listado, que resulta evidente no slo que no hay persona alguna, fsica o moral, que se encuentre fuera del mbito de aplicacin de las reglas electorales; sino que hay una fuerte intensin por parte de legislador, por evitar dar lugar a arbitrariedades, confusiones, o lagunas, en lo que a sujetos obligados se trata.

48

Asimismo, para sancionar la transmisin de propaganda ilcita en radio y televisin, se cre un medio impugnativo establecido en el COFIPE, denominado procedimiento especial sancionador. Dicho procedimiento tiene como caractersticas:

Ser expedito: su tramitacin y resolucin deben ser breves en comparacin con el procedimiento administrativo sancionador;

Generar la cancelacin inmediata de la propaganda: con el propsito de hacer cesar las afectaciones que de la difusin de la propaganda, as como de las expresiones contenidas en la misma, puedan provocar a los destinatarios por su incidencia en la opinin pblica;

Durante y fuera de procesos electorales: el procedimiento puede instaurarse en cualquier momento, en virtud de que habra una transgresin a las disposiciones relativas a las prerrogativas de partidos polticos en radio y televisin40.

40

As lo determin el TRIFE en la jurisprudencia 10/2008, aprobada por unanimidad de votos, el 18 de Septiembre del 2008, cuyo rubro cita: PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. ES LA VA PARA ANALIZAR LAS VIOLACIONES RELACIONADAS CON PROPAGANDA POLTICA O ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIN.

49

En cuanto al desahogo del mismo, la Secretara Ejecutiva del IFE al tener conocimiento de la posible transmisin de propaganda prohibida, puede proponer la suspensin de su transmisin, a la Comisin de Quejas y Denuncias del Instituto, quien ordenar de considerarlo conveniente, la adopcin de medidas cautelares. La resolucin respecto de dichas medidas, as como del procedimiento especial sancionador, recaer en el Consejo General del IFE41. Por lo tanto, durante las elecciones del ao 2009 se aplicaron las reformas en materia electoral que significaron no slo un nuevo modelo de comunicacin, con toda la mecnica y operacin que implic, sino la aplicacin de sanciones relacionadas con radio y televisin con el propsito de garantizar limpieza en los comicios, salvaguardar la equidad, y fortalecer el ejercicio de las autoridades competentes en la materia.

41

Ver la jurisprudencia del TRIFE 24/2009, aprobada por mayora de cinco votos, el 30 de Septiembre del 2009, cuyo rubro cita: RADIO Y TELEVISIN. LA COMISIN DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EST FACULTADA PARA ORDENAR LA SUSPENSIN DE LA DIFUSIN DE PROPAGADA POLTICO ELECTORAL.

50

CAPTULO IV REFORMA 2007. Equidad en el acceso a radio y televisin.

El planteamiento principal de este trabajo, est en determinar si el nuevo modelo de comunicacin poltica surgido de la reforma del 2007, cumple con el objetivo de ser equitativo. Dicha interrogante nace de la inquietud que representa tanto para actores polticos, como autoridades y acadmicos, lograr elecciones que se desenvuelvan en un ambiente apegado a derecho y en sanas condiciones de competencia. Sin embargo, se ha enfatizado, por no pocas voces, que para generar una contienda democrtica es indispensable asegurar que la equidad prevalezca durante la misma. Ante tal situacin, no cabe menos que preguntarse en primer trmino qu es la equidad? Para esclarecer este cuestionamiento, se requiere analizar lo que en principio se comprende por equidad. Al respecto, es importante considerar que existen diversas acepciones del trmino, y que definir su significado implica no slo una problemtica conceptual a la luz del derecho electoral, sino inclusive en su aspecto ms terico. Con tal sealamiento, se propone identificar los ngulos de la equidad en el derecho en dos aspectos: en cuanto a su contenido, y en cuanto a su aplicacin.

51

I. LA EQUIDAD COMO VALOR: Vinculacin con la justicia. En lo referente al contenido de la equidad, se puede comprender bajo distintas dimensiones; ya sea como igualdad, como proporcionalidad, o bien, como compensacin. En alusin a la equidad en su aplicacin, depende de los sujetos encargados de definirla, o de trazar los alcances y peculiaridades del concepto, respecto de cada caso en especfico. Abundando ms en el contenido, un primer acercamiento a la comprensin de la equidad lo podemos encontrar en la tradicin aristotlica, en cuyo anlisis se le concibe como la parte de la justicia que sirve de correctivo a la ley positiva, en tanto sta tiene como caracterstica principal, la generalidad 42. Para este filsofo griego, la equidad es entonces, el medio que brinda equilibrio en la administracin de justicia cuando la ley resulta vaga o inclusive injusta. John Rawls en su ensayo Justice as Fairness, traza una teora de la justicia que permita la correccin de las anomalas generadas por las desigualdades entre los hombres. Rawls expresa su idea de justicia mediante dos principios; a saber: Cada persona tiene el mismo derecho a la mayor extensin de libertad, compatible con la misma extensin de libertad para todos.

