Aula 03 - Gestao Publica

CURSO ON-LINE GESTO POLTICA E GOVERNAMENTAL P/ MPOG SGP/SP
PROFESSORES: FLVIO POMPO E RAFAEL ENCINAS

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www.pontodosconcursos.com.br

Aula 03

Ol, Pessoal, esta a terceira aula do curso Como foi dito na aula passada, fizemos
uma alterao no cronograma das aulas, mudando da aula 02 para a 03 a parte sobre
a Nova Gesto Pblica. Nesta aula, alm da parte sobre o NPM, veremos o seguinte
item do edital:
(APO) 2. Evoluo da administrao pblica no Brasil (aps 1930).
Reformas Administrativas.
Mas, quem est estudando para EPPGG ou EPPSP, no pense que esta aula no
importante para vocs. Ela aborda itens da disciplina Cincia Poltica e Administrao
Pblica, presentes nos dois concursos:
(EPPGG e SP) Evoluo da Administrao Pblica no Brasil. Reformas de Estado
no Brasil Recente: Repblica Velha (1889-1930); Reforma
burocrtica (1936); Perodo militar e a segunda reforma: decreto-
lei 200 (1967); Programa Nacional de Desburocratizao; Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995).
Portanto, mos obra porque esta bastante importante.

SUMRIO
1 NOVAGESTOPBLICA............................................................................................................................2
1.1 MODELOSDONPM.............................................................................................................................................9
1.2 PRINCPIOSDAADMINISTRAOGERENCIAL...........................................................................................................22
2 EVOLUODAADMINISTRAOPBLICANOBRASIL.............................................................................30
2.1 REPBLICAVELHA.............................................................................................................................................31
2.2 VARGASEOMODELOBUROCRTICO......................................................................................................................33
2.3 GOVERNOJKEAADMINISTRAOPARAODESENVOLVIMENTO..................................................................................40
2.4 DECRETOLEIN200DE1967............................................................................................................................44
2.5 PROGRAMANACIONALDEDESBUROCRATIZAO....................................................................................................51
2.6 RETROCESSOBUROCRTICONACF/88..................................................................................................................53
2.7 GOVERNOCOLLOR.............................................................................................................................................56
2.8 PLANODIRETORDEREFORMADOAPARELHODOESTADO.........................................................................................58
2.9 OGOVERNOLULA.............................................................................................................................................63
3 QUESTESCOMENTADAS.......................................................................................................................73
4 LISTADASQUESTES..............................................................................................................................97
5 GABARITO..............................................................................................................................................106
6 LEITURASUGERIDA................................................................................................................................106
7 BIBLIOGRAFIA........................................................................................................................................107

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1 Nova Gesto Pblica
Estudamos na aula passada o modelo patrimonialista e o burocrtico. Vimos que a
burocracia entra em crise junto com o Estado de Bem-Estar Social, principalmente em
virtude da crise fiscal que se instalou no mundo aps as crises do petrleo da dcada
de 1970.
Para resumirmos os fatores que levaram crise da burocracia e emergncia da
administrao gerencial, podemos usar o texto abaixo do Bresser Pereira.
A administrao pblica gerencial emergiu, na segunda metade deste
sculo, como resposta crise do Estado; como modo de enfrentar a
crise fiscal; como estratgia para reduzir custos e tornar mais eficiente
a administrao dos imensos servios que cabem ao Estado; e como
um instrumento para proteger o patrimnio pblico contra os
interesses do rent-seeking ou da corrupo aberta. Mais
especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o incio da
dcada dos 70, crescia uma insatisfao, amplamente disseminada,
em relao administrao pblica burocrtica.
Ao sentimento antiburocrtico aliava-se a crena de que o setor privado possua o
modelo ideal de gesto. Por isso o uso do termo gerencialismo, que tem uma ligao
estreita com a adoo de prticas da administrao privada na gesto das
organizaes pblicas. com esse esprito que o setor pblico assume o discurso da
modernizao, da orientao para os clientes, da flexibilidade, da estrutura enxuta e
desburocratizada. As modernas ferramentas de gesto, como qualidade total,
planejamento estratgico, reengenharia downsizing, benchmarking e terceirizao,
invadem as organizaes pblicas e os projetos dos gestores pblicos do momento.
Contudo, apesar da insatisfao com o modelo burocrtico, no podemos entender que
a administrao gerencial seja um rompimento total com relao a ele. Segundo o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:
A administrao pblica gerencial constitui um avano e at um certo
ponto um rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isto
no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo
contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior,
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios
fundamentais, como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a
existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as
carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento
sistemtico. A diferena fundamental est na forma de controle, que
deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados,

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e no na rigorosa profissionalizao da administrao pblica, que
continua um princpio fundamental.
Assim, muitos dos princpios defendidos pela administrao burocrtica permanecem
na administrao gerencial. Como afirma o PDRAE, a administrao gerencial pode at
ser considerada um rompimento, mas princpios como a impessoalidade, a diviso do
trabalho, a avaliao de desempenho so mantidos.
Vimos que a burocracia entra em crise juntamente com o Estado de Bem-Estar. Como
solues, so apresentados ao mesmo tempo o gerencialismo e o neoliberalismo. As
duas doutrinas nascem muito prximas uma da outra e so, em muitos casos,
confundidas. Vamos ver uma questo da ESAF:
1. (ESAF/MPOG/2002) Indique, nas opes abaixo, a relao entre
o enfoque gerencial da administrao pblica e as chamadas idias
neoliberais.
a) O enfoque gerencial foi criado pela equipe do governo Thatcher em
1979, como forma de diminuir o tamanho do Estado na economia e
reverter o processo de decadncia econmica do pas.
b) Ambas as abordagens defendem a idia do Estado mnimo, com o
governo atuando apenas no chamado ncleo estratgico. Como
instrumento para realizao deste objetivo preciso definir processos
e recompensar o mrito dos funcionrios.
c) No existe relao direta entre estes dois enfoques, apenas uma
coincidncia em sua aplicao ao longo do tempo.
d) Ambas as abordagens defendem a necessidade de servidores
competentes, bem treinados e bem pagos, com o dever de servir o
cidado.
e) A administrao pblica gerencial freqentemente identificada
com as idias neoliberais porque as tcnicas de gerenciamento so
quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se realiza um
ajuste estrutural para combater o dficit fiscal.
A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Gr-Bretanha, com Margareth Tatcher,
e nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e, depois, de forma generalizada, em
diversos outros pases, principalmente da Commonwealth, com ligao com o Reino
Unido, e os pases escandinavos, como a Sucia. Contudo, foi na Gr-Bretanha que o
gerencialismo foi aplicado ao servio pblico logo aps a posse do novo governo e
levou a uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida, recebendo o nome de
Managerialism.
A reforma ficou conhecida como a Nova Gesto Pblica, ou New Public Management
(NPM), que pode ser definida como um conjunto de argumentos e filosofias
administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma

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de gesto pblica a partir da emergncia dos temas crise e reforma do Estado, nos
anos 80.
Apesar de a Gr-Bretanha ter sido um dos primeiros pases a aplicar este enfoque, ele
no foi criado por eles. No h um pai da administrao gerencial. Ela surgiu em um
processo longo, em que foram feitas contribuies de diversos atores. Segundo
Abrcio:
Embora tenha surgido em governos de cunho neoliberal (Thatcher e
Reagan), o modelo gerencial e o debate em torno dele no podem ser
circunscritos apenas a este contexto. Pelo contrrio, toda a discusso
sobre a utilizao do managerialism na administrao pblica faz
parte de um contexto maior, caracterizado pela prioridade dada ao
tema da reforma administrativa, seja na Europa ocidental, seja no
Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo. O modelo gerencial e
suas aplicaes foram e esto sendo discutidos em toda parte.
Portanto, a letra A incorreta porque o enfoque gerencial no foi criado pelo governo
Thatcher.
A letra B afirma que tanto o neoliberalismo quanto as reformas gerenciais defendiam
o Estado Mnimo. Na dcada de 1980, as primeiras reformas gerenciais eram
marcadas pelo iderio neoliberal. Contudo, percebeu-se que o ajuste estrutural no era
suficiente para que houvesse a retomada do crescimento. Ocorreram ganhos positivos,
como o fato da balana de pagamentos voltar a um relativo controle, por toda a parte
caram as taxas de inflao, os pases recuperaram pelo menos alguma credibilidade.
Mas no se retomou o crescimento.
A partir da as reformas gerenciais entenderam que o Estado Mnimo no algo
concreto, a ser buscado. Bresser Pereira considerava irrealista a idia de um Estado
Mnimo. Vamos ver outra passagem do autor:
O pressuposto neoliberal que estava por trs das reformas - o
pressuposto de que o ideal era um Estado mnimo, ao qual caberia
apenas garantir os direitos de propriedade, deixando ao mercado a
total coordenao da economia - provou ser irrealista. Em primeiro
lugar porque, apesar do predomnio ideolgico alcanado pelo credo
neoconservador, em pas algum - desenvolvido ou em
desenvolvimento - este Estado mnimo tem legitimidade poltica. No
h sequer apoio poltico para um Estado que apenas acrescente s
suas funes as de prover a educao, dar ateno sade e s
polticas sociais compensatrias: os cidados continuam a exigir mais
do Estado.
Portanto, apesar de, no incio, as reformas gerenciais estarem muito ligadas ao
neoliberalismo, no podemos defender que elas defendiam o Estado Mnimo. A
administrao gerencial se distanciou do neoliberalismo, surgindo correntes como a
Governana Progressiva, que veremos mais a frente. A letra B incorreta.

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A letra C incorreta. Apesar de as reformas gerenciais no considerarem mais o
Estado Mnimo, tambm no podemos dizer que no haja relao delas com o
neoliberalismo. A reduo do Estado ainda permanece nas reformas gerenciais.
Segundo Bresser:
Ora, se a proposta de um Estado mnimo no realista, e se o fator
bsico que subjaz crise econmica a crise do Estado, a concluso
s pode ser uma: a soluo no provocar o definhamento do
Estado, mas o reconstruir, reform-lo. A reforma provavelmente
significar reduzir o Estado, limitar suas funes como produtor de
bens e servios e, em menor extenso, como regulador, mas
implicar provavelmente em ampliar suas funes no financiamento
de atividades nas quais externalidades ou direitos humanos bsicos
estejam envolvidos, e na promoo da competitividade internacional
das indstrias locais.
Portanto, as reformas gerenciais no defendem o Estado Mnimo, mas pregam sim a
reduo do Estado, a sua retirada de atividades que podem ser desempenhadas pela
iniciativa privada.
Eu sei que estou citando bastante o Bresser Pereira nesta aula, mas vocs devem
estar percebendo que, quando a questo no cpia literal dos textos dele, pelo
menos tira de l as principais idias. A ESAF trabalha dessa forma. Eles copiam sem
d as questes dos textos, o que muitas vezes acaba resultando em questes
absurdas, como ocorre quando eles mudam uma palavra do texto e dizem que por
causa disso est errado. A letra D foi tirada tambm do texto do Bresser. Vamos a
mais um trecho do texto dele:
Uma estratgia essencial ao se reformar o aparelho do Estado
reforar o ncleo estratgico e o fazer ocupar por servidores pblicos
altamente competentes, bem treinados e bem pagos.
O neoliberalismo no defende o fortalecimento dos servidores, mas sim a reduo dos
gastos com pessoal. A letra D errada.
Segundo Bresser Pereira:
A administrao pblica gerencial freqentemente identificada com
as idias neoliberais por outra razo. As tcnicas de gerenciamento
so quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se
implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise
fiscal do Estado.
Podemos ver que a letra E correta, pois cpia do texto de Bresser. a resposta
da questo. Como as tcnicas de gerenciamento so quase sempre introduzidas ao
mesmo temo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar
a crise fiscal do Estado, em virtude da impossibilidade de se manter o modelo
burocrtico de gesto, as reformas gerenciais esto intimamente associadas com as
reformas que buscavam a reestruturao do Estado, como as neoliberais, inclusive

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porque a sua aplicao, no incio, tinha um carter quase que somente de reduo de
custos, enxugamento de pessoal e aumento da eficincia, com clara definio das
responsabilidades dos funcionrios, dos objetivos organizacionais e maior conscincia
acerca do valor dos recursos pblicos.
Este perodo ficou conhecido como gerencialismo puro. A Nova Administrao Pblica
evoluiu por meio de trs modelos: o gerencialismo puro, o consumerism e o public
service orientation. Estes trs modelos ocorreram em vrios pases, mas foram trs
vises da administrao pblica que se ressaltaram no modelo gerencial britnico.
Veremos eles daqui a pouco.
Antes, vamos ver outra corrente de pensamento que possui uma relao estreita com o
NPM: o neo-institucionalismo econmico. J vimos na aula passada algo sobre a
Teoria Institucional e o neo-institucionalismo na viso das organizaes. Vamos ver
agora outro neo-institucionalismo, o econmico.
O neo-institucionalismo econmico uma escola de pensamento que emergiu ao longo
da dcada de 1980, tendo como principal foco de anlise as instituies. Com o
crescente desgaste do keynesianismo, tornado mais claro a partir das experincias de
Margaret Thatcher, na Inglaterra, e Ronald Reagan, nos Estados Unidos, ocorreu um
refortalecimento das correntes de pensamento econmico de inspirao liberal.
O neo-institucionalismo faz parte das diversas correntes de pensamento econmico
liberal. Para esta escola (tambm conhecida como nova teoria institucional) dois
aspectos devem ser levados em considerao ao se analisar o desempenho
econmico de uma nao: as regras do jogo e a qualidade dos jogadores.
As regras do jogo correspondem s instituies, descritas por J oo Mello Neto como
sendo:
Todos os valores, convices, crenas e regras de conduta aceitos
consensualmente por uma sociedade. Elas podem ter poder formal -
caso dos cdigos e leis aplicados pelo Judicirio - ou apenas fora
moral - caso em que os transgressores so punidos pela censura e
pelo repdio da prpria comunidade.
J a qualidade dos jogadores corresponde capacidade dos agentes econmicos se
desempenharem na competio do mercado. Essa capacidade, no entanto, s poder
ser medida de maneira efetiva se cada agente, nas suas interaes, tiver a convico
de que todos os outros agentes, que com ele interagem, estaro submetidos s
mesmas condies. Sendo assim, essas condies devem privilegiar a competncia e
no os privilgios, e isso exige regras claras, transparentes, de conhecimento prvio e
generalizado, e, dentro do possvel, estveis.
Portanto, sob a tica neo-institucionalista, ao se analisar o desempenho de uma
economia preciso levar em conta as regras do jogo e a qualidade dos jogadores,
considerando sempre que a segunda condicionada pelas primeiras.

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A contribuio do neo-institucionalismo econmico ao discurso da crise do Estado
que as instituies so importantes (institutions matter) em dois principais sentidos:
elas so vitais para a produo de resultados, mas so uma escolha de segunda
ordem (second best), um mal necessrio, uma vez que o mercado por si s no
pode assegurar as transaes sem estruturas ou organizaes formais;
as organizaes no so instncias to racionais assim; a racionalidade (da
eficincia econmica) limitada, sujeita a uma srie de interferncias e
constrangimentos decorrentes da sua natureza multifacetada (poltica, humana,
cultural etc.).
A partir desses fundamentos, o Estado passa a ser considerado como um problema
logo, a soluo seria haver menos Estado, e mais mercado e sociedade civil. O Estado
havia, segundo essa tica, atingido um ponto de estrangulamento e ingovernabilidade.
sociedade civil caberia resgatar sua determinao e suas capacidades prprias,
depender menos do Estado (afinal, haveria no limiar do sculo XXI condies
tecnolgicas para isso) e control-lo mais. O Estado deveria restringir-se a suas
funes mnimas (defesa, arrecadao, diplomacia e polcia), a um aparato mnimo de
proteo social (com reconhecimento de poucos e seletos direitos sociais, e
baseado na prestao privada de servios de relevncia social) e a uma gesto mnima
da ordem econmica (com destaque para a regulao e a gesto macroeconmica).
Vamos ver uma questo da ESAF:
2. (ESAF/TCU/2002) Teorias no mbito do neo-institucionalismo
econmico, entre as quais a teoria da agncia e a teoria da escolha
pblica, formam, juntamente com abordagens contemporneas de
gesto, a base conceitual do NPM.
Esta questo certa. A Teoria da Escolha Pblica (TEP) o estudo dos processos de
deciso poltica numa democracia, utilizando o instrumental analtico da economia,
fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e auto-interesse que
definem o homo economicus. Diferentemente das escolhas privadas feitas pelos
indivduos sobre bens e servios de uso privado, a Escolha Pblica refere-se s
decises coletivas sobre bens pblicos, destacando o fato de que as decises coletivas
so resultado de decises individuais, ou seja, a TEP se ocupa das decises feitas por
indivduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, que afetam a todos os
integrantes da coletividade.
Segundo a TEP, polticos e burocratas, da mesma forma que empresrios e
consumidores, so atores racionais e esto motivados pelo interesse prprio, que no
caso dos polticos consiste em atingir o poder e/ou manter-se nele. Isso resulta muitas
vezes no fracasso das polticas pblicas em satisfazer de forma eficaz ao conjunto da
sociedade ou mesmo maioria da populao atravs de polticas em prol do bem
comum. A concluso da TEP que existem falhas na ao dos governos, da mesma
forma que existem falhas no funcionamento do mercado.

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Alm da racionalidade e do interesse prprio, um terceiro elemento fundamental o
conjunto de regras e instituies polticas. Segundo a perspectiva da TEP, a escolha de
polticas pblicas dos governos resultante de opes motivadas por preferncias
individuais, feitas sob determinadas regras e procedimentos de deciso coletiva. Em
face de tais regras, cada participante escolhe sua estratgia segundo o critrio de
maior utilidade individual (maximizao dos benefcios).
Outra corrente importante do neo-institucionalismo a Teoria da Agncia, segundo a
qual as relaes contratuais, quer explcitas ou implcitas, delimitam a figura de um
sujeito ativo que recebe o nome genrico de principal, e de um sujeito passivo
chamado agente. O principal quem contrata e o agente o contratado. A Teoria da
Agncia enfoca as transaes sociais entre atores nas esferas tradicionais do estado e
do mercado como relaes contratuais.
A suposio bsica existente na relao principal-agente de que o agente agir em
favor do principal e que por isso receber alguma recompensa. O agente, ou
contratado, dever desempenhar certas funes, de acordo com os critrios do
principal, ou contratante.
No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em saber se o agente
est realmente cumprindo com suas obrigaes de forma satisfatria. Aqui entra a
assimetria de informao. O agente dispe de um conjunto de possveis
comportamentos a adotar, suas aes afetam o bem-estar entre as partes e
dificilmente so observveis pelo principal.
Decorrentes da assimetria de informaes, surgem outros dois problemas:
Seleo adversa =quando so selecionados os agentes com maior risco. Se a
indstria de seguros de vida praticar um preo baseado na mdia de risco das
pessoas, sara perdendo porque quem ter maior propenso a fazer seguros
sero as pessoas com maior risco. Por isso que so praticados preos de
acordo com o risco de cada um.
Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato no dispe de
condies ou mecanismos para monitorar as aes e as atitudes da outra parte
envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas com plano
de sade passam a usar os servios mdicos numa proporo bem maior do
que quando no tinham o plano. Tambm existe para o agente. Por exemplo,
quando o Estado determina alguns critrios no momento da contratao das
empresas privadas e depois passa a usar outras regras.
Devido a esses problemas, o principal incorre em custos adicionais para ter que
monitorar a atuao do agente. Por exemplo, quando uma empresa contrata um
pessoa para distribuir panfletos na rua, no sabe se essa pessoa ir realmente
entreg-los ou ento jog-los no lixo. Assim, preciso monitorar a ao desse agente.


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1.1 ModelosdoNPM
Vimos acima que se pode dividir a evoluo do gerencialismo ingls em trs correntes:
o gerencialismo puro, o consumerism e o public service orientantion. Abrcio elaborou
o quadro a seguir, em ele faz uma pequena comparao quanto aos principais
objetivos de cada viso e quanto a sua relao com a sociedade, ou melhor, com seu
pblico-alvo.

Gerencialismo Puro Consumerism Public Service Orientation (PSO)
Economia / eficincia -
produtividade
Efetividade / qualidade Accountability / eqidade
Contribuintes Clientes / consumidores Cidados

As teorias esto apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronolgica de
criao. Em primeiro lugar, preciso ressaltar que a diviso entre as teorias foi
estabelecida apenas para facilitar a comparao entre elas. Na realidade, h um grau
razovel de intercmbio entre as teorias, principalmente no caso das duas ltimas.
Entretanto, como ponto de partida para a discusso, essa classificao proporciona
duas importantes constataes. A primeira que h uma mudana substancial ao
longo do tempo, desde o managerialism at o PSO. A constatao mais importante, no
entanto, que, embora haja diferenas entre as teorias, elas no so mutuamente
excludentes. Ao contrrio, percebe-se que pode haver uma incorporao dos aspectos
positivos de cada teoria.

Gerencialismo Puro
O Managerialism ingls teve como primeiro momento o gerencialismo puro. Como
vimos acima, no incio, as reformas gerenciais eram bastante prximas das idias
neoliberais. Esta corrente teve como principais objetivos reduzir os gastos pblicos e
aumentar sua produtividade. O fato que, no incio do NPM, as modificaes na
burocracia estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado que se caracterizava
como um movimento de retrao da mquina governamental a um nmero menor de
atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa, Margareth Thatcher, era
rolling back the state, o que na prtica significou privatizao, desregulamentao,
devoluo de atividades governamentais iniciativa privada ou comunidade e
constantes tentativas de reduzir os gastos pblicos.
Foi, portanto, sob o signo da questo financeira que se implantou o modelo gerencial
puro na Gr-Bretanha. O managerialism seria usado no setor pblico para diminuir
gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficincia governamental. Em
suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade.
Segundo Caio Marini:

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O primeiro modelo o gerencialismo puro, que corresponde
primeira etapa da experincia no Reino Unido e tambm nos Estados
Unidos, onde a perspectiva central o foco na economia e na
eficincia; o fazer mais com menos, o que significa olhar o cidado
como contribuinte, que no quer desperdcio, ao contrrio, quer ver o
recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.
Como vimos na aula passada, um dos fatores que levaram crise do Estado de Bem-
Estar foi a crise de governabilidade, que se instaurou em virtude de o Estado no
conseguir atender s demandas da sociedade. Prejudicando ainda mais a crise fiscal,
ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou contribuintes, que no enxergavam uma
relao direta entre o acrscimo de recursos governamentais e a melhoria dos servios
pblicos. Podemos perceber que o gerencialismo puro, como uma resposta a esta
crise, vem defender que o Estado considere o cidado como contribuinte e gaste seus
recursos com eficincia, com conscincia de custos.
Segundo Ewan Ferlie (1999), a experincia britnica ps-1979 dominada por uma
srie de iniciativas de reforma, observadas em vrias unidades operacionais diferentes,
conduzidas pelos escales superiores e sustentada por um longo perodo de tempo. H
vrias importantes mudanas visveis, algumas contraditrias, mas que incluem as
seguintes e abrangentes caractersticas:
Privatizao em larga escala na esfera econmica;
Utilizao de padres de gesto semelhantes aos adotados pelas empresas
privadas;
nfase no fazer mais com menos, na eficincia;
nfase na administrao para a mudana, buscando mudar a cultura do
setor pblico
O primeiro passo do modelo gerencial puro foi cortar custos e pessoal. Depois, buscou
modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicional definida
como uma organizao com estrutura rgida e extremamente centralizada, que se
preocupa demais com regulamentos e procedimentos, alm de avaliar o desempenho
apenas com base na observncia de normas. Em oposio a essa viso de
administrao pblica, o governo Thatcher propunha:
Clara definio das responsabilidades de cada funcionrio das agncias
governamentais;
Clara definio dos objetivos governamentais, analisados em sua
substncia, e no como processo administrativo;
Maior conscincia acerca do valor dos recursos pblicos (value Money),
procurando maximizar a relao financeira entre os recursos iniciais e os
gastos realizados, incorporando o valor da eficincia.
Passou-se a adotar uma gesto por resultados, conferindo maior autonomia s
agncias governamentais e descentralizando a estrutura administrativa.

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O problema foi que, ao dar muita importncia para a estratgia de eficincia, o
gerencialismo puro acabou relegando a um segundo plano outros valores importantes
na atuao da administrao pblica. Por exemplo, ao enfocar apenas a eficincia
governamental, no se atribui avaliao da efetividade dos servios pblicos a devida
importncia.
Portanto, quando falamos que o gerencialismo puro se preocupava em demasia com a
eficincia sem se preocupar com a efetividade, estamos nos referindo ao fato dele
olhar apenas para a relao custo e produo, sem olhar para o real impacto da ao
governamental na sociedade. Portanto, a efetividade no um conceito econmico,
mas social, de avaliao qualitativa dos servios pblicos.
Podemos reconhecer, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns xitos. O
principal deles est ligado nfase na questo financeira, que de fato tornou a
burocracia mais consciente acerca dos custos das polticas pblicas.
Abrucio coloca dentro do gerencialismo puro tanto a questo da eficincia quanto da
reduo do tamanho do Estado. Contudo, Ferlie divide este modelo em dois.
O primeiro seria o impulso para a eficincia. Dominou o cenrio ingls do incio at a
metade da dcada de 1980. Representou uma tentativa de tornar o setor pblico mais
parecido com a iniciativa privada, guiado por noes rudimentares de eficincia. Para
os crticos, trata-se de um modelo inadequado que importou muitos princpios e
tcnicas da administrao privada sem levar em considerao as especificidades da
gesto pblica. Neste modelo ainda privilegiava-se o aumento dos controles
financeiros, com uma forte preocupao com a maximizao do valor do dinheiro;
valorizava-se a administrao hierarquizada, com o poder outorgado administrao
superior.
O segundo modelo, do downsizing e da descentralizao, enfraqueceu e contradisse
algumas das mudanas do primeiro modelo. Privilegiou-se a reduo dos nveis
hierrquicos e a descentralizao.
A discusso em torno do modelo gerencial tornou-se mais complexa e ganhou novos
rumos a partir da metade da dcada de 1980. A mais importante mudana foi a
tentativa de se constituir de servios pblicos voltados para os anseios dos
clientes/consumidores.

Consumerism
As maiores crticas ao gerencialismo puro no buscavam o retorno ao modelo
burocrtico, mas sim a incorporao de novos significados. Primeiro, introduzindo o
conceito de qualidade no servio pblico. Com o conceito de efetividade, recupera-se a
noo de que o governo deve, acima de tudo, prestar bons servios. a tica da
qualidade que comea a ser incorporada pelo modelo gerencial.
O consumerism, que pode ser traduzido como satisfao do consumidor, introduziu a
perspectiva da qualidade como uma estratgia voltada para a satisfao do

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consumidor, atravs de medidas que visavam tornar o poder pblico mais leve, gil e
competitivo: descentralizao administrativa, criao de opes de atendimento, como
incentivo competio entre organizaes pblicas e adoo de um novo modelo
contratual. Podemos dizer que aqui que tem incio o paradigma do cliente na
administrao pblica. Segundo Caio Marini:
O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominao de
consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gesto, na qualidade
dos servios e na prioridade s demandas do consumidor: o fazer
melhor. Note-se que, enquanto a primeira perspectiva quer recuperar
a eficincia perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos
servios, olhando o cidado como cliente.
A introduo da perspectiva da qualidade no setor pblico surgiu quase no mesmo
momento em que a administrao pblica voltava suas atenes para os seus
clientes. Essa talvez tenha sido uma das principais revolues no modelo gerencial.
A estratgia voltada satisfao dos consumidores reforada pelo governo britnico
atravs da adoo de trs medidas que fazem parte de uma estratgia para tornar o
poder pblico mais leve, gil e competitivo, desmontando assim o antigo modelo
burocrtico. A primeira dessas medidas a descentralizao. Ocorreu uma significativa
delegao de autoridade, partindo do princpio de quanto mais prximo estiver o
servio pblico do consumidor, mais fiscalizado pela populao ele o ser.
A descentralizao, no entanto, no basta para aumentar o poder do consumidor.
preciso que haja opes caso determinada poltica pblica no esteja funcionando a
contento. Neste sentido, procura-se incrementar a competio entre as organizaes
do setor pblico, a segunda medida. Quando no h competio entre os servios,
existe uma situao de monoplio e, portanto, os consumidores no tm alternativa de
escolha.
A terceira medida a adoo de um novo modelo contratual para os servios pblicos.
A contratualizao uma forma de gesto por resultados, em que concedida maior
autonomia para os administradores pblicos em troca de responsabilizao por
resultados. A criao de relaes contratuais origina-se de trs pressupostos. O
primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de
aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de competio e de controle. O
segundo, quase como conseqncia do primeiro, de que a forma contratual evita a
situao de monoplio. Por fim, o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade
que os consumidores tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a
partir de um marco contratual.
Embora tenha avanado muito com relao ao modelo gerencial puro, o consumerism
recebeu vrias crticas, particularmente no terreno em que mais transformou os
conceitos, isto , na relao entre o governo como prestador de servios pblicos e a
populao.
A crtica mais geral direcionada ao conceito de consumidor de servios pblicos. Em
primeiro lugar, com relao diferena que existe entre o consumidor de bens no

13

mercado e o consumidor dos servios pblicos. mais complexa a relao do
prestador de servio pblico com a sociedade, j que ela no obedece ao puro modelo
de deciso de compra vigente no mercado. Alis, h determinados servios pblicos
cujo carter compulsrio, isto , no existe a possibilidade de escolha, como provam
a utilizao em determinados momentos dos hospitais e dos servios policiais.

