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Ll valor de la Politica de Desarrollo Local


Oscar Madoery
Director Ljecutio Maestra en Desarrollo Local
Uniersidad Nacional de San Martn - Uniersidad Autnoma de Madrid
Indice:
1. Introduccin
2. Los procesos de realorizacin de lo local
a. La perspectia del territorio: nuea geograa de
responsabilidades
b. La perspectia del desarrollo: la importancia de las capacidades
relacionales
3. La aproximacin desde la complejidad
4. Algunas consideraciones sobre las experiencias locales de desarrollo en
Argentina
a. La apuesta a los complejos institucionales
b. La creacin de nueas herramientas para el desarrollo
5. Aprendizaje colectio y poltica de desarrollo local
6. Consideraciones inales
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J. Introduccin
Dos impactos deriados del escenario de transormaciones globales son
abordados en este trabajo:
Primero: que las interacciones sociales y entre ellas, las que atanen al
desarrollo, se despliegan hoy en nueas geograas, en otros territorios,
permitiendo que ciudades y regiones adquieran responsabilidades
tradicionalmente concentradas en el Lstado-Nacin.
As cobra uerza el proceso de reinvencin de lo local, que marca que
el cambio estructural en los pases latinoamericanos y particularmente
en Argentina depende, entre otros actores, de la estimulacin de la
innoacin y la capacidad emprendedora local y regional, al tiempo que
las polticas de los gobiernos centrales descansan cada ez mas sobre la
dinamica de las comunidades locales donde las autoridades pblicas, las
empresas y la sociedad ciil pueden establecer nueos compromisos y
seguir polticas de adaptacin lexibles a entornos cambiantes.
Segundo, que el desarrollo territorial se conierte en algo
crecientemente endgeno que depende de las capacidades de los
actores locales.
Lstamos transitando el paso de una concepcin del desarrollo a.i.tiao de
manera exgena al territorio, por polticas de los gobiernos centrales e
inlujos externos, hacia otra isin del desarrollo geveraao
endgenamente, del desarrollo como algo adquirido, al desarrollo
como algo construido a partir de capacidades relacionales de los actores
personales e institucionales locales, de la proximidad no slo geograica,
sino undamentalmente, organizatia e institucional.
Ln el emergente Lnoque del Desarrollo Local, la cercana, la interaccin y la
asociatiidad son elementos cruciales que estan estructuralmente ligados al
territorio, estan anclados` a lugares, al decir de Sergio Boisier. Lo local es el
punto de encuentro de esa uerte y particular relacin entre 1erritorio y
Desarrollo: el ambito donde los actores dejan de ser espectadores y pasan a
ser protagonistas de su destino comn, si cuentan con proyectos polticos
aglutinadores.
Las ciudades argentinas organizan, planiican y gestionan polticas de
desarrollo local, con resultados diersos. Ln este trabajo se hace una lectura de
esas experiencias desde la perspectia relacional, interrogandonos acerca de la
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manera de generar dinamicas relacionales de naturaleza productia e
incentios a la accin colectia.
La idea central es orecer una reirivaicaciv del alor de la Poltica de
Desarrollo Local, como condicin de posibilidad de los procesos relacionales,
entendiendo que, desde el punto de ista de los actores, el territorio no slo es
un lugar de conlicto de intereses diersos ,como una primera mirada
politolgica podra relejar,, sino tambin de sinergias, estrategias conjuntas y
poder compartido y que el desarrollo no slo representa una moilizacin
acumulatia de actores productios, sino un proceso de aprendizaje colectio,
cambio cultural y construccin poltica generado por los actores locales a
partir de sus propias capacidades.
2. Los procesos de revalorizacin de lo local
a. La perspectiva del territorio: nueva geografia de
responsabilidades
Ls sabido que la globalizacin reconstituye los aspectos productios,
geograicos, polticos y socio-culturales en una dimensin que transorma la
geograa y las cartograas igentes, proocando un cambio de
territorialidad generalizada ,Boisier, 1998,, donde integracin y parcelacin,
globalizacin y territorializacin deienen procesos recprocamente
complementarios ,Ianni, 1998,. Una primera idea es que, si bien el espacio
mundial se conierte en un espacio de relacin nico, cada territorio deiene
en un ambito de ariada signiicacin para los mltiples circuitos a tras de
los cuales la globalizacin se constituye.
Pero la nuea geograa de poder, lejos de generar una redistribucin armnica
de actiidades, poblacin y riqueza, tienen eectos desiguales proocando una
proundizacin de desequilibrios territoriales, con disparidades entre grandes
regiones, en el interior de un mismo espacio regional y hasta en un mismo
espacio urbano. La nocin de desequilibrio ,tanto en su az social, econmica,
como territorial,, deine apropiadamente la nuea coniguracin del espacio y
la sociedad contemporaneos.
Las organizaciones econmicas, polticas, culturales y sociales tejen el mundo
en arios planos, en dierentes disenos, airmando la coexistencia de muchas
lgicas contradictorias: homogeneizacin de pautas culturales-airmacin de
identidades locales, inclusin ,exclusin geopoltica de territorios, integracin
econmica o aislamiento de economas regionales, uniicacin y,o
ragmentacin de espacios nacionales, globalizacin econmica y
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dierenciacin cultural. ,Ley, 1994,. De este modo, el analisis socioespacial
reconoce conjuntos espaciales identiicables a dierentes escalas geograicas,
que permiten pensar en dierentes escalas de desarrollo.
Ls que asistimos a un proceso inacabado de reestructuracin del modelo de
acumulacin capitalista ,Castells, 1996,, inducido por la adopcin y diusin
de nueas tecnologas que en el campo de la produccin posibilitan el
aumento de las capacidades de lexibilizacin, productiidad y competitiidad
de la actiidad productia. Pero la paradoja es que la eliminacin progresia de
las barreras espaciales prooca una rejerarquizacin territorial. Juntamente
con las dimensiones planetarias emergentes de los negocios, las inanzas, el
comercio y el lujo de inormacin, se pone en marcha un proceso
"localizador", de ijacin territorial, en una especie de ainidad ntima, mutuo
condicionamiento y ortalecimiento recproco entre la orientacin global de
aspectos clae de la economa y el renoado nasis puesto en el principio
territorial ,Baumann, 1998,.
De la globalizacin emerge una nuea cartograa de espacio nico y mltiples
territorios, que reintroduce lo local como actor de identidad socio-cultural,
escenario de compromisos y escala de desarrollo, dando lugar a la posibilidad
de dotar de diersos sentidos a los procesos de interrelacin local,global
,Garca Canclini, 1998, eitando pregonar el predominio de lo global y
reproducir acrticamente a niel local los principios dominantes de la
globalizacin, y con ellos su ideologa
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que contempla un nico modo de
desarrollo posible.
Se comienza a conigurar as una nueva geografia de responsabilidades
institucionales para el desarrollo. Las regulaciones se coniguran en dierentes
escalas geograicas. Los marcos mentales de reerencia uertemente arraigados
en la igura del Lstado-Nacin, como ideal territorial de la modernidad,
adquieren otras posibilidades de expresin.
Ll Lstado -Nacin esta sometido a uertes tensiones desde arriba`, por la
consolidacin de ambitos institucionales supranacionales y desde abajo`, por
la airmacin de territorios subnacionales mas isibles y protagnicos
,Anderson, 1994,, y sus dimensiones aparecen a eces como insuicientes
para desempenarse como unidad de comercio y excesias como unidad de