42

Castn Tobeas, Jos. La formulacin judicial del Derecho. Jurisprudencia y arbitrio de equidad. Instituto Editorial Reus. Centro de enseanza y Publicaciones, S.A. Madrid, 1954. Pg. 32

52

Las desigualdades o inequidades son arbitrarias, a menos que sea razonable esperar que funcionen para el beneficio de todos, y que adems, las oportunidades estn abiertas a todos tambin.

Mediante la hiptesis de una posicin originaria43, en la cual personas libres y racionales se asocian para realizar diversos fines y con ello, promover los principios de la justicia, Rawls determina que el primer principio representa la igualdad en derechos y obligaciones para todos y cada uno; mientras que por medio del segundo, reconoce que es posible que se presenten diferencias entre las personas; sin embargo, las desigualdades que se generen por virtud de aqullas, pueden ser vlidas cuando impliquen la mejora de todas las personas en su conjunto, inclusive de aqullas que se encuentren en una posicin menos aventajada. Pero este segundo principio va ms all que admitir divergencias entre individuos. Afirma tambin Rawls, que a pesar de las ventajas o desventajas que presenten algunos, las posiciones y los cargos deben otorgarse con base en el mrito de quienes los persiguen, para lo cual es requisito indispensable que se brinden igualdad de oportunidades. Las leyes y las instituciones, como expresin formal de la justicia, de acuerdo a Rawls, debern contribuir a equilibrar las pretensiones de los ms y menos favorecidos, mediante el
43

Basndose en la doctrina del contrato social, Rawls denomina la posicin originaria como una hiptesis que le permite fundamentar su idea de justicia. En esta posicin originaria, los hombres se encuentran en un punto inicial donde hay mayores condiciones de igualdad, y por tanto, es un punto de partida justo, en el cual logran acuerdos para la convivencia.

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establecimiento de reglas claras, genricas e imparciales, que tiendan al aseguramiento de condiciones bsicas de igualdad y libertad. La fundamentacin, por tanto, de Rawls de la justicia, est basada en la aquiescencia entre los individuos respecto de los principios que regularn a una sociedad, los cuales se determinan en una posicin originaria donde cabe destacar, slo hay intuiciones respecto del trmino justicia. En cambio, para Ackerman la justicia se consigue cuando se legitima el poder mediante un dilogo racional, neutral y coherente. Ante una realidad de bienes escasos, la base de derechos y obligaciones no se consigue por medio de un pacto al que se han constreido los individuos en un momento determinado, sino en virtud de una conversacin liberal que por medio de ciertos principios, -que sern los lmites que se impongan a la conversacin con el propsito de no caer en divagaciones, o bien, en razonamientos que se consideren injustificables-, se convaliden las desigualdades sin que ello implique una ausencia de justicia. Los principios a los que hace alusin Ackerman, son44: Racionalidad: siempre que alguien cuestione la legitimidad del poder de otra persona, el poseedor de dicho poder debe responder no suprimiendo al cuestionador, sino ofreciendo una razn que explique por qu tiene un mejor ttulo que quien lo cuestiona.

44

Ackerman, Bruce. La justicia social en el Estado liberal. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1993. Pg. 36, 39 y 43.

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Coherencia: es decir, la razn esgrimida por un poseedor de poder en una ocasin, no debe ser incoherente con las razones que esgrime para justificar sus otras demandas de poder. Neutralidad: Ninguna razn es buena razn si requiere que el poseedor del poder afirme:

o que su concepcin del bien es mejor que la sostenida por cualquiera de sus conciudadanos; o que, independientemente de su concepcin del bien, l es intrnsecamente superior a uno o ms de sus conciudadanos.

Si bien las teoras de Rawls y Ackerman son ms complejas que lo meramente esbozado hasta ahora, adems de que ambas van orientadas fundamentalmente a analizar el tema de la justicia, stas sirven como parmetro al presente trabajo, para la conformacin de la equidad, en tanto principios relacionados. En efecto, justicia y equidad son principios que se vinculan por la pretensin en ambos por otorgar una igualdad proporcional; por armonizar la distribucin de derechos y obligaciones entre los miembros de una sociedad, de acuerdo con las caractersticas y necesidades de las personas; con miras a un fin comn o universal, o

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bien, a uno individual no menos valorizado en tanto sea justificable como tal.

