Garca Gonzlez Beatriz Gobierno y asuntos pblicos

LA DEMOCRATIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. LOS MITOS A VENCER - Nuria Cunill Grau Introduccin En Amrica Latina el mayor gasto social no ha redundado necesariamente en mejor educacin y en mejor salud. Esta revelacin ha servido para apoyar los recientes movimientos en pos del incremento de la eficiencia de la administracin pblica, pero ellos no han servido para aumentar la equidad. Esta tampoco parece mejorar cuando la democratizacin del sistema poltico no incluye los mecanismos internos de la administracin pblica relacionados con la formacin de las polticas y las decisiones. A la luz de este tipo de consideraciones vuelve a revelarse que hasta tanto los circuitos de poder de la propia administracin pblica estn dominados por intereses particulares, sean los propios de los cuerpos de funcionarios, sean los de corporaciones econmicas privadas, o los estrictamente partidarios, seguirn siendo pobres los resultados de la administracin. Bienes, servicios y regulaciones pblicas de baja calidad e inequitativos suelen tener tras de s un problema bsico: un dficit de control de la sociedad sobre el Estado. La democratizacin de la administracin pblica significa convertir a la ciudadana en un sujeto directo de su control; la democracia en la administracin pblica es una solucin vlida slo si no atenta contra la eficiencia del desempeo gubernamental. La democracia en la administracin debe redundar en el aumento de su eficiencia. 1. Una administracin pblica que es controlada y es instrumento de la poltica: el mito de la renovacin de las bases del modelo burocrtico invocada por la Nueva Gestin Pblica. La existencia de una administracin pblica cooptada por intereses poltico partidarios y particulares es lo que se intent combatir a travs del modelo burocrtico. Cien aos ms tarde la Nueva Gerencia Pblica reedita la separacin entre la administracin y la poltica tras la realizacin de la profeca weberiana en relacin con el hiperpoder del aparato administrativo y tras el incumplimiento de la promesa de su eficiencia. Las nociones de discrecionalidad, responsabilidad y resultados reemplazan a las tradicionales de apego a la jerarqua y a las normas, pero el postulado es el mismo: un cuerpo administrativo neutro y profesionalizado que est supeditado a la poltica. Con lo anterior se buscaba retornar a las races de los sistemas de Westminster; significaba al menos tres cuestiones: 1) reafirmar e! control poltico sobre el aparato del Estado en orden a que los cambios correspondiesen a las prioridades polticas, 2) reconfigurar el balance de poder en el gabinete en orden a promover una mayor direccin estratgica y disciplina en la gestin de las polticas pblicas, y 3) devolver responsabilidades a la administracin por la implementacin de las polticas en orden a fortalecer e! rendimiento y la responsabilidad en las operaciones de gobierno. La NGP supone la preexistencia de un servicio civil de carrera, y partiendo de esta base es que se plantea la posibilidad de flexibilizar algunos de sus principios, en especial los de la no discrecionalidad y de la inamovilidad. La existencia de un servicio pblico profesional es

asumida como una premisa del buen gobierno; bajo este supuesto de que los gobiernos pueden gobernar es que se postula la reedicin de la separacin entre la poltica y la administracin, correspondindole a esta la libertad de administrar y la responsabilidad por la produccin de los resultados definidos. El modelo, adems de presuponer definiciones claras del desempeo y de la responsabilizacin gerencial por parte del gobierno, tambin presupone que los administradores despliegan la discrecionalidad slo para poder seleccionar la combinacin ptima de insumos que permita producir los resultados convenidos, bajo el entendido de que las decisiones estratgicas sobre tales insumos ya han sido tomadas. 2. Una primera aproximacin problemtica hacia una administracin pblica democrtica. El enfrentamiento a la ortodoxia-a travs de otros mitos. La ortodoxia intenta crear los resguardos institucionales para hacer controlable la administracin y a la vez tornarla ms eficiente. Podemos identificar dos corrientes alternativas que aportan pistas para abordajes ms comprometidos de la administracin pblica: a) Teora del discurso: Fundamentndose en las bases normativas de la "democracia deliberativa", hay una corriente tributaria bsicamente de la teora de la competencia comunicativa de Habermas que promueve la superacin de la ruptura entre la poltica y la administracin, aunque fundamentndola en un desplazamiento desde el aparato administrativo pblico hacia "esferas pblicas autnomas"; este abordaje propone una nueva manera de mirar la administracin pblica, basada en una indeterminada coleccin de momentos fenomenolgicos, el campo de energa pblica, de las que las redes de polticas pblicas constituiran una ilustracin. La teora del discurso llama la atencin sobre la importancia de la creacin de estructuras comunicativas menos formales que las burocracias para enfrentar de una manera positiva y negociada las demandas de polticas pblicas. b) Teora neorrepublicana: Usando como asidero las bases normativas del neorrepublicanismo, varios autores defienden la posibilidad de la democratizacin de la administracin pblica entendiendo que esto significa crear las bases para el desarrollo de relaciones colaborativas con la ciudadana, y para propender a la creacin de comunidad cvica. Ac se admite que ciudadanos y funcionarios pblicos puedan reunirse no slo a deliberar acerca de las agendas pblicas sino a administrar y a compartir conocimientos y decisiones; se suele asumir que la democracia no es conciliable con la eficiencia, por lo que para realizar la primera habra que sacrificar la segunda. 3. Movindose en direccin de una administracin pblica democrtica. La ruptura de los viejos mitos. La tesis defendida es que la democracia en la administracin pblica puede mejorar el control y la eficiencia de la administracin pblica, fortaleciendo, simultneamente, a la ciudadana, tanto directa como indirectamente. Algunos de los puntos principales sobre este asunto se pueden resumir en lo siguiente: a) La administracin pblica es un actor poltico que requiere de ms democracia para ser controlado.

b) La democracia no slo puede ser compatible con la eficiencia sino que puede reforzarla. c) La democracia en la administracin pblica exige de la participacin ciudadana, pero no se agota en ella. 4. Construyendo a la ciudadana como actor poltico. Los alcances de la representacin social, la eleccin y la coproduccin como medios de influencia de la ciudadana. La construccin de viabilidad a la democratizacin de la administracin pblica no slo exige romper con los viejos mitos que ahora se renuevan en las corrientes gerencialistas y republicanas asociadas con la administracin, sino que requiere dotar a la ciudadana de autnticos medios de influencia sobre la administracin pblica, que adems de permitir un reequilibrio del poder (ms democracia) aseguren un mejor control y ms eficiencia de la administracin.