DETTE PUBLIQUE

Article crit par Jean-Marc DANIEL

Prise de vue
Historiquement, le problme de la dette publique est l'origine de la science conomique puisque conomie politique signifie tymologiquement gestion de l'tat. Les premires rflexions conomiques, d'Aristote aux mercantilistes en passant par les scolastiques comme le franciscain Nicolas Oresme, se centrent toutefois presque exclusivement sur la monnaie. Les ides dominantes sur les finances royales sont simples et s'inscrivent dans une logique morale qui refuse toute forme de prt, assimil l'usure. Saint Thomas, qui modre l'interdit du prt, considre que le souverain doit quoi qu'il en soit se financer par la gestion de son domaine. Dans son Discours sur l'conomie politique de 1755, Rousseau dfend encore cette ide. Pourtant, la mme poque, la science conomique prend son essor partir de rflexions sur l'endettement des tats. De Vauban, qui crit un livre sur la fiscalit, Turgot, qui fonde sa politique de contrleur gnral des finances sur le retour l'quilibre budgtaire, la force des premiers conomistes scientifiques est de comprendre que le problme des finances publiques est celui, plus vaste, de la richesse du pays, de la capacit de sa population supporter l'impt et des rapports que l'tat, par ses emprunts, entretient avec le monde des prteurs. C'est que, face des dpenses de plus en plus lourdes, les tats ont fini par ignorer les prceptes de saint Thomas et de Rousseau. Et ils ont trouv des conomistes pour les approuver. Si John Maynard Keynes et ses disciples symbolisent de nos jours la dfense de la dette publique, dj au XVIIIesicle, des conomistes comme l'cossais James Steuart, le rival oubli d'Adam Smith, voyaient dans les emprunts de l'tat un moyen de remettre en circulation les fonds thsauriss par des pargnants peu enclins les confier des entreprises prives.

I- Dfinition de la dette publique

Pour analyser l'endettement public, il faut d'abord prciser ce que l'on entend par public. l'origine, on assimilait dette publique et dette de l'tat. Ce qui faisait la particularit de cette dette, c'est le rapport de l'tat au temps. En principe, tout agent conomique est contraint de rembourser ses dettes au moment de sa disparition. Mais l'tat, qui est ternel, ne disparat jamais, si bien qu'il n'a jamais rembourser. Ce raisonnement a fait natre ce que nagure on appelait des rentes perptuelles, c'est--dire des titres publics qui donnaient le droit au versement d'un intrt jusqu' la fin des temps. Aujourd'hui, les rentes perptuelles ont disparu mais chaque titre qui arrive chance donne lieu un remprunt immdiat. Il y a l une diffrence considrable entre le public et le priv. Grce la comptabilit prive, les cranciers connaissent les capacits de remboursement des dbiteurs. En cas de problme, c'est--dire quand une entreprise a consomm ses fonds propres, le crancier engage une procdure de mise en faillite qui lui permet de rcuprer sa mise. Cette rgle ne peut s'appliquer l'tat, qui est vou l'ternit. La dette publique est donc celle des entits qui, directement comme l'tat ou les collectivits locales, ou indirectement du fait de leur lien avec les prcdentes, ne peuvent pas juridiquement tre mises en faillite.

II- Les rgles du trait de Maastricht

Les tats europens signataires des traits de Maastricht (1992) et d'Amsterdam (1997), qui inclut un pacte de stabilit et de croissance (P.S.C.) destin encadrer les politiques budgtaires des pays participant l'euro, ont adopt une dfinition assez prcise de la dette publique. Au sens de ce pacte, celle-ci mesure l'ensemble des engagements financiers bruts des administrations publiques, l'exception des crdits commerciaux et des dcalages comptables.