II. LA EQUIDAD EN EL DERECHO: Aplicacin. Con respecto a la aplicacin del principio de la equidad, remontndonos en el tiempo, durante el desarrollo del Derecho en Roma, sin que llegara a existir un concepto preciso, la equidad funga como poder complementario del Derecho constituido. Dado el carcter amplio y flexible de la jurisprudencia, as como de las atribuciones otorgadas a los encargados de dictar y aplicar el Derecho, no puede considerarse que existiera una aplicacin estricta de las normas jurdicas; por el contrario, se completaban y desarrollaban mediante las opiniones jurdicas con carcter de autoridad, y la potestad para inclusive modificar la ley en atencin a las caractersticas de cada caso. La primera etapa del derecho romano se caracteriza por dar preferencia a la voluntad sobre la expresin, del espritu sobre la letra de la ley, mientras que en la segunda, es decir, en la del Imperio monrquico, se mantuvo la equidad, aunque fuese distinto el rgano encargado de aplicarla, recayendo ahora en el legislador. A lo largo del derecho bizantino y justinianeo la equidad se transforma en gran medida por influencia del cristianismo, inspirndose en una justicia natural, como un criterio de interpretacin amplio, y de aplicacin benigna y humana de la ley45.

45

Op. Cit., pg. 41

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Ahora bien, dependiendo de los sistemas y ordenamientos jurdicos, la equidad ha jugado un papel relevante. En aquellos pases donde predomina el derecho consuetudinario, como lo es en el caso ingls, la equidad completa las reglas y suple la rigidez del Common law segn las necesidades de la comunidad. Sin embargo, en el siglo XIX se presentan varios factores que modifican la concepcin que del Derecho prevaleca hasta entonces. De entre ellos, se identifica como problemtico el arbitrio de los encargados de aplicar la ley, quienes basados en concepciones dogmticas o en un Derecho natural, hacan un uso discrecional de las leyes, tornndose muchas veces en abuso. Esto, aunado a la creciente influencia del positivismo jurdico, hicieron que la aplicacin del Derecho fuese de carcter predominantemente formal y gramatical. Esto es, el derecho es lo que dice la ley, y en tal medida, los jueces o encargados de su aplicacin deben interpretarla sin atender a conceptos, principios o criterios, que no formen parte del sistema normativo reconocido.

III. CONCLUSIONES SOBRE LA EQUIDAD

Esta breve descripcin de la evolucin de los sistemas jurdicos que se ocuparon del tema de la equidad, moldea un panorama de lo que significa la palabra en s; y por tanto, en trminos generales, podemos considerar que se le ha relacionado con los siguientes conceptos:

Como elemento inherente a la justicia. Como facultad interpretativa del juez. Como fuente supletoria del Derecho.

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Como mecanismo que se asocia al Derecho natural para resolver dudas y fijar el sentido de la ley positiva. Como caracterstica de la proporcionalidad que atiende a cada caso concreto.

IV. LA EQUIDAD EN EL ORDEN JURDICO MEXICANO En el orden jurdico mexicano en materia electoral, no existe en ningn artculo definicin precisa respecto de la equidad; sin embargo, podemos comprender el alcance que se le ha dado mediante la labor interpretativa en el mbito judicial. En el ao 2000, el Tribunal Federal Electoral, en un caso referente al financiamiento pblico, seal lo siguiente46:

FINANCIAMIENTO PBLICO. LAS LEGISLATURAS LOCALES NO SE ENCUENTRAN OBLIGADAS A FIJARLO EN IGUALES TRMINOS QUE EN EL ORDEN FEDERAL.La facultad de cada legislatura local para regular el financiamiento de los partidos polticos, en trminos de lo dispuesto en el artculo 116, fraccin IV, inciso f), de la Constitucin General del pas, toma como base el concepto de equidad, el cual debe traducirse, necesariamente, en asegurar a aqullos el mismo trato cuando se encuentren en igualdad de circunstancias, de tal manera que no exista un mismo criterio que rija para todos ellos cuando sus situaciones particulares sean diversas. En estos trminos, para satisfacer la equidad que impone la Constitucin federal, es necesario establecer un sistema de distribucin del financiamiento pblico, que prevea el acceso a ste de los partidos polticos, reconociendo sus
46

Jurisprudencia S3ELJ-08-2000; aprobada por unanimidad de votos, el 21 de Marzo del 2000.

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distintas circunstancias. Luego, el hecho de que los criterios establecidos por un Congreso local sean diferentes a los que seala el artculo 41 constitucional para las elecciones federales, no significa que tal motivo determine, por s solo, la inconstitucionalidad de la ley secundaria local por infraccin al concepto de equidad, toda vez que el Constituyente dej a la soberana de los Estados la facultad de sealar las bases de distribucin del financiamiento pblico a los partidos, de acuerdo con las caractersticas particulares de cada uno de ellos.