Public Service Orientation (PSO)
Toda a reflexo realizada pelos tericos do PSO leva aos temas do republicanismo e
da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparncia,
participao poltica, eqidade e justia, questes praticamente ausentes do debate
sobre o modelo gerencial.
O PSO adota uma nova tica a respeito da descentralizao. No modelo gerencial
puro, a descentralizao era valorizada como meio de tornar mais eficazes as polticas
pblicas. J no consumerism, o processo de descentralizao era saudvel na medida
em que ele aproximava o centro de decises dos servios pblicos dos consumidores,
pensados como indivduos que tm o direito de escolher os programas sociais que lhes
oferecem melhor qualidade. J o PSO v a descentralizao como uma forma de
promover a participao poltica, trazendo o cidado para decidir a respeito dos temas
que so de seu interesse.
O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes o conceito de cidado. Pois,
enquanto o cidado um conceito com conotao coletiva pensar na cidadania
como um conjunto de cidados com direitos e deveres , o termo consumidor (ou
cliente) tem um referencial individual, vinculado tradio liberal, a mesma que d, na
maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo do que
participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que esfera pblica.
Segundo Caio Marini:
O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), est baseado na noo
de eqidade, de resgate do conceito de esfera pblica e de ampliao
do dever social de prestao de contas (accountability). Essa nova
viso, ainda que no completamente delimitada do ponto de vista
conceitual, introduz duas importantes inovaes: uma no campo da
descentralizao, valorizando-a como meio de implementao de
polticas pblicas; outra a partir da mudana do conceito de cidado,
que evolui de uma referncia individual de mero consumidor de
servios, no segundo modelo, para uma conotao mais coletiva,
incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que fazer
mais com menos e fazer melhor, o fundamental fazer o que deve
ser feito. Isto implica um processo de concertao nacional que
aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade,
setor privado, etc.) na construo do projeto nacional.

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Para vrios autores, o conceito de consumidor deve ser substitudo pelo de cidado.
Isto porque o conceito de cidado mais amplo do que o de cliente, uma vez que a
cidadania implica direitos e deveres e no s liberdade de escolher os servios
pblicos. Na verdade, a cidadania est relacionada com o valor de accountability, que
requer uma participao ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaborao
das polticas e na avaliao dos servios pblicos. O consumidor , no mais das vezes,
um cidado passivo.
O conceito de consumidor tambm no responde adequadamente ao problema da
eqidade, valor fundamental na administrao pblica. A eqidade um conceito que
nasceu ligado noo de justia. Ela difere da igualdade porque defende que
pessoas desiguais devem ser tratadas de forma desigual, alm do tratamento
igualitrio perante a lei.
Vamos ver melhor estes dois princpios do PSO: accountability e eqidade.

Accountability:
No h traduo de accountability para o portugus. Alguns autores afirmam que isto
se deve a pouca qualidade de nossa democracia em comparao com as anglo-saxs.
Alguns traduzem como responsabilizao, outros como responsividade, mas nenhum
destes termos consegue abarcar todos os sentidos presentes na accountability. Ela
abrange:
Obrigao em prestar contas
Responsabilizao pelos atos e resultados
Responsividade
O termo accountability abrange a relao entre o administrador pblico, encarregado
da gerncia dos bens da coletividade, e a sociedade civil. Como ele administra bens
pertencentes a terceiros, deve prestar contas desta administrao. Contudo, o termo
utilizado no somente para referir-se ao ato de prestao de contas por parte das
autoridades publicas, como tambm engloba as reivindicaes decorrentes dos
cidados quando julgarem que a atividade estatal encontra-se deficiente em
determinado aspecto.
O segundo aspecto a responsabilizao do administrador pblico pelos seus atos e
pelos resultados alcanados. A administrao gerencial busca a gesto por resultados,
ou seja, transfere o foco do controle do processo para o desempenho, passando de um
controle a priori para um a posteriori. Portanto, o administrador pblico deve responder
no s em termos de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, mas
tambm em termos de eficincia.
J a responsividade refere-se sensibilidade dos representantes vontade dos
representados; ou, dito de outra forma, disposio dos governos de adotarem as
polticas preferidas por seus governados. Podemos dizer, ento, que a accountability
engloba a responsividade.

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J Andras Schedler identifica no conceito de accountability dimenses e distintos
significados e nfases. Inicialmente o autor distingue as duas conotaes bsicas que
o termo accountability poltica suscita:
a) a capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigao
dos oficiais pblicos informarem e explicarem seus atos
b) a capacidade (enforcement) das agncias de accountability (accounting
agencies) de impor sanes e perda de poder para aqueles que violaram os
deveres pblicos.
A noo de accountability seria, basicamente, bidimensional: envolve capacidade de
resposta e capacidade de punio (answerability e enforcement). A dimenso da
answerability, aqui traduzida como capacidade de resposta, englobaria por sua vez
dois tipos de questes: uma dimenso relativa informao das decises e outra
condizente com a necessidade dos governantes explicarem tais decises. Entretanto,
alm de informar e justificar, accountability envolve ainda uma terceira dimenso,
relativa aos elementos que obrigam ao cumprimento da lei, atravs de sanes,
inclusive legais. Portanto, o autor divide a accountability em trs dimenses:
informao, justificao, punio, da mesma forma como vimos acima.
Podemos acrescentar ao conceito de accountability duas definies: horizontal e
vertical. Accountability horizontal pode ser definida como sendo
a existncia de agncias estatais que esto legalmente capacitadas e
autorizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar aes que
ultrapassem da vigilncia rotineira a sano criminal ou impedimento
em relao s aes ou omisses por outros agentes ou agncias do
estado que podem ser qualificadas como ilegais... pois este tipo de
accountability para ser efetivo precisa ter agncias que so
autorizadas e dispostas a vigiar, controlar, corrigir e/ou punir aes
ilegais de outras agncias estatais.
Em suma, seriam agncias estatais funcionando rotineiramente com poderes de
superviso, punindo aes ou omisses do Estado, consideradas ilegais. o controle
exercido por instituies como o TCU, CGU, entre outras.
J a accountability vertical pressupe uma ao entre desiguais, seja sob a forma do
mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle
burocrtico (de cima para baixo). Ela diz respeito vigilncia e sanes que eleitores,
imprensa, Ongs, e outras organizaes da sociedade civil exercem sobre funcionrios
pblicos. Implica a existncia de um agente de controle externo, principalmente o
eleitorado. o meio disponvel para que cidados comuns possam atuar na
fiscalizao da atividade pblica dos seus representantes. Embora as eleies sejam a
principal fase da accountability vertical, este conceito abrange aes da sociedade civil
e imprensa para fiscalizao e exposio dos atos das autoridades pblicas. A
accountability vertical , principalmente, embora de forma no exclusiva, a dimenso
eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleies. No entanto, ela
abrange tambm o controle exercido por instituies de hierarquia superior.

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Por fim, mais recentemente ganhou importncia o conceito de accountability societal,
que surgiu para propiciar uma participao mais ativa da sociedade nas decises
governamentais, uma participao direta. Este conceito surgiu da insatisfao em
relao s duas outras formas, que no estavam permitindo uma participao real da
sociedade nas decises governamentais.
A accountability societal pode ser definida como:
um mecanismo de controle no eleitoral, que emprega ferramentas
institucionais e no institucionais (aes legais, participao em
instncias de monitoramento, denncias na mdia etc), que se baseia
na ao de mltiplas associaes de cidados, movimentos, ou mdia,
objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questes
para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a serem
implementadas pelos rgos pblicos.
Ela um mecanismo no eleitoral porque se diferencia da accountability vertical, cujo
principal instrumento so as eleies. Envolve mecanismos tanto institucionais quanto
no-institucionais porque estes instrumentos pode estar previstos na lei, ou ento
podem ser criados pela sociedade como uma forma de controle social,
respectivamente.
A noo de accountability societal incorpora novos atores, tais como associaes,
Ong's, movimentos sociais, mdia. Diferentemente da accountability horizontal e
vertical, os agentes da accountability societal apresentam diferenas quanto aos
recursos que dispem, uma vez que no possuem, segundo essa definio, mandato
para sanes legais, mas apenas simblicas, ainda que algumas aes dessa forma de
controle possam gerar sanes legais. Podemos dizer que accountability societal
sinnimo de controle social.

Eqidade
O conceito de eqidade vem desde a Grcia Antiga e surgiu referindo-se disposio
de reconhecer o direito de cada um, mesmo que isso implique em no obedecer
exatamente ao direito objetivo, pautando-se sempre pela busca de justia e
moderao. Eqidade, que usada no direito civil, consiste na adaptao da regra
existente situao concreta, observando-se os critrios de justia e igualdade. Pode-
se dizer, ento, que a eqidade adapta a regra a um caso especfico, a fim de deix-la
mais justa. Ela uma forma de se aplicar o Direito, mas sendo o mais prximo possvel
do justo para as duas partes.
Podemos perceber que o conceito de equidade est diretamente relacionado justia.
Esta a principal diferena de equidade para igualdade. Com freqncia os termos
igualdade e equidade so traduzidos e incorporados de modos semelhantes. Apesar
de serem muito confundidas, as palavras tm dois significados distintos e so
conceitualmente diferentes. Igualdade semelhana; equidade justia. Dessa forma,
ser igual no significa necessariamente ser equnime, e vice-versa.

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O conceito de eqidade tem evoludo nos ltimos tempos para a noo de
discriminao positiva, que o tratamento desigual para os desiguais. Entende-se que
preciso compensar as piores condies de determinados grupos em competir pelas
oportunidades, concedendo-lhes vantagens nesta competio. Por isso diz-se que se
trata de uma poltica de contedo compensatrio. A discriminao positiva chamada
tambm e ao afirmativa. Os maiores exemplos so as cotas raciais em universidades
pblicas destinadas aos estudantes e as vagas reservadas para portadores de
necessidades especiais nos concursos pblicos.
Podemos considerar ento que a eqidade possui duas dimenses: uma horizontal e
uma vertical. Na eqidade horizontal, os iguais devem ser tratados de forma igual. J
na eqidade vertical, pessoas em condies desiguais devem receber tratamento
desigual. o que acontece, por exemplo, com alguns impostos, nos quais quem ganha
mais, quem pode sacrificar mais seu bem-estar, paga mais. Aqueles que possuem
dinheiro para satisfazer apenas suas necessidades mais bsicas pagam menos.

Governo Empreendedor
Alm das trs correntes vistas acima, vamos estudar tambm o mocimento
Reinventando o Governo. Um dos livros mais importantes do modelo ps-burocrtico
foi o Reinventando o Governo, de David Osborne e Ted Gaebler. Lanado no incio
da dcada de 1990, nele os autores analisam diversas iniciativas de administraes
pblicas, principalmente municipais, que demonstram que o Estado poderia eliminar a
burocracia, superando a crise que se instalara em todo o mundo.
O subttulo do livro Como o esprito empreendedor est transformando o setor
pblico. Por isso que este movimento denominado tambm de empreendedorismo
governamental, j que ele que lanou as bases deste conceito.
Os autores realizaram um estudo de como as administraes pblicas municipais
americanas estavam encontrando solues inovadoras para enfrentar a crise fiscal e
substituir a administrao burocrtica por uma administrao gerencial. Os autores
identificaram alguns traos comuns a todos esses esforos. Com base nisso,
enumeraram os dez princpios do governo empreendedor.

I . Governo catalisador: navegando em vez de remar
Segundo o Dicionrio Houaiss, catalisar significa:
Desencadear pela prpria presena ou existncia (um processo);
estimular, incentivar;
Diz-se de ou o que estimula ou dinamiza.
Portanto, cabe ao governo modelar a sociedade, dar o rumo a ela, definir a poltica a
ser seguida, manejar, o mximo que puder, instituies econmicas e sociais, enfim,
regular e cumprir a funo regulatria. Catalisando a sociedade, o governo amplia sua

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ao. Isso no significa que ele executa mais, mas que ele consegue chegar onde ele
estava ausente quando queria fazer tudo sozinho.

II . O governo pertence comunidade: dando responsabilidade ao cidado, em vez de
servi-lo
A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introduo de mtodos voltados
para a produo qualitativa de servios pblicos com a prioridade dada aos clientes e
cidados como razes ltimas do setor pblico, o que quer dizer no s que eles
devem ser bem atendidos, mas que devem ser tambm chamados a participar do
governo, definindo os destinos de suas comunidades.
A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta
para tornar melhor um servio pblico chamar a comunidade a participar de sua
gesto, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestao de servios
constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questo da eficincia como para
o problema da transparncia. Portanto, a modernizao do setor pblico deve caminhar
pari passu com o aumento da accountability.

III . Governo Competitivo: introduzindo a competio na prestao de servios
Outro trao dos governos empreendedores a promoo da competio. A competio
seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle
dos servios pblicos pela populao. Competio, para os autores, no um conceito
que s tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade,
serve para acabar com o monoplio que tanto pode reinar no setor pblico como no
privado e encorajar a inovao organizacional.
O princpio da competio nos servios pblicos tem como meta a competio no
apenas entre os setores pblico e privado, como por exemplo entre uma empresa
estatal e uma concessionria na rea de limpeza pblica, mas dentro de cada um
desses dois setores que operam na jurisdio de um dado governo. A questo no
pblico versus privado, mas competio versus monoplio. Assim, podemos ter os
seguintes tipos de competio:
3. Pblico versus privado;
4. Privado versus privado;
5. Pblico versus pblico.

IV . Governo orientado por misses: transformando rgos burocratizados
A maioria das organizaes pblicas orientada no por suas misses, mas por suas
regras e sua previso oramentria. Estabelecem uma regra para tudo que
eventualmente possa sair errado, com uma linha adicional para cada subcategoria de

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gastos em cada unidade, de cada departamento. Em outras palavras, como se uma
cola poderosa unisse todas as burocracias pblicas. como uma supercola: vem em
duas bisnagas diferentes. Em uma bisnaga, as regras; na outra, as contas separadas.
Misture tudo e o resultado ser cimento.
Governos de mentalidade empreendedora dispensam as duas bisnagas. Livram-se do
velho livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as misses
fundamentais e, s ento, estabelecem um oramento e um conjunto de critrios que
deixem os funcionrios vontade para perseguir as misses propostas.

V . Governo de Resultados: financiando resultados, e no recursos
Governos tradicionalmente burocrticos concentram-se excessivamente sobre as
entradas, os recursos, e no sobre as sadas, os resultados. Continuam financiando
escolas com base no nmero de alunos matriculados;a assistncia social em funo do
nmero de atendimentos; e os departamentos de polcia com base nas estimativas
prprias de pessoal necessrio para combater o crime. Presta-se muito pouca ateno
aos resultados. Pouco importa como as crianas se saem nas escolas, ou quantas
pessoas finalmente conseguem se empregar e deixar de receber o seguro-
desemprego, ou em quanto tenham baixado os ndices de criminalidade. Na realidade,
escolas, instituies de assistncia social e departamentos de polcia ganham mais
dinheiro medida que fracassam, ou seja, quando as crianas vo mal, o desemprego
aumenta e a taxa de criminalidade sobe.

VI . Governos e seus clientes: atendendo s necessidades do cliente e no da
burocracia
Pouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizaes pblicas nem
mesmo sabe quem so seus clientes. Governos democrticos existem para servir aos
cidados. As empresas existem para gerar lucro. No entanto, quem mais se empenha
para servir ao povo, de maneira at obsessiva, so as empresas. A maioria dos
governos absolutamente cega aos clientes, ao passo que o McDonald's est
totalmente voltado para eles.
Por que assim? Para os autores por que os rgos pblicos, via de regra, no
obtm seus recursos diretamente dos clientes; as empresas sim. Se uma empresa
satisfaz seus clientes, as vendas aumentam. Os rgos pblicos recebem a maior
parte dos seus recursos do Legislativo e a maioria de seus clientes cativa e tem
poucas alternativas para os servios oferecidos por seus governos. Assim, os
administradores pblicos passam a ignor-los. Os clientes-alvo, a quem o
administrador pblico tenta satisfazer, so o Legislativo e o Executivo, pois so eles
que fornecem os recursos.

VII . Governo empreendedor: gerando receitas ao invs de despesas

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Nos governos burocrticos, os sistemas oramentrios levam as pessoas a gastar
dinheiro, sem qualquer preocupao de produzi-lo. Na maioria dos governos, poucas
pessoas fora dos departamentos financeiros sequer pensam sobre receitas. Ningum
se preocupa com o lucro. A palavra lucro vista pelos governos tradicionais como um
verdadeiro pecado.
Os governos empreendedores, terrivelmente pressionados pela crise fiscal da dcada
de 1980, concentram-se na busca de receitas no tributrias. Passaram a mensurar o
nvel de retorno de cada investimento. No se quer dizer, com isso, que a maioria dos
servios pblicos deva ser vendida visando ao lucro. Ao contrrio! Mas muitos servios
beneficiam indivduos isolados.
Uma outra caracterstica reconhecida nos governos empreendedores uma certa
perspectiva de investimento, ou seja, o hbito de mensurar os retornos dos gastos
como se fossem investimentos. A estratgia no visa ganhar dinheiro, mas poup-lo.
Atravs da avaliao de retorno de seus investimentos, possvel entender quando um
gasto lhes permitir poupar dinheiro.

VIII . Governo preventivo: a preveno em lugar da cura
Os governos burocrticos tradicionais se concentram na prestao de servios
destinados a enfrentar problemas. Contra a doena, custeiam servios mdicos; e para
combater o crime, aumentam o aparato policial; para lutar contra os incndios,
adquirem mais carros de bombeiros. O modelo burocrtico trouxe consigo uma
preocupao com a prestao do servio a preocupao em remar. Gastam somas
considerveis tratando os sintomas, atuando apenas quando os problemas se
transformam em crises, enquanto faltam estratgias para a preveno desses
problemas. A burocracia cega no que se refere ao futuro.
Numa era em que as mudanas ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com
relao ao futuro uma falha mortal. Os governos empreendedores passaram a atuar
de forma completamente diferente, fazendo da preveno um tema central de sua
administrao.
Alguns governos esto tentando no apenas prevenir problemas, como tambm tentar
antecipar o futuro. Diz-se que h trs tipos de pessoas: as que fazem as coisas
acontecerem, as que observam as coisas acontecerem e as que no sabem o que est
acontecendo. O mesmo se pode dizer dos governos; infelizmente a maioria est na
terceira categoria.

IX . Governo descentralizado: da hierarquia participao e ao trabalho de equipe
H 50 anos, as organizaes centralizadas eram indispensveis. As tecnologias de
informao eram primitivas, a comunicao entre localidades diferentes difcil e a mo-
de-obra disponvel relativamente pouco instruda. No havia outra alternativa, seno a
de juntar todos os profissionais em uma mesma organizao. Havia tempo de sobra

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para que a informao subisse lentamente toda a cadeia de comando e depois
descesse, pelo mesmo percurso, sob a forma de decises.
Hoje em dia, entretanto, a informao praticamente sem limites. A comunicao entre
as mais recnditas localidades instantnea. Muitos funcionrios pblicos tm boa
formao acadmica, e as condies mudam velocidade da luz. No se pode
desperdiar tempo com o lento fluxo de informaes hierarquia acima, ou de ordens
hierrquicas abaixo.
No mundo de hoje, as coisas simplesmente funcionam melhor se os funcionrios
pblicos tiverem autonomia para tomar algumas decises por conta prpria.

X . Governo orientado para o mercado: induzindo mudanas atravs do mercado
Os governos no tm a capacidade de resolver todos os problemas sozinhos, nem
mesmo uma significativa parcela deles. Por isso, devem utilizar as decises dos
agentes privados como uma forma de alavancagem na prestao de servios, de modo
a alcanar metas coletivas. Trata-se de um mtodo clssico de atividade
governamental empreendedora: implica um governo ativo, mas no burocrtico.
No querem dizer que os mecanismos de mercado sempre funcionem. Muitos bens
coletivos fornecidos pelo governo de parques segurana pblica no so
negociados no mercado. E h muitos mercados com falhas fundamentais. No entanto,
os mecanismos de mercado tm muitas vantagens com relao aos sistemas
administrativos: os mercados so descentralizados, normalmente competitivos,
delegam a escolha aos interessados, e vinculam os recursos diretamente aos
resultados. Os mercados tambm reagem com velocidade s mudanas rpidas e sua
reestruturao permite aos governos alcanar a escala necessria para resolver os
problemas mais srios.

Governana Progressista
Recentemente, um grupo de estadistas como Bill Clinton, Tony Blair e Fernando
Henrique Cardoso criaram um grupo denominado Terceira Via, que atualmente teve
seu nome alterado para Governana Progressista.
O fracasso do neoliberalismo, ou neoconservadores, em responder s demandas da
sociedade por mais segurana e bem-estar social abriu espao para novas abordagens
polticas, favorecendo a ascenso e consolidao da Terceira Via.
Tanto nos EUA como no Reino Unido, as reformas tiveram incio com governos
conservadores, como o de Reagan e de Thatcher. Contudo, estes governos so
substitudos posteriormente por um abrandamento poltico. Na Inglaterra, assume o
Partido Trabalhista, que ir rever muitos dos postulados neoliberais. So governos que
produzem idias e aes que combinam economia de livre-mercado e regulao
estatal.

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Anthony Giddens foi um dos expoentes desta corrente. Ele atuou como conselheiro do
governo de Tony Blair. Em seu livro A Terceira Via, ele faz a sntese dos
pensamentos desse movimento poltico.
Em linhas gerais, o grupo da governana progressista procura manter a disciplina
econmica obtida com as reformas estruturais e democratizar a globalizao,
conjugando os benefcios do mercado com um estilo de governo mais focado nas
questes sociais, que passaram a ser demandadas no final da dcada de 1990.
Segundo Ana Paula Paes de Paula (2005):
Verificamos assim que os governos de orientao social-liberal
adotaram uma posio mais conformista, pois se renderam s
reformas neoliberais realizadas e tentaram se adequar a elas,
incluindo questes sociais.
Na viso do grupo, trata-se de rejeitar no apenas o estatismo burocrtico da velha
esquerda, mas tambm os postulados neoliberais do "Estado mnimo". Busca-se, com
a governana progressiva, redesenhar a administrao pblica para livr-la de
distores seculares, para torn-la mais transparente e, portanto, mais forte e mais
capaz de implementar polticas pblicas. Buscam-se os ideais clssicos da
solidariedade e coeso social, aplicados segundo as exigncias de hoje, o que requer
um novo Estado capaz de assegurar o bem-estar a todos.

1.2 PrincpiosdaAdministraoGerencial
Voltando agora para a administrao gerencial como um todo, podemos observar que
os princpios bsicos que foram sendo adotados por esta nova filosofia so:
Descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para
os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente
autnomos;
Descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e
atribuies para os nveis polticos regionais e locais.
Organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de piramidal,
Pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total;
Controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a
passo, dos processos administrativos;
Administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-
referida.
Bresser Pereira tambm enumera algumas caractersticas da administrao gerencial:
orientada para o cidado e para a obteno de resultados;
pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos so

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merecedores de um grau real ainda que limitado de confiana; como
estratgia, serve-se da descentralizao e do incentivo criatividade
e inovao; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre
os rgos descentralizados o contrato de gesto.

Descentralizao
Nos princpios acima, temos dois tipos de descentralizao: a poltica e a
administrativa. Maria Sylvia Zanella di Pietro diferencia estas duas formas de
descentralizao da seguinte forma:
Descentralizao Poltica: ocorre quando o ente descentralizado exerce
atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos
Estados-membros da federao e, no Brasil, tambm dos Municpios. Cada um
desses entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da
Unio nem a ela se subordina.
Descentralizao Administrativa: ocorre quando as atribuies que os entes
descentralizados exercem s tm valor jurdico que lhes empresta o ente central.
A titularidade do servio continua com o ente central.
Podemos falar ainda numa terceira dimenso de descentralizao a social. A
descentralizao traduz-se como participao social na gesto pblica. Trata-se de
transferncia de parcelas de poder, competncias e funes da administrao pblica
para a sociedade civil. A participao, segundo Maria da Glria Gohn, pelas
caractersticas e funo, sinnimo de descentralizao. Esta forma de
descentralizao tambm estava presente nas reformas gerenciais, apesar de haver
um ponto confuso aqui, como veremos adiante. Vamos ver agora cada uma dessas
dimenses.
Para Gremaud, a descentralizao poltica possui as seguintes vantagens:
Do ponto de vista poltico, a descentralizao, por permitir a incorporao direta
da participao popular nas escolhas pblicas atravs da aproximao dos
atores sociais, proporciona um maior controle sobre a burocracia e uma melhor
percepo acerca da soluo para os problemas de uma determinada
comunidade;
Do ponto de vista econmico, a descentralizao proporciona o aumento da
eficincia alocativa, gerada pela maior facilidade de deteco das demandas
em virtude da maior proximidade entre governo e governados. Alm disso,
essa mesma proximidade possibilita aos governos locais o desenvolvimento de
estratgias para incrementar a arrecadao, capturando de maneira mais
eficiente a capacidade contributiva dos cidados.
A descentralizao poltica permite que haja uma maior descentralizao social. nas
comunidades que as pessoas podem participar das decises do Estado. As pessoas
no iro se deslocar para Braslia para participar. E a descentralizao poltica faz com

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que as decises estejam no prprio municpio, mais prximas das pessoas, que podem
controlar tais decises de forma mais eficaz. Um exemplo disso o oramento
participativo, que uma experincia bem sucedida justamente nos municpios, j que
permite uma maior participao das pessoas. Outro exemplo so os co0nselhos
gestores municipais, criados para permitir que as pessoas possam participar das
decises referentes s polticas pblicas.
No entanto, como falei acima, h um ponto polmico aqui. Alguns autores consideram
que a maior participao social seria um movimento contrrio as reformas
administrativas, principalmente autores que associam estas reformas ao
neoliberalismo. E isso j foi cobrado pelo CESPE:
6. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administrao pblica societal
incorpora aos modelos burocrticos e gerenciais tradicionalmente
fechados prticas que ampliam a relao Estado-sociedade, como a
instituio de conselhos gestores de polticas pblicas e o oramento
participativo.
A questo CERTA, se coaduna com o pensamento de Raquel Raichelis, segundo a
qual:
As diferentes experincias de organizao dos Conselhos atualmente
em curso nas reas da sade, criana e adolescente, assistncia
social, cidade, meio ambiente, cultura e tantas outras, so expresses
da busca de novos canais de participao da sociedade civil na coisa
pblica, rumo constituio de esferas pblicas democrticas,
embora estejam na contra-corrente da reforma neoliberal que tende a
deslocar os espaos de representao coletiva e de controle
socializado sobre o Estado para a ao dos grupos de presso e de
lobbies, desqualificando e despolitizando a fora da organizao
coletiva.
Portanto, a experincia dos conselhos, no est inserida em um momento que garante
a constituio de espaos pblicos e plurais. Durante a dcada de 1990, o modelo
neoliberal fez com que houvesse uma forte tendncia de concentrao do poder em
grupos de presso e de lobbies, indo contra os movimentos de organizao coletiva.
Aqui poderamos ento diferenciar a administrao gerencial de uma administrao
societal. Segundo Ana Paula Paes de Paula, as ltimas dcadas foram marcadas pela
luta dos brasileiros por processo de redemocratizao do pas, buscando reformar o
Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz de torn-lo mais aberto s
necessidades dos cidados brasileiros, mais voltado para o interesse pblico e mais
eficiente na coordenao da economia e dos servios pblicos. Ao analisar esse
contexto histrico, a autora identifica dois projetos polticos em desenvolvimento e
disputa.