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Ideologa de la programacin hegemnica que instala una representacin nica de la realidad, que
anula la posibilidad de construir nuevas representaciones, diferentes, a partir de otras alianzas de fuerzas,
de otros procesos de integracin, de otras formas de vivir en sociedad. Poggiesse: Hctor: Redes de
gestin asociada y medio ambiente urbano: nuevos actores para un desarrollo local sustentable, FLACSO,
Guatemala, 1998.
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administracin
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. Ll Lstado-Nacin ya no es el nico ertebrador de los
sistemas econmicos porque su comportamiento se encuentra atraesado por
la lgica transnacional de uncionamiento de las grandes empresas, la lgica
territorial de desarrollo de los dierentes sistemas econmicos locales y la
lgica supranacional de los procesos de integracin econmica.
,Alburquerque, 1999,.
Pero este proceso no debe ser ledo como el in del Lstado-Nacin, sino
como la consolidacin de otros ambitos de interaccin y de espacio polticos
originales, con los que necesariamente las polticas nacionales deberan
articularse. La reorma del Lstado, como eje de las polticas de adaptacin al
cambio estructural en nuestra sociedad, no debe implicar su reduccin a su
mnima expresin posible, sino su reconstruccin en sus dierentes nieles, del
central al local, para que pueda desempenar completamente sus unciones en
relacin a la sociedad y el mercado. La nuea geograa de responsabilidades
representa, entonces, una initacin a redeinir los roles del Lstado-Nacin
que tiene, recreado, un papel undamental en el ortalecimiento de los ambitos
locales.
Ll Lstado-Nacin es un actor del desarrollo local, porque es undamental para
promoer y estimular el uncionamiento de los sistemas productios locales.
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Si el cambio estructural depende para su xito de la estimulacin de la
innoacin y capacidad emprendedora local y regional, como lo reconoce por
ejemplo la OCDL ,1998,, las polticas del gobierno central descansan sobre la
dinamica de las comunidades donde las empresas, las autoridades pblicas y la
sociedad ciil pueden establecer nueos compromisos articulando en el
territorio los diersos planos de lo econmico, urbano, social, medioambiental,
cultural e institucional, como componentes de la poltica de desarrollo.
1ambin es un actor del desarrollo local porque es el principal responsable de
la solidaridad territorial, resguardando su papel indelegable de sujeto
compensador de asimetras, sean estas econmicas, sociales, culturales o
territoriales, con el impulso de polticas redistributias iscales, inancieras, etc.
Ln estos roles tambin participan los gobiernos proinciales, como sujetos
releantes en la dinamica econmica de ciudades y microregiones.

2 Se ha hecho demasiado pequeo para ocuparse de los grandes problemas que se han convertido en
planetarios, mientras se ha hecho demasiado grande para ocuparse de los problemas singulares, concretos,
de los ciudadanos, Morin, Edgar y Kern, Anne Brigitte: Tierra Patria, ed. Kairs, Barcelona, 1993, pg.
143.
3 Cabe rescatar la insistencia de Alburquerque en superar la tradicional visin sectorial de la economa
para entenderla, adems, como un conjunto de sistemas productivos locales, con sus rasgos especficos y
articulados y vinculados internamente (Alburqueruqe, 2000).
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Pero la nuea geograa de responsabilidades es una initacin para redeinir
undamentalmente los roles locales. Lo local ocupa un lugar protagnico con
respecto al nueo orden internacional y se constituye en el nueo actor del
desarrollo. Numerosas experiencias demuestran que las ciudades medias, las
microregiones y areas metropolitanas, constituyen espacios donde se
maniiestan y diunden, entre otros, los enmenos de innoacin y cambio
tecnolgico y cultural. A la ez, lugares donde se ejercitan con mayor igor las
demandas y presiones sociales, las experiencias de organizacin y
proundizacin democratica y construccin socio-poltica y donde surgen
esuerzos singulares de gobernabilidad y reiindicacin ciudadana.
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Considerar a lo local como unidad de analisis, como lo hace el Lnoque del
Desarrollo Local, signiica adoptar una categora que permite enlazar los
procesos sociales, econmicos, tecnolgicos, ambientales y culturales, con las
practicas polticas y las estrategias, para asegurar la emergencia de
capacidades endgenas de desarrollo` ,Grosjean y Maillat, 1998,. As, las
ciudades tienen la posibilidad de promoer una dinamica local undada en la
acumulacin territorial de los recursos colectios especicos necesarios para el
desarrollo de su sistema econmico productio y de su entorno institucional.
b. La perspectiva del desarrollo: La importancia de las
capacidades relacionales
La nocin de desarrollo esta cambiando y esto tambin representa un nueo
desao para los ambitos locales. Lstamos transitando el paso desde una
concepcin del desarrollo como algo adquirido, a tras de la dotacin de
capital sico, conocimiento, recursos, hacia una concepcin del desarrollo
como algo generado a partir de las capacidades de los actores locales. Ll
desarrollo ue isto tradicionalmente como un conjunto de atributos
adquiridos, tales como el crecimiento del PBI per capita, la industrializacin
de la estructura econmica, la democratizacin y modernizacin de la
sociedad, en general a partir de impulsos proenientes de uera de ronteras
nacionales ,a la ayuda al desarrollo de los organismos internacionales,,

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"La reaccin de las personas que viven en los mbitos urbanos, locales o comunitarios de sociedades
muy complejas, frente a la desproteccin e inequidades que genera el desequilibrado predominio del
mercado y de la competitividad ante las legtimas demandas generadas por la sociedad, as como tambin
frente a la crisis del Estado paternalista heredado del pasado, se traduce en la bsqueda de un locus, de
nichos, de races, redes y asociaciones cercanos en los que apoyarse y construir proyectos, seguridades e
identidades colectivos" Tomassini, Luciano: El giro cultural de nuestro tiempo, en Kliksberg, Bernardo y
Tomassini, Luciano: Capital social y cultura: claves estratgicas para el desarrollo., Banco
Interamericano de Desarrollo, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2000, pg. 93
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como exgenos a las regiones subnacionales ,a la planiicacin centralizada
o la reasignacin territorial de recursos,.
Lste tipo de enoque reduccionista, de raz economicista, que prioriza la
direccionalidad arriba-abajo` y los condicionantes macroeconmicos para
analizar las potencialidades de desarrollo, se mantiene en propuestas
acadmicas y experiencias practicas recostadas sobre los impactos de los
procesos globales y de cambio estructural sobre el territorio, pero no
incorpora apropiadamente la perspectia de los actores en los procesos locales
de desarrollo, desconociendo la capacidad constructia y moilizadora de la
poltica local. 1ales dicit epistemolgicos, luego se traducen en allas
metodolgicos, con consecuentes limitaciones a la hora de diagnosticar la
realidad local y disenar polticas especicas.
loy se a constituyendo un nuevo enfoque de desarrollo local que supera
las limitaciones conceptuales del racionalismo constructiista, que consideraba
que las construcciones sociales slo son racionales en la medida que
respondan a un diseno intelectual preio

y que conerta al desarrollo en un
tema principalmente tcnico, que poda y deba abstraerse del contexto
poltico, institucional y cultural`
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, ganando lugar aproximaciones tericas y
experiencias practicas que promueen el control endgeno, el conocimiento
local, la inculacin entre empresas, entre sistema productio y sistema
tecnolgico y cientico, la participacin e interrelacin entre los actores y la
ampliacin de aquellas capacidades locales. Ls decir que las dinamicas
orientadas al desarrollo se ligan a capacidades relacionales, en una isin no
mecanicista que incluye los procesos de constitucin y reconstitucin
relacional de los actores como parte del desarrollo mismo ,Coraggio, 1999,.
Si hablamos de capacidades locales relacionales, entonces aanzamos
conceptualmente en la subjetiizacin del desarrollo, colocando este concepto
en el plano de lo intangible
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. Ll desarrollo debe ser considerado como mas y
mas endgeno debido a su estrecha asociacin con la cultura local y con los
alores, actitudes y comportamientos que ella incluye. Por lo tanto, representa
un proceso de construccin y maduracin sumamente complejo, que
inolucra ademas de los necesarios nieles constantes y crecientes de
crecimiento econmico, interacciones sociales, instituciones acordes, pautas
culturales y relaciones de poder aorables al mismo. 1ambin es un proceso