Cette dette est mesure en valeur nominale et non en valeur de march. Un titre de dette a, en effet, deux valeurs. La premire correspond la somme apporte au moment de l'mission par le prteur, c'est la valeur nominale. Mais si ce prteur souhaite rcuprer ses fonds avant la date prvue pour le remboursement, il va vendre son titre de dette. Ce titre a ds lors un prix de vente, une valeur de march, qui dpend la fois du temps qui reste courir avant le remboursement et du taux d'intrt. Imaginons en effet qu'au moment de l'mission le taux ait t de 5p. 100. Si au moment o l'on cherche se dfaire du titre le taux des nouveaux emprunts est pass 10p. 100, personne ne l'achtera sauf un prix minor. La dette au sens du P.S.C. est galement dite consolide, ce qui signifie qu'elle exclut les dettes contractes entre administrations publiques, par exemple en France les dpts faits par les collectivits locales auprs du Trsor public. Cette dfinition suppose aussi un accord sur ce qu'est une administration publique. Outre l'tat, les collectivits locales et les rgimes de scurit sociale, les administrations publiques regroupent ce que les comptables nationaux appellent les organismes divers d'administration centrale (Odac) ou locale (Odal). Il s'agit de plusieurs centaines d'tablissements allant de l'A.N.P.E. ou de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) aux grandes coles ou aux muses. Le critre de classement d'un organisme est ici moins son statut juridique que la structure de ses comptes, les recettes marchandes devant financer plus de la moiti des dpenses courantes pour l'exclure du champ des Odac ou des Odal.

III- Du flux au stock

Il convient ensuite de distinguer entre le dficit public, qui est le flux, c'est--dire la diffrence au cours d'une anne entre les recettes et les dpenses des entits publiques, et la dette publique, qui est le stock, c'est--dire la somme des dficits accumuls au fil du temps. Chaque dficit augmente le stock de dette publique, chaque excdent le rduit. Par ailleurs, la croissance rgulire du secteur public, avec tous ces tablissements voqus ci-dessus conduit distinguer entre le dficit de l'tat, appel dficit budgtaire, et le dficit de l'ensemble des administrations, appel dficit public. Pour faire une analyse conomique des finances publiques, on utilise en gnral deux ratios: celui du dficit public rapport au P.I.B. et celui de la dette publique rapporte au P.I.B. L'ide est que la situation financire d'un tat dpend de ses ressources et donc des impts, dont le montant dpend de la richesse du pays. Franois Quesnay rsumait cela dans une formule clbre et toujours d'actualit si on l'adapte l'conomie contemporaine: Pauvres paysans, pauvre royaume, pauvre royaume, pauvre Roi. Le ratio dette/P.I.B. ne peut crotre indfiniment. Certes, l'tat, qui est ternel, a adopt comme principe comptable de ne pas inscrire dans ses budgets de crdits pour le remboursement de la dette (ce remboursement est en gnral appel l'amortissement), mais il est oblig de prvoir de quoi verser les intrts. Plus le volume de dette est important et plus hauts sont les taux d'intrt; plus le montant de ces intrts est lev et plus le volume des dpenses est significatif. Or il existe un plafond de dpenses pour l'tat qui est fonction de ses ressources et donc du P.I.B. qui les alimente. Il existe donc un niveau du ratio dette/P.I.B. au-del duquel l'tat ne peut aller. Thoriquement et pratiquement, ce niveau est toutefois impossible dterminer. En 1789, le roi de France a convoqu les tats gnraux car il ne pouvait plus payer les intrts de sa dette. Celle-ci a t value par les historiens 80p. 100 du P.I.B., alors qu'aujourd'hui, en Europe, les dettes publiques italienne ou belge dpassent les 100p. 100 du P.I.B. Et au moment du dclenchement de la crise de la dette dans les pays en dveloppement, au dbut des annes 1980, le Congo et la Cte d'Ivoire avaient atteint des stocks de dettes publiques suprieurs 200p. 100 de leur P.I.B. L'conomiste peut seulement indiquer comment stabiliser le ratio dette/P.I.B. Des calculs relativement simples permettent d'tablir que cette stabilit repose sur l'galit entre le taux de croissance de l'conomie et le taux d'intrt auquel l'tat emprunte. Cette galit du taux d'intrt et du taux de croissance constitue pour les conomistes ce que l'on appelle la rgle d'or de la croissance car son respect offre de multiples avantages dans la gestion de l'conomie, avantages qui dpassent la simple stabilit de la dette publique.
Ratios de finances publiques
Ratios de finances publiques en 2000 et 2005 (source: FMI).(2009 Encyclopdia Universalis France S.A.)