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Segundo a autora, a administrao gerencial participativa no nvel do discurso, mas
centralizadora no que se refere ao processo decisrio, organizao das instituies
polticas e construo de canais de participao popular, enquanto a administrao
societal participativa no nvel das instituies, enfatizando a elaborao de estruturas
e canais que viabilizem a participao popular.
No entanto, nem sempre as bancas seguem essa linha que diferencia a administrao
gerencial da societal. Vejamos nessa prxima questo:
7. (ESAF/MPOG/2005) A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir
da dcada de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo
processo de reforma do Estado. Independentemente das
especificidades nacionais, esse processo tem algumas caractersticas
comuns. A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal
passam a ser feitos por organismos com crescente participao
social. Os mecanismos de consulta pblica (audincias, exigncia de
aprovao prvia de medidas por parte de conselhos, etc) se
multiplicam.
Esta questo CERTA. Aqui a ESAF fala que um dos princpios da administrao
gerencial a participao da populao no governo. E isto est correto. A
administrao gerencial, principalmente com o public service orientation, defende isso.

Confiana Limitada e Controle por resultados, a posteriori
Enquanto a administrao pblica burocrtica se concentrava no processo legalmente
definido, em definir procedimentos para contratao de pessoal, para compra de bens
e servios; a administrao pblica gerencial orienta-se para resultados.
A burocracia concentra-se nos processos, sem considerar a alta ineficincia envolvida,
porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a
corrupo. Os controles so preventivos, vm a priori. Entende, alm disto, que punir
os desvios sempre difcil, se no impossvel; prefere, pois, prevenir, estabelecendo
estritos controles legais. A rigor, uma vez que sua ao no tem objetivo claro definir
indicadores de desempenho para as agncias estatais tarefa extremamente difcil
no tem outra alternativa seno controlar os procedimentos.
A administrao pblica gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o
nepotismo e a corrupo, mas que, para isto, no so necessrios procedimentos
rgidos. Podem ter sido necessrios quando dominavam os valores patrimonialistas;
mas no o so hoje, quando j existe uma rejeio universal a que se confundam os
patrimnios pblico e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de
apropriao da res publica pelo setor privado, que no podem ser evitadas pelo recurso
aos mtodos burocrticos. Rent-seeking quase sempre um modo mais sutil e
sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratgias.

26

Para que se proceda ao controle dos resultados,
descentralizadamente, em uma administrao pblica, preciso que
polticos e funcionrios pblicos meream pelo menos um certo grau
de confiana. Confiana limitada, permanentemente controlada por
resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegao,
para que o gestor pblico possa ter liberdade de escolher os meios
mais apropriados ao cumprimento das metas acordadas, ao invs de
fixar metas e procedimentos em lei. Na administrao burocrtica,
esta confiana no existe.
O CESPE cobrou esta noo de confiana limitada recentemente.
8. (CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma
descentralizada, na administrao pblica, depende de um grau de
confiana limitado nos agentes pblicos, que, mesmo com estrito
monitoramento permanente, devem ter delegao de competncia
suficiente para escolher os meios mais apropriados ao cumprimento
das metas prefixadas
A questo CERTA. A gesto por resultados se caracteriza pela maior autonomia do
gestor pblico na escolha dos meios em troca de uma responsabilizao por
resultados. A questo fala em "confiana limitada nos agentes pblicos" porque a
administrao gerencial substitui a desconfiana total da administrao burocrtica pela
confiana limitada. A administrao confia no servidor, deixa ele escolher os meios,
mas controla os resultados. Fala tambm em "mesmo com estrito monitoramento
permanente", mas isto no controle somente de processo, significa tambm controle
de resultados. Segundo Maria Ozanira da Silva:
O monitoramento permite o acompanhamento constante, atravs do
gerenciamento do cumprimento de metas e prazos, buscando o
cumprimento do cronograma das atividades com o objetivo de garantir
a eficincia do programa.
Portanto, mesmo que haja um acompanhamento contnuo, ainda falamos em controle
de resultado, e no de processos, apesar de falarmos que o controle de resultados
um controle a posteriori. Podemos dizer at mesmo que na administrao gerencial
feito um rgido controle de desempenho. Ela no abandona o controle, s muda o foco,
deixando de se preocupar tanto com o controle do processo para se preocupar com o
controle de resultados.

Administrao voltada para o atendimento do cidado

27

Enquanto a administrao pblica burocrtica auto-referida, a administrao pblica
gerencial orientada para o cidado. Como observa Barzelay:
Uma agncia burocrtica se concentra em suas prprias
necessidades e perspectivas; uma agncia orientada para o
consumidor concentra-se nas necessidades e perspectivas do
consumidor.
A burocracia moderna surgiu no sculo XIX, quando ainda era preciso afirmar o poder
do Estado em oposio a poderes feudais ou regionais. O Estado Nacional nasceu na
Europa, nas monarquias absolutas, nas quais a burocracia patrimonialista
desempenhava um papel central. As burocracias capitalistas modernas so uma
evoluo da burocracia patrimonialista, que se auto-diferenciaram ao fazerem uma
distino clara entre patrimnio pblico e patrimnio privado, mas que, ainda assim, se
mantiveram prximas da matriz inicial em tudo quanto dissesse respeito afirmao do
poder do Estado.
Esta a razo pela qual as burocracias tendem a ser auto-referidas. Alm de promover
seus prprios interesses, interessam-se, primariamente, em afirmar o poder do Estado
o poder extroverso sobre os cidados. Em contraste, a administrao pblica
gerencial assume que este poder j no est sob ameaa grave nos pases
desenvolvidos e semidesenvolvidos. Assim, o servio pblico j no precisa ser auto-
referido, mas se orientar pela idia de servio-ao-cidado. Afinal, o servio pblico
deve ser pblico, um servio para todos, para o cidado.

Caio Marini tambm enumera alguns princpios da Nova Gesto Pblica.
Focalizao da ao do Estado no cidado:
Significa o resgate da esfera pblica como instrumento do exerccio da cidadania. O
Estado deve ser entendido como o frum onde o cidado exerce a cidadania; todo e
qualquer esforo de reforma, portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da
prestao do servio pblico na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado
social de cidadania. A interpretao mais radical deste princpio fez com que as
relaes entre Estado e sociedade fossem reduzidas relao entre fornecedor e
cliente.
Nem sempre o cidado cliente. H vrias relaes entre Estado e cidado. A
explorao pelo Estado de atividades como, por exemplo, a loteria esportiva, pode ser
caracterizada como do tipo cliente-fornecedor. J os prisioneiros no podem ser
tratados como clientes; nesse caso, a sociedade o cliente. Na cobrana de impostos,
a relao com o cidado no de cliente, de sdito, pois vale a o exerccio do poder
extroverso, o poder de coero que o Estado tem para arbitrar valores desses impostos
e obrigar o cidado a pag-los. Pode at haver um bom atendimento para o
contribuinte, mas a viso extremada nessa relao cliente/fornecedor pode desvirtuar o
papel do Estado.

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Reorientao dos mecanismos de controle por resultados:
Significa evoluir de uma lgica baseada to somente no controle da legalidade e do
cumprimento do rito burocrtico para uma nova abordagem centrada no alcance de
objetivos. Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrtica atual, representam
um entrave ao eficiente e inovadora; em vez de ajudar, representam um obstculo
ao. Na medida do possvel, dever acontecer uma evoluo natural dos controles a
priori para controles a posteriori baseados em indicadores de resultados.

Flexibilidade administrativa que permita a instituies e pessoas alcanarem
seus objetivos:
No se trata de outorgar autonomia pela autonomia, mas, sim, a autonomia necessria
para o alcance dos resultados. Isto exigir a delimitao dos espaos de atuao da
administrao pblica, a partir do fortalecimento dos papis de formulao de polticas
e regulao, gerando, como conseqncia, um tratamento sob medida da questo, j
que o grau de flexibilidade depende da natureza da atividade a ser exercida.
Hoje, notadamente na administrao indireta, ocorre uma realidade no mnimo curiosa,
a da autonomia invertida: as instituies so bastante autnomas para decidirem sobre
os seus fins, mas quase nada no que diz respeito aos meios. Veremos daqui a pouco a
evoluo da mquina administrativa no Brasil, e dentro dela o Decreto-Lei n. 200 de
1967. Embora houvesse uma ntida e bem intencionada preocupao com a
flexibilidade autonomia para os rgos da administrao indireta , era como se a
flexibilidade fosse um fim em si mesmo. A premissa era: autarquias, fundaes e
empresas pblicas gozando de maior autonomia seriam mais eficazes. Porm, do
ponto de vista prtico, como no houve uma preocupao com o controle dos
resultados, a flexibilidade teve seu uso desvirtuado.
certo que muitas instituies conseguiram melhorar seu desempenho, mas houve,
em muitos casos, usos indevidos da flexibilidade (por exemplo: para contratao de
pessoal e para compras de bens e servios para rgos da administrao direta). A
flexibilidade no pode ser de uso extensivo e generalizado, deve ser sob medida.
Nem todos os rgos necessitam da mesma flexibilidade, e ela tem que estar vinculada
ao alcance dos resultados. O contrato de gesto pode ser um til instrumento de
vinculao da flexibilidade a resultados. A flexibilidade no deve ser colocada nos fins,
deixando que as organizaes estabeleam seus objetivos, mas sim nos meios.

Controle social:
Significa desenhar mecanismos de prestao social de contas e avaliao de
desempenho prximos da ao. Se o objetivo o resgate da cidadania e a
reorientao para resultados, este controle no pode se limitar apenas dimenso
interna, com base em quem presta o servio. Tem que ser na perspectiva de quem usa

29

ou se beneficia da prestao dos servios pblicos. O controle social se trata de um
controle por parte da populao sobre as decises governamentais. Ele significa
fiscalizao, mas principalmente participao nas decises do Estado. Este controle
pode ocorrer por meio de instrumentos institucionalizados, como os conselhos gestores
e as aes populares; ou no institucionalizados, como sites na internet que divulguem
os candidatos com problemas na justia, ONGs de defesa do consumidor, etc.

Valorizao do servidor:
Este princpio representa, na verdade, a ncora do processo de construo coletiva do
novo paradigma, orientado para o cidado e realizado pelo conjunto dos servidores de
forma participativa. Implantar uma nova gesto pblica no significa mudar sistemas,
organizaes e legislao; muito mais do que isso, significa criar as condies
objetivas de desenvolvimento das pessoas que conduziro e realizaro as reformas.
Nesse sentido, valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade
empreendedora, sua criatividade, destacando o esprito pblico de sua misso e o seu
comportamento tico, visando ao resgate da auto-estima e ao estabelecimento de
relaes profissionais de trabalho.

Vamos ver uma questo do CESPE:
9. (CESPE/TCE-AC/2006) Na administrao pblica gerencial, a
estratgia volta-se para a definio dos objetivos que o administrador
pblico deve atingir em sua unidade, para a garantia da autonomia na
gesto de recursos humanos, materiais e financeiros e para o controle
e a cobrana a posteriori de resultados.
Esta questo foi tirada do Plano Diretor. Pessoal, muito importante vocs lerem o
Plano Diretor, no s porque a reforma de 1995 cobrada, mas tambm porque ele
traa um grande histrico da administrao pblica no Brasil e no mundo, e muitas
questes so tiradas do seu texto. Vamos ver o que ele diz sobre a administrao
gerencial:
Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se (1) para a
definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever
atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do
administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e
financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa
atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrana a
posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competio
administrada no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade
de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da
estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis

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hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a
administrao pblica deve ser permevel maior participao dos
agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar
a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
Se a administrao gerencial muda o foco do controle para o resultado, primeiro
preciso ter os objetivos, as metas que devem ser alcanadas. Por isso que deve haver
uma definio clara dos objetivos. No d para cobrar o que no est definido. Alm
disso, para que o administrador seja cobrado, preciso que ele tenha liberdade de
ao, por isso importante a autonomia na gesto.

2 Evoluo da Administrao Pblica no Brasil
Estudamos at aqui como ocorreu a evoluo da administrao pblica no mundo,
passando do patrimonialismo para a burocracia e, por fim, a administrao gerencial.
Nesta aula veremos como se deu esta evoluo no Brasil, como nossa administrao
pblica foi sendo formada.
Antes de entrarmos nos modelos em si, vamos ver como o Bresser Pereira traa um
panorama geral dessa evoluo. O autor montou a seguinte tabela:

1821-1930 1930 - 1985 1985 -
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Ps-Industrial
Estado (poltica) Oligrquico Autoritrio Democrtico (1985)
Estado (administrao) Patrimonial Burocrtico Gerencial (1995)

De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produo agrcola destinada ao
comrcio internacional (caf, algodo, borracha) e era dirigida por uma oligarquia
patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aproveitava do Estado para
conquistar vantagens pessoais.
A partir de 1930 a economia se volta para a industrializao e o governo passa a ser
comandado a mos de ferro por Getlio Vargas no Estado Novo, durante o qual se
implantou no pas a administrao burocrtica. Aps a sada de Vargas em 1945 h um
perodo democrtico, mas em 1964 os militares retornam ao poder, colocando o pas
novamente sob os mandos de uma ditadura.
Em 1985 ocorre a redemocratizao, a economia entra numa era ps-industrial, em
que os servios e a tecnologia da informao ganham extrema importncia. Na
administrao, em 1995 lanado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,

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que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma observao.
O prprio Bresser Pereira afirmou nesse mesmo texto que o Decreto-Lei n 200 de
1967 pode ser considerado como o primeiro momento da administrao gerencial no
Brasil. Veremos isso mais adiante.

2.1 RepblicaVelha
No Brasil, o patrimonialismo perdurou at a dcada de 1930 como a forma de
dominao predominante. No podemos dizer que ele est totalmente superado.
Quando um ministro confunde seu carto de crdito pessoal com o carto corporativo
do governo federal na hora de comprar uma tapioca, est claro que o patrimonialismo
ainda est bastante presente em nossa cultura, j que permanece a confuso entre o
patrimnio pblico e privado. Mas a partir da dcada de 1930 que o pas passa a
adotar uma administrao burocrtica. Segundo Bresser:
O Estado brasileiro, no incio do sculo XX, era um Estado oligrquico
e patrimonial, no seio de uma economia agrcola mercantil e de uma
sociedade de classes mal sada do escravismo.
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que
significa governo de poucos. A este pequeno grupo que controlava o governo,
Raymundo Faoro deu o nome de estamento burocrtico.
J vimos na aula passada que no podemos confundir o uso do termo burocracia
sempre como uma referncia ao modelo burocrtico de administrao estudado por
Max Weber. Vimos que desde o XVII j se fala em burocracia para se referir
repartio pblica e aos grupos que administram o governo. Assim, quando a questo
falar em estamento burocrtico, no devemos associ-lo ao modelo racional-legal, mas
sim ao grupo de burocratas que controlava o Estado durante o perodo patrimonialista.
Vimos na aula demonstrativa que o estamento se diferencia da classe social porque,
nessa, o critrio de pertencimento o econmico, enquanto no estamento social, de
status, prestgios. Classe para Weber o conjunto de pessoas que tem a mesma
posio diante do mercado. H dois tipos bsicos de classe, as que tm algum tipo de
bem e as que no tm algum tipo de bem. Mas as classes tambm se diferenciam pela
qualidade dos bens possudos. Estamento est ligado esfera social, que capaz de
gerar comunidade. Estamento um grupo social cuja caracterstica principal a
conscincia do sentido de pertencimento ao grupo. A luta por uma identidade social o
que caracteriza um estamento. Uma das diferenas entre classe e estamento, que
nas sociedades estamentais h pouca mobilidade social, j que o simples aumento de
riqueza no significa que permitir pessoa participar de determinado grupo. Um
exemplo de sociedade dividida em estamentos ocorreu no feudalismo, em qur
tnhamos a nobreza, a burguesia e o clero. Mesmo que determinado burgus se
tornasse rico, ele no se tornaria um nobre, j que ele no possui o sangue azul.

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O termo estamento burocrtico foi usado por Faoro para designar o grupo aristocrtico-
burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu poder e sua renda do
prprio Estado.
Para Faoro, o pas no era dominado por uma oligarquia de senhores de terra. A
literatura clssica defende que essas oligarquias, juntamente com a burguesia
mercantil, constituam as classes sociais dominantes. Faoro no as nega, mas afirma
que foi reproduzida no pas a lgica do sistema montado em Portugal do sculo XIV:
um estamento patrimonial, originalmente aristocrtico, formado pela nobreza decadente
que perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrtico,
sem perder, todavia, seu carter aristocrtico.
Este estamento no mais senhorial, uma vez que a sua renda no proveniente da
terra. patrimonial porque ela retirada do patrimnio do Estado, que em parte se
confunde com o patrimnio de cada um de seus membros. Os impostos so
arrecadados das classes, particularmente da burguesia mercantil, e so usados para
sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionrios de nvel mdio a ele
ligados por laos de toda ordem.
J vimos que so utilizados os termos sinecura e prebenda para descrever os
empregos pblicos, j que significam ocupao rendosa de pouco trabalho.
justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os ocupantes de
cargos pblicos recebem os cargos como presentes, moeda de troca. tradicional a
idia de que uma funo fundamental do Estado nessa poca era garantir empregos
para a classe mdia pobre ligada por laos de famlia ou de agregao aos
proprietrios rurais.
Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se
ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa autonomia o Estado e
a poltica. Havia ali uma nova classe mdia, uma classe burocrtica, em formao, mas
naquele momento tratava-se antes de um estamento de polticos e burocratas
patrimonialistas, apropriando-se do excedente econmico no seio do prprio Estado, e
no diretamente atravs da atividade econmica.
Faoro bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha ampla
autonomia, governando com ampla arbitrariedade. J os Murilo de Carvalho discorda
dele, defendendo que faltava elite poltica patrimonialista brasileira do Imprio poder
para governar sozinha. Haveria uma aliana do estamento patrimonialista com
burguesia mercantil de senhores de terra e grandes comerciantes. Tivemos assim um
Estado Patrimonial-Mercantil no Imprio, que se estender ainda pela Primeira
Repblica.
A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famlias
proprietrias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua prpria reproduo.
O que a caracteriza o saber jurdico formal, transformado em ferramenta de trabalho
e instrumento de poder. So todos burocratas porque sua renda deriva essencialmente
do Estado; so patrimonialistas porque os critrios de sua escolha no so racional-
legais, e porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de
si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimnio privado com o estatal. Os critrios

33

administrativos eram pessoais, e a preocupao com a eficincia da mquina estatal,
nula.
Segundo Bresser:
essa elite poltica letrada e conservadora que manda de forma
autoritria ou oligrquica. No h democracia. As eleies so uma
farsa. A distncia educacional e social entre a elite poltica e o
restante da populao, imensa. E no meio dela temos uma camada
de funcionrios pblicos, donos antes de sinecuras do que de
funes, dada a funo do Estado patrimonial de lhes garantir
emprego e sobrevivncia.
Com o tempo, este estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem
social mais baixa, como os militares do Exrcito. No podemos mais falar com preciso
de um estamento patrimonial j que, como vimos, uma caracterstica dos estamentos
a sua pequena permeabilidade. Aqui comea a nascer a administrao pblica
burocrtica, juntamente com o autoritarismo burocrtico-capitalista que est emergindo
atravs principalmente dos militares e das revolues que promovem em nome de uma
abstrata razo.
Vimos na aula passada que o modelo burocrtico surgiu no mundo em virtude da maior
complexidade da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia. Contudo, no
Brasil temos uma situao diferente. O modelo burocrtico no se desenvolve em um
momento democrtico, pelo contrrio, ele nasce durante o Estado Novo, uma ditadura.
Por isso que o edital fala em Estado autoritrio e burocrtico.

2.2 Vargaseomodeloburocrtico
A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recesso que se alastrou pelo mundo
obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, j que no havia
mercado para o caf, sobre o qual estava baseada quase toda nossa economia. Como
a recesso prejudicou tambm as exportaes dos outros pases para o Brasil, o
mercado interno, que havia se constitudo aps o fim da escravido e incio da
imigrao, e que se abastecia em grande medida pelas importaes, se mostrou uma
sada, principalmente como propulsor de uma industrializao incipiente.
Dentro deste contexto, Getlio Vargas comanda um movimento revolucionrio que vai
marcar a reformulao completa do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo
processo de modernizao social e industrial, que resultou na incorporao da classe
trabalhadora, de setores mdios urbanos e da incipiente burguesia nacional. Este
processo ser comandado com mo de ferro pelo ditador, especialmente depois de
1937 com a implantao do Estado Novo.
A administrao burocrtica surgiu no quadro da acelerao da industrializao
brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor
produtivo de bens e servios. Segundo o Plano Diretor:

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A implantao da administrao pblica burocrtica uma
conseqncia clara da emergncia de um capitalismo moderno no
pas.
Assim, a reforma administrativa, ou civil service reform, d incio a implantao do
modelo racional-legal no Brasil, atravs de um grande esforo de Vargas para
normatizar e padronizar os principais procedimentos da administrao pblica. Nos
primrdios, a administrao pblica sofre a influncia da teoria da administrao
cientfica de Taylor, tendendo racionalizao mediante a simplificao, padronizao
e aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na
definio de procedimentos. Vimos na aula passada os princpios da administrao
cientfica:
1. Princpio de Planejamento: substituir a improvisao pela cincia, por meio do
planejamento do mtodo.
2. Princpio de Preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com
suas aptides e prepar-los e trein-los para produzirem mais e melhor, de
acordo com o mtodo planejado.
3. Princpio de controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo est
sendo executado corretamente.
4. Princpio da execuo: distribuir distintamente as atribuies e as
responsabilidades, para que a execuo do trabalho seja bem mais disciplinada.
iniciado um amplo processo de criao de estatutos e normas para as reas
fundamentais da administrao pblica, principalmente em trs reas que so
consideradas o trip da implantao da administrao burocrtica no pas:
Administrao de materiais
Administrao de Pessoal
Administrao Financeira:
A primeira perna do trip, a administrao de material, deu seu primeiro passo com a
criao da Comisso Permanente de Padronizao em 1930 e da Comisso
Permanente de Compras em 1931.
Segundo Bresser, a reforma burocrtica brasileira inicia-se de fato em 1936 quando
criado o criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que teria responsabilidade
sobre a segunda perna do trip. J em 1938 tal Conselho foi transformado no
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP).
O DASP viria a ter uma longa e importante trajetria na administrao pblica, vindo a
ser extinto apenas em 1986. Ele passou a ser o rgo executor e, tambm, formulador
da nova forma de pensar e organizar a administrao pblica. O DASP foi criado no
incio do Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava fora,
com o objetivo de realizar a revoluo modernizadora do pas, industrializ-lo, e
valorizar a competncia tcnica. Representou, assim, no plano administrativo, a
afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica.

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Entre as principais realizaes do DASP, so citadas:
Ingresso no servio pblico por concurso;
Critrios gerais e uniformes de classificao de cargos;
Organizao dos servios de pessoal e de seu aperfeioamento
sistemtico;
Administrao oramentria;
Padronizao das compras do Estado;
Racionalizao geral de mtodos.
O DASP ficou responsvel pelas trs pernas do trip de que falamos acima.
Na segunda perna do trip, na administrao dos recursos humanos, o DASP tentou
formar uma burocracia nos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito
profissional. Surgiram as primeiras carreiras burocrticas e tentou-se adotar o concurso
como forma de acesso ao servio pblico.
Antes da Constituio de 1934, algumas carreiras j eram organizadas com base em
ingresso mediante concurso pblico. Este era o caso dos militares, da diplomacia e do
Banco do Brasil. No entanto, a generalizao das propostas weberianas como modelo
de organizao do servio civil federal deu-se a partir da Constituio de 1934, que
determinou:
Art. 170 - O Poder Legislativo votar o Estatuto dos Funcionrios
Pblicos, obedecendo s seguintes normas, desde j em vigor:
2) a primeira investidura nos postos de carreira das reparties
administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-
depois de exame de sanidade e concurso de provas ou ttulos;
Em 1939 entrou em vigor o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio, por
meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes e estruturados em
carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o provimento dos cargos. Contudo,
no da noite para o dia que se consegue implantar o concurso para todos os cargos.
Segundo Luciano Martins, a profissionalizao da administrao pblica a partir da
criao do DASP deu origem um duplo padro:
Para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos
mediante concurso, carreiras, promoo baseada em critrios de
mrito e salrios adequados. Para os nveis mdio e inferior, a norma
era a admisso por indicao clientelista; as carreiras eram
estabelecidas de forma imprecisa; o critrio de promoo baseava-se
no tempo de servio e no no mrito; e a eroso dos salrios tornou-
se intermitente.
Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE:

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10. (CESPE/MC/2008) No que tange administrao de recursos
humanos, foram valorizados instrumentos importantes como o
instituto do concurso pblico e do treinamento; deste modo, foi
adotada consistentemente uma poltica de recursos humanos que
respondia s necessidades do Estado.
primeira vista, est questo parece certa, j que, valorizando o concurso e o
treinamento, estaria sendo adotada uma poltica que respondesse s necessidades do
Estado. Contudo, na prtica a coisa era diferente. Essa questo foi tirada do Plano
Diretor, segundo o qual:
No que diz respeito administrao dos recursos humanos, o DASP
representou a tentativa de formao da burocracia nos moldes
weberianos, baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto,
embora tenham sido valorizados instrumentos importantes poca,
tais como o instituto do concurso pblico e do treinamento, no se
chegou a adotar consistentemente uma poltica de recursos humanos
que respondesse s necessidades do Estado. O patrimonialismo
(contra o qual a administrao pblica burocrtica se instalara),
embora em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria
fora no quadro poltico brasileiro. O coronelismo dava lugar ao
clientelismo e ao fisiologismo.
Portanto, a questo ERRADA porque, apensar de terem sido valorizados estes
instrumentos, o patrimonialismo e o clientelismo ainda estavam bastante presentes,
uma vez que muitos cargos ainda eram usados como moeda de troca, por indicao
poltica.
A terceira perna do trip que vimos acima a administrao financeira. O DASP
tambm teve entre as suas atribuies a elaborao da proposta do oramento federal
e a fiscalizao oramentria. Antes da reforma burocrtica da dcada de 1930, o
oramento era visto como uma mera enumerao de receitas e despesas. Foi a
implantao do modelo racional-legal que permitiu que o oramento fosse visto como
um instrumento de planejamento. At a criao do DASP, a proposta das despesas da
Unio era realizada da seguinte maneira:
Estabelecimento de normas/prazos oramentrios atravs de lei ou
Decreto-lei;
Designao de funcionrios do Ministrio da Fazenda para
acompanharem a organizao de propostas parciais das despesas dos
Ministrios;
Apresentao, pelos ministrios, de propostas parciais de suas
despesas, com justificativas minuciosas quanto s alteraes realizadas;
Designao de comisso, sob a presidncia do chefe de Gabinete do
Ministro da Fazenda, para organizar a proposta geral;

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Encaminhamento ao Presidente da Repblica pelo Ministro da Fazenda,
acompanhado de minuciosas exposies;
Encaminhamento Cmara dos Deputados, aps aprovao definitiva
do Presidente da Repblica.
Tratava-se de um oramento clssico, em que no existiam metas bem definidas e as
projees de gastos so estabelecidas considerando-se os oramentos dos anos
anteriores, ou seja, se baseia em dados histricos.
At 1940, as iniciativas relativas poltica oramentria permaneceram nas mos do
Ministrio da Fazenda. Nesse ano, a situao foi contornada com a criao, no interior
daquele ministrio, da Comisso de Oramento, cuja presidncia passava a ser
acumulada pelo presidente do DASP. Somente no princpio de 1945 o DASP assumiu
plenamente a responsabilidade pela elaborao da proposta do oramento federal,
com a conseqente extino da comisso do Ministrio da Fazenda.
A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono do liberalismo e
de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil. Contudo,
enquanto na maioria dos pases, como nos Estados Unidos e na Europa, significava
um mecanismo de defesa contra a depresso, no Brasil, o intervencionismo estatal
representou uma forma de levar adiante uma estratgia nacional de desenvolvimento.
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia. Assim,
entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Direta considervel e um
exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios: de Educao e Sade, de
1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931 e da Aeronutica, de 1941. No
entanto, tambm houve a criao de agncias estatais descentralizadas, o que
chamamos hoje de administrao indireta. A maior parte destas agncias foi criada
para a rea econmica. Bresser Pereira observa que:
J em 1938, temos um primeiro sinal da administrao pblica
gerencial, com a criao da primeira autarquia, a partir da idia de
descentralizao na prestao de servios pblicos para a
administrao indireta, que estaria liberada de obedecer a certos
requisitos burocrticos da administrao direta.
Assim, a burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel
importante ao participar da criao das primeiras empresas de economia mista que
teriam um papel decisivo no desenvolvimento do pas. O pas passava agora a contar
com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocracia de Estado e a burocracia
das empresas estatais dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam
principalmente solidrios na busca, de um lado, de maior poder e prestgio, e, de outro,
de xito no projeto de desenvolvimento nacional em curso.
O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a criao
do DASP foi o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticas patrimonialistas
amplamente arraigadas. Para se proteger deste patrimonialismo, o DASP nasceu como
uma instituio insulada, que deveria contrapor-se lgica do clientelismo e o