5
Para este pensamiento las tcnicas de construccin, planificacin, administracin de las organizaciones
se conceban como racionales y universales, por lo que podan aplicarse sin tomar en consideracin las
diversidades culturales e institucionales histricamente producidas en cada lugar. Prats, Joan: La
dimensin institucional del desarrollo humano, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona,
1999, documento de trabajo N 4.
6
Boisier (2000 b) ofrece un listado de capitales intangibles donde sustentar un proceso de desarrollo.
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de aprendizaje donde el tiempo, la historia y el espacio condicionan las
actiidades que llean a cabo los agentes polticos, econmicos y sociales. Por
ello, el desarrollo esta inculado a un conjunto de capacidades locales como la
innoacin, creatiidad y capacidad emprendedora de los agentes locales, la
solencia tcnica y de gestin de los recursos humanos, la capacidad
organizatia y de relacionamiento de las personas y organizaciones pblicas y
priadas, la capacidad de articulacin con el entorno institucional y
mercadolgico, la capacidad de liderazgo y de generacin de dialogos.
Una serie de conceptos como los de ai.trito. ivav.triate. ,Marshall, Becattini,
Amin,, ctv.ter. ,Porter,, veaio ivvoraaor ,Groupe de Recherche Luropeen sur le
Milieux Innoateurs - GRLMI,, .i.teva. roavctiro. tocate. ,Vazquez Barquero,,
han surgido para expresar que la actiidad empresarial se realiza en el marco de
redes ormales e inormales, relaciones y determinados eslabonamientos
productios con proeedores, clientes y mercados, relejando experiencias de
endogeneizacin del desarrollo donde sobresalen algunos aspectos centrales:
Ll territorio es concebido como un conjunto organizado de agentes y
de instituciones ,tanto pblicas como priadas, del sector cientico-
tecnolgico, organizaciones gremiales, etc., y recursos que interactan
dialcticamente con el entorno.
Se remarca la importancia de la calidad, dotacin y orientacin de las
inraestructuras basicas y los sericios aanzados de apoyo a la
produccin existentes en el entorno territorial.
Se rescata la importancia de los actores histricos, sociales,
institucionales y ambientales sobre el proceso de transormacin
socioeconmica de un territorio.
Se adoptan de nueos modelos de organizacin y gestin en las
organizaciones competitias, donde se impulsa la lexibilidad y la
descentralizacin operatia, aoreciendo la constitucin de "unidades
estratgicas" de actuacin y negocios.
Se priorizan acciones colectias sobre las indiiduales y la importancia
del establecimiento de redes horizontales, alternatias a las redes
jerarquicas pblicas y de mercado, que permitan y aorezcan la
acumulacin e interrelacin mas rapida de actios y destrezas
especializados, aciliten una mejor inormacin y percepcin
permanente de las senales del mercado, reduzcan los nieles de
incertidumbre y los coste de transaccin, presionen a las empresas para
innoar e inertir y estimulan la dinamica empresarial ,Vazquez
Barquero, 1999 a y Alburquerque, 2000,.
Amin ,1996, cuando analiza el citadsimo caso italiano de los distritos
industriales, remarca en ellos las interdependencias sociales e institucionales,
9
las conexiones entre irmas e instituciones locales, que marcan la existencia de
algo mas que una simple aglomeracin de empresas en una determinada
industria o sector

. Lo determinante all, es la capacidad organizatia y la


capacidad de innoacin empresarial, que se conierten en las ariables
crticas sobre las que se asienta la ortaleza de los sistemas productios locales,
recordando aquella ya clasica explicacin del desarrollo territorial de Giorgio
lua ,1985, a partir de la isin alargada` de la empresa ,la empresa inculada
al medio, y del actor organizatio-emprenditorial`, esto es, los incentios
territoriales a la organizacin del medio econmico y a las iniciatias de los
agentes econmicos pblicos y priados.
Al colocarse el eje sobre la importancia de los aspectos histricos, culturales,
institucionales en los casos reconocidos de endogeneizacin del desarrollo,
necesariamente se impone una restriccin ineludible para pensar su
replicabilidad, sin embargo, dierentes aspectos de su uncionamiento,
resultan orientaciones de actuacin sugerentes al momento de pensar polticas
locales de desarrollo.
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De este modo, numerosas ariables cualitatias que explican el desarrollo
sobre la base de las capacidades locales, como la cultura de la innoacin y el
compromiso, las diersas ormas de cooperacin y aprendizaje, la capacidad
tecnolgica y emprendedora de las empresas, la lexibilidad de las
organizaciones empresariales e instituciones, la capacidad institucional y el
liderazgo decisional pblico y priado, se conierten en aspectos clae a tener
en cuenta, que deciden sobre la capacidad de reestructuracin productia y de
crecimiento territorial.
3. La aproximacin desde la complejidad
Claro que esta isin ampliada, holstica y sistmica del desarrollo ,Boisier,
1998 b,, slo puede ser abordable desde una mirada compleja que se
aproxime a la realidad admitiendo la unidad en la diersidad, la uniersalidad
en la singularidad y permita replantear los temas y alores a partir de intereses

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Ferraro y Costamagna nos recuerdan cmo a partir de trabajos como los de Amin (1996), en la literatura
contempornea sobre los distritos industriales, el trmino de Marshall de atmsfera industrial adquiere
un significado de caractersticas sistmicas: una detallada divisin de tareas a lo largo de la cadena de
valor y de los servicios relacionados, la consolidacin del distrito como centro de creacin de
conocimiento, inventiva, capacidad empresarial y aprendizaje dentro de un determinado sector industrial,
y la densidad institucional (institutional thickness).
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Como lo reconocen Quintar y Gatto (1992), al analizar en profundidad la experiencia de los distritos
industriales italianos, que niegan la posibilidad de replicar ese tipo de experiencias en otras latitudes,
aunque s de considerar determinanas orientaciones de actuacin.
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propios, locales, sectoriales
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. Como se ha perdido la e en la capacidad de los
grandes modelos para dar respuestas adecuadas a las necesidades sociales, el
acontecimiento indeterminado y singular hace su reaparicin y sugiere un
desplazamiento de la politica hacia el territorio, reconociendo que los
procesos sociales de desarrollo se producen en matrices espacio-temporales
dinamicas, que los hacen nicos e irrepetibles, que responden tanto a lgicas
generales ,globales,, como particulares ,locales,.
Arocena ,1998, sostiene que en esta nuea mirada hacia la problematica del
desarrollo, las tendencias a la aloracin de la iniciatia local cobraron uerza
especial, permitiendo superar las isiones reduccionistas sobre la capacidad
innoadora de lo local que solan predominar en el pensamiento y las
practicas latinoamericanas: lo local isto como "reno" al desarrollo para las
corrientes eolucionistas, como "isla" sin capacidad para generar
innoaciones para la corriente historicista y lo local entendido como mero
"recipiente" pasio para el enoque estructuralista que priilegiaba las macro
racionalidades estructurales.
Ll rechazo a los modelos racionales y uniormes de la modernidad da lugar, en
primer lugar, a la ariedad de caminos, abre la posibilidad para la diversidad
de modelos de desarrollo, como un impacto territorial elocuente del cambio
de poca. Las trayectorias diergentes que las sociedades pueden tomar,
implica un punto de ruptura con los paradigmas que postulaban un inal
anticipado en los recorridos para el desarrollo, a partir del respeto a premisas
predeinidas y determinadas trayectorias coherentes.
10
A su ez, la diersidad de modelos de desarrollo trae aparejado el
reconocimiento de la incertidumbre como elemento central en la eolucin de
los sistemas econmicos y sociales locales. loy, los territorios atraiesan
procesos de inal abierto
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, que permiten la recuperacin de categoras
analticas propias de la realidad latinoamericana y argentina que haban sido