En la parte considerativa de dicha sentencia, el Tribunal indic que el concepto de equidad est relacionado con el de justicia, tomndose en cuenta las caractersticas individuales que involucran a los sujetos, de modo tal que no existe una idea de una igualdad o equivalencia puramente aritmtica, sino que se debe atender las peculiaridades de cada caso. Estos argumentos tienen concordancia con los criterios establecidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en las acciones de inconstitucionalidad 5/98 47 y 11/9848, donde esgrimi que el principio de equidad se encuentra respetado cuando los partidos polticos reciben los elementos y financiamientos respectivos, acorde con su propia situacin.
47

Accin de Inconstitucionalidad 5/98, promovida por el Partido de la Revolucin Democrtica, en contra de los rganos legislativo y Ejecutivo del Estado de Sinaloa; resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en sesin de fecha 2 de Abril de 1998. 48 Accin de Inconstitucionalidad 11/98, promovida por el Partido de la Revolucin Democrtica, en contra de los rganos legislativo y Ejecutivo del Estado de Coahuila de Zaragoza; resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en sesin de fecha 22 de Marzo de 1999.

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Ms a detalle, seala la Suprema Corte en la accin de inconstitucionalidad 5/98:

(...) En efecto, la equidad en materia electoral, para la obtencin de recursos y dems elementos para el sostenimiento y la realizacin de los fines de los partidos polticos, estriba en el derecho igualitario consignado en Ley para que todos puedan alcanzar esos beneficios, y no por el hecho de que, cuantitativamente hablando y por sus circunstancias particulares, un partido pueda o deba recibir ms o menos cantidad de esos elementos o recursos.

Esto es, debe distinguirse entre el derecho mismo y su resultado material; el primero, viene a ser la situacin legal que autoriza y garantiza que, conforme a las bases y criterios respectivos, cada partido est en condiciones de recibir los elementos y recursos que le correspondan; el segundo, constituye el resultado cuantitativo que se traduce en la obtencin material de esos elementos y recursos, los que debern corresponder a la situacin real de cada partido y que no necesariamente debe coincidir con lo que materialmente recibe unos u otros partidos polticos.

Lo anterior cobra sentido si se toma en consideracin que cada partido guarda una relacin distinta entre s o que se diferencian por el grado de representatividad que tengan de la ciudadana votante, pero sin que con ello se limite su derecho a obtener mayores recursos si logran una representacin mayor. (...)

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Asimismo, seala la Mxima Autoridad Judicial del pas en la accin de inconstitucionalidad 11/08:

(...) La equidad en materia electoral, tratndose de financiamiento pblico a los partidos, estriba en el derecho igualitario consignado en ley para que todos puedan alcanzar esos beneficios, atendiendo a las circunstancias propias de cada partido, de tal manera que cada uno perciba lo que proporcionalmente le corresponda acorde con su grado de representatividad. Debe distinguirse entre el derecho mismo para recibir financiamiento pblico y el porcentaje que a cada partido le corresponde; lo primero atae a la situacin legal que autoriza y garantiza que, conforme a las bases y criterios respectivos, cada partido est en condiciones de recibir los recursos econmicos necesarios; y, lo segundo, se refiere a la situacin real de cada partido, que justifica el otorgamiento de mayores o menores recursos por financiamiento pblico, pues las circunstancias particulares de un partido no necesariamente coinciden con la de los dems, lo que justifica la aplicacin de porcentajes o montos diferentes. As, el principio de equidad se logra, primero, mediante el establecimiento de reglas generales, a travs de las cuales se garantice que, conforme a los mecanismos y criterios respectivos, los partidos polticos puedan obtener financiamiento pblicos; y, segundo, mediante disposiciones que establezcan reglas de diferenciacin entre los respectivos partidos, acorde con su grado de

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representatividad y situacin particular, a efecto de concederles de manera proporcional los recursos que a cada uno corresponda. [nfasis aadido] (...)

Por otro lado, el Consejo General del IFE defini la equidad para el proceso electoral del ao 200649, en los siguientes trminos:

(...) el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales tiene como finalidad, entre otras, garantizar que los partidos polticos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades, y una de stas es contratar tiempos y espacios en radio y televisin para difundir mensajes orientados a la obtencin del voto durante las campaas electorales del 2006, entonces la contratacin de los tiempos mencionados tambin debe cumplir con el principio de equidad en materia electoral. (...) Que si la Constitucin y el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales son aplicables a los medios de comunicacin social, una de las finalidades del segundo es garantizar que los partidos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades, una de las cuales es contratar tiempos y espacios en radio y televisin para difundir mensajes orientados a la obtencin del voto, y la norma que regula dicha actividad es de orden pblico,
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Acuerdo CG294/2005, aprobado en Sesin Ordinaria del Consejo General del IFE, celebrada el 19 de Diciembre del ao 2005.