38

personalismo no servio pblico e na administrao do estado brasileiro. J vimos o
conceito de insulamento burocrtico na aula passada, que corresponde ao isolamento
das entidades burocrticas, que deixam de ouvir os polticos e a sociedade e trabalham
de forma auto-referida.
No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como um
instrumento poltico na tarefa de garantir a sustentao do poder ditatorial de Vargas. O
DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, que pode ser
entendido como a influncia externa exercida pela instituio. Segundo Edson Nunes:
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento
burocrtico com tentativas de institucionalizao do universalismo de
procedimentos. Criado para racionalizar a administrao pblica e o
servio pblico, o departamento preocupava-se com o universalismo
de procedimentos em assuntos relacionados com a contratao e a
promoo dos funcionrios pblicos. Nesse aspecto o DASP
representava a frao moderna dos administradores profissionais, das
classes mdias e dos militares, tornando-se um agente crucial para a
modernizao da administrao pblica. Embora jamais tenha
completado sua misso, o DASP deu inmeros passos positivos para
a modernizao do aparelho de Estado e para a reforma
administrativa.
Mas o DASP possua uma outra face: o papel de conceber e analisar
criticamente o regime autoritrio. Como tal, implementou o
insulamento burocrtico e desempenhou vrias funes antagnicas
ao universalismo de procedimentos que ele prprio defendia, como
agente de modernizao.
O insulamento burocrtico esteve presente em toda a evoluo da nossa administrao
pblica. Veremos que o mesmo ocorreu no governo J K e na Ditadura de 1964.
Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funes e poder, o que
resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a funo de rgo
central da administrao, assumindo caractersticas de agncia central de governo com
poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infra-estrutura decisria do regime do
Estado Novo.
Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com diminuio, pois o
associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porque ele significa justamente o
inverso. Trofia significa ao de alimentar, representa o desenvolvimento de um
corpo, rgo, tecido ou membro. O prefixo a, antes de trofia, significa negao, ou
seja, um no crescimento. J o prefixo hiper significa superiormente, muito, demais,
para l de, ou seja, trata-se de um crescimento desordenado, exagerado.
Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da sua
misso mais importante, que era modernizar a administrao pblica brasileira. O
DASP s veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de

39

Administrao Pblica. Contudo, com a sada de Getlio em 1945, o DASP perdeu
grande parte de suas atribuies.
O fim do Estado Novo em 1945 permitiu que houvesse um retorno dos velhos
componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936 havia sido imposta de
cima para baixo, contrariando muitos interesses. Vargas foi deposto em outubro de
1945, fazendo com que faltasse Reforma Burocrtica o respaldo que o regime
autoritrio lhe conferia.
Vimos na aula passada que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da
democracia, que precisavam de uma administrao racional. No Brasil, o capitalismo
foi o propulsor da burocracia, mas a democracia no. Ela foi implantada por um
governo autoritrio. Na realidade, no Brasil, a democracia sempre caminhou em sentido
contrrio burocracia. Segundo Humberto Falco Martins:
Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histrico de
construo nacional, a construo da ordem burocrtica se chocou
com a construo da ordem democrtica. S conseguimos fortalecer
de forma mais significativa o universalismo de procedimentos e a
capacidade de realizao da burocracia governamental em regimes
autoritrios, ao arrepio da democracia
Tanto em 1945, com a sada de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em 1985, com
o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma acentuao das
prticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratizao permitiu que Administrao
ficasse mais responsvel perante o Congresso Nacional. Por outro, os mesmos
instrumentos foram distorcidos e utilizados para fins clientelistas. Nos cinco anos
seguintes a queda de Vargas, a reforma administrativa seria conduzida como uma ao
governamental rotineira e sem importncia, enquanto prticas clientelistas ganhavam
novo alento dentro do Estado brasileiro.
O retorno de Vargas ao governo por meio de eleies em 1951 permitiu uma reao da
burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas ao poder (1951-54),
inicia-se uma fase de novas tentativas de retomada do mpeto inicial.
Dentro desta reao ocorreu a promulgao da Lei n 1.711 de 1951, que trazia o
segundo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio. Tal estatuto passou a
reger o trabalho no setor pblico e o concurso pblico, mais uma vez, tornou-se a regra
geral de admisso. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispe
do regime jurdico dos servidores civis da Unio.
Neste segundo governo de Vargas, em 1952, foi constitudo um grupo de assessores
diretos do Presidente com a finalidade de elaborar um ambicioso projeto global de
reforma administrativa, cujas diretrizes previam a descentralizao da gesto em todos
os nveis, com fortalecimento dos Ministros e centralizao da orientao superior no
chefe do Executivo, planejamento e coordenao e reforma de base da administrao.
Foi ento apresentando ao Congresso em setembro de 1953 o Projeto de Lei 3.563.
Contudo, ele no foi aprovado, tendo sido retirado apenas pelo governo Castello
Branco.

40

O governo de J uscelino Kubitschek tentou novamente implementar os princpios da
reforma. Para isso criar a Comisso de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) em
1956. Do relatrio final desta comisso constam: descentralizao da execuo e
centralizao do controle; treinamento de funcionrios; expanso do sistema de mrito;
profissionalizao do servio pblico e desburocratizao. No entanto, novamente a
proposta no foi aprovada.
O segundo perodo Vargas no logrou melhorias substantivas: os concursos pblicos
eram freqentemente evitados ou burlados pelas autoridades de rgos
descentralizados, o servio pblico manteve-se ineficiente e a carreira pblica
permanecia pouco mais do que um mito, com acirrada luta interna pelo nepotismo,
especialmente s vsperas dos perodos eleitorais, quando proliferavam nomeaes a
ttulo provisrio.
As foras que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrtica no eram mais
apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas tambm as foras comprometidas
com o desenvolvimento econmico, que j estavam presentes no prprio governo
Vargas, teriam continuidade com Kubitschek (1956-60) e se reorganizariam no regime
militar (1964-84), uma vez que elas viam o formalismo burocrtico como incompatvel
com as necessidades do pas.

2.3 GovernoJKeaadministraoparaodesenvolvimento
J uscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a
Administrao para o Desenvolvimento, consubstanciada no Plano de Metas. A
administrao para o desenvolvimento foi um conjunto de idias que surgiu a partir da
dcada de 1950 que buscava discutir os meios administrativos necessrios para
alcanar as metas do desenvolvimento poltico, econmico e social. Defendia que era
necessrio reformar o sistema administrativo para transform-lo em instrumento de
modernizao da sociedade. A idia bsica a de que a administrao pblica deve
adaptar-se s tarefas estatais com o propsito de servir eficientemente o
desenvolvimento do pas.
Outro princpio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento,
visando estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utiliz-los
da melhor forma possvel. Assim, a ao do governo deveria estar intimamente
relacionada com o planejamento.
Segundo Humberto Falco Martins:
A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma
idia nacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir
da qual se buscava a independncia econmica da nao.
Dicotomizava desenvolvimento econmico (primordialmente
relacionado industrializao e crescimento do produto interno bruto)
e desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O
modelo preconizava um crescimento centralizado, com nfase na

41

composio das indstrias nacionais. Considerava o Estado como
grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto
inclusive de bens privados.
J K adotou a administrao para o desenvolvimento, que foi mantida pela Ditadura. No
entanto, temos que ter em mente que J K no se inseria neste aspecto de averso ao
capital internacional. Ele atraiu para o pas grandes empresas, como as montadoras de
automveis Ford, Volkswagen, Willys e General Motors.
A aplicao da administrao para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no
governo de J K quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado, hipertrofia)
da administrao indireta. Como se defendia a adequao da administrao pblica s
necessidades desenvolvimentistas do pas, eram necessrias estruturas
administrativas mais flexveis do que a rigidez do modelo burocrtico implantado pelo
DASP.
Durante a primeira reunio de seu ministrio, realizada no dia 1 de fevereiro de 1956,
J uscelino exps seu plano de governo por meio do Programa de Metas e instituiu o
Conselho de Desenvolvimento, rgo controlador da economia, diretamente
subordinado Presidncia, designando para integr-lo os ministros de Estado, os
chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do
Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE). A criao do Conselho foi a
primeira medida tomada no contexto da reorganizao administrativa voltada para a
preparao e a implementao do Programa de Metas. Sua atuao se dava atravs
dos grupos executivos, que funcionavam como braos do Conselho.
Quando, J K decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio
da indstria automobilstica, completar a Revoluo Industrial brasileira iniciada por
Vargas, um obstculo se coloca a sua frente: a rigidez de nossa burocraciaque o DASP
havia institudo. O governo J K diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura
burocrtica vigente e o novo projeto nacional. Alm da sobrevivncia de valores
tradicionais no ncleo da burocracia, a implementao do Programa de Metas exigia
estruturas flexveis, no-burocrticas e uma capacidade de coordenao dos esforos
de planejamento.
J K no era uma pessoa que batia de frente, ele tinha a tendncia a evitar conflitos,a
te mesmo por causa da falta de apoio poltico em alguns setores. J K raramente tentara
abolir ou alterar radicalmente as instituies administrativas existentes. Preferiu uma
atitude mais prtica, como a de criar um novo rgo para solucionar um novo
problema.
A estratgia de J K direciona-se ento para as estruturas paralelas, dotadas de maior
autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia estatutrio e paralelo
j vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temos a criao da primeira autarquia,
dentro da idia de que deveriam haver estruturas com maior autonomia e flexibilidade
voltadas para a prestao de determinado servio. Foi dentro dessa lgica que se
estruturaram as empresas pblicas e a aplicao do desenvolvimentismo no Brasil.
Assim, se por um lado, a administrao pblica brasileira progredia, estimando-se que
o nmero de servidores selecionados segundo o mrito tenha subido de 4% em 1943

42

para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estava
realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizaes como a
FGV ou autarquias como o Bndes.
A via paralela revela-se mais flexvel e mais rpida. Ganha vulto a aurtarquizao de
rgos da administrao direta, mediante a criao de vrias autarquias e sociedades
de economia mista, mecanismos mais geis e flexveis. A administrao do Plano de
Metas de J K foi executada, em grande parte, fora dos rgos administrativos
convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento
(energia, transportes, alimentao, indstrias de base e educao), apenas 5,1% dos
recursos previstos foram alocados na administrao direta.
Dentro desta lgica da administrao paralela, era necessria uma coordenao dos
esforos de planejamento. Esta coordenao poltica das aes se fazia atravs de
grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da Repblica. Eles
funcionavam como braos do Conselho de Desenvolvimento e formulavam as polticas
pblicas para determinados setores da economia. So exemplos o Grupo Executivo da
Indstria Automobilstica (GEIA) e o Grupo Executivo da Indstria de Construo Naval
(Geicon).
Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pblica no estatutria, mas
competente, recrutada segundo critrios de mrito. Segundo Bresser, a burocracia
gerencial que est surgindo, nem mal havia-se formalizado a weberiana. Segundo
Celso Lafer:
Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do
Programa de Metas eram todos tcnicos de alto nvel,
experimentados no apenas nas tentativas anteriores de
planejamento como tambm em cargos polticos relevantes.
Destacam-se, entre eles, Lcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante,
j para criar a Sudene, Celso Furtado.
Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos grupos
multinacionais (empresrios com qualificao profissional, oficiais militares), juntamente
com a burocracia gerencial, que iriam pensar a implementao do Plano de Metas.
Faziam parte tambm dos grupos executivos representantes dos rgos responsveis
pela concesso de subsdio. O objetivo era facilitar o acesso da indstria aos recursos
governamentais. Foi formada uma administrao paralela que coexistia com o
Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os canais
tradicionais de formao de deciso, contornando assim as estruturas de
representao do regime populista.
Por confrontar o modelo do DASP, dos rgos de uma administrao direta
burocrtica, e por J K no ter apoio de muitos setores, essas entidades paralelas
tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. Como eram
entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros serem trazidos da
iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como ilhas de excelncia.

43

Com o tempo, o governo J K foi perdendo poder, fazendo com que essas estruturas
paralelas perdessem sua proteo. O resultado foi a sua absoro pela administrao
direta, pela administrao burocrtica. Isso j foi cobrado pelo CESPE:
11. (CESPE/MCT/2004) O principal mecanismo de implementao do
desenvolvimentismo do perodo J K foram os grupos executivos que,
embora constitussem estruturas ad hoc dotadas de grande
flexibilidade, acabaram sendo posteriormente engolfadas pela
burocracia governamental.
A expresso ad hoc significa destinado a essa finalidade, designado, nomeado para
executar determinada tarefa. Podemos entender ento que os grupos executivos
foram criados com uma finalidade especfica; isso correto, uma vez que eles eram
utilizados como instrumentos de formulao de polticas de forma paralela para
determinados setores. Eram dotados de grande flexibilidade e acabaram sendo
posteriormente engolfados pela administrao direta. Questo CERTA.
Contudo, apesar desta incorporao das estruturas paralelas burocracia
governamental, instalara-se em diversos setores da administrao a convico de que
a utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica constitua-se em
um empecilho ao desenvolvimento do pas. Como o pas apresentava um
desenvolvimento econmico acelerado, permitia que as solues encontradas para
contornar o problema conseguissem empurrar o problema com a barriga. No momento,
entretanto, em que a crise se desencadeia, no incio dos anos 60, a questo retorna.
O Presidente J oo Goulart nomeou, em 1963, o deputado nomeou o Deputado Federal
Amaral Peixoto como Ministro Extraordinrio para a Reforma Administrativa, com a
incumbncia de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da formulao de
projetos de reforma.
A Comisso Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos importantes,
tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura e das atividades do
governo. Contudo, com o incio da ditadura, o governo Castello Branco retirou do
Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive estes da Comisso.
Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administrao pblica estavam
lanadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da Comisso na reforma do
Decreto-Lei 200 de 1967.
A importncia da Comisso Amaral Peixoto no decorre nem de sua produo imediata
nem da implementao de medidas especficas, que, na verdade, no houve.
Decorreram dos diagnsticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde
ento, a fazer parte do acervo cientfico-administrativo brasileiro. A partir daquele
momento esse acervo , com freqncia, utilizado pelos governantes e, pelo menos em
parte, posto em prtica.

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Os dois principais projetos da Comisso foram a Lei Orgnica do Sistema
Administrativo Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do Sistema de
Mrito. O primeiro defende a utilizao de uma srie de instrumentos de gesto que,
posteriormente, foram incorporadas ao Decreto-lei 200, sobretudo aqueles referentes
descentralizao e flexibilizao via administrao indireta.
Outra medida importante do governo J oo Goulart, principalmente para o pessoal que
quer passar no concurso do MPOG, a criao, em 1962, do cargo de Ministro
Extraordinrio responsvel pelo Planejamento do pas, ocupado por Celso Furtado,
ento o primeiro Ministro do Planejamento. Antes, s existia na estrutura
governamental o Conselho de Desenvolvimento, que detinha atribuies de
coordenao e planejamento da poltica econmica, que passou a ser subordinado ao
Ministrio recm-criado.

2.4 DecretoLein200de1967
Ainda em 1964 o governo militar cria a Comisso Especial de Estudos da Reforma
Administrativa (Comestra), tendo Hlio Beltro como seu presidente e principal
inspirador das inovaes.
A administrao para o desenvolvimento, adotada por J K, continuar na Ditadura, tanto
Essa reforma ficou conhecida reforma desenvolvimentistaporque ela foi realizada no
quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando todos os esforos do pas voltavam a
centrar-se na industrializao depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e
porque vinha, de alguma forma, chancelar e dar mais coerncia experincia de
descentralizao e de montagem de uma administrao paralela que caracterizara
esse desenvolvimento no plano administrativo. Segundo Bresser:
Duas idias so centrais: a distino entre a administrao direta e
indireta e, nesta, a criao de fundaes pblicas que passam a
poder contratar empregados regidos pela legislao aplicada s
empresas privadas.
Vamos ver uma questo do CESPE.
12. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.
200/1967 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, e
pode ser considerada como o comeo da administrao gerencial no
Brasil.
Esta questo foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:
Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da
rigidez burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro
momento da administrao gerencial no Brasil.

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A questo CERTA, j que cpia do texto do Bresser. O objetivo da reforma era
substituir o modelo burocrtico por um mais flexvel, at mesmo antecipando muito do
que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira:
Reconhecendo que as formas burocrticas rgidas constituam um
obstculo ao desenvolvimento quase to grande quanto as distores
patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a
administrao pblica burocrtica por uma administrao para o
desenvolvimento: distinguiu com clareza a administrao direta da
administrao indireta, garantiu-se s autarquias e fundaes deste
segundo setor, e tambm s empresas estatais, uma autonomia de
gesto muito maior do que possuam anteriormente, fortaleceu e
flexibilizou o sistema do mrito, tornou menos burocrtico o sistema
de compras do Estado.
A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador e buscava modernizar a
administrao pblica atravs da utilizao de instrumentos gerenciais de gesto
utilizados pela iniciativa privada. Alm de normatizar e padronizar procedimentos na
rea de pessoal, compras governamentais e execuo oramentria (o mesmo trip da
implantao da administrao burocrtica no governo Vargas), o decreto estabelece
cinco princpios fundamentais que iro estruturar a administrao pblica:
Planejamento,
Descentralizao,
Delegao de autoridade,
Coordenao e
Controle;
Vamos dar uma olhada numa questo da ESAF:
13. (ESAF/STN/2008) De acordo com o Decreto-Lei 200, de 25 de
fevereiro de 1967, as atividades da Administrao Pblica obedecero
aos seguintes princpios fundamentais:
i) Ao governamental que visa promover o desenvolvimento
econmico-social do Pas e a segurana nacional.
ii) Atividade governamental responsvel pela execuo dos planos e
programas de governo.
iii) Princpio que, ao ser implementado, libera o rgo da
Administrao Federal das atividades de rotinas de execuo de
tarefas de mera formalizao de atos administrativos, para que possa
concentrar-se nas atividades de planejamento, superviso,
coordenao e controle.
iv) Trata-se de instrumento de descentralizao administrativa, com
objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s decises,
situando-se nas proximidades dos fatos, pblico-alvo ou problemas.


46

v) Atividade da Administrao Federal que dever ser exercida em
todos os nveis e rgos, compreendendo, particularmente: chefia
competente, rgos prprios de cada sistema, com observncia s
normas e recursos (financeiros e bens).
Os princpios descritos nos enunciados anteriores correspondem,
respectivamente, a:
a) Controle, Planejamento, Coordenao, Descentralizao,
Delegao de Competncia.
b) Planejamento, Coordenao, Descentralizao, Delegao de
Competncia e Controle.
c) Coordenao, Controle, Planejamento, Descentralizao e
d) Descentralizao, Controle, Planejamento, Coordenao e
e) Delegao de Competncia, Descentralizao, Controle,
Planejamento e Coordenao.
Segundo o DL 200:
Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a
promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na
forma do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos
seguintes instrumentos bsicos:
a) plano geral de govrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;
c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desemblso.
Podemos observar que a primeira afirmao se refere ao princpio do planejamento,
que determina que sejam elaborados o plano geral de governo, programas gerais,
setoriais e regionais de durao plurianual, o oramento-programa anual e, por fim, a
programao financeira de desembolso.
Art . 8 As atividades da Administrao Federal e, especialmente, a
execuo dos planos e programas de govrno, sero objeto de
permanente coordenao.
1 A coordenao ser exercida em todos os nveis da
administrao, mediante a atuao das chefias individuais, a
realizao sistemtica de reunies com a participao das chefias
subordinadas e a instituio e funcionamento de comisses de
coordenao em cada nvel administrativo.

47

O princpio da coordenao buscava integrar os diversos ministrios e as atividades
que se relacionam com determinado projeto. No nvel superior, a coordenao seria
assegurada com reunies do Ministrio, reunies de Ministros de Estado responsveis
por reas afins, atribuio de incumbncia coordenadora a um dos Ministros de Estado,
funcionamento das Secretarias Gerais e coordenao central dos sistemas de
atividades auxiliares.
O gabarito preliminar da questo era a letra B, ou seja, eles consideraram que a
coordenao seria a atividade governamental responsvel pela execuo dos planos e
programas de governo. Contudo, no podemos afirmar isso, j que no a
coordenao que executa; ela funciona no mximo como um suporte execuo. Se
fosse possvel associar alguma atividade como responsvel pela execuo, creio que a
mais correta seria a descentralizao, j que por meio dela que se distingue a direo
da execuo. Foi por este motivo que a questo foi anulada.
O princpio da descentralizao seria implantado em trs aspectos:
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever
ser amplamente descentralizada.
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos
principais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se
claramente o nvel de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos
ou concesses.
Neste ltimo aspecto, como o setor privado no estava preparado para receber muitas
das incumbncias do Estado, o resultado foi o crescimento da administrao indireta.
No devemos confundir esta descentralizao administrativa com a centralizao
poltica que ocorreu nas mos do governo federal. Se por uma lado houve uma grande
descentralizao para a administrao indireta, no houve nenhuma descentralizao
poltica, pelo contrrio, ocorreu uma grande centralizao. Um exemplo a edio do
Ato Institucional N. 8, de abril de 1969, que determinou a implantao pelos governos
estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos
mesmos princpios estabelecidos para a reforma j dinamizada no Executivo federal.
Art. 11. A delegao de competncia ser utilizada como instrumento
de descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior
rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos
fatos, pessoas ou problemas a atender
A delegao de competncias tinha como objetivo aproximar os tomadores de deciso
das situaes que ensejam uma deliberao do poder pblico, liberando a direo para
as tarefas de controle, formulao e normatizao.

48

Art. 13 O contrle das atividades da Administrao Federal dever
exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo,
particularmente:
a) o contrle, pela chefia competente, da execuo dos programas e
da observncia das normas que governam a atividade especfica do
rgo controlado;
b) o contrle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia
das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;
c) o contrle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos
bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e
auditoria.
Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante
simplificao de processos e supresso de contrles que se
evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja
evidentemente superior ao risco.
Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e rgos responsveis em todos os
nveis e reparties da administrao pblica, sendo facilitado pela busca da
simplificao dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem puramente
formais. Com relao administrao indireta fica estabelecida a necessidade de
superviso ministerial.
Vamos ver agora outro trecho do DL 200 muito ligado ao princpio da coordenao.
Art. 30. Sero organizadas sob a forma de sistema as atividades de
pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira,
contabilidade e auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades
auxiliares comuns a todos os rgos da Administrao que, a critrio
do Poder Executivo, necessitem de coordenao central.
1 Os servios incumbidos do exerccio das atividades de que trata
ste artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam,
conseqentemente, sujeitos orientao normativa, superviso
tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema, sem
prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa
estiverem.
A idia da reforma era fazer com que as reas meio da administrao pblica, ou
atividades de satff, como estudamos na Aula 01, fossem integradas. Assim, como
exemplo, os diversos rgos do executivo federal possuem uma unidade voltada para a
administrao de pessoal, a rea de recursos humanos. Estas vrias unidades
permanecem na hierarquia do rgo, mas se submetem orientao normativa,
superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema. Podemos
dizer que se trata de uma autoridade funcional, em que um rgo central estabelece os
procedimentos, as normas da rea de pessoal. Dessa forma, em 1970, por meio do
Decreto n 67.326, foi criado o Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal
(SIPEC).

49

No confundir o SIPEC com o SIAPE, o Sistema Integrado de Administrao de
Recursos Humanos (SIAPE). Este um sistema informatizado que foi criado com o
objetivo de Dotar o Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (SIPEC) de
instrumento de modernizao da administrao de recursos humanos e de viabilizao
da integrao sistmica nessa rea.
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi
a desconcentrao para a administrao indireta, particularmente
para as fundaes de direito privado criadas pelo Estado, as
empresas pblicas e as empresas de economia mista, alm das
autarquias, que j existiam desde 1938.
Bresser fala em desconcentrao para a administrao indireta, mas o correto seria
descentralizao. O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares
bsicos: Administrao Direta, Autarquias, Empresas Pblicas e Sociedades de
Economia Mista. Da decorre a distino entre administrao direta e indireta,
prevalecente at os nossos dias. A primeira integrada pelos ministrios e rgos da
Presidncia da Repblica, inclusive os autnomos; a segunda, pelas autarquias,
empresas pblicas e sociedades de economia mista. Posteriormente, as fundaes
(que no pertenciam nem administrao direta, nem indireta) foram includas na
administrao indireta, por fora do que disps a Lei 7.596/87.
A estratgia de descentralizao do governo autoritrio possua semelhana com a
criao da administrao paralela de J K. A criao e expanso da administrao
indireta foi uma tentativa de escapar dos rgos centralizados para que se instalassem
novos princpios de uma nova onda de eficincia no setor pblico, evitando-se, deste
modo, o enfrentamento de conflitos advindos de um possvel reforma do sistema
central.
As entidades da administrao indireta foram dotadas de elevado grau de autonomia.
Novamente aqui ocorrer o crescimento desordenado, a hipertrofia da administrao
indireta, o que tornaria virtualmente impossvel a retomada do controle governamental,
quer mediante o regime de superviso ministerial, quer mediante a instituio de
mecanismos de controle econmico-financeiro atrelados ao planejamento ao s
polticas sucessivas de ajuste macroeconmico.
Como conseqncia, empresas estatais e outras entidades dispunham de ampla
autonomia para realizao de vultosos investimentos em projetos de infra-estrutura
econmica mediante parcerias com a iniciativa privada, bem como para o
estabelecimento de sistemas de seguridade e remunerao segundo seus prprios
critrios.
Na questo que vimos acima, pode-se observar que Bresser Pereira deixa claro que o
DL 200 foi uma tentativa de superao da burocracia. Isto porque a reforma teve duas
conseqncias inesperadas e indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de
empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas clientelistas ou
fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da

50

administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou
rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos
administradores. O foco da reforma do DL 200 foi a concesso de maior autonomia e
flexibilidade para a administrao indireta. No entanto, a administrao direta continuou
rgida, nos moldes da administrao burocrtica. Segundo o Plano Diretor da reforma
do Aparelho do Estado:
As reformas operadas pelo Decreto-Lei n 200/67 no
desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica
central, permitindo a coexistncia de ncleos de eficincia e
competncia na administrao indireta e formas arcaicas e
ineficientes no plano da administrao direta ou central. O ncleo
burocrtico foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs de
uma estratgia oportunista do regime militar, que no desenvolveu
carreiras de administradores pblicos de alto nvel, preferindo, ao
invs, contratar os escales superiores da administrao atravs das
empresas estatais.
A estratgia de descentralizao adotada pela reforma de 1967, predominantemente
identificada com a criao da administrao indireta, decorreu a expanso da
interveno estatal. Esta expanso, sobretudo no setor econmico, requereu a adoo
de padres de mercado concorrendo para a seleo e recrutamento de pessoal dotado
de habilidades especficas e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de
tecnocratas de importncia estratgica no mbito da administrao descentralizada.
Segundo o Decreto-Lei 200:
Art. 124. O pessoal tcnico especializado destinado a funes de
assessoramento superior da Administrao Civil ser recrutado no
setor pblico e no setor privado, selecionado segundo critrios
especficos, submetido a contnuo treinamento e aperfeioamento que
assegurem o conhecimento e utilizao das tcnicas e instrumentos
modernos de administrao, e ficar sujeito ao regime da Legislao
Trabalhista.
Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da
burocracia central. Esse padro perdurou at os anos 90.
Em 1974 o Ministrio do Planejamento foi transformado na Secretaria de Planejamento
(SEPLAN). Com status de Ministrio e ligada Presidncia da Repblica, a SEPLAN
se tornaria, pelo comando de seus ministros no perodo, o centro das decises
econmicas do pas. As atribuies da SEPLAN estabelecidas pela Lei 6.036 foram:
Art 7 A Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica
incumbe, em particular, assistir o Presidente da Repblica:
I - na coordenao do sistema de planejamento, oramento e
modernizao administrativa, inclusive no tocante ao
acompanhamento da execuo dos planos nacionais de
desenvolvimento;

51

II - na coordenao das medidas relativas poltica de
desenvolvimento econmico e social;
III - na coordenao da poltica de desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, principalmente em seus aspectos econmico-financeiros,
ressalvada a competncia deferida Secretaria-Geral do Conselho de
Segurana Nacional;
IV - na coordenao de assuntos afins ou interdependentes que
interessem a mais de um Ministrio.
O Decreto 84.362 de 1979 foi um dos marcos mais importantes no que se refere ao
controle interno do Governo Federal, pois criou as Secretarias de Controle Interno
ligadas aos Ministrios e criou um rgo central, a Secretaria Central de Controle
Interno, vinculada a SEPLAN.
Art 10. O rgo central dos sistemas de administrao financeira,
contabilidade e auditoria denominar-se- Secretaria Central de
Controle Interno e se subordinar diretamente ao Ministro-Chefe da
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica.
Alm da SEPLAN, em meados dos anos 1970, uma nova iniciativa modernizadora da
administrao pblica teve incio, com a criao da Secretaria da Modernizao
(SEMOR). Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores pblicos,
muitos deles com formao em nvel de ps-graduao no exterior, que buscou
implantar novas tcnicas de gesto, e particularmente de administrao de recursos
humanos, na administrao pblica federal.