9) El paradigma de la complejidad disea una reflexin epistemolgica donde los niveles fsico, viviente
y social se articulan y se integran. A partir del pensamiento de autores como Morn y Prigogyne,
localistas y regionalistas como Arocena y Boisier, aplican esta mirada a los procesos de desarrollo
territorial.
10
Para la Teora de la modernizacin, sustentada en criterios de equilibrio y orden, el subdesarrollo era
una etapa dentro de un proceso evolutivo que correctamente planteado conducira al desarrollo. Para la
Teora de la Dependencia, el subdesarrollo era una condicin histrico estructural de sociedades
dependientes, que a partir de la modificacin revolucionaria o gradual de esas condiciones, permitira
alcanzar los beneficios del desarrollo. Para el pensamiento neoclsico, el subdesarrollo es producto de una
equivocacin de la sociedad, que a partir de la aplicacin de recetas uniformes impuestas por los
organismos de financiamiento internacional, se iniciara un proceso de crecimiento sostenido y derrame
hacia el conjunto de la sociedad de los beneficios del modelo.
11
Esta interesante idea aparece en el libro de Zrate, R. y otros (2000), quienes se valen de un texto de
Costa Filho (1990), donde se sugiere pensar los procesos econmicos y sociales como de final abierto
donde los criterios de equilibrio y orden clsicos dan lugar a la divergencia y la complejidad.
11
olidadas, incluso rechazadas ,como las de heterogeneidad estructural
,Lechner, 1985, Lers, 198, o diersidad cultural ,Garca Canclini, 1999,, y
contribuyen a alejar el antasma del eolucionismo ahistrico que ha
predominado en las polticas de reormas macroeconmicas ,como en el
Consenso de \ashington,, amparadas en posturas hegemnicas propias de un
pensamiento nico, as como a superar la mirada restrictia del modelo
econmico de equilibrio competitio, que reconoce al mercado como nica
dimensin releante en los procesos de crecimiento
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Por lo tanto, la aproximacin al desarrollo desde la complejidad plantea, en
segundo lugar, la necesidad de resignificar el papel de los actores
individuales y colectivos y los rasgos de la organizacin social donde
estos se desenvuelven. Como la matriz decisional del desarrollo ya no
puede ser controlada por mecanismos estatales ,la planiicacin tradicional,, ni
por mecanismos de mercado ,asignacin de recursos econmicos sin
consideraciones dinamicas y sociales,, se remarca constantemente la necesidad
de recurrir a polticas que omenten la participacin de la sociedad local en el
proceso de desarrollo, que inolucren a los grupos locales en la toma de
decisiones y que, por lo tanto, busquen adecuar el inters de los actores
indiiduales al inters colectio del territorio.
La trasmisin de conocimientos en el entorno regional, la cooperacin entre
empresas y agentes relacionados con el proceso inormatio y tecnolgico ,la
economa del aprendizaje` de Lundall & Johnson, 1994,, representan datos
clae para la innoacin y el desarrollo. Ln el ondo de esta cuestin aparece
la distincin entre conocimiento explcito o ormal ,el necesario para el
uncionamiento de las tecnologas, que puede ser intercambiado como una
mercanca
13
y conocimiento tacito ,el saber hacer`, las habilidades
especicas, que es dicil de intercambiar, menos accesible y para el cual el
aspecto territorial resulta undamental.
Pero como los agentes territoriales necesitan mas que sus propias habilidades
se reconoce, as mismo, la necesidad de incorporar el papel de las instituciones
y organizaciones y la cultura. Los actores locales necesitan un ambiente
institucional y organizacional que respalde y oriente sus esuerzos, energas y

12
Katz y Kosacoff (1998) sostienen que la interpretacin del crecimiento econmico como un fenmeno
cuantitativo, ligado a la acumulacin de factores productivos tradicionales y servicios bsicos, es una
visin restrictiva que otorga slo importancia a las cuestiones relacionadas con la asignacin esttica de
recursos, sin pensar en aspectos de la dinmica social y es propia del modelo de equilibrio competitivo.
13 ...y que forma parte del stock general de conocimiento tecnolgico que el pensamiento neoclsico ve
como algo libremente accesible, fcilmente aplicable y fcil de reproducir y reutilizar Berroeta, Beln,
Del Castillo, Jaime, Uyarra, Elvira: Nuevas pautas de intervencin en materia de Innovacin y Empleo:
Las Estrategias territoriales de Empleo e Innovacin, Rev. Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales,
vol. XXXI, Tercera poca, N 122, invierno 1999, Ministerio de Fomento, Madrid, pg. 760.
12
encuadre sus actuaciones. Las racionalidades econmicas y sociales, se
encuentran arraigadas en contextos culturales, alricos e institucionales y las
opciones estratgicas que adoptan los actores y las sociedades locales
dependen de la orientacin de ese contexto ,1omassini, 2000,.
Se aanza de este modo en la idea de enmarcar el uncionamiento de un
sistema econmico en un entorno cultural e institucional que aorece o limita
su desempeno. Aqu es donde resultan releantes por un lado, los aportes de
la escuela neoinstitucionalista ,\illiamson, 1985 y North 1993,, que
reconocen el importante papel de las instituciones en el desarrollo econmico.
Instituciones entendidas en una doble perspectia: como normas que regulan
el comportamiento de los indiiduos y organizaciones y los habitos de
conducta de los mismos. Las reglas del juego` ormales e inormales que
pautan la interaccin entre los indiiduos y las organizaciones
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, y en segundo
lugar, como entidades o agencias, los jugadores` pblicos y priados que
interienen en la ida colectia de la comunidad.
Pero ademas, la presencia de una sociedad ciil articulada, con "densidad
institucional" ,Amin & 1hrit, 1995, suele ser entendido como un smbolo de
mayor capacidad territorial para el desarrollo. La densidad institucional habla
de una serie de instituciones de distinto tipo ,multiplicidad y
complementariedad,, y marcan la existencia y desarrollo de una cultura del
compromiso y la colaboracin y de un conjunto de creencias que permiten
llear adelante un determinado destino comn. Por ende, este concepto hace
reerencia no slo a una uerte presencia de organizaciones e instituciones de
apoyo a la actiidad econmica en un territorio, sino tambin a los eleados
nieles de interaccin que propicien la cooperacin y el intercambio ,lerraro y
Costamagna, 2000,. La conianza en las relaciones interpersonales e
interinstitucionales, es ahora un actor reconocido como de crucial
importancia para el desarrollo.
Se asume que la dierencia en el desarrollo de los pueblos esta dado por su
capacidad de accin colectia, como ha quedado demostrado con la
inestigacin medular de Putnam ,1993, sobre la importancia de las
tradiciones cicas en el desempeno econmico y poltico dierso de las
regiones italianas. De all la resigniicacin del capital social`, como elemento
central para repensar polticas de desarrollo en Amrica Latina. Ll capital

14 El marco de constricciones e incentivos en el que se produce la interaccin social. Se corresponden
con determinadas correlaciones o equilibrios de poder, pertenecen a una determinada cultura
organizacional, poltica, productiva y tecnolgica viven y se apoyan en nuestros modelos mentales,
valorativos y actitudinales. Por ello mismo no tienen nada de social o polticamente neutral. Prats, Joan:
La dimensin institucional del desarrollo humano, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona,
1999, documento de trabajo N 4.
13
social, concepto comnmente adoptado por los organismos internacionales y
presente en la literatura de las ciencias sociales, suele ser entendido como: "la
conianza, las normas que regulan la coniencia, las redes de asociacionismo
cico, elementos que mejoran la eiciencia de la organizacin social
promoiendo iniciatias sobre la base del comn acuerdo`
15
Ll capital social es un proceso de la sociedad ciil, un bien pblico sumamente
arraigado a una cultura, a un sistema de alores, a pautas de comportamiento
colectio, que determina la manera como los actores econmicos interactan
entre s y se organizan para generar crecimiento y desarrollo

,Zumbado,
199,. Ls un tipo de capital que no se intercambia, propiedad emergente de
un sistema social que no opera bajo las reglas de mercado, sino que esta ligado
a un contexto histrico e institucional particular.
Por ltimo, la situacin de crisis y reemplazo de iejos paradigmas de
desarrollo, prooca lgicamente un cambio significativo en la
conceptualizacin y en la aplicacin de estrategias de desarrollo local.
La poltica de desarrollo local parte de la integracin de isiones e intereses y
la concertacin estratgica de agentes pblicos y priados con incidencia en el
territorio. Ll desarrollo es resultado del esuerzo organizatio e institucional
del conjunto de la sociedad y no slo del correcto desempeno de los mercados
y la estrategia local debe promoer la dinamizacin empresarial, el estmulo a
las innoaciones, la generacin de externalidades deriadas de la asociatiidad y
la proximidad y la utilizacin mas eicaz posible de todo el potencial de
desarrollo disponible o incorporable al territorio. Lsta orientacin sistmica
,Lsser y otros, 1996,, complementa la perspectia macroecnmica y
microeconmica del desarrollo, con la realorizacin del niel territorial ,el
medio local como "master" de su propio desarrollo ,Maillat, 199, y de las
practicas polticas y las estrategias que permitan enlazar los procesos sociales,
econmicos, tecnolgicos, culturales.
Incluso Vazquez Barquero ,2000, demuestra que para estimular los procesos
de acumulacin de capital ,condicin basica para impulsar el desarrollo
econmico,, bajo las condiciones de aumento continuo de la competencia
entre empresas y territorios que caracteriza al escenario de la globalizacin, la
politica de desarrollo local es la que representa el actor sinergtico y
aglutinador, porque permite mejorar el comportamiento de cada uno de los
actores determinantes de la acumulacin de capital ,la diusin de las
innoaciones y el conocimiento entre las empresas y organizaciones, la