IV- Les justifications de l'endettement public

Si l'tat ne peut s'endetter l'infini et s'il ne sait jusqu'o il peut aller, pourquoi mener une politique dont on ignore les limites? La politique de dpenses publiques leves et de leur financement par l'emprunt trouve sa justification dans l'approche keynsienne qui repose sur trois ides-forces: La dpense publique est plus efficace pour augmenter la production que la dpense prive. Ds lors, il est normal d'accrotre le rle de l'tat et l'emprunt est un moyen commode d'y parvenir. Le financement par l'emprunt de certaines dpenses publiques limite la ponction fiscale. On vite ainsi l'effet d'viction de la dpense prive par la dpense publique. Ce raisonnement est pleinement valable si l'endettement public se traduit par une cration montaire ex nihilo qui ne modifie en rien la demande des agents privs. Une situation globale de l'pargne qui se traduit par un excdent de la balance des paiements courants peut tre amliore grce au dficit budgtaire. En effet, la combinaison des quations comptables de rfrence de l'conomie montre qu'un solde positif de la balance des paiements courants signifie un excdent d'pargne qui n'arrive pas s'investir dans le secteur priv national. L'tat doit mobiliser ce surplus d'pargne pour financer des investissements publics. Ces arguments trouvent nanmoins leur pendant sous forme de critiques de l'endettement public qui s'organisent autour de cinq thmes: L'entrepreneur priv qui prend un risque personnel est toujours plus mme d'analyser la pertinence d'une dpense. La dette prive est donc prfrable la dette publique et la dpense prive plus judicieuse que la dpense publique. L'effet d'viction est permanent et invitable du fait des quivalences ricardienne (que l'agent priv apporte des moyens l'tat par l'impt ou par l'emprunt, ce qu'il fournit l'tat n'est pas dpens par lui) ou no-ricardienne (l'anticipation des remboursements futurs et donc des hausses d'impts venir ne de l'accumulation de dette publique, mme en cas de financement par cration montaire de celle-ci, augmente le taux d'pargne des mnages, ce qui conduit une augmentation du prix des actifs et une diminution de la dpense prive). Le fonctionnement du march des changes assure l'quilibre de la balance des paiements courants et l'tat ne doit pas se mler de l'allocation de l'pargne. L'tat, la diffrence des entreprises prives, ne subit pas de sanctions en cas d'erreurs d'apprciation sur la nature de ses dpenses. Une entreprise qui se trompe perd ses fonds propres puis fait faillite. L'tat ne peut ni ne doit faire faillite. Lorsque son endettement est pleinement efficace, il suscite un surcrot de croissance qui se traduit par une augmentation des rentres fiscales. Mais lorsque son endettement est conomiquement inefficace, il accumule une dette dont il ne sait comment se dfaire. La dette publique perturbe les marchs financiers. Dans un raisonnement reposant sur l'galit entre l'offre et la demande, le taux d'intrt long terme est dtermin par la comparaison entre le flux d'pargne et le flux d'investissement. Or, en termes de dette publique, ds les crits de Turgot et de Condorcet, certains conomistes ont fait remarquer que le stock en tant que tel influe sur le niveau des taux d'intrt. En effet, un stock lev de dettes conduit les prteurs anticiper une annulation rapide d'une partie de ce stock, un refus imminent de l'tat d'honorer ses engagements. Dans ces conditions, les prteurs se font plus exigeants et rclament des taux d'intrt majors. La dette publique modifie les paramtres de flux tout en tant un stock.