2.5 ProgramaNacionaldeDesburocratizao
A emergncia do processo de abertura poltica no final da dcada de 70 foi
acompanhada da mobilizao de segmentos fortes do setor privado contrrios
centralizao burocrtica que, apesar da nfase na administrao indireta, se acentuou
na seqncia dos governos autoritrios. Por fora dessas presses, em 1979, durante
o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma resposta para a sociedade.
Segundo Bresser:
Apesar de todos os avanos em termos de flexibilizao, o ncleo
estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente
atravs da estratgia oportunista ou ad hoc do regime militar de
contratar os escales superiores da administrao atravs das
empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista
no DL 200 ficou prejudicada, especialmente pelo seu pragmatismo.
Faltavam-lhe alguns elementos essenciais para que houvesse se
transformado em uma reforma gerencial do Estado brasileiro, como a
clara distino entre as atividades exclusivas de estado e as no-
exclusivas, o uso sistemtico do planejamento estratgico ao nvel de

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cada organizao e seu controle atravs de contratos de gesto e de
competio administrada. Faltava-lhe tambm uma clara definio da
importncia de fortalecer o ncleo estratgico do Estado.
De 1979 a 1982 a administrao pblica federal, embora enfrentando problemas
crnicos, abre duas novas frentes de atuao: a desburocratizao e a desestatizao.
No incio dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e
orient-la na direo da administrao pblica gerencial, com a criao do Ministrio da
Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao (PrND), cujos
objetivos eram a revitalizao e agilizao das organizaes do Estado, a
descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos
administrativos e a promoo da eficincia.
Hlio Beltro, que havia participado ativamente da Reforma Desenvolvimentista de
1967, volta cena, agora na chefia do Ministrio da Desburocratizao. Beltro critica,
mais uma vez, a centralizao do poder, o formalismo do processo administrativo e a
desconfiana que estava por trs do excesso de regulamentao burocrtica. Segundo
Beltro:
Na porta do cemitrio, o atestado de bito tem mais valor que o
defunto.
Beltro prope uma administrao pblica voltada para o cidado. Seu Programa
Nacional de Desburocratizao foi por ele definido como uma proposta poltica visando,
pela administrao pblica, a retirar o usurio da condio colonial de sdito para
investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado. Portanto, a
importncia da criao do Ministrio grande, na medida em que busca ressaltar que o
contribuinte no um sdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa
prestao de servios pblicos.
Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Era uma
viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situao de
inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado,
que as atenes se voltam para a sociedade e o pblico passa a ser entendido como
interesse pblico.
As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate burocratizao dos
procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa
Nacional de Desestatizao, num esforo para conter os excessos da expanso da
administrao descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criao do Ministrio da
Desburocratizao pode ser considerada com um dos raros movimentos de
modernizao do regime militar direcionados para a administrao direta.
O PrND, juntamente com mudanas promovidas pela rea econmica do governo, fez
parte dos esforos de reforma para recuperao da credibilidade do regime autoritrio.
Haviam muitas crticas autonomia excessiva da administrao indireta e possveis
prticas de corrupo. Neste contexto, ressalta-se como relevante a criao, em maio
de 1979, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), que efetivou o

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rompimento com a natureza empreendedora, autnoma e descentralizadora das
estatais promovida pela reforma de 1967.
Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava trsprincipais
linhas:
Desburocratizao da administrao direta;
Desestatizao: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada
Maior controle das empresas estatais.

2.6 RetrocessoBurocrticonaCF/88
Com a redemocratizao do pas em 1985, o governo da transio democrtica
assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritrias e
forte intervencionismo econmico e social. A reforma administrativa foi includa na
agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da
nova ordem democrtica.
No entanto, embora representasse uma grande vitria da sociedade, a
redemocratizao do pas trouxe consigo o loteamento dos cargos pblicos. Segundo
Bresser Pereira: da administrao indireta e das delegacias dos ministrios nos
Estados para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista
surgia no pas. Segundo Humberto Falco Martins:
Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pblica em
formular e implementar polticas sociais e direcionar a administrao
pblica para a democracia foram sobrepostos pelo imperativo em
tornar a administrao pblica um instrumento de governabilidade,
loteando reas e cargos em busca do apoio poltico necessrio
superao das dificuldades da instabilidade poltica da transio.
O processo de expanso da administrao indireta decorrente da descentralizao
implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que
teria perdido o controle operacional da mquina pblica por excesso de flexibilidade
administrativa. A autonomia da administrao indireta foi considerada excessiva e
responsvel pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste
modo, em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma
administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da administrao
direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle burocrtico.
Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria de
Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap), diretamente ligada ao
Presidente e que ficou encarregada dos esforos de modernizao e racionalizao da
administrao pblica federal. Foi criado o Sistema de Pessoal Civil da Administrao
Federal (SIPEC), a carreira de gestor governamental, o rgo de treinamento do

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governo federal, a FUNCEP, foi transformado na Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP) e foi criado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual
SIAPE.
Como reao ao loteamento de cargos aps a redemocratizao e por considerar que
o excesso de flexibilizao concedido administrao indireta era uma das causas da
crise do Estado, a Constituio de 1988 d um passo atrs na caminhada rumo
administrao gerencial, representando um retrocesso, j que traz de volta a rigidez
burocrtica.
O regime militar ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas, atravs da
redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de abertura de concursos
pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de
administradores atravs das empresas estatais. Com a CF/88, se salta para o extremo
oposto e a administrao pblica brasileira passa a sofrer do enrijecimento burocrtico
extremo. Segundo Bresser Pereira:
A Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao
pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica
altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade
ser dada administrao direta ao invs da indireta.
Em primeiro lugar, h uma forte tendncia em fortalecer a administrao direta pela
extenso das mesmas regras previstas e estipuladas na Constituio para todos os
ramos da administrao, inclusive e principalmente para a administrao indireta, que
perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas reas: na
gesto de pessoas e nos procedimentos de compras pblicas. Vamos ver uma questo
do CESPE:
14. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituio de 1988 acertou ao
subordinar os entes descentralizados s mesmas regras de controle
formal da administrao central, visto que nesses os nveis de
corrupo so historicamente mais elevados.
O termo acertou bastante opinativo. A questo ERRADA porque as bancas
seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro a CF/88 subordinar a
administrao indireta s mesmas regras da direta. Estas entidades da administrao
indireta so criadas justamente para dar maior flexibilidade e autonomia gesto dos
servios pblicos.
No que se refere gesto de pessoas, a administrao indireta foi obrigada a adotar
integralmente todos os procedimentos que regem a realizao dos concursos pblicos,
perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o regime celetista anteriormente
utilizado propiciava, instaurando o regime jurdico nico.

55

Quanto s compras pblicas, o processo licitatrio institudo pela Lei 8.666/93 dever
tambm ser observado por toda a administrao indireta, apesar de algumas excees
concedidas s sociedades de economia mista e empresas pblicas.
Apesar deste retrocesso, a CF/88 tambm trouxe coisas boas, uma delas foi a
descentralizao poltica. Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE.
15. (CESPE/TCU/2008) A estruturao da mquina administrativa no
Brasil reflete a forte tradio municipalista do pas, cujo mpeto
descentralizante se manifesta, na Constituio de 1988, reforado
pela longa durao do perodo transcorrido entre 1964 e 1985,
marcadamente caracterizado pela associao entre autoritarismo e
centralizao.
No acho correto afirmar que o pas tenha uma forte tradio municipalista, mas a
questo CERTA. Na realidade, ao longo de nossa histria se alternaram perodos de
descentralizao, como na Constituio de 1891, a redemocratizao em 1945 e em
1988; com outros de centralizao, como o Estado Novo e a Ditadura de 1964. No
entanto, segundo o Plano Diretor:
Visando maior racionalizao no uso de recursos, a Constituio de
1988 assegurou como princpio administrativo a descentralizao da
execuo dos servios sociais e de infra-estrutura, bem como dos
recursos oramentrios para os estados e municpios.
Conseqentemente, estes ltimos aumentaram sua participao na
repartio da carga tributria. Entretanto, os avanos no sentido de
conceder maior autonomia na execuo de servios e de favorecer as
unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de
definio legal do problema, e mais pela crena arraigada na cultura
poltica brasileira de que cabe Unio promover diretamente o
desenvolvimento social do pas. Esta crena est em contradio com
a profunda tradio municipalista brasileira, que vem do perodo
colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, medida em que os
municpios, melhor dotados de recursos financeiros, vm assumindo
crescentes responsabilidades na rea social.
Assim, a CF/88 representou um movimento contrrio centralizao que perdurou
durante o perodo ditatorial. O Brasil o nico pas em que os Municpios so
considerados entes da federao. Abrucio afirma que:
Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em
entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico
que os estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos
locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade
jurdica a Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar
frontalmente a Constituio estadual , e so, no mais das vezes,

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muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s
questes polticas, financeiras e administrativas.
Contudo, as conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos governos
locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralizao dos recursos
oramentrios, muitos municpios ainda no apresentam capacidade tcnica, de
recursos humanos ou de gesto para conseguirem desempenhar adequadamente as
tarefas complexas que lhes foram impostas.

2.7 GovernoCollor
A crise fiscal do Estado, que tem incio com as duas crises do petrleo na dcada de
1970, se acirra no final dos anos 80 e incio dos 90. Ocorre o descontrole inflacionrio e
passa a ser formado um consenso sobre a ineficincia do setor pblico. As crticas
passam a ser dirigidas para a burocracia (enquanto corpo de funcionrios) e para o
modelo de Estado intervencionista e empresarial, fazendo-se um forte apelo
modernizao, abertura de mercado e insero competitiva do pas na nova ordem
econmica internacional.
Ao contrrio das reformas anteriores, a reforma do governo Collor (1990-1992) no
tinha um modelo conceitual que lhe desse respaldo. Ela nasceu da constatao do
esgotamento financeiro do Estado e da necessidade de reduo do dficit pblico, mas
no foi precedida de estudos e discusses mais abrangentes, envolvendo diagnstico
da situao existente, definio de princpios norteadores de reforma, detalhamento de
medidas a serem adotadas e planejamento de sua implementao.
Os objetivos principais da reforma eram o enxugamento da mquina com a
eliminao de superposies e a diminuio de custos. O governo extinguiu e
modificou o status de vrios rgos pblicos, operou cortes de pessoal, no se tendo
registro, entretanto, de uma filosofia definida ou de qualquer plano formal de reforma
administrativa.
Predominantemente orientadas pelo princpio do Estado mnimo, as aes do governo
visando efetivar a modernizao do Estado e da prpria economia nacional
concentraram-se no incentivo privatizao mediante o fomento do Programa Nacional
de Desestatizao.
A ausncia de uma filosofia de reforma refletiu-se na criao e reproduo de padres
institucionais diversificados. Em conjunto com a implementao do Programa Nacional
de Desestatizao, ocorreu o avano do processo de descentralizao da gesto dos
servios sociais. Um exemplo foi a regulamentao da poltica de sade, ocorrendo um
desdobramento das diretrizes j definidas na CF/88.
O governo Collor inova na gesto por resultados, assinando contratos de gesto, o
primeiro deles com Hospital Sarah Kubitscheck. Aqui temos uma antecipao da
publicizao trazida pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que
veremos adiante. Segundo a Lei n 8.246/91:

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Art. 2 O Poder Executivo autorizado a promover, no prazo de
noventa dias a contar da publicao desta lei, a extino da Fundao
das Pioneiras Sociais, cujo patrimnio ser incorporado ao da Unio
pelo Ministrio da Sade.
1 O Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais
ser incumbido de administrar os bens mveis e imveis que
compem esse patrimnio, a includas as instituies de assistncia
mdica, de ensino e de pesquisa, integrantes da rede hospitalar da
extinta fundao.
Como vemos, haveria a extino de uma fundao pblica e seus bens passariam a
ser administrados por uma entidade privada, nos mesmos moldes das organizaes
sociais. As semelhanas entre as OS e a associao das pioneiras sociais so
inmeras: assuno de servios pblicos extintos, bens e servidores, recursos
pblicos, celebrao de contrato de gesto.
Outro tipo de contrato de gesto que tambm antecipa a Reforma do PDRAE o
previsto no Decreto 137/91:
Art. 8 As empresas estatais podero submeter ao CCE propostas de
contratos individuais de gesto, no mbito do PGE, objetivando o
aumento de sua eficincia e competitividade.
1 Os contratos de gesto, estipulando os compromissos
reciprocamente assumidos entre a Unio e a empresa, contero
clusulas especificando:
I - objetivos;
II - metas;
III - indicadores de produtividade;
IV - prazos para a consecuo das metas estabelecidas e para a
vigncia do contrato;
V - critrios de avaliao de desempenho; ...
De acordo com o Decreto, as empresas estatais que viessem a celebrar contratos de
gesto com a Unio ficariam isentas do sistema de autorizao prvia, por parte do
Comit de Controle das Empresas Estatais (CCE), de propostas referentes a preos e
tarifas pblicas; admisso de pessoal; despesa de pessoal; elaborao, execuo e
reviso oramentrias; contratao de operaes de crdito ou de arrendamento
mercantil, inclusive refinanciamento. A reforma gerencial do Plano Diretor tambm far
a previso do contrato de gesto como forma de conferir maior autonomia para os
rgos e entidades pblicos.
Aps o Impeachment de Collor, o governo Itamar Franco tentou implantar uma reforma
administrativa que se caracterizou, inicialmente, pela reverso da reforma
administrativa de Collor, o que implicava na reorganizao da estrutura governamental
nos moldes da Nova Repblica, inclusive no que se refere barganha poltica por

58

escales de governo. O governo Itamar Franco permaneceu incapaz dar incio a um
processo de ajuste estrutural na administrao pblica. A barganha instrumental
fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment. Segundo Bresser Pereira:
No incio do governo Itamar Franco a sociedade brasileira comea a
se dar conta da crise da administrao pblica. Havia, entretanto,
ainda muita perplexidade e confuso. A ideologia burocrtica, que se
tornara dominante em Braslia a partir da transio democrtica,
assim se manteve at o final desse governo.
O governo Itamar concentrou a agenda da administrao pblica em dois temas: a
retrica anti-corrupo e a recuperao salarial, tratada como "a implementao do
princpio constitucional da isonomia". O governo Itamar Franco buscou essencialmente
recompor os salrios dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no
governo anterior.

2.8 PlanoDiretordeReformadoAparelhodoEstado
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidncia da Repblica. Ele
convoca ento Luiz Carlos Bresser Gonalves Pereira para assumir o Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado. No mesmo ano ele viria a propor uma
reforma gerencial para a administrao pblica brasileira, o Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado (PDRAE).
O PDRAE baseou-se num diagnstico de crise do Estado crise do modo de
interveno, dos modelos de administrao e de financiamento do setor pblico e foi
concebido levando-se em conta o conjunto das mudanas estruturais da ordem
econmica, poltica e social necessrias insero do Brasil na nova ordem mundial.
O Plano Diretor buscou traar um panorama da administrao pblica para, a partir da,
traar as mudanas necessrias. O primeiro ponto apontado que o resultado do
retrocesso burocrtico de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da
mquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e
servios, e um enorme aumento da ineficincia dos servios pblicos.
Assim, a reforma ter dois objetivos principais:
a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e
municpios, onde existe um claro problema de excesso de quadros;
a mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica,
voltando-a para o atendimento dos cidados.
O Plano diretor entendia que a modernizao da gesto se daria atravs da superao
da administrao burocrtica e dos traos de patrimonialismo existentes no setor
pblico com a introduo da administrao gerencial, contemplando:
Descentralizao e autonomia gerencial com flexibilidade de gesto;

59

Atingimento de resultados sob a tica da eficincia, eficcia e
efetividade com a reorientao dos mecanismos de controle, no caso,
de procedimentos para resultado;
Foco no cidado, ao invs de auto-referida;
Controle social com a introduo de mecanismos e instrumentos que
garantam a transparncia, assim como a participao e controle por
parte do cidado.
Os problemas foram classificados em trs dimenses distintas, mas inter-relacionadas:
Dimenso institucional-legal: relacionada aos obstculos de ordem legal
para o alcance de uma maior eficincia do aparelho do Estado;
Dimenso cultural: definida pela coexistncia de valores patrimonialistas
e principalmente burocrticos com os novos valores gerenciais e
modernos na administrao pblica brasileira; e
Dimenso de gesto: associada s prticas administrativas.
Os problemas, fortemente relacionados com sua dimenso institucional-legal,
dependiam de uma reforma constitucional, ou de mudana na legislao
infraconstitucional. Por isso, ainda no primeiro semestre de 1995, junto com a
elaborao do PDRAE, foi elaborada a proposta de emenda constitucional 175, que iria
ser aprovada na EC 19/98.
O PDRAE adota muitos dos princpios das reformas gerenciais, entre eles o de que o
Estado deve transferir servios para a iniciativa privada. Segundo o documento:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da
redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto
pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de
bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador
desse desenvolvimento. No plano econmico o Estado
essencialmente um instrumento de transferncias de renda, que se
torna necessrio dada a existncia de bens pblicos e de economias
externas, que limitam a capacidade de alocao de recursos do
mercado.
O PDRAE identificou ento quatro segmentos de organizao do Estado, formas de
relacionamento com a sociedade, no que concerne distribuio de responsabilidades.
Ncleo Estratgico: Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que
define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. , portanto, o
setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes
Legislativo e J udicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao
Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
Aqui, as decises devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter
efetividade. O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.

60

Atividades Exclusivas: o setor em que so prestados servios que s o Estado
pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado o
poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrana
e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de
desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de
trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio
ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes,
etc. A propriedade s pode ser tambm estatal.
Atividades No-Exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As
instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est
presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os
da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes,
na medida em que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses
servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se
espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros.
So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de
pesquisa e os museus. A situao ideal de propriedade , nesse caso, a pblica
no-estatal.
Produo de Bens e Servios para o Mercado: Corresponde rea de atuao
das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o
lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do
setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor
privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente
monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se
necessrio no caso de privatizao, a regulamentao rgida. Aqui a propriedade
privada a regra.
O PDRAE no defendia que a administrao burocrtica deveria ser totalmente
eliminada. Segundo o Bresser Pereira:
Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e burocrticos
dever variar de acordo com o setor. A grande qualidade da
administrao pblica burocrtica a sua segurana e efetividade.
Por isso, no ncleo estratgico, onde essas caractersticas so muito
importantes, ela dever estar ainda presente, em conjunto com a
administrao pblica gerencial. J nos demais setores, onde o
requisito de eficincia fundamental dado o grande nmero de
servidores e de cidados-clientes ou usurios envolvidos, o peso da
administrao pblica burocrtica dever ir diminuindo at
praticamente desaparecer no setor das empresas estatais.
Portanto, teramos ainda presente no ncleo estratgico um misto de administrao
burocrtica com gerencial. Conforme vamos descendo nos setores, o peso da
administrao burocrtica vai diminuindo.
O Plano foi pensado ento em trs projetos bsicos:

61

O Projeto Avaliao Estrutural, que teria como objetivo analisar as misses dos rgos
e entidades governamentais, identificando superposies, inadequao de funes e
possibilidades de descentralizao, visando dotar o Estado de uma estrutura
organizacional moderna e gil e permevel participao popular. Com base na
avaliao, ocorreria a proposta de extino, privatizao, publicizao e
descentralizao de rgos, e tambm de incorporao e criao de rgos.
O Projeto Agncias Autnomas tinha como objetivo a transformao de autarquias e de
fundaes que exeram atividades exclusivas do Estado, em agncias autnomas,
com foco na modernizao da gesto. As agncias autnomas so chamadas hoje de
Agncias Executivas. Aqui temos novamente a gesto por resultados, que se
caracteriza pela responsabilizao por resultados em troca da maior autonomia de
gesto. O instrumento utilizado o contrato de gesto. O plano no falava ainda em
agncias executivas, mas sim em agncias autnomas.
O Projeto Organizaes Sociais e Publicizao permitiria a publicizao dos servios
no-exclusivos do Estado, ou seja, sua transferncia do setor estatal para o pblico
no-estatal, onde assumiriam a forma de organizaes sociais. Tinha como objetivo
permitir a descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no-
exclusivos, a partir do pressuposto que esses servios sero mais eficientemente
realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor
pblico no-estatal. Entende-se por organizaes sociais as entidades de direito
privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa para
celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito dotao
oramentria. Novamente aqui temos a gesto por resultados, j que as entidades que
obtivessem a qualidade de organizaes sociais gozariam de maior autonomia
administrativa, e, em compensao, seus dirigentes teriam maior responsabilidade pelo
seu destino, utilizando-se tambm do contrato de gesto.
O PDRAE previa que as atividades no-exclusivas deixassem de ser de propriedade
estatal, sendo transferidas para a propriedade pblica no-estatal. Vamos ver uma
definio do Bresser para setor pblico no-estatal:
O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por
terceiro setor, setor no-governamental, ou setor sem fins
lucrativos. Por outro lado, o espao pblico no-estatal tambm o
espao da democracia participativa ou direta, ou seja, relativo
participao cidad nos assuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar
a expresso pblico no-estatal que define com maior preciso do
que se trata: so organizaes ou formas de controle pblicas
porque esto voltadas ao interesse geral; so no-estatais porque
no fazem parte do aparato do Estado, seja porque no utilizam
servidores pblicos ou porque no coincidem com os agentes
polticos tradicionais.
Esta transferncia seria feita atravs de um programa de publicizao, onde
assumiriam a forma de organizaes sociais. O objetivo permitir a descentralizao
de atividades no setor de prestao de servios no-exclusivos, nos quais no existe o

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exerccio do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses servios sero mais
eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados
pelo setor pblico no-estatal. Entende-se por organizaes sociais as entidades de
direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa
para celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito dotao
oramentria. Segundo Bresser Pereira:
As novas entidades recebero por cesso precria os bens da
entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o
em uma categoria em extino e ficaro disposio da nova
entidade. O oramento da organizao social ser global; a
contratao de novos empregados ser pelo regime da Consolidao
das Leis do Trabalho; as compras devero estar subordinadas aos
princpios da licitao pblica, mas podero ter regime prprio. O
controle dos recursos estatais postos disposio da organizao
social ser feito atravs de contrato de gesto, alm de estar
submetido superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de
Contas.
A publicizao pode ser definida como o processo de descentralizao para o setor
pblico no-estatal da execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder de
Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de
educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Por exemplo, o Estado extingue uma
fundao que administrava uma universidade pblica e os bens desta universidade so
transferidos para a gesto de uma entidade privada, uma organizao social. O mesmo
ocorre com os servidores, que continuam sendo pagos pelo Estado, e os recursos
oramentrios a ela destinados.
Os servios no-exclusivos ou competitivos do Estado so aqueles que, embora no
envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de
alta relevncia para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas,
no podendo ser adequadamente recompensados no mercado atravs da cobrana
dos servios. Segundo Bresser Pereira:
No setor dos servios no-exclusivos de Estado, a propriedade
dever ser em princpio pblica no-estatal. No deve ser estatal
porque no envolve o uso do poder-de-Estado. E no deve ser
privada porque pressupe transferncias do Estado. Deve ser pblica
para justificar os subsdios recebidos do Estado. O fato de ser pblica
no-estatal, por sua vez, implicar na necessidade da atividade ser
controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado.
A transformao dos servios no-exclusivos estatais em organizaes sociais se daria
de forma voluntria, a partir da iniciativa dos respectivos ministros, atravs de um
Programa Nacional de Publicizao. Teriam prioridade os hospitais, as universidades e
escolas tcnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas e os museus. Segundo Maria
Sylvia:

63

Embora o Plano Diretor fale em publicizao e a prpria Lei n
9.637/98, logo na ementa, fale em Programa Nacional de Publicizao
para definir a forma como se substituir uma entidade pblica por uma
entidade privada qualificada como organizao social, no h
qualquer dvida quanto a tratar-se de um dos muitos instrumentos de
privatizao de que o Governo vem se utilizando para diminuir o
tamanho do aparelhamento da Administrao Pblica.
Contudo, nas provas, est errada a afirmao que diga que os bens sero transferidos
para as OS por meio de privatizao. Os bens so cedidos, e no vendidos ou doados,
retornando para o Estado caso haja a desqualificao da OS. Portanto, temos que
diferenciar publicizao de privatizao.
Vimos que o PDRAE identificou trs dimenses de problemas. Em relao a
institucional-legal, era preciso alterar as leis, a prpria Constituio. Por isso, ainda em
1995 foi elaborada a Proposta de Emenda Constitucional, que iria ser aprovada na
Emenda Constitucional n 19 de 1998.
Como inovaes desta emenda temos:
Incluso do princpio da eficincia no caput do art. 37;
Previso de lei que trate das formas de participao do usurio na administrao
pblica direta e indireta;
Previso do contrato de gesto como instrumento de gesto por resultados;
Possibilidade de perda do cargo em avaliao peridica de desempenho;
Possibilidade de exonerao de servidores no estveis em funo de excesso
de gastos com pessoal;
Quebra do regime jurdico nico.
O STF suspendeu o dispositivo que derrubou o RJ U, por isso ele ainda est valendo.

2.9 OGovernoLula
Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lanou o Plano Gesto pblica para
um pas de todos. Tal documento partiu do pressuposto de que tanto os desafios
contextuais quanto as condies de funcionamento dos Estados principalmente
aqueles em desenvolvimento , exigem aes no sentido de se buscar seu
fortalecimento institucional. Alm disso:
O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor
da justia social; o de escassez clama por esforos de otimizao; o
quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gesto
econmica consistente; e a conquista da democracia exige um novo
padro de deliberao que considere o cidado como o foco da ao
pblica.