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entonces los medios de comunicacin deben tener un especial deber de cuidado en respetar la equidad entre los partidos polticos en el ejercicio de la actividad mencionada. (...) Que de los puntos anteriores se puede concluir que los medios de comunicacin pueden variar las tarifas aplicables a cada partido poltico, si y slo si dichas diferencias son consecuencia de condiciones de contratacin distintas y stas, a su vez, se fundan en criterios objetivos, cuantificables y razonables como la forma de pago o el volumen de compra. (...) Que la transparencia en la informacin relativa a la contratacin de tiempos y espacios en radio y televisin para difundir mensajes orientados a la obtencin del voto durante las campaas electorales es una forma de propiciar condiciones de equidad entre los partidos polticos, en relacin con el acceso que tienen a los medios de comunicacin social. Lo anterior, en virtud de que hacer del conocimiento pblico las condiciones de contratacin de los tiempos mencionados facilitar que tanto los partidos polticos como el Instituto Federal Electoral y el pblico en general conozcan oportunamente si las condiciones bajo las cuales se est llevando a cabo la contratacin respectiva cumplen con las condiciones de equidad suficientes para atender los principios constitucionales y legales que la regulan.

Es entonces que el Consejo General determin que la equidad consiste en un principio de orden pblico; de observacin obligatoria para todos los medios de comunicacin, sobre todo, en las condiciones 63

de contratacin que provean a los partidos polticos; verificable por la autoridad mediante la transparencia que de los contratos entre medios y partidos se lleve a cabo; y, diferenciado entre partidos, de acuerdo a criterios objetivos, cuantificables y razonables. De la lectura de dichos acuerdos, jurisprudencias y acciones de inconstitucionalidad, se desprende que la equidad no es concebida como igualdad simple y llana, aplicable a todos los casos a favor de todos los sujetos sin distingo. De hecho, es posible considerar que en nuestro sistema jurdico electoral, la equidad es el principio que sirve para integrar las normas en su conjunto por la unificacin de criterios, en concordancia con una adecuada interpretacin de las reglas generales; que adems atienda al propsito de la obtencin de la justicia.

V. EQUIDAD EN LA REFORMA ELECTORAL 2007. Radio y Televisin Con la reforma electoral del 2007, se intent proteger los procesos electorales de los efectos perniciosos que genera en ellos el dinero, brindando condiciones equitativas en la competencia. En el siguiente apartado se analizar de manera comparativa, las condiciones en las que se desarrollaron los procesos electorales, previa entrada en vigor de la reforma electoral del 2007, con respecto de las actuales, para determinar si se obtuvo el propsito en cuanto a la equidad.

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A) Modelos de acceso Antes de la reforma del 2007, las reglas para el acceso de los partidos polticos a los medios masivos de comunicacin, se basaban en un modelo predominantemente comercial. Si bien haba una distribucin entre partidos de los tiempos oficiales, estos espacios eran limitados tanto en cantidad, como en los horarios ofrecidos. Por otro lado, los tiempos comerciales basados en una libre contratacin, a pesar de tener como referente un catlogo de tarifas, eran totalmente discrecionales en todos sus aspectos, es decir, en tarifas, oferta de espacios, y en la negociacin de los acuerdos. De acuerdo a los datos proporcionados por el IFE, durante las campaas del ao 2006, se gastaron $1, 334, 989.8950 de pesos en promocionales en radio y televisin, para un aproximado de ms de 500 mil spots en ambos medios; en tanto que durante las elecciones del 2009, el gasto fue nulo para radio y televisin, por una cantidad que fcilmente maximiz la propaganda poltica electoral. Resulta interesante esta comparacin puesto que no obstante que durante el 2009 se llevaron a cabo elecciones intermedias, bajo la reforma electoral en estudio, la difusin de propaganda en radio y televisin aument las posibilidades de propagacin de las ideas, as como los postulados de campaa de todos los candidatos, ms an, ineludiblemente de su imagen.

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Op. Cit. Pg. 42. Cantidades en miles de pesos.

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Por lo tanto, al prohibirse la adquisicin comercial de espacios en radio y televisin, se eliminan las barreras discriminatorias en la contratacin de la propaganda entre partidos y medios de comunicacin.