15 Putnam, Robert: La Tradizione Cvica nelle Regin Italiane, Oscar Saggi Mondadori, Milano, 1993,
pg. 196
14
adopcin de ormas mas lexibles de organizacin de la produccin, el
desarrollo de las economas de urbanizacin y la densidad del tejido
institucional,. Lxisten rendimientos crecientes cuando todos estos actores
actan conjuntamente y reuerzan su impacto indiidual sobre la acumulacin
de capital. As, las ciudades y regiones tienen la posibilidad de promoer una
dinamica local undada en la acumulacin territorial de los recursos colectios
especicos necesarios para el desarrollo de su sistema econmico productio
y de su entorno institucional y esto es un tema de poltica de desarrollo.
Ll desarrollo local es tambin una clara oportunidad para la innoacin
poltica ya que permite una relacin mas directa con la poblacin, donde
pueden experimentarse nueas ormas de participacin y nueas relaciones
entre administracin y ciudadanos. 1ambin es una oportunidad para
ortalecer la ida asociatia local que, a menudo, es la orma que adopta la
comunidad para acceder a sericios o a la solucin de necesidades. Asimismo,
es una oportunidad para la creacin espontanea y original de nueos
instrumentos de desarrollo, a tras de la concertacin pblico,priada, la
planiicacin estratgica y la generacin de redes de conianza alternatias a
los mercados aleatorios y a las jerarquas e integraciones erticales.
Sobre las isiones obsoletas, sesgadas y simplistas para las que el desarrollo es
slo responsabilidad del Lstado-Nacin ,enoque de la planiicacin
centralizada,, o slo del mercado ,enoque del neoliberalismo dominante,, la
poltica local trata, basicamente, de la construccin de un poder local, que se
nutre a partir de la capacidad decisional, la capacidad organizatia y la
capacidad creatia de los agentes territoriales. Poder local construido sobre la
base de la capacidad conocante, aglutinadora y moilizadora de la poltica.
Por la cercana de los decisores y actores y la ineitabilidad de la participacin,
el desarrollo local es el tipo mas poltico y societal de desarrollo
socioeconmico`
16
.
Ln sntesis, el territorio es vv .v;eto y el desarrollo vv roce.o de construccin
poltica. Lo local representa su punto de encuentro, el ambito donde los
agentes territoriales adquieren capacidad de ijar el rumbo, de construir`
desarrollo. Ll Desarrollo Local es, por tanto, un proceso territoriatiaao de
vaavraciv .ociat ,aprendizaje colectio para el cambio cultural, y cov.trvcciv
ottica que se despliega en mltiples dimensiones.

16 Ahumada Pacheco, Jaime. Introduccin a la planificacin descentralizada. Serie estudios municipales
CPU. (Santiago, Chile). No.2, 1993, p.161-197.
15
4. Algunas consideraciones sobre las experiencias locales de
desarrollo en Argentina.
Los municipios argentinos han tenido tradicionalmente un rol marginal en
cuanto a incumbencias para el desarrollo, producto de un esquema
institucional centralista que concentraba en las eseras administratias nacional
y proinciales esa responsabilidad y otorgaba a las ciudades un
uncionamiento acotado a la obra pblica y la proisin de sericios urbanos.
Pero el cambio estructural en los ltimos anos ha tenido ,y tiene, un uerte
impacto sobre las ciudades argentinas, que han asumido nueos roles de
gestin de polticas sociales, ambientales y de promocin econmica y del
empleo, proceso en marcha que implica un uerte replanteo de los modelos
tradicionales de gestin y una reorientacin de la interencin municipal hacia
el desarrollo local.
No obstante, este transito hacia nueos roles no se presenta sin diicultades ni
sobresaltos. Las transerencias de competencias y unciones desde el gobierno
nacional a los gobiernos regionales y locales adquiri caractersticas de
municipalizacin de la crisis` ,Arroyo, 199,. La aplicacin de un programa
de reorma del Lstado concebido sobre una lgica iscalista, se tradujo
primariamente en la bsqueda de respuestas al problema de "cmo timonear
la crisis", proocando no slo un aumento de las interenciones en materia
econmica, social y laboral por parte de las autoridades pblicas territoriales,
sino tambin una sobrecarga de las agendas de los gobiernos locales y la
consecuente y lgica ampliacin de las demandas y expectatias que la
ciudadana dirige hacia el gobierno municipal.
De este modo, las iniciatias surgidas desde los municipios aparecieron en un
principio como conductas deensias, reactias y slo gradualmente ueron
aanzando en plantearse la necesidad de redeinir el papel y el alor de las
instancias locales de gobierno. loy, la ciudad pasa a ser un laboratorio
priilegiado para poner en escena un nueo modelo que ya no se satisace con
una isin poltico- administratia limitada, como el tradicional modelo ABL
,alumbrado, barrido y limpieza, de gestin municipal. Por ello, los gobiernos
locales buscan ampliar su esera de actuacin, agregando a sus unciones
tradicionales ,obra pblica, proisin de sericios basicos, regulacin de la
ida comunitaria,, el diseno e implementacin de estrategias de desarrollo
local tendientes a la generacin de entajas competitias territoriales y de
ortalecimiento de lazos solidarios en la comunidad local y regional.
Para arontar estos desaos, los municipios presentan como ortaleza una
luida relacin con la sociedad local, hecho que les permite conocer con
mayor certeza la realidad econmico-social, cultural y poltico-institucional
16
sobre la que tienen que actuar. Sin embargo, las ciudades argentinas presentan
an una dbil capacidad legal-institucional para el desarrollo, deriada de la
brecha existente entre las competencias que se le asignan y las posibilidades
reales con que cuentan para llearlas a la practica, ya que existe una tensin
undamental, como lo reconocen Resse y Catenazzi ,2000,, entre la necesidad
de los agentes del desarrollo local de una mayor autonoma para decidir y
gestionar localmente los procesos de desarrollo y, por otro, la escasa
autonoma municipal existente, sobre todo de caracter poltico y inanciero,
deriada de la estructura poltico-institucional argentina.
Son diersas las tova. ae o.iciv municipales rente a los retos del desarrollo y
notables los esuerzos y experiencias que se pueden contabilizar en Argentina
por modiicar el peril de gestin local. Desde una perspectia relacional y
asumiendo que toda generalizacin comete errores e injusticias, analizaremos
algunos aspectos medulares de las polticas locales de desarrollo.
a. La apuesta a los complejos institucionales
Se ha instalado en las ciudades argentinas la idea que el gobierno de las
mismas no se realiza exclusiamente a tras del municipio, sino a tras de
un conjunto de agentes locales que, con su articulacin, an produciendo el
gobierno de lo local. Como lo reconoce el diseno institucional de las polticas
pblicas emergentes de la nuea isin del gobierno y la gerencia pblica
,Barzelay, 2000,, el gobierno local` se constituye a partir de un complejo
institucional que priilegia la participacin y la representacin y resulta mas
abarcadora que la idea tradicional de gobierno municipal, que alude
exclusiamente al poder pblico local
1
.
Lsto resulta importante, ya que la consolidacin de un nueo patrn de
gestin local necesita no slo de una articulacin eicaz entre los dierentes
nieles de gobierno ,nacional, proincial, local,, sino del intercambio creciente
y del compromiso de un asto nmero de actores representatios, pblicos y
priados
18
. De este modo, se contabilizan numerosos recorridos originales,
basados en la concertacin pblico - priada y la participacin de la sociedad
local en el diseno e implementacin de polticas, como lo demuestran los