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O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado atravs de:
1. reduo do dficit institucional, definido como a ausncia do Estado
onde ele deveria estar atuando,
2. aumento da governana, que significaria promover a capacidade do
governo em formular e implementar polticas pblicas e em decidir,
entre diversas opes, qual a mais adequada.
3. aumento da eficincia, otimizando recursos (fazer mais e melhor com
menos)
4. transparncia e participao, assegurando, dessa forma, o
comprometimento da sociedade e a legitimao do processo.
A expresso dficit institucional bastante usada pelo Governo Lula para se referir
ausncia do Estado onde este deveria estar atuando. Ele resultado de um
processo histrico de construo nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas
lacunas vo sendo progressivamente preenchidas pelo no-Estado desde o crime
organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqidade. O dficit se
manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituies pblicas, quanto
na qualidade desse atendimento. Nas organizaes do Poder Executivo Federal, o
Plano de Gesto Pblica tinha como objetivo contemplar, no mdio e longo prazos:
z a redefinio das estratgias,
z a recomposio da fora de trabalho,
z a reconfigurao das estruturas e processos
z o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e
direcionadas para resultados.
A construo do novo modelo de gesto pblica deveria pautar-se nos seguintes
princpios ou premissas orientadoras:
z O Estado como parte essencial da soluo, voltado reduo das
desigualdades e promoo do desenvolvimento;
z O cidado como beneficirio principal. Trata-se de consider-lo
membro de uma comunidade cvica, organizada e plena de direitos e
deveres, ampliando-se a conscincia cidad, recriando-se a
solidariedade e definindo-se critrios de justia social; o cidado no
um mero consumidor de bens ou servios pblicos;
z O Plano de Gesto Pblica como uma definio de Governo,
supraministerial, independentemente da origem das proposies
iniciais, das modificaes, das excluses e das incluses incorporadas
durante o processo de discusso. A proposta de gesto pblica deve
ser construda coletivamente, sendo o Presidente da Repblica o seu
empreendedor mximo;
z Integrao do Plano de Gesto Pblica s demais polticas de
Governo. Com o endosso do Presidente da Repblica, o Plano adquire
poder de integrao de polticas. Ser um instrumento de gerao de

65

resultados, flexvel para permitir solues especficas para as diversas
reas da ao governamental, ao mesmo tempo em que impede a
fragmentao e a coexistncia de polticas, projetos, e programas
concorrentes e/ou contraditrios;
z Envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e
demais atores envolvidos so fundamentais. A definio de estratgias
de interveno ou induo de processos de mudana deve ser
baseada na adeso das organizaes e setores, na capacitao e na
motivao intensivas, alm da troca constante de informaes.
Superam-se, assim, as transformaes baseadas predominantemente
no carter legalista e coercitivo, em favor de uma abordagem que
resgate a formulao de polticas de gesto baseadas em incentivos
institucionais e pessoais;
z Problemas em busca de solues. O Plano de Gesto Pblica ser
formulado a partir de diagnstico abrangente e sistemtico, que
identifique problemas e suas causas e no apenas seus sintomas.
Abrangente, para permitir a identificao de problemas sistmicos e
transversais; e contnuo, para dotar de maior racionalidade as
decises estratgicas sobre objetivos e aes;
z Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha
ser feita em funo dos problemas identificados no diagnstico ao
invs da adoo, a priori, de modismos gerenciais que possam induzir
transplantao acrtica de idias e solues.
As aes se concentrariam em trs frentes de atuao, paralelas, integradas e
complementares
1. Modelo de Gesto dos Programas do PPA
2. Instrumentos de Gesto
3. Estruturao da Administrao Pblica Federal
As aes do Plano de Gesto Pblica estariam voltadas implementao e redefinio
dos programas quando da reviso do PPA , tendo como objeto, principalmente:
a definio do papel do gerente do programa e suas interseces com os
quadros dirigentes;
a integrao em rede entre programas, organizaes e processos de trabalho
relativos aos mesmos;
o dimensionamento e a alocao de recursos necessrios gerao dos
resultados previstos pelos programas; e
o monitoramento e a avaliao de resultados.
No aspecto dos Instrumentos de Gesto, seriam considerados tanto instrumentos
consagrados pelas experincias pblicas e privadas, nacionais e internacionais, quanto
solues desenvolvidas para problemas de gesto especficos. As escolhas
priorizariam os problemas que se referiam principalmente:

66

integrao interorganizacional, mediante a formao de redes para
tratamento de questes transversais, intergovernamentais e com segmentos
da sociedade civil;
coordenao governamental;
otimizao de recursos;
interlocuo e negociao; e
contratualizao de resultados.
Na Estruturao da Administrao Pblica Federal seriam realizadas intervenes no
curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:
recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as
necessidades e requisitos identificados, alm do redesenho dos sistemas de
cargos, carreiras, benefcios e concursos;
ao realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies gerenciais
da burocracia;
definio de requisitos e modalidades de capacitao tcnica e gerencial
permanente de servidores;
promoo da sade ocupacional e melhoria da qualidade de vida;
ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive,
adoo de novas concepes institucionais, e o conseqente
redimensionamento de recursos oramentrios, logsticos e de tecnologias da
informao, de forma intensiva e em bases confiveis;
integrao entre planejamento e oramento, tanto no que se refere
elaborao quanto execuo e avaliao oramentria;
redefinio de marcos regulatrios e conseqente redefinio do papel
das agencias reguladoras;
ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestao de contas;
simplificao administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades
processuais e tornando as decises mais geis e prximas dos interessados;
definio de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que
permitam uma contratualizao efetiva de resultados e a avaliao do custo-
benefcio, dotando o processo oramentrio de mais racionalidade;
ao estabelecimento de formas de interlocuo, participao e atendimento ao
cidado, que o informe a respeito de seus interesses legtimos e proporcione
uma prestao de servios condizente com altos padres de qualidade; e
ao estabelecimento de altos padres de conduta tica e de transparncia no
trato de questes pblicas.
Estas trs frentes de atuao se aplicavam, em diferentes extenses, s empresas
estatais, na medida em que era necessrio integr-las ao projeto de desenvolvimento

67

do Pas. Partindo de um diagnstico que contemplaria mais do que os aspectos
econmico e financeiro, as empresas seriam avaliadas segundo critrios de
desempenho que considerariam tanto o interesse empresarial quanto o interesse
pblico. Poderiam ser propostos incentivos como a concesso de maior autonomia
decisria s empresas que demonstrassem melhor desempenho.
O Plano entendia que muitas proposies exigiriam o aperfeioamento do quadro legal,
tais como a edio da Lei Orgnica da Administrao Pblica, da Lei de Simplificao
Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e Carreiras.
A construo do Plano seria de forma participativa e transparente, com amplo processo
de debate, envolvendo as organizaes e setores no mbito do governo federal e os
grupos interessados da sociedade civil. A identificao prvia dos reais problemas e
dificuldades da Administrao Pblica Federal se daria mediante um diagnstico
institucional abrangente.
O Plano foi ento inserido no PPA 2004-2007 como um programa oramentrio. No
entanto, ainda em 2004, o Secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento,
Humberto Falco Martins, principal responsvel pela elaborao do Plano, pediu
exonerao em virtude de desapontamento com a falta de apoio ao Plano por parte da
cpula do governo. Na sua carta de exonerao ele afirmou que a Secretaria Executiva
do Ministrio do Planejamento anunciou que o Plano de Gesto seria "desconstrudo" e
que se deveriam focar apenas dois ngulos: a eficincia (porque eficcia e efetividade
j haviam sido solucionados) e a atuao sobre sistemas administrativos centrais
(compra, pessoal, sistemas).
Aps o perodo de vigncia do Plano, podemos observar algumas medidas que foram
adotadas. Duas das aes da estruturao da administrao pblica federal era a
recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as necessidades, e o
realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies gerenciais da burocracia.
O grfico abaixo mostra o crescimento do nmero de servidores que entraram para a
administrao pblica federal no governo Lula em comparao com o segundo
mandato do governo FHC. Contudo, esse incremento, que atende diretriz de
recomposio da fora de trabalho no setor pblico, ainda no foi suficientemente
vigoroso a ponto de repor os que se aposentaram no perodo.

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2.9.1 Gespblica
Em 2005 foi criado o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
(Gespblica), como a fuso do Programa da Qualidade no Servio Pblico com o
Programa Nacional de Desburocratizao. O seu principal objetivo contribuir para a
melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados e para o aumento
da competitividade do Pas, implantando programas de qualidade e produtividade nos
rgos e entidades pblicos, tornando-os mais eficientes na administrao dos
recursos pblicos e mais voltados para o atendimento s demandas da sociedade do
que para os seus processos burocrticos internos.
O Gespblica foi institudo pelo Decreto 5.378 de 2005, segundo o qual:
Art. 1 Fica institudo o Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao GESPBLICA, com a finalidade de contribuir para
a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados
e para o aumento da competitividade do Pas.
Art. 2 O GESPBLICA dever contemplar a formulao e
implementao de medidas integradas em agenda de transformaes
da gesto, necessrias promoo dos resultados preconizados no
plano plurianual, consolidao da administrao pblica profissional
voltada ao interesse do cidado e aplicao de instrumentos e
abordagens gerenciais, que objetivem:
I - eliminar o dficit institucional, visando ao integral atendimento das
competncias constitucionais do Poder Executivo Federal;
II - promover a governana, aumentando a capacidade de formulao,
implementao e avaliao das polticas pblicas;
III - promover a eficincia, por meio de melhor aproveitamento dos
recursos, relativamente aos resultados da ao pblica;

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IV - assegurar a eficcia e efetividade da ao governamental,
promovendo a adequao entre meios, aes, impactos e resultados; e
V - promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica.

Modelo de Excelncia em Gesto Pblica
O Decreto 5.378 de 2005 determina que:
Art. 3 Para consecuo do disposto nos arts. 1 e 2, o GESPBLICA,
por meio do Comit Gestor de que trata o art. 7, dever:
I - mobilizar os rgos e entidades da administrao pblica para a
melhoria da gesto e para a desburocratizao;
II - apoiar tecnicamente os rgos e entidades da administrao pblica
na melhoria do atendimento ao cidado e na simplificao de
procedimentos e normas;
III - orientar e capacitar os rgos e entidades da administrao publica
para a implantao de ciclos contnuos de avaliao e de melhoria da
gesto; e
IV - desenvolver modelo de excelncia em gesto pblica, fixando
parmetros e critrios para a avaliao e melhoria da qualidade da
gesto pblica, da capacidade de atendimento ao cidado e da
eficincia e eficcia dos atos da administrao pblica federal.
No inciso IV, ficou estabelecido que o Gespblica elaborasse um modelo de excelncia
em gesto pblica. Esse modelo est no Documento de Referncia do Gespblica. Tal
documento coloca que:
O Gespblica uma poltica pblica, formulada para a gesto,
alicerada em um modelo de excelncia que trata do sistema de gesto
das organizaes como um todo, contemplando as dimenses tcnicas
tradicionais, como pessoas, planejamento, oramento e finanas, entre
outras, e, tambm, as dimenses sociais da gesto, como participao
e controle social, orientao para os cidados, interao organizao-
sociedade e, principalmente, a produo de resultados que agreguem
valor sociedade. Cabe destacar que esse modelo est calcado em
valores que orientam e instrumentalizam a gesto pblica para o
cumprimento de seu papel de promover o bem-estar da sociedade,
gerando benefcios concretos para o Pas.
As principais caractersticas dessa poltica de gesto pblica so:
Ser essencialmente pblica: o Gespblica uma poltica formulada a partir da
premissa de que a gesto de rgos e entidades pblicos pode e deve ser
excelente, pode e deve ser comparada com padres internacionais de qualidade
em gesto, mas no pode nem deve deixar de ser pblica. A qualidade da
gesto pblica tem que ser orientada para o cidado, e desenvolver-se dentro

70

do espao constitucional demarcado pelos princpios da impessoalidade, da
legalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia.
Estar focada em resultados para o cidado: sair do servio burocracia e
colocar a gesto pblica a servio do resultado dirigido ao cidado tem sido o
grande desafio do Gespblica. Entenda-se por resultado para o setor pblico o
atendimento total ou parcial das demandas da sociedade traduzidas pelos
governos em polticas pblicas. Neste sentido, a eficincia e a eficcia sero to
positivas quanto a capacidade que tero de produzir mais e melhores resultados
para o cidado (impacto na melhoria da qualidade de vida e na gerao do bem
comum).
Ser federativa: a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos
cidados e o aumento da competitividade do Pas pressupem a melhoria da
qualidade da administrao pblica como um todo, em todos os poderes e
esferas de governo, e implicam em uma atuao cada vez mais coordenada e
integrada entre os diversos entes e instituies pblicos. Assim, o Gespblica
atua junto s organizaes pblicas federais, estaduais, municipais, do
legislativo e do judicirio, transcendendo, portanto, ao Executivo Federal. A base
conceitual e os instrumentos do Gespblica no esto limitados a um objeto
especfico a ser gerenciado (sade, educao, previdncia, saneamento,
tributao, fiscalizao etc.). Aplicam-se a toda administrao pblica em todos
os poderes e esferas de governo.
O Gespblica parte da premissa de que possvel ser excelente sem deixar de ser
pblico. O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica a representao de um sistema
de gesto que visa aumentar a eficincia, a eficcia e a efetividade das aes
executadas. constitudo por sete elementos integrados, que orientam a adoo de
prticas de excelncia em gesto com a finalidade de levar as organizaes pblicas
brasileiras a padres elevados de desempenho e de qualidade em gesto. A figura a
seguir representa graficamente o Modelo, destacando a relao entre suas partes.


71

O Modelo utiliza uma ferramenta da Qualidade Total, que o Ciclo PDCA, que um
importante mtodo gerencial para o alcance da qualidade nas organizaes por meio
da melhoria contnua. A sigla formada pelas palavras em ingls:
a) to Plan =planejar a mudana
b) to Do =implement-la
c) to Check =verificar o resultado
d) to Act correctly =agir corretivamente
Os trs primeiros elementos (liderana, estratgias e planos e cidados e sociedade)
compem a primeira etapa, o planejamento, ou seja, um planejamento participativo,
que deve envolver a sociedade. Na implementao temos as pessoas e os processos.
So as pessoas, capacitadas e motivadas, que operam esses processos e fazem com
que cada um deles produza os resultados esperados. O terceiro bloco resultados
representa o controle, pois serve para acompanhar o atendimento satisfao dos
destinatrios, dos servios e da ao do Estado, o oramento e as finanas, a gesto
das pessoas, a gesto de fornecedores e das parcerias institucionais, bem como, o
desempenho dos servios/produtos e dos processos organizacionais. Por fim, a
informao e o conhecimento formam o bloco do agir corretivamente, buscando
melhorar a gesto constantemente.
O modelo de excelncia tambm composto por fundamentos, que so valores
essenciais que caracterizam e definem a gesto pblica como gesto de excelncia:
Excelncia dirigida ao cidado: A excelncia em gesto pblica pressupe
ateno prioritria ao cidado e sociedade na condio de usurios de
servios pblicos e destinatrios da ao decorrente do poder de Estado
exercido pelas organizaes pblicas.

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Legalidade: Estrita obedincia lei; nenhum resultado poder ser considerado
bom, nenhuma gesto poder ser reconhecida como de excelncia revelia da
lei.
Moralidade: Pautar a gesto pblica por um cdigo moral. No se trata de tica
(no sentido de princpios individuais, de foro ntimo), mas de princpios morais de
aceitao pblica.
Impessoalidade: No fazer acepo de pessoas. O tratamento diferenciado
restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no
atendimento, a confiabilidade e o conforto so valores de um servio pblico de
qualidade e devem ser agregados a todos os usurios indistintamente. Em se
tratando de organizao pblica todos os seus usurios so preferenciais, so
pessoas muito importantes.
Publicidade: Ser transparente, dar publicidade aos dados e fatos. Essa uma
forma eficaz de induo do controle social.
Eficincia: Fazer o que precisa ser feito com o mximo de qualidade ao menor
custo possvel. No se trata de reduo de custo a qualquer maneira, mas de
buscar a melhor relao entre qualidade do servio e a qualidade do gasto.
Gesto participativa: O estilo da gesto de excelncia participativo. Isso
determina uma atitude gerencial de liderana que busque o mximo de
cooperao das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado
de cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de
conseguir a sinergia das equipes de trabalho.
Gesto baseada em processos e informaes: O centro prtico da ao da
gesto de excelncia o processo, entendido como um conjunto de atividades
inter-relacionadas ou interativas que transforma insumos (entradas) em
produtos/servios (sadas) com alto valor agregado. A gesto de processos
permite a transformao das hierarquias burocrticas em redes de unidades de
alto desempenho.
Valorizao das pessoas: As pessoas fazem a diferena quando o assunto o
sucesso de uma organizao. A valorizao das pessoas pressupe dar
autonomia para atingir metas, criar oportunidades de aprendizado, de
desenvolvimento das potencialidades e de reconhecimento pelo bom
desempenho.
Viso de futuro: A busca da excelncia nas organizaes pblicas diretamente
relacionada sua capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que d
coerncia ao processo decisrio e que permita organizao antecipar-se s
novas necessidades e expectativas dos cidados e da sociedade. A viso de
futuro pressupe a constncia de propsitos. Agir persistentemente, de forma
contnua, para que as aes do dia-a-dia da organizao contribuam para a
construo do futuro almejado. A viso de futuro indica o rumo para a
organizao, a constncia de propsitos a mantm nesse rumo.

73

Aprendizado organizacional: O aprendizado deve ser internalizado na cultura
organizacional tornando-se parte do trabalho dirio em quaisquer de suas
atividades, seja na constante busca da eliminao da causa de problemas seja
na busca de inovaes e na motivao das pessoas pela prpria satisfao de
executarem suas atividades sempre da melhor maneira possvel.
Agilidade: A postura pr-ativa est relacionada noo de antecipao e
resposta rpida s mudanas do ambiente. Para tanto, a organizao precisa,
antecipar-se no atendimento s novas demandas dos seus usurios e das
demais partes interessadas.
Foco em resultados: O resultado a materializao de todo o esforo da
organizao para o atendimento das necessidades de todas as partes
interessadas. O sucesso de uma organizao avaliado por meio de resultados
medidos por um conjunto de indicadores que devem refletir as necessidades de
todas as partes interessadas.
Inovao: Inovao significa fazer mudanas significativas (Tecnologia, Mtodos
e Valores) para aperfeioar os processos, servios e produtos da organizao. A
organizao deve ser conduzida e gerenciada de forma que a inovao se torne
parte da cultura.
Controle social: A gesto das organizaes pblicas tem que estimular o cidado
e a prpria sociedade a exercerem ativamente o seu papel de guardies de seus
direitos e de seus bens comuns. Nesse sentido, a boa gesto pblica pressupe
a criao de canais efetivos de participao do cidado nas decises pblicas,
na avaliao dos servios, inclusive na avaliao da atuao da organizao
relativamente aos impactos que possa causar sade pblica, segurana e ao
meio ambiente.

3 Questes Comentadas

1. (ESAF/MPOG/2005) A descentralizao foi tema presente nas reformas
britnica e norte-americana, que buscaram estruturar um modelo ps-burocrtico de
administrao pblica. J ulgue as sentenas relativas aos objetivos da
descentralizao nos diferentes modelos.
I. O objetivo da descentralizao no public service orientation estava em estabelecer
uma interface entre os cidados e a administrao pblica de modo a fazer valer os
direitos democrticos de participao, eqidade e justia.

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II. O consumerism fazia uso da descentralizao no s administrativa, mas tambm
poltica, que tinha entre seus objetivos a delegao de autoridade, para aproximar os
usurios dos servios pblicos de modo a facilitar sua fiscalizao.
III. A descentralizao no fazia parte do escopo de reforma do gerencialismo puro,
visto que sua principal preocupao estava na diminuio de custos do setor pblico
e, sendo a descentralizao um processo dispendioso, no foi utilizada nesse
modelo.
IV. A tradio de descentralizao em estados federativos, nos EUA, favoreceu a
implementao do managerialism, resultando em um sucesso maior que no governo
centralizado de Margareth Thatcher, na Gr-Bretanha.
Esto corretas:
a) As afirmativas I, III e IV.
b) As afirmativas I e II.
c) As afirmativas I e IV.
d) As afirmativas II e IV.
e) As afirmativas III e IV.
O PSO incorporou aos modelos anteriores a noo de que o Estado no trabalha
apenas com consumidores, mas com cidados, por isso fortaleceu princpios como
accountability, eqidade, participao. A afirmao I correta.
A afirmao II correta, pois o consumerism tinha como estratgia tanto a
descentralizao administrativa quanto poltica.
A afirmao III incorreta porque o gerencialismo puro tambm fazia uso da
descentralizao. Comentando o managerialism na Inglaterra, Abrucio afirma que:
A descentralizao administrativa constituiu-se em uma outra opo
organizacional importante. Seu objetivo precpuo foi aumentar a
autonomia das agncias e dos departamentos. importante notar que
a descentralizao era concebida a partir de uma definio clara dos
objetivos de cada agncia, os quais deveriam ser cumpridos sob a
vigilncia e controle do Poder Central. Desta forma, apesar da
propaganda governamental favorvel descentralizao, o que
acontecia era uma desconcentrao de poderes.
A aplicao do modelo gerencial teve mais sucesso inicialmente na Gr-Bretanha. A
descentralizao nos EUA dificultou a aplicao de regras para toda a administrao
pblica. A autonomia fez com que ocorressem casos de sucesso locais, principalmente
municipalmente, casos estes que foram estudados por Osborne e Gaebler, no livro
Reinventando o Governo, que vimos na aula. A afirmao IV incorreta.
Gabarito: B.

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2. (ESAF/MPOG/2002) A administrao pblica gerencial surgiu como uma
resposta crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal e como estratgia
para reduzir o custo e tornar mais eficiente o Estado. A seguir so listadas algumas
das caractersticas desse paradigma de gesto.
I. Orientao voltada para a obteno de resultados.
II. Orientao voltada para a satisfao das demandas dos cidados.
III. Submisso ao voto popular das principais decises tomadas pelo ncleo central, a
fim de garantir a efetiva participao da sociedade.
IV. Autonomia gerencial, sendo o contrato de gesto o instrumento de controle dos
administradores pblicos.
V. Critrios de mrito e impessoalidade na gesto.
VI. Delegao, para que o gestor pblico possa ter liberdade de escolher os meios
mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas.
Indique a opo que contm somente afirmaes verdadeiras.
a) I, II, III, IV, V e VI
b) II, V e VI
c) I, IV e V
d) I, II, IV e VI
e) I, II, III e V
Bresser Pereira elenca algumas das caractersticas do modelo gerencial:
orientada para o cidado e para a obteno de resultados;
Pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos so merecedores de um
grau limitado de confiana;
Como estratgia, serve-se da descentralizao e do incentivo criatividade e
inovao;
O instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os gestores pblicos o
contrato de gesto.
Estas caractersticas esto nas afirmaes I, II, IV e VI. A afirmao III no uma
caracterstica da administrao gerencial porque esta apresenta uma confiana limitada
nos administradores pblicos, ou seja, d a eles a liberdade de escolher os meios para
cobrar o resultado.
A afirmao V fala em critrios de mrito e impessoalidade. Estes so princpios da
administrao burocrtica, mas que no so abandonados pela administrao
gerencial. A ESAF deu a afirmao V como errada, o que significaria dizer que no

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so caractersticas do modelo gerencial. Discordo, j que estes princpios continuam
presentes.
Gabarito: D.

3. (ESAF/MPOG/2003) Diante dos crescentes desafios decorrentes da crise fiscal,
aumento das demandas sociais e a necessidade da retomada do crescimento, a
administrao pblica v-se obrigada a aperfeioar a sua organizao para estar
altura de seus objetivos de polticas pblicas. Assinale a opo que identifica
corretamente os contornos da nova administrao pblica.
a) Centralizao do ponto de vista poltico, descentralizao administrativa e
administrao voltada para o atendimento ao cidado.
b) Descentralizao do ponto de vista poltico, centralizao administrativa e
c) Descentralizao do ponto de vista poltico, descentralizao administrativa e
administrao auto-referida.
d) Descentralizao do ponto de vista poltico, descentralizao administrativa e
e) Centralizao do ponto de vista poltico, descentralizao administrativa e controle
rgido passo a passo.
Entretanto a reforma da administrao pblica s ganhar fora a
partir dos anos 70, quando tem incio a crise do Estado, que levar
crise tambm a sua burocracia. Em conseqncia, nos anos de 1980
inicia-se uma grande revoluo na administrao pblica dos pases
centrais em direo a uma administrao pblica gerencial.
Aos poucos, foram-se delineando os contornos da nova administrao
pblica:
1. Descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e atribuies
para os nveis polticos regionais e locais;
2. Descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os
administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente
autnomos;
3. Organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de piramidal,
4. Pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total;

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5. Controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo,
dos processos administrativos;
6. Administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida.
A letra D traz as caractersticas 1, 2 e 6. A letra A errada porque fala em
centralizao poltica. A letra B fala em centralizao administrativa. A letra C fala
em auto-referida. A letra E centralizao poltica e controle de processo.
Gabarito: D.

4. (ESAF/MPOG/2005) J ulgue as sentenas a respeito de certos modelos da
administrao pblica gerencial:
I. O mangerialism, apesar de ter sido criado nos EUA bero das grandes inovaes
da administrao privada, obteve maior sucesso na Gr-Bretanha, onde encontrou
um sistema poltico mais favorvel a sua aplicao.
II. O public service orientation procurou incorporar temas do republicanismo e da
democracia, expressos principalmente em um ideal de participao poltica,
transparncia, justia e accountabillity elementos quase inexistentes no
mangerialism e consumerism.
III. Um dos objetivos do consumerism era o de introduzir a perspectiva de qualidade
na administrao pblica, utilizando-se de uma delegao e descentralizao poltica
com o objetivo de possibilitar a fiscalizao dos servios pblicos pela sociedade.
IV.O programa Citizens Chart, desenvolvido na Inglaterra, tinha como estratgia seu
direcionamento s necessidades do pblico demandante, podendo ser considerado
um modelo puro de gerencialismo britnico.
Esto corretas:
a) apenas as afirmativas I e II.
b) apenas as afirmativas I, II e III.
c) apenas as afirmativas II, III e IV.
d) apenas as afirmativas II e IV.
e) apenas as afirmativas III e IV.
Esta questo foi tirada do texto de ABRUCIO, que est na leitura sugerida.
A afirmao I correta. Segundo Bresser:
O enfoque gerencial sobre a administrao pblica emergiu com vigor
na Gr-Bretanha e nos EUA depois de Governos conservadores
terem assumido o poder em 1979 (Governo Thatcher) e em 1980
(Governo Reagan), o que levou alguns analistas a verem, neste

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enfoque, uma viso intrinsecamente conservadora. Na verdade, s na
Gr-Bretanha o gerencialismo foi aplicado ao servio pblico
imediatamente aps a posse do novo Governo, e levou a uma reforma
administrativa profunda e bem-sucedida.
A afirmao II correta. Segundo Abrucio:
Toda a reflexo realizada pelos tericos do PSO leva aos temas do
republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como
accountability, transparncia, participao poltica eqidade e justia,
questes praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial.
Vimos que no consumerism uma das estratgias a descentralizao. Na Gr-
Bretanha ocorreu uma descentralizao administrativa (desconcentrao) e no uma
verdadeira descentralizao poltica. No obstante, tem ocorrido uma significativa
delegao de autoridade, partindo do princpio de quanto mais prximo estiver o
servio pblico do consumidor, mais fiscalizado pela populao ele o ser. A afirmao
III correta, mesmo no tendo ocorrido uma verdadeira descentralizao poltica, j
que um dos objetivos era sim permitir que o cidado tivesse uma maior participao.
Segundo Abrucio:
O programa do governo ingls mais importante no sentido de priorizar
o consumidor , sem dvida, o Citizens Charter. Baseado no princpio
de que os servios pblicos devem estar mais direcionados s
necessidades definidas pelo pblico diretamente afetado, o Citizens
Charter consiste na implantao de programas de avaliao de
desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos
aos consumidores. A importncia do programa aumenta na medida
em que ele tem sido uma das referncias da atual gesto do primeiro-
ministro John Major, que, na defesa do Citizens Charter, disse que os
servios pblicos tm o dever especial de responder s
necessidades dos seus consumidores e clientes.
A afirmao IV incorreta porque o Citizens Chart no era um programa de
gerencialismo puro, mas sim do consumerism.
Gabarito: B.

5. (ESAF/PSS/2008) O movimento denominado New Public Management (NPM),
que vem sendo traduzido como Nova Gesto Pblica, Nova Gerncia Pblica (NGP)
ou, ainda, Nova Administrao Pblica (NAP), segundo Barzelay, , antes de tudo,
(...) um dilogo profissional sobre a estrutura, a gesto e o controle da administrao
pblica envolvendo a comunidade acadmica e funcionrios. Sobre as diversas
vises da administrao pblica gerencial, so corretos todos os enunciados, exceto:

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a) o modelo gerencial puro tem como perspectiva central o foco na economia e na
eficincia: o fazer mais com menos, ou seja, a maximizao dos resultados a
serem obtidos com a aplicao dos recursos pblicos.
b) o modelo gerencial pblico implica o fortalecimento do conceito de conscincia de
custos, j que o cidado, como contribuinte, quer ver o recurso arrecadado ser
aplicado eficientemente.
c) o Public Service Oriented (PSO) est baseado na noo de eqidade e
cidadania, de resgate do conceito de esfera pblica e de ampliao do dever social
de prestao de contas (accountability).
d) o consumerism introduziu uma importante inovao no campo da gesto: a
descentralizao, valorizada como meio de implementao de polticas pblicas com
qualidade.
e) o consumerism tem como foco a flexibilidade de gesto, a qualidade dos servios
e a prioridade s demandas do consumidor: o fazer melhor, olhando o cidado
como cliente.
Esta questo foi tirada do texto de Caio Marini, tambm na leitura sugerida. Vimos que
o gerencialismo puro privilegiava a eficincia, que tinha como principais objetivos
reduzir os gastos pblicos e aumentar sua produtividade. A letra A correta.
A letra B correta. Segundo Caio Marini:
O primeiro modelo o gerencialismo puro, que corresponde
primeira etapa da experincia no Reino Unido e tambm nos Estados
Unidos, onde a perspectiva central o foco na economia e na
eficincia; o fazer mais com menos, o que significa olhar o cidado
como contribuinte, que no quer desperdcio, ao contrrio, quer ver o
recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.
A letra C correta, pois j vimos que o PSO est ligado idia de accountability,
eqidade, justia, cidadania. Segundo Caio Marini:
O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), est baseado na noo
de eqidade, de resgate do conceito de esfera pblica e de ampliao
do dever social de prestao de contas (accountability). Essa nova
viso, ainda que no completamente delimitada do ponto de vista
conceitual, introduz duas importantes inovaes: uma no campo da
descentralizao, valorizando-a como meio de implementao de
polticas pblicas; outra a partir da mudana do conceito de cidado,
que evolui de uma referncia individual de mero consumidor de
servios, no segundo modelo, para uma conotao mais coletiva,
incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que fazer
mais com menos e fazer melhor, o fundamental fazer o que deve
ser feito. Isto implica um processo de concertao nacional que

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aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade,
setor privado, etc.) na construo do projeto nacional.
Podemos ver neste trecho tambm que a letra D est incorreta, j que o PSO que
v a descentralizao como meio de implementao de polticas pblicas com
qualidade.
A letra E correta. Segundo Caio Marini:
O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominao de
consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gesto, na qualidade
dos servios e na prioridade s demandas do consumidor: o fazer
melhor. Note-se que, enquanto a primeira perspectiva quer recuperar
a eficincia perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos
servios, olhando o cidado como cliente.
Gabarito: D.