B) Cuestionamientos

1. Prohibicin de la contratacin en radio y televisin

Este es el tema ms debatido desde la creacin de la reforma hasta su aplicacin; sin embargo, se cuestiona ms la prohibicin de contratacin poltico electoral respecto de terceros, que de los partidos polticos y sus candidatos. Por supuesto, ello atiende a que en efecto se obtienen grandes beneficios inherentes a la reforma misma. Al conjuntar una reduccin en el financiamiento de los partidos durante los procesos electorales, as como una prohibicin en la contratacin en radio y televisin, se reducen los costos econmicos que implicaban, pero adems, se nivelan las probabilidades de distintos partidos polticos para ganar una o ms elecciones, de tal suerte que se obtiene una competencia genuina. Sobre la preocupacin por la prohibicin de la contratacin de propaganda poltico electoral respecto a terceros, cabe hacer varias precisiones. En primer lugar, un sistema jurdico para ser eficaz, debe estar enraizado en la realidad; de otra manera, las normas fracasaran en conseguir los propsitos inherentes a ellas. El ciudadano promedio 66

que desease transmitir sus ideas en radio o televisin, no ha contado con la posibilidad real de hacerlo mediante promocionales, por el simple hecho de no tener la capacidad econmica suficiente para contratar espacios en los medios de comunicacin masiva; en cambio, el ciudadano aventajado en recursos materiales, ciertamente estara en posibilidad de hacerlo. Luego entonces, dada una situacin en la cual la poblacin cuenta con recursos desiguales, la externalizacin de las preferencias poltico electorales por medios distintos al sufragio, como lo sera a travs de la contratacin de promocionales en radio y televisin, genera el riesgo de la creacin de una opinin plutocrtica, esto es, la concentracin de las expresiones de unos cuantos con alto poder adquisitivo. Al respecto, vale la pena considerar el contexto alrededor del cual se construye la reforma. Aunque se hace nfasis en las dos ltimas elecciones presidenciales, el recuento histrico electoral del pas, demuestra que ha sido una demanda reiterada el obtener condiciones equilibradas en la promocin que de los partidos polticos y sus candidatos, se hace en los medios de comunicacin. Tampoco escapa al conocimiento pblico, que parte de esa exigencia se sustenta en el trato diferenciado que los propietarios de los medios de comunicacin mantienen con los partidos y sus candidatos, hecho que puede deducirse de la diferencia que en materia de tarifas cobraban a los mismos. Por lo tanto, la reforma se enfoca en asegurar que prevalezca la equidad entre los distintos contendientes en los procesos comiciales, ante el cada vez ms preponderante papel que los medios de comunicacin han adquirido en el desarrollo de los mismos.

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En segundo lugar, se ha alegado que con esta limitante se produce el efecto negativo de alejar a los ciudadanos de un mecanismo de expresin incrementando el de los partidos, como si ello implicase un detrimento de la libertad de expresin y por ende, de la democracia misma. Que exista una prohibicin para cualquier ciudadano a exponer sus pensamientos o sentimientos respecto de los temas poltico electorales en promocionales contratados de la radio y la televisin, en el fondo lo que realmente consigue, es evitar que los ms aventajados econmicamente tengan por dicha condicin material, el goce de un derecho que por la carencias de esas mismas condiciones, no tiene la mayora. De tal suerte, deja de ser razn de peso el caudal econmico de un emisor. Por otro lado, decir que se limita la libertad de expresin porque no se difunden las ideas en la televisin o la radio, es tanto como considerar que la capacidad humana para comunicarse se constrie, de manera efectiva, a promocionales en dichos medios. Los ciudadanos siguen contando con el derecho de expresar su sentir o pensar respecto de un partido o candidato en especfico, incluidos los medios que hoy se dice les estn prohibidos, puesto que es innegable que cualquiera puede llamar a un programa radiofnico y comentar lo que a su juicio sea pertinente, respecto de los procesos electorales y los sujetos que los involucran. Si bien al respecto pudiera argumentarse que la posibilidad de participar en el programa de televisin o de radio, depende de la decisin de quienes lo conducen o de la temtica o direccin que tenga el programa en s, tambin entonces se puede alegar que las limitantes previas estaban en quien pudiera pagar, que como se seal previamente, son pocos en la realidad. 68

Es entonces, que la normatividad electoral al excluir a terceros a la contratacin de los espacios televisivos y radiofnicos, lo que est prohibiendo es la difusin de propaganda poltico electoral, condicionada al poder econmico de algunos, que tienen la posibilidad de utilizar el dinero, no con el propsito central de ejercer su libertad de expresin, sino de influir a favor o en contra de un candidato. Por ende, no es la libertad de expresin sino la contratacin comercial para hacer propaganda en radio y televisin, lo que se limit con la reforma del 2007; la expresin de opiniones por parte de comunicadores o del pblico en general, sigue estando resguardada.