17
Es nutrida la bibliografa que abona esta idea. Ver entre otros: Programa de Desarrollo Local (1998),
Garca Delgado (1997).
18
Por ejemplo, Ferraro Costamagna (2000) sealan que la caracterstica distintiva del modelo de
desarrollo productivo de Rafaela, radica en un vasto tejido institucional de apoyo al sector productivo con
marcados liderazgos compartidos por instituciones pblicas y privadas que buscan trabajar en forma
articulada. Por su parte, la experiencia de Sunchales merece ser destacada como un ejemplo de esfuerzo
de participacin y constitucin de redes asociativas como fundamento de la gobernabilidad local.
17
ejemplos de planiicacin estratgica urbana y regional y los comits de
gestin.
Dado que el desarrollo es un proceso crecientemente endgeno, que depende
de las capacidades de los agentes locales para generar iniciatias y
compatibilizar esuerzos, la planiicacin estratgica aplicada al ambito de la
ciudad resulta una metodologa adecuada para identiicar tanto las
potencialidades propias como los alores que la sociedad local priorizara para
impulsar un proceso de desarrollo actible y sostenible en el tiempo ,Madoery
y Caminotti, 2000,. Se trata de una practica muy diundida en nuestro pas,
con numerosos casos en diersos tipos de ciudades: pequenas, medias,
metropolitanas. Incluso muchos municipios incorporan en sus agendas
perspectias microregionales donde aanzar en propuestas conjuntas bajo
rmulas de participacin sectorial y coordinaciones intermunicipales
19
No obstante, los resultados alcanzados hasta el momento suelen ser muy
dispares y no siempre se ha logrado modiicar comportamientos e introducir
innoaciones organizatias a niel local. Ln muchos de estos casos se
eidencia una debilidad en el sistema de actores territoriales producto, en
principio, de una tivitaciv covcetvat que ha condicionado, en mayor o menor
medida, el accionar de los actores locales.
Predomina una isin estatica del desarrollo que considera, por ejemplo, la
propia ubicacin geograica como razn suiciente para garantizar un uturo
mas prspero
20
. O isiones preocupadas casi exclusiamente en aquellos
aspectos en los que existen marcados dicit an en nuestro pas, como la
proisin de suelo, inraestructura, sericios basicos y obra pblica, como
argumento para ,re,lanzar un proceso de crecimiento regional sostenido
21
. Ll
problema aqu es que al otorgarse importancia slo a las cuestiones
relacionadas con la asignacin estatica de recursos, sin pensar en trminos de
los aspectos dinamicos relacionados con la maduracin de las uerzas
productias, se restringe la aloracin acerca de las capacidades propias de una
sociedad y sus protagonistas. Lllo ha permitido la superiencia en otros
casos de la isin de la "responsabilidad nacional" para el desarrollo, que ha

19
Como algunos casos en la Provincia de Crdoba o el de Tandil, Olavarra y Azul en provincia de
Buenos Aires. Un ejemplo entre municipios de distintas provincias se da entre las ciudades de Villa
Constitucin, San Nicols, Ramallo y San Pedro que, a partir de la coincidencia poltica de los respectivos
gobiernos municipales, intentan crar un nuevo espacio de articulacin de polticas denominada Regin
Litoral.
20
Es notable observar como en el material promocional que emiten los municipios en Argentina aparece
destacado, como elemento central y clave supuestamente competitiva, la ubicacin geogrfica
privilegiada de esa localidad.
21
El tpico ejemplo de algunos actores institucionales de Rosario con su recurrente alusin a las obras de
infraestructura y en particular a las tres fortalezas (Puerto, Aeropuerto y Puente) como razn suficiente
para convertir a la ciudad en eje del Mercosur.
18
mantenido el impulso de conductas "demandantes" hacia eseras centrales,
antes que conductas "proactias" locales
22
. Otras eces las respuestas locales
se han dado a partir de conductas imitatias, reconociendo experiencias
aliosas lleadas a cabo en otras ciudades y en otros pases e implementando
acciones similares, aunque descontextualizadas y desproistas de los aspectos
propios de la cultura local, hecho que ha limitado, cuando no impedido, un
correcto desempeno en tales iniciatias
23
.
Ln esta apuesta a los complejos institucionales, resultan alentadores algunos
equilibrios y contrapesos intersectoriales e interinstitucionales que se generan
a niel local, por ejemplo a tras de la conormacin de consejos econmico
- sociales, que permiten un lento pero estimulante juego de suma positia de
generacin de iniciatias e incentios para el cambio
24
. Pero tambin existen
ejemplos de eidentes limitaciones en los procesos de maduracin y
construccin poltica, relejado en posiciones entusiastas hacia el desarrollo
local, aunque carentes de compromisos explcitos, de representatiidad real,
de liderazgos asumidos, de ormalizacin` de consensos
25
. Ll aumento
eriicable en la cantidad de instituciones inculadas al desarrollo local en
muchas experiencias locales ,como ocurre con las organizaciones
empresariales, sindicales, proesionales, no gubernamentales, educatias, etc.,
destaca el aspecto cuantitatio` de la densidad institucional a la que hacamos
reerencia, pero la aebitiaaa ae to. covrovi.o. a.vviao. ,el alor de los contratos,
marca an un dicit tanto en el aspecto relacional, interactio del desarrollo
local ,el aspecto cualitatio` de la densidad institucional,, como en la

22
En ciudades que atravesaron una experiencia de industrializacin fuerte durante el modelo sustitutivo,
a partir de la radicacin de una gran empresa pblica o privada o de inversiones fundamentalmente
exgenas, el riesgo es que perdure una expectativa de solucin de problemas locales a partir de iniciativas
exgenos y no de esfuerzos locales significativos. Por ello, construir un nuevo modelo de desarrollo,
requiere en estos casos introducir un cambio cultural profundo a nivel de la sociedad y sus instituciones
donde incentivos a actividades emprendedoras locales, recalificacin de las personas y mejoras en el
sistema de relaciones humanas e institucionales resultan fundamentales.
23
Incluso a veces se presenta una multiplicidad de iniciativas inconexas para acompaar la reconversin
productiva de un territorio, aumentando los riesgos de la dispersin de esfuerzos. Fue el caso de muchas
ciudades que a mediados de los noventa comenzaron a recibir programas nacionales e internacionales de
apoyo a la reconversin productiva, a los que sumaron iniciativas locales pero que perdieron su fuerza,
entre otras razones, por la falta de articulaciones institucionales y organizativas.
24
Villa Constitucin es una ciudad media de acentuado carcter industrial, que todava sigue ligada a un
modelo de desarrollo econmico fuertemente dependiente de factores exgenos y sustentado en
actividades poco competitivas o con evidentes signos de declive. Hasta el momento no ha logrado poner
en marcha un nuevo proceso de desarrollo ligado a nuevas actividades industriales y de servicios que
permitan competir con mejores perspectivas en el nuevo escenario. Sin embargo, la experiencia de su
Consejo Econmico Social, merece ser destacada como una respuesta proactiva y tesonera de algunas de
sus instituciones a los retos que enfrenta la ciudad.
25
No son pocos, por ejemplo, los casos de firma de actas institucionales de apoyo al lanzamiento de un
plan estratgico en una ciudad, que representa un momento que aglutina fugazmente a la gran mayora de
los sectores de la ciudad, pero que al poco tiempo pasan a ser documentos olvidados en los despachos y
los escritorios.
19
ormulacin de proyectos polticos de transormacin local que sustenten y
orienten las iniciatias pblicas y priadas.
b. La creacin de nuevas herramientas para el desarrollo.
Desde la perspectia del impulso al crecimiento econmico y la generacin de
empleo, las iniciatias locales en Argentina se han orientado primeramente a
aumentar el atractio locacional mediante la creacin de inraestructuras y al
estmulo a la radicacin de empresas externas, a gestin de inersiones y
esuerzos promocionales, algo que Vazquez Barquero ,1999, b,, al analizar
otras experiencias internacionales, liga a la primera generacin de polticas de
desarrollo local. Del mismo modo, en esta primera aproximacin, los actores
locales tambin se moilizan en torno al direccionamiento de esuerzos
pblicos y priados hacia emprendimientos de uerte impacto en el territorio
26
.
De manera mas reciente e incipiente, las polticas de desarrollo local se han
orientado a aumentar la capacidad emprendedora en sus sistemas econmicos
de reerencia, mediante la creacin de nueas herramientas para el desarrollo
como las incubadoras de micro y pequenas empresas, centros de empresas,
agencias de desarrollo, polos tecnolgicos o centros de ormacin
2
, aspectos
inculados a la denominada segunda generacin de polticas de desarrollo
local que pone el acento en los recursos inmateriales del desarrollo.
A tras de esas experiencias, el principal aspecto positio que se a
eidenciando radica en el aumento de las capacidades tcnicas y de gestin
locales. Si bien es cierto que los municipios en general y las ciudades medias
en particular no han contado, comnmente, con las habilidades requeridas
para impulsar procesos endgenos de desarrollo, ni con los recursos humanos
preparados en habilidades tcnicas especicas, no son pocos ni mucho menos
irreleantes los casos donde se an supliendo estas alencias con instancias de
ormacin, capacitacin, intercambio de experiencias, consultora, etc., dando
muestras de iniciatias originales de gestin del desarrollo.
As mismo, estas nueas herramientas intentan responder a condiciones
particulares de la especializacin productia regional, a los recursos naturales y
humanos existentes, a la inculacin a mercados nacionales e internacionales,