6. (ESAF/MPOG/2005) A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcada de
90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado.
Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas
caractersticas comuns. Uma srie de caractersticas so apontadas a seguir:
I - O papel do Estado como agente econmico substitudo pelo papel de regulador,
ocorrendo um processo de privatizao em escala varivel.
II - A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para formas
intermedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes pblicas no-
estatais.
III - O setor pblico incorpora em sua avaliao critrios tradicionalmente
considerados como inerentes iniciativa privada, tais como eficcia, eficincia,
metas, produtividade e controle de custos.
IV - A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal passam a ser feitos
por organismos com crescente participao social. Os mecanismos de consulta
pblica (audincias, exigncia de aprovao prvia de medidas por parte de
conselhos, etc) se multiplicam.
Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que:
a) esto todas corretas.
b) apenas a I est correta.
c) apenas a II est correta.
d) apenas a III est correta.
e) esto todas incorretas.

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A afirmao I correta, pois as reformas gerenciais buscaram alterar a atuao do
Estado, de remador para catalisador, transferindo para a iniciativa privada funes as
quais ele no precisaria desenvolver. O Estado passa a atuar como regulador,
garantindo a continuidade e a qualidade dos servios prestados.
A afirmao II correta. Bresser Pereira fala no setor pblico no-estatal, o qual ele
define como:
O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por
terceiro setor, setor no-governamental, ou setor sem fins
lucrativos. Por outro lado, o espao pblico no-estatal tambm o
espao da democracia participativa ou direta, ou seja, relativo
participao cidad nos assuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar
a expresso pblico no-estatal que define com maior preciso do
que se trata: so organizaes ou formas de controle pblicas
porque esto voltadas ao interesse geral; so no-estatais porque
no fazem parte do aparato do Estado, seja porque no utilizam
servidores pblicos ou porque no coincidem com os agentes
polticos tradicionais.
Na mesma poca em que se faz evidente a crise do modelo burocrtico e em que a
globalizao exige novas modalidades, mais eficientes, de administrao pblica,
cresce a importncia de uma forma no privada nem estatal de executar os servios
sociais garantidos pelo Estado: as organizaes de servio pblico no-estatais,
operando na rea de oferta de servios de educao, sade e cultura com o
financiamento do Estado. So exemplos de setor pblico no-estatal: as organizaes
sociais, as OSCIP, os conselhos gestores de polticas pblicas, as assemblias de
oramento participativo. So todas instncias em que a sociedade participa do
governo, mas no so instncias que fazem parte da estrutura do Estado. Estudaremos
melhor estes tpicos nas prximas aulas
A afirmao III correta porque a administrao gerencial passa a focar o controle nos
resultados, incorporando as dimenses de desempenho como eficincia, eficcia,
efetividade e economicidade.
A afirmao IV correta. Enquanto a administrao burocrtica era auto-referida, no
ouvindo a sociedade acerca de suas necessidades e interesses, a administrao
gerencial busca aumentar a participao da sociedade e fortalecer o controle social.
Gabarito: A.

7. (ESAF/PSS/2008) A despeito do debate sobre a nova gesto pblica no estar
encerrado, a anlise permite identificar algumas caractersticas comuns. Entre elas
no se inclui:

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a) flexibilidade administrativa, que permita s instituies e s pessoas definirem
seus objetivos e assim se tornarem responsveis por produzir os resultados
pactuados.
b) reorientao dos mecanismos de controle para resultados, evoluindo do controle
da legalidade e do cumprimento do rito burocrtico para uma nova abordagem
centrada no alcance de objetivos.
c) controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestao social de
contas e avaliao de desempenho prximos da ao.
d) valorizao do servidor, que representa a ncora do processo de construo
coletiva do novo paradigma realizado pelo conjunto dos servidores de forma
participativa.
e) focalizao da ao do Estado no cidado, o que significa superar o Estado auto-
referido e resgatar da esfera pblica como instrumento do exerccio da cidadania.
Esta questo tambm foi tirada do texto de Caio Marini. Vimos na parte terica, que o
autor afirma a Nova Gesto Pblica pode ser analisada a partir do exame de alguns de
seus princpios bsicos, entre eles:
1. Focalizao da ao do Estado no cidado: O Estado deve ser entendido como o
frum onde o cidado exerce a cidadania; todo e qualquer esforo de reforma,
portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestao do servio
pblico na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de
cidadania. A letra E correta.
2. Reorientao dos mecanismos de controle por resultados: Significa evoluir de uma
lgica baseada to somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito
burocrtico para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos. A letra B
est correta.
3. Flexibilidade administrativa que permita a instituies e pessoas alcanarem seus
objetivos: A letra A incorreta porque a flexibilidade no deve ser colocada nos
fins, deixando que as organizaes estabeleam seus objetivos, mas sim nos
meios.
4. Controle social: O que quer dizer desenhar mecanismos de prestao social de
contas e avaliao de desempenho prximos da ao. Se o objetivo o resgate da
cidadania e a reorientao para resultados, este controle no pode se limitar
apenas dimenso interna, com base em quem presta o servio. Tem que ser na
perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestao dos servios pblicos. A
letra C correta.
5. Valorizao do servidor: Este princpio representa, na verdade, a ncora do
processo de construo coletiva do novo paradigma, orientado para o cidado e
realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa. Nesse sentido,
valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua

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criatividade, destacando o esprito pblico de sua misso e o seu comportamento
tico, visando ao resgate da auto-estima e ao estabelecimento de relaes
profissionais de trabalho. A letra D correta.
Gabarito: A.

8. (ESAF/MPOG/2005) Entre os dilemas do modelo ps-burocrtico, marque com
(V) a assertiva verdadeira e com (F) a assertiva falsa e ao final assinale a opo
correta.
( ) A relao entre a lgica fiscal e a lgica gerencial pode ser conflitante, visto que
existe um trade off entre autonomia gerencial, exercida por mecanismos contratuais,
e o controle fiscal rgido que inibe a administrao por objetivos.
( ) A descentralizao, apesar de possibilitar a melhora da democratizao e da
eficincia do sistema, pode agravar as diferenas regionais produzindo uma
segregao entre regies pobres e ricas, prejudicando a eqidade dos servios
pblicos.
( ) A separao entre formulao de polticas pblicas e sua implementao pode
prejudicar o accountability, pois fica mais difcil identificar o responsvel pela
prestao global dos servios pblicos.
Indique a alternativa correta.
a) V, F, V
b) F, V, V
c) V, V, F
d) F, F, V
e) V, V, V
Abrucio afirma que, na atual era de escassez de recursos por que passa o Estado,
duas lgicas antagnicas aparecem como alternativas. Uma a fiscal, preocupada em
controlar os inputs do sistema para evitar o aumento dos custos. Outra a gerencial,
que busca aumentar a eficincia e a efetividade, de tal forma que sua lgica se baseia
em atingir os objetivos, ou seja, obter melhores outputs. A primeira lgica praticamente
s se preocupa com o quanto se gasta nos servios pblicos, atuando apenas no curto
prazo, enquanto a segunda pretende tornar mais produtiva a ao da burocracia, o que
implica profissionalizao dos funcionrios, processo cujo retorno, sobretudo financeiro,
somente ocorre no mdio e longo prazos. A primeira afirmao verdadeira.
A descentralizao de autonomia e poder para os governos locais pode apresentar
certos riscos. Quando o processo de descentralizao conduzido de forma
desordenada, pode acarretar o agravamento das desigualdades regionais, uma vez
que as localidades menos desenvolvidas, atuando de forma mais autnoma, sem
auxlio externo, encontraro srias dificuldades para solucionar os problemas j

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existentes. Enquanto localidades em estgio de desenvolvimento mais avanado
podero se tornar ainda mais dinmicas. A segunda afirmao verdadeira.
A centralizao das atribuies e especialmente das receitas favorece a adoo de
polticas redistributivas. A tentativa de implementar polticas redistributivas em termos
individuais por governos locais podem acabar se tornando ineficiente em funo da
mobilidade de pessoas e recursos, esta mobilidade bem menor se considerarmos um
mbito mais amplo para a poltica.
A ltima afirmao fala de accountability. Muitos alunos se confundem nesta questo
com a segregao de funes, que um princpio que proporciona um maior controle,
por isso aumentaria a accountablity. O que acontece que a separao das atividades
de formulao e implementao das polticas pblicas torna maior a necessidade de
controle. Quando apenas um rgo formula e executa, a accountability maior, j as
responsabilidades esto concentradas na mo de um nmero menor de pessoas. J a
descentralizao dilui as responsabilidades na mo de um nmero maior de pessoas, o
que reduz a accountability, a capacidade de se responsabilizar os diversos agentes
envolvidos. Alm disso, o governo tem que controlar recursos que so transferidos para
diversas entidades da iniciativa privada, o que mais difcil do que o controle sobre
rgos subordinados. A terceira afirmao verdadeira.
Gabarito: E.

9. (FCC/TCE-AM/2008) Em decorrncia da aplicao do princpio da
subsidiariedade, vrias tendncias em relao ao Estado podem ser apontadas,
dentre elas,
I. diminuio do tamanho do estado pela privatizao de empresas pblicas.
II. ampliao da atividade de fomento e incentivo iniciativa privada de interesse
pblico.
III. desregulao dos servios pblicos.
IV. ampliao da atuao de entidades da administrao indireta.
V. mudana na noo de interesse pblico, que passa a ser entendido como
interesse dos cidados e no como interesse da mquina administrativa.
Est correto o que se afirma APENAS em
(A) I, II, III e IV.
(B) I, II, III e V.
(C) I e V.
(D) II e III.
(E) III e IV.

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A primeira afirmao correta, pois o Estado deixa de atuar como produtor direto de
bens e servios, e privatiza as empresas pblicas. Por esta mesma razo a quarta
afirmao errada, j que no ser ampliada a atuao das entidades da
administrao indireta.
O Estado se concentra em catalisar a iniciativa privada, fomentando entidades do
setor pblico no-estatal. Por isso que a segunda est correta.
O Estado realiza a desregulamentao dos servios pblicos e deixa de ser auto-
referido, ouvindo a sociedade. III e V certas.
Gabarito: B.

10. (ESAF/APO-MPOG/2005) Raimundo Faoro em Os Donos do Poder (1958)
apresentou uma interpretao sobre o subdesenvolvimento do Brasil no qual
descreveu, entre outras coisas, as mazelas da administrao pblica brasileira.
Aponte a opo que se enquadra no argumento desse autor.
a) Apesar das inmeras mudanas histricas pelas quais passou o Brasil, o aparato
administrativo e poltico permaneceu sob a apropriao de um mesmo grupo social,
que tinha como objetivo a obteno de poder, prestgio e riqueza.
b) Baseado em uma abordagem marxista, Faoro demonstra como a burocracia
brasileira tinha um carter patronal, sendo apropriada por uma burguesia que era
intimamente ligada s elites polticas.
c) Apropriao da mquina administrativa e poltica era feita por setores de uma elite
agrria, que faziam prevalecer os seus interesses na prevalncia da poltica de agro-
exportao.
d) A herana portuguesa de captura do aparelho do Estado, por parte de uma
burguesia, guarda estritas relaes com a abordagem de Caio Prado J r. autor
contemporneo de Faoro, que tambm interpretou o subdesenvolvimento.
e) A herana da administrao colonial portuguesa gerou o chamado patronato
poltico brasileiro, responsvel pela predominncia da fora poltica rural
descentralizada sobre a urbana centralizada.
Vimos que Faoro afirmava que nossa sociedade patrimonialista era estamental, em que
a burocracia possua grande autonomia em relao ao restante da sociedade. Nas
alternativas, somente a A corresponde a isso, todas as demais colocam a burocracia
submetida a influncia de alguma classe.
Gabarito: A.

11. (ESAF/APO-MPOG/2005) No Brasil, durante o sculo XIX, o nmero de
funcionrios pblicos cresceu muito, sem seguir uma racionalidade administrativa.

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Esse processo importante tambm para compreendermos momentos posteriores
da administrao pblica brasileira. Levando em conta o trabalho de J os Murilo de
Carvalho A Construo da Ordem e Teatro das Sombras (2003), assinale a opo
incorreta sobre as razes desse crescimento.
a) A burocracia era, sobretudo, um cabide de empregos para as elites portuguesas
residentes no Brasil, que se apropriavam do Estado, formando um estamento slido e
insulado de outros setores da sociedade.
b) A burocracia possua funes latentes, ou seja, respondia no apenas a questes
de ordem administrativa, mas social e poltica, empregando inclusive parte do
proletariado.
c) A burocracia agregava setores dinmicos da sociedade, que faziam presso,
devido ao limitado leque de ocupaes do mercado brasileiro, para escapar das
limitaes do mundo escravista.
d) A burocracia servia como elemento de cooptao de potenciais opositores
oriundos de setores mdios urbanos e das alas decadentes da grande propriedade
rural.
e) A burocracia acabou representando um papel mais importante para o sistema
poltico brasileiro como um todo, que para a prpria administrao pblica brasileira.
J os Murilho de Carvalho discordava de Faoro, afirmando que nossa sociedade no
era estamental, mas de classes, e que a burguesia estava influenciada pela burguesia
rual. A letra A a errada porque no havia, na viso deste autor, um estamento slido
e insulado. As demais alternativas ressaltam este carter de dependncia e influncia.
Gabarito: A.

12. (ESAF/PSS/2008) A Revoluo de 1930, simbolicamente associada quebra da
espinha dorsal das oligarquias regionais, teve como desdobramento principal a
criao do estado administrativo no Brasil. Sobre esta fase do processo de evoluo
da administrao pblica no Brasil, so corretos todos os enunciados abaixo, exceto:
a) at o final da dcada de 30, alm dos militares, havia dois rgos do governo
federal o Itamaraty e o Banco do Brasil que tinham normas para ingresso no
servio pblico, planos de carreira, regras para promoo baseadas no mrito, e
tinham alimentado uma burocracia profissional com um ethos de servio pblico.
b) durante o ciclo Vargas, a estratgia de ruptura com o modelo oligrquico e
patrimonial envolveu a adoo de dois mecanismos tpicos da administrao racional-
legal: estatutos normativos e rgos normativos e fiscalizadores.
c) por intermdio desses mecanismos tentou-se estabelecer princpios e regras e
padronizar os procedimentos a serem adotados, em reas estruturantes da
organizao pblica: administrao de material, financeira e de pessoal.

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d) a Reforma de 1936 representou um momento fundamental para a reforma da
administrao de pessoal em especial, logrando a implantao de uma administrao
tipicamente weberiana, racional e legalmente orientada.
e) o regime poltico era dotado de acentuada autonomia burocrtica em face do
conjunto das foras sociais, com base na absoro ou cooptao dos agrupamentos
de interesse, quer regionais, quer funcionais.
A letra A correta. Antes da CF de 1934, poucas instituies pblicas utilizavam o
concurso pblico.
A letra B correta, pois o Governo Vargas busca racionalizar a administrao pblica
brasileira criando estatutos e rgos normativos.
A letra C traz o trip da implantao burocrtica no Brasil, como vimos na aula.
A letra D errada porque o DASP tinha como objetivo implantar um burocracia nos
moldes weberianos, mas isto nunca foi alcanado no Brasil.
A letra E correta, ocorria o insulamento burocrtico.
Gabarito: D.

13. (ESAF/CGU/2008) Apesar da heterogeneidade de situaes que caracterizam a
administrao pblica brasileira nos diferentes nveis de governo, a Unio tem
promovido reformas em sua estrutura para fazer face aos processos de
industrializao e crise fiscal do Estado. A modernizao da administrao pblica
por meio do uso de instrumentos prprios da gesto de empresas privadas, a criao
de uma administrao indireta com procedimentos prprios de contratao e gesto
de funcionrios e de processos de compras pblicas so caractersticas presentes
........
Selecione a opo que completa corretamente a frase acima.
a) na criao do DASP.
b) na criao de Agncias Reguladoras.
c) na formao do Estado brasileiro.
d) nas aes implementadas a partir do Decreto-Lei 200.
e) no alinhamento ao Estado mnimo.
Vimos que o DL 200 concedeu ampla autonomia para as entidades da administrao
indireta, que tinham liberdade para o estabelecimento de sistemas de seguridade e
remunerao segundo seus prprios critrios. Ele tambm relegou a um segundo plano

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a administrao direta, considerada burocrtica, passando a contratar os altos escales
por meio das empresas estatais. A letra D a correta.
Gabarito: D.

14. (FCC/TCE-MA/2005) O Decreto-Lei n 200, que embasou a reforma
administrativa de 1967, considerado um avano na busca de superao da rigidez
burocrtica e tido como um marco na introduo da administrao gerencial no
Brasil. A respeito do referido diploma legal, correto afirmar que
(A) desencadeou um movimento de centralizao progressiva das decises no
Executivo Federal.
(B) introduziu uma poltica desenvolvimentista, fundada em parcerias com o setor
privado.
(C) possibilitou a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas
pblicas e sociedades de economia mista, visando alcanar a descentralizao
funcional.
(D) promoveu a multiplicao de rgos de planejamento junto Administrao
Pblica federal, estadual e municipal, com o objetivo de formularem planos
regionalizados de fomento indstria.
(E) estabeleceu mecanismos de controle de desempenho e avaliao de resultados
da atuao dos servidores.
A letra A fala em centralizao progressiva das decises no Executivo Federal. Acho
que ela permite dupla interpretao, pois, se falarmos em decises polticas, tal
alternativa estaria certa. Mas ela foi dada como errada, o que indica que eles esto se
referindo descentralizao administrativa.
A letra B est errada porque o projeto desenvolvimentista foi tocado basicamente pelo
Estado, por meio das empresas estatais. O DL 200 at previa a descentralizao para
a iniciativa privada, mas isso no chegou a se consolidar.
A letra C correta. Como vimos, o aspecto mais marcante da reforma do DL 200 foi a
descentralizao para administrao indireta. Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica a
descentralizao administrativa em trs tipos:
Territorial ou Geogrfica: verifica-se quando uma entidade local dotada de
personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com capacidade administrativa
genrica. prpria dos Estados unitrios, constitudos por Departamentos,
Regies, Provncias, etc.
Por Servios, Funcional ou Tcnica: ocorre quando o poder pblico cria uma
pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a
execuo de determinado servio pblico. No Brasil, esta criao somente pode

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dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, figura de autarquia, mas
abrange tambm as fundaes governamentais, sociedades de economia mista
e empresas pblicas, que exeram servios pblicos.
Por Colaborao: ocorre quando se transfere a execuo de determinado
servios pblico a pessoa jurdica de direito privado, previamente existente,
conservando o Poder Pblico a titularidade do servio. Ocorre por meio da
concesso, permisso ou autorizao de servio pblico.
Portanto, a descentralizao para a administrao indireta a funcional, como afirma a
questo. O Plano Diretor mudar o foco e dar privilgio para a descentralizao por
colaborao, substituindo as fundaes por OS.
A letra D errada porque o DL centralizou o planejamento, no promovendo esta
multiplicao de rgos.
A letra E errada porque o DL 200 no falava ainda em avaliao de desempenho,
controle de resultados.
Gabarito: C.

15. (ESAF/CGU/2006) Complete a frase com a opo correta.
O principal objetivo do Programa Nacional de Desburocratizao institudo em 1979
era......
a) descentralizar a administrao pblica federal por meio da criao de autarquias.
b) privatizar o setor produtivo nas mos do Estado.
c) aumentar a participao do cidado na definio do oramento pblico.
d) dinamizar e simplificar o funcionamento da administrao pblica federal.
e) criar entes para atender diretamente o usurio de servios pblicos.
O Programa Nacional de Desburocratizao foi criado no final da dcada de 1970, uma
vez que a administrao pblica direta permaneceu burocrtica na seqncia dos
governos militares. Primeiro, ele buscou simplificar os processo e reduzir a
burocratizao. Depois, ele passou a se dedicar tambm a desestatizao, buscando
reduzir a administrao indireta que havia crescido exageradamente. O seu principal
objetivo era a desburocratizao, ou seja, dinamizar e simplificar o funcionamento da
administrao pblica federal. A letra D correta.
Gabarito: D.


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16. (FCC/TCE-MA/2005) Constituio Federal de 1988 consolidou vrios avanos
na Administrao Pblica, em especial no tocante participao do cidado.
Entretanto, vista tambm por muitos analistas como responsvel por uma tendncia
ao enrijecimento burocrtico, do qual constituem exemplos
(A) a transferncia macia de atribuies e recursos a Estados e Municpios,
organizao de carreiras rgidas e adoo de modelos gerenciais privados.
(B) a generalizao do procedimento licitatrio tambm para os entes
descentralizados, no obstante a excluso, em relao aos mesmos, da regra do
concurso pblico.
(C) a nfase no planejamento central, aplicao de tetos remuneratrios e
obrigatoriedade de isonomia salarial.
(D) a subordinao dos entes descentralizados s mesmas regras de controle formal
utilizadas na Administrao direta.
(E) a no delimitao das atribuies e competncias da Unio, Estados e
Municpios, gerando sobreposio de rgos nas diversas esferas de governo.
A letra A errada porque a descentralizao poltica promovida pela CF/88 no foi
uma coisa ruim, que promovesse o enrijecimento burocrtico. Pelo contrrio, a
administrao gerencial defende este tipo de descentralizao.
A letra B errada porque os entes descentralizados tambm devem fazer concurso
pblico.
A letra C errada porque a CF promoveu a descentralizao no planejamento.
A letra D a correta, como vimos o fato de a CF ter submetido as entidades da
administrao indireta s mesmas regras da direta significou um retrocesso
significativo.
A letra E errada porque a CF estabeleceu as competncias de cada ente da
federao.
Gabarito: D.

17. (ESAF/MPOG/2002) Apesar de superada conceitualmente a administrao
burocrtica ainda se faz presente na administrao pblica brasileira, inclusive com
amparo constitucional. Assinale a opo que identifica corretamente a caracterstica
da administrao burocrtica que permaneceu aps a Constituio de 1988.
a) Limitao da ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando,
em princpio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a
produo de bens e servios para o mercado e para a iniciativa privada.

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b) A estabilidade no servio pblico como um meio de proteger os funcionrios e o
prprio Estado contra prticas patrimonialistas, impedindo a adequao do quadro de
funcionrios s reais necessidades do servio.
c) Transferncia da Unio, para os estados e municpios das aes de carter local:
cabendo a ao direta da Unio s em casos de emergncia.
d) Criao de mecanismos de participao popular tanto na formulao quanto na
avaliao de polticas pblicas, viabilizando o controle social das mesmas.
e) Criao de indicadores de desempenho (qualitativos e quantitativos) e substituio
do controle a priori dos processos pelo controle a posteriori dos resultados.
A letra A incorreta porque traz uma caracterstica da administrao gerencial, que
defende que o Estado deve navegar e no remar.
A letra B correta, a resposta da questo, uma vez que a estabilidade uma
caracterstica trazida pela administrao burocrtica com o objetivo de dificultar o uso
dos cargos pblicos como moeda de troca.
A letra C incorreta porque a descentralizao poltica para estados e municpios no
uma caracterstica da administrao burocrtica. Esta prega, pelo contrrio, a
centralizao.
A letra D incorreta porque a administrao burocrtica auto-referida, dificultando a
participao da sociedade.
A letra E incorreta, pois os indicadores de desempenho, o controle a posteriori so
instrumentos da administrao gerencial.
Gabarito: B.

18. (ESAF/APO-MPOG/2008) A histria recente mostra que a reforma
administrativa sempre esteve presente na agenda de polticas governamentais,
desde 1930. Com base na literatura que analisa as vrias reformas administrativas,
possvel estabelecer algumas concluses sobre os resultados das iniciativas
governamentais nessa rea. Examine os enunciados abaixo e assinale a resposta
correta.
1. A despeito das diversas tentativas, nunca se logrou implantar uma burocracia do
tipo weberiano no Brasil, porque os textos legais que mais se aproximaram desse
ideal abriam brechas que se contrapunham ao esprito da burocracia racional-legal ou
propunham a superao desta.
2. Independentemente de regime poltico e de governo, o Brasil sempre conviveu
com segmentos dispersos de uma burocracia weberiana em vrios nveis da

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administrao, interpenetrada e convivendo com um alto teor de patrimonialismo
administrativo.
3. Contrapondo-se a essa administrao, essencialmente amorfa, destacavam-se as
ilhas de excelncia, razoavelmente imunes ao processo poltico e caracterizadas
pela elevada competncia de seus membros.
4. A efetiva profissionalizao do servidor, tentada vrias vezes, s veio a se realizar
no Brasil aps a Constituio Federal de 1988, j que at ento a administrao
pblica sempre conviveu com a multiplicidade de cargos, de planos salariais
especiais e de trens da alegria, tpicos de final de administrao.
a) Somente o enunciado nmero 1 est incorreto.
b) Todos os enunciados esto incorretos.
c) Somente o enunciado nmero 4 est incorreto.
d) Somente o enunciado nmero 2 est incorreto.
e) Todos os enunciados esto corretos.
Segundo o Plano Diretor:
A administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura
burocrtica e regida pelo princpio do mrito profissional, no chegou
a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos
moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida
competncia, como o caso das carreiras acima descritas, bem como
em reas da administrao indireta, mas os concursos jamais foram
rotinizados e o valor de sua remunerao real variou intensamente em
funo de polticas salariais instveis. Os instrumentos de seleo,
avaliao, promoo e treinamento que deram suporte a esse modelo
esto superados.
Podemos observar que a primeira afirmao correta. A segunda tambm correta,
porque o patrimonialismo sempre esteve presente, convivendo com a burocracia. A
terceira afirmao correta. Vimos que se formaram ilhas de excelncia em virtude
do insulamento das entidades paralelas. Segundo Bresser:
O Bndes, assim como o Banco Central, a Petrobrs e alguns outros
rgos orientados para a coordenao econmica, seria a
materializao da estratgia de insulamento burocrtico que
caracteriza o desenvolvimento econmico de pases como o Brasil em
que a burocracia pblica joga um papel decisivo, mas a democracia
nascente obriga os polticos ao exerccio da prtica do clientelismo.
Enquanto os rgos pertencentes principalmente aos ministrios
sociais so objeto de repartio poltica entre os partidos que apiam
o governo e os rgos relacionados com a infra-estrutura so
relativamente preservados, os rgos de coordenao econmica so
insulados do clientelismo.

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A quarta afirmao falsa porque a CF no promoveu a profissionalizao do servidor
pblico. Segundo o Plano Diretor:
Enumeram-se alguns equvocos da Constituio de 1988 no campo da administrao
de recursos humanos. Por meio da institucionalizao do Regime J urdico nico, deu
incio ao processo de uniformizao do tratamento de todos os servidores da
administrao direta e indireta. Limitou-se o ingresso ao concurso pblico, sendo que
poderiam ser tambm utilizadas outras formas de seleo que, tornariam mais flexvel
o recrutamento de pessoal sem permitir a volta do clientelismo patrimonialista (por
exemplo, o processo seletivo pblico para funcionrios celetistas, que no faam parte
das carreiras exclusivas de Estado). Os concursos pblicos, por outro lado, so
realizados sem nenhuma regularidade e avaliao peridica da necessidade de
quadros, fato que leva admisso de um contingente excessivo de candidatos a um s
tempo, seguida de longos perodos sem uma nova seleo, o que inviabiliza a criao
de verdadeiras carreiras.
Gabarito: C.