V- Comment rduire le poids de la dette?

Pour l'tat, il est indispensable au bout d'un moment d'allger la charge d'intrt et de ne pas inquiter les prteurs sur ses intentions. Pour se dfaire de sa dette, il dispose de trois moyens:

 l'amortissement. L'tat rembourse plus qu'il n'emprunte. Historiquement, force est de constater que ce fut peu pratiqu; l'annulation d'une partie de la dette (la banqueroute). La monarchie franaise s'y est abondamment livre. Depuis 1797, on n'annule plus la dette publique en France; l'inflation. Les taux d'intrt ports par les titres de dette publique tant en gnral fixes, la hausse des prix rduit le poids relatif des intrts verser pour un tat qui voit ses recettes artificiellement gonfles par l'inflation. Dans le modle europen, le choix affich est au contraire celui de la stabilit des prix dans le but d'assurer la prennit de l'euro. La banque centrale refusant l'inflation, elle s'oppose l'endettement public qui ne peut crer que des tentations inflationnistes. Le trait de Maastricht prvoit que la B.C.E. ne peut financer directement les dficits publics et le P.S.C. limite l'endettement des tats 60p. 100 du P.I.B. Malgr cette rgle, la progression rgulire de la dette des principaux pays europens, depuis les chocs ptroliers des annes 1970 et la disparition de l'inflation dans les annes 1980, s'est maintenue. En France, la dette publique est passe de 21p. 100 du P.I.B. en 1980 66,8 p. 100 en 2005. Pourtant, il serait faux de dire qu'il y a l une fatalit. Dans les annes 1990, les tats-Unis de Bill Clinton ont ralis des excdents budgtaires tels que certains annonaient la disparition de la dette publique amricaine en 2010... Si les tats-Unis ont relch leur discipline, certains pays continuent de rduire leur dette. C'est le cas de la Sude. Depuis 1993, o son dficit public reprsentait 13p. 100 du P.I.B., elle a adopt une rgle selon laquelle il lui faut dgager un excdent moyen de 2p. 100. La Norvge dgage aussi des excdents: 4p. 100 en 2005. Mais la comparaison s'arrte l: la Sude a rduit ses dpenses au prix d'un effort consenti par la population, tandis que la Norvge a bnfici de recettes ptrolires. Rduire la dette signifie toujours plus de recettes et moins de dpenses, ce qui rend l'exercice politiquement dlicat. En 2005, le ministre franais des finances Thierry Breton a confi au banquier Michel Pbereau une mission sur la dette qui a fait un constat svre. Le ministre a approuv, tout en faisant voter au Parlement un budget de l'tat et de la Scurit sociale se traduisant par un dficit de 3p. 100... Preuve que pour le moment, dans un pays comme la France, s'il parat normal de s'inquiter de la situation des finances publiques, il est plus difficile de faire accepter les rductions de dpenses et les hausses d'impt qui permettraient de l'amliorer.
Jean-Marc DANIEL

Bibliographie
M.PBEREAU, Rompre avec la facilit de la dette publique, Rapport du ministre de l'conomie, des Finances et de l'Industrie, coll. des rapports officiels, La Documentation franaise, 2005 P.MARINI, Les Sept Piliers de la sagesse budgtaire, Rapport d'information no444 (2004-2005) du 29juin 2005; Dbat sur les prlvements obligatoires et leur volution: pour une fiscalit plus comptitive, Rapport d'information no52 (2004-2005) du 3novembre 2004, fait au nom de la commission des Finances, du contrle budgtaire et des comptes conomiques de la Nation J.-C.PRAGER & F.VILLEROY DE GALHAU, 18 Leons sur la politique conomique: la recherche de la rgulation, Seuil, 2006 F.ECALLE, Matriser les finances publiques! Pourquoi, comment?, Economica, 2005.

Sites Internet consulter

F.M.I.: imf.org Union europenne: europa.eu.int O.C.D.E.: oecd.org