26
Como el caso del lobby institucional en la regin Rosario para garantizar las inversiones previstas en
los proyectos de Hidrova y Puente Rosario-Victoria, o los ejemplos de numerosas ciudades intermedias
gestionando por obtener el mejoramiento, ampliacin o trazado de nuevas carreteras.
27
Como los Centros de Desarrollo Empresarial de Rafaela y Mar del Plata, las Agencias de desarrollo de
Crdoba y la Regin Rosario, el Programa Emprender de Las Heras o el Parque Empresarial Comirsa.
20
como reconoce Alburquerque ,2000, que ha ocurrido en otras experiencias
internacionales de desarrollo econmico local. Los sericios que se orecen a
tras de estos instrumentos suelen estar ocalizados en los problemas
endgenos de las empresas, el llamado microniel de la competitiidad
empresarial: asistencia inanciera, reestructuracin y gestin empresarial,
modernizacin tecnolgica, insercin externa e inormacin. Lste peril es el
que tambin han asumido la gran mayora de programas nacionales y
proinciales de apoyo a las pequenas y medianas empresas implementados en
los ltimos anos. ,lerraro, 2000,.
1odos estos aspectos son basicos y necesarios en el camino de aumentar la
competitiidad empresarial, aunque en s mismos resultan insuicientes desde
la perspectia del ortalecimiento de los sistemas productios territoriales. Ll
tema que permanece ausente o relatiamente desatendido en los instrumentos
de apoyo es el reerido al a.ecto territoriat ae ta covetitiriaaa, a los problemas del
entorno de negocios de las empresas, al ortalecimiento de la interaccin entre
agentes e instituciones radicadas en el propio territorio y en otros con los que
existe cierta complementariedad estratgica, a iniciatias que aorezcan el
surgimiento y desarrollo de redes entre empresas y nculos inter-
empresariales, al ortalecimiento institucional de las entidades intermedias
28
, al
desarrollo de mercados de capital de riesgo, aspectos propios de una tercera y
mas compleja generacin de polticas de desarrollo. Ln otras palabras, altan
acciones sobre los sistemas de actores locales que permitan mejorar el
desempeno de las empresas y del territorio en su conjunto, construyendo
lazos de conianza, omentando procesos eolutios de especializacin
indiidual y de bsqueda de complementariedades entre dierentes
especializaciones, generando iniciatias sustanciales y no slo ormales de
apoyo a empresas y aumentando la capacidad de las instituciones de crear un
ambiente ,la atmsera industrial` marshalliana, en el que se desarrolle el
sistema territorial en su conjunto.
Ls desde un enoque territorial y sistmico donde el niel local,regional
aparece como un ambito adecuado para conigurar estrategias de cooperacin
que coordinen a los sistemas productio, educatio y tecnolgico e
institucional de gobierno, que permitan desarrollar el saber hacer`, las
habilidades especicas, aquellas que no se intercambian en el mercado, sino
que se generan, a tras de los procesos de aprendizaje interactio. Pero,

28
Algunos de estos aspectos parecieran comenzar a ser reconocidos en en determinadas polticas
nacionales de apoyo al desarrollo local, como en la ley PyME 25300, con la creacin de las Agencias de
desarrollo y en algunos nuevos programas, como el Proyecto de Cooperacin entre la Unin Europea y la
Repblica Argentina: Desarrollo Regional y reforzamiento de las estructuras provinciales de apoyo a las
Pymes, ARG/B73000/95/172, recientemente lanzado.
21
,cmo crear esos incentios a la accin colectia ,Cmo generar dinamicas
relacionales de naturaleza productia en el territorio.
S. Aprendizaje colectivo y politica de desarrollo local.
Si bien la realorizacin local en Argentina es un proceso abierto e irreersible
en cierto sentido, resulta an incongruente y dbil, ya que los condicionantes
estructurales, los marcos institucionales de actuacin local y el diseno de las
polticas pblicas nacionales y proinciales de alcance territorial, no
contribuyen apropiadamente a aorecer el desempeno de los ambitos locales
como sujetos de desarrollo. Las recurrentes crisis que ha atraesado la
economa argentina restringen uertemente el desempeno de los gobiernos
locales en tareas inculadas a la creacin de riqueza y empleo y la
dinamizacin de sus tejidos productios territoriales. A su ez, los marcos
institucionales en los que se desenuelen los gobiernos locales, condicionan
las articulaciones entre las dierentes instancias de gobierno y el accionar de
stos, con superposicin de iniciatias, debilitamiento de su alcance y
ragmentacin de sus objetios. Como consecuencia de ello, en el diseno en
las polticas pblicas de desarrollo, predomina una isin economicista y
uncional, que descuida la importancia del componente territorial como actor
de desarrollo.
La creacin de entornos innoadores territoriales en nuestro pas, requiere sin
dudas de la superacin de estos renos` con los que operan los municipios,
como de su ortalecimiento institucional, a in de que puedan junto a los
restantes agentes socioeconmicos priados y el conjunto de la sociedad ciil,
desempenar un papel actio como animadores de iniciatias de desarrollo
econmico local. Lste es un proceso abierto, de permanente bsqueda de
rea.igvaciv ae re.ov.abitiaaae. vbtica. para el desarrollo, que remite a la tan
mentada cuestin de cmo hacer desarrollo local en un marco de uertes
condicionantes macroeconmicos, proceso sobre el que los gobiernos locales
pueden incidir aunque no controlar las decisiones centrales, pero que comporta
una disputa a la que no pueden renunciar.
Pero tambin hay una necesidad de covte;iar tanto la isin, como la gestin
de las polticas locales de desarrollo, ampliando la mirada y los compromisos
hacia aquellos actores intangibles que construyan sinergias intersectoriales en
el ambito territorial donde se expresa el sistema econmico y productio local.
\ este es un proceso al que los actores locales s pueden dirigir, orientar y
controlar.
22
Ll aprendizaje colectio al ser un proceso de aance constante y continuo, es
endgeno, subjetio, axiolgico, participatio y comprometido y demanda una
"inersin en relaciones humanas` ,Crozier, 1994,, signiica transormar las
regulaciones de un sistema social, innoar, aumentar las capacidades de
relacionamiento de las personas y organizaciones. Lsto supone
necesariamente un cambio cultural, de encuentro de saberes particulares, de
intereses sectoriales y de lgicas contrapuestas. Obiamente, en todo proceso
de cambio hay contradiccin de intereses y conlicto, pero siempre se pueden
encontrar las bases para el desarrollo de caitat retaciovat, como resultados de
cambios estructurales y el diseno de polticas y estrategias deliberadas de los
actores. Lsta posicin uele la mirada hacia aquellas construcciones polticas
que otorguen mayor racionalidad a las pautas de comportamiento y encaucen
los comportamientos sociales, organizacionales e institucionales de los actores
locales.
Ln una perspectia integral, que inolucre los aspectos econmicos, pero
tambin culturales y polticos del desarrollo, los sistemas productios
territoriales, con base en una ciudad o una micro regin, requieren ser
entendidos:
Ln primer lugar, como una base productia con peril especico y
dinamicas propias, con un conjunto de organizaciones econmicas que
se desenuelen en un entorno econmico-social e institucional
determinado,
Ln segundo lugar, como un complejo jerarquizado de relaciones entre
organizaciones y entre indiiduos ,jerarquizado porque se sustenta en
una relacin de uerzas sociales que concretizan en un momento dado,
dentro de un cuadro institucional global, ,Dupuy y Gilly, 199,, porque
el territorio es un lugar de expresin de intereses diersos, de conlicto
y de poder compartido.
Pero ademas: actores covrovetiao. en una dinamica colectia de
desarrollo. Sobre el complejo de relaciones es posible impulsar un
proceso de aprendizaje colectio, guiado por acciones comunes
orientadas a alcanzar una dinamica productia comn, y acuerdos
especicos explcitos o implcitos de gobernabilidad territorial ,dinamica
de conjunto,, que necesariamente estara guiado por decisiones polticas,
"construido" por los actores organizados territorialmente.
Se trata de un proceso de la sociedad ciil al que la poltica puede aorecer y
ortalecer: con un sistema institucionalizado de premios y castigos, con
normas de reciprocidad, mediante redes horizontales, trabajando en el
sistema de lujos` ,sinergticos, de inormacin, de cooperacin, de
solidaridad, etc, del territorio, que son los que inculan, reuerzan, ortalecen y
23
permiten las articulaciones sectoriales e intergubernamentales. Ah es donde
adquiere sentido el desarrollo entendido como aprendizaje colectio, como un
proceso que se da en la sociedad ciil, pero que puede ser omentado por la
poltica de desarrollo local.
Ll desarrollo local suele ser muy rico en la "construccin de dialogos", en la
"canalizacin" de las expresiones sectoriales que eite la dispersin de
recursos y esuerzos. Lntre la mirada mecanicista, que entiende al desarrollo
desde la lgica del equilibrio competitio, donde el mercado es el espacio
nico de interaccin social y la mirada del desarrollo como proceso de
aprendizaje colectio guiado por decisiones polticas, existen claras
dierencias de interpretacin sobre las capacidades propias de una sociedad y
el rol de los actores personales e institucionales, ya que se piensa en trminos
de los aspectos dinamicos relacionados con la maduracin y organizacin de
las uerzas productias y sociales.
La isin relacional del desarrollo entiende a ste como resultado de un
continuo conjunto de interacciones, negociaciones, coaliciones y contratos
entre indiiduos y organizaciones que compiten para lograr sus objetios, de
tomas de posicin y de intereses no necesariamente armnicos, aunque s
actibles de ser integrados en un proyecto politico local. Por lo tanto, el
gran desao del gobierno local es er cmo se expresan, regulan y resuelen
los conlictos. \ esto es, en ultima instancia, una cuestin poltica. Ll sentido
de este compromiso debe ser el de modiicar la relacin de uerzas reales, para
permitir un desarrollo humano, eiciente, pero tambin equitatio y
sustentable.
La cooperacin para el desarrollo local no es una simple declamacin, ni una
enunciacin de moda. 1iene un sentido prctico, no ideolgico, y los
actores inolucrados deben percibir en ella una manera mas adecuada para
desarrollar su propia estrategia y alcanzar sus propios objetios sectoriales. A
su ez, el proceso de maduracin y aprendizaje de los actores es un requisito
para pasar de una respuesta local reactia ,deensia, rente a las amenazas
externas y el impacto del cambio estructural, a una accin proactia ,Barreiro,
2001,. La cooperacin y el asociacionismo, recuentemente suele tener un
caracter ocasional y esto comporta un problema en las estrategias de
desarrollo local. La permanencia en los lazos de conianza y en la densidad
institucional ,el incremento en el stock de capital social,, ocurre cuando
induce a la inersin en las otras ormas de capital no relacionales ,humano,
sico, inanciero,, porque los actores perciben los eectos positios a largo
plazo de la interaccin.
24
La actiidad poltica, entendida como la generacin de compromisos
explcitos, de liderazgos asumidos y estrategias claras, es la base para el xito
de iniciatias que apunten a dinamizar los actores que determinan los
procesos de crecimiento econmico y, a partir de all, de desarrollo integral y
equilibrado. Un proceso local transormador que requiere de la combinacin
de tiaerago aeci.iovat por parte de los agentes locales mas releantes, la Alta
Direccin de la ciudad en trminos de Cotorruelo Menta ,1995,, que debe
asumir resposabilidades indelegables` y pasar de espectadores a protagonistas
de los procesos locales, cov.ev.o orgaviatiro, expresado en la oluntad explcita
de cooperacin entre gobierno, empresariado y sociedad ciil local
29
, que
permita generar no slo nueos ambitos de discusin sino tambin de
resolucin, y covocivievto ertivevte, esto es, inormacin y habilidades adecuadas
a la realidad particular local. Lste es el trpode undamental y sinergtico
sobre el que se asientan los procesos locales de desarrollo, como lo iene
anticipando Boisier ,1998 a,.
Si esto se logra, se estara mas cerca de iniciar un proceso de cambio que
permita obtener productos locales originales: con liderazgo y con consenso
explcito habra mas posibilidades de regvtar el conlicto social, a tras de
nueos cauces que ijen un horizonte y permitan contener los intereses
sectoriales detras de un inters abarcador de conjunto, y de acuerdos
sustanciales, traducidos en productos` concretos: un pacto, un programa, un
presupuesto, un plazo. De establecer contratos preocupados no slo por el
nmero de interinientes ,la cantidad,, sino por el tipo de compromisos
asumidos ,la calidad,, donde su aportacin y alor sean conenientemente
percibidos por los participantes
30
. Con liderazgo y saberes, habra posibilidad
de establecer una clara ri.iv de lo que se tiene que hacer, porqu hacerlo y
hacia dnde se quiere que conduzca ese camino ,y de ese modo deinir
estrategias, programas, acciones concretas,, de alcanzar la ivtetigevcia e.trategica
necesaria para generar polticas a la carta`, rompiendo con las conductas
imitatias, mas accesibles pero mas ineicaces. Con consenso y con saberes, se
estableceran las bases para la generacin de arevaia;e. cotectiro., que permitan
ortalecer practicas y establecer sistemas de premios y castigos, que omenten
la participacin de la sociedad local en el proceso de desarrollo, que
inolucren a los grupos locales en la toma de decisiones y que, por lo tanto,
busquen adecuar el inters de los actores indiiduales al inters colectio del
territorio.