19. (ESAF/MPOG/2003) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as afirmaes
acerca da redefinio do papel do Estado no contexto da transio da administrao
pblica burocrtica para a administrao pblica gerencial.
( ) No ncleo estratgico da administrao pblica devem prevalecer os princpios da
administrao pblica gerencial, enquanto nos demais setores, onde o requisito da
eficincia fundamental, dado o grande nmero de servidores e de cidados-clientes
ou usurios envolvidos, o peso da administrao pblica burocrtica deve ir
aumentando at chegar ao ponto mximo nas empresas estatais.
( ) O treinamento do funcionrio pblico deve estar prioritariamente relacionado com
as necessidades e os programas do novo Estado que se quer implantar, ao invs de
subordinar-se s etapas de uma carreira, como requer a viso burocrtica.
( ) O pblico passa a ser cada vez mais indistinto da esfera privada, devendo a lgica
do setor privado comandar todo o processo decisrio do setor pblico, que passa
tambm a contar com os mesmos objetivos e forma de mensurao de desempenho
do setor privado.
( ) O controle dos recursos estatais postos disposio da organizao social dar-se-
cada vez mais por meio do contrato de gesto, estando tambm submetido
superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de Contas ou rgo similar.
( ) No setor dos servios no exclusivos do Estado, a propriedade deve ser em
princpio pblica no estatal. No cabe ser estatal porque no envolve o uso do poder
de Estado, mas deve ser pblica para justificar os subsdios recebidos do Estado.
Escolha a opo correta.
a) V, F, V, V, F
b) F, V, F, V, V

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c) V, V, F, F, V
d) V, F, V, F, F
e) F, F, V, V, F
Essa questo foi tirada do texto Da Administrao Pblica Burocrtica Gerencial, do
Bresser Pereira, disponvel em:
www.bresserpereira.org.br/papers/1996/95.AdmPublicaBurocraticaAGerencial.pdf
J vimos que Bresser Pereira afirma que:
Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e burocrticos
dever variar de acordo com o setor. A grande qualidade da
administrao pblica burocrtica a sua segurana e efetividade.
Por isso, no ncleo estratgico, onde essas caractersticas so muito
importantes, ela dever estar ainda presente, em conjunto com a
administrao pblica gerencial. J nos demais setores, onde o
requisito de eficincia fundamental dado o grande nmero de
servidores e de cidados-clientes ou usurios envolvidos, o peso da
administrao pblica burocrtica dever ir diminuindo at
praticamente desaparecer no setor das empresas estatais.
Assim, a primeira afirmao falsa porque no ncleo estratgico devem estar
presentes tanto a administrao burocrtica quanto a gerencial e porque inverteu o
peso da administrao burocrtica nos demais setores.
Se por um lado a administrao burocrtica no deve ser totalmente eliminada, por
outro as instituies devem ser suficientemente flexveis para no conflitar com os
princpios da administrao pblica gerencial. Segundo Bresser:
Devem, principalmente, no impedir a recompensa do mrito pessoal
desvinculado de tempo de servio e no aumentar as limitaes
iniciativa e criatividade do administrador pblico em administrar seus
recursos humanos e materiais. E o treinamento, conforme observa
Oslak (1995), deve estar prioritariamente relacionado com as
necessidades e programas de um novo Estado que se quer implantar,
ao invs de subordinar-se s etapas de uma carreira, como quer a
viso burocrtica.
Podemos observar que a segunda afirmao verdadeira.
A terceira afirmao falsa porque o pblico no passa a ser cada vez mais indistinto
do privado. A separao entre a esfera pblica e privada promovida pela burocracia
continua na administrao gerencial, no h o retorno ao patrimonialismo. Alm disso,
a lgica privada no ir comandar todo o processo decisrio do setor pblico.
A quarta afirmao verdadeira. Segundo Bresser:

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O processo de publicizao dever assegurar o carter pblico, mas
de direito privado da nova entidade, assegurando-lhes, assim, uma
autonomia administrativa e financeira maior. Para isto ser necessrio
extinguir as atuais entidades e substitu-las por fundaes pblicas de
direito privado, criadas por pessoas fsicas. Desta forma se evitar
que as organizaes sociais sejam consideradas entidades estatais,
como aconteceu com as fundaes de direito privado institudas pelo
Estado, e assim submetidas a todas as restries da administrao
estatal. As novas entidades recebero por cesso precria os bens da
entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o
em uma categoria em extino e ficaro disposio da nova
entidade. O oramento da organizao social ser global; a
contratao de novos empregados ser pelo regime da Consolidao
das Leis do Trabalho; as compras devero estar subordinadas aos
princpios da licitao pblica, mas podero ter regime prprio. O
controle dos recursos estatais postos disposio da organizao
social ser feito atravs de contrato de gesto, alm de estar
submetido superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de
Contas.
A quinta afirmao verdadeira. Segundo Bresser:
Finalmente, no setor dos servios no-exclusivos de Estado, a
propriedade dever ser em princpio pblica no-estatal. No deve ser
estatal porque no envolve o uso do poder-de-Estado. E no deve ser
privada porque pressupe transferncias do Estado. Deve ser pblica
para justificar os subsdios recebidos do Estado. O fato de ser pblica
no-estatal, por sua vez, implicar na necessidade da atividade ser
controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado. O controle do
Estado, entretanto, ser necessariamente antecedido e
complementado pelo controle social direto, derivado do poder dos
conselhos de administrao constitudos pela sociedade. E o controle
do mercado se materializar na cobrana dos servios. Desta forma a
sociedade estar permanente atestando a validade dos servios
prestados, ao mesmo tempo que se estabelecer um sistema de
parceria ou de co-gesto entre o Estado e a sociedade civil.
Gabarito: B.

20. (ESAF/SFC/2000) Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal
do Estado mnimo, necessrio reconstruir o Estado, de forma que ele no apenas
garanta a propriedade e os contratos, mas tambm exera seu papel complementar
ao mercado na coordenao da economia e na busca da reduo das
desigualdades.

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(Trecho extrado da publicao Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995, p. 55)
Indique, entre as opes abaixo, aquela que no se apresenta como um dos
objetivos globais da reforma acima mencionada.
a) Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de
governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o
atendimento dos cidados.
b) Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em
princpio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a
produo de bens e servios para o mercado.
c) Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em
casos de emergncia cabe a ao direta da Unio.
d) Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de
forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.
e) Transferir para o setor pblico no-estatal os servios no-exclusivos atravs de
programas de privatizaes, reorganizando e fortalecendo os rgos de regulao
dos monoplios naturais que forem privatizados.
O PDRAE traou os seguintes objetivos globais:
Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de
governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado
para o atendimento dos cidados.
Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em
produo de bens e servios para o mercado para a iniciativa privada.
Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s
em casos de emergncia cabe a ao direta da Unio.
Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional,
de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.
Aqui temos as alternativas A, B, C e D.
Gabarito: E.


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4 Lista das Questes

1. (ESAF/MPOG/2005) A descentralizao foi tema presente nas reformas britnica
e norte-americana, que buscaram estruturar um modelo ps-burocrtico de
administrao pblica. J ulgue as sentenas relativas aos objetivos da descentralizao
nos diferentes modelos.
I. O objetivo da descentralizao no public service orientation estava em estabelecer
uma interface entre os cidados e a administrao pblica de modo a fazer valer os
direitos democrticos de participao, eqidade e justia.
II. O consumerism fazia uso da descentralizao no s administrativa, mas tambm
poltica, que tinha entre seus objetivos a delegao de autoridade, para aproximar os
usurios dos servios pblicos de modo a facilitar sua fiscalizao.
III. A descentralizao no fazia parte do escopo de reforma do gerencialismo puro,
visto que sua principal preocupao estava na diminuio de custos do setor pblico e,
sendo a descentralizao um processo dispendioso, no foi utilizada nesse modelo.
IV. A tradio de descentralizao em estados federativos, nos EUA, favoreceu a
implementao do managerialism, resultando em um sucesso maior que no governo
centralizado de Margareth Thatcher, na Gr-Bretanha.
Esto corretas:
a) As afirmativas I, III e IV.
b) As afirmativas I e II.
c) As afirmativas I e IV.
d) As afirmativas II e IV.
e) As afirmativas III e IV.
2. (ESAF/MPOG/2002) A administrao pblica gerencial surgiu como uma
resposta crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal e como estratgia
para reduzir o custo e tornar mais eficiente o Estado. A seguir so listadas algumas das
caractersticas desse paradigma de gesto.
I. Orientao voltada para a obteno de resultados.
II. Orientao voltada para a satisfao das demandas dos cidados.
III. Submisso ao voto popular das principais decises tomadas pelo ncleo central, a
fim de garantir a efetiva participao da sociedade.
IV. Autonomia gerencial, sendo o contrato de gesto o instrumento de controle dos
administradores pblicos.
V. Critrios de mrito e impessoalidade na gesto.
VI. Delegao, para que o gestor pblico possa ter liberdade de escolher os meios
mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas.
Indique a opo que contm somente afirmaes verdadeiras.
a) I, II, III, IV, V e VI

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b) II, V e VI
c) I, IV e V
d) I, II, IV e VI
e) I, II, III e V
3. (ESAF/MPOG/2003) Diante dos crescentes desafios decorrentes da crise fiscal,
aumento das demandas sociais e a necessidade da retomada do crescimento, a
administrao pblica v-se obrigada a aperfeioar a sua organizao para estar
altura de seus objetivos de polticas pblicas. Assinale a opo que identifica
corretamente os contornos da nova administrao pblica.
a) Centralizao do ponto de vista poltico, descentralizao administrativa e
b) Descentralizao do ponto de vista poltico, centralizao administrativa e
c) Descentralizao do ponto de vista poltico, descentralizao administrativa e
administrao auto-referida.
d) Descentralizao do ponto de vista poltico, descentralizao administrativa e
e) Centralizao do ponto de vista poltico, descentralizao administrativa e controle
rgido passo a passo.
4. (ESAF/MPOG/2005) J ulgue as sentenas a respeito de certos modelos da
administrao pblica gerencial:
I. O mangerialism, apesar de ter sido criado nos EUA bero das grandes inovaes
da administrao privada, obteve maior sucesso na Gr-Bretanha, onde encontrou um
sistema poltico mais favorvel a sua aplicao.
II. O public service orientation procurou incorporar temas do republicanismo e da
democracia, expressos principalmente em um ideal de participao poltica,
transparncia, justia e accountabillity elementos quase inexistentes no mangerialism
e consumerism.
III. Um dos objetivos do consumerism era o de introduzir a perspectiva de qualidade na
administrao pblica, utilizando-se de uma delegao e descentralizao poltica com
o objetivo de possibilitar a fiscalizao dos servios pblicos pela sociedade.
IV.O programa Citizens Chart, desenvolvido na Inglaterra, tinha como estratgia seu
direcionamento s necessidades do pblico demandante, podendo ser considerado um
modelo puro de gerencialismo britnico.
Esto corretas:
a) apenas as afirmativas I e II.
b) apenas as afirmativas I, II e III.
c) apenas as afirmativas II, III e IV.
d) apenas as afirmativas II e IV.

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e) apenas as afirmativas III e IV.
5. (ESAF/PSS/2008) O movimento denominado New Public Management (NPM),
que vem sendo traduzido como Nova Gesto Pblica, Nova Gerncia Pblica (NGP)
ou, ainda, Nova Administrao Pblica (NAP), segundo Barzelay, , antes de tudo, (...)
um dilogo profissional sobre a estrutura, a gesto e o controle da administrao
pblica envolvendo a comunidade acadmica e funcionrios. Sobre as diversas vises
da administrao pblica gerencial, so corretos todos os enunciados, exceto:
a) o modelo gerencial puro tem como perspectiva central o foco na economia e na
eficincia: o fazer mais com menos, ou seja, a maximizao dos resultados a serem
obtidos com a aplicao dos recursos pblicos.
b) o modelo gerencial pblico implica o fortalecimento do conceito de conscincia de
custos, j que o cidado, como contribuinte, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado
eficientemente.
c) o Public Service Oriented (PSO) est baseado na noo de eqidade e cidadania,
de resgate do conceito de esfera pblica e de ampliao do dever social de prestao
de contas (accountability).
d) o consumerism introduziu uma importante inovao no campo da gesto: a
descentralizao, valorizada como meio de implementao de polticas pblicas com
qualidade.
e) o consumerism tem como foco a flexibilidade de gesto, a qualidade dos servios e
a prioridade s demandas do consumidor: o fazer melhor, olhando o cidado como
cliente.
6. (ESAF/MPOG/2005) A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcada de
90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado.
Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas
caractersticas comuns. Uma srie de caractersticas so apontadas a seguir:
I - O papel do Estado como agente econmico substitudo pelo papel de regulador,
ocorrendo um processo de privatizao em escala varivel.
II - A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para formas
intermedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes pblicas no-estatais.
III - O setor pblico incorpora em sua avaliao critrios tradicionalmente considerados
como inerentes iniciativa privada, tais como eficcia, eficincia, metas, produtividade
e controle de custos.
IV - A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal passam a ser feitos por
organismos com crescente participao social. Os mecanismos de consulta pblica
(audincias, exigncia de aprovao prvia de medidas por parte de conselhos, etc) se
multiplicam.
Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que:
a) esto todas corretas.
b) apenas a I est correta.

100

c) apenas a II est correta.
d) apenas a III est correta.
e) esto todas incorretas.
7. (ESAF/PSS/2008) A despeito do debate sobre a nova gesto pblica no estar
encerrado, a anlise permite identificar algumas caractersticas comuns. Entre elas no
se inclui:
a) flexibilidade administrativa, que permita s instituies e s pessoas definirem seus
objetivos e assim se tornarem responsveis por produzir os resultados pactuados.
b) reorientao dos mecanismos de controle para resultados, evoluindo do controle da
legalidade e do cumprimento do rito burocrtico para uma nova abordagem centrada no
alcance de objetivos.
c) controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestao social de
contas e avaliao de desempenho prximos da ao.
d) valorizao do servidor, que representa a ncora do processo de construo coletiva
do novo paradigma realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa.
e) focalizao da ao do Estado no cidado, o que significa superar o Estado auto-
referido e resgatar da esfera pblica como instrumento do exerccio da cidadania.
8. (ESAF/MPOG/2005) Entre os dilemas do modelo ps-burocrtico, marque com
(V) a assertiva verdadeira e com (F) a assertiva falsa e ao final assinale a opo
correta.
( ) A relao entre a lgica fiscal e a lgica gerencial pode ser conflitante, visto que
existe um trade off entre autonomia gerencial, exercida por mecanismos contratuais, e
o controle fiscal rgido que inibe a administrao por objetivos.
( ) A descentralizao, apesar de possibilitar a melhora da democratizao e da
eficincia do sistema, pode agravar as diferenas regionais produzindo uma
segregao entre regies pobres e ricas, prejudicando a eqidade dos servios
pblicos.
( ) A separao entre formulao de polticas pblicas e sua implementao pode
prejudicar o accountability, pois fica mais difcil identificar o responsvel pela prestao
global dos servios pblicos.
Indique a alternativa correta.
a) V, F, V
b) F, V, V
c) V, V, F
d) F, F, V
e) V, V, V

101

9. (FCC/TCE-AM/2008) Em decorrncia da aplicao do princpio da
subsidiariedade, vrias tendncias em relao ao Estado podem ser apontadas, dentre
elas,
I. diminuio do tamanho do estado pela privatizao de empresas pblicas.
II. ampliao da atividade de fomento e incentivo iniciativa privada de interesse
pblico.
III. desregulao dos servios pblicos.
IV. ampliao da atuao de entidades da administrao indireta.
V. mudana na noo de interesse pblico, que passa a ser entendido como interesse
dos cidados e no como interesse da mquina administrativa.
Est correto o que se afirma APENAS em
(A) I, II, III e IV.
(B) I, II, III e V.
(C) I e V.
(D) II e III.
(E) III e IV.
10. (ESAF/APO-MPOG/2005) Raimundo Faoro em Os Donos do Poder (1958)
apresentou uma interpretao sobre o subdesenvolvimento do Brasil no qual
descreveu, entre outras coisas, as mazelas da administrao pblica brasileira. Aponte
a opo que se enquadra no argumento desse autor.
a) Apesar das inmeras mudanas histricas pelas quais passou o Brasil, o aparato
administrativo e poltico permaneceu sob a apropriao de um mesmo grupo social,
que tinha como objetivo a obteno de poder, prestgio e riqueza.
b) Baseado em uma abordagem marxista, Faoro demonstra como a burocracia
brasileira tinha um carter patronal, sendo apropriada por uma burguesia que era
intimamente ligada s elites polticas.
c) Apropriao da mquina administrativa e poltica era feita por setores de uma elite
agrria, que faziam prevalecer os seus interesses na prevalncia da poltica de agro-
exportao.
d) A herana portuguesa de captura do aparelho do Estado, por parte de uma
burguesia, guarda estritas relaes com a abordagem de Caio Prado J r. autor
contemporneo de Faoro, que tambm interpretou o subdesenvolvimento.
e) A herana da administrao colonial portuguesa gerou o chamado patronato poltico
brasileiro, responsvel pela predominncia da fora poltica rural descentralizada
sobre a urbana centralizada.
11. (ESAF/APO-MPOG/2005) No Brasil, durante o sculo XIX, o nmero de
funcionrios pblicos cresceu muito, sem seguir uma racionalidade administrativa. Esse
processo importante tambm para compreendermos momentos posteriores da
administrao pblica brasileira. Levando em conta o trabalho de J os Murilo de

102

Carvalho A Construo da Ordem e Teatro das Sombras (2003), assinale a opo
incorreta sobre as razes desse crescimento.
a) A burocracia era, sobretudo, um cabide de empregos para as elites portuguesas
residentes no Brasil, que se apropriavam do Estado, formando um estamento slido e
insulado de outros setores da sociedade.
b) A burocracia possua funes latentes, ou seja, respondia no apenas a questes de
ordem administrativa, mas social e poltica, empregando inclusive parte do proletariado.
c) A burocracia agregava setores dinmicos da sociedade, que faziam presso, devido
ao limitado leque de ocupaes do mercado brasileiro, para escapar das limitaes do
mundo escravista.
d) A burocracia servia como elemento de cooptao de potenciais opositores oriundos
de setores mdios urbanos e das alas decadentes da grande propriedade rural.
e) A burocracia acabou representando um papel mais importante para o sistema
poltico brasileiro como um todo, que para a prpria administrao pblica brasileira.
12. (ESAF/PSS/2008) A Revoluo de 1930, simbolicamente associada quebra da
espinha dorsal das oligarquias regionais, teve como desdobramento principal a criao
do estado administrativo no Brasil. Sobre esta fase do processo de evoluo da
administrao pblica no Brasil, so corretos todos os enunciados abaixo, exceto:
a) at o final da dcada de 30, alm dos militares, havia dois rgos do governo federal
o Itamaraty e o Banco do Brasil que tinham normas para ingresso no servio
pblico, planos de carreira, regras para promoo baseadas no mrito, e tinham
alimentado uma burocracia profissional com um ethos de servio pblico.
b) durante o ciclo Vargas, a estratgia de ruptura com o modelo oligrquico e
patrimonial envolveu a adoo de dois mecanismos tpicos da administrao racional-
legal: estatutos normativos e rgos normativos e fiscalizadores.
c) por intermdio desses mecanismos tentou-se estabelecer princpios e regras e
padronizar os procedimentos a serem adotados, em reas estruturantes da
organizao pblica: administrao de material, financeira e de pessoal.
d) a Reforma de 1936 representou um momento fundamental para a reforma da
administrao de pessoal em especial, logrando a implantao de uma administrao
tipicamente weberiana, racional e legalmente orientada.
e) o regime poltico era dotado de acentuada autonomia burocrtica em face do
conjunto das foras sociais, com base na absoro ou cooptao dos agrupamentos de
interesse, quer regionais, quer funcionais.
13. (ESAF/CGU/2008) Apesar da heterogeneidade de situaes que caracterizam a
administrao pblica brasileira nos diferentes nveis de governo, a Unio tem
promovido reformas em sua estrutura para fazer face aos processos de industrializao
e crise fiscal do Estado. A modernizao da administrao pblica por meio do uso
de instrumentos prprios da gesto de empresas privadas, a criao de uma

103

administrao indireta com procedimentos prprios de contratao e gesto de
funcionrios e de processos de compras pblicas so caractersticas presentes ........
Selecione a opo que completa corretamente a frase acima.
a) na criao do DASP.
b) na criao de Agncias Reguladoras.
c) na formao do Estado brasileiro.
d) nas aes implementadas a partir do Decreto-Lei 200.
e) no alinhamento ao Estado mnimo.
14. (FCC/TCE-MA/2005) O Decreto-Lei n 200, que embasou a reforma
administrativa de 1967, considerado um avano na busca de superao da rigidez
burocrtica e tido como um marco na introduo da administrao gerencial no Brasil.
A respeito do referido diploma legal, correto afirmar que
(A) desencadeou um movimento de centralizao progressiva das decises no
Executivo Federal.
(B) introduziu uma poltica desenvolvimentista, fundada em parcerias com o setor
privado.
(C) possibilitou a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas
pblicas e sociedades de economia mista, visando alcanar a descentralizao
funcional.
(D) promoveu a multiplicao de rgos de planejamento junto Administrao Pblica
federal, estadual e municipal, com o objetivo de formularem planos regionalizados de
fomento indstria.
(E) estabeleceu mecanismos de controle de desempenho e avaliao de resultados da
atuao dos servidores.
15. (ESAF/CGU/2006) Complete a frase com a opo correta.
O principal objetivo do Programa Nacional de Desburocratizao institudo em 1979
era......
a) descentralizar a administrao pblica federal por meio da criao de autarquias.
b) privatizar o setor produtivo nas mos do Estado.
c) aumentar a participao do cidado na definio do oramento pblico.
d) dinamizar e simplificar o funcionamento da administrao pblica federal.
e) criar entes para atender diretamente o usurio de servios pblicos.
16. (FCC/TCE-MA/2005) Constituio Federal de 1988 consolidou vrios avanos
na Administrao Pblica, em especial no tocante participao do cidado.
Entretanto, vista tambm por muitos analistas como responsvel por uma tendncia
ao enrijecimento burocrtico, do qual constituem exemplos

104

(A) a transferncia macia de atribuies e recursos a Estados e Municpios,
organizao de carreiras rgidas e adoo de modelos gerenciais privados.
(B) a generalizao do procedimento licitatrio tambm para os entes descentralizados,
no obstante a excluso, em relao aos mesmos, da regra do concurso pblico.
(C) a nfase no planejamento central, aplicao de tetos remuneratrios e
obrigatoriedade de isonomia salarial.
(D) a subordinao dos entes descentralizados s mesmas regras de controle formal
utilizadas na Administrao direta.
(E) a no delimitao das atribuies e competncias da Unio, Estados e Municpios,
gerando sobreposio de rgos nas diversas esferas de governo.
17. (ESAF/MPOG/2002) Apesar de superada conceitualmente a administrao
burocrtica ainda se faz presente na administrao pblica brasileira, inclusive com
amparo constitucional. Assinale a opo que identifica corretamente a caracterstica da
administrao burocrtica que permaneceu aps a Constituio de 1988.
a) Limitao da ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em
produo de bens e servios para o mercado e para a iniciativa privada.
b) A estabilidade no servio pblico como um meio de proteger os funcionrios e o
prprio Estado contra prticas patrimonialistas, impedindo a adequao do quadro de
funcionrios s reais necessidades do servio.
c) Transferncia da Unio, para os estados e municpios das aes de carter local:
cabendo a ao direta da Unio s em casos de emergncia.
d) Criao de mecanismos de participao popular tanto na formulao quanto na
avaliao de polticas pblicas, viabilizando o controle social das mesmas.
e) Criao de indicadores de desempenho (qualitativos e quantitativos) e substituio
do controle a priori dos processos pelo controle a posteriori dos resultados.
18. (ESAF/APO-MPOG/2008) A histria recente mostra que a reforma administrativa
sempre esteve presente na agenda de polticas governamentais, desde 1930. Com
base na literatura que analisa as vrias reformas administrativas, possvel
estabelecer algumas concluses sobre os resultados das iniciativas governamentais
nessa rea. Examine os enunciados abaixo e assinale a resposta correta.
1. A despeito das diversas tentativas, nunca se logrou implantar uma burocracia do tipo
weberiano no Brasil, porque os textos legais que mais se aproximaram desse ideal
abriam brechas que se contrapunham ao esprito da burocracia racional-legal ou
propunham a superao desta.
2. Independentemente de regime poltico e de governo, o Brasil sempre conviveu com
segmentos dispersos de uma burocracia weberiana em vrios nveis da administrao,
interpenetrada e convivendo com um alto teor de patrimonialismo administrativo.

105

3. Contrapondo-se a essa administrao, essencialmente amorfa, destacavam-se as
ilhas de excelncia, razoavelmente imunes ao processo poltico e caracterizadas pela
elevada competncia de seus membros.
4. A efetiva profissionalizao do servidor, tentada vrias vezes, s veio a se realizar
no Brasil aps a Constituio Federal de 1988, j que at ento a administrao
pblica sempre conviveu com a multiplicidade de cargos, de planos salariais especiais
e de trens da alegria, tpicos de final de administrao.
a) Somente o enunciado nmero 1 est incorreto.
b) Todos os enunciados esto incorretos.
c) Somente o enunciado nmero 4 est incorreto.
d) Somente o enunciado nmero 2 est incorreto.
e) Todos os enunciados esto corretos.
19. (ESAF/MPOG/2003) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as afirmaes
acerca da redefinio do papel do Estado no contexto da transio da administrao
pblica burocrtica para a administrao pblica gerencial.
( ) No ncleo estratgico da administrao pblica devem prevalecer os princpios da
administrao pblica gerencial, enquanto nos demais setores, onde o requisito da
eficincia fundamental, dado o grande nmero de servidores e de cidados-clientes
ou usurios envolvidos, o peso da administrao pblica burocrtica deve ir
aumentando at chegar ao ponto mximo nas empresas estatais.
( ) O treinamento do funcionrio pblico deve estar prioritariamente relacionado com as
necessidades e os programas do novo Estado que se quer implantar, ao invs de
subordinar-se s etapas de uma carreira, como requer a viso burocrtica.
( ) O pblico passa a ser cada vez mais indistinto da esfera privada, devendo a lgica
do setor privado comandar todo o processo decisrio do setor pblico, que passa
tambm a contar com os mesmos objetivos e forma de mensurao de desempenho do
setor privado.
( ) O controle dos recursos estatais postos disposio da organizao social dar-se-
cada vez mais por meio do contrato de gesto, estando tambm submetido
superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de Contas ou rgo similar.
( ) No setor dos servios no exclusivos do Estado, a propriedade deve ser em
princpio pblica no estatal. No cabe ser estatal porque no envolve o uso do poder
de Estado, mas deve ser pblica para justificar os subsdios recebidos do Estado.
Escolha a opo correta.
a) V, F, V, V, F
b) F, V, F, V, V
c) V, V, F, F, V
d) V, F, V, F, F
e) F, F, V, V, F

106

20. (ESAF/SFC/2000) Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal
do Estado mnimo, necessrio reconstruir o Estado, de forma que ele no apenas
garanta a propriedade e os contratos, mas tambm exera seu papel complementar ao
mercado na coordenao da economia e na busca da reduo das desigualdades.
(Trecho extrado da publicao Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995, p. 55)
Indique, entre as opes abaixo, aquela que no se apresenta como um dos objetivos
globais da reforma acima mencionada.
a) Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de
governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o
atendimento dos cidados.
b) Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em
produo de bens e servios para o mercado.
c) Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em
casos de emergncia cabe a ao direta da Unio.
d) Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de
forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.
e) Transferir para o setor pblico no-estatal os servios no-exclusivos atravs de
programas de privatizaes, reorganizando e fortalecendo os rgos de regulao dos
monoplios naturais que forem privatizados.
5 Gabarito
1. B
2. D
3. D
4. B
5. D
6. A
7. A
8. E
9. B
10. A
11. A
12. D
13. D
14. C
15. D
16. D
17. B
18. C
19. B
20. E

6 Leitura Sugerida
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf


107

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado Patrimonial ao Gerencial Luiz Carlos
Bresser Pereira:
www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73EstadoPatrimonial-Gerencial.pdf

7 Bibliografia
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 Ed. So Paulo: Atlas,
2007.
FERLIE, Ewan (et al.). A Nova Administrao Pblica em Ao. Braslia: ENAP, 1999.
MARTINS, Luciano. Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil: uma
viso geral. Cadernos ENAP. Disponvel em: www.enap.gov.br.
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gesto pblica. Rio de J aneiro: FGV, 2005.
PEREIRA, Luis Carlos Bresser. Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial.
Rio de J aneiro: FGV, 2003.

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