2. Prohibicin de la propaganda gubernamental

Con la reforma, tambin se busca garantizar la equidad en la medida que se limitan la forma y los tiempos en los que la propaganda gubernamental pueda difundirse. Excluyndose la transmisin de sta durante los procesos electorales, y limitndola a un carcter institucional y por ende no personalizada, se impide que el cargo pblico se torne en un factor que permita una posicin favorable para escalar aspiraciones polticas. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, ha sido enftica en que todo servidor pblico tiene la responsabilidad de llevar a cabo con rectitud, los principios de imparcialidad y equidad, sobre todo en el desarrollo de un proceso electoral; mxime que por el cargo y las caractersticas inherentes al mismo, los funcionarios pblicos pudieran efectuar acciones u omisiones con el propsito de influir en las contiendas electorales.

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Asimismo, esta prohibicin es justificable por razn de que los medios de comunicacin social de titularidad pblica, por tal calidad, se encuentran constreidos a actuar con absoluta neutralidad, lo que obliga a que exista una ordenacin jurdica ms estricta y rgida por parte del Estado.

3. Distribucin del 30% igualitario y 70% proporcional

Este modelo de distribucin, bsicamente fue elevado a rango constitucional, pues el mismo ya exista en el Cdigo Electoral Federal. Al respecto, la mixtura en la reparticin ha suscitado inconformidad en los partidos polticos ms pequeos. En su dicho, una reforma que tiene por propsito ser equitativa, debiera brindar mayores oportunidades a sus partidos de alcanzar ms exposicin de masas y con ello, consolidarse entre la ciudadana y obtener mayor representatividad. As como el Tribunal Electoral ha determinado que la distribucin otorgada, en funcin del grado de aceptacin o compenetracin de los partidos polticos entre la ciudadana, en conjunto con un criterio igualitario, resulta equitativa en el acceso al financiamiento pblico, de la misma forma puede contemplarse como equitativa la distribucin que se hace respecto del acceso en radio y televisin para los partidos polticos.

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Que dicho mecanismo sea equitativo, empero, no implica que sea el nico modelo bajo el cual se consiga la equidad. Dicho de otro modo, la distribucin del 30 y 70 por cientos, no necesariamente representan la ptima equidad; sta bien pudiera ser de 40% igualitario, y 60% proporcional, si se deseara dar mayor participacin a los partidos con menor representatividad, y ello no generara injusticia o inequidad. Sin embargo, slo mediante una distribucin diferenciada se permite fomentar la competencia entre las opciones electorales, as como reconocer su dimensin y apoyo. Asignar recursos y tiempos en radio y televisin de manera totalmente igualitaria, es desconocer el tamao de la representatividad de los partidos. Otorgar las prerrogativas de manera condicionada, es reconocer no slo el valor que tiene cada partido, sino el esfuerzo y la labor eficiente que han tenido durante las campaas, as como en el ejercicio de los cargos populares que hayan detentado. Es importante sealar, que la desigualdad en espacios que se genera por la distribucin actual de tiempos en radio y televisin, no es equiparable a la existente antes de la reforma, porque en ese entonces, la disparidad era producto de la intervencin de agentes externos a la contienda, as como de la capacidad econmica y poder de negociacin de los candidatos y partidos frente a los medios. Ahora, las diferencias son consecuencia de los votos que se obtengan, es decir, es la ciudadana misma la que impone las diferencias en el acceso a radio y televisin entre los institutos polticos.

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VI. CONCLUSIONES FINALES

La conformacin del derecho electoral en Mxico desde sus comienzos, se preocup primariamente en establecer elecciones confiables, esto es, en la salvaguarda por la transparencia en el voto, y el conteo preciso y cuidadoso de los mismos. El desarrollo democrtico del pas avanz en temas vinculados con el padrn electoral; los mtodos de integracin de casillas electorales; la consolidacin de instituciones encargadas de los procesos electorales, y esquemas de financiamiento, entre otros. En la medida en que la competencia poltica aument durante los procesos electorales, las fuerzas polticas demandaron amplitud en el acceso a los medios de comunicacin, especialmente en la radio y la televisin. Situacin que se ve fortalecida en lo general, ante el predominante papel que dichos medios ejercen en la comunicacin, y en lo particular, por las estrategias de propaganda de los partidos y sus candidatos. La recomposicin del derecho electoral a raz de la reforma del 2007 regul de manera innovadora el procedimiento por el cual los partidos polticos tienen acceso a la radio y la televisin. De ser un mecanismo mayoritariamente privado, pas a ser totalmente pblico mediante la utilizacin de los espacios a que tiene derecho el Estado Mexicano en dichos medios. Esta situacin trajo consigo una complejidad indita tanto en la instrumentacin como en la coordinacin, en virtud de que involucr la participacin de diversas reas del Instituto Federal Electoral, as como de los partidos polticos, y de la industria de la radio y la televisin tambin. 73