29
La cooperacin se funda sobre un sentido vivsimo del valor que la participacin en estas formas de
colaboracin tiene para cada participante, no sobre un vago sentido tico de la fuerza de la unin de todos
los hombres, ni sobre una visin orgnica de la sociedad (Robert Putnam, op. cit, pg.197)
30
Por ello es imprescindible que los compromisos asumidos generen valor, ofrezcan un beneficio a los
involucrados, establezcan claramente los beneficios colectivos de emprender ese camino.
25
La gestin adecuada del desarrollo local requiere de respuestas originales y
arriesgadas. Ls un esuerzo poltico enolente: el asociacionismo y la
colaboracin para el desarrollo ,isin de tercera generacin, debe impregnar
aquellas acciones orientadas a aumentar el atractio locacional ,isin de
primera generacin, para moilizar recursos exgenos y endgenos hacia la
generacin de riqueza y empleo y aquellas acciones inculadas al aumento de
la capacidad emprendedora ,isin de segunda generacin,, desde una
perspectia social y no indiidualista, que expresen una ocacin de
construccin poltica colectia.
6. Consideraciones finales
Las numerosas experiencias de polticas de desarrollo surgidas localmente en
nuestro pas, son muestra elocuente de los grandes esuerzos que los
dirigentes institucionales de las ciudades argentinas realizan para arontar la
diersidad de desaos y problemas actuales, an sin contar con las
condiciones legales e institucionales apropiadas para tal in, pero dando claras
muestras que es a niel local donde se dan los mas originales procesos de
innoacin poltica, econmica y social. Pero esas mismas experiencias
eidencian su debilidad intrnseca: se puede racasar si no encuentran las
bases colectias sobre los que apoyarse y desarrollarse. Las proximidades` no
slo geograica, sino tambin poltica, institucional y organizacional, son las
que dan lugar a las dinamicas especicas determinantes en la capacidad de las
regiones y localidades para dirigir su propio desarrollo. Ll desarrollo local es,
desde el punto de ista econmico-productio, una lgica territorial
dierenciada, desde el punto de ista socio-cultural, una lgica relacional
construida y desde el punto de ista poltico-institucional, una lgica de
gobernabilidad pautada.
La poltica de desarrollo local permite colocar el nasis en la democratizacin
en la toma de decisiones, en una lucha cultural por la emergencia de otras
creaciones econmicas, de otras isiones de lo que es posible construir y
representa una renoacin del contrato social en un sentido undamental:
como potenciador de actores del desarrollo comprometidos por el aumento
del capital relacional. Sobre esta base es posible gobernar` el desarrollo local,
con polticas actias territoriales, con marcos institucionales apropiados, con
eslabonamientos productios recreados y ortalecidos y nueas ormas de
organizacin local.
La isin de lo local como sistema complejo, sustentado en equilibrios de
uerzas inestables, que ampla la mirada a los aspectos dinamicos relacionados
26
con la maduracin de las uerzas productias, la organizacin de la sociedad
local, la ida como proyecto y la conianza en las capacidades de interaccin
de los actores personales e institucionales como responsables en la
construccin de su propio modelo de desarrollo, son los pilares de una isin
relacional y poltica del desarrollo. Ll cambio cultural, es el sentido del
desarrollo local y la poltica la que impulsa ese aprendizaje.
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