La reforma reconoce directamente la vulnerabilidad de los partidos polticos ante los poderes pblicos o privados durante los procesos electorales, en perjuicio de la equidad en la contienda electoral. Por lo tanto, uno de los objetivos ms relevantes de la propia reforma, radic en construir un sistema poltico electoral competitivo, que mantuviese condiciones equitativas. La equidad en materia electoral implica que las diferentes ofertas polticas cuenten con condiciones que les permitan participar en procesos electorales bajo una sana competencia, impidiendo que los sujetos involucrados en la obtencin del voto, adquieran ventajas derivadas del poder pblico, del dinero, o del poder de negociacin de terceros. Siendo que la equidad juega un papel crucial en el desarrollo de las campaas polticas, la actuacin de las autoridades electorales cobra especial relevancia, al ser los rganos encargados en vigilar que no se presenten situaciones que coloquen a los actores polticos en una situacin de desequilibrio; pero adems, se les impone a aqullas la obligacin de generar las condiciones necesarias para que la ciudadana conozca todas las opciones que se le presenten, y puedan entonces tomar una eleccin ms completa e informada. La funcin de la comunicacin entre los diversos actores polticos y la sociedad obtuvo especial importancia a raz de los comicios del 2006, al evidenciarse el enorme impacto, positivo o negativo, que los mensajes de campaa generan en la ciudadana. Con el propsito de evitar la indebida y cada vez mayor intervencin de poderes externos a las mismas, se determinaron una serie de prohibiciones a nivel constitucional, respecto de la contratacin de propaganda en radio y televisin.

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Es entonces, que con la reforma se prohbe tanto a partidos polticos, a sus candidatos, as como a cualquier tercero, la contratacin de espacios en radio y televisin tendiente a influir en las preferencias poltico electorales de los ciudadanos; sin embargo, se ha alegado que con esta prohibicin se merma el ejercicio de la libertad de expresin. Al respecto, el postulado de este trabajo radica en destacar que lo que la reforma electoral impide es la contratacin de promocionales, no la expresin de las opiniones de los ciudadanos respecto de las cuestiones electorales del pas. Con ello, se apuesta por una adecuada armonizacin entre el ejercicio de la libertad de expresin y el desarrollo de la cultura poltico electoral. Asimismo, el nuevo modelo de comunicacin poltico electoral ha trado por consecuencia la abundancia, y con ello saturacin, en la radio y la televisin de los promocionales de partidos y candidatos durante las campaas. Este fenmeno denominado como spotizacin, evidencia que las crticas en materia de acceso a radio y televisin, han sufrido una evolucin ms all de una mera transformacin. Es decir, hay una exigencia no slo por ampliar las opciones polticas y su difusin, sino por hacer que esta difusin, sea de calidad ms all de cantidad. Al ampliar la exposicin de ideas e institutos polticos divergentes, el siguiente paso a dar, natural y necesario, es el de conseguir que partidos y candidatos expongan y promuevan propuestas completas, esto es, dar a conocer programas de trabajo; posturas ideolgicas contrastadas respecto de los candidatos en competencia, y no simples acusaciones o inclusive diatribas. Los candidatos debern comenzar a responder y exponer ms el cmo, que el qu de su oferta poltica; empero, abundar en propuestas y proposiciones no se puede conseguir en promocionales de treinta segundos.

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Es entonces, que la misma lgica de la publicidad se reproduce en los promocionales poltico-electorales, por lo que tendra que modificarse una vez ms el sistema de comunicacin para aumentar la duracin de los spots a dos, tres o inclusive ms de cuatro minutos; o bien, formando un sistema mixto de promocionales de corta duracin, en conjunto a promocionales ms largos, de dos o hasta ms minutos, por ejemplo, de forma tal que los partidos polticos de menor representatividad, puedan mantener una presencia constante en la radio y la televisin, y no se vean desplazados por los partidos ms grandes. Por lo pronto, ante el actual modelo de comunicacin, el mayor reto lo tienen las autoridades, quienes debern administrar, valorar, pero tambin sancionar, las infracciones que cometan concesionarios y permisionarios en materia de radio y televisin.

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Accin de Inconstitucionalidad 11/98, promovida por el Partido de la Revolucin Democrtica, en contra de los rganos legislativo y Ejecutivo del Estado de Coahuila de Zaragoza; resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en sesin de fecha 22 de Marzo de 1999.

Legislacin consultada: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, versiones de 1990, 1993, 1996 y 2007. Reglamento de Acceso a Radio y Televisin en Materia Electoral, 2008.

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